Fmilenio Anã¡lisis de Coyuntura 10

Fundacin Milenio
El sistema de pensiones.
Anlisis de Coyuntura Consideraciones tcnicas para un debate urgente
Armando Alvarez Rubn Ferrufino Guillermo Aponte
N 10 Noviembre de 2010
ANALISIS DE COYUNTURA
EL SISTEMA DE PENSIONES. CONSIDERACIONES TCNICAS PARA UN DEBATE URGENTE
N 10
NOVIEMBRE DE 2010
ANALISIS DE COYUNTURA No 10 El sistema de pensiones. Consideraciones tcnicas para un debate urgente

Primera edicin, noviembre de 2010 Autores: Asistente de investigacin: Deposito Legal: Edicin: Tiraje: Fundacin Milenio: Telfonos: Casilla Postal: Pgina Web: Correo electrnico: Diseo e impresin: Telfono: E mail: Impreso en Bolivia Guillermo Aponte Rubn Ferrufino Enrique Aranibar B. 4-1-2473-10 Fundacin Milenio 1.000 Ejemplares Av. 16 de julio N 1800, Edificio Cosmos, Piso 7 (591-2) 2312788 (591-2) 2392341 2498 www.fundacion-milenio.org fmilenio@entelnet.bo milenio.bo@gmail.com HOLDING servicios especializados 2 494869 vladivc@hotmail.com
CONTENIDO
PRESENTACIN Armando Alvarez Arnal LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES: EL SENDERO QUE SIGUE EL MUNDO Rubn Ferrufino M.Sc Introduccin I. Las bases de los sistemas de reparto y de beneficio definido II. Las reformas en Europa III. Reformas en otras regiones del mundo IV. El caso particular de la Argentina Conclusiones CAMBIOS EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL Guillermo Aponte Introduccin I. Envejecimiento II. Seguro Social Obligatorio III. Anteproyecto de ley de pensiones IV. Ley de pensiones y anteproyecto
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PRESENTACION
El pago sostenible de pensiones adecuadas a los trabajadores que han reunido los requisitos para jubilarse, la posibilidad de incrementar el ahorro nacional de largo plazo, ampliar y mejorar el financiamiento de las actividades productivas y la administracin transparente y prudente de los aportes de los trabajadores para que todo lo anterior suceda, son aspectos cuya importancia para el pas demanda que el tema de Pensiones sea estudiado, tratado y discutido con seriedad y responsabilidad. Ningn Sistema de Pensiones es perfecto, pero hay algunos que son mejores que otros, tal es el caso del sistema de capitalizacin individual actualmente vigente en el pas que, a pesar de sus posibles falencias, muestra a la fecha mejores resultados que los obtenidos por el antiguo sistema de reparto. La administracin transparente y responsable de los aportes de ms de 1.2 millones de trabajadores, la acumulacin de cerca a US$ 4,800 millones de ahorro interno y el hecho de que la rentabilidad obtenida por la inversin de esos aportes ha sido, en prcticamente todos los aos de existencia del sistema de capitalizacin individual, superior a cualquier otra alternativa de inversin existente en el pas, son hechos, entre otros, fehacientes de ello. Que todos los trabajadores puedan tener una pensin de jubilacin que les permita llevar una vida digna al culminar su etapa laboral es el deseo de cualquier sociedad, pero lamentablemente ello slo es posible de alcanzar en el largo plazo, ms an en un pas como Bolivia cuya economa est conformada por un amplio sector informal y no ofrece an mayoritariamente empleos de calidad sostenibles en el tiempo. En el sistema de capitalizacin individual vigente existen alrededor de 1.2 millones de trabajadores afiliados, lo que representa cerca al 30 por ciento de la poblacin econmicamente activa. De ese total, menos de la mitad de los trabajadores afiliados realizan regularmente aportes a sus cuentas individuales. Vale decir que, apenas el 13 por ciento de la poblacin econmicamente activa cotiza regularmente al sistema de pensiones. Sin embargo, esa situacin no se debe a las caractersticas del sistema de pensiones, sino a las caractersticas de la economa boliviana mencionadas anteriormente. Los empleadores mayoritariamente informales no realizan retenciones a sus empleados y por ende tampoco realizan los aportes por cuenta de estos a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) y al existir pocos empleos permanentes, la mayora de los trabajadores realiza trabajos temporales, lo que les impide realizar aportes regularmente. Consiguientemente, no se puede pretender cargar a un sistema de pensiones con un problema que no es su responsabilidad. Como se menciona en el documento de Ruben Ferrufino, el primer sistema de ahorro forzoso para financiar pensiones de jubilacin se estableci en Alemania a fines del
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siglo XIX y posteriormente se aplico en otros pases de Europa y en Estados Unidos. Dicho sistema se basaba en que los trabajadores jvenes destinaban obligatoriamente una porcin pequea de sus salarios para financiar las pensiones de los trabajadores que se hubieran jubilado. El sistema pareca sostenible porque en ese entonces la poblacin joven, gracias a las elevadas tasas de natalidad, superaba ampliamente a la poblacin de edad avanzada y porque en esos pases existe una larga tradicin de empleos formales y una reducida evasin. Desde entonces a la fecha, las caractersticas demogrficas de la poblacin muestran una tendencia a su envejecimiento, principalmente en Europa y Amrica del Norte, y en menor medida, aunque no muy alejada de esos continentes, en Latinoamrica y Asia. Este cambio demogrfico que se viene dando en pases desarrollados como en vas de desarrollo se debe en esencia a dos factores, por un lado, el incremento en la esperanza de vida de la poblacin de edad avanzada y, por el otro, en la reduccin de las tasas de natalidad. Por otra parte, en prcticamente todo el mundo, la economa informal viene ganando espacio con lo que el autoempleo y el subempleo se han incrementado. El envejecimiento de la poblacin y los cambios en el mercado laboral ocasionan que la relacin de trabajadores activos versus trabajadores jubilados que se requiere para financiar las pensiones de jubilacin en un sistema de reparto no se pueda mantener sosteniblemente en el tiempo. Para enfrentar esta situacin se bajan las pensiones de jubilacin o se incrementan los aportes de los trabajadores o el Estado se hace cargo del dficit o una combinacin de estas tres medidas. Lo cierto es, como lo explica claramente Ruben Ferrufino, en los sistemas de reparto los trabajadores que se jubilaron en los primeros aos de vigencia del sistema perciben mejores pensiones y/o realizan menores aportes que los trabajadores que se jubilan en los aos siguientes. En consecuencia, el sistema de reparto termina generando una situacin de inequidad e injusticia generacional. La insostenibilidad de los sistemas de reparto ha llevado a la mayora de los pases que lo aplicaban a realizar reformas en sus sistemas de pensiones. En el documento de Ruben Ferrufino se explican las reformas implementadas en algunos pases de Europa, Australia, China y Nueva Zelanda que han establecido sistemas mixtos de pensiones, con aportes realizados por el Estado y/o los empleadores para el pago de pensiones definidas - similar a los sistemas de reparto - que cubren slo una parte del salario que reciba el trabajador antes de jubilarse y aportes voluntarios de los trabajadores a fin de mejorar su pensin. Se explica tambin la delicada situacin de los sistemas de reparto de Alemania y el Reino Unido y las reformas que se pretenden introducir para enfrentar esta situacin, as como las caractersticas de las reformas implementadas en Latinoamrica y finalmente trata el particular caso de la Argentina, que a la fecha, es el nico pas que, luego de haber implementado un sistema combinado (reparto y capitalizacin individual), ha retornado a un sistema de reparto puro. En la primera parte del documento de Guillermo Aponte se muestra que Bolivia no es ajena a los cambios demogrficos que se vienen generando en el planeta. La esperanza de vida de las personas que llegan a los 60 aos se ha modificado de 17.1 aos (1990 - 1995) a 19.7 aos (2000 - 2005) y la tasa de fecundidad por mujer se ha reducido
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(1996- 2001) de 6.5 hijos a 4.4 hijos. Por otra parte, de acuerdo al estudio sobre la Situacin Socio Demogrfica de la Poblacin Adulta Mayor publicado por el INE el ao 2003, la tasa de crecimiento de la poblacin de 60 aos y ms para el ao 2020 ser de 3.3 por ciento, mientras que de la poblacin total ser del 1.7 por ciento. Estos datos demogrficos sumados a las caractersticas del mercado laboral boliviano, muestran claramente la inaplicabilidad de un sistema de reparto puro en el pas. Para proponer cualquier mejora a un sistema de pensiones se debe comenzar evaluando los resultados obtenidos por el sistema vigente a fin de mantener lo bueno, cambiar lo malo y adicionar lo que haga falta. En ese propsito Guillermo Aponte hace un breve pero claro resumen de los resultados obtenidos a la fecha por el Seguro Social Obligatorio (SSO) implementado el ao 1997 que comprende las siguientes prestaciones: pensiones de jubilacin (con un sistema de capitalizacin individual), de invalidez por Riesgo Comn o Riesgo Profesional; por muerte, y pago de Gastos Funerarios. Entre los principales resultados, adems del nmero de trabajadores afiliados y el ahorro generado, se destacan que ms de 60.000 personas reciben mensualmente pensiones del SSO, el 69 por ciento de las mujeres y el 58 por ciento de los hombres que reciben jubilacin son menores de sesenta aos de edad, ms de 40,000 personas continan realizando aportes voluntarios a las AFP a pesar de contar con ms de 65 aos y el importante apoyo otorgado al sector privado que ha febrero de 2010 a recibido cerca al 40 por ciento de los recursos aportados por los trabajadores para financiar sus actividades. Cabe mencionar que las condiciones de financiamiento obtenidas por el sector privado con los recursos aportados por los trabajadores han sido y son, en trminos de plazo, perodos de gracia para comenzar a amortizar capital, tasa de inters y garantas, mejores que las ofrecidas por las fuentes de financiamiento tradicionales; lo que demuestra el potencial que tiene el actual sistema de pensiones para apoyar con el ahorro interno generado al desarrollo del sector productivo nacional. En la parte final de su documento, Guillermo Aponte realiza un anlisis del Anteproyecto de Ley de Pensiones propuesto por el actual gobierno. Segn el Anteproyecto de Ley, el sistema de seguridad social de largo plazo estara compuesto por un Rgimen no Contributivo (Fondo de la Renta Universal de Vejez para el pago de Renta Dignidad y Gastos Funerarios para personas mayores a 60 aos), un Rgimen Contributivo (comprende las prestaciones de jubilacin, invalidez, muerte y riesgos profesionales y un Rgimen Semicontributivo (comprende un Fondo Solidario para el pago de una Pensin Solidaria). Respecto a la pensin de vejez, Guillermo Aponte hace notar que el Anteproyecto establece que, al igual que en el sistema de capitalizacin individual, los aportes de los trabajadores se registrarn en una cuenta individual, denominada Cuenta Personal Previsional, hasta la jubilacin del trabajador. Sin embargo, al momento de jubilarse, su saldo acumulado en la institucin estatal que se har cargo de la administracin de esos aportes pasara a formar parte de una reserva global. Por otra parte, el mencionado Anteproyecto elimina la posibilidad de que los trabajadores opten por entregar su saldo acumulado a una compaa de seguros. Esta situacin lleva a pensar que lo que en realidad propone el Anteproyecto es mantener un supuesto sistema de capitalizacin
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individual hasta la jubilacin del trabajador, momento en el cual se convierte en un sistema de reparto. En el anlisis del Anteproyecto se destaca la creacin de una Pensin Solidaria, cuyo monto depender de la cantidad de aportes realizados por cada trabajador. Si al momento de jubilarse el trabajador, con los recursos que hubiera acumulado en su cuenta individual, no puede percibir el monto de Pensin Solidaria que le correspondiera, de acuerdo a la cantidad de aportes que hubiera realizado, el monto faltante (Fraccin Solidaria) sera financiado con recursos de un Fondo Solidario. Dicho Fondo estara conformado con recursos a ser aportados por otros trabajadores, tanto dependientes como independientes, que tengan ingresos superiores a los 20 salarios bsicos; un aporte patronal sobre el total de la planilla salarial y un porcentaje de las primas que pagan los trabajadores y los empleadores para cubrir el riesgo comn y riesgo profesional, respectivamente. La inexistencia de estudios tcnicos financieros, generan serias dudas sobre la sostenibilidad en el tiempo del Fondo Solidario. De hecho el propio gobierno ha reconocido pblicamente que el Fondo Solidario tendra una duracin de 34 aos, lo que genera preocupacin, ya que una medida que pretende mejorar las pensiones de vejez a los trabajadores, por principio, debera ser sostenible indefinidamente en el tiempo. Lo que en definitiva el gobierno est reconociendo es que los trabajadores que se jubilen dentro de 20 aos, slo percibirn la Pensin Solidaria durante 14 aos, cuando se estima adems que, para ese entonces, la esperanza de vida de la poblacin que llega a los 60 aos superar los actuales 19.7 aos. Para complicar an ms la situacin, el Anteproyecto de Ley establece que los trabajadores podrn jubilarse y percibir la Pensin Solidaria a partir de los 58 aos. Finalmente, entre otros temas analizados por Guillermo Aponte del Anteproyecto de Ley se enfatiza sobre la profunda preocupacin que genera el reemplazo de las AFP por una gestora pblica, tomando en cuenta la mala experiencia de la administracin estatal del sistema de reparto y la posibilidad de que los aportes de los trabajadores se administren en un escenario de evidentes conflictos de inters, al ser el Estado el principal deudor de esos aportes y quin adems sera el regulador de esa gestora pblica. Por lo expuesto, el documento que se presenta se constituye en una herramienta importante y oportuna para realizar un anlisis objetivo, serio y responsable sobre las modificaciones que se pretende introducir al sistema de pensiones vigente, que si bien puede tener falencias, muestra a la fecha resultados interesantes sobre los cuales se pueden introducir mejoras que persigan principalmente atender sosteniblemente en el tiempo a quienes no se encuentran cubiertos por la seguridad social. Sin embargo, en este propsito, no se pueden desconocer los problemas del mercado laboral boliviano, cuya resolucin no son competencia de un sistema de pensiones.
