Opciones para el Incremento de la Eficiencia en los Servicios

de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario en Panamá

Por: Oscar García Cardoze – Economista

En los últimos días, a propósito de la convocatoria a sesiones extraordinarias de la Asamblea

Legislativa por parte del Órgano Ejecutivo para que tratara el tema de la utilización de parte de
los dineros del Fondo Fiduciario para el Desarrollo en la ejecución del plan Agua para Todos, ha
estado en discusión, no solamente en el Poder Legislativo, sino también en foros académicos y
en los medios de comunicación social, una serie de alternativas para mejorar el deficiente
servicio de suministro de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (APAS). Se han planteado
opciones que van por un lado a la necesidad que se privatice el IDAAN, o algunos de sus
servicios hasta que se modifique la estructura administrativa de esa entidad 1. En el presente
escrito procuraremos señalar algunos elementos a valorar en el momento que se decida
finalmente la opción a seguir.

Es muy conocido el programa de reformas económicas que se ha venido ejecutando en América

Latina en general, y en Panamá en particular desde hace casi ya dos décadas, y que en el aspecto
específico del repliegue del sector público en la actividad económica tuvo un indiscutible
referente en el programa de privatizaciones que adelantara la administración de Margaret
Thatcher en Gran Bretaña. En efecto, se han vendido al sector privado empresas públicas en los
sectores de energía (generación y distribución de energía eléctrica, refinerías de petróleo,
explotación de yacimientos de gas natural), telecomunicaciones, transporte (líneas aéreas,
ferrocarriles, puertos y sistema de transporte urbano entre los más conocidos) e incluso en el
régimen previsional. Sin embargo, los servicios de APAS siguen estando predominantemente en
manos del sector público. Qué diferencia este servicio público de los otros, que no ha permitido
un avance en los programas de privatización?.

Empecemos por señalar que la incorporación o Participación del Sector Privado (PSP) es una
cuestión de grados o niveles, siendo la privatización el punto máximo 2. Generalmente los
servicios públicos, incluidos los de APAS tienen las siguientes características: Indivisibilidades
técnicas, ubicación fija o inamovilidad (imposibilidad de utilizar en diferentes locaciones
determinados activos como tuberías o plantas potabilizadoras), economías de escala (reducción
de costos unitarios a volúmenes crecientes de producción), lo que termina convirtiendo a estas
actividades en lo que se conoce como monopolios naturales3, siendo necesaria la intervención del
Estado para corregir una falla del mercado en el sentido que un monopolista generalmente tiende
a ofrecer menor producción y a un mayor precio que una empresa que opera en un entorno
competitivo, lo que se traduce evidentemente en una pérdida de bienestar para la sociedad. En
función de esto, al Estado le han quedado dos posibilidades fundamentales: prestar directamente
el servicio para evitar un abuso por parte de particulares, o permitir la prestación privada del
servicio pero limitada por un marco regulatorio que evite los excesos de un monopolista.
1
De hecho, el nombramiento de un nuevo Director General y la prevista presentación de un proyecto de ley en el
próximo período legislativo que atienda a la superación de las limitaciones institucionales de esta entidad, indican
que, al menos por el momento, ninguna modalidad de privatización será utilizada.
2
Entenderíamos una privatización como una PSP total, lo que implica una venta total de activos.
3
En el caso de los servicios de APAS estos elementos se refuerzan por la alta especificidad de los activos, que no
permite usos alternativos.

1
Hay diversas razones que explican por qué un Estado eventualmente privatiza estos servicios.
Aquí nos centraremos en la que puede tener mayores implicancias para Panamá. Nos referimos a
la pérdida de incentivos que ofrece la propiedad pública de activos a quienes son responsables de
su gestión. No hay una asociación directa entre incrementos en la eficiencia y resultados
económicos de una empresa pública y la compensación a los gestores de dichos logros, por lo
tanto, el sistema de incentivos que típicamente guía las acciones de los agentes económicos en
una economía de mercado no están claramente en el caso de las empresas públicas, ya que se
suelen imponer objetivos no económicos como el clientelismo político. Adicionalmente, se
presenta el problema de la separación de la propiedad y el control (problema de agente-
principal)4. En este caso, el “principal” (la población del país) está compuesto por una serie de
intereses nacionales no necesariamente homogéneos entre sí en cuanto a sus aspiraciones, ni
mucho menos en cuanto a sus posibilidades reales de que se les escuche su voz por el “agente”
(responsables de la conducción de la empresa pública), debido a la “inversión” de recursos en
labores de obtención de rentas (lobby). En resumen, la gerencia de la empresa pública no cuenta
con los incentivos que catalizarían una mejora en su eficiencia, ni el sistema puede lograr una
identidad de objetivos entre los dueños-usuarios del sistema y sus administradores.

