El Derecho de Petición: Antonio García Cuadrado

4.
EL DERECHO DE PETICIN
ANTONIO GARCA CUADRADO Profesor Titular de Derecho Constitucional Universidad de Len
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SUMARIO
1. INTRODUCCIN.2. HISTORIA DEL DERECHO DE PETICIN.2.1. Su origen. 2.2. Evolucin posterior. 2.3. Bajo el constitucionalismo. 3. PANORAMA ACTUAL EN DERECHO COMPARADO. 4. NATURALEZA JURDICA DEL DERECHO DE PETICIN.5. RGIMEN JURDICO EN EL DERECHO ESPAOL VIGENTE.5.1. Delimitacin del derecho constitucional de peticin. 5.2. mbito. 5.3. Rgimen constitucional. 5.4. Rgimen legal. 5.5. Sobre el deber de contestar. 6. ACTUALIDAD Y FUTURO DEL DERECHO DE PETICIN.
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Revista de Derecho Poltico, nm. 32, 1991, pp. 119-169
4.
ANTONIO GARCA CUADRADO Profesor Titular de Derecho Constitucional Universidad de Len
1.
INTRODUCCIN
Cualquier investigacin requiere, en primer lugar, una justificacin suficiente. En el presente caso tal vez lo sea la innportante escasez de literatura cientfica sobre un tema que, como ste, puede presentar facetas de insospechada trascendencia poltica. No es esto, sin embargo, lo que viene opinando la doctrina desde hace por los menos cien aos, y as a comienzos del presente siglo escriba un autor italiano: El derecho de peticin, que tiene una historia no menos antigua y no menos gloriosa que todas las otras garantas constitucionales, ha venido tomando en los ltimos tiempos una figura secundaria. Algunos escritores de cosas polticas lo consideran como una institucin destinada a desaparecer: los mismos Parlamentos que han reglamentado el ejercicio de este derecho, no muestran demasiada prisa, ni toman siempre en seria consideracin las peticiones que por este medio se les hacen \ Ciertamente parece existir acuerdo en considerar hoy al derecho de peticin como una autntica reliquia histrica ^, el ms inofensivo de los derechos ', tan vaco como el derecho de escribir cartas o el de entonar canciones ". No es extrao encontrar
' I. TAMBARO: LOS derechos pblicos y las Constituciones modernas. Traducido por la Redaccin de la Revista de Legislacin y Jurisprudencia. Madrid 1911, pg. 157. ^ J. M. GARCA ESCUDERO: Comentario a las leyes polticas. Constitucin espaola de 1978, dirigido por O. ALZAGA. Tomo III. Madrid 1983, pg. 246. ^ N. PREZ SERRANO: La Constitucin espaola de 1931. Antecedentes, texto y comentarlo. Madrid 1932, pg. 159. " dem: Tratado de Derecho Poltico, 2.' ed. Madrid 1984, pg. 670. Atribuye la expresin a LAVAND sin citar lugar de procedencia.
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autores que lo califican como un derecho perfectamente intil ^ y que se configura en muchos casos como simple desahogo de desahuciados y, en su vertiente pblica, como vlvula que se abre a arbitristas y como expansin de extravagantes ^. Por ello, son numerosos los autores que se olvidan de mencionarlo en las clasificaciones, ms o menos exhaustivas, de los derechos y libertades ^ No parece, pues, que el panorama sea muy alentador para escribir hoy sobre el derecho de peticin. Pero lo cierto es que en la actualidad est reconocido en casi todas las Constituciones del mundo, tanto en las de los pases de tradicin democrtico-liberal como en las de Estados estructuralmente socialistas. Ms an, no parece que este reconocimiento constitucional tienda a desaparecer; muy al contrario, los ms recientes textos constitucionales siguen formulando el derecho de peticin con toda clase de garantas para asegurar su ejercicio. Y as, por ejemplo, la Constitucin espaola de 1978 lo ha incluido en el sancta sanctorum en expresin de L. MARTlN RETORTILLO de la Seccin primera del Captulo segundo de Ttulo I de la Constitucin, otorgndole por tanto el rango supremo en cuanto a garantas se refiere. En todo caso, la excepcional importancia histrica de este derecho queda fuera de toda duda y no nicamente en el caso britnico, cuya Historia constitucional es en buena parte obra del derecho de peticin ^, sino tambin en el Continente europeo, como tendremos ocasin de ver.
^ Reitera esta expresin S. BASILE: ES absurdo que derechos de fundamental importancia, como el dereclno de status del ciudadano, deban considerarse en menos que el inocuo e intil derecho de peticin (...) es absurdo que contra un acto tan grave como la privacin de la ciudadana (...) no se pueda interponer recurso de amparo, mientras que si se pueda contra cualquier pequea restriccin del intil derecho de peticin. Los valores superiores, los principios fundamentales y los derechos y libertades pblicas en la obra colectiva La Constitucin espaola de 1978, dirigida por A. PREDIERI y E. GARCA DE ENTERRIA, Madrid 1980, pg. 280. * J. M. GARCA ESCUDERO, Comentarios a las..., op. cit., pg. 271. ' A modo de ejemplo podemos citar los siguientes casos: M. RAMREZ: La participacin poltica. IVIadrid 1985. Al catalogar y examinar las diversas modalidades de la participacin poltica de los ciudadanos en la Constitucin ( 1 , las vas de la democracia representativa, y 2, las vas de la democracia directa y semidirecta) ni tan siquiera menciona el derecho de peticin como tal, haciendo referencia slo a las peticiones a las Cortes; P. LUCAS VERD: Curso de Derecho Poltico. Volumen IV (Constitucin de 1978 y transformacin poltico-social espaola). Clasifica tambin los derechos y libertades (la persona en su dimensin axiolgica, la persona en su dimensin vital, la persona como ser libre, la persona uti socius, la persona como ciudadano participante (pg. 323), la persona y la propiedad, la persona como homo faber y como consumidor. En ninguno de estos grupos menciona al derecho de peticin; E. GMEZ REINO Y CARNOTA: Las libertades pblicas en la Constitucin, en Lecturas sobre la Constitucin espaola, tomo I. Madrid 1978, pgs. 31 a 67; J. CAZORLA PREZ y otros: Derechos, instituciones y poderes en la Constitucin espaola de 1978. Granada 1983; etc. Materiales para una Constitucin. Madrid 1984, pg. 171.
' N. PREZ SERRANO: Tratado..., op. cit., pg. 670.
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Queda adems la cuestin de saber si en la actualidad tiene an alguna funcin que cumplir o si habr de aceptarse que Como una madre que se ha agotado dando a luz a sus hijos, el derecho de peticin, que est en el fondo de todos los que hoy regulan las Constituciones, se vaca y parece quedar sin objeto aunque se respete su permanencia '. Procuraremos apuntar alguna respuesta a tal cuestin en la ltima parte de nuestro trabajo.
2.
HISTORIA DEL DERECHO DE PETICIN
2.1.
Su origen
Existe una gran confusin y oscuridad respecto a la poca, el lugar y la forma de aparicin del derecho de peticin. No ha faltado quien defienda el carcter absolutamente universal de esta institucin poltica. As, entre nosotros, RODRGUEZ DE CEPEDA escriba a mediados del pasado siglo: El derecho de peticin existe en todas partes, lo mismo bajo el despotismo oriental, que bajo las instituciones representativas de Europa " . Posteriormente insisti en la misma idea M. HAURIOU: Se trata de un antiguo derecho que exista ya, en forma de placel, bajo las monarquas ms absolutas y bajo las tiranas de tipo asitico ^^ En realidad es de suponer que peticiones a los gobernantes han existido siempre y en todo lugar, lo que sucede es que en Europa y desde la Edad Media, encontramos un cauce institucional privilegiado y relativamente regulado por normas jurdicas, que permite a los gobernados dirigirse primero al Monarca y despus al Parlamento, al Gobierno o a otras autoridades pblicas, en demanda o solicitud de gracias; y tal institucin, a la que denominamos hoy derecho de peticin, es la que, tras el triunfo del Constitucionalismo y su expansin por todo el mundo, se encuentra hoy reconocida como un derecho fundamental de los ciudadanos en la mayora de los Estados. Centrndpnos, pues, en Europa, el primer dato a tener presente al indagar sobre el origen histrico de este derecho es de tipo filolgico; en
J. M. GARCA ESCUDERO, op.
cit.,
pg.
247.
" Elementos de Derecho Pblico espaol. Madrid 1842, pg. 254. " Principios de Derecho Pblico y Constitucional. Traduccin de C. Ruiz del Castillo, 2." ed. Madrid 1928, pg. 132.
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efecto, el trmino con que se le designa en los diversos idiomas es siempre de raz latina (droit de ptition, diritto di petizione, rght of petition, Petitionsrecht, etc.) ^^, lo que induce a pensar que pueda proceder del Derecho Romano o del Cannico. En segundo lugar, es conocida cierta prctica bajomedieval, atestiguada por multitud de documentos, en virtud de la cual era costumbre normal en los diversos reinos cristianos que los subditos se dirigieran al monarca en peticin de gracias o reparacin de agravios ^''. Sabemos que tal prctica era seguida,ya a mediados del siglo xiii al menos en Castilla, Aragn, Francia e Inglaterra; ahora bien, cundo y dnde se origin? Procede de un nico lugar desde el cual se extendi por toda Europa, o surgi espontneamente en los diversos reinos medievales? Con frecuencia se ha considerado que el derecho de peticin tiene su origen en Inglaterra, de donde pas posteriormente al Continente europeo '^. Es ste un error causado probablemente por cierto precepto de la Magna Charla que indirectamente parece reconocer tal derecho ^^, sin considerar que lo nico claramente deducible de ese artculo es que en 1215 era ya prctica habitual en Inglaterra ejercer el derecho de peticin ante el rey " ; y sin embargo hay testimonios contemporneos e incluso anteriores que demuestran de modo terminante la existencia de esta misma prctica en Francia, por ejemplo ^. Por tanto debi aparecer antes de esa poca. Lo ms probable, a nuestro juicio, es que el derecho de peticin apareciese en Europa poco despus del asentamiento de los pueblos germnicos en los territorios del Imperio Romano. Vemos cmo pudo suceder esto. El derecho de peticin tal como se entenda en el siglo xiii, es decir, la posibilidad de los subditos de dirigirse al monarca en solicitud de gracias de toda ndole, se origin por la confluencia de dos elementos: el carcter de instancia judicial suprema que corresponda al rey desde antiguo y el deber moral y religioso de ste de tratar con piedad y condescendencia a sus subditos.
'^ En latn, el trmino petition significaba, adems de peticin o splica, demanda judicial, pretensin y tambin candidatura, ataque, asalto o golpe. " Vase, por ejemplo, la bibliografa citada en las notas nms. 31, 43, 44, 45, 46, 52, 57 y 65. "^ Lo afirman expresamente F. CUOCOLO: IstitUzioni di Diritto Pubblico, 3.' ed. Miln 1983, pg. 770; y V. SANTAMARA DE PAREDES: Curso de Derecho Politice, 8." ed. Madrid 1909, pg. 193. Indirectamente parece aceptar tambin esta idea I. BRUNELLI: Diritto di petizione, en // Digesto Italiano, vol. XVIII (segunda parte). Turn 1924, pg. 682. ' Dice as: Nulli vendemus, nulli negabimus aut differemus, rectum vel iustitiam (art. 40). Vase ms adelante en el texto. " Como es sabido, la Magna Charla pretenda asegurar el respeto por parte del Rey Juan Sin Tierra y sus sucesores de los antiguos derechos por l conculcados. " Vase ms adelante en el texto.
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1. Es conocido el hecho de que en toda monarqua antigua las dos funciones principales del rey eran la direccin de la guerra y el impartir justicia. Aparte del conocido precedente del Reino de Israel, donde la funcin real es tambin justiciera ^^ ya exista tal funcin en la primitiva Monarqua romana (753-510 a. de C.) ^. En todo caso, en el Principado es claro que, desde Augusto, el princeps detentaba la jurisdiccin suprema y la ejerca, tanto en lo civil como en lo criminal, por s mismo o por delegacin ^'. De hecho los gobernadores provinciales juzgaban en nombre del Emperador ^^ y ste poda siempre avocar ante s el proceso (cognito caesaris) ^^. Puesto que en los juicios civiles las partes podan elegir juez, en algunas ocasiones solicitaban al Emperador que utilizara esa potestad de avocacin de cualquier proceso. As pudo surgir, de forma indirecta y por analoga, el derecho de los ciudadanos romanos a apelar al Csar en los procesos criminales ^''. Por otro lado, es tambin sabido que el antiguo Estado germnico descansaba sobre bases democrticas (si bien es cierto que carecan de todo derecho los siervos y que la aptitud para la guerra constitua el supuesto previo de la capacidad jurdica plena ^^). Se considera que no existi all un monarca verdaderamente absoluto, antes bien, la doctrina de la sujecin del monarca al Derecho estuvo siempre en vigor ^^ e incluso era aceptado que slo crea verdadero Derecho el mandato del monarca que est en armona con la libre conviccin del pueblo ^''. Pues bien, en la mayora de estas tribus y pueblos exista una asamblea (Ding, Landesding o Consilium) formada por todos los hombres libres en definitiva los guerreros que, reunida al aire libre las noches de
" El pueblo de Israel tuvo antes jueces que reyes, aunque ambos trnninos se podan entender casi como sinnimos. La funcin regia de hacer justicia alcanza su esplendor en los reinados de David (1010-970 a. de C. aprox.) y sobre todo su hijo Salomn (970-931 a. de C. aprox.). Cfr. el clebre Juicio de Salomn, en el Libro Primero de los Reyes, III, 1628. ' A. TORRENT: Derectio Pblico Romano y sistema de fuentes. Oviedo 1982, pgs. 75 a 78. " J. ELLUL: Historia de ias Instituciones de la Antigedad. Traducin de la 2.' ed. francesa, Pars 1958 y notas de F. TOMAS Y VALIENTE, Madrid 1970, pg. 322. "^ L. G. DE VALDEAVELLANO: Curso de Historia de las Instituciones espaolas, 4." edicin, Madrid 1973, pg. 156. ^ J. ELLUL: Historia..., op. cit., pg. 322. " Debi de generalizarse a ms tardar a mediados del siglo i d. de C. La clebre apelacin al Csar de San Pablo tuvo lugar hacia el ao 60, es decir, es la poca del emperador Nern (54-68). Cfr. Hechos de los Apstoles, XXV, 1-12. '^ H. BRUNNER: Historia del Derecho germnico, segn la 8.' ed. alemana de C. VON SCHWERIN, traducida y anotada por J. L. LVAREZ LPEZ. Barcelona 1936, pg. 16. ^ F. KERN: Derechos del rey y derechos del pueblo. Traduccin de A. LPEZ-AMO. Madrid 1955, pg. 143. " Ibidem, pg. 132.
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plenilunio, tomaba las decisiones polticas principales, tales como declaracin de guerra, firma de la paz, eleccin del rey, etc. Y entre otras funciones, esta asamblea ejerca la de rgano judicial superior. A su vez, el rey no slo era jefe del ejrcito y sumo sacerdote, sino juez presidente de tal asamblea ^. Pero, probablemente por influencia romana, poco despus del asentamiento de los brbaros en los territorios del Imperio, comenz a decaer la Asamblea de hombres libres y el rey fue convirtindose en el rgano jurisdiccional supremo ^, de manera que reaparece y se reafirma el derecho a acudir en ltima instancia a la justicia del rey. 2. Cuando los diversos pueblos germnicos se convierten al Cristianismo ^ comienzan a ejercer su influencia en la vida poltica las concepciones moralizantes de la doctrina cristiana; y as se fue introduciendo la imagen del rey concebido ante todo como una figura de significacin tica (...) como un rey virtuoso (...) caracterizado por reunir las virtudes teologales (fe, esperanza y caridad) as como las cardinales (prudencia, justicia, fortaleza y templanza) ^\ Aunque esta concepcin tica de la institucin monrquica alcanzara su plenitud en el siglo xiii, particularmente en la figura de San Luis Rey de Francia como paradigma de rey cristiano ^^, no cabe duda que se dej sentir ya desde los siglos vi
a l VIII.
Probablemente, el mejor testimonio que puede alegarse en defensa de esta tesis es, en el mbito del Reino visigodo, nuestro Fuero Juzgo ^^. Se lee all:
... as como el sacerdote ye dicho de sacrificar, as el re ye dicho de regnar piadosamente; mes aquel non regna piadosamente, quien non a misericordia. Doeas faciendo derecho el rey, debe aver nomne de rey; et faciendo torto, pierde nomne de rey (...) Onde el re debe aver duas
^ H. BRUNNER, Historia..., op. cit., pg. 18. ^ Vase el debate doctrinal sobre esta cuestin en L. G. DE VALDEAVELLANO, op. cit., pgs. 209 y 210. ' Primero al Arrianismo desde mediados del siglo iv y despus, tras su asentamiento en los territorios del Imperio Romano, lentamente, al Catolicismo. ' ' J. M. NIETO SORIA: Fundamentos ideolgicos del poder real en Castilla. Madrid 1988, pgs. 253 y 254. '^ Vase ms adelante en el texto. ^^ Recesvinto public el Liber judiciorum en el ao 654, que tras diversas modificaciones dio lugar a su edicin vulgata, vertida del latn al romance siglos despus ya con el nombre de Fuero Juzgo. Fue revisado por el VIII Concilio de Toledo. Utilizamos aqu la versin publicada por M. MARTNEZ ALCUBILLA: Cdigos Antiguos de Espaa, volumen I. Madrid 1885, pgs. 8 y ss.
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virtudes en si, mayormente iusticia et verdat. Mes mais ye loado el rey por piedat, que por cada una destas... ".
Y ms adelante se recomienda a los reyes
... seer en el iulcio muy mansos et muy piadosos
Incluso se les manda
... que ayan los corazones mucho entendudos de ben regnar con temor de Dios, et en facer bonas obras, et con mansidumpre, et en iulgando iuicio derecho, et que sean aparellados por aver mercet... con mansldumne et c o n d e r e c h o ^.
Y en fin, el rey ha de ser tal
... que toda la universidad de la yente lo ayan por padre, cada uno lo aya por sennor, as lo amen los grandes, lo teman los menores en tal manera, que ninguno non y aya dubda del servir, todos se metan aventura de muerte por su amor ^'.
Fcilmente se comprende que de esta concepcin tica de la institucin monrquica unida al recurso ltimo a la justicia regia pudiera pronto surgir ese derecho de todos los subditos a dirigirse al rey en demanda, no ya de justicia estricta, sino de gracias y mercedes no exigibles por va judicial. Precisamente, ese trmino de justicia comenzar lentamente a ampliar su significado, de modo que, por ejemplo, en la literatura poltica castellana de unos siglos despus se emplear frecuentemente como sinnimo de buen gobierno, considerndose al rey como el mximo responsable de su consecucin ^.
" ''' ^ "'