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Armando Alvarez Arnal
LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES: EL SENDERO QUE SIGUE EL MUNDO

Rubn Ferrufino M.Sc* Introduccin Durante los ltimos 15 aos muchos pases han venido realizando cambios importantes en sus sistemas de pensiones para la jubilacin. En esta tarea, Latinoamrica ha estado a la vanguardia siguiendo los pasos iniciales que dio Chile con la migracin desde el sistema de reparto, de beneficios definidos, hacia un sistema de contribuciones definidas y de capitalizacin de aportes. Los cambios se han dado con relativa rapidez en economas ms pequeas donde los pasivos previsionales fueron relativamente manejables. Sin embargo, an en pases con sistemas grandes y de mayor antigedad se vienen realizando ajustes graduales para controlar lo que en el tiempo podra ser un fuerte desbalance fiscal producto de la debilidad de los sistemas de reparto. Europa es un ejemplo de cambios en pases con cultura arraigada en los sistemas de reparto. Lo propio sucede en lugares como China donde hace un tiempo era impensable la participacin del sector privado como gestor o proveedor de servicios a los sistemas tradicionalmente estatales. En el presente texto se hace un anlisis de los factores que han inducido y estn siendo motivos de cambio en los sistemas de pensiones. Se hace un recuento de la naturaleza de los cambios en un conjunto importante de economas y la tendencia de este tipo de modificaciones. Se establece el sendero que la mayora de los pases viene siguiendo y los factores demogrficos, laborales y econmicos que inducen a tales cambios. Sin duda existe una lgica transversal en todos estos nuevos esquemas y se considera de mucha importancia reflejarla para que sirva de elemento de anlisis a la hora del diseo de contrarreformas all donde se estn pensando en ellas. El documento est organizado en 5 secciones; en la primera se presenta un conjunto de bases conceptuales que permiten ahondar en la naturaleza de los sistemas de reparto y de beneficio definido. Esto debido a que este fue el sistema existente en todos los casos donde se produjeron los cambios y es todava prevaleciente en aquellas situaciones donde se siguen estudiando reformas para el futuro inmediato. La segunda seccin presenta el detalle de los casos de transformacin en un conjunto selecto de pases de Europa. En la seccin III se presenta algunos casos adicionales en otras regiones del mundo, donde se incluye lo sucedido en Australia, el Reino Unido que tradicionalmente acta con menos sintona que los pases de la Comunidad Europea, la China, Alemania y Latinoamrica. En la seccin IV se analiza con detalle el caso de la Argentina, donde hubo primero una migracin hacia un sistema de capitalizacin
* Master en economa, con estudios en finanzas y pensiones. Fue profesor universitario y se desempeo en cargos de jerarqua tanto en el sector pblico como privado en Bolivia. Fue funcionario internacional y consultor de organismos nacionales y multilaterales. E mail: rubenferrufino@hotmail.com
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Las reformas de los sistemas de pensiones : El sendero que sigue el mundo
individual y recientemente se realiz una contrarreforma para regresar al sistema de reparto. El caso de Argentina es particularmente relevante por la naturaleza del ltimo giro, que para muchos puede ser considerado un retroceso. Por lo anotado, es importante entender cuales fueron los factores que motivaron tal decisin y si ellos estn exclusivamente relacionados a una valoracin del sistema de capitalizacin o ms bien fueron factores ajenos los que indujeron a la ltima modificacin. Para cerrar, la ltima seccin presenta las conclusiones del trabajo. I. Las bases de los sistemas de reparto y de beneficio definido Con en inicio del siglo pasado pases latinoamericanos y de otras regiones tuvieron la visin de incorporar en sus legislaciones un sistema de ahorro forzoso para la jubilacin. El concepto es sencillo; los individuos, particularmente en su juventud, no tienen la suficiente previsin para construir un ingreso para su vejez. Entonces, es el Estado el que establece un mecanismo de retencin de sus ingresos para que cuando llegue el momento en que no puedan trabajar, sean esos aportes los que les sirvan para financiar su vida en los aos de retiro. En la teora eso se conoce como el problema de la miopa (conducta que no anticipa la vejez) que por las necesidades corrientes hace que muy pocas personas tomen previsiones de manera sistemtica y recurrente. Es decir, que con disciplina y periodicidad los trabajadores aparten una parte de sus ingresos para el financiamiento de su vejez. La construccin de una renta requiere una alta densidad de aportes y que stos se comiencen a realizar desde muy temprano en la juventud. Solo as es posible lograr que la carga de las contribuciones no sea tal que reduzca fuertemente los ingresos en la vida laboral activa, al grado que desincentive el ahorro requerido para la vejez. La pregunta inmediata es por qu el Estado debe ocuparse de esto? Muchos dirn que quien no haya tomado precauciones simplemente estar en dificultades y tendr que encontrar soluciones a su problema. El hecho es que el Estado no puede dejar importantes segmentos de la sociedad condenados a la inanicin. Por ello, si no se establece el ahorro forzoso, el nmero de personas sin previsin llegara al punto en que de todas maneras el Estado debera socorrerlas. Siendo as, resultara un problema porque cada vez habra menos personas precavidas, pues el Estado de todas maneras apoyara incluso a quienes no tuvieron deliberadamente el sentido de previsin y no guardaron para la vejez. En 1883 se manifest por primera vez en el mundo una iniciativa para establecer un mecanismo de postergacin en el consumo. Fue en Alemania cuando Otto Von Bismarck puso en marcha un sistema de cotizaciones obligatorias para subvencionar las necesidades de los enfermos y los jubilados. El sistema, en su inicio, consideraba el acceso a recursos a los 70 aos y luego de algunos aos se baj a los 65. Esa experiencia inicial llego a Gran Bretaa en 1911 y luego el plan se extendi gracias al proyecto expuesto por Sir William Beveridge hasta convertirse en el sistema actual. En Estados Unidos esta forma de asegurar la pensin fue revolucionario; lleg cuando se produjo en New Deal, nombre dado por el presidente Franklin D. Roosevelt a su poltica para luchar contra los efectos de la Gran Depresin. En Espaa, el primer gran
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intento por poner en marcha este sistema provino del gobierno de Antonio Maura, hace ms de cien aos. Entonces se cre el Instituto Nacional de Previsin en parte inspirado en el pensamiento del llamado "socialismo de ctedra" alemn. Un elemento fundamental en los diseos de todos estos sistemas fue la caracterstica de la poblacin y del empleo. Primero, en aquella poca, en todos estos pases se tena una tasa de natalidad alta y una creciente fuerza laboral joven. Es decir, muchos jvenes trabajadores en la base de una suerte de pirmide y pocos ciudadanos de edad avanzada en la cspide de la pirmide. As, la idea fue que si entre todos los jvenes financiaban la pensin de los ancianos, resultara cada joven aportando una parte muy pequea de su ingreso para acumular lo que le corresponda a cada jubilado. Fue magnfico lo propuesto en el sentido que la estructura demogrfica era, en efecto, una pirmide que adems, por las tasas de crecimiento, aseguraba siempre una base con una expansin mucho ms acelerada que la cspide. Ciertamente en esa poca no existan los avances mdicos de hoy; es mas, no exista ni la penicilina de modo que las personas mayores podan morir con un resfro. Como sea, la tasa de mortalidad en edad avanzada era tal que ello tambin contribua a que la cima de la pirmide crezca mucho ms lento. Desde entonces a la fecha las cosas han cambiado y algo evidente en todo el mundo es el envejecimiento de la poblacin, con diferentes grados de intensidad, pero con una tendencia similar. El grfico 1 muestra la situacin al cierre de mediados de la presente dcada, donde se aprecia un importante peso de la poblacin en edad avanzada, particularmente en Europa y Amrica del Norte. Sin embargo, regiones como Latinoamrica tambin reflejan un envejecimiento que la ubica apenas 4 puntos porcentuales por debajo de su par Anglosajona y es comparable con lo que sucede en Asia.
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GRFICO 1 POBLACIN MUNDIAL POR GRUPOS DE EDAD
FUENTE: Grupo Prisa, Espaa.
En suma, en los sistemas de pensiones de reparto, como los que se instituyeron en las Amricas desde Mxico hasta la Argentina, los trabajadores pagaban una parte de su sueldo, que se destinaba a un fondo comn. Este fondo pagaba las necesidades de pensiones de la sociedad. La caracterstica de bolsa comn haca que se puedan establecer transferencias internas o subvenciones, desde quienes ms aportaron hacia quienes aportaron poco. Es decir el concepto de solidaridad que ha prevalecido por tantos aos en esos sistemas, donde todos reciban algo, an cuando no hubieran contribuido al sistema. Siendo que todo sistema de pensiones es esencialmente un mecanismo para diferir el gasto del ingreso del individuo, uno se preguntara por qu a nadie se le ocurri establecer este tipo de solidaridad con los salarios de los trabajadores activos. Es decir, que los salarios tambin entren en una bolsa comn y que todos reciban un sueldo por su trabajo (tambin los que no trabajan) a partir de una formula de reparticin aplicada a la bolsa. La respuesta es que s se aplic en cierta forma, particularmente en pases comunistas. Lo que recin se seal ha podido crear incomodidad en muchos lectores pes ni en los pases comunistas tuvo gran aceptacin tal esquema. Como sea, el propsito de tal reflexin (un tanto irnica) responde a la necesidad de mostrar que el concepto de la solidaridad debe tener lmites, pues las pensiones son el sustituto del salario para cuando el trabajador llega a la vejez. Entonces, as como no parece conveniente poner todos los sueldos de los activos en una bolsa y hacer una reparticin para todos, tampoco ello debera ser totalmente conveniente en el caso de las jubilaciones. Sin duda que es posible y necesario incorporar el concepto de solidaridad pero bajo ciertos parmetros que se reflejan a lo largo de este texto. En cuanto a la clasificacin de los sistemas, es este concepto de bolsa comn el que los diferencia. De hecho, es posible concebir un sistema con registro de aportes individuales a diferencia de un sistema de reparto, mantener cuentas individuales y al final de todo el proceso hacer que los recursos de cada cuenta individual sean transferidos a una bolsa comn. Entonces, a pesar de que se vende el sistema como si fuera diferente al reparto, cuando se crea la bolsa comn el sistema retoma tal caracterstica. Ahora, si adems los beneficios iniciales son altos (el valor presente de ellos es mayor al de los aportes realizados en el pasado), parte del financiamiento debe salir de los aportes de los trabajadores activos y su viabilidad nuevamente depende de la estructura piramidal de poblacin. Es decir, se llega al reparto simple. De manera ms rigurosa, un sistema tradicional de reparto se funda en transferencias intergeneracionales. Los jvenes aportan para los jubilados y se asume que a travs de esto se mitigan los impactos de los ciclos econmicos en la vida laboral. Hay periodos de bonanza y de crisis en la historia laboral de cada individuo. As, en promedio, los jubilados reciben ingresos de los que estn en pocas buenas y tambin de los que no lo estn. Pero para evitar una tipificacin de reparto simple tradicional, una variacin podra fundarse en las transferencias intra generacionales. Es decir, toda una generacin aporta para s en cuentas individuales. Llega el momento de la jubilacin y todos los contemporneos son obligados a poner sus ahorros en una bolsa comn entre ellos.
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Ahora, si esa generacin fue particularmente golpeada por aos de crisis, slo entre ellos tendrn que resolver cmo financiar sus pensiones. Es importante explicar lo sealado con un ejemplo hipottico. En un sistema de transferencias intra generacin podra suceder lo siguiente. Un pas atraviesa un periodo de crisis profunda, guerras u otros factores ajenos al sistema de pensiones. Tal es el problema que la generacin afectada aport muy poco, sufri desempleo y bajos salarios. As, cuando ellos lleguen a la jubilacin, la bolsa comn (creada solo entre ellos) es tan pequea que lo que termina repartindose es miseria. Las siguientes generaciones, ya con estabilidad y prosperidad, tendran una bolsa mucho ms grande y pensiones sustancialmente mayores. Entonces, entre las dos variantes de reparto explicadas, sin duda la que propone solo las transferencias intra generacin es la peor. Entonces, vale la pena concentrar un poco ms de atencin a la menos mala, que es la transferencia inter generacional. Es necesario regresar al concepto de pirmide para entender la pertinencia de ese sistema. Pero antes, es tambin necesario anotar los cambios demogrficos en el mundo desde el siglo pasado. Hoy existe en todo el mundo tasas de natalidad mucho menores a las que estuvieron vigentes entonces. No solo en el mundo desarrollado, sino tambin en pases en desarrollo el nmero de hijos por familia es menor. Entonces, la poblacin tiende a envejecer en general aunque con menos incidencia en pases en desarrollo. Lo que tambin es evidente es que el avance de la tecnologa y las inversiones en sistemas de salud y el progreso de la medicina han logrado extender la esperanza de vida. An en regiones como el frica la esperanza de vida se ha incrementado y todos los gobiernos, al realizar inversin pblica prioritaria en salud estn contribuyendo a este resultado. Finalmente, en todo el mundo las condiciones de empleo formal se han hecho ms precarias. El autoempleo y el sub empleo han ganado espacio rpidamente en todas las economas del globo. Todo lo sealado implica que cada vez la base de la pirmide poblacional es menor y que la cspide viene creciendo ms. Entonces, es ms difcil mantener el sistema de reparto viable en el tiempo. El problema es similar a un esquema ponzi tradicionalmente estudiado en los casos de estafas piramidales tan frecuentes en Latinoamrica. Por ejemplo, nace una financiera que capta recursos del pblico; para atraer ms ahorristas ofrece beneficios extraordinarios (tasas de inters altas). Atrae muchos ahorristas y para cumplir a los que llegaron primero, usa parte de los recursos de los ahorristas que llegaron despus. Mientras la base de la pirmide crece rpido, tal es el flujo de ahorros que el dinero alcanza para pagar a todos los que estaban antes y decidieron salir del esquema (retirar su dinero y sus intereses). Ahora, cada vez se agotan ms los espacios para captar nuevos ahorristas mientras que los que ya han llegado a la maduracin de sus ahorros son ms y quieren retirar su capital y ganancias. Con el tiempo, una parte mayor de los nuevos ahorros se tiene que destinar a pagar los intereses altos de los que estaban antes, al punto que todo nuevo ahorro solo sirve para ello. En el ejemplo financiero, no queda nada para hacer inversiones o prstamos y en definitiva se consolida el esquema Ponzi o de fraude. Los que llegaron primero y se fueron antes se beneficiaron con altas tasas de inters. Lo que llegaron al final lo perdieron todo.
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El problema de envejecimiento de la poblacin hace que el sistema de reparto funcione exactamente igual; los primeros afiliados y jubilados reciben beneficios extraordinarios. Tienen pensiones que de arranque pueden ser superiores a cualquier otro esquema y estas se mantienen en el tiempo mientras existan nuevos afiliados que se sumen a un ritmo acelerado. Los ingresos cubren gastos administrativos de manera holgada, es posible tener estructuras de personal grandes y pagar salarios altos. Todo esta bien mientras hay nuevos afiliados as como en el caso de nuevos ahorristas del ejemplo anterior. Ahora, cuando las cosas cambian y cada vez hay menos afiliados, sea por razones de desempleo, evasin, informalidad o lo que sea que ocurra en el mercado laboral, las cosas se complican. Ms an, se crean incentivos adversos en el modelo cuando existe un ahorro previo al inicio del sistema. Entonces, la bolsa comn inicial es grande y los beneficios iniciales son consistentes con el flujo de aportes ms lo que hay en la bolsa. As, los primeros en llegar realmente se benefician mucho, mientras existe saldo en la bolsa. Luego en el tiempo, se acaba la bolsa y hay menos afiliados, lo que en definitiva lleva a que los que estn a la cola del sistema pierdan todo lo aportado. No por un sentido de fraude o corrupcin necesariamente, el hecho indiscutible es que producto de la evolucin del empleo y la estructura de edad de la poblacin, un sistema de reparto es un esquema Ponzi absolutamente insostenible. Las reacciones tpicas ante una situacin de desbalance financiero son una combinacin de medidas que se ven regularmente en pases desarrollados pero tambin se han producido en Latinoamrica. Primero, se suben las tasas de contribucin a los afiliados activos; por ejemplo se pasa de 10 por ciento del salario a 12 y luego a ms. En la historia del sistema de reparto boliviano de 1956 se lleg a tasas que sumando las pensiones bsicas con las complementarias se rebas el 30 por ciento. El resultado de esto fue encarecer el empleo formal, estimular la evasin por propia iniciativa del trabajador y reducir an ms la ya magra base de aportantes al sistema. Segundo, puesto que lo anterior no funciona, se establecen mecanismos de calificacin de prestaciones (rentas de jubilacin) que establecen lmites mximos de modo que nadie puede tener una renta mayor a un determinado nivel, sin importar cuanto aport en su vida activa. El argumento que se us en varios pases es el mismo. El sistema debe ser solidario y no se acepta rentas altas; todos deben compartir lo que el sistema es capaz de generar y en definitiva el grueso de los jubilados accede slo a una renta mnima. As se llega al concepto de reparto, donde todos los contemporneos que llegaron tarde comparten la debacle del sistema. En contraste, los que llegaron primero fueron los beneficiarios. Entonces se consolida una redistribucin absolutamente inequitativa entre generaciones y de ah que es tan relevante el inters de quienes estn cerca de la jubilacin para establecer el sistema de reparto. Finalmente, la crisis llega al punto que el sistema no funciona slo y requiere de subvenciones ordinarias y regulares de parte del Estado para poder mantenerse en pie, de modo que todos los contribuyentes tienen que pagar por el problema. En resumen, muchos analistas hoy comparan el resultado de la estructura de los sistemas de reparto en la seguridad social con los esquemas financieros piramidales, donde por definicin los primeros en llegar ganan mucho y los ltimos tienen que asumir cuantiosas prdidas.
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II. Las reformas en Europa Siendo Europa la cuna de los sistemas de pensiones tradicionales, basados en el esquema de reparto, la pirmide poblacional y el concepto de bolsa comn, vale la pena evaluar qu es lo que est pasando con ellos y cuales sus perspectivas. Pero en ese anlisis corresponde considerar que se trata de pases con larga tradicin de empleo formal y poca evasin, que no es el caso de los pases latinoamericanos. Adicionalmente, se trata de pases con bases tributarias amplias y fuertes cargas impositivas, aspecto que tampoco es frecuente en los pases latinoamericanos. En toda Europa se vienen reformando los sistemas de reparto debido a la clara imposibilidad de financiarlos. El gasto previsional est creciendo en todos esos pases en respuesta a los cambios en la estructura de edad de la poblacin y la llegada de ms personas a la vejez. En el cuadro 1 se puede apreciar el costo que represent el pago de pensiones en 2004 y las proyecciones hacia el 2025 y el 2050.
CUADRO 1 PROYECCIONES DE GASTO EN PENSIONES EN LA UNIN EUROPEA (Pases seleccionados) AO (Porcentaje del PIB) 2004 2025 2050 10.4 13.4 15.5 9.5 12.0 12.8 8.6 10.4 15.7 12.8 14.0 14.8 4.7 7.2 11.1 14.2 14.4 14.7 6.9 10.8 19.8 7.4 10.0 10.0 7.7 9.7 11.2 11.1 15.0 20.8 10.4 13.0 17.1 11.0 13.3 18.3 Variacin Porcentual 2050-2004 49.0 34.7 82.6 15.6 136.2 3.5 187.0 35.1 45.5 87.4 64.4 66.4
FUENTE: Marek Gora. "Reformas en Europa Central y del Este: temas seleccionados".
