Sistema de Governo

POLTICA E CIDADANIA
UNIDADE IV : SISTEMAS DE GOVERNO
GERALDO MESQUITA JNIOR Senador
Braslia - 2005
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Mesquita Jnior, Geraldo. Sistemas de Governo / Geraldo Mesquita Jnior. Braslia : Senado Federal, 2005. 48p. (Poltica e cidadania ; 4) 1. Formas de governo. 2.Regime de governo. 3. Parlamentarismo. 4. Presidencialismo 5. Monarquia. 6. Repblica. 7. Sistema partidrio. 8. Sistema eleitoral. 9. Governabilidade. I. Ttulo. II. Srie.
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SUMRIO
I Governo: Denio e Conceito II Governo e Governabilidade
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III Governabilidade e Governana
IV Sistemas Polticos e Sistemas de Governo V Os Parlamentarismos VI O Presidencialismo
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VII Brasil, de Monarquia a Repblica
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I GOVERNO: DEFINIO E CONCEITO
o Dicionrio de Poltica1 , o prof. Lcio Levi dene Governo como o conjunto de pessoas que exercem o poder poltico e que determinam a orientao poltica de uma determinada sociedade. Mas ele mesmo ressalva que existe uma segunda acepo do termo Governo, mais prpria da realidade do Estado moderno, a qual no indica apenas o conjunto de pessoas que detm o poder de governar, mas o complexo dos rgos que, institucionalmente, tm o exerccio do poder. Neste sentido, completa o autor, o Governo constitui um aspecto do Estado. Se o Estado no mais do que uma forma de organizao poltica que a sociedade assumiu, em sua evoluo histrica, foroso concluir que os governos transcendem o Estado, na medida em que este, em sua congurao atual, s surgiu em meados do sc. XVI. o chamado Estado nacional unicado em torno das diferentes nacionalidades que constituam os grandes feudos. Essa forma peculiar de Estado, no entanto, foi precedida por outra modalidade de organizao poltica, a que conhecemos pelo nome de feudalismo, constitudo de pequenos Estados chamados feudos. Estes, por sua vez, foram antecedidos pelos grandes imprios como o romano e o de Alexandre Magno, tambm surgidos depois do declnio das cidades-estado gregas, precedidas estas pelos imprios das antigas civilizaes, como a egpcia e a assria. A palavra governo, usada para denir o conjunto de pessoas e instituies que detm o poder poltico, seja nos pequenos feudos, seja nos grandes imprios, est, portanto, associada s diferentes etapas da evoluo histrica do Estado. Essa designao, contudo, no tem o mesmo signicado, em todos os pases e em todas as lnguas. Sua denio como corpo dirigente e representativo do Estado prpria das lnguas
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BOBBIO, Norberto, MATEUCCI, Nicola e PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica. Braslia, Ed. UnB, 7a ed., 1995, v.I, p. 553.
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latinas: governo em portugus e italiano, gobierno em espanhol e gouvernement, em francs. Nos pases anglo-saxnicos, government signica o que ns latinos chamamos de regime poltico, algo muito mais amplo que o conjunto das instituies governamentais que dirigem e representam o Estado. Para designar o que entendemos como governo do Estado, os ingleses usam o termo Cabinet (Gabinete, o Conselho de Ministros titular do Poder Executivo, no modelo parlamentarista adotado na Gr-Bretanha). Nos Estados Unidos, em que o regime presidencialista e no dispe dessa instituio que encarna o Poder Executivo, como na Gr-Bretanha, o que ns chamamos de governo eles denominam de Administration. A palavra governo, porm, no de origem latina ou anglo-saxnica. Provm do grego kubernao, a parte superior do leme dos barcos, que serve para dirigi-lo, tambm chamada em portugus de timo ou cana do leme. Os pilotos ou timoneiros dos barcos gregos eram chamados por isso de kybernetes, termo do qual provm a palavra ciberntica, cincia que estuda as comunicaes e os sistemas de controle, no s dos organismos vivos, mas tambm das mquinas, conforme a denio do Aurlio. Etimologicamente, portanto, governo aquele que dirige e controla. E essa analogia entre a arte, tcnica ou cincia de governar, sempre foi, desde os gregos, associada habilidade dos timoneiros dos barcos. Plato a utilizou em seu livro A Repblica, usando a que cou conhecida como parbola do navio. Segundo ele, era sempre ao mais hbil e experiente na arte de navegar entre os recifes que se entregava o comando dos barcos, mesmo que no fosse o mais popular entre os marinheiros, pois dele, anal, dependia a vida de todos. Aristteles tambm usou a gura ainda hoje corrente da nau do Estado, ao escrever em A Poltica sobre os limites e o tamanho ideal de um pas, armando que deveriam ser os mesmos de um navio, grande o bastante para enfrentar as tormentas, mas no demasiado, a tal ponto que no obedecesse ao comando do leme. Assim como a arte de dirigir um navio exige habilidades e conhecimentos especcos, tambm a de governar o Estado impe qualicaes inerentes s funes de dirigir e comandar. Entre elas, a de controlar, j que a ciberntica, com a mesma origem etimolgica do verbo governar, implica em dominar os sistemas de controle. 6
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Em seu sentido mais amplo, por conseqncia, governo todo mecanismo de direo e controle das mais diversas instituies e organizaes. correto, portanto, referir-nos ao governo das universidades, das corporaes, dos hospitais, dos partidos, dos sindicatos e de quantas organizaes mais atuem fora do mbito familiar. A diferena entre os governos dos Estados e os das demais instituies, no reside apenas na sua congurao, mas nos poderes que cada um detm. Os governos dos Estados soberanos tomam decises, como os de todas as organizaes, com a diferena de que elas so dotadas de poder vinculante para todos que vivem em seus respectivos territrios, enquanto as decises de organizaes no estatais aplicam-se s aos que esto a elas vinculados. Em outras palavras, decises de governo dispem do monoplio da coero legal, recurso utilizado para que sejam obedecidas, inclusive com o emprego da fora, se necessrio. Ou seja, so decises de natureza poltica. A diferena entre governo e poltica que esta se ocupa da alocao de recursos entre os diferentes grupos da sociedade, enquanto o governo trata dos resultados desse processo em relao s comunidades que lhes esto afetas, seja uma cidade, uma regio ou uma nao. Por isso, nos Estados federativos como o Brasil, h governos com competncias especcas para cada esfera de atuao: municipal, estadual e federal. Para explicar a natureza dos governos, Karl Deutsch2 lembra que o timoneiro de um navio deve saber em que lugar ele prprio se situa em relao a tudo o que est em seu barco; o que tem que fazer para manter o seu controle, pois se o perder, de nada lhe servem todos os seus outros conhecimentos. Em segundo lugar, deve saber onde est a nave sob seu comando, em que direo se move e de que espcie de embarcao se trata. Terceiro, tem de conhecer onde se localizam os escolhos, bancos de areia, baixios e correntes de navegao. Finalmente, precisa ter conscincia do destino a que se dirige e saber se a rota que escolheu o levar para mais perto ou para mais longe dele. Assim, conclui esse autor, o processo de governar constitudo por algo muito
DEUTSCH, Karl. Poltica e Governo. Braslia, Ed. UnB, 1979, p. 29. Traduo do original em ingls.
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semelhante navegao e, tal como em outras tarefas, dirigir e governar implica, no raras vezes, numa eciente diviso do trabalho. A natureza do governo que nos interessa, no estudo dos sistemas polticos, tem muito a ver e est intimamente associada a uma funo especca: garantir a governabilidade. Isto nos leva a uma outra indagao: que mecanismos a propiciam? Deutsch, na obra h pouco citada, pergunta, exatamente, de que modo a poltica assegura a direo da sociedade e a alocao dos valores dentro dela? E ele mesmo responde: Ela opera fundamentalmente, utilizando-se dos hbitos da grande massa da populao de se submeter s leis e autoridade dos governos; e estes hbitos de submisso so acentuados e fortalecidos pela probabilidade de execuo da lei contra aqueles que a transgridam. Os hbitos de submisso embora sejam os associados invisveis do governo, realizam 90% da tarefa [de assegurar a governabilidade]. Se muitos motoristas, diz ele, no tivessem o costume de parar com o sinal vermelho, quando o guarda no est presente, seria impossvel fazer respeitar as leis do trnsito. Da mesma forma, os hbitos que a maioria das pessoas tm de no assassinar seus vizinhos, de no roubar casas e carros, so o que determinam o cumprimento das leis, contra a minoria de pessoas que, ocasionalmente, ainda fazem essas coisas. H outra observao de igual relevncia. Quando os hbitos de submisso da populao declinam ou desaparecem, as leis podem se tornar inaplicveis. Elas se tornam de difcil execuo, quando menos de 90% da populao lhes obedece voluntariamente. Foi o que aconteceu com a lei seca [nos Estados Unidos]. Um pouco mais de 50% do eleitorado americano tentou proscrever a sede por bebidas alcolicas de um pouco menos dos outros 50%, mas a generalizada insubmisso s leis de proibio impossibilitou o seu cumprimento. Isto, por sua vez, encorajou ainda, outras desobedincias lei. As probabilidades de cumprimento das normas legais podem, sem dvida, contribuir para os hbitos de submisso, embora no se deva esquecer que eles constituem a parte maior e mais forte das foras que asseguram a execuo das leis e que os efeitos das leis e as ameaas de sua aplicao so, em conjunto, relativamente marginais 3.
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Op. cit. p. 39.
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V-se, portanto, que o cumprimento da lei, mais que a prpria lei, o instrumento de que se valem os governos dos Estados soberanos, para conseguir a obedincia dos cidados s suas decises. So ainda de Karl Deutsch as seguintes observaes sobre as leis e o comportamento humano: Usamos leis para controlar o comportamento humano porque no custa muito faz-las aprovar e, desde que as pessoas lhes obedeam voluntariamente, tambm no custa muito p-las em vigor. As leis, os hbitos de submisso e as probabilidades de cumprimento delas, permitem que uma sociedade continue a funcionar. Dentro de certos limites, podemos mudar a sociedade, modicando a lei, desde que esta seja obedecida. Porm, as grandes alteraes na sociedade vm atravs de mudanas nos hbitos de submisso. A escravido foi abolida no sc. XIX, no por causa da legislao, mas porque todo o clima cultural e social do mundo ocidental tinha comeado a mudar. Nenhuma legislatura poderia ter imposto tal mudana, mas uma vez que ela se consumou, as leis desempenharam o papel que lhes cabia, ao acelerar a abolio da escravido e ao fazer com que fosse respeitada. As grandes reformas do mundo no podem ser iniciadas pela lei, embora possam ser por ela ajudadas. A legislao apenas um dos elementos que contribuem para uma mais profunda mudana dos pensamentos e sentimentos dos indivduos, grupos ou sociedades inteiras, que transformam uma poca cultural ou poltica, em outra . Se para a Poltica o que importa mais o cumprimento efetivo da lei do que a simples existncia dela, nisto reside a diferena de concepes que tm os socilogos e os juristas, relativamente ao ordenamento jurdico que tanto emana do governo, quanto o disciplina e limita, em todo Estado de Direito democrtico. Os juristas se ocupam do conjunto ideal das leis, ou seja, de sua existncia, independente de seu cumprimento real, pois elas podem ser teis na defesa dos interesses de seus clientes. Os socilogos, ao contrrio se interessam pela existncia emprica das leis, isto , aquelas que, alm de existirem, so efetivamente obedecidas, pois disto depende ,a capacidade de governar que, em termos gerais, chamamos de governabilidade.