^
Fuero Juzgo, Ttulo Preliminar, 1, 2. Ibidem. Fuero Juzgo, Titulo Preliminar, 1, 4. Fuero Juzgo, 1,-1, 8.
J. M. NIETO SORIA, op. cit., pg. 235.
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- Consideramos pues como muy probable que fuera entre los siglos vi y vil cuando comenz a practicarse ante los reyes el despus llamado derecho de peticin. Por supuesto que en esta primera etapa no exista un reconocimiento expreso de tal derecho, puesto que en realidad se trataba de una praxis de naturaleza moral ms que jurdica, pero no debe olvidarse que la concepcin medieval del mundo no haca una distincin fundamental entre moralidad, costumbre y derecho, y por tanto cualquier obligacin del rey de tipo moral (o de Derecho natural) lo era tambin de Derecho positivo ^^. Por lo dems, no hay que olvidar que en el Derecho Cannico vena ejercindose el derecho de peticin desde tiempo inmemorial. Precisamente los rescriptos no eran sino contestaciones principalmente de la Santa Sede a las splicas o consultas presentadas por los fieles o por autoridades eclesisticas"". Pero volviendo a la cuestin de cundo pudo surgir la institucin, precisamente en el Fuero Juzgo es posible encontrar ya algn indicio a favor de la vigencia de aquella prctica en el reino visigodo al menos desde mediados del siglo vii. Despus de recomendar con insistencia a los reyes que busquen el bien de la comunidad y no el suyo propio, dice as este Cdigo (Libro II, Ttulo Primero, Ley 5.a):
... deve [el rey] mas aguardar la salud de tod el pueblo, que no de un omne solamientre. Onde que el principe non semeie que ama la salud del pueblo solamientre por la palabra, non por el fecho, ms deve catar lo quel ruega tod el pueblo, que estonze aya el provecho del pueblo, quando entendieren que los oye, de lo quel demandan, que ge lo otorga.
Este texto es importantsimo porque da a entender no slo que ya entonces se haba iniciado la prctica de realizar peticiones individuales, sino, probablemente, tambin existan ya entonces peticiones sobre intereses colectivos. Este ltimo aspecto, mucho ms trascendente desde el punto de vista poltico, resulta bastante difcil de demostrar por la escasez de datos que lo atestigen; sin embargo, apenas un siglo despus de la promulgacin del citado texto existe una coleccin de leyes que pretenden haber sido concedidas por Carlomagno a los frisones a peticin suya. Esas diecisiete
^'
F. KERN, op. cit., pg.
134.
' Tambin los rescriptos cannicos tienen su origen en el Derecho Romano. Surgen con Adriano como contestaciones del Emperador a consultas estrictamente juridicas, pero a partir de Constantino, el rescripto era ya una respuesta a la peticin de un privilegio: que no se aplicara la ley general a un caso concreto.
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leyes, conocidas precisamente como Petitiores '^\ fueron posteriomente ampliadas a otras siete nuevas, concedidas quiz tambin por el propio Carlomagno *^. El origen de estas leyes no es seguro, pero s lo es, en cambio, la existencia, bajo el Imperio Carolingio, de un rgano poltico-administrativo, los missi o enviados del emperador, que recorran los condados inspeccionando la actuacin de los condes y escuchando las quejas de los subditos ''^. De ah a reconocer la posibilidad de acudir en ltima instancia al emperador presentndole peticiones graciables o quejas va muy poco. Por lo dems, la influencia religioso-eclesistica en el origen de esta institucin explicara la raz latina del trmino con que se la designa en toda Europa y tambin que apareciese poco ms o menos a la vez en los distintos reinos convertidos al Cristianismo.
2.2.
Evolucin posterior
Cualquiera que fuera el momento preciso y la causa que lo origin, lo cierto es que la presentacin de peticiones al monarca, primero como mera praxis y despus como verdadero derecho reconocido a los subditos, se haba impuesto en los diversos reinos cristianos de Europa en la poca en que surgieron las primeras Asambleas estamentales. Ms an, existe una estrecha relacin entre el nacimiento de los Parlamentos o Cortes medievales y el ejercicio del derecho de peticin en su faceta poltica: las peticiones colectivas o sobre intereses generales. Vemos pues cmo se consolida el derecho de peticin y de qu forma se diversifica su contenido al ser ejercido por las Asambleas estamentales. A. En Francia el deber de administrar justicia era tradicionalmente uno de los principales del rey. Ya Hugo Capeto (987-996) afirmaba que su funcin era de rendre justice tous et par tous les moyens '^, por lo que va institucionalizndose la prctica de los reyes de recibir ciertos das sealados las quejas de sus subditos. Hacia el 1190, al marcharse el Rey
" o tambin como electiones, kesta y kueren. " Se alega en defensa de tal origen de las Petitiones el texto latino con que comienzan: Hec est prima petitio et Karoli regs concessio mnibus frisonibus. H. BRUNNER: Historia dei Derecho..., op. cit., pg. 117, texto y notas nms. 2 y 4. "^ M. Riu: Edad Inedia, 3." edicin. Barcelona 1972, pg. 162. Igualmente, J. ELLUL, op. cit., pg. 565. " F. OLIVJER: Histoire du Droit Francais des origines la Rvoiution. Domat, Montchrstien 1948, pg. 215.
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Felipe Augusto a la Tercera Cruzada recomienda a su madre y a su to Guillermo, Arzobispo de Reims, dedicar tres veces al ao, en Pars, todo el da a or las peticiones (literalmente los clamores) de los subditos y darles satisfaccin por el honor de Dios y la utilidad del Reino "'*. Pero es sin duda con Luis IX (1226-1270) cuando aquel ideal polticoreligioso de rey justiciero y misericordioso con todos alcanza su esplendor. Es muy conocida la imagen de San Luis sentado a la sombra de una encina en Vincennes recibiendo las quejas de sus subditos y administrando justicia ^. De esta justicia personal del rey surgir despus progresivamente una jurisdiccin especial, las Requtes de l'Htel, que subsistir hasta el final del Antiguo Rgimen '''. Esas regu/es han sido despus consideradas como manifestacin del derecho de peticin sobre intereses individuales, probablemente a causa de la amplitud del trmino justicia que comentbamos ms arriba '^. Siguiendo el ejemplo de Luis IX, sus sucesores en el trono francs continuaron ejerciendo esa funcin en parte judicial y en parte de concesin de gracias. As, Carlos VIII (1470-1498) dedicaba dos das a la semana a recibir en audiencia a cualquier persona, preferentemente a los ms pobres ''^. Pero junto a tales peticiones orales existan tambin requtes escritas que se remitan al monarca en demanda de justicia o gracia. Aunque esta prctica tambin es antigua, consta que los Estados Generales de 1484 solicitaron al rey que fijara un da a la semana para la recepcin de estas peticiones escritas y que la Ordenanza de Blois de 1579 regulaba su ejercicio ^. En los siglos xvii y xviii estas requtes recibieron el nombre de placets. El placet era una peticin escrita, normalmente redactada por un escribano pblico, por la cual un individuo o corporacin se diriga a ia bondad o a ia justicia dei rey. Si elp/acef solicitaba una gracia (una pensin, condecoracin o subsidio, por ejemplo) quedaba a la entera discrecionalidad del rey concederla o denegarla; por el contrario si el p/ace/apelaba
'^ F. LoT y R. FAWTIER: Histoire des institutions francaises au Moyen Age, vol, II. Pars 1958, pg. 315. " Lo que cuenta su bigrafo y contemporneo JEAN DE JOINVILLE en La vie de Saint Louis, publicada inicialmente en 1309. Vase el pasaje concreto en el tomo XX de Recueil des Historiens des Gaules et de la France. Pars 1840, pgs. 199 y 200. Sobre la funcin de iacer justicia en San Luis, J. RICHARD: Saint Louis. Pars 1983, pgs. 303 a 315. Segn F. OLIVIER: Histoire de Droit..., op. cit., en la Francia de Luis IX la funcin justiciera es la funcin real por excelencia (pg. 216). " F. OLIVIER, Histoire du Droit..., op. cit., pg. 224. " Ibidem, pg. 340. " Ibidem, pg. 519. " Ibidem, pgs. 519 y 520.
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a la justicia regia entonces el rey estaba obligado a responder mediante un autntico juicio ^\ Queremos llamar la atencin sobre dos datos interesantes en la evolucin del derecho de peticin en la Historia francesa: ,
1. Las peticiones graciables no surgieron como algo distinto a la simple peticin de justicia al rey, sino ms bien amparndose en la flexibilidad y amplitud con que se entenda entonces dicha justicia. 2. La aparicin de los Estados Generales (en 1302) no supuso en modo alguno la decadencia de las peticiones individuales ni colectivas, sino que continuaron ejercindose ante el rey tanto por los individuos como por las corporaciones. B. No es muy distinto el proceso de evolucin del derecho de peticin en Inglaterra, aunque s lo son las consecuencias polticas y constitucionales que trajo consigo. Tambin en Inglaterra corresponda desde antiguo al rey la funcin jurisdiccional. All la justicia regia era competencia en cada condado del sfter/ff designado al efecto, constituyendo el monarca (propiamente la Curia Regis) la instancia suprema. Tambin aqu se debi utilizar esta va para presentar peticiones graciables ante los reyes por individuos o corporaciones, como parece desprenderse de la frmula que las acompaaba ya en el siglo xiii: For God's sake (por amor de Dios) y irte King's grace (por la gracia del rey) ^^. Cualquiera que fuera el momento en que aparecieron tales peticiones graciables, lo cierto es que a ellas parece referirse la Magna Charta (1215) cuando establece A/u/// vendemus, nulli negabimus aut differemus, rectum vel iustitiam (art. 40), y con ms claridad los Artculos de la Cmara de los Comunes aprobados por Enrique IV (1399-1413) segn los cuales el rey tena que asignar dos das por semana para las peticiones ^^. El primer dato interesante que nos aporta la experiencia inglesa en esta materia es la asuncin por parte del Parlamento desde sus orgenes del derecho de presentar peticiones al rey. Por lo menos desde 1305 est claro que, cuando el Parlamento era convocado, los representantes de los condados y villas traan peticiones desde sus distritos sobre intereses generales para ser odas ante el rey. Tales peticiones estaban fundadas a
''
F. OLIVIER, op.
cit.,
pg.
520.
^ H. PoTTER: Historical introduction to English Law, 4." edicin puesta al da por A. K. R. Kiralfy. Londres 1958, pg. 138. '^ A. H. KELLY: Right of petltion, en la Encyclopaedia Britannica, edicin universal, 1971, vol. 17, pg. 748.
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veces en supuestos agravios a colectividades ^. Esta modalidad del ejercicio del derecho de peticin no impidi que continuaran presentndose peticiones al rey directamente por los particulares ^. Ahora bien, las peticiones presentadas por el Parlamento requeran con frecuencia medidas legislativas para su ejecucin y asi fue introducindose ia prctica de presentar las peticiones redactadas en forma de proyectos de ley. Desde el reinado de Enrique VI (1422-1471), el rey deba limitarse a aceptar o rechazar el proyecto, pero no poda ya modificarlo ^. Como consecuencia del proceso de traslacin de la potestad legislativa desde el rey al Parlamento, las propias peticiones individuales o colectivas fueron paulatinamente cambiando de destinatario: los particulares dejan de dirigirse al monarca para hacerlo al Parlamento y ms concretamente, desde Enrique IV, a la Cmara de ios Comunes, aunque continuaron apareciendo formalmente como peticiones al rey. En cualquier caso, el derecho de peticin sigui aumentando en importancia poltica, hasta llegar a su ms conocida y trascendental manifestacin con la aprobacin de la Petition of Right en 1628. Aos despus, en 1661, se hizo preciso promulgar una Ley contra las peticiones tumultuosas limitando y disciplinando el ejercicio de este derecho, que no obstante alcanz por fin su reconocimiento expreso y directo en el Bill of Right de 1689, cuyo artculo 5. estableci:
Es un derecho de los subditos presentar peticiones al rey, siendo ilegal toda prisin o procesamiento de los peticionarios.
O. En Espaa el derecho de peticin evolucion de forma semejante a lo sucedido en Francia y en Inglaterra, pero con matices y peculiaridades interesantes. Tanto en Castilla como en Aragn y Navarra, ya desde pocas remotas, cuenta el monarca entre sus principales cometidos el de actuar como rey-juez '', teniendo tal funcin un origen divino, por lo que se dice
"
H. PoTTER, op. cit., pg. 174
'" Por ejemplo, en la poca de la Guerra de la Dos Rosas (1455 a 1485) hubo una verdadera avalancha de peticiones al rey en demanda de justicia. ^ A. H. KELLY, op. cit., pg. 748. Vase en el mismo sentido C. Ruiz del CASTILLO: Manual de Derecho Poltico. Madrid 1939, pg. 418. Igualmente D. JUOGE: Public petitions and the House of Commons, en Parliamentary afairs, vol. XXXI, nm. 4 (otoo 1978), pgs. 391 y 392. ^' El prncipe tena en los Estados de la Reconquista potestad judicial, en cuanto la administracin de justicia fue en las Monarquas medievales una de las atribuciones ms caractersticas del poder real y la idea de Rey justiciero se consideraba en la Edad Media como esencial al concepto de Monarqua. L. G. de VALDEAVELLANO, op cit., pg. 443.
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que es Dios el que entrega al rey el cetro de la justicia, estando por ello obligado el nnonarca a ejecutar su justicia de acuerdo con el modelo divino ^. Es decir, esa justicia que debe aplicar el rey no es la justicia estricta, sino ms bien la atemperada por la misericordia y generosidad del monarca. Por eso los reyes asumen el papel de protectores de su pueblo, ejerciendo una funcin tutelar por la que son reconocidos como padre por sus vasallos. De este modo corresponde al rey otorgar mercedes a imitacin de la gracia y misericordia divinas ^^. Por lo dems, esa proteccin regia sobre el pueblo se aplicar con particular intensidad sobre los ms indefensos del reino, sobre los ms pobres y necesitados, sobre los ms querellosos, afligidos y desconsolados, sobre hurfanos, enfermos, viudas y menesterosos ^. En definitiva, se realiza pues el ideal de rey protector y virtuoso reclamado en varios Concilios de Toledo y que fue incorporado al Liber judiciorum en el siglo vii ^\ El paradigma de cmo se entenda en la poca la funcin justiciera del rey lo constituye una Ordenanza promulgada por Enrique 11 en las Cortes de Toro de 1371 segn la cual:
Jurisdiccin suprema civil y criminal pertenesce Nos, fundada por Derecho comn, en todas las ciudades y villas y lugares de nuestros Reynos y Seorios; y por esto mandamos, que ninguno sea osado de estorbar ni impedir en los lugares de Seoro la Jurisdiccin suprema que tenemos en defecto de los Jueces inferiores, para que Nos lo hagamos y cumplamos como convenga nuestro servicio y guarda de los tales lugares: y otros, que no sean osados de impedir ni estorbar las alzadas y apelaciones que los vecinos y moradores de todos y qualesquier lugares de seoro, y otros qualesquier que quisieren alzarse y apelar, sintindose por agraviados de los Seores de ellos, 6 de sus Alcaldes y Jueces, para ante Nos en nuestras Audiencias: y no les hagan mal ni dao alguno por esta razn, ca Nos los tomamos so nuestro seguro y amparo: ni sean osados de impedir ni estorbar los pleytos de las viudas y de los hurfanos, y de los pobres y personas miserables de los tales lugares, y en los casos de nuestra Corte que por las leyes de nuestros Reynos se pueden traer ante Nos, ni los agraviados que se vinieren a quejar ante Nos: y otros
^ J. M. NIETO SORIA; Fundamentos ideolgicos del poder real en Castilla. Madrid 1988, pg. 226 ' Para los ideales polticos de la poca se recomienda la actitud misericordiosa en el rey frente al exceso de crueldad. Sin negarse la funcionalidad justiciera, se exalta la tendencia en el rey hacia el perdn como algo que honra y ennoblece al monarca. J. M. NIETO SORIA, op. cit., pg. 242. Cita all este autor varios textos de la poca en este mismo se,ntido.
J. M. NIETO SORIA, op. cit., pg. 155.
" En las Monarquas de la Espaa cristiana medieval, la dignidad del Rey o Prncipe era considerada en la Alta Edad Media, de acuerdo con la doctrina eclesistica, como un "oficio"(off/c/um) o "menester" (ministerium) que tenia por misin la de regir rectamente la comunidad de beneficio del bien comn y cuidando especialmente del mantenimiento de la paz pblica y de la justicia. L. G. de VALDEAVELLANO, op. cit., pg. 428.
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mandamos los que tuvieren as las dichas ciudades, y villas y lugares de Seoro, que obedezcan y guarden nuestras Cartas de emplazamientos y mandamientos ^^.
Desde tales presupuestos no es de extraar la sucesin, a partir del siglo XII, de gran cantidad de testimonios que confirman la vigencia de esa prctica consistente en dirigirse los subditos al rey en demanda, no slo de justicia, sino de auxilio o gracia: El recurso al monarca es conocido por el Derecho medieval tanto en Castilla como en Aragn, hasta el punto de extender en favor de quienes acuden al rey "paz regia" o "tutela" propia de Palacio. Pedro II de Aragn, en las Cortes de Barcelona de 1198, garantizaba bajo su personal proteccin a los subditos que acudan a su curia y otro tanto hace Alfonso X El Sabio en las Partidas. Alfonso XI resuelve recibir en audiencia a sus subditos dos veces por semana en lugar pblico "do nos puedan ver e llegar ante Nos". Cuando Juan I ampla a tres das esta costumbre regia lo hace segn declara para que all acudan todos los que quisieren "para nos dar peticiones o decir las cosas que nos quieran decir de boca" ^^, no slo, por tanto, en demanda de justicia en sentido estricto. Efectivamente, esta costumbre de los reyes qued consagrada como obligatoria durante el reinado de Alfonso XI (1311-1350) concretamente, desde las Cortes de Madrid de 1329, y por cierto, a peticin de las propias Cortes siendo despus confirmada en diversas ocasiones durante el mismo siglo xiv. La ley correspondiente fue recogida en el Ordenamiento de Montalvo u Ordenanzas Reales de Castilla de 1484 y an figuraba en la Novsima Recopilacin de 1805 (Ley 1, tt. 6, lib. 3). Segn la ley en cuestin, tiene el rey el deber de or peticiones y querellas a todos los que a su corte acudan a pedir justicia, para lo cual dedicar los lunes y los viernes: los lunes a or peticiones y querellas y los viernes a or los presos, aadiendo a continuacin: segn que antiguamente est ordenado por los Reyes nuestros predecesores " . Una prueba ms de que esa costumbre se inici mucho antes. Junto a estas peticiones orales e individuales, existan tambin en Castilla otro tipo de peticiones al rey, stas colectivas y por escrito. Se trata de cierta correspondencia que se cruzaba entre los concejos y el monarca desde, segn COLMEIRO ^^, mucho antes de la entrada del estado llano en