En la primera columna se observan casos como Italia, Francia y Portugal, donde el costo ya fue alto en 2004 y las previsiones reflejan una tendencia a mayor subida. En la ltima columna de la derecha se presenta la tasa de crecimiento esperada en este costo, de mantenerse los sistemas de reparto en cada caso. Ciertamente el escenario en todos estos pases es complejo y es por ello que en varios de ellos se han producido o se vienen produciendo reformas importantes, puesto que el sistema de reparto simplemente es inviable en todos ellos. Segn algunos analistas de estos sistemas, los costos se han incrementado adems por las deficiencias administrativas que no se han sustentado en principios actuariales
PAS Blgica Dinamarca Espaa Francia Irlanda Italia Chipre Malta Holanda Portugal Hungra Eslovenia
slidos, lo que ha llevado a que los niveles de cotizaciones sean insuficientes para mantener las prestaciones que los sistemas han comprometido. Existe adems un claro incentivo para subestimar inicialmente estas contribuciones, pues as el sistema es presentando como uno que requiere tasas de aporte bajas, lo que polticamente favorece su aprobacin. Luego, en el tiempo, la realidad se presenta de otra manera y resulta que la nica manera de equilibrarlos temporalmente es con una subida de las tasas de cotizacin. Como fuera, esta tendencia de encarecimiento de los sistemas conlleva a un empobrecimiento generacional importante. En el caso de pases con bajo empleo formal, sucede que las generaciones que pagan ms al sistema de reparto se quedan con un menor ingreso. Formalmente, menos recursos quedan para la remuneracin de los factores productivos, entre ellos los trabajadores contribuyentes en vida laboral activa. Los efectos en lo social y econmico son adversos; en lo social se genera una creciente tendencia al empobrecimiento de las familias que tienen relacin de trabajo formal, pues en el tiempo es indiscutible que la tasa de aporte debe subir. Por el lado econmico, cuando se destina una mayor parte de la remuneracin a los factores productivos para financiar las pensiones, queda menos disponibilidad para inversin y crecimiento productivo. Como no existe equilibrio intergeneracional, una parte mayor del valor que producen las generaciones activas debe migrar a pensiones, de modo que es menos lo que le queda para generar actividad econmica. Econmicamente, los sistemas de reparto no son inter generacionalmente neutros y crean pobreza en las generaciones cotizantes. 8
Varias reformas en Europa ya se han producido y en casi todos los casos se ha abandonado total o parcialmente el sistema de reparto y bolsa comn, para migrar hacia un sistema de contribuciones definidas y de capitalizacin individual o uno mixto. Como en pocos casos de la historia, las reformas en Latinoamrica han sido ejemplo sobre los cuales los pases europeos han diseado y adecuado los detalles propios de sus reformas. Sin embargo, en lo esencial, se ha abandonado el sistema de reparto como nico actor en el escenario. En el cuadro 2 se aprecia el detalle de las reformas ya efectuadas. Los sistemas de contribucin definida se pueden clasificar en dos grandes componentes que son los que tienen acumulacin financiera y existen inversiones y aquellos donde tambin la contribucin es definida pero no existe acumulacin financiera y prevalece lo que se llaman cuentas nocionales. En estos sistemas nocionales la lgica del sistema es la de reparto pero al menos se elimina el problema de la bolsa comn. Los trabajadores activos financian a los pasivos, pero el carcter individual de las cuentas prevalece. Por su esencia, estos sistemas estn igualmente expuestos a la estructura piramidal de la poblacin y la incidencia del empleo informal. Entonces, particularmente en pases con problemas de empleo y cambios demogrficos fuertes, las cuentas nocionales tienen el mismo destino que el reparto simple: el fracaso.
CUADRO 2 REFORMAS PREVISIONALES EN PASES DE EUROPA Sistema inicial PAS Hungra Bulgaria Croacia Letonia Estonia Lituania Polonia Rumania Eslovaquia Reparto / beneficio definido SI SI SI NO SI SI NO SI SI Sistema nuevo Capitalizacin, contribucin definida con acumulacin financiera SI SI SI SI SI SI SI SI SI Sistema nuevo Contribucin definida sin acumulacin financiera. Cuentas nocionales NO NO NO SI NO NO SI NO NO
FUENTE: elaboracin propia en base a: Marek Gora. "Reformas en Europa Central y del Este: temas seleccionados".
En el caso de Hungra se tiene un proceso en el cual convive todava el sistema de reparto antiguo con uno de capitalizacin y contribucin definida - con acumulacin financiera. Este es un caso comn de reforma gradual y se repite en varios pases como Bulgaria, Croacia, Estonia, Lituania, Rumania y Eslovaquia. En la mayora de esos casos, esto refleja una transicin hacia un escenario donde posiblemente quedar vigente solo el sistema de capitalizacin, con componentes de solidaridad y con caractersticas propias a cada realidad, de modo que el potencial de cobertura universal sea el mayor posible. La otra diferencia que tiene ms relacin con los efectos colaterales de la reforma es que los sistemas de capitalizacin con acumulacin financiera se convierten en la fuente de inversin y desarrollo de largo plazo de cada uno de esos pases. Cuando se acumulan saldos financieros, los administradores deben invertirlos a favor de los afiliados. As, esos recursos fluyen a emprendimientos y financian proyectos capaces de generar ingresos y empleo. En contraste, los sistemas de reparto tradicionales y los ahora llamados nocionales, no acumulan recursos y no se generan flujos de inversin de largo plazo en la economa.
El sistema de cuentas nocionales es de contribuciones definidas y consiste bsicamente en la acumulacin slo contable, en una cuenta individual, de la cual se deducirn saldos contables gradualmente a favor del trabajador en forma de una renta al momento de jubilarse. Es decir, detrs de la cuenta no existen recursos financieros sino slo derechos. Los recursos vienen de la estructura piramidal en la medida que ella funcione. Si sta no funciona por todo lo sealado antes, de nada sirve el registro individual de aportes cuando no existir forma de financiar las pensiones calificadas conforme a estos registros individuales.
En suma, tal como se aprecia, son muchos los pases que estn dejando gradualmente los sistemas de reparto estructurados sobre pirmides demogrficas insostenibles y ciertamente no existe un solo pas que este pensando en tomar el sendero contrario, es decir, dejar un sistema de contribucin definida sea de capitalizacin o no, para regresar al sistema de reparto simple. En Suecia la reforma ha decidido el abandono del sistema de reparto simple para conformar uno combinado de capitalizacin financiera y de cuentas nocionales. El componente nocional establece que los aportes sean registrados, indexados, acumulados y finalmente transformados en una renta vitalicia. Lo central en esto es que se hace explcita la relacin entre los aportes realizados en la vida activa y la calificacin de la renta vitalicia. Si bien esto no resuelve el potencial problema de debilitamiento de la pirmide poblacional, es claro que al establecerse la correlacin entre esfuerzo individual y futura prestacin, se ha logrado mejorar el flujo de aportes, particularmente los que son voluntarios y adicionales a los obligatorios. El segundo componente es uno de capitalizacin financiera y los trabajadores tienen la opcin de realizar aportes eligiendo hasta 5 entidades de un total de ms de 800 fondos mutuos administrados de manera privada. Existen componentes de solidaridad y en particular se ha definido para salarios por encima de un dado nivel, una contribucin que en los hechos es un impuesto y se dirige a la subvencin de los componentes de solidaridad del sistema. La combinacin realizada en Suecia reconoce que el sistema de capitalizacin puro depende en su totalidad del desempeo de los mercados financieros y en consecuencia, cuando stos mercados tienen problemas, la totalidad de sus efectos se transfiere al sistema de pensiones. Al establecer la combinacin con cuentas nocionales que implican financiamiento intergeneracional, se busca mitigar los potenciales efectos adversos que pudieran llegar desde la parte financiera. As, una parte es financiamiento intergeneracional y otra financiera. Es claro que la cultura laboral, la formalidad y el bajo desempleo en ese pas ayudan en el diseo combinado que han puesto en vigencia. III. Reformas en otras regiones del mundo 1. Australia El sistema tiene tres pilares que se financian de diferente manera. El primero es no contributivo, similar a lo que es la hoy llamada Renta Dignidad en Bolivia y es pagado por el gobierno con la recaudacin de impuestos generales. En el caso de Bolivia, se paga tambin con impuestos, de los cuales el que se aplica a la produccin de hidrocarburos es central (IDH). Todos los ciudadanos de Australia son elegibles para cobrar este componente y se cancela a los hombres a los 65 aos y a las mujeres a los 63 aos. Una diferencia es que el pago de esta renta esta sujeto a un proceso de verificacin de ingresos, de modo que la reciben de manera focalizada los ciudadanos con bajos ingresos. El objetivo de esta renta no es la sustitucin del salario perdido por efecto de la vejez, sino el alivio de la pobreza en la tercera edad. As, el impacto sobre las finanzas pblicas es limitado y viable en el largo plazo, pues el monto pagado asegura solamente un mnimo nivel de consumo que garantice que el ciudadano elegible no caiga en indigencia o extrema pobreza.
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Sin lugar a dudas, este ha sido calificado como el componente de ms completa y universal solidaridad del sistema Australiano. No importa si el ciudadano aport alguna vez o nunca lo hizo, es suficiente que sea ciudadano para recibir, a partir de impuestos pagados por el conjunto de la sociedad, una renta mnima para su subsistencia. En esa lnea, lo que fue el Bonosol, luego Bolivida y finalmente la Renta Dignidad es un formidable avance que muchos pases quisieran poder establecer, y hace al sistema boliviano uno de los ms solidarios a travs de este pilar no contributivo. El segundo pilar de Australia es contributivo y de cargo de los empleadores; es un componente de capitalizacin, de contribucin definida y es gestionado mediante alianzas pblico - privadas. Es decir, el Estado define normas, regula y controla mientras que los privados administran. Quienes cotizan son los empleadores y el presupuesto para ello es que los empleadores fijan salarios de forma tal que del total asignado como retribucin al empleo descuentan aquella parte que es contribucin patronal. En simple, se considera que el aporte sale del propio sueldo del trabajador. Entonces, en el marco de negociaciones salariales colectivas, se determinan las remuneraciones netas para el empleado y las contribuciones son asumidas por el empleador de manera diferenciada. Si en efecto los empleadores pueden transferir el costo de los aportes a los trabajadores mediante menores salarios es un tema eminentemente emprico y depende de las condiciones del mercado laboral. Donde no existe creciente inversin privada que genere empleo y prevalece la sobre oferta laboral, seguramente es muy posible tal traspaso de costo de aportes al trabajador. En contraste, cuando existe una creciente demanda de empleo tal transferencia ser muy difcil para el empleador pues debe competir mucho para retener a sus trabajadores y atraer otros nuevos. Como sea, las desventajas del aporte patronal son varias. Primero, al no ser aportes laborales, no se pueden considerar como apropiaciones indebidas cuando el empleador no transfiere los aportes a los entes gestores. Entonces, se debilita el control de la morosidad y la evasin. Segundo, en un escenario de sobre oferta laboral y desempleo, an cuando existan negociaciones, es altamente probable que en el tiempo se sustituyan trabajadores por otros de menor aspiracin salarial y de ese modo igualmente se transfieran los costos de aportes a los nuevos trabajadores. Finalmente, cabe sealar que en los casos donde no es posible transferir esos costos a los trabajadores y los aportes son muy altos, el efecto es el desincentivo al empleo formal. Se encarece la contratacin y los empleadores se ven poco motivados para reclutar personal adicional. En suma, esto puede tornarse en una medida que va en contra de toda poltica de generacin de empleo. El tercer pilar es de contribuciones voluntarias que se realizan a cuentas de pensiones privadas y de por medio existen incentivos tributarios. Estas contribuciones se realizan antes del pago del impuesto a la renta de las personas, de modo que tales aportes quedan exentos de dicho gravamen. Cuanto mayor es el monto de aporte voluntario, menor es el impuesto a la renta que pagan los afiliados. Igualmente, este es un componente con acumulacin financiera.
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2. China El principal motivador del cambio en el sistema previsional de este pas es el envejecimiento de la poblacin. En 1953 la poblacin con ms de 65 aos se ubic en 4.4 por ciento de la poblacin total y en 2005 este porcentaje lleg a 7.7. Se anticipa que para el 2051 la poblacin de ms de 60 aos llegar a 437 millones y adems cabe recordar que la normativa China, de solo un hijo por pareja, ha logrado controlar la explosin poblacional pero tambin ha cambiado la composicin achicando la base de la pirmide poblacional. Finalmente, el desarrollo y la multiplicacin de servicios, particularmente de salud, ha sumado a la longevidad que tradicionalmente es caracterstica de esa sociedad. Frente a todo esto, se tiene un sistema de reparto totalmente desbalanceado. Los pasivos generados por el sistema al cierre de 2005 alcanzaron a US$ 1.6 billones; es decir, US$ 1,600,000 millones, frente a activos que no sobrepasan US$ 100 mil millones. Por la magnitud de las cifras y el nmero de personas involucradas, sin duda esta es la evidencia ms grande del fracaso del sistema de reparto, sea simple o nocional, pues ambos se sustentan en la pirmide poblacional para su financiamiento. La dimensin del problema es tal que, luego de estudiar el caso, es casi imposible hacer un argumento de defensa del sistema de reparto. Frente a esta debacle, en 1997 China puso en vigencia una reforma con dos pilares; el primer pilar tiene, a su vez, dos componentes que son i) un fondo social que es totalmente de reparto y se financia con 20 por ciento del salario, aportado por el empleador; y ii) un segundo componente es de cuentas individuales financiado con 8 por ciento del salario aportado por los trabajadores. El segundo pilar es contributivo y se denomina Rentas Vitalicias Empresariales que es un esquema de contribuciones definidas y de capitalizacin financiera a cargo de los empleadores. Es decir, el sistema recibe recursos y los canaliza en inversiones hacia la economa para acumular saldos que se usaran posteriormente en la jubilacin. Hace parte de este segundo pilar un esquema complementario de ahorros individuales adicionales y voluntarios de cargo de los trabajadores. Los gestores del sistema son privados y se han otorgado licencias o concesiones de administracin a bancos chinos, empresas de seguros tambin chinas y empresas de gestin de activos y sociedades de inversin. No existen operadores extranjeros, no por una prohibicin legal sino por la complejidad que representa para un extranjero lograr una licencia de operacin. Se anticipa que el nmero de jubilados chinos se duplique en los prximos 10 aos y para entonces el indicador de sostenibilidad demogrfica que mide el nmero de activos por pasivo se deteriorar ms. El esquema de Rentas Vitalicias Empresariales no es una panacea frente al deterioro progresivo del sistema de reparto que viene de hace muchos aos atrs. Sin embargo, el nuevo pilar esta creciendo y ofrece una ruta viable para que se cumplan con nuevas jubilaciones. Pero lo ms importante para efectos de este texto es que la reforma china muestra un sentido de direccin de reforma que busca salir del esquema de reparto hacia uno de acumulacin financiera y contribucin definida.