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I I GOVERNO E GOVERNABILIDADE
t agora, vimos a origem da palavra governo e o seu principal instrumento para garantir a governabilidade, o ordenamento jurdico dotado da faculdade de empregar a fora legtima, para conseguir a obedincia dos cidados, recurso de que s os governos dos Estados soberanos dispem. Para entender esse mecanismo coercitivo, preciso denir o que entendemos por governabilidade. Segundo a Enciclopedia de las instituciones polticas4, a governabilidade se refere capacidade das instituies polticas de um pas para dirigir a economia e a sociedade. Esta capacidade diz o mesmo texto est baseada nas prprias caractersticas da sociedade que se pretende guiar. A governabilidade, conclui, um problema especial dos pases democrticos devido diculdade de traduzir os mandatos dos eleitores em polticas realistas. Isto signica que, na medida em que os eleitores se manifestam em favor de certas demandas que o sistema poltico no consegue atender, aumenta o risco da ingovernabilidade. Logo, h uma relao direta entre a capacidade de suprir demandas e a governabilidade e uma relao inversa entre a incapacidade de atendlas e a governabilidade. A questo assumiu uma enorme importncia na agenda poltica dos anos 70 do sculo passado. Ela foi o resultado dos custos crescentes dos governos e do incio dos movimentos ideolgicos que, nessa poca, contestavam sua capacidade para resolver graves problemas sociais, circunstncia aliada perda de conana nos governos, por parte do pblico. Em muitos casos, esse temor era exagerado, mas, a despeito disso, terminou levando as instituies polticas e
4 BOGDANOR, Vernon (ed.) Enciclopedia de las instituciones polticas. Madrid, Alianza Editorial, 1991. Traduo do original em ingls The Blackwell Encyclopdia of Political Institutions. Londres, 1987, verbete Gobernabilidad.
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a opinio pblica de muitas das democracias ocidentais a reconsiderar a forma pela qual os governos realizavam suas tarefas e atuavam em seu relacionamento com a sociedade. Vrias teses surgiram para tentar explicar o que na poca se denominou de crise de governabilidade. J.L. Sunquist, citado por B. Guy Peters, autor do verbete na Enciclopedia acima referida, relaciona quatro caractersticas que afetam a capacidade de governar: a) a primeira a qualidade da burocracia. Uma burocracia pblica que carea de prossionalismo, seja por falta de formao adequada, seja pelo fato de que muitos cargos estratgicos costumam ser substitudos, quando se do as mudanas de governo, no ser capaz de oferecer um bom e adequado assessoramento, nem demonstrar capacidade de direo, na hora de elaborar as polticas pblicas reclamadas pelas decises polticas dos governos ou preconizadas pela sociedade. A experincia dos burocratas muito importante nesse campo, de modo que, se seus conhecimentos no forem adequados para suprir as exigncias do sistema poltico, possvel que as polticas deles oriundas tambm no o sejam. Neste caso, os governos s sero capazes de funcionar de forma reativa, isto , reagindo, ante as situaes que surjam; b) um segundo fator a possibilidade de que a burocracia se comprometa com os objetivos dos diferentes governos que se sucedem no poder, em contraposio a seus prprios ns pessoais e organizativos, ou os de suas prprias convices. Sistemas administrativos muito fragmentados, como os dos Estados Unidos e o de alguns pases escandinavos, ainda segundo Sunquist, podem permitir que as organizaes sigam a trajetria pr-estabelecida em vez de seguir as novas orientaes que se produzem, quando h troca de governo. Tambm possvel que utilizem o processo de formulao de polticas pblicas, como simples recurso para aumentar os seus oramentos e, conseqentemente, sua inuncia, o que tambm um risco para qualquer governo;
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c) em terceiro lugar, o prprio sistema institucional de elaborao de polticas pblicas pode afetar e inuir a governabilidade. Segundo a opinio do autor, os governos parlamentaristas, se tudo o mais se mantm constante, seriam provavelmente mais capazes de manter a governabilidade do que aqueles em que, como no presidencialismo, h uma rgida separao de poderes. Da mesma forma, os sistemas de governo que dispem de um sistema de reviso judicial da constitucionalidade das polticas pblicas podem se deparar com maiores diculdades para atuar decisivamente, do que os pases que no tm tribunais poderosos. Os regimes federativos, especialmente os que dependem de governos estaduais e municipais, para a instrumentao das polticas do governo central podem se deparar com maiores diculdades para governar do que aqueles em que o exerccio do poder central independe dos governos locais, como nos Estados unitrios; d) nalmente, os sistemas partidrios de cada pas podem inuenciar a governabilidade, especialmente para gerar e executar um claro mandato de ao. Os sistemas pluripartidrios, e em especial suas verses mais extremas, como vimos no fascculo anterior, que sempre exigem governos de coalizo, dicultam que os governos tenham um claro mandato a respeito dos temas polticos. Por outro lado, partidos nos pases dotados de duas siglas podem carecer de programas claramente diferenciados, caso em que as campanhas eleitorais deixam de proporcionar orientao a respeito das polticas pblicas propostas por eles. Na medida em que os partidos compartilham um consenso bsico a respeito da maioria dessas polticas, ou pelo menos de respeito integral s regras do jogo poltico, haver sempre maior estabilidade do governo, o que implica em aumento da governabilidade. Alm do mais, a governabilidade pode se beneciar da circunstncia de haver um nmero limitado de partidos que tenham e sejam capazes de manter posturas polticas claras e ans e que tratem de instrumentaliz-las quando esto no poder; 13
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As caractersticas de cada sociedade tambm afetam claramente os resultados dos esforos dos governos. Um fator importante o seu grau de fragmentao. Os pases com profundas divises polticas em questes lingsticas, tnicas ou religiosas sero sempre mais difceis de governar do que as sociedades mais homogneas. Da mesma forma, a fragmentao dos grupos de interesse, especialmente os sindicatos, pode tornar mais difcil a elaborao de polticas pblicas, tanto no campo econmico quanto em relao harmonizao de seus interesses. Embora a maioria dos pases industrializados tenha desenvolvido mecanismos para fazer frente fragmentao da sociedade nos terrenos econmico e social, sua existncia constitui sempre um obstculo para a governabilidade. Um segundo fator social que afeta a governabilidade a estrutura dos valores da populao. A capacidade de governar est fortemente relacionada com a legitimidade e a autoridade do governo. Algumas culturas do maior valor autoridade poltica que a outras, enquanto h aquelas que valorizam mais a lealdade para com as famlias e outros grupos sociais do que a que concedem aos governos, como fonte de autoridade. Em alguns casos, o governo pode, inclusive, ser um smbolo negativo da autoridade e suas aes podem, em conseqncia, ser consideradas como quase intrinsecamente ilegtimas.
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III GOVERNABILIDADE E GOVERNANA
conceito de governabilidade foi, durante muito tempo, entendido em seu sentido etimolgico, isto , como a capacidade que tm os governos de tornar efetivas as suas decises. Essa capacidade deve ser exercida, tanto internamente, impondo-se em relao sobre todos os demais grupos sociais existentes no territrio de cada Estado, quanto externamente, para impedir que o seu poder seja confrontado pelo de outros Estados que possam, eventualmente, se contrapor ao seu. Disso derivaram a origem e a evoluo histrica de todas as formas de governo, j que em nenhuma comunidade a conformidade com as normas sobre as quais se funda o desenvolvimento ordenado das relaes sociais, se consuma de forma espontnea e automtica. Da podermos dizer que um governo to mais forte, quanto mais se baseia no consenso dos governados. Mesmo por que nenhum governo poderia subsistir por um longo tempo se tivesse que se impor somente pela fora. Como lembra o prof. Lcio Levi5, embora o liberalismo, a democracia e o socialismo tenham contribudo para o alargamento da base social do poder e tenham dado origem a um processo de humanizao da vida poltica, o exrcito, a polcia, as prises, etc., constituem, ainda hoje, o fundamento ltimo em que se apia o poder dos governos. Da concluir ele que a fora e o consenso so, pois, as duas alternativas dialticas que denem o governo. So termos contraditrios que podem, no entanto, harmonizar-se numa situao que jamais se realizou na histria, a no ser como aspirao, onde a fora se qualique como autoconstrio da sociedade sobre si mesma, e, em concluso, fora e consenso tendem a confundir-se. Segundo ele, se a existncia de um governo central que detm o monoplio da fora , indubitavelmente, um aspecto tpico
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do Estado moderno, e representa o ponto de chegada de uma longa e complexa evoluo histrica, o uso da fora ou a ameaa de recorrer a ela foi sempre o meio especco que as autoridades de governo tiveram sempre disposio para garantir a supremacia de seu poder. Uma vez que os Estados se arrogam o direito do uso da fora em relao a seus cidados, e uma vez que os governos tm o monoplio desse poder discricionrio nos respectivos pases, o poder dos governos , em ltima anlise, o titular desse poder, como representante do Estado. Neste sentido, os conceitos de governo e Estado se confundem. Na famosa conferncia Poltica como vocao6 , Weber escreveu: Todo Estado se funda na fora, disse um dia Trotsky em Brest-Litvosk7 . E isso verdade. Se s existissem estruturas sociais de que a violncia estivesse ausente, o conceito de Estado teria tambm desaparecido e apenas subsistiria o que, no sentido prprio da palavra se denomina anarquia. A violncia no , evidentemente, o nico instrumento de que se vale o Estado no haja a respeito qualquer dvida mas seu instrumento especco. Em nossos dias, a relao entre o Estado e a violncia particularmente ntima. Em todos os tempos, os agrupamentos polticos mais diversos a comear pela famlia recorreram violncia fsica, tendo-a como instrumento normal do poder. Em nossa poca, entretanto, devemos conceber o Estado contemporneo como uma comunidade humana que, dentro dos limites de determinado territrio a noo de territrio corresponde a um dos elementos essenciais do Estado reivindica o monoplio do uso legtimo da violncia fsica . com efeito, prprio de nossa poca, no reconhecer, em relao a qualquer outro grupo ou aos indivduos, o direito de fazer uso da violncia, a no ser nos casos em que o Estado tolere: O Estado se transforma, portanto, na nica fonte do direito violncia. (...) Tal como todos os agrupamentos polticos que historicamente o precederam, o Estado consiste em uma relao de dominao do homem sobre o homem, fundada no instrumento da violncia legtima (isto , da violncia