^ Recogida en la Nueva Recopilacin ley 1, Tit. 1, lib. 4 y en la Novsima con idntica numeracin. Vase Los Cdigos espaoles concordados y anotados. Imprenta de la publicidad a cargo de M. RIVADENEYRA. Tomo sptimo. IVIadrid 1850, pg. 407. ^ L. LPEZ ROD: El derecho de peticin. Antecedentes, directrices y discusin en las Cortes, en Documentacin Administrativa, nm. 40 (abril 1961), pg. 10. " Los Cdigos espaoles concordados y anotados, cit. tomo Vil. Madrid 1850, pg. 282. ^^ Curso de Derecho Poltico. Madrid 1873, pg. 281.
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las Juntas Generales del Reino o Cortes, lo que sucedi no despus del ao 1188^^. La Iniciativa era en ocasiones del Concejo, pero a veces corresponda al rey y entonces los concejos contestaban a estas cartas, para lo cual, solan diputar a personas que entregasen al rey las respuestas, y de paso le expusiesen sus necesidades, le hiciesen ciertas peticiones, o le prestasen el requerido homenaje ^^. As surgi, pues, el llamado derecho de representacin en nuestra historia: los concejos enviaban un correo que hablara en su nombre al rey, es decir, que representara al monarca las peticiones del concejo ^. Esta va de comunicacin entre los municipios y los reyes se conserv durante muchsimo tiempo, sirviendo siempre de cauce para la presentacin de peticiones sobre intereses colectivos. Y es que el nacimiento y desarrollo de las Cortes estamentales no supuso el declive de esta forma de presentar peticiones, ya que todava en el ao 1500 promulgaron los Reyes Catlicos una Pragmtica de 9 de junio mandando que:
... g u a n d o a l g u n a c i u d a d o v i l l a o l u g a r h o b i e r e d e e n v i a r a l g n m e n s a g e r o o p r o c u r a d o r a Nos o a n u e s t r o C o n s e j o , q u e t r a i g a p o r e s c r i t o o ' P e t i c i n lo q u e h a de h a c e r o p r o c u r a r f i r m a d o d e l e s c r i b a n o d e l C o n c e j o .
En realidad esta Pragmtica continu vigente hasta el final del Antiguo Rgimen, pues fue recogida en las sucesivas Recopilaciones e incluida todava como vigente en la Novsima ^^. Pero es sin duda con la aparicin de las Cortes como el derecho de peticin, en su faceta poltica, encuentra una forma privilegiada de ejercerse. Oigamos la forma en que tales peticiones eran presentadas ante el rey:
Los p r o c u r a d o r e s m o s t r a b a n al P r e s i d e n t e d e las C o r t e s los p o d e r e s
" Mientras los diputados populares no tuvieron asiento en el Parlamento ingls hasta 1226, en Alemania hasta 1237 y en Francia hasta 1303, ya figuraba el elemento popular en las Cortes de Aragn desde 1134 y en las de Castilla desde 1188 CABANILLES: Historia de Espaa, tomo II, pg. 328. Citado por M. COLMEIRO, op. cit., pg. 276, nota nm. 4.
"' M. COLMEIRO, op. cit., pg. 281.
" Por derecho de representacin debe de hacer presente e informar acerca de algo que se refiere o declara. Tratado de Derecho pg. 651. Vase asimismo L. IZAGA: Elementos celona 1952, pg. 292 y ss. = Ley 2, Tt. 10, lib. 7. =
entenderse, segn E. GIL Y ROBLES, el derecho y pedir medidas en conformidad con aquello Poltico, tomo II, 3." edicin. Madrid 1961-63, de Derecho Poltico, 2. edicin, tomo I. Bar-
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Otorgados por las ciudades para que los examinase y diese por buenos, si no ofrecan reparo conforme a derecho y a las clusulas de la convocatoria, y al mismo, acompaado del asistente y letrado de las Cortes, entregaban las peticiones generales y particulares que los tres reciban a nombre del rey a quien daban cuenta de su contenido y cuyas respuestas transmitan a los procuradores. Constituidas las Cortes empezaban deliberando sobre el punto o puntos propuestos por el rey o comunicados por el Presidente y pasaban enseguida a los dems que les sugera su celo del bien pblico, no acordando ni resolviendo, sino elevando diversas peticiones al trono. Acordaban y extendan las peticiones unas veces los tres brazos reunidos y otras (y eran las ms) solamente los procuradores, porque el clero y la nobleza (...) estaban exentos de pechos y servicios, y gozaban de tales privilegios que separaban su causa de la del pueblo (...). Algunas peticiones eran promovidas por intereses particulares, otras contrarias a la justicia, y muchas el eco fiel de las pasiones del vulgo y de su ceguedad en materia de gobierno. La prudencia de los reyes sola moderar el celo indiscreto de los procuradores (...). En efecto, acostumbraban tomar consejo de los prelados, condes, ricos hombres y caballeros, y odo su parecer, daban las respuestas (...). Desde las famosas [Cortes] de Toledo de 1538 siempre responde el rey a las peticiones de los procuradores con acuerdo de los ministros de su consejo, cayendo en desuso la consulta del clero y la nobleza .
Las diversas peticiones presentadas por los procuradores, juntamente con las respuestas del rey a cada una, constituan el llamado cuaderno de peticiones. Este cuaderno era enviado a todas las ciudades y villas con voto en Cortes o bien por manos de procuradores o, cuando el rey necesitaba un tiempo para resolver las peticiones, remitindolas directamente a los concejos. Lo importante es que si la respuesta regla a la peticin era favorable se converta en ordenamiento con fuerza de ley hecha en Cortes ^\ Frente a los fueros y privilegios, los ordenamientos constituan la expresin ms solemne de la ley " . Sin embargo, a diferencia de lo sucedido en Inglaterra, la decadencia de las Cortes y el paulatino fortalecimiento del poder real frustr la asuncin por la Asamblea estamental de la funcin legislativa. La causa estuvo en que a partir del siglo xv los reyes fueron demorando la contestacin a las peticiones de las Cortes. Ya las Cortes de Burgos de 1430, Falencia de 1431, Madrid de 1433 y Valladolid de 1440 hubieron de suplicar al Rey que por haber peligro en la tardanza y dao al servicio pblico no dilatase la respuestas. Finalmente
M. COLMEiRO, op. cit., pgs. 317 y 318.
Ibidem. V. SANTAMARA DE PAREDES: Corso de Derecho Poltico, 8.* edicin. Madrid 1909, pg. 457.
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consiguieron las Cortes el compromiso de Carlos V de contestar a todas las peticiones antes que las Cortes se acaben " , pero tal ley no fue cumplida, como lo demuesta que insistieran en pedir lo mismo a Felipe II las Cortes de Toledo de 1559 y de Madrid de 1583 y 1586. Estas ltimas suplicaban al Rey que cumpliera la ley citada,
... por cuya inobservancia no se sigue el fruto necesario al bien pblico, ni el que se debiera recoger oyendo a los comisarios del reino que estn enterados del hecho y de la razn de todo lo que se suplica, con lo cual el reino gozara del beneficio de las Cortes y el trabajo de los procuradores sera de efecto para la repblica.
Pero las Cortes ya no estaban en condiciones de poner freno a la voluntad real y esta modalidad del derecho de peticin ante el rey fue perdiendo importancia conforme decaa la propia institucin de las Cortes '". Pero volvamos a la Espaa anterior a la unificacin. En la Corona de Aragn se haba desarrollado otra manifestacin genial del derecho de peticin: los llamados greugeso gravmina que bien pudieran ser el origen remoto del hoy conocido como recurso de amparo " . Los greuges eran reclamaciones causadas por agravios cometidos por el rey o sus oficiales o el Justicia Mayor de Aragn y sus lugartenientes o unos brazos de las Cortes a otros brazos o el rey a cualquiera de los brazos '. Se trataba por tanto de agravios cometidos no slo contra personas individuales, sino tambin contra colectividades, y en este ltimo caso, es decir, cuando el agravio se refera a un dao de carcter general, entonces eran representados por las Cortes al Monarca. SANTAMARA DE PAREDES relata cmo se podan presentar y de qu forma se resolvan tales reclamaciones:
Presentaba el greuge la persona o colectividad que se crea lastimada
" Ordenamiento aprobado en las Cortes de Toledo de 1525 e incluido despus en la Nueva Recopilacin (Ley 8, Tt. 7, lib. 6) y en la Novsima (Ley 8, Tft. 8, lib. 3). " IVI. CoLMEiRo; op. cit., pgs. 318 y 319. '^ Merced a la influencia del Derecho peninsular y por el vehculo de nuestras Leyes de Indias, se introduce el derecho de peticin en la Amrica espaola. Aun despus de la independencia perdura en diversos cuerpos legislativos el eco de nuestra tradicin jurdica. Valga entre otros'el ejemplo de la Constitucin mejicana de 1857, cuyo artculo 101 establece el juicio de amparo, claramente enraizado en los greuges del Derecho medieval aragons. L. LPEZ ROD: El derecho de peticin. Antecedentes, directrices y discusin en las Cortes en Documentacin Administrativa, nm. 40 (abril 1961), pg. 11.
V. SANTAMARA DE PAREDES, op. cit., pg. 539.
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en sus derechos (...); cuando el greuge era motivado por un hecho en que hubiese ya fallado la justicia (...) se acuda ante las Cortes como un caso nuevo y no por va de apelacin. Formulada la querella, nombraban los brazos los examinadores de greuges [subrayado original] para resolver si el asunto era de la competencia de las Cortes o corresponda a los tribunales de justicia, inhibindose en tal caso de su conocimiento (...). Los greuges se resolvan por comisionados nombrados de comn acuerdo entre los cuatro brazos y el interesado (...) o por las Cortes con el rey ".
Pero, como el agravio poda haber sido causado por el propio monarca o por sus oficiales, para garantizar la imparcialidad del juicio de greuge, en tales casos resolva el Justicia Vlayor de Aragn con la frmula por solo consejo de la Corte excluso el rey por interesado ^^. Adems, era tal la importancia que se atribua a la resolucin de los greuges que se declaraba la nulidad de todo lo actuado por las Cortes mientras no se les diera contestacin; incluso se suspenda la conclusin de la Asamblea, considerndose invlida su disolucin mientras no fuesen resueltos tales greuges ^^. Tambin en el Reino de Navarra se dieron, ya desde los siglos xii y XIII, manifestaciones peculiares del derecho de peticin. Por lo pronto exista un procedimiento para pedir al monarca o a su virrey la reparacin de agravios cada vez que se produjera una actuacin que las Cortes consideraran como contrafuero, ya que el Reino reconoca al rey a condicin de que guardara, mejorara y no empeorara los Fueros ^. Las peticiones solan ser respetuosas en la forma pero enrgicas en el fondo, por lo que es normal que el rey reparase los agravios pasando as a engrosar las leyes del reino ^\ Por supuesto, las Cortes de Navarra no slo pedan al rey o a su virrey reparacin de agravios, sino toda clase de medidas polticas o legislativas. As, deliberaban sobre los pedimentos o peticiones de leyes y los elevaban al monarca, que generalmente los aprobaba con la frmula: hgase como el reino lo pide ^^. Adems, cuando las Cortes estaban reunidas, cualquier subdito navarro poda presentar ante ellas peticiones escritas para que fueran elevadas al rey, depositndolas en la ratonera o buzn al efecto (son los llamados papeles de ratonera).
" "
SANTAMARA DE PAREDES, op. cit., pg. 539. V. SANTAMARA DE PAREDES, op. cit., pg. 540. Tambin, L. G. DE VALDEAVELLANO, op. cit.,
Ibidem. pgs. 480 y 481. J. SALCEDO IZU; Elementos de historia dei Derecho navarro. Pamplona 1988, pg. 84. =' Ibidem. " Ibidem, pg. 78.
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Se suele afirmar que con la Edad Moderna el derecho de peticin perdi importancia en Espaa. En realidad es indudable que la decadencia de las Cortes estamentales^^ trunc un canal privilegiado para la transmisin de peticiones colectivas al rey, pero otros caminos continuaron expeditos y se ejercieron, de hecho, con gran profusin. Lo que sucedi en Espaa y en el resto del Continente fue que la Asamblea representativa no pudo, como en Inglaterra, hacer frente a la tendencia al fortalecimiento del poder real y esto tuvo, indudablemente, importantsimas consecuencias polticas, como se vera en los siglos xvii y xviii. Pero desde el punto de vista del derecho de peticin, la diferencia entre Inglaterra y el Continente se encuentra, por lo que se refiere a las peticiones colectivas, en que el Parlamento britnico dispuso de suficiente poder como para obligar al rey a aceptar las peticiones; mientras que en Espaa y en Francia las peticiones colectivas de naturaleza poltica conservaron su carcter originario de splica graciable: se peda no porque se tuviera medios para coaccionar al monarca a otorgar lo pedido, sino tratando de convencerle nica y exclusivamente por la razn de justicia o conveniencia que fundamentaba la peticin. Es decir, si en la Baja Edad Media la concesin de tributos funcionaba como medio de presin al monarca para que aceptase las peticiones que los procuradores traan en nombre del pueblo, ahora el equilibrio vuelve a romperse en favor del monarca: las peticiones carecen nuevamente de otra fuerza coercitiva sobre el rey que no sea la razonabilidad o justicia intrnsecas de la propia peticin. Por eso no puede decirse que en la Espaa de los siglos xvi y xvii declinase el derecho de peticin como tal. Buena prueba de ello es el conocido ejemplo de Felipe II que contestaba personalmente la multitud de memorndums o memoriales que a l se dirigan en demanda de toda clase de medidas polticas, legislativas o judiciales. Durante toda esta poca se trata de llamar la atencin del Rey (o de altos rganos como el Consejo de Castilla, o de figuras polticas como el Conde-Duque de Olivares, Uceda, Lerma, Duque de Osuna, etc.) sobre las anomalas y abusos cometidos por cualquiera de sus autoridades o el dirigir solicitudes para que se tomen medidas sobre cualquier necesidad del pas ^. En todo caso la cantidad ingente de cartas y memorndums dirigidos en esta poca a monarcas, validos y ministros revela la vigencia social de esta institucin. ^
^ Salvo en Navarra: durante los tres siglos de absolutismo austraco y borbnico, van desapareciendo las Cortes de los reinos hispanos; en contraste altamente significativo, las de Navarra viven en esa poca un ascendente prestigio. J. SALCEDO IZU, op. cit., pg. 70. All las Cortes siguieron haciendo pedimentos al rey hasta 1828-29 en que fueron suprimidas. " F. J. JIMNEZ DE CISNEROS: El derecho de peticin y ia iniciativa legislativa. Madrid 1980, pg. 8.
"' L. LPEZ ROD, op. cit., pg. 11.
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Tambin bajo los Borbones sigui ejercindose en cierta medida el derecho de peticin en todas sus facetas, aunque en verdad no con la trascendencia que haba tenido anteriormente: el absolutismo y la burocratizacin del Estado van haciendo cada vez ms difcil el acceso directo al monarca, aunque todava en el siglo xviii se conservara algn canal de comunicacin del pueblo con l. En el mbito militar suele citarse como prueba de lo anterior cierta disposicin de las Reales Ordenanzas de Carlos III concediendo a cualquier soldado que podr llegar hasta Nos con la representacin de su agravio ^.
2.3.
Bajo el constitucionalismo
Al parecer, la ltima muestra importante del derecho de peticin en el Antiguo Rgimen lo constituyen los llamados Cuadernos de quejas que presentaron los miembros del Tercer Estado y el estamento eclesistico al Rey Luis XVI cuando ste convoc los Estados Generales en 1789. La negativa del monarca francs a conceder algunas de esas peticiones unida
a o t r a s c a u s a s o r i g i n la c o n s t i t u c i n d e la A s a m b l e a N a c i o n a l y p u s o e n
marcha as la Revolucin Francesa *'. Sin embargo, con el triunfo del constitucionalismo se produce el declive del derecho de peticin en toda Europa Continental. Las causas que se han sealado son mltiples: el desarrollo de la empresa y los partidos polticos, los medios de control otorgados a los parlamentarios sobre el Ejecutivo, tales como interpelaciones y preguntas y sobre todo el perfeccionamiento del sistema de garantas y recursos jurisdiccionales, particularmente en el orden contencioso-administrativo ^. Se olvida sin embargo la causa principal: que el derecho de peticin tiene, por su propia naturaleza, una tortsima componente moral muy difcilmente juridificable. Por eso, la implantacin del Estado de Derecho y la consiguiente reduccin a relaciones jurdicas estrictamente tales de las relaciones polticas gobernantes-gobernados tena necesariamente que traer consigo la prdida de sentido de una institucin del tipo del derecho de peticin, como iremos viendo en las prximas pginas.
Art. 1, Tit. XVII, trat. II, de las Ordenanzas de Carlos III, promulgadas en 1768 y que estuvieron vigentes hasta el ao 1979.
" " F. J. JIMNEZ DE CISNEROS, op. cit., pg. 8. J. M. GARCA ESCUDERO, op. cit., pg. 247; F. J. JIMNEZ DE CISNEROS, op. cit., pgs. 8 y
9; L. LPEZ RODO, op. cit., pgs. 11 y 12; R. MORODO; Notas sobre el derectio de peticin, en Boletin Informativo del Seminario de Derecho Poltico de la Universidad de Salamanca, nm. 31, 2.' poca, pg. 93.
140
EL DEREQHO DE PETICIN
La Constitucin Federal de los Estados Unidos no contena inicialmente declaracin alguna de derechos, pero cuando el primer Congreso decide en 1789 aadir una parte dogmtica al texto constitucional, el derecho de peticin qued recogido en la I Enmienda:
El Congreso no har ley ninguna que adopte el establecimiento de religin del Estado o que prohiba practicarla libremente, o que coarte la libertad de palabra o de Imprenta, o el derecho del pueblo para reunirse pacficamente y para pedir al gobierno la reparacin de agravios.
Poco despus, en 1791, la Constitucin francesa reconocer a los ciudadanos como uno de los derechos civiles y naturales la libertad de dirigir a las autoridades constituidas peticiones firmadas individualmente; y la tambin francesa Constitucin de 1793 establecer en su artculo 32 que
El derecho de presentar peticiones a los depositarios de la autoridad pblica no puede, en ningn caso, ser prohibido, suspendido ni limitado =.
Pese a tales declaraciones constitucionales es sintomtico el heho de que no aparezca mencionado el derecho de peticin ni en la Declaracin de Derechos de Virginia (1776) ni en la Declaracin Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789), por considerarse, tal vez, que en la nueva etapa iniciada con las Revoluciones atlntica y francesa el derecho de peticin pasaba a ocupar un papel secundario ^. Y as sucedi, en efecto, en Europa Continental, pero no en Inglaterra, donde el recurso al derecho de peticin como medio de agitacin poltica lleg a ser muy comn a fines del siglo xviii y proporcion una buena base a organizaciones radicales que buscaban la reforma parlamentaria. De ah que el nmero de peticiones presentadas entre 1780 y 1830 se multiplicase por veinticinco ^\ Un verdadero boom de las peticiones
"^ Despus sera recogido este derecho en las Constituciones de 1795 (art. 364), 1799 (art. 83), 1814 (art. 53), Acta adicional de 1815 (art. 65), 1830 (art. 45), 1848 (art.'8), 1852 (art. 45) y 1870 (art. 41), para desaparecer a partir de entonces de los textos constitucionales franceses. No consideramos acertada la razn que de tal omisin da Ruiz DEL CASTILLO: como [la peticin] no implica una presin sobre el Poder, ste apenas necesita adoptar garantas frente a ella. Manual de Derecho Poltico. Madrid 1939, pg. 416. " A. H. KELLY: Right of petition, op. cit., pg. 749.