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3. Reino Unido En este pas se viene planificando una reforma programada para entrar en vigencia en 2012. El sistema actual tiene un primer componente estatal que presta una pensin bsica; es contributivo, de reparto, y genera una tasa de reemplazo menor al 41 por ciento del salario a tiempo de jubilacin. Luego se tiene planes previsionales privados patrocinados por los empleadores con la caracterstica de beneficio definido y con problemas de financiamiento. Un tercer componente se conforma con planes privados de contribuciones definidas de carcter personal y voluntario. Motivan la reforma varios aspectos que han sido englobados bajo el concepto de "bomba de tiempo provisional". Converge el mismo problema de envejecimiento poblacional y se anticipa que la frecuencia de inactividad por tramo de edad subir. El escenario se complica puesto que las pensiones privadas que hoy compensan la limitada pensin estatal de reparto podran colapsar. Es decir, en el componente privado, el tramo que se sustenta en reparto o beneficio definido se reducir y el componte de contribucin definida no podr compensarlo. En suma, el modelo ingles ha tenido fuerte dependencia de los empleadores para proporcionar pensiones, apoyado por un sistema estatal de reparto dbil y el resultado es un sector de pensiones privadas grande pero tambin con problemas por la predominancia del esquema de beneficios definidos. De cara al diagnostico sealado, el modelo nuevo propuesto contempla la incorporacin de un esquema de cuentas personales bajo la figura de contribuciones definidas y acumulacin financiera. Inicialmente no se contempla la eliminacin del sistema pblico de reparto; sin embargo existe una limitacin establecida en el marco de la adhesin del Reino Unido a la Organizacin Econmica para Cooperacin y el Desarrollo OECD en sentido que el gasto pblico en pensiones no puede exceder el 6 por ciento del PIB. En tal sentido, el sistema pblico tiene que focalizarse en los estratos de bajos ingresos y requiere de reformas. Estas apuntan a que el sistema estatal sea complementario a lo central que ser generado con las cuentas personales y se requerirn ajustes en las edades de acceso al sistema pblico. En el diseo se anticipa que las cuentas personales logren una tasa de reemplazo mayor de modo que sean cada vez menos los jubilados que tengan la necesidad de acceder al sistema estatal que complementa las pensiones. As, gradualmente se espera que el sistema de reparto pblico pierda relevancia en el conjunto de los componentes del sistema general de pensiones. Las cuentas de ahorro sern abiertas a todos los empleados incluyendo a los independientes; se sustentar la gestin en base a fideicomisos donde existirn opciones de eleccin de gestores y un administrador al que llegarn por defecto todos aquellos que no ejerzan su derecho de eleccin de administrador. La administracin ser privada pero supervisada por un ente especializado del Estado que promover la competencia entre los gestores. En suma, se propone un sistema donde existe una combinacin de pensiones privadas de capitalizacin con una tasa de reemplazo importante y un sistema estatal de reparto que viene del pasado y genere rentas bajas, complementarias y focalizadas. 13
4. Nueva Zelanda A partir de 1990, el sistema en este pas se sustenta en dos pilares para la generacin de pensiones. El primero es estatal con cobertura universal financiado con impuestos generales y el segundo es privado donde voluntariamente los individuos aportan para mejorar sus rentas. En el caso del primer pilar, la nica condicin de elegibilidad es la residencia legal en el pas y el cumplimiento de 65 aos; no se exigen pruebas de ingreso o activos de modo que todos, independientemente de su condicin econmica, tienen derecho de acceso a este primer pilar. La tasa de reemplazo en este componente est alrededor del 33 por ciento. No se pretende que este componente sea un proveedor suficiente de una pensin de jubilacin pero se espera que pueda proveer un ingreso adecuado para las personas de ingresos bajos que no pudieron construir una jubilacin privada. La decisin de no focalizar y calificar el acceso a este componente, sin embargo, limita las posibilidades para que las prestaciones puedan mejorar para quienes realmente requieren de este apoyo. Como sea, es una base de ingresos para todos los jubilados a la cual pueden agregar el esfuerzo individual para mejorar sus pensiones mediante el segundo pilar. Este primer pilar se financia con impuestos y se anticipa que el costo total pueda subir de 4 por ciento del PIB hasta un 8 por ciento en los siguientes 40 aos, lo que deja dudas respecto a la capacidad del Estado de pagar este componente en el largo plazo. 14
El segundo pilar tiene como finalidad promover hbitos de ahorro de largo plazo y acumulacin de activos. Fue concebido como un esquema de ahorro voluntario vinculado al salario del trabajador y durante su desarrollo evolucion para proveer una opcin de ahorro fcilmente accesible para personas desempleadas o independientes. Este segundo componente es novedoso y rompe varios esquemas preconcebidos con el hecho que NO es obligatorio. Sin embargo, el Estado otorga un incentivo (no muy alto) que estimula la decisin individual de afiliacin. Sin duda el esquema se sustenta en un alto grado de cultura y responsabilidad de la sociedad, hecho que no es comn en todos los pases. El sistema es de cuentas personales y de acumulacin financiera y existe la opcin de elegir entre una tasa de aporte de 4 u 8 por ciento del salario. Adicionalmente se establece una tasa patronal obligatoria que llegar a 4 por ciento en 2011. Los fondos se administran de manera privada y se establecen incentivos tributarios para incrementar los aportes. Estos incentivos benefician tanto al trabajador como al empleador. Los saldos son portables en casos de cambio de fuente laboral y los ciudadanos eligen entre los gestores segn sus preferencias y tolerancia al riesgo. Se ha establecido como incentivo que los fondos acumulados pueden ser usados en casos de emergencias de salud y otras debidamente calificadas, y una parte de estos recursos puede comprometerse a la contratacin de hipotecas para la compra de la primera casa o solucin habitacional del trabajador. En suma, se tiene un esquema de cuentas privadas individuales y de acumulacin de activos que se espera sea el componente ms importante del sistema de pensiones. La parte estatal permanece y se espera que en el tiempo asuma el rol de red de seguridad
bsica antes que de generador de pensiones en sustitucin del salario que se pierde por efecto de la edad. 5. Alemania El sistema alemn es pblico, de reparto, y uno de los ms antiguos y generosos, con altas tasas de reemplazo y edades tempranas de jubilacin. Sin embargo, en aos recientes una serie de reformas han comenzado a reducir estos beneficios y se han introducido estmulos para que se perciba como una solucin necesaria la introduccin de sistemas financiados o de capitalizacin. La idea fue transitar de un sistema de reparto estatal predominante y poco sostenible a un sistema estatal ms equilibrado, menos relevante y modesto en sus prestaciones, complementado con un sistema de capitalizacin. Sin embargo, ese camino sera largo y tortuoso pues frente a los problemas crecientes del sistema de reparto, la reaccin poltica fue implementar parches antes que asumir los costos de la prdida de popularidad con una reforma mayor, de modo que sta se fue postergando una y otra vez. El sistema alemn llamado "Gesetzliche Rentenversicherung" o GRV fue establecido en 1889 y ha sido el modelo asumido por casi todas las naciones del mundo. A travs de los aos el GRV evolucion de ser un sistema relativamente bajo en costo con prestaciones tambin bajas dirigidas a una pequea porcin de la poblacin, hacia un sistema extraordinariamente generoso y costoso medido en estndares mundiales. El sistema creci pero ms rpidamente crecieron los beneficios de ste hasta 1972, ao en que se defini una tasa de reemplazo mxima de 70 por ciento del salario a tiempo de jubilacin. El sistema es financiado con contribuciones de 19.5 por ciento de las planillas salariales. Sin embargo, an estas extraordinarias tasas son insuficientes para cubrir los actuales beneficios de modo que cerca del 30 por ciento del presupuesto del sistema es cubierto con transferencias generadas por impuestos generales y una parte importante de un impuesto particular a los carburantes fsiles. Las proyecciones apuntan que hasta el 2035, las tasas de aporte deberan rebasar el 40 por ciento del salario para sostener el sistema y a ello se suma el costo de la incorporacin de ms beneficiarios producto de la reunificacin alemana despus de la cada del muro de Berln. En 1992 se introdujeron algunas reformas para controlar los costos, reduciendo algunas bondades en el acceso temprano a las prestaciones o retiro a temprana edad, mismo que no tena ninguna penalidad para el trabajador. Despus de la salida del canciller Kohl en 1998, el nuevo gobernante Gerhard Schrder creo una comisin de pensiones liderada por el entonces ministro de trabajo para desarrollar una propuesta de reforma que reduzca ms los costos del sistema de reparto pero que asegure un nivel de pensiones comparable a lo que los ciudadanos haban recibido en el pasado. El paquete de reforma incluy ajustes importantes al sistema pblico para mantener una tasa de aporte de 20 por ciento hasta el ao 2020 y por debajo de 22 por ciento hasta 2030. Todo esto implicaba reducir los beneficios del sistema de reparto estatal y para compensar esa perdida para el jubilado se propuso la introduccin de un sistema de capitalizacin voluntario llamado "Riester-Renten" al que los trabajadores podran aportar 4 por ciento de sus salarios. Se abri esta parte del esquema para que puedan aportar no solamente los empleados sino tambin los independientes.
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La reforma se produjo en mayo de 2002 y el gobierno anunci que haba resuelto el problema de la crisis de pensiones que hasta entonces era inevitable. Lamentablemente el mensaje no fue realista pues la participacin en el componente de capitalizacin fue menor a la esperada. De cerca de 30 millones de potenciales participantes solo 4.2 millones se sumaron al esquema hasta 2005; los trabajadores deban seguir aportando al sistema de reparto que ya tena tasas altas y adems aportar voluntariamente a sus cuentas individuales. El resultado fue que la deduccin en el salario fue muy alta y pocos estuvieron en condiciones de financiar la pensin de sus abuelos (sistema de reparto) y las propias (sistema de capitalizacin). Posteriormente se instalaron nuevas comisiones para ajustar el esquema reduciendo ms los beneficios del sistema de reparto y se propuso subir la edad de jubilacin en ste de 65 a 67 aos. Dos conclusiones son importantes a remarcar de la experiencia alemana. Primero, el sendero de la reforma incluye la incorporacin de un sistema de capitalizacin, hecho que es aparentemente inevitable en el tiempo. Segundo, cuando se mantiene relevante el reparto y ello exige altas cotizaciones, la coexistencia ilimitada de ambos sistemas es muy complicada y costosa; dificulta la implementacin de una solucin definitiva y genera inequidad intergeneracional pues los jvenes tienen que pagar las pensiones de los actuales ancianos, que siguen siendo generosas y tratar de construir al mismo tiempo las propias que sin duda sern mucho menos esplndidas. 6. Latinoamrica 16
El factor comn de las reformas previsionales de Amrica Latina fue la migracin desde un sistema nico y estatal de reparto hacia esquemas combinados de reparto y capitalizacin o solo capitalizacin, con cuentas individuales, acumulacin financiera y administracin privada bajo fiscalizacin control y regulacin de los Estados. El esquema que se adopt en cada pas dependi del contexto particular de cada caso. As, en unos se opt por cerrar el sistema viejo de reparto e impulsar solamente el nuevo; en otros pases se opt por algn tipo de convivencia entre los dos. El cambio ha sido calificado en todos los casos (excepto la Argentina, que es particular y se desarrolla ms adelante) como un avance previsional con impactos positivos en la microeconoma y la macroeconoma. En el primer caso se resalta el impacto que tuvo el nuevo sistema sobre las decisiones y predisposicin al ahorro en los individuos. El sentido individual de propiedad y la vinculacin directa entre el ahorro y la futura pensin ha estimulado las contribuciones y el desarrollo de la cultura de previsin para la vejez. Desde el punto de vista macro, casi todos los estudios realizados resaltan los efectos del sistema de capitalizacin individual sobre la sostenibilidad fiscal, al liberar de esta carga al Estado. Igualmente se remarca el impacto en el desarrollo de los mercados de capital, la generacin de la nica fuente de financiamiento de largo plazo y su impacto en el crecimiento econmico. No son pocos los casos, sino todos, donde la cobertura del nuevo sistema se ha incrementado, afiliando no solamente a dependientes sino tambin a independientes que han realizado aportes voluntarios. Donde hubo desempeos importantes en el portafolio de inversiones, se logr tasas de reemplazo o calidad de prestaciones
superiores a las que generaba el sistema de reparto viejo que ya estaba en dificultades por procesos inflacionarios, cambios demogrficos, evasin y otros males como la corrupcin. Luego de lo sealado, corresponde en justicia tambin anotar que se requiere ms trabajo para lograr mayores avances en cobertura, solidaridad y reduccin de las vulnerabilidades financieras. Las reformas en Latinoamrica respondieron a un conjunto de problemas ms o menos comunes en todos los sistemas estatales de reparto mismos que variaron segn la realidad de cada caso pero estuvieron presentes en todos ellos. La intensidad de varios de estos problemas fue tal que reflej la imposibilidad de resolverlos sin una reforma de magnitud que cambie el propio sistema y no solamente mejore su gestin. En el cuadro 3 se presenta un resumen de todos estos factores que fueron determinantes para el abandono total o parcial del sistema de reparto pblico.
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CUADRO 3 PROBLEMAS QUE IMPULSARON LA REFORMA PREVISIONAL EN LATINOAMRICA Problema

Sistemas segmentados y de escasa portabilidad. Dficit financiero e incapacidad de pago de prestaciones de calidad.
Caracterstica
Mltiples sistemas y regmenes especiales (con privilegios) de alto costo. Fondos Complementarios. Sistemas sin reservas actuariales, pocas inversiones sin retorno. Inversiones sobre valoradas, activos fijos sin liquidez.
Recomendaciones de poltica
Homologar, unificar e impulsar la portabilidad. Polticas inviables en el tiempo: subir edad de jubilacin, subir tasas de aporte, bajar calidad de prestaciones, fijar techos a rentas que de otra manera calificaran altas, buscar subvencin estatal, demorar la calificacin de rentas en curso de adquisicin. Transformar la concepcin de la cotizacin desde ser concebida por los contribuyentes como un impuesto a la de un ahorro, mediante cuentas individuales. Separar el componente contributivo del no contributivo, hacer ms t r a n s pa r e n t e y p r o g r e s i v a l a redistribucin. Vincular la relacin entre aportes y esfuerzo previsional con la calidad de la renta a tiempo de jubilacin. Evitar bolsas comunes que rompen el balance entre valor presente de aportes y valor presente de beneficios futuros. Reglas claras de inversin y supervisin de los fondos provisionales. Ampliar la base contributiva y extender la cobertura no contributiva. Trabajar en polticas de empleo. Estrechar la relacin entre aportes y beneficios (contribuciones definidas).
Evasin o elusin de aportes.
Limitada capacidad de financiar pensiones.
Reglas complejas de determinacin de beneficios.
Reglas de calificacin de rentas imprevisibles e inestables en el tiempo.
Redistribucin poco transparente, no necesariamente progresiva, que otorga pocos incentivos para la formalizacin. Tendencia a cambiar las reglas para que las rentas nuevas a calificarse sean de baja calidad y eviten erogaciones que el sistema era incapaz de cumplir. Utilizados en polticas sociales, escasa proteccin y supervisin de la rentabilidad de los fondos. Informalidad del empleo y envejecimiento de la poblacin. La escasa relacin con las contribuciones se traduce en subcotizacin en la juventud y sobrecotizacin en los ltimos aos. Causados por multiplicidad de sistemas, duplicacin de funciones e ineficiencia administrativa. Los gestores pblicos y aquellos complementarios organizados por gremios, consuman una parte creciente de los aportes en burocracia innecesaria. Mala calidad de servicios al afiliado, captura poltica de gestores estatales (fuente de empleo partidario), corrupcin, ausencia de fiscalizacin.
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Inversin de escasa rentabilidad de fondos de reserva. Tendencias demogrficas y del mercado de trabajo adversas. Reglas de beneficio definido excesivamente generosas.
Altos costos administrativos.
Ilimitado uso de los recursos de los afiliados en el financiamiento de gastos administrativos. Ineficiencia de los gestores estatales. Problemas tpicos de ineficiencia que surgen en los monopolios.
Reformar la gestin administrativa o introducir la competencia por la administracin de fondos. Separar el patrimonio de los gestores respecto del patrimonio de los afiliados. Diferenciar explcitamente en los aportes lo que es la cotizacin y lo que es una comisin por administracin. Promover entidades especializadas de control y fiscalizacin. Promover competencia entre gestores, evitar monopolio.
FUENTE: elaboracin propia.
De todos los problemas sealados varios no tenan forma de solucin manteniendo el sistema de reparto, como es el caso del problema del insuficiente financiamiento, el deterioro de la relacin de trabajadores activos/pasivo por factores demogrficos y el achicamiento del empleo formal. De por medio exista la experiencia pionera de Chile que haba logrado resolver muchos de estos males con un esquema novedoso con potencial de ser replicado en otros pases del vecindario. En cuanto a la percepcin social del sistema de reparto y las posibilidades polticas de una reforma, en todos los casos exista una mala o psima reputacin del esquema estatal lo que tambin signific una ventana de oportunidad importante para encarar en todos estos pases los procesos de transformacin. El cuadro 4 presenta un resumen de la naturaleza de las reformas en 10 pases de la regin, donde se describe la caracterstica del nuevo sistema emergente despus de los cambios. En 5 de los 10 casos se tiene una migracin hacia un sistema de capitalizacin definitivo pero con matices de tiempos. El caso de Bolivia corresponde a una migracin definitiva y el cierre gradual del sistema de reparto. El caso de Chile fue ms acelerado puesto que se gener un supervit fiscal importante para financiar la totalidad de la reforma. En los otros 5 pases se opt por un esquema de convivencia del sistema de reparto con uno de capitalizacin. La razn para ello est ligada principalmente a lo onerosa que es una reforma del sistema de reparto y las limitaciones fiscales para poder solventarla; esta es la misma razn por la que en varios pases desarrollados con sistemas de reparto muy grandes fue difcil pensar en una migracin completa al sistema de capitalizacin.
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CUADRO 4 REFORMAS EN LOS PASES DE LA REGIN

Pas Chile Bolivia Mxico Alcance Nacional Nacional Nacional Nuevo sistema Capitalizacin Capitalizacin Capitalizacin (vejez) y beneficio definido fondeado (invalidez y muerte) Nacional y salvadoreos Capitalizacin en el exterior Nacional y dominicanos Reparto y capitalizacin en el exterior Nacional Reparto y capitalizacin Nacional Reparto y capitalizacin Nacional Reparto y capitalizacin(1) Nacional Reparto y capitalizacin Nacional Capitalizacin colectiva obligatorio y capitalizacin individual complementario FUENTE: AIOS (2007). (1) Eliminado en 2008. Fecha reforma may-81 may-97 sep-97 Reconocimiento de aportes precedentes Bono de reconocimiento Compensacin de cotizaciones Es posible elegir los beneficios de la ley anterior Certificado de traspaso Bono de reconocimiento Bono de reconocimiento Bono de reconocimiento Prestacin compensatoria Sueldo bsico jubilatorio El rgimen bsico permanece
El Salvador Repblica Dominicana Per Colombia Argentina Uruguay Costa Rica
may-98 2005 jun-93 abr-94 jul-94 abr-96 may-01
Como fuera, en todos los casos se introdujo el sistema de capitalizacin para que ste asuma un rol cada vez ms importante en la prestacin de pensiones. En varios otros se dej el sistema de reparto como un esquema de primer pilar que pueda cumplir con la prestacin de una renta bsica con un alto componente distributivo. Lo que queda claro de todo este anlisis es el sentido o la direccin de las reformas. La evidencia muestra un sendero de salida del esquema estatal nico de reparto hacia un sistema donde existe la capitalizacin financiera y de contribucin definida. Tanto en Europa como en los otros pases estudiados y los Latinoamericanos, la direccin de las reformas es una sola: salir parcial o totalmente de los sistemas de reparto hacia algo diferente que puede ser un sistema de capitalizacin puro o una combinacin de ambos con varios matices propios de cada realidad. El grfico 2 reportado por la Federacin Internacional de Administradoras de Fondos de Pensiones con sede en Chile es muy ilustrativo respecto de los pases que han realizado los cambios descritos hacia un sistema de capitalizacin de aportes, sea como componente solo o como componente central de la nueva estrategia. GRFICO 2 MAPA DE LOS PASES CON REFORMAS EN EL SISTEMA DE PENSIONES
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FUENTE: FIAP Federacin Internacional de Administradoras de Pensiones.
