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XIV ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR Maio de 2011 Rio de Janeiro - RJ - Brasil

O DIREITO E A CIDADE: O PAPEL DO ESTADO NA ORGANIZAO ESPACIAL DA REGIO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE

Letcia de Melo Honrio (UFMG) - leti_honorio@yahoo.com.br


Gegrafa, Mestranda em Geografia, Bolsista da CAPES - Programa de Fomento Ps Graduao (PROF)

Rafael de Oliveira Alves (UFOP/UFMG) - sitiorafael@gmail.com


Advogado, Professor, Mestre em Direito Urbanstico, Doutorando em Geografia

O Direito e a Cidade: o Papel do Estado na Organizao Espacial da Regio Metropolitana de Belo Horizonte

Resumo
O objetivo principal deste estudo apresentar os referenciais tericos e a metodologia de anlise sobre o zoneamento urbanstico a partir dos processos socioespaciais presentes na regio metropolitana de Belo Horizonte (RMBH). Para tanto, adotamos um pressuposto geral de que h uma relao dinmica entre a produo do espao e a produo do direito e que a legislao municipal de regulao do solo de Belo Horizonte gera efeitos de segregao socioterritorial intra e extramunicipal. A partir desses fundamentos, foram avaliados os planos diretores e as leis de uso e ocupao do solo dos municpios de Belo Horizonte, Brumadinho, Nova Lima, Ribeiro das Neves e Vespasiano todos eles, pertencentes RMBH. No estudo compreendemos que os processos metropolitanos tm orientado a legislao municipal e esta, por sua vez, contribudo para a reorganizao socioespacial da RMBH. Ao fim, conclumos que as diretrizes metropolitanas presentes nas leis municipais so orientadas por diretrizes no formais, geradas por processos socioespaciais metropolitanos.

O Direito e a Cidade: o Papel do Estado na Organizao Espacial da Regio Metropolitana de Belo Horizonte

Fundamentos tericos da organizao espacial


Sob influncia de Lefebvre (2008) observamos o espao urbano como condio e meio para a reproduo das relaes sociais. Ainda Lefebvre (1973) trata o espao urbano como sendo, simultaneamente, espao de mltiplas relaes de: racionalidade, produo, reproduo, ideologia, poder. Ao mesmo tempo, o espao tambm comporta as possibilidades de superao dos conflitos e contradies da relao capital-trabalho. Corra (1986) sintetiza o conjunto de relaes acima explicitadas por meio do conceito de organizao espacial, ou seja, a forma como uma determinada sociedade materializa suas relaes mltiplas no espao socialmente produzido.
Os campos cultivados, os caminhos, os moinhos e as casas, entre outros, so exemplos de segunda natureza. Estes objetos fixos ou formas dispostas espacialmente (formas espaciais) esto distribudos e/ou organizados sobre a superfcie da Terra de acordo com alguma lgica. O conjunto de todas essas formas configura a organizao espacial da sociedade (Corra, 1986, p.54).

Corra (1995) demonstra as relaes entre o Estado e os diferentes agentes que modelam e reproduzem a cidade: industriais; proprietrios fundirios; promotores imobilirios; e classes sociais excludas. Nessa reflexo sobre os agentes produtores do espao importante reforar o papel central do Estado que, por meio das normas jurdicas e das polticas pblicas, atua na produo, distribuio e gesto dos meios de consumo coletivos e na organizao espacial desses servios (Castells, 1978, p. 23). No presente estudo pretendemos apresentar os referenciais tericos e a metodologia de anlise sobre o zoneamento urbanstico a partir dos processos socioespaciais presentes na regio metropolitana de Belo Horizonte (RMBH). Os resultados aqui apresentados foram consolidados no decorrer da pesquisa Estado, Regulao e Territrio na Regio Metropolitana de Belo Horizonte: intervenes urbanstica e organizao do espao nos vetores norte e sul da RMBH, desenvolvida no ano de 2010 pelo Programa Polos de Cidadania, da UFMG, em parceria com a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana (SEDRU/MG) e a Agncia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (Agncia RMBH). Adotamos, inicialmente, a hiptese de que h uma relao dinmica entre a produo do espao e a produo do direito de tal modo que o espao condiciona as normas jurdicas, as quais, por sua vez, orientaro as possibilidades futuras de produo do