141
ANTONIO G A R C A
QUADRADO
se produjo en Inglaterra a partir de ese ltinno ao con motivo de la reforma electoral (1830-32) y las grandes peticiones del movimiento cartista (1839, 1842 y 1848). Nada menos que 146.000 peticiones contra la proyectada abolicin de las leyes sobre cereales se presentaron en 1846; y cerca de 1.500.000 en 1860 por la cuestin del canon eclesistico ^^. Las primeras Constituciones espaolas no consagraron de manera clara el derecho de peticin. Es cierto que ya en el artculo 373 del texto gaditano se proclamaba el derecho de todo espaol de representar a las Cortes o al Rey, pero no cualquier peticin, sino, exclusivamente, para exigir la observancia de la Constitucin. Pese a tan inslita limitacin, no dejaron en los aos siguientes de presentarse peticiones al Rey Fernando Vil y a las Cortes. Buena prueba de que continu ejercindose tal derecho sin atender las limitaciones establecidas por la Constitucin de 1812 es el Real decreto que hubo de aprobarse durante el Trienio Liberal, el 12 de febrero de 1822, limitando el ejercicio del derecho de peticin a las personas individuales; quedaron, pues, prohibidas la peticiones colectivas con la finalidad de restringir a sus justos lmites el derecho de peticin ^. El Estatuto Real, por carecer de tabla de derechos, nada dice sobre el ejercicio individual ni colectivo del de peticin, aunque s menciona las peticiones de las Cortes al Rey: segn su artculo 32, Queda sin embargo expedito el derecho que siempre han ejercido las Cortes de elevar peticin al Rey, hacindolo de modo y forma que se prefijar en el Reglamento (art. 32). Ser pues la Constitucin de 1837 la que consagre por vez primera en nuestra historia constitucional y de un modo expreso y directo el derecho de peticin: todo espaol deca su art. 3. tiene derecho de dirigir peticiones por escrito a las Cortes y al Rey, como determinen las leyes. Con ligeros matices esta frmula ser despus recogida por nuestros sucesivos textos constitucionales: Constitucin de 1845 (art. 3.), non nata de 1856 (art. 4.), la de 1869 (art. 17). El Proyecto de Constitucin federal de 1873 especificaba que tal derecho poda ser ejercido individual o colectivamente y adems desaparece la forma escrita como nica posible (art. 19). En trminos semejantes se expresa la Constitucin de 1876 (art. 13), aunque prohibe el ejercicio del derecho de peticin a los miembros de la fuerza armada. Con esta misma restriccin pasa a la Constitucin republicana de 1931 (art. 35). Bajo las Leyes Fundamentales tambin se reconoci el derecho de peticin en los trminos siguientes: los espaoles podrn dirigir indivi-
"^ Datos tomados de I. BRUNELLI: Diritto di petizione, en // Digesto Italiano, vol. XVIII (segunda parte). Turin 1924, pg. 681; D. JUDGE: Public petitions and the House of Commons, en Parliamentary afairs, vol. XXXI, nm. 4 (otoo 1978), pgs. 391 a 405; y A. H. KELLY, op. cit., pg. 749.
" L. LPEZ ROD, op. cit., pg. 11.
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dualmente peticiones al Jefe del Estado, a las Cortes y a las Autoridades (art. 21 del Fuero de los Espaoles, de 1945). No se prohiba expresamente el ejercicio de este derecho a los componentes de las Fuerzas Armadas, sino que se remita a las limitaciones que por ley se impusiesen, no slo a ellos, sino en general a todos los funcionarios pblicos. En desarrollo de este artculo 21 del Fuero de los Espaoles, se aprob la Ley reguladora del derecho de peticin, de 22 de diciembre de 1960, todava hoy vigente en todo lo que no se oponga a la Constitucin de 1978.
PANORAMA ACTUAL EN DERECHO COMPARADO
Hoy en da el derecho de peticin est reconocido en casi todos los pases del mundo ^''. Su consagracin es generalmente de rango constitucional, con alguna llamativa excepcin, como es el caso de Francia, cuya Constitucin de 1959, que carece de tabla de derechos, se remite en su Prembulo a la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, la cual, como vimos, omite el derecho de peticin. No obstante, una Ordenanza Orgnica de 17 de noviembre de 1958 reconoce y regula el ejercicio de este derecho en Francia ^^. Si en los primeros textos constitucionales se garantizaba principalmente la inmunidad de los peticionarios ^, hoy en da tal inmunidad no est formalmente garantizada en la mayora de los pases ^^. En general se reconoce este derecho a todas las personas fsicas, pero son frecuentes las restricciones a su ejercicio por personas morales.
" J. M. GARCA ESCUDERO, op. cit., pg. 248, ha recogido la lista de los pases que reconocen en su Constitucin el derecho de peticin: Albania, las dos Alemanias, Austria, Blgica, Bulgaria, Checoslovaquia, Chipre, Dinamarca, Grecia, Holanda, Hungra, Italia, Luxemburgo, Monaco, Polonia, Portugal, Rumania, Suiza, Turqua, la URSS, Yugoslavia y en el Bill of Rights britnico; Argentina, Bolvia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Uruguay, Venezuela y en la enmienda primera de la Constitucin de los Estados Unidos; Birmania, las dos Coreas, China, Japn, Jordania, Kuwait y Tailandia, en la Repblica Popular del Congo y Egipto. Su consignacin es, pues, general en las Constituciones europeas y americanas; espordica en las asiticas y excepcional en los numerosos Estados africanos. '^ Ibidem. ^ Vase art. 5 de Bill of Right, 1 . ' enmienda a la Constitucin de los EE. UU., y art. 32 de la Constitucin francesa de 1793. "' G. J. PLOOS VAN AMSTEL: Le droit de ptition. Nmero monogrfico dedicado a este tema de la revista Informations constitutionelles et parlementaires, nm. 118, 2. trimestre 1979, pg. 8.
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Las corporaciones de derecho pblico estn expresamente excluidas en algunos pases, como la Repblica Federal de Alemania ^. A su vez, las peticiones pueden dirigirse a cualquier rgano pblico o autoridad, sin que prcticamente existan limitaciones en cuanto al destinatario en ninguna parte ^-^. En general, las peticiones se remiten al Parlamento, al Ombudsman, donde existe, o a las Administraciones Pblicas. Tambin es bastante comn reducir al mnimo las formalidades exigidas para ejercer este derecho: habitualmente basta con que las peticiones estn firmadas y conste en ellas el domicilio del peticionario. En todo caso parece que se ha impuesto de modo absoluto la forma escrita de presentar las peticiones ' ' . Precisamente por exigirse la forma escrita se lleg a dudar en algn momento si no se impeda con ella el ejercicio del derecho de peticin por los analfabetos, por lo que en 1791, la Asamblea Constituyente francesa acept las peticiones sin firma siempre y cuando fuese identificable el autor de la peticin ^^. En cuanto al deber de contestar a las peticiones, el rgimen es distinto segn pases. Existe ese deber, por ejemplo, en Israel, Francia, la India, Yugoslavia, la URSS, Egipto, Rumania y la Repblica Federal de Alemania; pero no, en cambio, en Australia, Austria, Blgica, Canad, Gran Bretaa, Holanda y Suiza ^^. Sin embargo, parece que las peticiones se suelen contestar tambin en estos pases, pues se considera esta regla como un acto normal de buena administracin ^"^ Puede ser interesante conocer el nmero aproximado de peticiones que se presentan actualmente en los diversos pases. Las cifras varan mucho de un lugar a otro, pero pueden servir como ndice de la vigencia
^ ^
G. J. PLOOS VAN AMSTEL: Le droit de..., Aunque por razones histricas el Bill of Right britnico mencione nicamente al
cit., pg. 265.
monarca. J. M. GARCA ESCUDERO, op.
' En Italia, excepcionalmente, las peticiones deben dirigirse necesariamente a las Cmaras. Sobre el caso italiano vase el trabajo de GIANFRANCO IVIOR: La petizione al Parlamento italiano alia luce dell'articolo 50 della Costituzione, en Studi Parmensi, vol. XXXIV (1984), pgs. 279 a 290. '"' La nica excepcin que hemos encontrado a la forma escrita de las peticiones se da en Rumania donde existen adems de peticiones escritas otras presentadas oralmente en las audiencias que conceden ciertas autoridades. Nistor PRISCA: Le droit de ptition, en Sciences Juridiques, tomo 24, nm. 2 (Bucarest, julio-diciembre 1980), pg. 198. ' " Pero incluso esto se puso en duda cuando, en 1793, la Convencin discuti si aceptaba la peticin de arresto de Danton, presentada en un escrito a cuyo pie pona simplemente el pueblo. M. RICHARD: Le droit de ptition. Pars 1933, pg. 201. Citado por J. M. GARCA
ESCUDERO, op. '^ cit., pg. 267. pg. 18. G. J. PLOOS VAN AMSTEL, op. cit.,
'"" A excepcin de aquellos casos en que se presenten multitud de peticiones con un mismo objeto. Ibidem.
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social de esta institucin. De acuerdo con el rapport elaborado en 1979 por la Asociacin de Secretarios Generales de los Parlamentos ^^, el nmero de peticiones recibidas por las Cmaras rondaran la media siguiente: en la Repblica Federal Alemana, entre 12.000 y 13.000 al ao; en Egipto unas 4.000; en Yugoslavia unas 3.000, aunque all el Jefe del Estado recibe como promedio bastantes ms peticiones (unas 25.000 30.000 al ao); en Francia, unas 100 peticiones se dirigen en total a ambas Cmaras (aunque el mdiateur recibe ms de 3.000); en Blgica slo 50 peticiones anuales al Parlamento; cerca de 2.000 en Australia; entre 300 y 400 el Parlamento israel; 400 en Holanda dirigidas a una u otra Cmara, menos de 20 se reciben anualmente en el Parlamento ingls '^, pero ms de un millar son remitidas al Comisario parlamentario; en Suiza entre 60 y 90 y en la India solamente cinco seis peticiones anuales.
4.
NATURALEZA JURDICA DEL DERECHO DE PETICIN
Como habr podido observarse, hasta el momento no hemos hecho distincin alguna entre los diversos tipos de peticiones segn cul sea su contenido. Hemos considerado como manifestaciones concretas del derecho de peticin lo mismo a la reparacin de agravios cometidos por los funcionarios reales o a la splica de justicia estricta al monarca como instancia suprema de apelacin en los juicios civiles y criminales durante la Baja Edad Media, que a las peticiones colectivas sobre asuntos de inters pblico realizadas por las Cortes o Asambleas estamentales. Conviene ahora sin embargo establecer las distinciones de naturaleza que nos permitan analizar por separado las diversas formas de ejercerse en nuestros das el derecho de peticin. En primer lugar parece indudable que este derecho presenta una doble naturaleza, originando as a su vez dos modalidades tericamente diferenciables de peticiones. PREZ SERRANO lo describe as: El derecho de peticin comprende dos cosas distintas: el requerimiento individual, para fines personales, acaso egostas (ya sea solicitando beneficio, ya reclamando reparacin), y la demanda que se plantea con vistas a in-
' " Publicado en Informations constitutionnelles et parlementaires, nm. 118, cit. bajo la direccin de G. J. PLOOS VAN AMSTEL, pgs. 19 y 20. ' " El escaso nmero de peticiones en Gran Bretaa se debe a las importantes restricciones que se introdujeron all a raz de la avalancha ocurrida entre 1830 y 1870. Desde entonces se exigen hasta dieciocho requisitos distintos para poder presentar una peticin a la Cmara de los Comunes. D. JURGE, op. cit., pg. 394 y ss.
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tereses generales, de que se hace portavoz la parte peticionaria. Sin dificultad se comprende que lo primero es perfectamente inocuo {...). En cambio, cuando se pide a nombre y en aras de un inters general, que es cuando adquiere verdadera significacin este derecho, su carcter poltico resulta indudable ''\ Creemos que esta distincin no era necesaria en el primitivo derecho de peticin. All los individuos o corporaciones se dirigan al rey en demanda de justicia de acuerdo con lo que en la Edad Media se consideraba como un deber de los monarcas. Atender esas peticiones y otorgarlas cuando fuesen justas, convenientes o razonables no implicaba necesariamente que hubieran de separarse las splicas individuales de aquellas que afectaban a colectividades del reino. Como hemos visto, ni en Francia ni en Inglaterra ni en Espaa, la aparicin de las Asambleas estamentales termin con las otras vas de presentacin de peticiones colectivas al rey, y por tanto tampoco entonces es preciso distinguir stas de las peticiones individuales. Pero en la actualidad, cuando el derecho de peticin ha variado tan sustancialmente de significado y de papel poltico, resulta innegable que no pueden recibir idntica calificacin jurdica ambas formas del derecho de peticin. Ahora bien, en la prctica, no siempre resulta fcil establecer a cul de ambas categoras pertenece cada peticin concreta. As, por ejemplo, una peticin individual al Parlamento solicitando la concesin de un subsidio por alguien que legalmente carece del derecho a exigirla, no participa nicamente de la naturaleza de la peticin individual, pues normalmente implicar una modificacin del ordenamiento jurdico que afectar a categoras de poblacin ms o menos numerosas. Con todo, se hace necesario establecer la distincin sealada y analizar las consecuencias jurdicas a las que esa diferencia conduce. Por lo pronto, el derecho de peticin se configura hoy en da como un derecho pblico subjetivo ^. Ahora bien, atendiendo a la clebre clasificacin de JELLINEK a qu categora pertenece?
' " Tratado..., cit., pg. 670. No ignoramos las duras crticas que este concepto ha recibido recientemente por ciertos autores que consideran al derectio pblico subjetivo una categora ya superada e intil como instrumento de anlisis jurdico de los derechos fundamentales. As, A. E. PREZ LUO ha escrito: La figura del derecho pblico subjetivo es una categora histrica adaptada al funcionamiento de un determinado tipo de Estado, el liberal, y a unas condiciones materiales que han sido superadas por el desarrollo econmico-social de nuestro tiempo. De ah que la pretensin de proyectar esa categora a los supuestos actuales implique una distorsin. Derechos humanos, Estado de Derecho y Constitucin. Madrid 1984, pg. 34. Sobre esta cuestin, ver tambin J. L. CASCAJO CASTRO: El problema de la proteccin de los derechos humanos, en la obra colectiva Los Derechos Humanos: significacin, estatuto jurdico y sistema. Sevilla 1979, pg. 269. Creemos, no obstante, que en el caso concreto del derecho de peticin la utilizacin de la categora clsica de derecho pblico subjetivo no es en absoluto intil, como podr verse ms adelante en el texto.
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Ya vimos en su momento que en los primeros textos constitucionales que reconocieron el derecho de peticin, ste se configuraba como una libertad, como la garanta de que nadie podra ser procesado por las peticiones que elevara al rey o a las otras autoridades pblicas '^. Es decir, quedaba el derecho de peticin configurado como un derecho pblico subjetivo derivado del status libertatis o negativo del individuo y por tanto perteneca al mbito de libertad de la persona donde las limitaciones impuestas por el Estado no pueden entrar. Considerado desde tal punto de vista, este derecho no sera otra cosa que una derivacin o concrecin del ms genrico derecho a la libertad de opinin y expresin de ideas y pensamientos ^', y en consecuencia derivara directamente del estatuto ontolgico de la persona humana; el derecho de peticin no podra ser limitado slo a los nacionales, excluyendo a los extranjeros; tampoco podra excluirse a los menores de edad ni a los incapacitados, ni tampoco a quienes estn suspendidos en el ejercicio de sus derechos polticos. En cambio, cuando el derecho de peticin versa sobre materias de inters pblico, se tratara no de una libertad, sino de un derecho derivado del status activus civitatis, y concretamente, sera una manifestacin del derecho de los ciudadanos a la participacin poltica "V En tal caso slo cabra su ejercicio por los ciudadanos activos y estaran excluidos de l los extranjeros y las otras categoras de personas anteriormente mencionadas. La cuestin de la doble naturaleza del derecho de peticin se plante ya en la Asamblea Constituyente Francesa que elabor la Constitucin de 1791. El diputado La Chapelle (o Chapelier) defendi, en contra de Robespierre, la restriccin del derecho de peticin a los ciudadanos, excluyendo expresamente a los extranjeros. Y argumentaba as su propuesta: El derecho de peticin es el que tiene el ciudadano activo de expresar sus opiniones al Legislativo, al Rey o a los administradores pblicos sobre asuntos de administracin o de organizacin (...). El derecho de peticin, esta especie de iniciativa del ciudadano en orden a la ley y a las instituciones, esta parte casi activa que puede tomar cada ciudadano en los asuntos generales del gobierno, puede pertenecer a otros que a los miembros del cuerpo social?, y por eso, segn l, deba distinguirse el derecho de pe-
Confer. artculo 5 del Bill of Rights de 1689, Primera enmienda a la Constitucin Federal de los EE. UU., de 1787, y artculo 32 de la Constitucin francesa de 1793. " As lo defiende, por ejemplo, L. DUGUIT: Traite de Droit Constitutionnel V., 2.' edicin, pg. 440. Algo semejante mantiene M. COLMEIRO: Elementos de Derecho Poltico y Administrativo, 3." edicin. Madrid 1870, pgs. 280 y 281. ' " Buena parte de la doctrina acepta esta segunda postura. Vase, por ejemplo, J. M. PoNTiER y J. C. Ricci: La participation des citoyens au fonctionnement de l'tat en France, en la obra colectiva Droit constitutionnel et droits de l'homme. Pars 1987, pgs. 389 y 390. IVI. MARTNEZ SOSPEDRA: Aproximacin al Derecho Constitucional espaol. Valencia 1980, pg. 57; B. DE CASTRO CID: Dimensin cientfica de los derecfios del hombre, en Los Derechos Humanos: significacin, estatuto jurdico y sistema. Sevilla 1979, pg. 140; etc.
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ticin del derecho de queja, considerando a ste como el derecho de recurrir que tiene todo hombre que ve lesionados sus intereses particulares, y por consiguiente, la queja es derecho que a todos los hombres corresponde: no hay necesidad para recibir y para resolver la queja de tomar en consideracin la existencia poltica del que la presenta; la peticin, en cambio, es derecho exclusivo del ciudadano "^. Ante los inconvenientes que presenta optar nicamente por una de estas dos naturalezas se ha buscado una solucin intermedia, apuntada ya por el propia JELLINEK "^: calificar al derecho de peticin como uno de naturaleza mixta: participa a un tiempo del carcter de libertad negativa y de modalidad del derecho de participacin poltica "". De esta forma no habra inconveniente alguno en permitir a los extranjeros ejercer este derecho en su faceta de libertad de opinin y a la vez no habra necesidad de reconocer obligacin positiva alguna del Estado frente a las peticiones de los ciudadanos: bastara con no perseguir indebidamente a los peticionarios. En todo caso, las legislaciones que reconocen el derecho de peticin nicamente a los nacionales es porque lo consideran como forma de participacin poltica del ciudadano, como modalidad del derecho a la participacin, quiz porque se da por sobreentendido el derecho a no ser perseguido por las peticiones realizadas a los poderes pblicos como una