La PSP permitiría seguramente mejorar el problema de incentivos. Sin embargo, en el caso de

los servicios de APAS, la presencia notable de externalidades positivas (beneficios que se
derivan de la actividad de un agente económico, sin que sea su objetivo principal causarlas ni
que pueda apropiarse de ellos) que genera la naturaleza del servicio que brinda el IDAAN5, unido
a la sensibilidad política del tema, probablemente ha incidido que las últimas administraciones
del Estado panameño hayan optado por no introducir el “riesgo” de la presencia de empresas
privadas en la prestación de estos servicios.

Es bueno aclarar en este momento que las opciones en materia de propiedad de los activos no
son necesariamente mutuamente excluyentes. No es que la privatización implique que todos los
activos tengan que dejar de ser propiedad del Estado. Al plantearse de esta manera, se está
dejando de lado que los servicios de APAS no se constituyen de una sola actividad o categoría
funcional. Podemos identificar actividades con escasa o nula posibilidad de soportar competencia
por parte de varias empresas (por las implicaciones de la externalidad de redes) como las
vinculadas a la transmisión de agua potable (v. gr. línea madre que viene desde la planta
potabilizadora de Chilibre hasta el tanque de almacenamiento de Tinajitas), su distribución
(sistema de tuberías y tanques secundarios junto bombas de presión, válvulas de regulación,
etc.), y la recolección de aguas servidas. Es en estas actividades donde residen los mayores
4
James K. Galbraith en su conocida obra El Estado Industrial acuñó el término “tecnoestructura” para señalar los
intereses separados entre los propietarios de una empresa (representados en su Junta Directiva) y sus Ejecutivos.
Más recientemente, Michael Porter ha encontrado una de las razones de la pérdida de competitividad de empresas
estadounidenses frente a las europeas o japonesas en el hecho de que la propiedad en estos últimos países está más
concentrada, lo que permite que los propietarios tengan una injerencia mayor en la gestión de las empresas.
5
Las externalidades generadas por el sector sanitario tendrían que ver por un lado con los costos medio ambientales
por efecto de sus descargas (v. gr. problema de la contaminación de la Bahía de Panamá), y por otro con los
concomitantes riesgos para la salud. En efecto, la falta de acceso a agua potable y carencia de sistemas de
evacuación higiénica de aguas servidas constituyen las causas principales de enfermedades “evitables” típicas de la
pobreza y el subdesarrollo como parásitos, diarrea, cólera y tifus. Además, mejoraría la situación de las mujeres que
en muchos países en desarrollo, al estar encargadas del cuido del hogar son las responsables de obtener el agua
potable, trabajo duro y que consume tiempo.

2
problemas de eficiencia en la producción del IDAAN: alto nivel de pérdidas físicas por fugas en
las tuberías. Si bien la PSP no generará eficiencias producto de la competencia, debido a que en
estas actividades es prácticamente nula dado el elevadísimo e injustificado costo de invertir en
duplicaciones de las redes existentes, es posible que una empresa privada tenga mayores
incentivos para reducir estas pérdidas técnicas6.

Por su parte, hay actividades que sí son potencialmente competitivas, tales como: producción de
agua potable, tratamiento de aguas servidas, servicios de medición, servicios de
comercialización7. La competencia potencial en estas actividades incluye igualmente la
posibilidad de internalizar las diferencias entre los diferentes sistemas de APAS, ya que si bien
evidentemente dentro de un mismo centro urbano existe una red, ésta no está conectada con la de
otros centros urbanos, especialmente si los mismas están separados por distancias apreciables.
En consecuencia, es dable pensar en un diseño competitivo que internalice las realidades de cada
sistema en función de su ubicación geográfica, con el objetivo explícito de producir una
homogeneidad en el alcance y calidad del suministro del servicio. No se puede producir ninguna
economía de escala creando una mega unidad económica privada que llegue a poseer o manejar
la totalidad de los activos de la institución. Por lo tanto, más que hablar del IDAAN deberíamos
hablar de los diferentes sistemas que se gestionan centralizadamente a través del IDAAN. De
hecho este país ya tiene experiencia con la segmentación regional de otros sistemas de redes de
servicios públicos, nos referimos a la creación de las que se llamaron inicialmente Empresas de
Distribución Eléctrica –EDE’s- de Metro-Oeste, Nordeste y Chiriquí. Hasta aquí hemos hablado
de una competencia en el mercado. En las líneas que siguen nos interesaremos en la competencia
por el mercado.