7. Los pases que tratan de sostener el Sistema de Reparto con pre fondeo. Las reformas previsionales son complejas y no parten de un escenario de cero; la hoja no est en blanco y existen de por medio muchas generaciones comprometidas con los viejos sistemas de reparto. Pases grandes de Europa y los Estados Unidos enfrentan importantes dilemas pues no pueden financiar una reforma que desde el punto de vista fiscal es prcticamente inalcanzable. Por otra parte, la cultura de esos pases es tal que el costo poltico de una reforma total sera insostenible. La percepcin en pases con excedentes fiscales o capacidad ilimitada para financiar dficits crecientes es que el Estado es rico y tiene la responsabilidad de cubrir las pensiones que adems deben ser generosas como siempre lo han sido. Resulta inaceptable, para esas sociedades, que el individuo asuma la ms mnima responsabilidad y riesgo en la construccin de su renta y por lo tanto, parece que no existe la posibilidad de introducir cambios que eliminen totalmente el deterioro progresivo de los actuales sistemas de reparto. Ese es el caso de pases europeos grandes como Blgica donde la nica accin prevista es la acumulacin de supervit fiscales en las siguientes dos dcadas para constituir un fondo al que pueda echarse mano para ayudar a financiar las futuras pensiones. Similares acciones se han venido proponiendo en lugares como Estados Unidos con la llamada "Lock Box" o caja fuerte, esquema en el cual tambin se requiere construir un fondo de soporte para el sistema de pensiones a partir de impuestos generales. Con la crisis actual y el dficit fiscal por encima del 10 por ciento del PIB es claro que esta es una de las ltimas prioridades en la agenda gubernamental de ese pas. En Canad igualmente se ha creado un fondo llamado Trust Fund Reserve, y para ello se han subido las tasas de aporte al sistema de reparto estatal por encima de lo que representan los actuales costos del mismo. As, se busca pre fondearlo con recursos que se sumarn a los aportes regulares para poder cubrir las brechas de financiamiento futuras. En Francia se impuls un fondo similar llamado "Fonds de Rserve pour les Retraites". En Holanda el mecanismo de pre fondeo se llama "AOW Savings Fund" (AOW por la abreviacin de Ley General de Pensiones en holands). En suma, donde no se ve la posibilidad de una reforma por su costo, el parche comn ha sido el pre fondeo. La pregunta es si todos estos fondos fiscales paralelos a los recursos propios de los sistemas de reparto son actuarialmente neutros y si cumplen con la equidad intergeneracional. La otra pregunta es si con estos fondos se logra una solucin duradera al problema del desbalance previsional en el largo plazo. La conformacin de estos fondos demanda lograr y mantener un importante supervit fiscal. Ello implica una reduccin del gasto que puede afectar a la inversin pblica y al empleo pblico, golpeando a las actuales generaciones que deben asumir estos costos para financiar a las generaciones que se jubilan. Es claro que el supervit fiscal as propuesto significa que una parte de la retribucin a los factores de produccin de las generaciones activas debe transferirse a generaciones pasivas. Impuestos que podran ser devueltos a la sociedad va obras pblicas, servicios pblicos, salud, escuelas, universidades, etc, deben ser cedidos por los jvenes a los jubilados. Ms an, la generacin de supervits tambin puede implicar una mayor carga tributaria en actuales generaciones. Es decir, ms impuestos a la renta de las personas
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(menores salarios) y ms cargas a la renta de las empresas (menos empleo y menos inversin para la creacin de ms empresas y ms empleos). Se podra argumentar que estos esfuerzos son parte de la solidaridad de los jvenes con los ancianos y que ello es parte del diseo. Pero es importante anotar que esa solidaridad ya se est cumpliendo va las tasas de aporte que realizan los trabajadores actuales y van directamente a los sistemas de pensiones. Lo que se est discutiendo es otra cosa; es la creacin de ms impuestos generales en adicin a las crecientes tasas de aporte que exigen los sistemas de reparto. En suma, estos esquemas de pre fondeo o de apoyo presupuestario a los sistemas de reparto que permanecen vigentes son totalmente injustos, daan la productividad de la economa y deterioran la calidad de vida de las generaciones aportantes y no aportantes1. Respecto a los primeros, la regresin en la pirmide poblacional exige subidas en las tasas de aporte o reduccin en los beneficios futuros. Cualquiera sea la combinacin de estas dos opciones, implica que el valor presente de las contribuciones sea menor al valor presente de las futuras prestaciones. Es decir, no existe equidad intergeneracional. Finalmente, estos esquemas de pre fondeo no son una solucin definitiva al problema puesto que la brecha por financiar no es esttica sino creciente. La explicacin ms simple pero contundente para esta afirmacin est en el envejecimiento de la poblacin y la cada en la tasa de natalidad. Despus de todo este anlisis el lector se puede preguntar si existe algn caso en el cual se haya decidido ir en reversa el sendero de evolucin de las reformas previsionales. La respuesta es s. Existe un caso en el que luego de una reforma hacia la capitalizacin, el pas decidi regresar a un sistema de reparto simple administrado por el Estado. Argentina hizo este viraje y es necesario estudiar el caso con detenimiento pues puede ser un ejemplo para otros pases, aunque no necesariamente de lo que es correcto hacer. IV. El caso particular de la Argentina La Argentina es un pas que por muchas dcadas se pareci ms a uno situado al sur de Europa que a sus vecinos en la regin. Demogrficamente la Argentina tuvo, desde temprano, una tendencia hacia el envejecimiento de su poblacin que contrast con pases cercanos, donde la poblacin joven creca a ritmos acelerados y la poblacin anciana todava no era importante. Sin embargo, en las ltimas dcadas la tendencia al envejecimiento se increment tal como se refleja en el grfico 3. Los datos del censo del ao 2001 muestran un 9.9 por ciento de peso para las personas de 65 aos o ms, cifra que es comparable con lo que sucede en Norteamrica. Por otra parte, la poblacin de 0 a 15 aos se ha reducido y la poblacin en edad de trabajar entre 15 y 64 aos tambin se ha contrado. Posiblemente Argentina est entre los pases latinos con ms rpida tendencia al envejecimiento y la pirmide poblacional es la menos apropiada para un sistema de reparto, lo que deja un profundo cuestionamiento del por qu de la contrarreforma previsional.
1 Es imprescindible diferenciar entre los esfuerzos fiscales por cerrar definitivamente los sistemas de reparto, que son gastos de una sola vez, respecto de aquellos que son indefinidos y tienen la misin de dar vida artificial sin lmite a ellos.
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GRFICO 3 EVOLUCIN DE LA ESTRUCTURA POBLACIONAL ARGENTINA POR EDADES 100 90 80 PORCENTAJE 70 60 50 40 30 20 10 0 5.8 1960 7.0 1970 8.2 1980 8.8 1991 9.9 2001 63.5 63.7 61.5 60.6 61.8 0 - 15 aos 15 - 65 aos 65 aos y ms 30.7 29.3 30.3 30.6 28.3
FUENTE: Indicadores sociodemogrficos de la argentina (Por el Ing. Ricardo D. CARLEVARI).
GRFICO 4 ARGENTINA: PIRAMIDE POBLACIONAL POR RANGOS DE EDAD Y PORCENTAJE

Edad 95 y ms 90 - 94 85 - 89 80 - 84 75 - 79 70 - 74 65 - 69 60 - 64 55 - 59 50 - 54 45 - 49 40 - 44 35 - 39 30 - 34 25 - 29 20 - 24 15 - 19 10 - 14 5 -9 0-4 8 6
Varones
Mujeres
0 Porcentaje
FUENTE: Indicadores sociodemogrficos de la argentina (Por el Ing. Ricardo D. CARLEVARI).
El grafico 4 presenta la pirmide poblacional de Argentina al cierre de 2001; en el eje vertical estn los rangos de edad y en el eje horizontal se lee el porcentaje que corresponde a cada rango particular. Tal como se puede apreciar, la base de la pirmide no solo crece lentamente, sino que ha llegado al punto que se ha contrado.
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Ntese que la base es ms pequea que los rangos inmediatamente superiores y que los rangos superiores disminuyen muy poco entre uno y el inmediato superior, de modo que la mayor parte de cada grupo etreo llega vivo al siguiente rango y as el nmero de personas que llegan a ser ancianos vivos es importante. La forma de la pirmide es regresiva en trminos demogrficos. El grafico 5 sirve para aclarar ms esta caracterstica donde se tiene una pirmide expansiva a la izquierda y una regresiva a la derecha. GRFICO 5 TIPOS DE PIRMIDE POBLACIONAL
Expansiva
Regresiva
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Por su parte, la pirmide regresiva de la derecha reporta tasas de natalidad muy bajas y de mortalidad tambin bajas. El grupo de poblacin adulta predomina sobre el de la poblacin joven. El porcentaje de ancianos es importante. Claramente, la pirmide Argentina encaja mejor en la descripcin de la derecha del grfico. El sistema de pensiones argentino se reform en 1994 saliendo de un sistema de reparto simple que era el nico vigente, para crear un sistema combinado, donde convivan un sistema de reparto ms reducido y un sistema de capitalizacin con gran potencial de expansin. El esquema de capitalizacin era operado por gestores privados debidamente fiscalizados. En el portafolio de inversin de los fondos exista una alta concentracin de papeles emitidos por el Estado2; la mitad de los activos eran papeles estatales y estaban denominados en moneda extranjera, mientras que el tipo de cambio se mantena rezagado por efecto de la paridad cambiaria con el dlar estadounidense. Hasta antes de la contrarreforma, el portafolio haba llegado a US$ 30 mil millones correspondientes a 9.5 millones de afiliados a las llamadas AFJPs. Con la ruptura de la paridad y la crisis cambiaria, en 2001 el gobierno Argentino dej de pagar a sus acreedores, entre ellos los fondos de pensiones y luego de 4 aos de moratoria emiti nuevos bonos de deuda en reemplazo de los impagos; esta vez en moneda local y al tipo de cambio vigente despus de rota la paridad. Lo sealado implic para los fondos de pensiones un recorte de 40 por ciento en el valor de los portafolios, pero al mismo tiempo el gobierno introdujo mecanismos contables de valoracin que permitieron ocultar esta prdida.
2 Por norma, se estableci que los gestores privados de los fondos deberan invertir una parte sustancial de los recursos de los afiliados en ttulos emitidos por el Estado.
El deterioro del valor patrimonial de los fondos fue importante y comprometi la calidad futura de las pensiones. En los hechos, se produjo una transferencia de riqueza desde los aportantes a pensiones hacia el gobierno. Este ltimo licu parte de su deuda y la insostenibilidad macroeconmica producto de una paridad cambiaria imposible la pagaron, en gran parte, los afiliados al nuevo sistema. Adicionalmente, la situacin de iliquidez en el Tesoro Argentino fue cada vez ms crtica de modo que se haca necesario encontrar una fuente de ingresos capaz de paliar un escenario insostenible. Previa a la estatizacin de las pensiones, el flujo de aportes a las AFJPs sumaba una cifra anual cercana a los US$ 5 mil millones. Ciertamente ello pudo representar un ingreso interesante para financiar la brecha de caja en tesorera. El problema con ello es, sin embargo, que los recursos ya no se acumulan a favor de los afiliados y simplemente se los gasta financiando el presupuesto pblico. En una primera instancia se transfiri obligatoriamente, desde las AFJPs, a los trabajadores de avanzada edad y con baja densidad de cotizaciones, al sistema de reparto (originalmente pensado como residual). Luego se estableci la libertad para que los afiliados del sistema de capitalizacin puedan migrar voluntariamente de regreso al de reparto; el resultado fue que muy pocos afiliados hicieron tal cambio y la medida fue un fracaso. El tercer paso fue que a mediados de 2008 el gobierno migr obligatoriamente a todos los afiliados hacia el sistema de reparto. As, todos los activos (ahorros) de los aportantes fueron secuestrados por el sistema estatal. Es decir, por ley todos los recursos y los derechos de acreedores de los afiliados fueron entregados al principal deudor que era el Estado. La explicacin gubernamental para tal accin fue que la crisis internacional haba afectado de tal manera a los fondos de pensiones que en resguardo del inters de los trabajadores el Estado se hara cargo de las obligaciones presentes y futuras. Desde el gobierno se cuestion la gestin de los administradores privados y se los acus de no haber tomado las previsiones necesarias para proteger los ahorros de los trabajadores. Se creo la imagen de ineficiencia en las AFJPs y en el momento de la eliminacin de ellas y el sistema de capitalizacin, ninguno de los millones de afiliados reclam por sus recursos que estaban siendo confiscados por el Estado. Es interesante conocer el desarrollo de los eventos en el tiempo. Desde el mbito de la entidad reguladora de pensiones, en 2001 se estableci una reduccin de las tasas de aporte a las AFJPs desde 11 a 5 por ciento. La idea - desde el gobierno- fue que con esta disminucin se incrementara el salario y ello contribuira a subir la demanda agregada y por lo tanto el crecimiento econmico. Es decir, se uso al sistema como una herramienta de poltica monetaria cuando el fin nico de ste es construir pensiones para futuros jubilados. En marzo de 2003 se percibi un deterioro del flujo a las AFJPs y un resurgimiento de presiones sobre precios en la economa. Entonces, se decidi subir las tasas de aporte a 7 por ciento y luego a inicios de 2008 se determin que suban ms para llegar nuevamente a 11 por ciento. La bajada hizo que las tasas correspondientes a las comisiones que cobraron las AFJPs sean proporcionalmente mayores en el total del monto aportado. Con la cada en el denominador se logr que la gente concluya que las administradoras estaban cobrando demasiado. Con la subida posterior, se logr que adems del malestar por 25
las comisiones presuntamente altas, se sume otro desencanto por el menor sueldo neto que perciban los trabajadores producto de la mayor tasa de cotizacin. Todo esto min la confianza de los trabajadores en el sistema. En el camino se produjeron otros cambios importantes; en febrero de 2007 se estableci que todo trabajador debera elegir entre un sistema u otro una vez que logre la calidad de empleado formal. El plazo establecido para la eleccin era de 90 das, al cabo de los cuales, si ste no elega, por defecto sera enviado al sistema de reparto. Esto contrast con lo que estaba vigente antes, que defina que por defecto sera enviado al sistema de capitalizacin. Para influir en la decisin de los trabajadores, se dispuso incrementar los beneficios concedidos por el sistema de reparto, de modo que para el calculo de una renta se paso de un factor de 0.85 por ciento que multiplicaba a los aos de contribucin y un promedio de salarios de los ltimos 10 aos, a un factor de 1.5 por ciento. Esto implic un incremento de 76 por ciento en las prestaciones, hecho que no estaba respaldado por ningn estudio actuarial que muestre su sostenibilidad en el tiempo. Respecto a esta subida en las prestaciones, Margariti Rosario3 recuper una frase de un captulo previo de la historia previsional argentina que refleja la ausencia de visin de sostenibilidad que se repiti en este caso. El autor seala que sucedi algo como aquello de 1953, cuando se obtuvo la despectiva respuesta del entonces ministro del Interior ngel Gabriel Borlenghi, en oportunidad de tratarse la iniciativa parlamentaria de jubilaciones para empresarios, profesionales, trabajadores independientes y amas de casa. Entonces se observ que esas jubilaciones engendraban pasivos actuariales imposibles de ser cancelados en el futuro, a lo que el ministro dijo: "Nosotros establecemos los beneficios sociales que la cuestin del clculo actuarial la arreglen los que vengan dentro de 20 aos". Con todo esto, el sistema de capitalizacin sufri importantes retrocesos. Por un lado, entre enero de 2007 y junio de 2008 el sistema perdi 16 por ciento de sus afiliados y 21 por ciento de sus contribuyentes activos. La proporcin de afiliados mayores a 45 aos se redujo en un tercio y una parte importante de los afiliados de ingresos medios y bajos se fue al sistema de reparto tentado por las crecientes rentas pagadas por ste. As, el sistema de AFJPs qued con una concentracin de afiliados de ingresos altos, lo que polticamente pudo explotarse con el calificativo que el sistema de capitalizacin era elitista y funcionaba solo para los segmentos ms acomodados de la sociedad. Se argumento que el objetivo de universalidad, bajo tales condiciones, era inalcanzable. Finalmente se produjo el cierre del sistema de capitalizacin con fuerte apoyo popular de grupos muy cercanos a la jubilacin. La razn para este apoyo fue simple. Primero, la totalidad de los recursos ahorrados en el sistema de capitalizacin se transfirieron al sistema estatal de reparto. Es decir, al menos 50 por ciento de activos que no eran deuda estatal pasaron a manos de una entidad pblica encargada de calificar nuevas pensiones de reparto. As, esta entidad arranc con una bolsa comn de ms de
3 Dr. Antonio I. Margariti Rosario "El sistema jubilatorio argentino estatizado" en http://www.lyd.com/LYD/Controls/Neochannels/Neo_CH3747/deploy/El%20sistema%20jubilatorio%20e statizado.pdf
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US$ 10,000 millones. Existiendo tal caudal al que corresponde sumar nuevos aportes que realizaron todos los que retornaron, se tena un importante monto que fue atractivo para ms de una generacin de nuevos jubilados que accedern a estos recursos. De entrada, se estableci un mecanismo de calificacin de prestaciones altas (sin mucha atencin a su sostenibilidad en el tiempo), las que con algo de presin podran incluso subir ms. El Estado deba mostrar que el sistema de reparto poda pagar pensiones mejores que el sistema de capitalizacin y estuvo dispuesto a subir las calificaciones. Por su parte, los cercanos a la jubilacin saban que exista una importante bolsa comn y que deban tomar la porcin ms grande posible de ella, pues si no lo hacan, los que venan por detrs lo haran de todas maneras. Los trabajadores jvenes ex propietarios de los aportes recibieron el mensaje y la evidencia de mejores prestaciones de parte de sus pares mayores y por lo tanto no temieron que en el futuro, cuando lleguen a la jubilacin, no existan recursos para ellos. Muchos que no tuvieron inters en aportar al sistema de capitalizacin y anticipaban que no tendran jubilacin en aqul, percibieron que en el sistema de reparto podran acceder a pensiones sin mayores esfuerzos. Funcionara para ellos un concepto de solidaridad que es ms posible en el sistema estatal que en el privado de cuentas individuales. Sin duda la bolsa comn favoreci sus expectativas. Se utiliz el trmino de estatizacin o nacionalizacin de las pensiones, mismo que tiene una connotacin importante, particularmente all donde tambin se han revertido los procesos privatizacin de empresas pblicas. El texto de ley estableci una garanta de parte del Estado para que los pensionados que estaban en el sistema de capitalizacin reciban del sistema de reparto iguales o mejores beneficios de los que tenan calificados al momento de la contrarreforma. Los sindicatos de trabajadores apoyaron fuertemente la contrarreforma pues percibieron inmediatamente la posibilidad de acceder a la bolsa comn, cosa poco menos que imposible con las cuentas individuales. La idea de presionar para subir las calificaciones de rentas fue totalmente compatible con la disponibilidad extraordinaria de fondos transferidos desde las AFJPs. Import lo inmediato y nadie hizo defensa de un principio de equidad intergeneracional. As, la lgica fue que los que vengan despus tendran que luchar por sus derechos como lo hicieron las actuales generaciones. A continuacin se transcribe una convocatoria sindical en 2007 que refleja con precisin lo sealado. La Federacin de Trabajadores de la Energa de la Repblica Argentina, FeTERA, invita y convoca a la gran movilizacin que se realizar el da mircoles 25 de abril, en Capital Federal, a las 15.00hs. El lugar de reunin ser frente al Congreso, para marchar hasta el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nacin, Av. Leandro Alem 650, para profundizar las luchas por Libertad Sindical y para volver al Reparto. As tambin, con esta movilizacin se dar inicio a la gran campaa para Volver al Sistema de Reparto, porque no hay otra opcin que el sistema jubilatorio de reparto estatal, sistema solidario que nos permitir enfrentar la lgica del mercado que impusieron las AFJP, convirtiendo un derecho en una mercanca, en gran negocio especulativo y tramposo.