espao (ANTAS JNIOR, 2005). Em complemento, MENDONA (2008) demonstra que, para o caso belo-horizontino, a legislao municipal de regulao do solo gerou efeitos de segregao socioterritorial intra e extramunicipal. Especialmente, o direito urbanstico vem confirmando tal pressuposto a partir da Lei Federal 10.257/2001, conhecida como Estatuto da Cidade, que estabelece como diretriz geral a necessidade de estabelecer normas urbansticas especiais para as reas ocupadas informalmente por populao de baixa renda (art. 2, XVI). Assim, o espao ocupado por assentamentos informais demandam a produo de normas especiais e, de modo imediato, as normas urbansticas tem o poder de induzir ou reprimir novas ocupaes no espao. Esse processo dinmico entre produo do direito e a produo do espao gerou uma configurao territorial marcada pela segregao. Para Raquel Rolnik (1997), que analisou a legislao e a poltica urbana em So Paulo, preciso destacar o papel do direito na produo da cidade presente, em especial o padro de legalidade urbana produzida a partir do conjunto de leis, decretos e normas urbansticas e de construo que regulam a produo do espao da cidade (ROLNIK, 1997, p. 13). Pois, para a autora, ainda que incapaz de determinar sua forma final, a legislao urbana funciona como um molde para a cidade ideal ou desejvel.

Fundamentos jurdicos da regulao do solo


Dado os fundamentos tericos, na pesquisa anterior que gerou o presente trabalho delimitamos seu objeto em busca dos padres de atuao do Estado na produo do espao na Regio Metropolitana de Belo Horizonte. Na ocasio realizamos um primeiro recorte do objeto para ento focalizarmos a interveno estatal por meio da regulao do solo nas escalas municipal e metropolitana. Em um segundo recorte justapomos os eixos norte e sul de expanso urbana metropolitana a partir da seleo de municpios limtrofes capital, quais sejam: Brumadinho, Nova Lima, Ribeiro das Neves e Vespasiano. Portanto, nosso interesse poca foi responder: (a) quais so as tendncias de ocupao do solo nos vetores norte e sul da RMBH (b) reconhecidas e orientadas pelas normas municipais de regulao do solo. Na primeira etapa, adotamos o procedimento de recolher as leis municipais urbansticas. Como estabelecido pela Constituio Federal de 1988, cada municpio tem competncia para promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (CF, art. 30, VIII). O que ser feito por meio de uma lei municipal

denominada plano diretor que tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes (CF, art. 182, caput). Esse dispositivo constitucional foi regulamentado pelo Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001, que delineou o plano diretor como um instrumento que integra o planejamento municipal (art. 401); que engloba todo o territrio municipal (art. 402); que deve ser revisto a cada dez anos (art. 403); e que deve ser construdo por meio de instrumentos de participao democrtica (art. 404). Adicionalmente, o Estatuto da Cidade determina que todo plano diretor deve conter a delimitao de reas em que sero aplicados os novos instrumentos de utilizao compulsria (art. 42, I); de preempo, de outorga onerosa do direito de construir, de outorga onerosa de alterao de uso, de operaes urbanas consorciadas, de transferncia do direito de construir (art. 42,II); e a constituio de um sistema de acompanhamento e controle do plano diretor (art. 42, III). A partir dos dispositivos citados, a lei municipal denominada plano diretor deve conter: a) as diretrizes para o desenvolvimento urbano, em consonncia com as disposies do art. 2 da Lei 10.257/2001; b) os instrumentos urbansticos para o cumprimento da funo social da propriedade fundiria, por meio de macrozoneamento e de parmetros urbansticos; c) os fundamentos do sistema de planejamento e gesto, de acordo com os art. 43 a 45, da Lei 10.257/2001. Todavia, em que pese a existncia da legislao federal geral, as realidades municipais so mltiplas e, por isso, demandam a produo de leis que se ajustem sua configurao espacial nica. Adicionalmente, em razo do carter excessivamente descritivo e da ausncia de sistematizao interna das leis municipais, foram propostos padres normativos de zoneamentos que permitissem a comparabilidade entre as normas urbansticas dos diferentes municpios. Assim, empreendemos uma leitura sistemtica das leis municipais e tabulao de dados segundo os seguintes padres normativos de zoneamento: (a) zona urbana e de expanso urbana; (b) zona rural; e (c) as zonas especiais. Cada um desses padres encerra um conjunto de parmetros urbansticos de uso e ocupao do solo que orientam formas distintas de organizao espacial. As zonas urbanas e de expanso urbana admitem uso e ocupao intensivos e multiplicidade de usos. As zonas rurais so reservadas produo agropecuria e usos de baixa densidade. E, por fim, as zonas especiais refletem na ordem jurdica as especificidades de espaos j produzidos segundo ou contra a legislao.