WEBER, Max. Cincia e Poltica, duas vocaes. Braslia/So Paulo. Ed. UnB/Ed. Cultrix, 1983. Traduo do original alemoWissenschaft als Beruf und Politik als Beruf. p. 56/57. 7 Cidade em que Trotsky, comissrio do exterior da Unio Sovitica, assinou com os pases centrais da Europa, a paz que ps m participao do pas na 1a Guerra Mundial.
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considerada como legtima). O Estado s pode existir, portanto, sob a condio de que os homens dominados se submetam autoridade continuamente reivindicada pelos dominadores. Se fora e consenso so recursos tpicos dos Estados e, conseqentemente dos respectivos governos, em que medida a dominao se baseia na fora e em que proporo se assenta no consentimento dos prprios governados? A dominao consensual, segundo Weber, se assenta nos trs fundamentos da legitimidade. O primeiro decorre do chamado poder tradicional, baseado na autoridade do passado eterno, isto , os costumes santicados pela validez imemorial e pelo hbito enraizado nos homens de respeit-los, como o que exerciam outrora os patriarcas e o senhor de terras. Nesta categoria est o respeito reverencial que os mais fracos dedicam aos mais fortes, mesmo nas democracias. O segundo o poder carismtico, fundado nos dons pessoais e extraordinrios de alguns indivduos (carisma), devoo e conana pessoal depositadas em algum que se singulariza por qualidades prodigiosas, por herosmo ou por outras qualidades que fazem dele o chefe. o poder exercido pelo profeta ou, no domnio poltico, pelo guerreiro eleito, pelo soberano escolhido atravs de plebiscito, pelos grandes demagogos ou pelo dirigente de um grande partido poltico. O terceiro o poder legal, calcado na validez de um estatuto legal e de uma competncia positiva, fundado em regras racionalmente estabelecidas ou, em outros termos, a autoridade fundada na obedincia, que reconhece obrigaes decorrentes do estatuto estabelecido. o poder que exerce o servidor do Estado em nossos dias, como faculdade delegada pelo Governo e como o exercem os detentores do poder que, sob esse aspecto, dele se aproximam. Como se v, tanto sob o ponto de vista da cincia poltica, quanto da sociologia, o termo governabilidade diz respeito eccia ou ecincia dos mecanismos do sistema poltico, sobretudo os governos, para a realizao de seus ns e o atendimento das demandas da sociedade. Em outras palavras, refere-se capacidade do governo de tornar efetivas suas decises. At agora, examinamos o conceito expresso na Enciclopedia de las Instituciones Polticas, um texto do m da dcada de 80 do sculo passado. The Concise Oxford Dictionary of 17
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Politics,8 (O Conciso Dicionrio Oxford de Poltica) editado em 1996, usa a mesma conceituao em relao palavra governabilidade: O conceito no foi bem denido, mas est centrado na idia de que, como a gama de problemas com que o governo se defrontava e se esperava que fossem solucionados cresceu, sua capacidade de resolv-los se reduziu. O autor lembra que a incluso desse tema na agenda poltica se deu na dcada de 70. E, efetivamente, ele aparece no Dicionrio de Poltica de Norberto Bobbio9, que do incio dos anos 80, quando o termo j tinha se generalizado. Mas comea ressalvando, em relao sua denio que o termo mais usado atualmente seria o oposto, ou seja, a no-governabilidade descrita como a incapacidade dos governantes, enquanto outros a atribuem s exigncias excessivas dos cidados. O autor do verbete, Gianfranco Pasquino, identica, na literatura da poca, as trs principais vertentes que atribuem a crise de governabilidade a diferentes fatores. A primeira, de autoria do professor James Connor, da Universidade da Califrnia, a debita expanso dos servios do Estado para atender as demandas da sociedade, o que termina levando a uma sobrecarga e conseqente crise scal do Estado. A segunda do prof. Samuel Huttington, da Universidade de Harvard, segundo o qual a crise uma questo poltica: a governabilidade de uma democracia depende do relacionamento entre a autoridade de suas instituies de governo e a fora de suas instituies de oposio. E a terceira do lsofo alemo Jurgen Habermas, para quem a no-governabilidade o produto conjunto de uma crise de gesto administrativa do sistema e de uma crise de apoio poltico dos cidados s autoridades e aos governos. O prof. Marcus Andr B. C. de Melo, da Universidade Federal de Pernambuco, abordou, no artigo do intitulado Ingovernabilidade: desagregando o argumento, publicado no livro Governabilidade e
MC LEAN, Iain.(Ed.) The Concise Oxford Dictionary of Politics. New York, Oxford University Press, 1996, verbete Governability. 9 BOBBIO, Norberto, MATEUCCI, Nicola e PASQUINO, Gianfranco. Braslia, Ed. UnB, 7a edio, 1995. Traduo do original italiano de 1983. Verbete Governabilidade.
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pobreza no Brasil 10 outro conceito paralelo ao de Governabilidade, o de Governana, disseminado pelo Banco Mundial. Diz ele nesse artigo: A discusso contempornea sobre o Estado tem se centrado na questo dos requisitos societais, organizacionais e polticos que permitem que o Estado seja eciente. Mais do que isso, essa discusso tem privilegiado tambm a capacidade governativa em sentido amplo, e que se refere no s ao Estado, mas tambm aos requisitos do bom governo. Mais que um debate acadmico, essa agenda de discusso constitui um elemento central nas formulaes estratgicas de agncias multilaterais. Governance, na formulao do Banco Mundial11, is dened as the manner in which power is exercised in the management of a countrys economic and social development. [Em vernculo: Governana, na formulao do Banco Mundial, denida como a maneira pela qual o poder exercido na administrao do desenvolvimento econmico e social de um pas]. O conceito, acrescenta o autor, se distingue do de governabilidade, que descreve as condies sistmicas do exerccio do poder em um sistema poltico. Enquanto a governabilidade se refere s condies do exerccio da autoridade poltica, governance qualica o modo de uso dessa autoridade. [Os itlicos so do original] Em outro artigo no mesmo livro, (Governabilidade e solidariedade) a professora Elisa P. Reis, do IUPERJ, comea armando que Governabilidade, governana, sociedade civil so palavras recorrentes no lxico das cincias sociais, dos organismos internacionais e na mdia. E depois de adiantar que no vai se deter discutindo o sentido de cada um desses conceitos, assinala: Tomemos o termo governabilidade, por exemplo: de termo visto como direitista, ou pelo menos pragmtico-realista em autores como por exemplo, Crozier, Huttington e Watanuki, ele se transformou em escudo tico moral para a direita e esquerda (termos antigos mas ainda expressivos). Vejamos o termo de popularizao mais recente, governana: inicialmente ele
VALLADARES, Lcia e COELHO, Magda Prates (Org.) Governabilidade e pobreza no Brasil. Rio de Janeiro, Ed. Civilizao Brasileira, 1995. O livro resultado do seminrio Governabilidade e Pobreza realizado no Rio de Janeiro de 29/6 a 1/7/1994, no Rio de Janeiro. 11 World Bank (Banco Mundial) Governance and Development, 1992 (Governana e Desenvolvimento).
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foi usado por autores identicados com o novo institucionalismo na Cincia Poltica, particularmente na Inglaterra e nos Estados Unidos. (...) Pouco a pouco, porm, a palavra, conceito ou jargo foi perdendo sua identicao restrita. Autores que analisaram reformas administrativas de perspectivas muito distintas desse grupo tornaram muito elstico o sentido de governana (...) Mais surpreendente, porm, foi ver o termo transformado quase no seu contrrio: o uso que o Banco Mundial faz hoje do termo totalmente diferente, j que a nfase se deslocou dos aspectos tcnico-administrativos para a viabilidade poltica de reformas administrativas, scais e propriamente polticas. (Governana virou quase sinnimo de democracia). Governana entendido como a capacidade governamental para superar resistncias polticas e levar frente reformas consideradas indispensveis, reformas consideradas justas e meritrias, universalistas; capacidade de exerccio efetivo da autoridade. De acordo com o prof. Marcus Andr de Melo, portanto: Governabilidade se refere s condies do exerccio da autoridade poltica; e Governana ao modo como se usa essa autoridade. Trata-se, como se v, de dois aspectos de um mesmo conceito.
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IV SISTEMAS POLTICOS E SISTEMAS DE GOVERNO
overnabilidade e Governana so, portanto, atributos tpicos dos Governos a que tambm se liga a congurao dos sistemas polticos, com todos os seus componentes, ou seja, os sistemas eleitorais, partidrios e de governo. Como vimos no fascculo II, conhecemos dois sistemas eleitorais, o majoritrio e o proporcional que, por sua vez, admitem diferentes modalidades. Alguns pases, como o caso do Brasil usam um ou outro, segundo o m a que se destinam. Quando se trata de escolher os titulares do poder Executivo (Presidente da Repblica, Governadores e Prefeitos), assim como os representantes dos Estados no Senado, utilizamos o sistema majoritrio, em duas modalidades. No caso dos Presidentes e Governadores, o sistema majoritrio na modalidade maioria absoluta, regra que tambm se aplica eleio dos prefeitos das cidades com mais de 200 mil habitantes. Nos demais casos, usamos o mesmo sistema majoritrio na modalidade maioria simples, mtodo tambm utilizado para a escolha dos Senadores. J para a eleio dos Deputados, federais, estaduais e distritais e dos Vereadores, aplicamos o sistema proporcional, na modalidade de quocientes eleitorais. Outros pases, como a Inglaterra, empregam o sistema majoritrio, na modalidade de maioria relativa para a escolha dos representantes Cmara dos Comuns, enquanto a Frana, para a eleio dos Deputados membros da Assemblia Nacional, se vale do sistema majoritrio, na modalidade de maioria absoluta no 1o turno e de maioria relativa no 2o. So poucas, como se v, as alternativas para combinar dois sistemas eleitorais, com suas vrias modalidades. Vimos tambm no fascculo III, que os sistemas partidrios eram inicialmente classicados segundo o nmero de partidos, mtodo que terminou sendo substitudo, depois de sucessivas crticas, primeiro pelo grau de concentrao deles, e mais tarde pelo de fraccionalizao, 21