simple concrecin de la libertad de opinin.
5.
RGIMEN JURDICO EN EL DERECHO ESPAOL VIGENTE
5.1.
Deiimitacin del derecho constitucional de peticin
Resulta evidente que la prctica medieval de acudir al rey en demanda de justicia o reparacin de agravios se ajustaba a un rgimen muy
' " Este debate de la Asamblea Constituyente francesa es citado por varios autores, como N. PREZ SERRANO: Tratado..., cit., pgs. 670 y 671; J. M. GARCIA ESCUDERO, op. cit.,pg. 255. ' " Teora general del Estado. Traduccin de F. de los Ros de la 2." edicin alemana. Buenos Aires 1970, pg. 595. ' " Entre nosotros, defendi ya la doble naturaleza del derecho de peticin F. MELLADO: Tratado elemental de Derecho Poltico. Madrid 1891, pgs. 323 y 324; y en la actualidad J. DE ESTEBAN y L. LPEZ GUERRA: El Rgimen constitucional espaol, vol. I. Barcelona 1980, pgs. 91, 164 y 181. Tambin G. PECES BARBA: La Constitucin espaola de 1978 (un estudio de Derecho y Poltica). Valencia 1981, pgs. 41 a 43; J. M. GARCIA ESCUDERO, op. cit., pgs. 254 y 255. Vase tambin la opinin al respecto de R. MORODO, op. cit., pgs. 94, 95 y 102.
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distinto del que corresponde a lo que nuestra Constitucin vigente denomina derecho de peticin. A lo largo de los siglos aquella institucin fue dando lugar a otras figuras o derechos que hoy en da se consideran como sustancialmente distintos del derecho de peticin en sentido actual. El caso ms claro, aunque no el nico, es el denominado derecho a la accin o iniciacin de un proceso jurisdiccional.
5.1.1.
Peticin y accin
Cierto sector doctrinal ha defendido desde antiguo que el derecho a la accin procesal no es otra cosa que una expresin o manifestacin del ms genrico derecho de peticin " . En Espaa, y desde el campo procesal, ha fundamentado esta teora Vctor FAIRN, segn el cual: Una vez admitido el poder de hacer peticiones a las autoridades pblicas, dicho poder se especifica, y ocasiona la formacin de diversas especies de derechos; el de accionar (ante los tribunales) es uno de ellos. Las leyes procesales tienen como misin la de desarrollar la Constitucin en este punto. Y este desarrollo, as como el de la potestad jurisdiccional, nos da la posibilidad de diferenciar a nuestro concepto fundamental de otros derechos de peticin y actuacin estatal correspondiente, a travs de la puesta en marcha de otro poder ya debidamente desarrollado tambin (v. gr!, la funcin de la pblica administracin). En efecto, otras peticiones pueden dirigirse a obtener, por medio y a travs de actividades administrativas, resoluciones de tal ndole, sean de carcter general o particular; pero lo que caracteriza a la accin como manifestacin del derecho de peticin es que se proponga ante rganos del poder jurisdiccional, los cuales han de actuar conforme a las normas caractersticas de dicha actividad "^. No hay dificultad, a mi juicio, para aceptar que el origen histrico del derecho a la accin no es otro que el ejercicio secular, como nueva praxis, del derecho de peticin en sentido amplio. O como escribi RUIZ DEL CASTILLO: Es el derecho de peticin el que ha engendrado el derecho de iniciativa en el orden legislativo, como en el orden judicial ha engendrado la demanda " ' .
"* As, C. Ruiz DEL CASTILLO: Manual de Derecho Poltico. Madrid 1939, pgs. 417 y 418; V. PAIREN GUILLEN: La accin, derecho procesal y derecho poltico, en Estudios de Derecho Procesal. IVIadrid 1955, pgs. 87 a 96; J. GONZLEZ PREZ: Rgimen jurdico del derecho de peticin en Documentacin Administrativa, nm. 40, abril 1961, pg. 17; A. ALONSO CORTS: Hacia un concepto del derecho de peticin, en Documentacin Administrativa, nm. 86, febrero 1965, pg. 55; acepta tambin esta teora, aunque con condiciones, A. DE LA OLIVA SANTOS: Sobre el derecho a la tutela jurisdiccional. Barcelona 1980, pg. 23. " " V. PAIREN, op. cit., pgs. 94 y 95.
"' RUIZ DEL CASTILLO, op. cit., pg. 417.
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Recurdese, por ejemplo, que las peticiones ai monarca comenzaron siendo estrictamente judiciales, y cmo de aquel pedir justicia al rey se fue pasando a pedir gracia. Por lo dems, ya en Roma pef/(;o significaba, entre otras cosas, demanda judicial; y en la Alta Edad Media, el acto de la parte incoadora de un proceso recibe, no slo el nombre de acusatio, sino tambin el de petitio " . En cualquier caso, si se da por buena esta teora que liga la accin con la peticin, no puede olvidarse que en la actualidad el rgimen constitucional y legal de ambas instituciones jurdicas es sustancialmente distinto como distinta es tambin su naturaleza y modo de ejercicio. La diferencia esencial que cabe establecer hoy entre estos dos derechos es la siguiente: se utiliza la accin cuando se considera que el ordenamiento jurdico respalda la pretensin que se persigue; en cambio, se utiliza la peticin cuando se sabe que la pretensin perseguida carece de apoyo suficiente en el ordenamiento positivo, aunque a la vez se considere que tal pretensin es justa o razonable. Por lo dems, la accin se ejercita siempre ante un rgano jurisdiccional, mientras que la peticin va dirigida a cualquier rgano investido de autoridad pblica.
5.1.2.
Peticiones con rgimen
especifico
El derecho de peticin en sentido estricto aparece recogido en el artculo 29 de nuestra Constitucin, cuyo nmero 1 establece: todos los espaoles tendrn el derecho de peticin individual y colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que determine la ley. sta es la formulacin genrica del derecho de peticin en nuestro Ordenamiento constitucional. Pero ya en la propia Constitucin se establece un rgimen especial y en cierto modo privilegiado para las peticiones que se remiten a las Cortes Generales (art. 77). Despus, son numerosas las normas de rango legal que regulan tambin el rgimen que han de seguir tipos concretos de peticiones. Normalmente, estos regmenes especiales para ejercer el derecho de peticin se establecen en razn del rgano o poder pblico que recibe las peticiones; as, el derecho de peticin ejercido ante el Defensor del Pueblo goza del rgimen especfico recogido en la Ley Orgnica 3/1981, de 6 de abril, reguladora de tal institucin; igualmente, las peticiones a las
" " J. LALINDE ABADA: Introduccin 774 y 775.
histrica
al Derecho espaol.
Barcelona 1970, pgs.
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Cmaras cuentan tambin con un rgimen especfico que desde 1834 "^ se viene incluyendo en los sucesivos Reglamentos parlamentarios ^^. Pero en algunas ocasiones, la creacin de un rgimen especial de ejercicio del derecho de peticin no obedece a ese criterio, sino al contenido de la peticin misma, esto es, segn qu es lo que se pida en cada caso. Por ejemplo: la Ley Orgnica 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa, y la Ley 5/1984, de 26 de marzo, sobre derecho de asilo y condicin de refugiado, contempla diversas modalidades del derecho de peticin de los extranjeros para poder obtener el permiso de residencia, el permiso de trabajo o el asilo poltico, entre otros. Ms complejo es el caso de ciertas regulaciones del derecho de peticin surgidas cuando las peticiones se dirigen a la Administracin Pblica y, a la vez, versan sobre contenidos determinados. Sera el caso de la reclamacin en queja a la que se refiere el artculo 77 de la Ley de Procedimiento Administrativo. En realidad, son muy numerosas las formas concretas en que se ha plasmado el derecho de peticin cuando se dirige a rganos de la Administracin Pblica: quejas, instancias, reclamaciones, peticiones graciables, etc. Aurelio GUAITA ^^^ ha tratado de clasificarlas en hasta doce grupos, algunos de los cuales pueden quiz considerarse como derivaciones o manifestaciones concretas del derecho de peticin reconocido en el artculo 29 de la Constitucin, aunque slo las peticiones graciables se incluyen con seguridad en tal derecho fundamental. Por ltimo, el rgimen especifico puede establecerse tambin en razn de la peculiaridad del sujeto activo de la peticin. Nos referimos a las peticiones que realicen los miembros de las Fuerzas e Institutos Armados y de los Cuerpos sometidos a disciplina militar, ya que, segn establece la propia Constitucin, slo podrn ejercer este derecho individualmente y con arreglo a lo dispuesto en su legislacin especfica ^^l La relacin existente entre el rgimen general del derecho de peticin y estos regmenes especiales es la siguiente: entre normas de rango legal deber seguirse el principio /ex specialis derogat generalis, y por consiguiente el rgimen general slo se aplicar en defecto de regulacin
" Vase J. M. GIL ROBLES y N. PREZ SERRANO: Diccionario de trminos electorales y parlamentarios. Madrid 1977, pg. 177. Recogen all estos autores los diversos artculos de los Reglamentos de las Cortes que tian regulado este tema desde 1834 a 1977. Actualmente aparecen estas peticiones en el artculo 49 del Reglamento del Congreso y en los artculos 192 a 195 del Reglamento del Senado. ^" Doce clases de reclamaciones, en Documentacin Administrativa, nm. 122, marzo-abril 1968, pg. 11 y ss. '^^ Concretamente, en la actualidad, el rgimen de tales peticiones viene establecido en los artculos 199 a 205 de las Reales Ordenanzas para la Fuerzas Armadas, aprobadas por la Ley 85/1978, de 28 de diciembre, en el art. 15 de la L. O. 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de seguridad, y en el Decreto 93/1962, de 18 de enero.
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especfica. Por eso, la Ley reguladora del derecho de peticin, de 22 de diciembre de 1960, vigente excepto en lo que se oponga a la Constitucin, dice en su disposicin final primera: Esta Ley tiene carcter supletorio respecto de cualquier otra en la que se regulen peticiones. Ahora bien, en la medida en que los regmenes especficos son formas concretas de manifestarse el derecho constitucional de peticin del art. 29, no cabe duda que todos ellos se encuentran sometidos al rgimen constitucional de este derecho. Por consiguiente y dada la ubicacin del derecho de peticin dentro del ttulo I de la Constitucin:
1. Slo puede regularse su ejercicio por medio de ley formal, en los trminos en que el Tribunal Constitucional ha interpretado esta garanta del artculo 53.1 de nuestra Carta Magna ^^^. 2. Ley o leyes que en todo caso debern respetar el contenido esencial del derecho de peticin ^^*, pudiendo impugnarse ante el Tribunal Constitucional en caso contrario (arts. 53.1, 161.1a y concordantes de la Constitucin). Comentaremos ms adelante las consecuencias de estas dos garantas aplicables a toda manifestacin concreta del derecho de peticin.
5.2.
mbito
A. Desde el punto de vista del sujeto pasivo, y ante el silencio de la Constitucin, es indudable que las peticiones pueden dirigirse a cualquier rgano pblico. La Ley reguladora, de 22 de diciembre de 1960, trat de recoger, con carcter exhaustivo, la lista de autoridades ante quienes pueden presentarse peticiones: al Jefe del Estado, a las Cortes, al Consejo de Ministros, a las Comisiones Delegadas, al Presidente del Gobierno y a los Ministros, en el mbito nacional, y a los Gobernadores generales. Gobernadores civiles, Subgobernadores y Delegados gubernativos, as como a las Diputaciones Provinciales, Mancomunidades Interinsulares, Cabildos Insulares, Ayuntamientos y sus respectivos presidentes, en el mbito local; y a las Representaciones Consulares tratndose de espaoles residentes en el extranjero (art. 2). En la actualidad habra que aadir, por lo menos, al Defensor del Pueblo y a los rganos polticos y administrativos de las
Vase la S.T.C. de 16 de noviembre de 1981. Vase ms adelante en el texto.
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Comunidades Autnomas. Tampoco parece que pueda excluirse del catlogo a otras autoridades u rganos pblicos, como el Consejo de Estado, el Tribunal de Cuentas, el Ministerio Fiscal, etc. Pueden dirigirse peticiones a los Tribunales de Justicia e incluso el Tribunal Constitucional? En la medida en que son tambin autoridades pblicas, es indudable que s; ciertamente, lo que no puede conseguirse por la va del derecho de peticin es una actuacin ilegal de los rganos jurisdiccionales. A esto se refiere sin duda la Jurisprudencia ordinaria ^" y constitucional ^^^ cuando rechazan de plano cualquier posibilidad de aceptar peticiones remitidas al amparo del artculo 29 de la Constitucin. Si lo pedido es conforme a la ley, no habr peticin sino accin, y si no es conforme a la ley (por ejemplo, pedir que se acepte un recurso fuera de plazo o presentado por persona no legitimada), entonces el rgano jurisdicional debe rechazar la peticin por ilegal. Esto mismo sucede con cualquier rgano pblico cuyas facultades sean tasadas, puesto que la peticin, para que pueda ser atendida, debe necesariamente referirse a zonas discrecionales de actuacin de los poderes pblicos.
B. Desde el punto de vista material u objetivo, es decir, atendiendo al contenido de la peticin, es claro que debe versar sobre algo a lo que no se tiene estricto derecho, pues en caso contrario no se pedira sino que se exigira por los procedimientos administrativos y jurisdiccionales oportunos. En este sentido, establece la Ley de 22 de diciembre de 1960 que cuando se reciba una peticin que deba ser objeto de determinado.procedimiento administrativo o judicial se comunicar as al peticionario, con expresa indicacin del rgano ante el que debe interponerse (art. 7. 1). Decamos antes que el contenido de las peticiones debe versar sobre actuaciones discrecionales del mbito competencial del sujeto pasivo, y por consiguiente no puede pedirse algo ilegal. Debemos ahora aadir que, sin embargo, s es posible la presentacin de peticiones solicitando la modificacin del ordenamiento jurdico en cualquiera de sus escalones, pero entonces deben dirigirse al poder pblico facultado para ello. As, nada
^'' Entre otras, las sentencias del Tribunal Supremo de 28 de mayo de 1965 y 17 de noviennbre de 1973. Segn la primera el ejercicio del dereclno de peticin no puede servir para vitalizar plazos ya cumplidos, ni derechos caducados, cuando no ca'be ningn recurso ni remedio, ni para reproducir situaciones ya resueltas, tanto en la va administrativa como en la contencioso-administrativa, ni aun siquiera en el procedimiento graciable es posible utilizar este derectio de peticin para abrir la reconsideracin y revisin de situaciones ya definidas y firmes. ' * Autos del Tribunal Constitucional 46/1980, de 13 de octubre, y 81/1980, de 5 de noviembre. En este ltimo se lee que el derecho de peticin en absoluto puede ejercitarse ante el Tribunal Constitucional, que tiene unas competencias tasadas y delimitadas por el texto constitucional y su Ley orgnica reguladora entre las que no est la de acoger y resolver sobre "peticiones" presentadas por los ciudadanos.
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obsta para solicitar a las Cortes Generales incluso la reforma de la propia Constitucin.
5.3.
Rgimen constitucional
Como ya mencionamos anteriormente, el derecho de peticin aparece formulado en el artculo 29 de la Constitucin en los siguientes trminos:
1. Todos los espaoles tendrn el derecho de peticin Individual y colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que determine la ley.2. Los miembros de las Fuerzas o Institutos armados o de los Cuerpos sometidos a disciplina militar podrn ejercer este derecho slo individualmente y con arreglo a lo dispuesto en su legislacin especfica.
En cuanto a la gnesis de este precepto merece la pena destacarse el hecho de que apenas sufri modificacin alguna en todo el proceso constituyente ^". Fue adems el artculo dedicado a un derecho fundamental que menos debate suscit y menor nmero de enmiendas tuvo a lo largo de todo el proceso de elaboracin de la Constitucin ^^^. Por lo pronto el sujeto activo de este derecho se reduce a los espaoles. Esto significa, en primer lugar, que la Constitucin ha optado por considerar al derecho de peticin nicamente en cuanto a su naturaleza de derecho de participacin poltica, y no, por tanto, como mera libertad negativa. En efecto, nada dice la Constitucin sobre el derecho de los peticionarios a no ser perseguidos por ejercer el de peticin, lo cual no significa que tal inmunidad no quede garantizada, sino que est sobreentendida en
" ' El nmero 1 del actual artculo 29 estaba redactado en el Anteproyecto en los mismos trminos que en el texto final con la sola adicin de una palabra; ... tendrn el derecho de peticin o reclamacin ; el nmero 2 prohiba en el Anteproyecto el ejercicio de este derecho a los miembros de las Fuerzas e Institutos armados, sin admitir excepcin ni remitirse a la legislacin especfica sobre el tema. I " ' Sumando los debates sobre este artculo que tuvieron lugar entre la Comisin y el Pleno del Congreso y la Comisin y el Pleno del Senado, no ocupan ms de seis pginas del Diario de Sesiones.
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el resto de las garantas y derechos constitucionales '^^. Parece, pues, que el derecho de peticin reconocido en el artculo 29 de la Constitucin no es simplemente el derecho a no ser perseguido por las peticiones que se realicen salvo, claro est, que se incurra en delito o falta sino algo ms. Sobre esta interesante cuestin volveremos ms adelante. Pueden los extranjeros presentar peticiones a las autoridades espaolas? Segn el artculo 13.1 de nuestra Ley Fundamental, los extranjeros gozarn en Espaa de las libertades pblicas que garantiza el presente Ttulo [primero] en los trminos que establezcan los tratados y la ley. Por tanto nada impide que se reconozca en las leyes a los extranjeros el derecho a presentar peticiones, como de hecho sucede ya en lo referente a determinado tipo de peticiones. Ms difcil resulta determinar si el derecho de peticin puede ser ejercido por los menores de edad, incapacitados, etc., ya que, por ser considerado como un derecho de participacin poltica, su ejercicio slo corresponde a los ciudadanos activos, no a toda persona. Creemos pues que no debe considerarse derogada por la Constitucin la norma legal que excluye a los menores de edad del ejercicio de este derecho (art. 3.1 de la Ley de 22 de diciembre de 1960). En otro orden de cosas, es preciso destacar las importantes consecuencias que tiene para el derecho de peticin su ubicacin en la Seccin I.'', Captulo Segundo, Ttulo I de la Constitucin, algunas de las cuales han sido ya apuntadas. 1. Para empezar, es preciso que la regulacin del ejercicio de este derecho se realice por ley que adems ha de tener el carcter de orgnica ^^. 2. El rgimen legal que se establezca ha de respetar en todo caso el contenido esencial de este derecho, lo que plantea la nada sencilla cuestin de determinar cul pueda ser, si es que existe, el contenido esencial del derecho de peticin. Volveremos ms adelante sobre ello. 3. Cualquier ciudadano podr recabar la tutela de este derecho ante los tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad (hoy el regulado en la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Proteccin Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de