Na pesquisa originria delimitamos como objeto da anlise os vetores norte e sul metropolitanos. Deste modo, logo aps a tabular os dispositivos legais municipais segundo os padres normativos de zoneamento foi preciso investigar as normas que reconheciam os processos socioespaciais metropolitanos. Ou seja, o esforo exigiu o desvelamento de padres normativos metropolitanos a partir de normas restritas ao mbito municipal. Inicialmente, a Constituio do Estado de Minas Gerais dita que cada regio metropolitana dever elaborar um Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (CEMG, art. 46, IV). Em decorrncia, a Lei Complementar n 88/2006 determina que este plano metropolitano deve orientar os planos diretores municipais (art. 61). Logo, observa-se uma relao de necessidade entre o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (metropolitano) e o Plano Diretor (municipal). Todavia, para o caso belo-horizontino, h um descompasso temporal entre a ordem jurdica federal (Lei 10.257/2001), estadual (LCMG 88/2006) e municipal (planos diretores), pois at a presente data o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Belo Horizonte no foi aprovado. Diante desta situao, os planos diretores dos municpios de Brumadinho, Nova Lima, Ribeiro das Neves, Vespasiano e Belo Horizonte, foram aprovados sem adotar diretrizes metropolitanas comuns. Deste modo, ressaltamos que as diretrizes metropolitanas presentes nas leis municipais so orientadas por diretrizes no-formais, geradas por processos socioespaciais metropolitanos. Por processos socioespaciais entendemos a produo social do espao no capitalismo, passando pelas formas de sua estruturao funcional e territorial (social) e chegando s formas de interveno sobre esta estruturao, especialmente pelo poder pblico, por meio do planejamento e da gesto" (C OSTA, 2005, p. 29). Aps a comparao entre os padres normativos de zoneamento, passamos a apontar os processos socioespaciais metropolitanos que modelam as normas jurdicas municipais. A esses processos metropolitanos atribumos a denominao de vetores estruturantes tanto em razo de sua fora explicativa para a anlise metropolitana quanto em razo de sua fora normativa para a ocupao e reconfigurao espacial.

Vetores estruturantes da configurao metropolitana


No atual perodo de reestruturao produtiva, demarcado pelo que Harvey (2001) denomina compresso tempo-espao, emerge um novo paradigma de polticas sociais e do papel do Estado na gesto e organizao do espao. No que tange especificamente ao

espao urbano, temos que, nesta fase, as metrpoles sintetizam os aspectos polticos, econmicos, sociais e culturais da sociedade capitalista contempornea. Conforme salienta Carlos (2001), na base de transformao da metrpole est o choque entre o que existe e o que se impe como novo, de forma que os lugares vo se integrando de modo sucessivo e simultneo aprofundando as contradies entre o centro e a periferia. No presente trabalho foi imprescindvel atentar a essas transformaes para compreendermos, de maneira formal e normativa, a dimenso metropolitana do processo de reconfigurao espacial e, assim, identificarmos os vetores estruturantes da RMBH. Notamos que os vetores estruturantes dos zoneamentos municipais tm origem extramunicipal, seja, sua extenso ultrapassa o territrio local. Assim, demonstramos que o plano diretor, apesar de circunscrito a uma delimitao espacial municipal, sofre interferncias e orientado por processos socioespaciais mais amplos gerados na dimenso metropolitana e at mesmo extrametropolitana. A seguir apresentamos os principais vetores metropolitanos estruturantes do espao. Destacamos que a capital Belo Horizonte apresenta um conjunto de normas urbansticas, consolidadas no tempo e no espao, que influencia as opes dos demais atores sociais. Desta forma, as restries e os incentivos dados pela legislao orientam o padro de assentamento no territrio municipal e, no limite, conformam as formas espaciais dos municpios vizinhos. Observamos, entretanto, que Belo Horizonte no tem competncia para impor regras de uso e ocupao aos demais municpios metropolitanos. Porm, os processos socioespaciais desencadeados na capital transbordam para o entorno sendo incorporados pelos demais municpios. Por isso, necessria a investigao sobre as normas jurdicas municipais que reconhecem os processos socioespaciais metropolitanos, ainda que no formalizados em leis federais ou estaduais. Brumadinho apresenta uma extenso territorial de 640 km, possui populao de 34.391 habitantes, segundo estimativas do IBGE (2009), e apenas 696 unidades de empresas (IBGE, 2008). Esses dados poderiam indicar uma ocupao territorial pouco densa, sem processos relevantes para a regio. Todavia, a anlise dos padres normativos de zoneamento demonstra a presena e interferncia de vetores regionais sobre territrio municipal que demandam a criao de infraestruturas fsicas e sociais (H ARVEY, 2005. p.130) de interesse metropolitano. Historicamente Brumadinho teve sua ocupao espacial direcionada pelos ciclos de minerao e por ligaes ferroviria e rodoviria que acabaram por conformar a integrao do municpio aos processos de produo e de ocupao do espao regional. Aqui anotamos que h uma dupla relao causal entre os processos normativos e as condies urbanas.