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segundo sua capacidade de coalizo, quando se trata de formar governo. Tambm vericamos, em relao aos Estados. que eles admitem duas formas de organizao. Podem ser unitrios, como a Frana, a Itlia e a Gr-Bretanha, com diferentes graus de concentrao do poder, ou federados, isto , organizados sob a forma federativa, com um governo central titular da soberania do Estado e governos regionais e locais, dotados de autonomia poltica, Brasil e Estados Unidos. Paralelamente, tambm conhecemos dois sistemas de governo: monrquicos, caracterizados pela separao entre a chea do Estado e do Governo exercida por diferentes titulares e republicanos em que um s titular , ao mesmo tempo, chefe de Estado e chefe de Governo. No primeiro caso, a escolha dos chefes de Estado, usualmente um monarca, se d por sucesso hereditria, no segundo, por eleio, direta, como na Frana ou em Portugal, ou indireta, como na Itlia e Alemanha. As formas de organizao dos governos, por sua vez, admitem duas modalidades: parlamentarista ou presidencialista. Essas divises so dicotmicas, isto , se opem entre si e portanto se excluem mutuamente. Assim, o sistema de governo monrquico incompatvel com o sistema republicano, da mesma maneira que a forma de organizao parlamentarista incompatvel com a modalidade presidencialista e um Estado unitrio no pode ser federalista. Entretanto, preciso ressaltar que um sistema de governo republicano admite tanto a modalidade de organizao presidencialista, quanto parlamentarista. O mesmo, contudo no se d com os regimes monrquicos que no admitem a forma de governo presidencialista, sendo compatvel, apenas com a modalidade parlamentarista de governo. Todas essas variaes so produtos da evoluo histrica dos Estados e dos Governos que foram adotando uma ou outra forma de organizao, em razo dos condicionamentos polticos que suas histrias lhes impuseram. Resumindo essas diferentes modalidades e formas de organizao dos Estados, dos Governos e dos respectivos sistemas e regimes, lidamos hoje no mundo com as seguintes principais modalidades organizacionais dos diferentes pases:
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GOVERNO FORMA SISTEMA
FORMA DE ESTADO
REGIME POLTICO
Parlamentarista Presidencialista
Monrquico
Republicano
Federado
Unitrio
Democrtico Autocrtico
A combinao dessas diferentes formas e modalidades de Estado, de Governo e de regime poltico tem a ver com a governabilidade. Mas no so os nicos nem exclusivos condicionamentos. Se considerarmos apenas a forma e o sistema de governo, as formas de estado e os respectivos regimes polticos, no h grande variedade na maneira de se organizar cada nao. Na medida em que consideramos outras modalidades que inuem na congurao poltica dos pases, o nmero de variveis aumenta de forma exponencial. Combinando-se os elementos acima, podemos ter as seguintes modalidades de congurao das formas de Estado, de governo e de regime poltico.
GOVERNO FORMA SISTEMA Parlamentarista Parlamentarista Monrquico Monrquico FORMA DE ESTADO Unitrio Federativo Federativo Federativo Unitrio Unitrio REGIME POLTICO Democrtico Democrtico Democrtico Autocrtico Autocrtico Autocrtico Autocrtico
Parlamentarista Parlamentarista Parlamentarista
Monrquico Monrquico
Parlamentarista
Republicano
Parlamentarista Presidencialista Presidencialista
Parlamentarista
Republicano
Presidencialista
Presidencialista
Republicano
Republicano
Republicano
Republicano
Republicano
Republicano
Federativo Unitrio
Federativo Unitrio Unitrio
Federativo
Democrtico Autocrtico Autocrtico
Democrtico
Democrtico
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Entretanto, formas e sistemas de Governo, formas de Estado e regimes polticos, no so os nicos elementos institucionais que conguram um sistema poltico. Ao analisar os trabalhos sobre o tema Instituies polticas, apresentados ao IX Congresso da IPSA (Associao Internacional de Cincia Poltica), realizado em Berlim em 1994, o professor Bo Rothstein da Universidade de Gteborg, no artigo Political Institutions: an Overview (Instituies polticas: um sumrio), publicado em A New Handbook of Political Science12 (Um novo manual de Cincia Poltica), valeu-se da tabela abaixo reproduzida, de autoria de Schmitter e Karl13 , e relacionou 10 aspectos bsicos dos sistemas polticos contemporneos: Variaes institucionais entre as democracias capitalistas do mundo ocidental Sistema Partidrio Bi-partidrio X Multipartidrio Sistema Eleitoral Proporcional X Majoritrio Sistema Legislativo Unicameral X Bicameral Forma de Estado Unitrio X Federativo Forma de Governo Parlamentarista X Presidencialista Sistema Judicial Reviso judicial X Previso judicial Governos locais Fraca autonomia X Forte autonomia Servio pblico Apadrinhamento X Sistema de mrito Foras Armadas Prossionalizadas X Servio militar obrigatrio Relaes do Estado com a economia Liberal X Corporativista Com base nela, mostrou que esses dez elementos podem ser correlacionados, o que d a combinao de duas alternativas para cada um dos dez elementos. Isto signica 210 o que produz como resultado 1.024 combinaes diferentes!
GOODIN E. e KLINGEMANN, Hans-Dieter. New York, Oxford University Press, 1996, cap. 4, p. 133 e segs. 13 SCHMITTER, P. C. e KARL, T. What Democracy is... and is not. In Journal of Democracy, 1991, v. 2, p. 72-136. (O que Democracia ... e o que no )
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Levar em considerao apenas a forma e os sistemas de governo e a forma de Estado e os regimes polticos, no permite mais que 12 modalidades de organizao poltica, enquanto ter em conta as dez variveis da tabela de Philip Schmitter e T. Karl aumenta para 1.024 as diferentes opes na congurao dos sistemas polticos. A discrepncia entre as duas hipteses mostra como a governabilidade e a governana podem variar para mais ou para menos, quando se aumenta ou se diminui a variedade dos elementos considerados pela anlise poltica. O texto de prof. Rothstein procura explicar porque diferenas institucionais como essas ocorrem e que diferena elas fazem. Com base nessa realidade, os cientistas polticos, diz ele, devem fazer trs indagaes especcas, sendo uma de natureza normativa: a) Que instituies so mais adequadas para se criar bons governos e melhores relaes sociais? As outras so de natureza emprica. b) O que explica essa enorme possibilidades de arranjos institucionais? c) Que diferena, esses distintos arranjos provocam no comportamento poltico, no exerccio do poder poltico e nas decises por ele tomadas? Quando nos cingimos a analisar apenas as conseqncias dos sistemas eleitorais nos sistemas partidrios, e desses nas duas diferentes formas de governo conhecidas, parlamentarismo e presidencialismo, as concluses parecem razoavelmente bvias. Vejamos sumariamente quais so. No fascculo II, examinamos os resultados empricos das duas leis tendenciais de Maurice Duverger, que podem ser resumidas numa s. Vamos record-la: O sistema eleitoral proporcional facilita a proliferao partidria; o majoritrio a inibe. enunciado que tambm pode ter a seguinte variante: O sistema majoritrio favorece a concentrao partidria, enquanto o proporcional propicia sua proliferao. Examinamos tambm a constatao emprica dessa concluso, cotejando um mesmo nmero de eleies na Inglaterra, que adota o sistema eleitoral majoritrio e no Brasil que utiliza o sistema proporcional. Os resultados foram os reproduzidos abaixo: 25
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Resultados do Sistema Eleitoral e Partidrio na Inglaterra e no Brasil
Eleies 974 (Fev) 1974 (Out) 1979 1983 1987 1992
N de Partidos 3 3 3 3 3 3
Inglaterra
ndice de 0,554 0,556 0,542 0,506 0,532 0,551
no Parlamento
fraccionalizao
Eleies 1945 1954 1962 1986 1990 1998
N de Partidos 10 13 13 12 19 18
Brasil
ndice de fraccionalizao 0,639 0,782 0,780 0,647 0,885 0,860
no Parlamento
A Inglaterra uma monarquia parlamentarista e o Brasil uma repblica presidencialista. O que isto signica? Em relao Inglaterra, que so muitas as diferenas com o Brasil. Em primeiro lugar, que no h eleies para a escolha do chefe de Estado, o rei ou a rainha da casa reinante. Em segundo lugar, que o rei ou a rainha reinam mas no governam. Em terceiro, quem governa o Gabinete, ou seja o Conselho de ministros, atravs do respectivo chefe, o Primeiro ministro, que o titular do Poder Executivo. Quarto que os eleitores ingleses escolhem os seus representantes na Cmara dos Comuns, mas no o Primeiro ministro. Quinto que ao votarem nos candidatos de sua preferncia, sabem de antemo que o Primeiro-ministro ser, obrigatoriamente, o lder do partido que eleger o maior nmero de deputados. Sexto, que essa opo, contudo, s ser conhecida aps as eleies. Stimo, que a funo de chefe de Estado vitalcia e a de chefe do Governo temporria. Oitavo: que, embora os deputados sejam eleitos para uma legislatura de quatro anos, a Cmara pode ser dissolvida, antes de ndo esse perodo, segundo as convenincias do Gabinete. Nono: o Primeiro ministro poder ser reeleito, durante tantas legislaturas, quantas o seu partido for o maior da Cmara. Dcimo: o Primeiro-ministro poder 26
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ser destitudo, sempre que assim o decidir seu partido, sem necessidade de que a Cmara seja dissolvida. A principal conseqncia de tudo o que distingue o sistema poltico ingls da Repblica presidencialista que o Brasil, que o Poder Executivo ingls depende do maior partido do Parlamento. Se esse partido for majoritrio, isto , dispuser da maioria das cadeiras, poder governar sozinho. Sendo o maior partido, mas no dispondo da maioria, poder optar por uma de duas alternativas: coligar-se com outro, com o qual consiga a maioria dos votos, ou instituir um governo minoritrio. Qualquer das duas ltimas opes torna o Executivo mais frgil politicamente e dependente, ou do partido minoritrio com o qual se coligou para conseguir a maioria, ou do segundo maior partido que poder coligar-se com o terceiro, tambm minoritrio, para formar maioria e derrubar o que estiver no poder sem dispor de maioria. por isso que, na linguagem corrente da poltica inglesa, o seu sistema de governo chama-se de Cabinet Government (Governo de Gabinete), ttulo de um dos livros da trilogia sobre o sistema poltico ingls de autoria de Sir Ivor Jenings14 , um dos maiores constitucionalistas daquele pas. Como vimos no quadro acima, o sistema eleitoral majoritrio ingls favorece a concentrao partidria, o que se demonstra por seis eleies sucessivas em que apenas 3 partidos conseguiram representao partidria na Cmara dos Comuns, tornando o sistema reconhecidamente estvel. Nos 30 anos que vo de 1974 a 2004, a Inglaterra teve apenas cinco Primeiros-ministros, como mostra o seguinte quadro:
JENNINGS, W. Ivor. Governo de Gabinete. Braslia, Senado Federal/Ed. UnB, 1979, V. 19 da Coleo Bernardo Pereira de Vasconcelos. Traduo do original ingls. As duas outras obras que completam a trilogia desse autor sobre o sistema poltico ingls so: Parliament (Parlamento) e Party Politics (A poltica partidria), ambos ainda no traduzidos em portugus.
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Governos e Gabinetes Ingleses 1974/2004