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De esta manera, tambin rendimos homenaje y reconocemos, una vez ms, la permanente lucha de los compaeros jubilados, quienes durante muchsimos aos, viene reunindose todos los mircoles, frente al congreso, como muestra de lucha inclaudicable y permanente, en defensa de sus derechos. Compaeros y compaeras, acompaemos en esta movilizacin, para juntos vencer al modelo neoliberal voraz, nefasto y lograr implantar en el pas, un modelo de agenda socio econmico que incluya a todos. Para decir basta a la prdida de derechos, para frenar el modelo de mercado, donde impera el lucro de muy pocos en desmedro de millones de personas que vivimos en territorio argentino. Para decir Basta de Saqueo !! Por su parte, la lgica poltica tambin aprovech la coyuntura; subir las rentas entonces tuvo un retorno importante; al hacerlo se logr la adhesin popular. Los afectados del futuro entonces no sintieron nada pues no estaban siquiera pensando en la jubilacin. Slo hubo beneficiados y ningn doliente. Los discursos de la contrarreforma hicieron nfasis en los problemas del sistema de capitalizacin, muchos de ellos creados deliberadamente y otros generados por el contexto macroeconmico. En cuanto al sistema de reparto no haba mucha necesidad de argumentos a favor. La realidad es que comenz a pagar rentas formidables con los recursos de la bolsa comn creada con los aportes de muchos aos en el sistema de capitalizacin. 28
En resumen, lo que se tiene en el caso de Argentina no tiene necesariamente relacin con un bajo desempeo del sistema de capitalizacin, aunque ciertamente la alta concentracin de inversiones en papeles estatales dio paso a este desenlace. En lo ms general, se trat de un proceso de deterioro macroeconmico por un esquema de paridad cambiaria que result ser un gran fracaso con costos elevados para toda la economa. La crisis fiscal, el dficit de caja y el sobre endeudamiento del gobierno central impulsaron la contra reforma; se crearon las condiciones polticas necesarias y las alianzas pertinentes para sustentar la medida. Los beneficios de corto plazo fueron importantes como el acceso a liquidez por parte del gobierno, la licuacin de la deuda que mejor el perfil de Argentina para acceder de nuevo a mercados internacionales de capital y en suma, el corto plazo gan sobre la sostenibilidad y la equidad intergeneracional. Conclusiones 1. Cambios fuertes en la composicin demogrfica y la naturaleza del empleo han impulsado en la ltima dcada reformas importantes en los sistemas de pensiones en todo el mundo. El envejecimiento de la poblacin, la extensin de la vida en la vejez y la baja tasa de natalidad son tendencias comunes, aunque con matices particulares, en casi todas las regiones del globo. 2. Donde fue posible se realizaron reformas integrales a los sistemas de pensiones con un criterio relativamente comn. Los sistemas de reparto ya no son viables
por los cambios demogrficos, por la tendencia al desempleo y porque todo ello compromete su financiamiento de largo plazo. Frente a ello, Latinoamrica fue pionera en las reformas previsionales pero tambin otras regiones del mundo encararon similares retos. 3. Desde la poca en que fueron instituidos los sistemas de reparto sustentados en un financiamiento piramidal las cosas han cambiado mucho. La poblacin ha envejecido, vive ms aos y al tiempo existen proporcionalmente menos jvenes para estructurar un sistema de reparto que cumpla con la neutralidad actuarial y sea generacionalmente equitativo. En muchos pases la pirmide ha achicado su base o sta se ha invertido. As, el financiamiento piramidal genera el mismo resultado que los sistemas financieros de estafa tambin piramidales. Es decir, los primeros en la pirmide se benefician y los ltimos pierden todo; en el campo de las pensiones, esa perdida se expresa en rentas de miseria. 4. El sistema de reparto suele enfrentar ms problemas cuando de inicio existe un fondo que funciona con el problema de bolsa comn. El incentivo para llegar lo ms rpido a la jubilacin es grande; es importante presionar para calificar con las rentas ms altas posibles. Como grupos activos, sean sindicatos, asociaciones u otras formas, se fija la meta de tomar la mayor cantidad posible de recursos de la bolsa comn. El hacer cabildeo o el ejercer presin tiene la promesa de una renta extraordinaria. Importa el presente y lograr el ms alto beneficio; no importa el futuro y las condiciones de los futuros jubilados. 5. De hecho, el regreso a un sistema de reparto, con recursos frescos acumulados en un sistema de capitalizacin genera el escenario ideal para lograr en el corto plazo las ms altas prestaciones. Luego, cuando la bolsa se acaba, los problemas los pagan otros. Para entonces se tendr que estudiar la posibilidad de volver a subir la edad de jubilacin, subir las tasas de aportes, reducir las prestaciones fijando rentas mximas y en general, ver la forma de compartir la crisis del sistema. 6. Europa fue la precursora de los sistemas de reparto y resulta interesante verificar que en muchos de los pases de ese continente ya se han dado pasos claros para alejarse de ste. Las proyecciones del costo de los sistemas de reparto apuntan a escenarios de imposibilidad de funcionamiento futuro. El encarecimiento conlleva a situaciones de empobrecimiento particularmente de quienes mantienen relaciones formales de dependencia laboral. 7. En las reformas de Europa prevalece la intencin de migrar hacia un sistema de capitalizacin y contribucin definida; se han analizado los casos de Hungra, Bulgaria, Croacia, Polonia y Rumania entre otros, donde se incorpora un sistema de contribucin definida con acumulacin financiera y cuentas individuales. Existen matices en cada pas; unos ya han eliminado totalmente al sistema de reparto y muchos otros lo mantienen cumpliendo un rol de primer pilar encargado de generar una renta bsica pequea pero con mayor objetivo
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de universalizacin. Unos lo mantienen con esquemas contributivos y otros lo financian con impuestos generales. Como sea, el sendero del cambio ha sido trazado en una direccin especfica. 8. Algunos pases han dejado totalmente el sistema de reparto simple y han incorporado una variacin de ste bajo el denominativo de sistema de cuentas nocionales. En ste no existe capitalizacin de aportes a pesar que s existen cuentas individuales. El financiamiento se sustenta en la pirmide y esto hace que esta alternativa tenga los mismos problemas que el reparto simple. En el extremo, de nada sirve el registro de aportes individuales que deberan dar lugar a un nivel de renta, cuando en los hechos no existir financiamiento para pagarla. Por qu se afirma que no habr? Simplemente porque la demografa as lo ha dispuesto. Como sea, donde se ha dado el paso hacia cuentas nocionales ms un pilar adicional de capitalizacin se ha logrado un avance. Donde el financiamiento sea posible debido a un envejecimiento poblacional ms lento, las cuentas nocionales al menos establecen el nexo central entre el esfuerzo de aportes en la vida activa y la calidad de la renta futura. Es decir, se elimina uno de los problemas que es el de la bolsa comn. 9. Se han revisado las reformas en otros pases como Australia, China, el Reino Unido, Nueva Zelanda, Alemania y Latinoamrica. Los esquemas son diversos, partiendo del caso australiano donde se cumplen los tres pilares: un primero no contributivo de amplia cobertura, totalmente solidario y con el fin de proteccin social. Un segundo pilar contributivo obligatorio de capitalizacin de aportes y un tercer pilar voluntario adicional para mejorar las tasas de reemplazo a tiempo de jubilacin. 10.China es un ejemplo formidable donde se ha combinado i) el sistema de reparto que funciona como un fondo social y tiene fines distributivos con alcance limitado y focalizado y ii) el sistema totalmente financiado o de capitalizacin que cumple un rol ms cercano a la construccin de rentas de jubilacin, entendidas estas como un sustituto al salario del trabajador activo. Los gestores son privados y eso llama poderosamente la atencin, considerando que se da en una cultura con tradicin comunista donde el Estado lo hacia todo. 11.El caso del Reino Unido tambin contempla la incorporacin de cuentas personales y el sistema de capitalizacin como actor central de un sistema integrado donde todava se mantendr el sistema de reparto. Algo similar se tiene en Nueva Zelanda donde existen dos pilares; el primero estatal y con cobertura universal, solidario y financiado con impuestos generales y un segundo pilar privado de capitalizacin y totalmente voluntario. 12.En Alemania, que fue pionera del sistema de reparto, tambin se introdujo un componente de capitalizacin y contribucin definida. Se mantuvo el sistema tradicional pero con recortes importantes a los beneficios definidos a efectos de controlar la presin deficitaria del mismo.
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13.En suma, en pases pequeos que hoy hacen parte de la Comunidad Europea, como en otros ms grandes con sistemas de reparto que tienen ms de cien aos de tradicin, las reformas han contemplado la incorporacin de esquemas de capitalizacin o mixtos. Se abandon el escenario de un sistema de reparto simple como nico actor, para lograr una combinacin donde el reparto asume un rol ms asistencialista y el de capitalizacin tiene mayor responsabilidad en la produccin de rentas sustitutivas de los salarios. 14.Los cambios en Latinoamrica han sido ms directos; varios pases han cerrado el sistema de reparto para migrar hacia uno de capitalizacin. La experiencia de chile ha sido una fuerte influencia en la regin y donde uno revisa se tienen sistemas puros de capitalizacin o mixtos. Muchos de los problemas comunes y muy difciles de resolver en los sistemas de reparto han sido encarados con la incorporacin de la capitalizacin de aportes. Particularmente la tendencia regresiva de la pirmide poblacional. Sin lugar a dudas, esta es la razn de mayor relevancia para la migracin y tambin es la ms importante dificultad para pensar en un retorno al reparto. Simplemente no es posible concebir el reparto cuando existe una tendencia inevitable al envejecimiento y la subida en la expectativa de vida, tarea que adems debe ser deliberadamente buscada en toda sociedad. Sume a eso el problema de la informalidad laboral y la conclusin es obvia. 15.El anlisis de toda esa experiencia internacional no deja dudas tcnicas sobre la inviabilidad del sistema de reparto en el largo plazo. An con esquemas de pre fondeo se muestra que no es sostenible y que al contrario es inequitativo entre generaciones y no es actuarialmente neutro. Pero a pesar de todo ello, la realidad muestra que existe un caso de contrarreforma y que es posible que dicha experiencia pueda repetirse en otras naciones. El porque de esto tiene explicaciones que se reflejaron en el anlisis del caso argentino. 16.Dentro Latinoamrica Argentina es con seguridad el peor escenario demogrfico para el regreso del reparto. An as, el cambio se produjo en, gran medida, por razones ajenas al mbito de las pensiones. La contrarreforma se origin con una crisis econmica gestada por la intencin de establecer una paridad indefinida entre el peso argentino y dlar norteamericano. La crisis cambiaria y la ruptura de la paridad afectaron fuertemente al portafolio de los fondos que haban sido obligados a invertir en ttulos estatales denominados en moneda extranjera. Luego, la crisis de deuda pblica indujo a nacionalizar los ahorros de los trabajadores y de esa forma licuar (al menos contablemente) ms de US$ 15 mi millones de pasivos estatales que estaban en mora. Finalmente, la crisis de liquidez en tesorera del gobierno complement el escenario, de modo que el traspaso de los recursos al Estado permiti que se pueda acceder a un stock importante de recursos acumulados en los fondos y un flujo nada despreciable de US$ 5 mil millones en nuevos aportes anuales. 17.Para finalizar, cabe anotar que la leccin del caso argentino es importante y refleja que a pesar de toda la racionalidad que deriva de hechos como la
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demografa, el empleo informal y la insostenibilidad de los sistemas de reparto en el mundo, una contrarreforma es posible an si esta contradice la lgica tcnica en la materia. Por supuesto que en el corto plazo solo hay beneficiarios y los costos an no se ven en el horizonte; entonces, los muchos afectados del futuro no asumen ninguna defensa en el momento de la contrarreforma.
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CAMBIOS EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL
Guillermo Aponte*
Introduccin Este trabajo tiene el propsito de analizar el Anteproyecto de Ley que el rgano Ejecutivo ha comunicado oficialmente presentar a la Asamblea Legislativa Plurinacional destinado a modificar la Ley de Pensiones N 1732 en actual vigencia. Para contextualizar el anlisis se esbozan algunas caractersticas del proceso de envejecimiento en el pas, del concepto de pensin social y del seguro de salud que los adultos mayores tienen en la actualidad El anteproyecto dispone la transferencia a ttulo gratuito del Fondo de Capitalizacin Individual conformado por el ahorro obligatorio de los afiliados, a favor de un fondo gestionado por un monopolio estatal que sustituye a las administradoras de fondos de pensiones. El presente artculo analiza en forma sinttica el eventual impacto que estas modificaciones pueden tener en el ahorro previsional de alrededor de un milln doscientos mil afiliados que, desde mayo de 1997, tienen en sus cuentas individuales ms de cuatro mil seiscientos millones de dlares destinados a financiar sus pensiones de jubilacin. Es evidente que todo sistema de pensiones es perfectible, debe tender a mejorar el nivel de la renta, permitir el acceso a prestaciones oportunas y suficientes y buscar la universalidad ampliando la cobertura a quienes no se encuentran amparados por la seguridad social. El anteproyecto pretende disminuir el monto de la pensin, incorporar una pensin mnima financiada por nuevos impuestos sobre el ingreso de las personas y plantea instituir la gestin de un monopolio pblico sin aclarar el costo de administracin que tendran que soportar los afiliados. El rgano Ejecutivo dictara las normas, determinara derechos y obligaciones, cuantificara y modificara alcuotas, aportes, comisiones, pensiones y edad de jubilacin por Decreto Supremo reglamentario.
