O Fiscal Municipal e a Carreira de Estado Um comentrio ao parecer de Misabel Abreu Machado Derzi e Sacha Calmon Navarro Colho, por

solicitao do SINDIFISCO-MG. No estou disposto a matraquear prolegmenos e j finalizo a introduo ao dizer, conclusivamente, que Fiscal um ser depreciado e desmotivado. No me refiro aos Fiscais federais, estaduais e das cidades garbosas e imponentes, se estes, guardados de anonimato, passeiam nas ruas e ningum sabe quem . Estou me referindo aos Fiscais municipais de pequenas cidades, todos muito bem conhecidos onde moram, mal-falados, olhados de soslaio e chamados em pensamento de tudo que nome feio: folgado, entro, nojento, intriguento, entreguista, adesista e tantos outros. No geral, uma digna pessoa, repleta de dotes morais, mas, s por ser Fiscal, batizado com vrios adjetivos pestilentos. E no s nas ruas de sua pequena cidade o Fiscal sofre por culpa do seu lavor. Em casa, procuram-lhe os jurados amigos e os familiares de distantes estirpes, a requerer interveno, ajuda, proteo em qualquer demanda, pedidos estapafrdios, justos ou injustos, como se fosse ele o salvador da ptria at mesmo na tratativa de assuntos ignotos e estranhamente inexplicados. Pedemlhe de tudo: de uma vaga na escola ao perdo de uma conta de luz vencida. Os Fiscais iniciantes, ainda novatos no mister, sentem-se, a princpio, mestres poderosos, um tiquinho de vaidade se aflora, de to requisitado e bajulado , mas a realidade rapidamente destri tal iluso efmera. Ao dizer no, ou explicar sua incapacidade de resolver coisas do alheio, o xingamento calunioso se espalha, da boca pequena ao pleno siso de todos. E a partir da, no passa de um amigo da ona, parente ingrato, certamente s atua na peita e na propina. Mesmo aqueles, imbudos da importncia da misso, de perfil acertado para desempenhar com coragem e completa abnegao tal atividade, desilude-se na passagem vertiginosa do tempo, a levar rasteiras e trampolinagens de chefias e autoridades polticas, pois culpado ele pelo infortnio de ser Fiscal, de sempre trazer desgostosas importunaes, a incomodar santas criaturas de bero e carteira esplndidos, cujos votos e o apoio do passado podem desvanecer-se diante da maledicente atuao desse Fiscal, metendo-se onde no chamado, colocando em risco a realizao de belos projetos futurosos. Alm disso, o Fiscal ganha pouco, mal remunerado, salrio mnimo a maioria. E, pior, tem que andar razoavelmente bem vestido, sandlia havaiana nem pensar, cala jeans que vira uniforme do dia a dia, o jeito disfarar o buraco na meia e aparentar despojamento. O que no d para disfarar a falta de dinheiro em casa, a famlia reclamando, aglomeram-se os problemas e a soluo um trabalhinho aqui, um bico ali, a funo de Fiscal vai se encolhendo ao segundo, terceiro, quarto plano... At murchar.