Empecemos planteando que un sistema de licitación periódica para la concesión de un

monopolio natural puede resultar en una excelente alternativa a la privatización total y al Estado
empresario. Esta competencia por el derecho de suministrar los servicios abarca tres etapas:
precalificación, diseño de licitación y proceso de licitación. Tiene la ventaja de reducir el
problema de establecer un precio adecuado de venta, además que mantiene un incentivo
permanente sobre la empresa que gane en cada momento de generar ahorros de costos que por la
vía de su apropiación, mayoritaria o parcial, signifique una recuperación satisfactoria de la
inversión realizada en el evento que no obtenga el derecho de seguir ofreciendo el servicio.

En el caso que el Estado optara por una transferencia de la propiedad, además del derecho de
prestar el servicio, el concepto de competencia en el mercado también aplicaría a las principales
modalidades: oferta pública de acciones (total o parcial), y venta de activos. La venta a los
dirigentes o a los empleados, evidentemente tiene menos posibilidades de generar competencia

6
En Chile, para mediados de la década pasada, las pérdidas de agua eran de alrededor de 17% en las empresas
privadas, mientras que en las empresas públicas y mixtas eran de 31%, habiendo varias de éstas con niveles
similares a los que hoy conocemos del IDAAN (en torno al 45%).
7
Aquí el problema de eficiencia radica en la incompleta y probablemente desactualizada base de datos de clientes
efectivos del IDAAN, lo que representa que estas fallas en la facturación, a través de la no detección de conexiones
ilegales y a la falta de mediciones generen pérdidas comerciales, que se agregan a las técnicas o físicas ya referidas.
Un problema similar lo tenía la hoy municipalizada Dirección Metropolitana de Aseo (DIMA), que básicamente se
conectaba a la base de datos del IDAAN (la facturación de los servicios de APAS y de recolección de basura se hace
de forma conjunta).

3
por tratarse de un mercado cerrado, y apunta más bien a que el incentivo que tiene la empresa de
obtener un mejor desempeño también sea compartido por sus trabajadores.

En la experiencia chilena, los paquetes de acciones mayoritarios fueron vendidos por licitación
pública nacional e internacional y adjudicados a inversionistas extranjeros, mientras que los
paquetes minoritarios fueron vendidos a trabajadores de las empresas, a fondos de pensiones y,
mayoritariamente, a través del mercado de valores (Bolsa de Comercio).

En la siguiente tabla presentamos las principales opciones que tendría el Gobierno Nacional para
el incremento de la eficiencia en los servicios de APAS mediante la incorporación, con distintos
grados, del sector privado. Se observa que en la mayoría de los casos la operación de estos
servicios públicos sería realizada por empresas privadas, pero en los contratos de servicios, de
administración o de arriendo la propiedad seguiría siendo pública, y mientras se avanza en la
viabilidad política por esta propia situación se abren frentes de conflictos con la fuerza laboral de
la entidad pública.

Los contratos de servicios puede ser una opción para que lo se está planteando como los
principales problemas del IDAAN: las fugas técnicas y la falta de medición. Se pudieran
contratar empresas para que adelantaran las reparaciones y acondicionamientos necesarias en la
red de tuberías para reducir a un nivel aceptable las pérdidas no comerciales de agua, a la vez
que otras empresas adelanten un programa masivo de instalación de medidores. Incluso estas
contrataciones han ocurrido por parte de empresas con un control gerencial por parte de
particulares, como ocurrió cuando Cable & Wireless contrató a dos empresas particulares para
que realizaran la instalación de nuevas líneas telefónicas en la Ciudad de Panamá.

En el caso de los contratos de administración, básicamente el Estado le paga a una empresa

privada en función que logre las metas de eficiencia del servicio que se hayan establecido, lo que
puede resultar rentable para el Estado en la medida precisamente que de la mayor eficiencia con
que se maneje es de donde se obtendrían los fondos para financiar la operación de la entidad,
incluyendo los servicios de gerencia o gestión prestados por particulares.