1974/1976 1976/1979 1979/1990 1990/1997 1997Perodo Trabalhista Conservador Conservador Trabalhista Trabalhista Partido Harold Wilson 1o Ministro Durao 2 anos 3 anos 7 anos 7 anos
Margareth Tatcher John Major Tony Blair
James Callaghan
11 anos
Trabalhistas X Conservadores
74/79 e 97/2004 1979/1997 Conservador Trabalhista Wilson/Callaghan/Blair Tatcher/Major 12 anos 18 anos
Como Repblica presidencialista, o sistema poltico brasileiro tem acentuadas diferenas em relao Inglaterra. Em primeiro lugar, um s titular exerce, simultaneamente, a chea do Estado e a chea do Governo. Em segundo lugar, o chefe de Estado e de Governo, escolhido por eleies diretas pela totalidade do eleitorado. Terceiro, como chefe de Estado, e de Governo, o Presidente quem governa. Quarto: como chefe de Governo, o presidente nomeia e demite livremente seus ministros, sem interferncia dos demais Poderes do Estado. Quinto, como Chefe de Estado o Presidente dirige a poltica externa e exerce o comando das foras armadas denindo a poltica de segurana nacional. Sexto: o Presidente depende da maioria do Congresso para aprovar as leis de que necessite, mas no precisa ter maioria para governar. Stimo: o mandato do presidente xo, e tem variado, ao longo do tempo, entre 4, 5 e 6 anos; atualmente de quatro anos. Oitavo: s em situaes excepcionais o Congresso pode remover de seu cargo o Presidente, atravs do impeachment. Nono, desde junho de 1997, quando foi aprovada a Emenda constitucional n 16, os presidentes podem ser reeleitos apenas uma vez. Dcimo: o Presidente no pode dissolver o Congresso. 28
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Examinando-se o quadro poltico brasileiro dos mesmos trinta anos, de 1974 a 2004, temos o resultado de sete presidentes, seis governos, com trs regimes polticos distintos (regime militar: 19641978; transio poltica: 1978-1988 e regime democrtico a partir de 1988) e quatro sistemas constitucionais diversos (Atos institucionais: 1964/69; Emenda Constitucional 1-1969/78; Mesmo regime sem atos institucionais 1978/85; Emenda constitucional 1/69 com emendas liberalizantes: 1985/88 e Constituio de 1988): Governos e Presidentes Brasileiros 1974/2004
1974/1979 1979/1985 1985/1990 1990/1992 1992/1994 1995/2002 2003/2006
Perodo
Gov.Militar Arena Gov.Militar PDS PDS/PMDB PRN S/Partido PT
Partido
Ernesto Geisel Jos Sarney
Presidente
Joo Figueiredo Fernando Collor Fernando H.Cardoso L.Incio Lula Silva Itamar Franco
5 anos 6 anos 5 anos
Durao
2 anos e 9 meses 2 anos e 3 meses 8 anos 4 anos
PSDB
O contraste entre os regimes polticos de ambos os pases no quer dizer que todo parlamentarismo seja estvel como o ingls e nem todo presidencialismo conitivo e instvel como o brasileiro. Mas os dados dessa comparao permitem concluir que h uma correlao inevitvel entre sistema eleitoral e sistema partidrio que conrma a lei de Duverger. O sistema eleitoral majoritrio da Inglaterra produziu em 30 anos um sistema partidrio de baixa fragmentao, com trs partidos parlamentares ao longo de todo o perodo considerado, (com ndice de fraccionalizao mnimo de 506 e mximo de 556), enquanto o sistema proporcional brasileiro mostrou alta fragmentao, variando o nmero de partidos parlamentares no perodo considerado de 10 a 19, (com ndice de fraccionalizao mnimo de 639 e mximo de 885).
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V OS PARLAMENTARISMOS
samos os exemplos da Inglaterra e do Brasil, com o bvio desejo de contrastar formas de governo inteiramente distintas: um velho parlamentarismo de pelo menos trs sculos, o mais antigo do mundo, e um jovem presidencialismo de pouco mais de um sculo. Isto no quer dizer que no seja possvel o estabelecimento de sistemas impropriamente chamados de mistos que, na realidade, misturam algumas poucas prticas de ambas as modalidades. A diculdade est em que eles podem ser chamados indistintamente de semipresidencialistas ou semiparlamentaristas. Como so poucos em todo o mundo, no vale a pena deter-nos em analis-los, lembrando que os casos conhecidos so os da Frana, Portugal, ustria, Irlanda e Finlndia. So todos pretensamente mistos, com um chefe de Estado, Presidente da Repblica, e um chefe de governo, o Primeiro-ministro. A diferena dos demais parlamentarismos que os chefes de Estado so escolhidos pelo voto direto de todo o eleitorado, como nos regimes presidencialistas, enquanto nos parlamentarismos originrios os chefes de Estado ou so os monarcas, ou so presidentes, eleitos de forma indireta pelos respectivos parlamentos. Nisto consiste a diferena. O primeiro pas a adotar essa alternativa foi a Frana, onde o mandato dos presidentes de sete anos e o dos parlamentares de quatro. Isto levou o prof. Maurice Duverger a prever, antes mesmo de sua aplicao na prtica, o que ele chamou de co-habitao, isto , que o presidente, mais cedo ou mais tarde, seria obrigado a conviver com um Primeiro ministro de partido diferente do seu. Isto, efetivamente, ocorreu com o Presidente socialista Franois Miterrand, quando seu partido perdeu as eleies parlamentares e ele teve que aceitar um Primeiro-ministro conservador. A situao indita exigiu um arranjo poltico no contemplado pela Constituio do pas, a diviso de poderes entre o Chefe de Estado e o 31
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Chefe de Governo. O Presidente passou a dirigir a poltica externa e a de defesa e o Primeiro-ministro as questes de todas as demais reas de governo. Com isso, a Frana tornou-se o nico pas da Unio Europia a ser representado por dois mandatrios, quando das reunies da sua Comisso Executiva. Na ustria, tambm no foi boa a experincia, pois o primeiro presidente eleito pelo voto popular foi o ex-Secretrio Geral da ONU, Kurt Waldheim. Terminada as eleies, descobriu-se que ele tinha servido como ocial ao Exrcito alemo durante o nazismo, o que provocou seu isolamento internacional, pois virtualmente todos os pases democrticos se recusaram a receber em visita ocial um chefe de Estado de passado nazista. Como o Presidente da Repblica nos sistemas presidencialistas tem funes apenas de Estado, no h razo para eleg-lo pelo voto direto. A iniciativa partiu do general De Gaulle que desejava contrastar a legitimidade dos presidentes eleitos pelo povo, com a dos Primeiros-ministros, escolhidos de forma indireta pelo Parlamento. Nos sistemas parlamentaristas tradicionais, o modelo clssico o ingls, que se distingue dos demais por uma particularidade, a de que a formao do Gabinete no depende de uma investidura formal, j que no exige maioria de votos. O Primeiro-ministro sempre, como j assinalamos, o lder do maior partido, mesmo que no tenha a maioria de cadeiras da Cmara dos Comuns. Isto seria impensvel na quase totalidade dos demais parlamentarismos europeus, e decorre da regra no escrita referida acima, de que o lder do maior partido nos Comuns ser automaticamente investido no cargo de Primeiro-ministro, ao ganhar as eleies. Mas, como tambm j frisamos, este caso uma exceo. Em todos os demais, o partido que possui a maioria do Parlamento, isoladamente, ou em coalizo com outros, que elege o Primeiro-ministro. A mecnica a mesma, com pequenas adaptaes como no caso alemo a que adiante faremos referncia. O Gabinete, titular do Poder Executivo, uma delegao da maioria parlamentar e no do Parlamento, como se costuma armar. Governar durante toda a durao da legislatura, usualmente de quatro anos, enquanto merecer a conana dessa maioria. Em grande parte dos pases europeus, so governos bicolores, isto , constitudos por dois partidos que se 32
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coligam para governar. Essa maioria se mantm no poder, enquanto mantiver a preferncia do eleitorado. H duas hipteses para a cessao do Governo. Uma a aprovao, por maiorias ocasionais, da moo denominada voto de desconana. Aprovada, o governo tem duas opes: a primeira renunciar e convocar novas eleies, para que o eleitorado manifeste sua preferncia, concedendo maioria ao mesmo grupo que estava no poder, ou retirando-lhe a condio majoritria, hiptese em que a nova maioria eleger outro Gabinete. A segunda opo, propor ao Chefe de Estado a dissoluo da Cmara, provocando o m da Legislatura e a investidura de uma nova representao que decidir sobre o novo Governo. A outra hiptese o Gabinete, tendo dvidas quanto a delidade da maioria que o sustenta, pedir Cmara um voto de conana. Se aprovado, continuar no poder. Se rejeitado, procede segundo as mesmas alternativas no caso da aprovao de um voto de desconana: ou renuncia, ou dissolve a Cmara, para que os eleitores ajam como rbitros da situao poltica assim criada. Sempre que um voto de desconana for aprovado ou um voto de conana rejeitado, e a Cmara for dissolvida, o Gabinete que estiver no poder, nele permanece, para evitar a vacncia do poder, at o resultado das eleies. Renovada a conana pelo eleitorado, o Gabinete permanece, com a mesma constituio, ou com novos membros da mesma maioria. Retirada a conana, sobe ao poder o Gabinete escolhido pela nova maioria sada das eleies. Pode ocorrer que um Gabinete constitudo por muitos partidos perca a maioria pela retirada de um deles e se proponha a constituir nova maioria com os partidos antes na oposio, e que essa indenio perdure por algum tempo. Para evitar essa situao, a lei fundamental de Bonn, que a Constituio da antiga Alemanha Ocidental, previu, como alternativa moo de desconana, o chamado voto de desconana positivo ou armativo. Isto signica que qualquer moo de desconana s pode ser apresentada com a indicao simultnea do Gabinete que substituir o que estiver no poder, na hiptese da moo ser aprovada. Com isto se procurou evitar as incertezas decorrentes do perodo que vai da dissoluo s eleies e constituio do novo governo. Na Inglaterra, h outra hiptese de mudana do Primeiro-ministro, 33
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sem dissoluo da Cmara, e no curso de uma mesma legislatura. quando o partido majoritrio troca por deciso interna o seu lder. Isto ocorreu com Margareth Tatcher destituda da liderana do Partido Conservador, em 1990, sendo substituda por John Major seu ministro e pertencente ao mesmo partido. O sistema parlamentar de governo, como vimos, existe tanto nos regimes monrquicos, quanto nos republicanos. No primeiro caso, o chefe da Casa reinante ocupa a Chea do Estado, no estando sujeito, portanto, eleio. Sua substituio se d, assim, pelas regras da sucesso dinstica, em geral previstas na Constituio. Nas repblicas, com as excees dos cinco pases j referidos, ele eleito de forma indireta. Nos regimes unicamerais, como Portugal, pela Assemblia Nacional. Nos regimes bicamerais, pelas duas Casas do Parlamento, como ocorre na Itlia, usualmente para mandatos mais longos do que a durao das Legislaturas que costuma ser de quatro anos. Como o regime parlamentar mais antigo do mundo o da Gr-Bretanha, de l provem as principais praxes do sistema. A origem do termo Primeiroministro e a questo de quando comeou a ser utilizado, tem sido objeto de largas discusses acadmicas. A expresso, porm, foi usada desde o reinado da rainha Ana, entre 1702 e 1714 e se tornou corrente durante o reinado de George II, de 1727 a 1760, quando foi atribuda depreciativamente a Robert Walpole, que ocupou o cargo entre 1721 e 1742. A despeito de longo uso, a denominao s se tornou ocial em 1905, como ttulo atribudo ao lder do Governo, isto , o presidente do Conselho de Ministros. Os mais importantes parlamentarismos da Europa ocidental, com exceo da Itlia, tm tido gabinetes de longa durao. Em geral, so sistemas pluripartidrios contidos, isto , de poucos partidos. A Alemanha ocidental, unicada em 1990, teve, de 1949 at hoje, apenas sete Primeiros-ministros que l tm a designao de Chanceler. A Espanha, depois da redemocratizao, iniciada em 1976, somente cinco que l se denominam Presidente del Gobierno e a Inglaterra 12, entre 1945 e os dias atuais. Na Itlia, onde predomina um pluripartidarismo extremado, nada menos de 50 gabinetes diferentes se sucederam no poder durante os 48 anos seguintes Constituio de 1946. Alm 34