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Este o retrato, talvez cruel, mas realista, da maioria dos nossos Fiscais Municipais, provavelmente de uns quatro mil e quinhentos Municpios brasileiros, ou mais do que isto. Bem, vamos ao que interessa. H um trabalho divulgado na Internet de enorme e valiosa importncia, intitulado POR UMA ADMINISTRAO TRIBUTRIA FORTE E UM SISTEMA TRIBUTRIO JUSTO, do SINDFISCO-MG. Refere-se ao parecer exarado por dois expoentes do Direito Tributrio: Misabel Abreu Machado Derzi e Sacha Calmon Navarro Colho. O parecer responde consultas formuladas pelo SINDFISCO-MG sobre as normas contidas na Emenda Constitucional n 42/03. Recomendo, veementemente, a todos os servidores fiscais a leitura desse trabalho, encontrado no link abaixo: www.sindifiscomg.com.br/cartilhas/adm_tributaria_2007.pdf Os comentrios que se seguem so snteses modestssimas do parecer citado. Logo de incio, os pareceristas dizem o seguinte: A resistncia milenar cobrana de tributos, que est na raiz do exerccio do poder e de sua legitimidade, transfere tambm classicamente a mesma intolerncia Administrao Tributria, aos seus servidores, que personificam a fora executria dos crditos tributrios aos olhos dos cidados. Ter raiva de Fiscais , pois, coisa antiga, no s por que ningum gosta de pagar tributo, mas pela tradio de confundir o atual agente fiscal com o antigo coletor de impostos. Este sujeito, naquela poca, obrigava-se a entregar quantia certa ao Tesouro, valor este nunca igual ao coletado, pois a diferena destinava-se ao seu prprio bolso. A ladroagem imperava. Dizem que Cervantes foi preso por exagerar no supervit a seu favor, se verdade no sei, mas se for, foi a roubalheira mais bem-vinda do mundo, porque, preso e sem nada a fazer, escreveu Dom Quixote. Podemos gritar e espernear que tudo isso mudou, que no mais assim, porm, no importa o que pensamos e, sim, o que o povo pensa. um processo cultural lento que se abre como um leque de ingredientes evolutivos na relao fisco x contribuinte. No Estado moderno, essa relao tornou-se mais complexa, ampliando-se os direitos coletivos, a plena defesa do cidado, os princpios da legalidade, da capacidade contributiva, da publicidade e tantos outros que possam ou tentam equilibrar os direitos e as obrigaes. O sistema tributrio tornou-se caro e sofisticado. Do lado dos Fiscais, um desses ingredientes foi a implantao de um regime estatutrio pelo qual o agente fiscal, no mais autnomo ou independente,
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atua como servidor e ganha salrio, no mais auferindo comisso sobre os tributos coletados. No se trata, assim, de uma contraprestao, como se fosse uma vantagem especial do agente fiscal, ainda mais que o seu valor previamente determinado por um regramento legal e regulamentar. Embora nada desmerea a importncia do salrio prprio e normatizado do quadro fiscal, as exigncias do conhecimento, da especializao, do avano tcnico, colocou em risco o chamado equilbrio das partes, mas agora ao inverso: de um lado, os contribuintes mais aquinhoados, amparam-se em doutos assessores jurdicos e contbeis, de larga experincia, de convvio fcil e passeio livre nos corredores da Justia, sabedores de cor e salteado das letras legais e da jurisprudncia firmada; do outro lado, Fiscais e Procuradores, sem mercs ou regalias, a viver dos parcos recursos que a Administrao Pblica lhes destina, vtimas at do desapoio e do desincentivo interno e externo. Ademais, o prprio agente fiscal no pode ser mais um inculto, desprovido de conhecimento. Exige-se formao tcnica, aprimoramento, graduao, e, em nosso pas, ser detentor de conhecimentos custa caro. Quem bom no se acomoda com emprego de salrio baixo, podendo este servir de trampolim para saltos maiores, mas a elevada rotatividade do quadro passa meio despercebida, porque muitos servidores, em vez de sair, preferem ficar no encosto do cargo pblico. Vai da a importncia da Emenda Constitucional n 42/03. Isso explica a vinculao da receita de impostos ao financiamento de uma Administrao Tributria altamente eficiente, como dizem os pareceristas ora tratados. Uma das inovaes da E/C 42/03 foi estabelecida no inciso XV do art. 52: Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: (...) XV avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributrio Nacional, em sua estrutura e seus componentes, e o desempenho das administraes tributrias da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Mas, at hoje o Senado nada fez a respeito, o que permite concluir que a pasmaceira senatorial assombrosa, haja vista que a Emenda de 2003, sete anos se passaram, portanto. A competncia da Comisso de Assuntos Econmicos e, ao pesquisar no portal do Senado, verifica-se que essa Comisso no tem qualquer matria pronta at esta data. E tanto por fazer!! Os Professores Misabel Derzi e Sacha Calmon relatam experincias de outros pases. Contam, por exemplo, o caso da Frana, onde o Conselho de Impostos