No obstante, la Ley reguladora del derecho de peticin aclara que: De su ejercicio no podr derivarse perjuicio alguno al peticionario, salvo que incurra en delito o falta (art. 1.1, ltimo inciso). Si tal declaracin resulta hoy superflua, es posible que no lo fuera en el momento de aprobarse esta Ley. Artculos 53.1 y 81.1 de la Constitucin.
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la Persona) y, en su caso, a travs del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional (art. 53.2 de la Constitucin). En el caso concreto del derecho de peticin en qu puede consistir tal violacin que exige tutela jurisdiccional? Hasta el momento es muy escasa la Jurisprudencia ordinaria y constitucional sobre esta materia. Lo nico verdaderamente seguro que puede extraerse de tal jurisprudencia es que el derecho a pedir no significa el derecho a obtener lo pedido '^', cosa que, por lo dems, es evidente de puro obvia. Ms an, si se pide es porque se sabe que no se puede exigir por va judicial lo pedido, es decir, que no se tiene derecho estricto a ello. No resulta fcil por tanto imaginar cundo los poderes pblicos impiden a los ciudadanos ejercer el derecho de peticin, ya que, ciertamente, la detencin de un peticionario que no hubiere incurrido en delito o falta supondra una actuacin capaz de originar un recurso de amparo, pero no por violacin del derecho de peticin, sino del derecho a la libertad personal reconocido en el artculo 17 de la Constitucin. 4. El Defensor del Pueblo deber velar, en el mbito de la Administracin Pblica, por la defensa del derecho de peticin, en concreto, segn la Ley Orgnica 3/81, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, para que la Administracin resuelva expresamente en tiempo y forma, las peticiones y recursos que le hayan sido formulados (art. 17.2). 5. El derecho de peticin no puede ser suspendido en ningn caso, ni individual ni generalizadamente, por no estar incluido en la relacin de derechos y libertades que pueden serlo en los supuestos del artculo 55.1 y 2 de la Constitucin. 6. Una reforma constitucional que pretendiese la modificacin del articulo 29 de nuestra Carta Magna slo podr aprobarse siguiendo el procedimiento superagravado del artculo 168.
5.4.
Rgimen legai
Expondremos ahora sucintamente el rgimen genrico de ejercicio del derecho de peticin que regula las varias veces mencionada Ley 92/ 1960, de 22 de diciembre, as como el de los dos principales regmenes
" ' Entre otras, las sentencias del Tribunal Supremo de 31 de octubre de 1983 y 15 de julio de 1986, as como los autos nmeros 749/1985, de 30 de octubre, y 1.084/1986, de 12 de diciembre, del Tribunal Constitucional, y la sentencia del mismo, nmero 161/1988, de 20 de septiembre (fundamento jurdico 5.).
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especficos: las peticiones dirigidas a las Cortes y las peticiones al Defensor del Pueblo.
A. Sin duda debe considerarse plenamente vigente el concepto de derecho de peticin que recoge la Ley de 1960, pues en nada se opone al rgimen constitucional de este derecho: es facultad que corresponde a los espaoles para dirigirse a los Poderes Pblicos en solicitud de actos o decisiones sobre materias de su competencia (art. 1.1). Al igual que en la mayora de los pases, tambin en Espaa las formalidades se reducen al mnimo imprescindible:
1. La peticin ha de ser presentada siempre por escrito. No lo exige expresamente la Ley, pero parece sobreentenderlo (y en todo caso as lo establece el artculo 29.1 de la Constitucin). 2. El escrito de peticin debe ir firmado por el peticionario, que har constar su nombre y domicilio. Ninguna otra formalidad puede exigrsele j al escrito de peticin que est exento en todo caso de cualquier tipo de tasa o impuesto (art. 5.1). 3. En caso de urgencia, la peticin puede remitirse incluso por medio del telgrafo (art. 5.3).
Una vez presentada la peticin en la sede del rgano o en las oficinas a que se refieren los artculos 65 y 66 de la Ley de Procedimiento Administrativo la autoridad o poder pblico que la recibe queda obligada a una serie de actuaciones positivas que, segn los casos, sern las siguientes: '
1. Si considera que la peticin debe ser objeto de un recurso administrativo o jurisdiccional, deber comunicarla al peticionario, indicndole el rgano ante el cual podr interponer tal recurso (art. 7.1). 2. Si se trata de una verdadera peticin y no hay por tanto lugar a ninguna accin jurisdiccional o administrativa, puede sin embargo el rgano o autoridad que la recibe considerar que escapa de sus competencias. Pero en tal caso no puede simplemente desentenderse del asunto, sino que deber remitir la peticin al rgano que considere competente, comunicando a continuacin haberlo hecho al peticionario (art. 7.2).
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3. En el supuesto de rganos colegiados, el presidente dispone de un plazo de treinta das para comunicar a los miembros de dicho rgano el objeto de la peticin, el nombre y el domicilio del solicitante (art. 8). 4. No ser extrao el caso de que se haga necesario comprobar la veracidad de los hechos que se alegan en la peticin. Debe entonces la autoridad que la ha recibido ordenar la investigacin correspondiente y la prctica de los actos de instruccin oportunos (art. 9). 5. Si la peticin se estimare fundada se adoptarn oportunas, a fin de lograr su plena efectividad (art. 11.1); ms esas medidas estuviese la de dictar una disposicin general, incoar el procedimiento correspondiente segn la jerarqua sicin (art. 11.2). las medidas an, si entre entonces se de la dispo-
Quiere esto decir que en el momento en que se considere que la peticin es fundada, nace la obligacin de hacerla efectiva, hasta el punto de, llegado el caso, tener que modificar al ordenamiento jurdico. Claro es que corresponde a las Cortes, al Gobierno o a la Administracin, segn los casos, apreciar si la peticin es fundada o no. 6. En cualquier caso, sea o no fundada la peticin, la autoridad a quien se dirija est obligada a acusar recibo de la misma (art. 6.2) "^.
B. El ejercicio del derecho de peticin ante las Cortes Generales est regulado en los artculos 49 del Reglamento del Congreso, 192 a 195 del Reglamento del Senado y, subsidiariamente, en el artculo 13 de la Ley reguladora de este derecho de 22 de diciembre de 1960. En el caso del Congreso de los Diputados se habla de las peticiones slo al referirse a las Comisiones Permanentes, una de las cuales se cre precisamente como rgano ad hoc para el estudio y tramitacin de las peticiones dirigidas al Congreso. Dos son las obligaciones de la Comisin de Peticiones de la Cmara Baja:
1. Examinar cada peticin individual o colectiva (art. 49.2 Reglamento Cong.). 2. Acusar recibo de la peticin y comunicar al peticionario el acuerdo adoptado (art. 49.4).
Sobre si existe o no el deber de contestar, vase ms adelante en el texto.
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Por lo dems, podr la Comisin remitir la peticin a cualquier otro poder o autoridad pblica, segn proceda (incluso a la Comisin que estuviere conociendo del asunto de que se trate), o archivar la peticin sin ms trmite (art. 49.2 y 3). Con mayor detenimiento y generosidad se regulan las peticiones en el Reglamento del Senado. En principio no hay diferencias relevantes en cuanto a los deberes que corresponden a la Comisin de Peticiones: examinarla, acusar recibo, comunicar al peticionarlo el acuerdo adoptado y, segn proceda, remitirla a otro rgano o archivarla sin ms trmite. Aqu sin embargo la posible remisin a otra Comisin senatorial est concebida de forma ms amplia: trasladarla a la Comisin que resulte competente por razn de la materia. A diferencia del Congreso, puede aqu la Comisin de Peticiones remitirlos tambin a los Grupos Parlamentarios por si desean promover alguna iniciativa parlamentaria (art. 193.1 Reg. Sen.). Adems, puede la Comisin o cualquier Grupo Parlamentario elevar al Pleno del Senado una mocin asumiendo el contenido de una de esas peticiones (art. 193.2). Por lo dems, la publicidad de las actuaciones realizadas por la Comisin de Peticiones del Senado est garantizada en cualquier caso, ya que el dictamen sobre las peticiones que sean admitidas a trmite se incluir en alguna de las publicaciones oficiales de la Cmara (art. 194), debiendo la Comisin informar al Pleno, adems, en cada perodo ordinario de sesiones sobre el nmero de peticiones recibidas, las decisiones adoptadas sobre ellas y en su caso las resoluciones de las autoridades a las que hayan sido remitidas. El texto de este informe se publicar y ser objeto de consideracin en sesin plenaria (art. 195) " ^
C. Del mismo modo que las Cortes Generales desplazaron desde mediados del pasado siglo al Rey como rgano receptor principal de las peticiones, algo semejante parece haber sucedido en los ltimos aos con el Defensor del Pueblo que ha sustituido a las Cmaras en ese papel de rgano a quien se dirigen los cuidadanos en demanda de peticiones gra-
"^ Sobre esta modalidad de ejercicio del derecho de peticin puede consultarse el interesante y docunnentado trabajo de R. SNCHEZ FERRIZ: El derecho de peticin y su ejercicio ante las Cnnaras, en la obra colectiva Las Cortes Generales, volumen III. Madrid 1987, pgs. 2179 a 2226. Incluye la autora de este artculo un anlisis de la actuacin de ambas Cmaras como receptoras de peticiones durante las dos primeras legislaturas, con abundantes datos extrados de los informes de las Comisiones de Peticiones y de los debates de las mismas que han sido publicados en el Boletn Oficial de las Cortes Generales y en los Diarios de Sesiones, respectivamente.
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ciables '^^ por lo que hoy en da puede prcticamente hablarse del Defensor del Pueblo conno receptor natural de las peticiones "^. Por lo pronto, la regulacin del derecho de peticin es aqu ms minuciosa que en cualquier otro rgimen genrico o especfico de las peticiones y, adems, las dirigidas al Defensor del Pueblo cuentan con mejor trato legal que el resto. Vemoslo. Para empezar, la legitimacin es aqu amplsima: basta con invocar un inters legtimo sin restriccin alguna (art. 10.1 de la Ley Orgnica del Defensor del Pueblo, de 6 de abril de 1981). Y por si quedara alguna duda todava se especifica: No podrn constituir impedimento para ello la nacionalidad, residencia, sexo, minora de edad, la incapacidad legal del sujeto, el internamiento en un centro penitenciario o de reclusin o, en general, cualquier relacin especial de sujecin o dependencia de una Administracin o Poder pblico {Ibidem). No hay ninguna dificultad en aceptar la extensin del derecho de peticin a los extranjeros, pese a la formulacin del artculo 29 de la Constitucin, porque, como ya vimos, los extranjeros pueden disfrutar de este derecho cuando as lo establezcan las leyes o los tratados internacionales (art. 13.1 de la Constitucin). En cuanto a los menores de edad, resulta llamativo que, de acuerdo con la legislacin vigente, pueden presentar peticiones o quejas al Defensor del Pueblo, pero no a los otros rganos y autoridades, pues el rgimen genrico que consideramos no contrario a la Constitucin en este aspecto slo reconoce el derecho de peticin a los mayores de edad (art. 3.1 de la Ley de 22 de diciembre de 1960). La legitimacin es tan amplia que incluso parece aceptarse, a contrario sensu, la capacidad de presentar peticiones o quejas al Defensor del Pueblo por parte de ias autoridades administrativas en asuntos que no sean de su competencia (art. 10.3). Tambin aqu los requisitos formales para la presentacin de las peticiones son mnimos (firma, nombre y apellidos, y domicilio del peticionario) pero con una interesante novedad: las quejas han de ser presentadas en escrito razonado (art. 15. 1).
Segn el Informe del ao 1987 presentado por el Defensor del Pueblo a las Cortes el 13 de junio de 1988 (publicado en el SOCG Senado. Serie I, nm. 201), las peticiones recibidas por l han disminuido de 30.763 en 1983 a 12.259 en 1987; pero las Comisiones de Peticiones de Congreso y Senado no suelen recibir ms de medio millar de peticiones anuales como promedio. Vase los datos aportados al respecto por R. SNCHEZ FERRIZ, op. cit., pgs. 2217 y ss. "^ L. SNCHEZ AGESTA: Sistema poltico de la Constitucin espaola. 3. edicin. Madrid 1984, pg. 177.
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Qu obligaciones genera para el Defensor del Pueblo la recepcin de una peticin? De acuerdo con la Ley Orgnica, de todas las quejas que se formulen:
1. 2."
Deber acusar recibo y registrarlas. Las rechazar o las tramitar.
a) Necesariamente debe rechazar cualquier peticin annima y facultativamente aquellas en las que advierta mala fe, carencia de fundamento, inexistencia de pretensin, as como aquellas otras cuya tramitacin irrogue perjuicio al legtimo derecho de tercera persona (art. 17. 3). Si el Defensor del Pueblo decide rechazar una peticin debe hacerlo en todo caso en escrito motivado (art. 17.1). Contra tal decisin no cabe recurso alguno, pero puede el Defensor del Pueblo informar al peticionario de la existencia de va legal para reclamar lo pedido, si fuese el caso (Ibidem). ' b) Si, por el contrario, la peticin es tramitada, tiene entonces la obligacin de informar al interesado del resultado de sus investigaciones, e incluso de la respuesta que hubiere dado la Administracin o funcionario implicado (art. 31.1).
5.5.
Sobre ei deber de contestar
Estn obligadas las autoridades o poderes pblicos que reciben una peticin a responder afirmativa o negativamente al solicitante? Nada establece al respecto la Constitucin, que se remite a la forma y efectos que determinen las leyes. La Ley reguladora del derecho de peticin de 22 de diciembre de 1960 parece establecer nicamente el deber de la autoridad o poder pblico de acusar recibo de la peticin recibida (art. 6.2). Es verdad que el artculo 11 declara el deber de comunicar en cualquier caso al interesado la resolucin que se adopte, pero tal precepto est referido nicamente a las peticiones fundadas y, por tanto, no a todas ^^.
" As lo entiende tambin R. SNCHEZ FERRIZ, op. cit., pg. 2200, y A. ALONSO-CORTS: La obligacin de resolver..., op. cit., pgs. 39 a 42.
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A c a b a m o s d e v e r q u e e n las p e t i c i o n e s d i r i g i d a s al D e f e n s o r d e l P u e b l o s e x i s t e e s e d e b e r de c o n t e s t a r en e s c r i t o m o t i v a d o . P u e d e c o n s i d e r a r s e q u e t a m b i n hay o b l i g a c i n de r e s p o n d e r a las p e t i c i o n e s r e m i t i d a s a las C o r t e s , p u e s tanto el R e g l a m e n t o d e l C o n g r e s o (art. 49.4) c o m o el del S e n a d o (art. 194) e x i g e n en todo caso e s d e c i r , lo m i s m o si la p e t i c i n es t r a m i t a d a q u e si es a r c i i v a d a c o m u n i c a r al p e t i c i o n a r i o el a c u e r d o a d o p t a d o . En el r g i m e n e s p e c f i c o p a r a los c o m p o n e n t e s d e las F u e r z a s y C u e r p o s d e S e g u r i d a d t a m b i n e x i s t e el d e b e r de c o n t e s t a r (de r e s o l v e r , s e g n el a r t c u l o 204 d e las R e a l e s O r d e n a n z a s p a r a las Fuerzas A r m a d a s , a p r o b a d a s p o r la Ley 85/1978, d e 28 d e d i c i e m b r e ) . En c a m b i o c u a n d o las p e t i c i o n e s v a n d i r i g i d a s a la A d m i n i s t r a c i n la c u e s t i n es m s c o m p l e j a , a u n q u e la d o c t r i n a s e i n c l i n a m s bien c o n t r a la e x i s t e n c i a del d e b e r d e c o n t e s t a r '^^ Hasta 1987, la j u r i s p r u d e n c i a s i e m p r e r e c h a z q u e e x i s t i e r a t a l d e b e r . A s , la s e n t e n c i a d e l T r i b u n a l S u p r e m o de 17 de e n e r o de 1974 d e c l a r a b a : en c u a n t o a las p e t i c i o n e s g r a c i a b l e s , el n i c o d e b e r q u e p e s a s o b r e el r g a n o a q u e se d i r i j a n es el de a c u s a r r e c i b o de las m i s m a s , y en el m i s m o s e n t i d o , c o n p o s t e r i o r i d a d a la a p r o b a c i n de la C o n s t i t u c i n , s e m a n i f i e s t a n t a m b i n las s e n t e n c i a s del T r i b u n a l S u p r e m o d e 31 d e o c t u b r e d e 1983 y 15 d e j u l i o d e 1986. Esta l t i m a t o d a v a a c e p t a q u e la no c o n t e s t a c i n a la p e t i c i n s i g n i f i c a s i m p l e m e n t e q u e la p e t i c i n ha s i d o d e s e s t i m a d a , p u e s t o q u e tanto se p u e d e d e s e s t i m a r u n a p e t i c i n m e d i a n t e actos e x p r e s o s q u e m e d i a n t e s u d e s e s t i m a c i n p r e s u n t a ( F u n d a m e n t o d e D e r e c h o 6.). Sin e m b a r g o , la m i s m a S a l a 3.^ del A l t o T r i b u n a l q u e dict las d o s l t i m a s s e n t e n c i a s c i t a d a s , p a r e c e h a b e r m o d i f i c a d o s u lnea j u r i s p r u d e n c i a l en su s e n t e n c i a de 10 d e a b r i l de 1987 en la q\je se lee:
... haciendo uso [el peticionario] de la facultad que le otorga el artculo 1 de la Ley 92/1960, ha podido exigir en correspondencia, de la autoridad u rgano competente, una resolucin decisoria que estime o deniegue la pretensin formulada; porque, en otro caso, el derecho de peticin constitucionalmente establecido en el articulo 29.1 de la primera ley, quedara reducido en sus resultados prcticos a una mera proclamacin programtica de puro valor retrico, eximiendo a los poderes pblicos de los estrictos deberes que impone a estos efectos el artculo 53.1 de la Carta constitucional, que tampoco pueden ser frenados o reducidos por criterios excesivamente formalistas derivados hacia la exigencia de complicadas
' " En este sentido vase F. JIMNEZ DE CISNEROS, op. cit., pgs. 126 y 27; A. ALONSO-CORTS CONCEJO: Hacia un concepto del derecho de peticin, en Documentacin Administrativa, nm, 86, febrero 1965, pg. 66; del mismo autor; La obligacin de resolver y el derecho de peticin, en Documentacin Administrativa, nm. 99, marzo 1966, pgs. 37 a 44; en contra de esta tesis se mostr J. GONZLEZ PREZ: Rgimen jurdico del derecho de peticin, en Documentacin Administrativa, nm. 40, abril 1961, pg. 25. Sin embargo, el propio GONZLEZ PREZ matiz despus su postura aceptando en parte la tesis contraria: Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo. Madrid 1977, pgs. 426 y 427.