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disso, nos parlamentarismos do tipo ingls, os titulares costumam durar muito tempo no poder. Na Inglaterra, como vimos, Margareth Tatcher permaneceu 11 anos como Primeira-ministra, e seu sucessor, John Major, os sete seguintes, somando 18 anos de domnio conservador. Na Alemanha, o chanceler Helmuth Schmidt governou o pas por oito anos e seu sucessor, Helmuth Kohl, o recordista europeu, por mais 16 anos, enquanto o espanhol Felipe Gonzlez permaneceu no poder por 13 anos. So dados que mostram que os regimes parlamentaristas, ao contrrio do que se supe, costumam ser estveis, sobretudo em face do julgamento dos eleitores. Os casos acima decorrem sobretudo dos respectivos sistemas eleitorais, ao permitirem que um, dois ou no mximo trs partidos conquistem a maioria das respectivas Cmaras. O Parlamentarismo, bastante disseminado no mundo contemporneo, a mais antiga forma de governo conhecida.
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VI O PRESIDENCIALISMO
a Europa, predominam os regimes monrquicos, todos parlamentaristas, forma de governo adotada tambm pelas repblicas daquele continente. A razo da quase totalidade serem parlamentaristas que se trata de naes antigas que se tornaram estados nacionais sob a forma monrquica, em torno do sc. XVI. So excees os que se unicaram ou se emanciparam mais cedo, como Inglaterra, Frana, Portugal e Espanha, enquanto Itlia, Alemanha e Blgica, por exemplo, s se unicaram durante o sc. XIX. Quase todos eram monarquias absolutas que passaram pela revoluo burguesa do m do sc. XVIII, ou foram por ela inuenciadas. Foi o movimento constitucionalista, produto do Iluminismo que, pondo m ao absolutismo monrquico, e adotando o princpio da separao dos poderes, imps aos reis as funes meramente cerimoniais a que hoje se reduzem suas atribuies. Monarquia uma palavra de origem grega que signica poder de um s. O termo repblica, ao contrrio, de origem latina e se disseminou no Imprio Romano, signicando coisa pblica. Era corrente j em 62 d.C., ano da publicao por Ccero de sua obra De Republica (Sobre a Repblica). Embora haja inclusive uma Histria da Repblica Romana, de autoria de Oliveira Martins15 e muitos dos compndios de Histria se reram a uma repblica em Roma, no houve na antigidade clssica perodo ou regime que possam ser classicados de republicanos. Durante o Renascimento, h freqentes aluses Serenssima Repblica de Veneza e a outras repblicas italianas, termo na realidade aplicado por oposio aos demais estados independentes, ento existentes na pennsula Itlica, governados por
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MARTINS, J.P. Oliveira. Histria da Repblica Romana. Lisboa, Liv. De Antnio Maria Pereira, Editor, 2 vol. [s.d.]
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titulares escolhidos hereditariamente. A primeira forma republicana de governo, tal como a conhecemos hoje, concebida como regime oposto s monarquias ento existentes, foi construda a partir da unio das 12 das 1316 colnias inglesas na Amrica, que subscreveram a Declarao de Independncia no dia 4 de julho de 1776 e assinaram os Artigos da Confederao em 1781, documento que serviu de Constituio provisria s colnias unidas, at a aprovao da denitiva em 1789. A repblica norte-americana, no entanto, nasceu denitivamente a partir do texto constitucional elaborado e aprovado pelos delegados das 13 ex-colnias, reunidos na Filadla entre 14 de maio e 17 de setembro de 1787. Essa Constituio foi subscrita por apenas 39 dos 55 delegados que compunham a Conveno Constitucional, 42 dos quais presentes sesso em que o texto foi aprovado. Para que entrasse em vigor contudo, tinha que ser reticada por pelo menos 9 dos 13 Estados, o que ocorreu nas seguintes datas e com os seguintes resultados17 : Aprovao da Constituio de 1787 pelas Assemblias das Antigas Colnias
12 de dezembro de 1787 18 de dezembro de 1787 02 de janeiro de 1788 09 de janeiro de 1788 26 de abril de 1788 07 de dezembro de 1787 Data da Raticao Unnime Unnime Unnime 128 187 149 57 89 63 46 Sim
Pensilvnia Gergia
Delaware
Estado
No == 23 == == 168 11 73 47 79 40
Nova Jersey Connecticut Maryland
Massachussetts Carolina do Sul Virgnia
05 de fevereiro de 1788 23 de maio de 1788
New Hampshire
21 de junho de 1788 25 de junho de 1788
New York foi a nica das 13 colnias que se absteve na votao desse documento, no Congresso Continental realizada no dia 2 de julho, embora o dia da Independncia seja comemorado em 4 do mesmo ms. 17 PADOVER, Saul K. A Constituio viva dos Estados Unidos. So Paulo, IBRASA, 1964. Coleo Clssicos da Democracia, v. 28, p. 28
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Carolina do Norte Rhode Island
Nova York
21 de novembro de 1789 29 de maio de 1790
26 de julho de 1788
195 34
30
27 77 32
Nesses mais de dois sculos, ela se tornou a mais antiga Constituio escrita do mundo, ainda em vigor. Trata-se de um documento sinttico que, por sua objetividade e brevidade, tornou-se paradigma dos sistemas republicanos. Embora sua elaborao durasse apenas quatro meses, concretiz-la exigiu um longo e penoso caminho que teve incio com o chamado Congresso Continental de setembro de 1774, reunido na Filadla. Essa reunio foi a resposta dos colonos lei dos Atos intolerveis, votada pelo Parlamento ingls, incluindo o fechamento do porto Boston, em represlia queima dos navios protagonizada pelos habitantes locais, como reao cobrana de impostos sobre o ch importado da Inglaterra. Os ideais da Declarao da Independncia de 4 de julho de 1776 e dos Artigos da Confederao que votados em maro de 1781, serviram como Constituio provisria do pas, s se materializaram com a raticao do texto aprovado pela conveno constitucional de 1789 quando, em 21 de junho de 1788, a Assemblia de New Hampshire se tornou o 9o Estado a raticar o texto constitucional. A tarefa de construo do Estado, porm, s se completou em 4 de maro de 1789, data em que o novo Governo federal instalou-se provisoriamente em Nova York, e em 1o de abril, ao ser organizada a 1a Cmara dos Deputados, passo essencial para que, cinco dias depois George Washington fosse eleito o 1o presidente da nova Repblica. Passaram-se 15 anos desde a realizao do 1o Congresso Continental em 1774, 13 desde a Declarao de Independncia, em 1776 e 8 desde a aprovao dos Artigos da Confederao em 1781. A Constituio americana no instituiu apenas um novo sistema de governo, a Repblica, por oposio monarquia, mas tambm uma nova forma de governo, o presidencialismo, por oposio ao parlamentarismo e uma nova forma de Estado, a federao, por oposio aos Estados unitrios, at ento existentes. Se, como diz o prof. Adam Przeworski, a ltima grande inveno da poltica foi o voto, a repblica, o presidencialismo e a federao foram as trs ltimas invenes da 39
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losoa poltica. O primeiro presidente da nova repblica foi George Washington, que tinha presidido a conveno constitucional. Ele serviu em dois mandatos, de 1789 a 1797, j que concordou em ser reeleito mas, ao recusar uma nova reeleio, estabeleceu o precedente de que os presidentes podem cumprir dois e no mais de dois mandatos sucessivos, com a durao de quatro anos, enquanto na Cmara dos Deputados (House of Representatives) os mandatos so de dois anos e no Senado (Senate), de seis, sem limites quanto reeleio. O precedente da limitao dos dois mandatos sucessivos na Presidncia foi quebrado por Franklin Delano Roosevelt, que governou de 1933 a 1945, morrendo no exerccio de seu 4o mandato. A norma, porm, foi restabelecida pela Emenda Constitucional XXII, de 1951. A Constituio americana aprovada em 17 de setembro de 1787, no s a mais antiga em vigor, mas seguramente a mais sinttica entre as escritas. Entretanto, preciso examinar o seu contedo, mais do que sua forma, para no chegarmos a concluses falsas. Formalmente, seu texto original dividido em sete artigos que, por sua vez, se subdividem em 21 Sees. S que a diviso dos artigos no obedece ao padro brasileiro, com artigos, pargrafos, incisos e alneas. Um artigo pode ter vrias sees e uma seo pode ocupar uma pgina inteira. Seu contedo , sumariamente, o seguinte: O artigo I o mais longo e contm 10 sees que tratam respectivamente: A Seo I, do Poder Legislativo, de que investido o Congresso. A Seo II, da Cmara dos Deputados. A Seo III, do Senado, presidido pelo Vice-Presidente A Seo IV, da eleio dos deputados e senadores A Seo V, da organizao interna de cada uma das Casas do Congresso A Seo VI, dos subsdios parlamentares, sua imunidade e incompatibilidades A Seo VII, do processo legislativo A Seo VIII, da competncia do Congresso A Seo IX, das proibies e garantias legais A Seo X, do que vedado aos Estados 40
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O artigo II refere-se ao Poder Executivo e tem 4 sees que dispem: A Seo I, do Presidente e do Vice-Presidente e das respectivas eleies A Seo II, atribui o comando em chefe das Foras Armadas ao Presidente e lhe concede o poder de indulto e perdo, exceto nos crimes de responsabilidade A Seo III, sobre o poder de nomear os funcionrios do Executivo e A Seo IV, sobre o processo de impeachment. O artigo III cuida do Poder Judicirio, sendo dividido em 3 sees, referentes: A Seo I, composio da Corte Suprema e a nomeao de seus membros A Seo II, competncia do Judicirio e o julgamento pelo jri A Seo III, ao crime de traio O artigo IV diz respeito aos Estados e Federao e consta de 4 sees sobre: A Seo I, f pblica dos atos e registros pblicos dos Estados, pelos demais A Seo II, prerrogativas e direitos dos cidados de um Estado, em relao aos demais A Seo III, incorporao de novos Estados Federao A Seo IV, garantia da Unio forma republicana de governo e interveno federal O artigo V no est dividido em sees, e disciplina a reforma da Constituio. O artigo VI tambm no dividido em sees, refere-se garantia das dvidas e obrigaes constitudas antes da Constituio, supremacia dos tratados rmados pela Unio e ao juramento de obedincia a que se obrigam os parlamentares, magistrados e funcionrios. O artigo VII, por m, determina a vigncia do texto constitucional, depois de sua raticao por pelo menos nove Estados. Nos mais de duzentos anos de existncia a Constituio foi emendada apenas 17 vezes, sendo que as dez primeiras constituem a declarao de direitos, Bill of rights e foram adotadas e promulgadas de uma s vez. As respectivas datas, vigncia e contedo constam do seguinte quadro: 41
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Emendas Constituio Americana de 1787