* Licenciado en Economa con especializacin en seguros y seguridad social en Espaa, en Suiza y Mxico. Fue Presidente de la Asociacin de Supervisores de Seguros de Amrica Latina. Fue Superintendente de Pensiones, Valores y Seguros, Viceministro de Pensiones y Seguros, Subsecretario de Seguros Mdicos, Gerente General de la Caja Nacional de Salud. Nominado al Premio Internacional Natalie Mass de la Universidad de Paris por la creacin del Seguro Nacional de Maternidad y Niez (actualmente SUMI), creador del Seguro Nacional de Vejez (actualmente SSPAM), Consultor de la Universidad de Harvard, del Banco Mundial, del BID, de la OPS-OMS, de la OIT y de la CAF. Es docente de post grado.
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Cambios en el sistema de seguridad social
Todas las facultades, normativas, reglamentarias, administrativas, tcnicas, financieras, control y supervisin, estaran concentradas en el rgano Ejecutivo que sera juez y parte. I. Envejecimiento "Envejecer no es tan malo cuando se piensa en la alternativa1" Para que un sistema de pensiones perdure en el tiempo debe considerar necesariamente el envejecimiento de la poblacin. Es necesario establecer una diferencia entre la vejez como una etapa de la vida y el envejecimiento como un proceso en el ser humano que se inicia desde su nacimiento. Existen vocablos similares o equivalentes al de adulto mayor, algunos aceptables y otros despectivos. El diccionario terminolgico de ciencias mdicas define la palabra viejo como: "edad senil, senectud, periodo de la vida humana cuyo comienzo se fija comnmente a los sesenta aos, caracterizado por la declinacin de todas las facultades". La vejez debera ser como describa Sneca: "la edad avanzada llena de satisfacciones la verdadera vejez no se relaciona con los aos y s con la sabidura." Concepto que es practicado por la cultura aymara de nuestro pas. La denominacin de Tercera Edad2 surgi en Francia en 1950, expresin que abarc a personas de cualquier edad, jubiladas, pensionadas o consideradas como de baja productividad, posteriormente se precis a jubilados y pensionados de ms de 60 aos de edad. En abril de 1994 la Organizacin Panamericana de la Salud, filial de la Organizacin Mundial de la Salud, decidi emplear el trmino adulto mayor para las personas de 65 o ms aos, esta edad ha sido tradicionalmente aplicada para definir el comienzo de la vejez en estudios demogrficos y gerontolgicos, principalmente porque en muchos pases es utilizada por los sistemas de pensiones para empezar a otorgar beneficios. No obstante, si destacamos que el envejecimiento es un proyecto de autorrealizacin que se va desarrollando a lo largo de la vida, entonces la vejez es la ltima etapa para concluir y cumplir satisfactoriamente nuestro proyecto de vida. Las definiciones actuales slo describen un conjunto de caractersticas de la vejez, el anciano no puede ser definido en su totalidad por un slo enfoque o disciplina, ya que en l se involucran al menos tres reas principales: la psicolgica, la biolgica y la social3 Las teoras sobre el envejecimiento tienen un enfoque sociolgico, psicolgico, teolgico y fisiolgico, que tratan del deterioro del organismo. Las ms importantes son la teora de la desvinculacin4 y la de la actividad5.
1 2 3 4 5 Maurice Chevalier, escritor, cantante y actor francs ( 1888-1972) El concepto se atribuye al Dr. J. A. Huet, uno de los iniciadores de la gerontologa en Franci http://vejez.galeon.com/page2.html Las personas van hacindose cargo del declive de sus habilidades a medida que envejecen y en ese mismo grado se van desvinculando y reduciendo actividades. Cuanto ms activo se mantenga el anciano, ms satisfactoriamente envejecer
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1. Mundo Entre los aos 2000 y 2050, la proporcin de personas de 60 y ms aos de edad en el mundo se duplicar (10 por ciento al 20 por ciento), mientras que el porcentaje de nios se reducir en un tercio (30 por ciento al 21 por ciento). Latino Amrica cuenta con 70 millones de mayores de 60 aos y para los prximos 50 aos esta cifra crecer a 188 millones. Las causas que impulsan sta transformacin demogrfica son la fertilidad en declive y el aumento de la longevidad. El continuo descenso de la fecundidad tiene una implicancia directa e inmediata en la reduccin de la poblacin en edades menores.
GRFICO 1 AMRICA LATINA: TASAS GLOBALES DE FECUNDIDAD SEGN QUINQUENIOS 1950 - 2045
7 6 5 4
TASA
5.9
35
3 2 1 0
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045
1.8
FUENTE: elaboracin propia en base a datos de la CELADE.
El descenso paulatino de la mortalidad en edades adultas tiene por consecuencia el incremento de la poblacin en ese grupo etareo. Ambos efectos provocan el consecuente envejecimiento de la poblacin.
GRFICO 2 AMRICA LATINA: ESPERANZA DE VIDA AL NACER SEGN QUINQUENIOS 1950 - 2045
80 71 70 63 60 50 59 55 67 74 76 77 79 80
EDAD
40 30 20 10 0
1950
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1965
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2040
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FUENTE: elaboracin propia en base a datos de la CELADE.
2. Envejecimiento y edad de jubilacin La necesidad de controlar los costos asociados a la mayor esperanza de vida, obliga a los responsables de los sistemas de pensiones a retrasar la edad de jubilacin:
l
En Alemania, la edad de jubilacin subir de forma gradual desde el lmite actual de 65 aos hasta los 67, entre 2012 y 2029. Dinamarca adopt en 2006 una medida similar, modificando la edad de jubilacin hasta los 67 entre 2024 y 2027, estableciendo la modificacin de la edad de jubilacin en funcin de la esperanza media de vida de las personas de 60 aos a partir de 2025. El Gobierno britnico quiere elevar la edad de jubilacin para ambos sexos hasta los 68 aos, en forma progresiva entre 2024 y 2026. Hungra, incrementar de los 65 a los 67 aos en 2020 para las mujeres y de los 62 a los 65 aos para los hombres. Adems, en una segunda fase, a 68 aos para las mujeres y a 69 aos para los hombres en 2050.
2045
La tendencia recorre el mundo entero. Japn, Singapur, Australia y Colombia son otros de los 47 pases que ya tienen planes implantados, o en proceso, para prolongar la edad de jubilacin. En Noruega la jubilacin legal est fijada entre los 67 y 70 aos. En Espaa, el Congreso aprob recientemente la reforma de la ley de Seguridad Social para introducir incentivos a las personas que alarguen su vida laboral ms all de los 65 aos. La idea es que por cada ao adicional de trabajo y cotizacin por encima de los 65 aos, la pensin se incremente un 2 por ciento anual o un 3 por ciento si se acreditan ms de 40 aos cotizados hasta los 70 aos. 3. Situacin del adulto mayor en Bolivia 3.1 Transicin demogrfica Segn los datos obtenidos en los Censos de Poblacin y Vivienda realizados por el Instituto Nacional de Estadstica (INE) en los aos 1976 y 2001, la tasa de fecundidad en el pas ha disminuido de 6.5 a 4.4 hijos por mujer y se ha reducido tambin la tasa de mortalidad. En consecuencia, la esperanza de vida de las personas que tienen 60 aos se ha modificado de 17.1 aos en el quinquenio 1990-1995 a 17.9 aos en 2000-2005. El continuo descenso de la fecundidad tiene una implicancia directa e inmediata en la reduccin de la poblacin en edades menores. La disminucin paulatina de la mortalidad en edades adultas tiene por consecuencia el incremento de la poblacin en ese grupo etreo. Ambos efectos provocan el consecuente envejecimiento de la poblacin. Segn el INE6 las tasas de crecimiento de la poblacin de 60 aos y ms para el ao 2020 ser de 3.3 por ciento mientras que la tasa de crecimiento de la poblacin total ser solo de 1.7 por ciento. Para el 2050 estas proyecciones son ms criticas pues la primera (3.2 por ciento) ser ms de cuatro veces superior a la segunda (0.7 por ciento).
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GRFICO 3 BOLIVIA: PIRMIDE POBLACIONAL2000 Y 2050

Bolivia: 2000 Varones Mujeres Varones Bolivia: 2000 Mujeres
Poblacin (en miles)
Poblacin (en miles)
FUENTE: U. S. Census Bureau.
INE: Situacin socio demogrfica de la poblacin adulta mayor. La Paz Bolivia. 2003, pag 4.
El grfico anterior muestra el cambio radical que se estima en la pirmide poblacional de Bolivia en el ao 2050 respecto al 2000. En 2001, la poblacin mayor de sesenta aos en Bolivia fue de 579,259 personas mientras que segn el INE en 2010 llegara a ms de 1,007,000, el ndice de masculinidad es de 86 hombres por cada 100 mujeres.
GRFICO 4 BOLIVIA: POBLACIN MAYOR DE 60 AOS POR DEPARTAMENTO 1976, 1992 Y 2001
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FUENTE: INE, Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 1976, 1992 y 2001.
Los departamentos con porcentaje ms alto de poblacin adulta mayor son Potos y Oruro con 9.6 por ciento y 8.7 por ciento respectivamente. La mayor cantidad se encuentra concentrada en los departamentos de La Paz y Cochabamba, aunque Santa Cruz tiene mayor nmero de habitantes que Cochabamba, sta tiene mayor proporcin de 60 y ms aos de edad. La tasa intercensal de crecimiento es de 2.74 por ciento mientras que la poblacin adulta crece al 3.54 por ciento. El envejecimiento en el rea rural se acenta debido a que los jvenes emigran hacia las ciudades en busca de oportunidades de trabajo, las personas mayores en el rea rural se quedan a cargo de los nios y el porcentaje de esta poblacin llega al 9.2 por ciento del total mientras en el rea urbana es de 5.7 por ciento. El ndice de dependencia de la tercera edad mide la cantidad de poblacin de 60 y ms aos de edad por cada cien personas que tienen 15 a 59 aos. El ndice del pas alcanza a 12.9 por ciento que se compone de 9.8 por ciento en el rea urbana y ms del
doble (19 por ciento) en el rea rural, lo que significa que por cada cien personas entre 15 y 59 aos veinte son ancianos. 3.2 Niveles de pobreza El mtodo de las Necesidades Bsicas Insatisfechas que utiliza el INE para elaborar el mapa de pobreza est basado en seis indicadores7 materiales de construccin, espacio disponible, agua y servicios sanitarios, energa, educacin y salud. Se consideran pobres a los habitantes residentes en viviendas que no renen las condiciones apropiadas, carecen de servicios de agua y saneamiento, utilizan combustibles no adecuados para cocinar, tienen bajos niveles de educacin o manifiestan deficiente atencin en salud. Al momento del Censo del 2001, en el mbito rural 91 de cada 100 personas eran consideradas pobres. La falta de ingresos se acenta en la tercera edad. El 63 por ciento de la poblacin adulta mayor en Bolivia vive en condiciones precarias, 357,610 personas mayores de 60 aos residen en viviendas que no renen las condiciones apropiadas, carecen de servicios de agua y saneamiento, utilizan combustibles no adecuados para cocinar, tienen bajos niveles de educacin y presentan una inadecuada atencin de salud. La poblacin adulta mayor "no pobre" representa slo el 37 por ciento, de los cuales el 56 por ciento tienen sus necesidades bsicas satisfechas y el restante 44 por ciento est en el umbral de la pobreza. 39 3.3 Participacin laboral A pesar de que por definicin las personas mayores debieran ser consideradas "inactivas", segn la Encuesta Permanente de Hogares (MECOVI) realizada por el Instituto Nacional de Estadstica en el ao 2002, el 60 por ciento de los adultos mayores se considera parte de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA). El 40 por ciento restante conforma la Poblacin Econmicamente Inactiva (PEI) compuesta por amas de casa, jubilados, rentistas de riesgo profesional u otras formas de inactividad. La tasa de participacin de la poblacin de la tercera edad en la actividad econmica es ms baja en el gnero femenino, ms que por decisin voluntaria es posible que responda a factores culturales y a las caractersticas del mercado laboral. El 98 por ciento de los adultos mayores que se consideran parte de la PEA declararon en la
7 Materiales de construccin: son considerados inadecuados si la vivienda tiene paredes hechas de caa, palma o piedra, piso de tierra y/o techo de paja, caa o materiales de desecho. Espacio disponible: las personas viven por debajo de los mnimos establecidos, si hay ms de cinco personas durmiendo en dos habitaciones y no tienen por lo menos una adicional para comer o vivir y/o no tienen una habitacin separada para cocinar. Agua y servicios sanitarios: son inadecuados si una vivienda no tiene agua corriente, facilidades sanitarias o un pozo sptico. Estos parmetros son menos rigurosos en las reas rurales. Energa: es inadecuada si no hay electricidad en la vivienda y/o los residentes usan carbn, estircol, lea o querosn para cocinar. Educacin: el nivel educativo se considera inadecuado si alguno de los miembros de la familia no pueden leer o escribir, o si hay nios que no asisten y/o estn retrasados en la escuela. Salud: es inadecuada si solamente una pequea proporcin de mujeres recibe tratamiento por parte de personal mdico, enfermera u otros profesionales.
encuesta citada, que aun estn ocupados en las diferentes ramas de actividad econmica. Esto muestra la necesidad que tienen las personas mayores de buscar la sostenibilidad de sus medios de subsistencia. La baja cobertura del antiguo sistema de jubilacin8 vigente hasta 1997, obliga a que un gran porcentaje de la poblacin de la tercera edad recurra a alguna actividad laboral para obtener ingresos. GRFICO 5 BOLIVIA: POBLACIN ADULTA MAYOR POR CATEGORA OCUPACIONAL
TOTAL Familiar sin remuneracin 4.2% Patrn o empleador 2.8%
Obrero o empleado 13.7%
Cuenta propia 79.1% Familiar sin remuneracin 5.4% Obrero o empleado 6.0% Cuenta propia 65.3% Cuenta propia 87.6% RA RURAL Patrn o empleador 0.8%
Patrn o empleador 6.0% Obrero o empleado 26.2%
REA URBANA Familiar sin remuneracin 2.1%
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FUENTE: INE, Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2001.
El 79 por ciento de las personas mayores de 60 aos deben recurrir a trabajar por cuenta propia y slo el 13 por ciento son empleados u obreros, mientras que en la PEA total, los trabajadores por cuenta propia son solamente el 36.6 por ciento y los empleados y obreros son 29 por ciento. 4. Pensin social Los derechos de los adultos mayores estn reconocidos en la Constitucin Poltica del Estado9 , las leyes en vigencia y los Convenios Internacionales sobre Derechos Humanos, en particular sobre los derechos econmicos, sociales y culturales de las personas de la tercera edad.
8 9 Sistema de Reparto vigente desde 1956 hasta 1997 Artculo 67: Adems de los derechos reconocidos en esta Constitucin, todas las personas adultas mayores tienen derecho a una vejez digna, con calidad y calidez humana. El Estado proveer una renta vitalicia de vejez, en el marco del sistema de seguridad social integral, de acuerdo con la ley. Articulo 68 El Estado adoptar polticas pblicas para la proteccin, atencin, recreacin, descanso y ocupacin social de las personas adultas mayores, de acuerdo con sus capacidades y posibilidades. Se prohbe y sanciona toda forma de maltrato, abandono, violencia y discriminacin a las personas adultas mayores. Artculo 69: Los Benemritos de la Patria merecern gratitud y respeto de las instituciones pblicas, privadas y de la poblacin en general, sern considerados hroes y defensores de Bolivia y recibirn del Estado una pensin vitalicia, de acuerdo con la ley.