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n o r m a s r i t u a r i a s , e n t o r p e c e d o r a s de las a s p i r a c i o n e s e n c a m i n a d a s al logro de una Administracin idnea, rpida y eficaz (Fundamento de Derecho 3,) " .
E n t i e n d e p u e s el T r i b u n a l q u e e l d e b e r d e c o n t e s t a r e s t
implcito
en la regulacin constitucional del derecho de peticin, pues de lo contrario ste sera absolutamente vaco. En realidad, la respuesta a tai cuestin nos obliga primeramente a analizar un aspecto del derecho de peticin que hemos pasado Intencionalmente por alto. Nos referimos al tema de cul pueda ser el contenido esencial de este derecho. Por Influencia alemana, Introdujo el Constituyente espaol de 1978 entre otras garantas de los derechos fundamentales la de exigir que la ley que regule el ejercicio de los derechos y libertades comprendidos en el Captulo 2., Ttulo I de la Constitucin deber respetar en todo caso el contenido esencial de ese derecho {art. 53.1). Qu debe entenderse con tal expresin lo determin el propio Tribunal Constitucional en su sentencia de 8 de abril de 1981 "''. En definitiva, el legislador podr regular libremente
Vase el comentario a esta sentencia de P. GONZLEZ SALINAS: El ejercicio del derecho de peticin y la fiscalizacin jurisdiccional de la resolucin administrativa, en la REDA nm. 54, abril-junio 1987, pgs. 269 a 276. "' Dice as en su Fundamento jurdico 8.: Para tratar de aproximarse de algn modo a la idea de "contenido esencial" (...) cabe seguir dos caminos. El primero es tratar de acudir a l o q u e se suele llamar la naturaleza jurdica o ei modo de concebir o configurar cada derecho. Segn esta idea hay que tratar de establecer una relacin entre el lenguaje que utilizan las disposiciones normativas y lo que algunos autores han llamado el meta-lenguaje o ideas generalizadas y convicciones generalmente admitidas entre los juristas, los jueces y en general los especialistas en Derecho. Muchas veces el nomen y el alcance de un derecho subjetivo son previos al momento en que tal derecho resulta recogido y regulado por un legislador concreto. El tipo abstracto del derecho preexiste conceptualmente al momento legislativo y en este sentido se puede hablar de una recognoscibilidad de ese tipo abstracto en la regulacin concreta. Los especialistas en Derecho pueden responder si lo que el legislador ha regulado se ajusta o no a lo que generalmente se entiende por un derecho de tal tipo. Constituyen ei contenido esencial de un derclio subjetivo aquellas facultades o posibilidades de actuacin necesarias para que el derecho sea recognoscible como pertinente ai tipo descrito y sin las cuales deja de pertenecer a ese tipo y tiene que pasar a quedar comprendido en otro, desnaturalizndose por decirlo as. Todo ello referido al momento histrico de que en cada caso se trata y a las condiciones inherentes en las sociedades democrticas, cuando se trate de derechos constitucionales. El segundo posible camino para definir el contenido esencial de un derecho consiste en tratar de buscar lo que una importante tradicin ha llamado los intereses jurdicamente protegidos como ncleo y mdula de ios derechos subjetivos. Se puede entonces hablar de una esencialidad del contenido del derecho para hacer referencia a aquella parte del contenido del derecho que es absolutamente necesaria para que ios intereses jurdicamente protegibles, que dan vida ai derecho, resulten reai, concreta y efectivamente protegidos. De este modo se rebasa o se desconoce ei contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan ms all de lo razonable o lo despojan de la necesaria proteccin. Los dos caminos propuestos para tratar de definir lo que puede entenderse por "contenido esencial" de un
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el rgimen de ejercicio de un derecho fundamental, pero con un lmite: que el derecho sea recognoscible como pertinente al tipo descrito, es decir, que puedan encontrarse en l aquellas facultades o posibilidades de actuacin sin las cuales deja de pertenecer a ese tipo y tiene que pasar a quedar comprendido en otro, desnaturalizndose. Y desde otro punto de vista afirma la misma sentencia el contenido esencial es aquella parte del contenido del derecho que es absolutamente necesaria para que los intereses jurdicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos; de donde se sigue que el legislador actuar de forma inconstitucional cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan ms all de lo razonable o lo despojan de la necesaria proteccin. Partiendo, pues, del concepto jurisprudencial de contenido esencial de los derechos, cul puede ser ese contenido en el caso del derecho de peticin?
1. Ante todo podra defenderse que el contenido esencial de la institucin que estudiamos es, simplemente, el derecho a no ser perseguido por las peticiones que se elevan a los poderes pblicos. Sabemos que hay poderosas razones histricas que avalan esta hiptesis, pues desde el Biii of Rights a mediados del siglo xix se consider al derecho de peticin como una mera libertad negativa, un derecho derivado del status libertatis, en terminologa de JELLINEK. Considero, sin embargo, que hoy en da esta postura es insostenible. Fundamentalmente porque, si tal es el contenido esencial del derecho de peticin, habr que reconocer que el artculo 29 de nuestra Constitucin es absolutamente superfluo: aunque no se consagrara el derecho de peticin tampoco podra perseguirse a quien elevara una queja o solicitud graciable a los poderes pblicos (salvo que se cometiera delito o falta); ms an, no slo sera intil el artculo 29 de la Constitucin, sino que, lo que es peor, habra que atribuirle una mera virtualidad negativa o limitativa de derechos, puesto que los miembros de las Fuerzas Armadas podran presentar peticiones colectivas, cosa que prohibe el mencionado artculo en su nmero 2. En general, resulta dificil aceptar que un precepto de la Constitucin sea totalmente superfluo e intil, pero la dificultad aumenta cuando se trata de un artculo que consagra un derecho pblico subjetivo incluido entre los que reciben el mximo grado de proteccin previsto en la Constitucin. El
derecho subjetivo no son alternativos ni menos todava antitticos, sino que, por el contrario, se pueden considerar como complementarios, de modo que, ai enfrentarse con ia determinacin del contenido esencial de todo derecho concreto, pueden ser conjuntamente utilizados para contrastar los resultados a los que por una u otra va pueda llegarse.
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contenido esencial del derecho de peticin no puede ser nicamente la inmunidad de los peticionarios que acten legalmente, sino que tiene que consistir en algo ms. 2. Por los mismos motivos no puede aceptarse que el contenido esencial del derecho de peticin se reduzca a que no puedan los poderes pblicos prohibir la presentacin de peticiones dirigidas a ellos o a otros rganos o autoridades. Ni siquiera en el caso de que llegue a identificarse el contenido esencial con el contenido minimo ^'^ puede afirmarse que el derecho de peticin del articulo 29 de la Constitucin quede slo en eso. Desde luego sera inconstitucional una ley que prohibiese a los ciudadanos presentar peticiones a los poderes pblicos, pero tambin lo sera la que exclusivamente se limitase a permitir la presentacin de peticiones sin contemplar ninguna otra obligacin de los poderes pblicos que la de no impedir tal presentacin. 3. Descartado lo anterior cul es entonces el contenido esencial del derecho de peticin? En su sentido ms genuino podemos afirmar que consiste en el derecho de toda persona a ser escuchado por quienes ejercen el poder pblico. Presenta pues un doble aspecto: activo y pasivo. El elemento activo lo constituye el acto por el cual cualquier individuo o colectividad se dirige a una autoridad pblica para tratar de convencerle de que otorgue algo o acte de un modo u otro; el elemento pasivo es el acto del gobernante que escucha la peticin que se le hace, la valora conforme a criterios de justicia y conveniencia, concedindola o denegndola despus segn su libre apreciacin. Por razones tcnicas hoy en da el acto de audiencia al peticionario se sustituye por el escrito de peticin, pero entonces no existe constancia alguna de que el gobernante ha escuchado la peticin, y por consiguiente slo la contestacin, tambin escrita, aceptando o rechazando lo pedido puede garantizar la efectiva realizacin del derecho de peticin. No otra cosa viene a decir la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de abril de 1987, anteriormente citada, segn la cual haciendo uso [el peticionario] de la facultad que le otorga el artculo 1 de la Ley 92/1960 ha podido exigir en correspondencia (...) una resolucin decisoria que estime o deniegue la pretensin formulada; porque, en otro caso, el derecho de peticin (...) quedara reducido en sus resultados prcticos a una mera proclamacin programtica de puro valor retrico.
^' La defensa del contenido esencial tiende a confundirse con la defensa del contenido minimo, de este modo, la discrecionalidad poltica de la ley puede llegar hasta el lmite de su desnaturalizacin. L. PRIETO SNCHEZ: Comentario a las leyes polticas. Constitucin espaola de 1978, dirigido por . Alzaga. Madrid 1984, tomo IV, pg. 467.
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As pues a peticin reazada ai amparo de artcuo 29 de a Constitucin exige siempre respuesta, positiva o negativa, de a autoridad que a recibe. En reaidad as o han reconocido todas as eyes posconstitucionaes que ian reguado agn tipo de peticiones ^''^ y as deber pasmarse en su da en a Ley Orgnica que regue e derecho constitucional de peticin; mientras tanto ha de entenderse, como ha hecho e Tribunal Supremo, que e deber de contestar se encuentra impcito en a Constitucin y por tanto es exgibe tai respuesta, pudiendo adems recurrirse la no contestacin por la va de a proteccin jurisdicciona de los derechos de la persona y, en su caso, por el recurso de amparo ante e Tribunal Constitucional ^"^ No basta, sin embargo, con responder a as peticiones que reciban los poderes pblicos. La naturaleza misma de derecho de peticin exige que a contestacin, cuando sea denegatoria, no se limite a poner en conocimiento de peticionario la decisin del poder pblico: es preciso que la contestacin sea motivada, como muy acertadamente intuy el legislador al establecer que si e Defensor de Pueblo decide rechazar una queja, deber hacerlo en escrito motivado (art. 17.1 de Ley Orgnica del Defensor del Pueblo). Cabe el riesgo, ciertamente, de que esta exigencia se convirtiera en un medio de obstruccin y agitacin poltica en manos de grupos de presin o categoras de pbico que abusando de este derecho de peticin trataran de paralizar u obstaculizar a labor ordinaria de gobierno, por ejempo, remitiendo numerosas peticiones al mismo rgano y con e mismo objeto. Este riesgo queda eudido con a aplicacin de principio de proporcionalidad: una peticin deber ser tanto ms atendida y, si es denegada, tanto ms motivada la contestacin, cuanto ms razonado y razonable fuera el escrito de peticin. Este principio de proporcionalidad ser aplicado en cada caso concreto por el poder pblico que reciba la queja, si bien queda expedita la va del recurso jurisdiccional en su caso de amparo constitucional cuando el peticionario considere que a motivacin de la contestacin a su peticin no guarda proporcionalidad con el escrito de peticin. Por tanto, la decisin ltima sobre si se respet esta relacin entre peticin y contestacin corresponder a un rgano jurisdiccional, aunque ste, por supuesto, no podr entrar a valorar si los motivos alegados justifican la denegacin, pues conceder o no lo pedido es, por definicin, decisin discrecional de la autoridad ante la que se ejerce ese derecho.
"" A las anteriormente citadas aadimos ahora el Reglamento de la Asamblea Regional de la Comunidad Autnoma de Murcia {BORM, nm. 113, 18 de mayo de 1983), que en su artculo 183.3 exige informar al peticionario de las medidas que se adopten, en su caso, a consecuencia de la peticin. "^ Por analoga y hasta que la Ley Orgnica regule esta cuestin habr de aplicarse la doctrina del silencio administrativo, pero no por denegacin presunta de la peticin, sino por violacin de un derecho fundamental al omitir un deber positivo frente a tal derecho.
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6.
ACTUALIDAD Y FUTURO DEL DERECHO DE PETICIN
A. Conviene ahora recapitular lo visto hasta el momento para recuperar la perspectiva y evitar que los rboles nos impidan ver el bosque. El derecho de peticin es una institucin poltica surgida en Europa durante la Edad Media que consista en la posibilidad de todos los subditos de dirigirse al rey en solicitud de gracias o reparacin de agravios. Con el paso del tiempo el derecho de peticin fue diversificando su contenido: las peticiones presentadas al rey por el Parlamento dieron lugar a la iniciativa legislativa y, en el caso de Inglaterra, a la asuncin por la Asamblea de la propia funcin legislativa; igualmente, aquellas peticiones individuales que se fueron considerando como de estricta justicia, originaron el llamado derecho a accionar ante los tribunales en toda clase de procesos. Sin embargo, nunca desapareci un ncleo fundamental del derecho de peticin: las peticiones graciables, es decir, las que solicitaban al rey, al Parlamento o a cualquier otra autoridad pblica la concesin de gracias no exigibles por va judicial por no ser consideradas en ese momento histrico concreto como de estricta justicia. En este sentido cabe afirmar que las peticiones graciables se han seguido presentando ininterrumpidamente en Europa, lo mismo bajo el Absolutismo que tras el triunfo y la consolidacin del Constitucionalismo. Conforme se han do perfeccionando los mecanismos jurdico-polticos que garantizan los derechos y libertades de los ciudadanos, el derecho de peticin va quedando arrinconado como un instrumento poco menos que intil o slo utilizable cuando han fracasado todos los medios legales para obtener aquello que se persigue ^"^ Sin embargo, todava hoy en da son muy numerosos los ordenamientos constitucionales que reconocen y garantizan el derecho de peticin de todos los ciudadanos a los poderes pblicos. Lo que sucede es que al examinar el sentido, la funcin y la naturaleza actual del derecho de peticin, la doctrina encuentra graves dificultades para clasificar un derecho pblico subjetivo que parece no tener contenido alguno. Se duda de su carcter de mera libertad negativa (una manifestacin ms de la libertad de opinin y expresin) o de autntico
" " Momentos puede haber en que, agotados otros caminos o cegados los procedimientos normales, sea necesario o conveniente acudir, como remedio heroico, al clsico derecho de peticin, y entonces, acompaado de otros resortes, y con la base de una argumentacin slida y el apoyo de ncleos de opinin interesada, acaso tenga el valor de los recursos supremos. N. PREZ SERRANO: Tratado..., op. cit., pg. 671.
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derecho de participacin poltica, por lo que se originan frecuentes incongruencias entre el rgimen constitucional y el legal del ejercicio de este derecho. B. En realidad todos los problemas que plantea hoy el derecho de peticin se deben a la dificultad de adaptar una institucin poltica que naci y evolucion con base en ciertos presupuestos tico-polticos muy peculiares a un sistema de relaciones polticas esencialmente distinto. Veamos cmo es esto. Decamos que el derecho de peticin es una institucin poltica. Como tal consta no slo de un componente jurdico sino de algo ms, en este caso, de un componente tico-poltico y de otro psicolgico. 1. El componente jurdico es el derecho pblico subjetivo que conocemos hoy por derecho fundamental o constitucional de peticin. 2. El componente tico-poltico es una peculiar relacin entre gobernantes y gobernados que podemos calificar como de mutua confianza. 3. El elemento psicolgico deriva del anterior y consiste en una actitud del gobernante y en una conviccin del gobernado. La primera consiste en cierta predisposicin de quien ostenta un poder pblico para escuchar al gobernado e incluso estar dispuesto a dejarse convencer si sus razones aparecen como justas o convenientes; la conviccin del gobernado es la seguridad de que el gobernante se encuentra en aquella actitud y, por consiguiente, sabe que va a ser escuchado y si consigue demostrar la razonabilidad de lo que pide, atendido. As se explica que, al no existir hoy esa peculiar relacin tico-poltica y, en consecuencia, tampoco el elemento psicolgico, el derecho pblico subjetivo de peticin parece carente de sentido. La juridificacin de las relaciones polticas uno de los fenmenos ms caractersticos de nuestra era ha conseguido incalculables beneficios en casi todos los campos, pero, por lo que respecta al derecho de peticin, slo ha permitido captar su corpus sin aprehender su animus. C. Y de cara al futuro qu la espera a este devaluado derecho? No falta quien predice e incluso desea su desaparicin ^'"'. Yo, por el
"" As, R. SNCHEZ FERRIZ, op.cit., llega a decir: desaparezca pues en buena hora el derecho de peticin si el imperio de la ley es tan absoluto que aqul ya no cabe (pg. 2184). Pero en nota a pie de pgina matiza: otra cuestin ser si, aun en tal supuesto, aqulla sera suficiente por s sola para realizar la justicia o si, trasladndonos al terreno de la justicia (ya que la hemos nombrado), si sta puede prescindir absolutamente de la equidad {Ibidem). Aade adems poco despus en el texto: las lagunas legales, la rigidez de la propia aplicacin estricta de la ley, etc., siempre impondrn la necesidad de instrumentos de proteccin del ciudadano, incluso los de carcter graciable {Ibidem).
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contrario, me inclino a creer que este derecho no slo no est destinado a desaparecer sino que an tiene un importantsimo papel poltico que cumplir. Adems de constituir en toda poca y bajo cualquier rgimen un canal privilegiado de comunicacin entre gobernantes y gobernados (incluso hoy siendo un derecho capitidisminuido) es quiz tambin un medio principalsimo de recordar a quienes ejercen cargos pblicos el carcter de servicio a la comunidad que debe orientar su actuacin. En este sentido, una revitalizacin del derecho de peticin redundara en favor del saneamiento de las relaciones polticas entre quienes ostentan el poder y los ciudadanos; pues tales relaciones no pueden ser slo jurdicas, aunque ciertamente las garantas jurdicas son necesarias, sino tambin relaciones ms amplias de contenido moral que contribuyan a perfeccionar lo que el derecho estricto deja inacabado. En este campo tiene mucho que decir el multisecular derecho de peticin.
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4.