IaX XI XII XIII XIV
Nmero
Raticao
15/12/1791 08/01/1798 25/09/1804 18/12/1865 28/07/1868
Declarao de Direitos
Assunto
Imunidade processual dos cidados de cada Estado Processo de eleio do Presidente em dois turnos Abolio da escravido
Naturalizao, distribuio dos deputados por Estado, cassao do direito eleio dos participantes de rebelioe proibio de indenizar a libertao dos escravos
XV XVI XVII XVIII XIX XX XXI XXII XXIII XXIV XXV XXVI XXVII
30/03/1870 25/02/1913 31/05/1913 29/01/1919 26/08/1920 06/02/1933 05/12/1933 26/02/1951 29/02/1961 23/01/1964 23/01/1967 01/07/1971 07/05/1992
Proibio de negar direito de voto por motivo de cor e aos ex-escravos Criao do imposto de renda Eleio dos senadores pelos eleitores dos Estados e no mais pelas respectivas legislaturas Proibio de comrcio de bebidas. (Vide Emenda XXI) Concesso do direito de voto mulher Vigncia dos mandatos do Presidente e senadores Proibio de mais de dois mandatos de Presidente
Revogao da Lei seca (Emenda XVIII)
Representao poltica da capital do pas
Proibio de cobrana de taxas para o direito de voto Sucesso do Presidente em caso de remoo, morte, ou demisso Concesso do direito de voto aos 18 anos
Proibio de alterar compensao devida deputados e senadores, antes das eleies.
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Quando comparamos estas 17 emendas com as 52 (6 de reviso e 46 ordinrias) da Constituio brasileira, em vigor h apenas 16 anos, possvel concluir o quanto estvel a Constituio americana. Especialmente se lembrarmos que a atual, em vigor no Brasil a 8a, desde 1824 quando foi outorgada a 1a, ao passo que a dos Estados Unidos est em vigor desde 1789. Estas duas condies, a brevidade e a longevidade de seu texto tornaram-na um paradigma dos regimes presidencialistas. Entre 1789 e 2008, quando termina o segundo mandato do atual titular do cargo, os Estados Unidos tiveram 43 presidentes e o Congresso cumpriu 108 legislaturas, com a que terminou em 2004, j que cada uma dura, como assinalamos, dois anos. Quando cotejamos o parlamentarismo ingls com pelo menos trs sculos, e o presidencialismo americano com pouco mais de dois, inevitvel concluir que a continuidade dos regimes polticos e a estabilidade dos governos, independem de serem os Estados unitrios como a Gr-Bretanha ou federativos, como os Estados Unidos, suas formas de governo parlamentaristas ou presidencialistas e seus sistemas de governo monrquicos ou republicanos. O que faz a diferena serem regimes polticos democrticos ou autocrticos e a ecincia dos sistemas polticos que garantem a governabilidade. Diferentes formas e sistemas de governo e formas de Estado diversas no impedem que seus regimes polticos sejam democrticos e representativos. Duas circunstncias concorreram para que a doutrina constitucional dos Estados Unidos no decorresse diretamente dos debates que levaram aprovao do texto constitucional, como nos pases dotados de Constituies escritas. A primeira terem os trabalhos se desenvolvido dentro do mais absoluto sigilo, para evitar que interesses e presses externas inuenciassem os delegados Conveno constitucional, mantendo-se os seus debates secretos durante 32 anos. S em 1819, no governo de Monroe, foram impressos e divulgados, pela primeira vez os seus Dirios. E os sumrios dos debates, minuciosamente redigidos pela diligncia de James Madison, secretrio da Conveno, s foram tornados pblicos depois de sua morte em 1840. A segunda circunstncia ter seu art. VII exigido que, para entrar em vigor, o texto teria que ser raticado por pelo menos nove 43
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dos 13 Estados. A oposio do governador Clinton de Nova York raticao do texto, levou Alexander Hamilton, que tinha representado o Estado na Conveno constitucional a publicar, sob o pseudnimo de Publius, uma srie de artigos que se estenderam de 27 de outubro de 1787 a 4 de abril de 1878, defendendo sua raticao. Nessa tarefa ele contou com a colaborao de John Jay e de James Madison que usaram o mesmo pseudnimo Publius j utilizado por Hamilton. Os 85 artigos mais tarde reunidos em livro, com o ttulo de O Federalista, tornaramse a maior fonte de referncia sobre matria constitucional dos Estados Unidos. O prof. Benjamin Fletcher Wright, autor de uma das mais apreciadas introdues coleo dos artigos18 chama a ateno para o fato de que O Federalista no pretendia ser um tratado sistemtico sobre losoa poltica e constitucional. Mas ao mesmo tempo lembra que os artigos, considerada a sua poca, apresentam uma anlise de suas idias polticas e constitucionais, melhor do que qualquer outro livro na Amrica (...) O Federalista foi reimpresso pelo menos em quarenta edies e lido por homens de seis geraes, em muitos pases, no por causa da fama de seus autores, nem porque seja a mais longa defesa de um documento ainda em vigor, e apenas parcialmente por ser uma anlise da Constituio. Da sua concluso de que: Qualquer anlise que no atentar para a enorme contribuio do livro ao pensamento poltico e constitucional na Amrica e no mundo moderno no estar fazendo justia sua permanente importncia.
18 HAMILTON, Alxander, MADISON, James e JAY, John. O Federalista. Braslia, Ed. UnB, 1984. Introduo de Benjamin Fletcher Wright, Trad. de Heitor Almeida Herrera. Vol. 62 da Coleo Pensamento Poltico
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VII BRASIL, DE MONARQUIA A REPBLICA
ssim como o parlamentarismo predominante no continente europeu e sobrevive em alguns pases asiticos, na Amrica, predominam as repblicas presidencialistas, segundo o modelo norte-americano. H rarssimas excees, como o Canad parlamentarista, o Suriname que uma repblica semipresidencialista, com um Presidente assistido por um Primeiro-ministro e a Guiana francesa que um dos Departamentos da Frana unitria e no um pas soberano. semelhana das colnias britnicas que constituram na Amrica o primeiro regime republicano de sua poca, a primeira federao, e o primeiro presidencialismo do sc. XVIII, tambm as colnias espanholas, ao se emanciparem no incio do sc. XIX, escolheram o sistema republicano e a forma presidencialista de governo, embora alguns tenham optado pela forma unitria e no federativa. O Brasil, colnia portuguesa, seguiu caminho totalmente inverso. No cabe discutir as razes dessa opo, mas convm no esquecer que a colnia, elevada condio de Reino Unido ao de Portugal e Algarves abrigou, durante 13 anos, a corte portuguesa, quando a famlia real fugiu da invaso napolenica da Pennsula Ibrica. Ao voltar para Lisboa em 1821, por exigncia das Cortes Constituintes, convocadas em face da revoluo do Porto ocorrida no ano anterior, D. Joo VI aqui deixou, como Regente, seu primognito, o prncipe D. Pedro, a quem coube precipitar o processo de emancipao da antiga colnia, sendo aclamado imperador e defensor perptuo do Brasil. A primeira Constituio por ele outorgada em 1824, adotou como sistema de governo a monarquia e deu ao novo Estado a forma unitria. Serviu de inspirao aos que a redigiram, o modelo proposto poucos anos antes pelo ensasta e pensador francs nascido na Sua, Benjamin Constant de Rebecque, em seu Curso de Direito Constitucional. Nessa obra ele sugeria, ao contrrio de Mon45
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tesquieu, a diviso no em trs mas em quatro poderes: o Executivo, o Legislativo, o Judicirio e o Moderador, tambm chamado de poder neutro. Algumas de suas idias foram literalmente transcritas no texto outorgado por D. Pedro I e elaborado por um Conselho de Estado, por ele criado depois que, num ato de fora, dissolveu a Constituinte de 1823 por ele convocada. Benjamin Constant dene o poder Moderador como a chave de toda a organizao poltica por ele imaginada. E o art. 98 da primeira Constituio brasileira dispunha: O poder moderador a chave de toda a organizao poltica, e delegado privativamente ao Imperador, como chefe supremo da nao e seu primeiro representante, para que incessantemente vele sobre a manuteno da Independncia, equilbrio e harmonia dos mais poderes polticos. Outro princpio da doutrina constitucional do ensasta e lsofo francs, o que diz respeito natureza substantiva da matria constitucional, quando, em 1815, escreveu: Digo j h algum tempo que, tal como uma constituio a garantia da liberdade de um povo, tudo o que pertence liberdade Constitucional, ao mesmo tempo que nada h de constitucional, no que no lhe diz respeito. O art. 178 da Constituio do Imprio, recepcionando esse princpio, prescreveu: s constitucional o que diz respeito aos limites e atribuies respectivas dos poderes polticos e aos direitos polticos e individuais dos cidados; tudo o que no constitucional pode ser alterado, sem as formalidades referidas pelas legislaturas ordinrias. Mantendo a monarquia, dando forma unitria ao Estado e declarando ocial a religio catlica, apostlica romana, o Brasil caminhou na direo oposta que seguiram todas as demais colnias espanholas na Amrica ao seguirem o modelo republicano e presidencialista dos Estados Unidos e, em grande parte, tambm, a forma de Estado federativa. No se pode armar que adotamos o parlamentarismo, como armam alguns. Como j vimos atrs, no parlamentarismo o Gabinete uma delegao da maioria parlamentar. Logo, sua investidura depende do voto dessa maioria e sua demisso tambm. O princpio no vigorou no Brasil, em face do que dispunham os pargrafos 5o e 6o do art. 101:
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Art. 101 O Imperador exerce o Poder Moderador: 5o Prorrogando ou adiando a Assemblia Geral e dissolvendo a Cmara dos Deputados, nos casos em que o exigir a salvao do Estado; convocando imediatamente outra que a substitua. 6o Nomeando e demitindo livremente os ministros de Estado. Os que armam a existncia do sistema parlamentarista, mesmo em face dessas disposies explcitas da Constituio, invocam o Decreto do Executivo n523, de 20 de julho de 1847, que criou o cargo de Presidente do Conselho de Ministros19. A despeito do decreto que no alterou a mecnica do sistema poltico, o imperador D. Pedro II continuou a dissolver a Cmara, como ocorreu em 1868, mesmo quando o Ministrio contava com maioria naquela Casa, o que inconcebvel em qualquer das modalidades de parlamentarismo existentes no mundo. O que tivemos, durante o Imprio, foi o que se chamou de poder pessoal, ao ser investido o monarca dos poderes Moderador e Executivo, simultaneamente, concedendo-lhe poderes quase absolutos. Com essa Constituio, o Brasil se tornou um Estado de direito, mas no necessariamente democrtico. O mesmo que ocorreu com os Estados Unidos da Amrica, pois ambos, o presidencialismo republicano e federativo de l e a monarquia unitria de c, continuaram admitindo e convivendo com a escravido humana. L, ela foi revogada com a Guerra de Secesso, durante o Governo de Abraham Lincoln, travada entre os Estados do Norte e os do Sul escravocrata, entre 1860 e 1865, ano de seu assassinato. Aqui, s terminou de direito, mas no de fato, um ano antes da proclamao da Repblica, com a lei de 13 de maio de 1888, que libertou os escravos e terminou pondo m monarquia no pas. A partir do movimento militar de 15 de novembro de 1889, o Brasil, nalmente, se tornou uma Repblica Presidencialista e Federativa, forma de Estado e de Governo que mantm at hoje. O
19
Diz o decreto: Tomando em considerao a convenincia de dar ao Ministrio uma organizao mais adaptada s condies do sistema representativo: Hei por bem criar um Presidente do Conselho de Ministros, cumprindo ao dito Conselho organizar o seu regulamento que ser submetido minha imperial aprovao.
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caminho do novo regime, porm, no foi livre de escolhos e percalos. Entre 1930 e 1934, um Governo Provisrio, instalado a partir da revoluo de 30, dirigiu o pas discricionariamente, o que voltou a ocorrer em pelo menos duas outras oportunidades: entre 1937 e 1945, perodo do denominado Estado Novo e entre 1964 e 1978, quando a Emenda Constitucional n 11, de 13 de outubro de 1978, revogou os Atos institucionais, com os quais o pas foi dirigido pelos militares, sem as limitaes de um Estado de Direito. A transio para a plenitude democrtica durou nada menos de 10 anos, a mais longa do Cone Sul, de 1978 at a promulgao da Constituio de 5 de outubro de 1988. O pas hoje uma democracia poltica dotada de um sistema representativo igualmente democrtico. Mas ainda estamos longe de constituir uma democracia econmica e menos ainda uma democracia social, conquistas pelas quais indispensvel continuarmos a lutar pela via mais democrtica ao alcance de todos os cidados o voto livre, uma das mais caras conquistas polticas da humanidade.
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Sistema de Governo