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produz relatrios de grande importncia para os governantes daquele pas. O relatrio, denominado As Relaes entre os Contribuintes e a Administrao Tributria, de 2002, demonstra a profunda transformao das relaes do Estado com os contribuintes no mundo atual, por meio de uma renovao sistemtica do consentimento ao tributo, cuja manifestao no se esgota mais na representao parlamentar tradicional. Para fortalecer o consentimento ao tributo, a Administrao Pblica adota estratgias, assim resumidas pelos autores: a) Aumentar o grau de informao e de conhecimento do contribuinte - com a melhoria dos servios prestados aos usurios, tais como informaes eletrnicas, manuais, cartilhas, recepo dos contribuintes nos encontros pessoais, respostas objetivas nos contatos telefnicos, identificao obrigatria do servidor, designao de agente-interlocutor nico, etc. etc.; b) Aumentar o grau de segurana da informao - com o fortalecimento dos procedimentos de consulta, geis e objetivos; c) Melhorar a qualidade da norma tributria - aperfeioando o princpio da acessibilidade e inteligibilidade da lei, com melhoria de redao e da tcnica legislativa, alm de adequar melhor a norma tributria realidade dos contribuintes; d) Reforar os direitos e garantias do contribuinte e a segurana jurdica fazendo valer o estatuto do contribuinte. E por a vai. Todavia, os autores alertam que a longa lista de tcnicas e procedimentos que marcam a evoluo trazida pelo Estado Democrtico de Direito, implica na premente necessidade da existncia de um quadro fiscal de formao profissional, a exigir especializao e prestgio funcional e financeiro da carreira. Da lavra dos pareceristas: A democracia cobra um preo pela liberdade e, ao contrrio do que poderiam pensar alguns, exige a formao de um corpo tcnico altamente preparado e especializado. Vamos, ento, aos termos do inciso XXII do art. 37 da CF: Art.37 (...). (...) XXII - as administraes tributrias da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras especficas, tero recursos prioritrios para a realizao de suas atividades e atuaro de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informaes fiscais, na forma da lei ou convnio. Os autores, de incio, observam o seguinte: Os servios de Administrao fazendria somente devem atuar com organizao prpria, carreira com cargos especficos e hierarquizados, alta
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profissionalizao da competncia, de tal modo que possam ser identificados e reconhecidos quer no seio do Poder Executivo, quer em relao aos demais Poderes. Este, por certo, o caminho a ser seguido: organizao prpria, carreira com cargos especficos e hierarquizados, alta profissionalizao da competncia. Mas, por se tratar de atividade essencial ao funcionamento do Estado, a Administrao Tributria de qualquer ente poltico considerada carreira de Estado, impondo-se ao quadro a constante atualizao e o aperfeioamento de suas atividades e somente preenchido por concurso pblico. De forma admirvel, explicam os mestres: Impem-se constante atualizao e aperfeioamento, revises, metas objetivas de desempenho, a exigir esforo considervel no exerccio da funo pblica. Tal esforo deve merecer reflexos na organizao dos cargos e remuneraes respectivas. que, se as atividades da Administrao Pblica em geral supem a observncia de princpios como legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, verdadeiras garantias do cidado, como manda o art. 37 da Constituio da Repblica, o exerccio das funes inerentes Administrao fazendria exige a obedincia irrestrita aos mesmos princpios de forma hiperblica. Ao agente pblico, que administrador tributrio, pois, uma srie de restries de comportamento imposta pelas leis (ou deve ser), restries que no se exigem de qualquer pessoa, nem da maioria dos demais agentes. Em tese, podemos dizer que as atividades da Administrao Tributria situam-se dentro de um ncleo de funes pblicas, de carter necessitado. Sujeitam-se, rigorosamente, lei; so obrigatrias, representando atos de aplicao da lei necessitados e inadiveis, no exerccio de um poder plenamente vinculado; devem ser independentes, imparciais, impessoais, portanto impermeveis a influncias polticas, sociais e econmicas externas; so prevalentes e precedentes sobre outras atividades administrativas. Na parte relativa destinao de recursos prioritrios, deve-se anotar o previsto no inciso IV do art. 167 da CF: Art. 167. So vedados: (...) IV - a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade, para manuteno e desenvolvimento do ensino e para realizao de atividades da administrao tributria, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2, 212 e 37, XXII, e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8, bem como o disposto no 4 deste artigo (grifo nosso).