Por el lado de las concesiones administrativas, Panamá tiene experiencias con las del tipo BOT,
que implican una transferencia al cabo de cierto tiempo de las instalaciones a manos del Estado
luego de que las mismas fueran construidas y operadas por particulares. El Estado tendría la
posibilidad de licitar para su uso futuro dichos instalaciones. Nos referimos concretamente al
caso de los Corredores Norte y Sur, que a pesar de las polémicas que aún se suscitan han
representando una inversión importante en infraestructura y en generación de alternativas para
los usuarios del sistema de transporte urbano.

Las siguientes opciones plantean la posibilidad de privatizaciones totales, pero sólo de algunos
sistemas regionales, o el compartir de hecho la propiedad entre ambos sectores. Un problema
que se genera aquí es la duda en torno a si el Estado debe mantener participación accionaria en
empresas privadas, o si más temprano que tarde debería venderla a accionistas minoritarios a
través de un proceso de “capitalismo popular”.

4
Las dos últimas alternativas se inscriben plenamente dentro de una PSP total, con la diferencia
que en una de ellas se promueve la separación del control y de la propiedad de una empresa. En
función de lo que en este artículo hemos argumentado, la redefinición del problema principal-
agente nos genera serias dudas sobre las bondades de ésta alternativa específica.

Modalidades para la PSP en el Sector Sanitario

Alternativas para la PSP
Contrato de servicios
Contrato de admón.
(Gerenciamiento)
Contrato de arriendo
(Lease)
Concesión del tipo BOT
(Build, Operate, Transfer)
Concesión tipo BOO
(Build, Operate, Own)
Coexistencia de empresas
privadas y públicas
Propiedad mixta con
operación privada
Venta total (propiedad y
operación privada)
Propiedad privada con
operación privada separada
Propiedad de
Operación Ventajas Desventajas
los Activos
Menor sensibilidad No es la opción menos
Pública Pública/Privada
política costosa para el Estado
Incentiva la reducción Oposición de los
Pública Privada
de costos del privado empleados estatales
Elimina el riesgo No implica nuevas
Pública Privada
comercial al Estado inversiones privadas
Privada y luego Reduce la carga fiscal Puede implicar un
Privada
Pública para el Estado aumento en la tarifa
Mantiene el incentivo Los activos no son
Privada Privada
empresarial transferidos al Estado
Permite regionalización Se mantiene una carga
Pública/Privada Pública/Privada
y comparaciones burocrática
Hay experiencia previa El Estado no tiene
Pública/Privada Privada
(Cable & Wireless) control sobre decisiones
Elimina los problemas Requiere un eficaz
Privada Privada
de incentivos marco regulatorio
No elimina el problema
Privada 1 Privada 2 No hay antecedentes
principal-agente

No obstante todo lo anterior, vale señalar que más importante aún que la privatización de los
servicios de APAS, es la introducción, donde sea posible, de la presión de la competencia junto
con un adecuado marco regulatorio8. Varios estudios a nivel internacional sobre el tema
demuestran que la privatización, aunque lleva implícito el concepto de desregulación en un
sentido amplio, aparece esencialmente ligada a la desvinculación del Estado de su papel de
productor de ciertos servicios, lo que no implica de manera alguna una “desmonopolización” de
los servicios que antes eran ofrecidos en exclusividad por el Estado. Por lo tanto, el efecto de la
privatización es menos beneficioso si no se acompaña con la introducción de competencia, ya
que en muchos casos puede darse como resultado transferencias más favorables para los
compradores de la empresa estatal antes que para los usuarios”.

En suma, el diseño y ejecución de un marco regulatorio e institucional adecuado, junto con la

introducción de la presión competitiva por parte de empresas privadas (a través de la
segmentación geográfica del sistema) puede ser el mecanismo más adecuado para elevar la
eficiencia de las empresas públicas, en nuestro caso el IDAAN. La ventaja adicional de este
esquema es que predispone no sólo a los agentes económicos que operan en el mercado, sino
también a la población consumidora a una eventual privatización plena de estos servicios.

8
Que no sólo apunte a la sostenibilidad financiera a largo plazo del servicio, sino que también tome en cuenta
consideraciones de índole medio-ambiental. Por ejemplo, una estructura progresiva de las tarifas y sistemas
obligatorios de medición efectiva promoverían un consumo racional (evita el despilfarro) del recurso agua, cada vez
más escaso, así como un elemento de justicia social.