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POLTICA E CIDADANIA

UNIDADE IV : SISTEMAS DE GOVERNO

GERALDO MESQUITA JNIOR Senador

I Governo: Denio e Conceito II Governo e Governabilidade

III Governabilidade e Governana

IV Sistemas Polticos e Sistemas de Governo V Os Parlamentarismos VI O Presidencialismo

VII Brasil, de Monarquia a Repblica

I GOVERNO: DEFINIO E CONCEITO

Op. cit. p. 39.

III GOVERNABILIDADE E GOVERNANA

IV SISTEMAS POLTICOS E SISTEMAS DE GOVERNO

GOVERNO FORMA SISTEMA

Parlamentarista Parlamentarista Parlamentarista

Parlamentarista Presidencialista Presidencialista

Federativo Unitrio Unitrio

Democrtico Autocrtico Autocrtico

Resultados do Sistema Eleitoral e Partidrio na Inglaterra e no Brasil

Eleies 974 (Fev) 1974 (Out) 1979 1983 1987 1992

ndice de 0,554 0,556 0,542 0,506 0,532 0,551

Eleies 1945 1954 1962 1986 1990 1998

ndice de fraccionalizao 0,639 0,782 0,780 0,647 0,885 0,860

Governos e Gabinetes Ingleses 1974/2004

Margareth Tatcher John Major Tony Blair

Gov.Militar Arena Gov.Militar PDS PDS/PMDB PRN S/Partido PT

Ernesto Geisel Jos Sarney

5 anos 6 anos 5 anos

2 anos e 9 meses 2 anos e 3 meses 8 anos 4 anos

Nova Jersey Connecticut Maryland

Massachussetts Carolina do Sul Virgnia

05 de fevereiro de 1788 23 de maio de 1788

21 de junho de 1788 25 de junho de 1788

Carolina do Norte Rhode Island

21 de novembro de 1789 29 de maio de 1790

Emendas Constituio Americana de 1787

Revogao da Lei seca (Emenda XVIII)

Representao poltica da capital do pas

Proibio de alterar compensao devida deputados e senadores, antes das eleies.

VII BRASIL, DE MONARQUIA A REPBLICA

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