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Observa-se, deste modo, que a proibio de vincular receita de impostos a determinados rgos, fundos ou despesas, regra geral da Constituio Federal, admite excees expressas, entre as quais a vinculao para realizao de atividades da administrao tributria, conforme previso estipulada no inciso XXII do art. 37. Ao lembrar que as vinculaes permitidas so exclusivamente aquelas indicadas no inciso IV do art. 167, torna-se evidente a importncia dedicada a essas excees, ou seja, para gastos com a sade, educao e prestao de garantias para pagamento de operaes de crdito, alm da despesa com a Administrao fazendria. Em outras palavras, obriga o legislador oramentrio a vincular parte da receita ao pagamento daquelas despesas. No se trata, assim, de mera recomendao, mas de uma norma imperativa que deve ser cumprida pelo legislador. Mas, ao contrrio da vinculao para custeio da sade e da educao, quando a prpria Constituio j estabelece um piso mnimo a ser obedecido (art. 212 e art. 198, 2), o mesmo no ocorre para o financiamento da Administrao fazendria. Essa omisso, porm, no pode servir como pretexto ao descumprimento da norma constitucional, deixando, apenas, s caractersticas especficas de cada ente poltico a definio prpria dos parmetros de clculo do valor a ser vinculado s despesas da administrao fazendria. Todavia, a ausncia de norma que fixa parmetros e, tambm, a falta de previso de uma punio ao descumprimento da regra ditada na Carta, deixam solta os que no a cumprem, por ignorncia ou por m f mesmo. Urge, ento, o estabelecimento de lei complementar federal, conforme prev o art. 165, 9, da CF, para fixar os critrios de um piso e determinar as sanes dos arredios. Explicam os pareceristas: Seja como for, ainda que inexistam hoje parmetros para a fixao de um nvel estvel de vinculao de recursos ao financiamento da Administrao fazendria, e na ausncia de lei complementar disciplinadora da matria, a prioridade dos recursos, assegurada pelo art. 37, XXII, deve ter efeitos imediatos mnimos. Chega-se ao inciso XVIII do art. 37 da CF: Art.37 (...) (...) XVIII a administrao fazendria e seus servidores fiscais tero, dentro de suas reas de competncia e jurisdio, precedncia sobre os demais setores administrativos, na forma da lei.

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H de entender a mencionada precedncia como aspecto meramente funcional, mas a interpretao dos termos do inciso XVIII nos leva compreenso de que a administrao fazendria somente pode exercer suas atividades com independncia em relao ao restante da Administrao Pblica. Inconcebvel administrao tributria operar sob o mando e desmando, sob a ordem ou a desordem de autoridades estranhas sua rea, tutela propensa a abrigar certos interesses econmicos ou polticos de alguns. Dizem os mestres: O distanciamento da funo pblica inerente Administrao Tributria em relao ao restante da Administrao e demais atividades externas ao Estado necessrio, porque, sem independncia, o exerccio da funo se compromete, fazendo parecer deciso tcnica o que apenas vantagem financeira concedida a certos grupos econmicos, por presso poltica. Finalmente, neste singelo resumo de uma obra de inestimvel valor, fica a dvida sobre a posio da administrao tributria de pequenos Municpios, muitos que nem sequer possuem quadro fiscal. Est mais do que na hora de refletirmos sobre isso, como amoldar os pequenos Municpios prtica fiscal. Fico pensando na posio dos Fiscais de Municpios pequenos, a que me referi no incio deste artigo. Acredito que a soluo gira em torno de uma integrao de administraes tributrias municipais regionais, com destaque de um Municpio polo sobre os pequenos Municpios vizinhos, organizados por meio de convnios, mais ou menos da forma estabelecida no art. 199 do Cdigo Tributrio Nacional. A respeito, dizem os Professores Misabel Derzi e Sacha Calmon: A Constituio Federal, no art. 37, XXII, no fala apenas em assistncia mtua, mas ainda em integrao. Colaborao, assistncia e integrao desenvolvemse, entre ns, por meio de convnios, que no obstante podem ser denunciados unilateralmente. Verdadeira integrao, por meio da edio de normas gerais, a serem implantadas por lei complementar federal e incorporadas pela legislao interna de cada Pessoa estatal, sem prejuzo da edio dos convnios operacionais. Para isso, seria necessrio que se introduzisse licena expressa na Constituio da Repblica. Bem, fica a o recado. Otimista como sou, tenho certeza que muita coisa vai mudar para melhor. E no deixem de ler o parecer completo aqui mencionado. Uma verdadeira obra-prima sobre a matria. Roberto Tauil Dezembro de 2010.

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