Os processos normativos propostos pela legislao municipal so orientados e, subsequentemente, orientam a instalao de infraestruturas fsicas e sociais no municpio. De outro modo, h uma dialtica tenso entre direito e espao; entre o direito que organiza o espao e o espao que, por sua vez, torna-se fonte no formal do direito. Atualmente, nesse municpio, a Lei Complementar 52/2006 (Plano Diretor) e a Lei 1.438/2004 (Lei de uso e ocupao) reconhecem os processos socioespaciais vigentes e criam normas permissivas ou restritivas de uso e ocupao do solo em razo dos principais vetores estruturantes: i) a questo ambiental; ii) a explorao mineradora; e iii) a instalao de novos assentamentos e projetos. Sendo assim, Brumadinho adota um macrozoneamento muito influenciado pelas unidades de conservao ambiental de interesse metropolitano (APA Sul, APE Rio Manso, APE Catarina, Parque Estadual do Rola Moa). O municpio contempla, ainda, a atividade mineradora a tal ponto de criar zonas e diretrizes polticas especiais. Mas, a marca do zoneamento, certamente, a exceo das zonas especiais, que atendem desde espaos culturais at assentamentos de alta renda. Nova Lima foi o segundo municpio analisado, tem sua configurao condicionada acentuadamente pelas mineradoras que, desde o passado, so provedoras de infraestruturas fsicas e sociais. Antes, em razo do provimento de bens de uso coletivo necessrios a indstria mineradora e hoje como condio converso de seu ativo-terra para assentamentos de alta renda. A Lei n 2007/2007 dispe sobre o Plano Diretor e detalha os diversos parmetros urbansticos de uso e ocupao do solo. Apesar de extremamente analtico, a lei municipal apresenta uma sistematizao complexa que compromete a interpretao e a efetividade da Lei. Inicialmente, o Plano Diretor de Nova Lima estabelece trs macrozonas. Entretanto, seu art. 142 prescreve que o uso predominante determina o tamanho mnimo do lote em caso de parcelamento e outros parmetros urbansticos (...). O que vem justificar, posteriormente, a flexibilidade de parmetros para atender aos interesses individuais. Aps a leitura sistemtica dos padres normativos de zoneamento de Nova Lima foi possvel identificar os vetores metropolitanos estruturantes do territrio municipal. O macrozoneamento municipal est em sintonia com a APA Sul criada pelo governo estadual e que recobre 89% do territrio nova-limense. Adicionalmente, a legislao local coincide com outras unidades de conservao ambiental: estao ecolgica, reas de proteo de mananciais e reservas privadas do patrimnio natural.