ANTONIO GARCA CUADRADO Profesor Titular de Derecho Constitucional Universidad de Len

Revista de Derecho Poltico, nm. 32, 1991, pp. 119-169

ANTONIO GARCA CUADRADO Profesor Titular de Derecho Constitucional Universidad de Len

ANTONIO GARCA CUADRADO

HISTORIA DEL DERECHO DE PETICIN

J. M. GARCA ESCUDERO, op.

ANTONIO GARCA CUADRADO

Y ms adelante se recomienda a los reyes

... seer en el iulcio muy mansos et muy piadosos

Incluso se les manda

Y en fin, el rey ha de ser tal

" ''' ^ "'

ANTONIO GARClA CUADRADO

F. KERN, op. cit., pg.

ANTONIO GARCA CUADRADO

ANTONIO GARCA CUADRADO

H. PoTTER, op. cit., pg. 174

ANTONIO GARCA CUADRADO

Los p r o c u r a d o r e s m o s t r a b a n al P r e s i d e n t e d e las C o r t e s los p o d e r e s

ANTONIO GARCA CUADRADO

M. COLMEiRO, op. cit., pgs. 317 y 318.

Presentaba el greuge la persona o colectividad que se crea lastimada

ANTONIO GARCA CUADRADO

ANTONIO GARClA CUADRADO

PANORAMA ACTUAL EN DERECHO COMPARADO

monarca. J. M. GARCA ESCUDERO, op.

NATURALEZA JURDICA DEL DERECHO DE PETICIN

ANTONIO GARCA CUADRADO

ANTONIO GARClA CUADRADO

simple concrecin de la libertad de opinin.

RGIMEN JURDICO EN EL DERECHO ESPAOL VIGENTE

Deiimitacin del derecho constitucional de peticin

ANTONIO GARClA CUADRADO

Peticiones con rgimen

" " J. LALINDE ABADA: Introduccin 774 y 775.

Barcelona 1970, pgs.

ANTONIO GARCA CUADRADO

Vase la S.T.C. de 16 de noviembre de 1981. Vase ms adelante en el texto.

ANTONIO GARCA CUADRADO

ANTONIO GARCA CUADRADO

ANTONIO GARCA CUADRADO

Sobre si existe o no el deber de contestar, vase ms adelante en el texto.

Deber acusar recibo y registrarlas. Las rechazar o las tramitar.

Sobre ei deber de contestar

ANTONIO GARCA CUADRADO

ANTONIO GARCA CUADRADO

ANTONIO GARCA CUADRADO

ACTUALIDAD Y FUTURO DEL DERECHO DE PETICIN

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