Um segundo vetor estruturante explicado pela ao contnua das mineradoras, detentoras de 60% das terras que compem a APA-SUL (COSTA, 2006, p. 117). Tal fato faz com que o territrio de Nova Lima esteja orientado por uma transio entre a atividade mineradora e a atividade de parcelamento, desde meados do sculo XX. Exemplos dessa transio podem ser vistos na experincia do bairro Jardim Canad e no condomnio fechado Vale dos Cristais. Consequentemente, a legislao municipal contempla as opes privadas e cria regras adequadas instalao de assentamentos de alta renda o que, certamente, reitera os processos socioespaciais e conforma o perfil populacional e os usos possveis. Ribeiro das Neves, localizado no vetor norte metropolitano, teve seu territrio conformado a partir da proximidade com a capital Belo Horizonte e com o polo industrial de Contagem e Betim. Por esses dois vetores estruturantes, o municpio recebeu ao longo do tempo inmeros loteamentos populares. E, ainda, devemos acrescentar um terceiro fator explicativo da organizao espacial: o conjunto de unidades prisionais alocadas pelo governo estadual neste municpio. A partir da aprovao das Leis Complementares 36 e 37 de 2006, Ribeiro das Neves passa a contar com normas urbansticas atualizadas que reconhecem os fatores acima apontados e institui instrumentos para sua transformao. Para tanto, o Plano Diretor e a Lei de Uso e Ocupao do Solo vo instituir 35 regimes jurdico-urbansticos para o cumprimento das diferentes funes sociais da cidade e da propriedade. Destacam-se, em Ribeiro das Neves, as regras dos arts. 17, 19, 20 e 21 que admitem novos loteamentos nas zonas de expanso urbana ou rural o que conduz a sua transformao em zoneamento tipicamente urbano. Em complemento, o art. 11 da Lei de Uso e Ocupao do solo cria zonas especiais de projetos (ZEP) aplicvel a reas com irregularidade fundiria, urbanstica ou edilcia. Em conjunto, esses dispositivos confirmam a tendncia de organizao espacial a partir de loteamentos populares. H ainda, no municpio, zoneamento especial (ZEP) para i)obras de infraestrutura; ii) atividade mineradora; iii) reas de proteo ambiental; iv) grandes equipamentos; etc. Observamos, aqui a inteno do Poder Pblico em desapropriar reas e alterar o regime urbanstico quando houver a desativao de usos considerados inconvenientes: penitencirias e minerao. Por ltimo, temos Vespasiano que detm um histrico de integrao com Belo Horizonte marcado, no passado, pelo abastecimento de alimentos, passando por um perodo de intensa atividade loteadora sem a correspondente demanda, at o atual

momento, em que o municpio insere-se como ponto estratgico de integrao entre Aeroporto e capital. Em 2007 Vespasiano aprovou as Leis Complementares n 02 e n 03 que instituem o Plano Diretor e a Lei de Uso e Ocupao do Solo, respectivamente. So, portanto, vinte diferentes zoneamentos tipicamente urbanos e, assim, declarados pelo art. 5 da Lei Complementar 03/2007: (...) passa o municpio a ter apenas uma categoria de uso e ocupao do solo: I zona urbana. No municpio concentra-se, desde os anos 1980 grande quantidade de lotamentos espera de ocupao. Essa intensidade de parcelamento do solo conduziu a um arranjo territorial que favorece a ocupao nas proximidades com Belo Horizonte. De igual modo, o eixo virio estruturante da metrpole (Linha Verde) orienta a ocupao do espao de Vespasiano por empreendedores que buscam um posicionamento estratgico entre o Aeroporto Internacional Tancredo Neves, localizado em Confins, e a capital Belo Horizonte.

Concluso
Constatamos que na RMBH as normas de zoneamento indicativas de integrao metropolitana no so devidas a um arranjo poltico-administrativo estadual ou metropolitano. Ao contrrio, constata-se a ausncia de diretrizes metropolitanas formais que orientam as leis municipais. Denominamos diretrizes formais aquelas diretrizes gerais legalmente institudas pelas instncias competentes, no caso, o governo estadual e os rgo metropolitanos. Por oposio, h diretrizes administrativas concedidos pelo governo estadual pontualmente quando dos processos de licenciamento ambiental ou de licena prvia para parcelar, cabendo destaque s grandes operaes urbanas consorciadas j executadas ou propostas para o municpio de Belo Horizonte, como a Operao Urbana de Reestruturao do Vetor Norte e a Operao Urbana do Isidoro. Contudo, estas no tm o poder de vincular de forma geral os empreendedores pblicos e privados. E h, ainda, as diretrizes no formais, objeto central deste estudo, que so impostas por processos socioespaciais metropolitanos que orientam o zoneamento local. Deste modo, conclumos que as intervenes urbansticas estatais tm se orientado por interesses pontuais de reordenao do territrio, em detrimento da construo de uma lgica institucional de coordenao federativa e metropolitana. Assim, a poltica de regulao do solo de Belo Horizonte tem gerado efeitos na configurao socioespacial dos municpios localizados no entorno metropolitano.

Referncias
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