El Sistema de Seguridad Social en Bolivia otorga a los ancianos, pensiones de jubilacin e incluye una pensin social universal bsica, denominada Renta Dignidad originalmente creada como un bono solidario, Bonosol. Adems, el Seguro de Salud para el Adulto Mayor garantiza prestaciones universales a las personas mayores de sesenta aos. La Ley de Pensiones N 1732 cre el Bonosol.10 Sin embargo a pesar de que existe el derecho establecido por Ley que se empez a pagar el 1 de mayo de 1997, muchos beneficiarios no podan acceder al pago por falta de documentos de identificacin y desconocimiento de sus derechos. Para ayudar a estas personas para hacer valer su derecho legal, un grupo de instituciones como el arzobispado de La Paz, el obispado de El Alto, el Servicio de Identificacin Nacional, El Registro nico Nacional (RUN) y la Carrera de Trabajo Social de la Universidad Mayor de San Andrs se unieron para crear el Centro de Orientacin Socio Legal para ayudar en la tramitacin de cedulas de identidad de los beneficiarios que no tenan documentos para efectuar el cobro del beneficio. El 28 de Noviembre de 2007 mediante la Ley de la Renta Universal de Vejez se cre la Renta Dignidad en sustitucin al Bonosol. La eliminacin del Bonosol por la transferencia de su fuente de financiamiento a un fin distinto del pago de la pensin, y la implementacin de la Renta Dignidad financiada con los recursos del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) altamente dependientes de los precios internacionales de los hidrocarburos, han creado una situacin que necesita ser estudiada mediante el diseo de una Pensin Social y de un Fondo que sea sostenible en el tiempo y que restablezca los fundamentos en base a los principios de la seguridad social. Esta pensin contribuye a la reduccin de la pobreza crtica, al crecimiento econmico, la generacin de ingresos, el financiamiento de la salud y la educacin en las familias donde habita un beneficiario de la pensin. El aspecto ms importante, es que le otorga dignidad y un lugar respetable en la familia, porque ya no es considerado una carga sino, ms bien contribuye al presupuesto familiar. La renta social es un mecanismo para reducir la pobreza en la tercera edad y brindar apoyo a los hogares multigeneracionales, focaliza la asistencia en los ancianos, regenera economas locales y redistribuye la riqueza, eleva el nivel nutricional en los nios y adolescentes que viven con el adulto mayor, impulsa la asistencia escolar y mejora la salud de los miembros del hogar11. Las pensiones sociales son factibles y financiables debido a su simplicidad, transparencia y evidente justicia lo que debe concitar un respaldo pblico y poltico generalizado. En
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10 Artculo 3ro: Los recursos provenientes de las acciones de propiedad del Estado en las empresas capitalizadas, transferidos en beneficio de los ciudadanos bolivianos especificados en el artculo 6 de la Ley de Capitalizacin, sern destinados al pago de una anualidad vitalicia denominada Bono Solidario (Bonosol) y al pago de gastos funerarios, de conformidad a la presente ley. 11 Skinner Emmeline. "Proteger y mejorar los medios de subsistencia de los adultos mayores: el rol del Bonosol en La Paz"
el proceso de pago de una pensin social se debe incurrir en mnimos costos administrativos como porcentaje del costo total12. 5. Seguro de salud "La vejez es una larga enfermedad"13 En lo que concierne a la atencin sanitaria y el acceso a la salud, el Plan de Accin Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento del ao 2002 establece que se deben plantear objetivos para mejorar el estado de salud de las personas de la tercera edad y reducir las discapacidades y la mortalidad, alentar a las personas a que mantengan modos de vida activos y saludables y prestar especial atencin a las deficiencias nutricionales y enfermedades conexas. El 20 de diciembre de 1996 se cre en Bolivia, el Seguro Nacional de Vejez14 con el propsito de brindar asistencia mdica obligatoria y gratuita a las personas mayores de 65 aos de edad residentes en el territorio nacional, que no se encuentren aseguradas en el Rgimen de Seguridad Social de corto plazo. Los Gobiernos Municipales tenan la funcin de elaborar un registro de este grupo de personas que habitaba en su jurisdiccin y deban afiliarlas en la Caja Nacional de Salud. Las prestaciones del Seguro Nacional de Vejez estaban a cargo del Ente Gestor de Salud conforme a lo establecido en el Cdigo de Seguridad Social y sus Reglamentos. Se financiaban con el aporte de la Lotera Nacional de Beneficencia y Salubridad que consista en el 85 por ciento de los recursos provenientes del canon de concesin y el 100 por ciento de los importes correspondientes a los premios prescritos que seran abonados a las alcaldas en proporcin al nmero de beneficiarios del Seguro Nacional de Vejez, residentes en su jurisdiccin territorial. Los excedentes que pudieran resultar en el caso de que los recursos asignados superen la prima del seguro, deban ser destinados al financiamiento de otros seguros pblicos en beneficio de la poblacin. En caso de que los recursos fueran insuficientes para cubrir las cotizaciones correspondientes al total de asegurados de su municipio, los gobiernos municipales cubriran este faltante, aplicando al 85 por ciento de gastos de inversin. El Seguro Nacional de Vejez entr en vigencia el primero de enero de 1997 con la afiliacin respectiva por parte de los gobiernos municipales y las prestaciones se iniciaron el primero de abril de ese mismo ao. En diciembre de 1998 se sustituy el Seguro Nacional de Vejez por el Seguro Mdico Gratuito de Vejez (SMGV), se cambi la fuente de financiamiento asignando esa responsabilidad al Tesoro General de la Nacin (TGN) se redujo la edad a 60 aos, se ampli la atencin a todas las Cajas de Salud y se asign la funcin de afiliacin a los gobiernos municipales. La Ley 1886 de Derechos y Privilegios de las personas adulto mayores estableci el SMGV y fij un rgimen de descuentos del 20 por ciento aplicables a las tarifas de servicios pblicos como energa elctrica, agua y transporte.
12 Durante los diez aos en que se pag el Bonosol y el Bolivida, las AFP no cobraron ninguna comisin por este concepto. La Renta Dignidad reporta un ingreso para las entidades encargadas del pago. 13 Alberto Crespo Rodas, historiador boliviano. 14 Decreto Supremo N 24448 de 20 de diciembre de 1996
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Sobre la base del Seguro Nacional de Vejez, el 16 de enero de 2006 se cre el Seguro de Salud para el Adulto Mayor (SSPAM) en todo el territorio nacional, con carcter integral y gratuito. Otorga prestaciones de salud en todos los niveles de atencin del Sistema Nacional de Salud, a ciudadanos mayores de 60 aos de edad con radicatoria permanente en el territorio nacional y que no cuenten con ningn tipo de seguro de salud. El financiamiento del SSPAM debe ser cubierto con recursos municipales incluyendo los provenientes del IDH. Las disposiciones de la ley son de orden pblico, tienen carcter obligatorio y coercitivo para el Sistema Nacional de Salud, Gobiernos Municipales y el Sistema de Seguridad Social de Corto Plazo. Las alcaldas tienen la responsabilidad de implementar el Seguro de Salud para el Adulto Mayor, afilindolos gratuitamente donde tienen fijada su residencia permanente y sta debe ser actualizada anualmente. El gobierno municipal debe suscribir convenios especficos para cada nivel de atencin con las instituciones prestadoras de servicios. Los establecimientos de salud del primer nivel de complejidad son la puerta de ingreso al seguro. El SSPAM comprende la atencin mdica integral y gratuita basada en el Cdigo de Seguridad Social vigente que consiste en: atencin ambulatoria, servicios complementarios, diagnstico, atenciones odontolgicas, hospitalizacin, tratamientos mdicos y quirrgicos, provisin de insumos y medicamentos. En la actualidad, todos los adultos mayores en Bolivia tienen derecho al SSPAM. No obstante, su financiamiento se encuentra comprometido en un proyecto de ley que pretende orientar estos recursos a favor de la poblacin que se encuentra entre 5 y 59 aos de edad en un paquete bsico de prestaciones sanitarias. II. Seguro Social Obligatorio El 1 de mayo de 1997 se inici el Seguro Social Obligatorio de largo plazo (SSO) con un sistema de capitalizacin individual que consiste en la acumulacin de los aportes previsionales en cuentas individuales gestionadas por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs). Las prestaciones del SSO son: pensiones de jubilacin; de invalidez por riesgo comn o riesgo profesional; por muerte, y pago de gastos funerarios. Las pensiones tienen mantenimiento de valor a la inflacin (UFV) aplicable con periodicidad anual. El SSO, sustituy al Sistema de Reparto donde los trabajadores activos aportaban para financiar las pensiones de los jubilados sin existir vnculo entre los aportes del afiliado y su jubilacin. 1. Cotizaciones El afiliado al seguro social obligatorio de largo plazo con relacin de dependencia laboral, debe cotizar mensualmente el diez por ciento (10 por ciento) de su total ganado con destino a una cuenta individual.
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El afiliado, sin relacin de dependencia laboral puede cotizar el monto equivalente al diez por ciento (10 por ciento) de su ingreso cotizable, con destino a una cuenta individual15. Todos los Afiliados pueden incrementar libremente el monto de su cuenta individual, mediante cotizaciones adicionales, o destinando voluntariamente la totalidad o parte de sus beneficios sociales. 2. Primas Para financiar las prestaciones de invalidez y muerte causadas por riesgo comn, los afiliados pagan una prima deducida en forma porcentual de su total ganado o ingreso cotizable, hasta cumplir los sesenta y cinco (65) aos de edad. Para financiar las prestaciones de invalidez y muerte causadas por riesgo profesional, el empleador debe pagar con sus propios recursos una prima porcentual del total ganado de los afiliados bajo su dependencia laboral, a la AFP correspondiente, a partir del inicio de cada relacin de dependencia laboral. Los montos de las primas por riesgo comn y por riesgo profesional son determinados mediante licitacin pblica realizada por la AFP bajo la supervisin del rgano regulador, para seleccionar las entidades aseguradoras que aseguren las prestaciones. 44
Las primas por riesgo comn y por riesgo profesional son identificadas separadamente de los registros contables de las AFP's y de las entidades aseguradoras que otorgan los seguros respectivos. 3. Servicios y comisiones Los servicios de las AFP's son remunerados por comisiones: a) El servicio de administracin de portafolio es remunerado, mediante una comisin descontable de los fondos de pensiones establecida en funcin del valor y rendimiento, b) El servicio de afiliacin, procesamiento de datos y administracin de prestaciones es remunerado mediante una comisin de 0.50 por ciento descontable del total ganado o del ingreso cotizable del afiliado a tiempo de efectuar la cotizacin. c) El servicio de pago de pensiones del SSO y el servicio de administracin y pago de los beneficios de la capitalizacin, es remunerado mediante comisiones correspondientes a cada uno de dichos pagos.
15 A febrero de 2010 existen ms 50.000 independientes afiliados al Seguro Social Obligatorio
CUADRO 1 COMISIN POR SERVICIO DE ADMINISTRACIN DE PORTAFOLIO PARA MONTOS EN DLARES DE PORTAFOLIO Hasta 1,000,000,000 De 1,000,000,000 hasta 1,200,000,000 De 1,200,000,000 hasta 1,500,000,000 De 1,500,000,000 en adelante
Porcentaje de la porcin 0.2285 0.0140 0.0067 0
Las AFP's deducen los costos de la custodia de los fondos de pensiones administrados. 4. Obligaciones y derechos del empleador En mayo de 1997 los empleadores incrementaron los salarios de los trabajadores en el monto equivalente al denominado aporte patronal. A partir de la fecha indicada, el empleador tiene la obligacin de actuar como agente de retencin y de pagar las cotizaciones, primas y comisiones deducidas del total ganado de los afiliados bajo su dependencia laboral. El empleador est obligado a realizar los pagos de primas de riesgo profesional y a cubrir los costos del servicio de calificacin de riesgo profesional. Estos pagos se realizan dentro del plazo de treinta (30) das calendario a partir del da en que devengan los sueldos o salarios de sus trabajadores o empleados. Vencido el plazo y en caso de incumplimiento en el pago, el empleador incurre en mora y debe pagar intereses y recargos. Las cotizaciones, primas, comisiones, intereses y recargos no pagados por el empleador, en ningn caso pueden ser posteriormente cobrados a los afiliados. El empleador tiene el derecho de reclamar la calificacin de invalidez y muerte de los afiliados bajo su dependencia laboral efectuada por la AFP para la prestacin por riesgo profesional. 5. Proceso ejecutivo social Procede la ejecucin social cuando se persiga el cobro de cotizaciones, primas, comisiones, intereses y recargos adeudados a las AFP. La sustanciacin se realiza ante los jueces de trabajo y seguridad social, de acuerdo a las disposiciones del Cdigo de Procedimiento Civil para el proceso ejecutivo. Se considera titulo ejecutivo la nota de descargo de dbito del empleador elaborada por la AFP. No son admisibles en este proceso las excepciones de compensacin, remisin, novacin, y conciliacin.
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Los procesos contra un mismo empleador por adeudos de cotizaciones, primas, comisiones, intereses y recargos, podrn ser acumulados a solicitud de la AFP. Las sentencias que se dicten en estos procesos slo admiten recurso de apelacin. 6. Intereses y recargos. El empleador que no pague en la oportunidad debida las cotizaciones y otros recursos con destino a la cuenta individual del afiliado bajo su dependencia laboral, debe pagar un inters sobre cada suma no pagada, con destino a la cuenta individual, que ser determinado por la AFP, aplicando la tasa que resulte mayor entre la rentabilidad promedio de los fondos de pensiones y la tasa bancaria activa comercial promedio. Tambin se aplican intereses, con los mismos criterios, sobre las primas y comisiones adeudadas a la AFP. Adicionalmente, el empleador debe pagar recargos en beneficio del afiliado y de la administradora, segn corresponda, en compensacin a la prdida de beneficios o al incremento en costos respectivamente, de conformidad a lo siguiente: a) Hasta un mximo del veinte por ciento (20 por ciento) del capital necesario para el financiamiento de pensiones por invalidez o muerte, si el afiliado hubiese sido declarado invlido o hubiese fallecido durante el perodo en que el empleador no pag la prima respectiva, con destino a la AFP que pague la prestacin correspondiente. b) Hasta un mximo del cien por ciento (100 por ciento) del capital necesario para el financiamiento de pensiones por invalidez o muerte, si el afiliado hubiese sido declarado invlido o hubiese fallecido durante el perodo en que el empleador no pag la prima respectiva, con destino a la cuenta individual del afiliado, si es que ste no cumpliera los requisitos establecidos. 7. Tipos penales Pueden ser sancionadas penalmente las personas que incurran en los siguientes delitos: a) Falsedad ideolgica segn el artculo 199 del Cdigo Penal, para quien incurra en falsedad en los registros contables de los fondos de pensiones, de las cuentas individuales de cualquier afiliado o de los montos de las contrataciones de los seguros y mensualidades vitalicias variables. b) Abuso de confianza segn el artculo 346 del Cdigo Penal, para quien incurra en infidencia con relacin a las estrategias de inversin de los fondos de pensiones, hasta que dicha informacin tenga carcter pblico. c) Estafa segn el artculo 335 del Cdigo Penal, para quien use indebidamente informacin que no tenga carcter pblico, relacionada con los fondos de pensiones o su administracin, en beneficio propio, de sus familiares o de terceros.
46
d) Estafa segn el artculo 335 del Cdigo Penal, para quien realice actividad no autorizada por la superintendencia, relacionada con la administracin de prestaciones, servicios, pago de pensiones, beneficios o captacin de recursos en el territorio del Estado boliviano, con destino a crear o administrar prestaciones del SSO. e) Apropiacin Indebida segn el artculo 345 del Cdigo Penal, para el empleador que retenga montos de las cotizaciones, primas y otros recursos destinados al financiamiento de prestaciones del seguro social obligatorio de largo plazo. 8. Afiliados al SSO La afiliacin al seguro social obligatorio de largo plazo es personalsima, vitalicia e imprescriptible. Las personas que inicien relaciones de dependencia laboral quedan afiliadas al seguro social obligatorio de largo plazo, desde el inicio de dicha relacin. Las personas sin relacin de dependencia laboral pueden afiliarse al seguro social obligatorio de largo plazo mediante el pago de su primera cotizacin. Ningn afiliado puede mantener una cuenta individual en ms de una AFP. A partir del 1 de enero del ao 2000 el afiliado a una AFP puede transferir libremente la administracin de su cuenta individual a otra AFP, en uno de los siguientes casos: a) Una vez que hubiera realizado al menos doce (12) cotizaciones a la AFP en la que se encuentre Afiliado. b) Cuando cambie de empleador o cambie su residencia de un municipio a otro en la cual la AFP de origen no preste sus servicios. c) Por incremento de las comisiones de la AFP en la cual se encuentre afiliado o por incremento de las primas del seguro de riesgo comn. Todo empleador est obligado a respetar la eleccin de AFP efectuada por el afiliado. Al 31 de enero de 2010 ms de 30,000 afiliados optaron por cambiar de AFP. 47
CUADRO 2 AFILIADOS QUE OPTARON POR CAMBIAR DE AFP 2002 - 2010 Afiliados traspasados a Futuro de Bolivia S.A. AFP 2,082 1,518 1,445 1,926 2,182 2,588 2,671 2,155 156 16,723 Afiliados traspasados a BBVA Previsin S.A. AFP 2,048 1,412 2,002 2,087 1,992 2,302 2,493 1,943 45 16,324 TOTAL 4,130 2,930 3,447 4,013 4,174 4,890 5,164 4,098 201 33,047
AO 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 (1) TOTAL
FUENTE: Autoridad de Fiscalizacin y Control Social de Pensiones Bolivia. (1) Dato correspondiente al 31 de enero de 2010.
Hasta el 28 de febrero del ao en curso, 1,276,525 personas han ahorrado en sus cuentas individuales ms de US$ 4,672 millones para financiar su jubilacin cuando concluyan su ciclo de vida laboral. 48
GRFICO 6 BOLIVIA: TOTAL DE AFILIADOS AL SEGURO SOCIAL OBLIGATORIO (A diciembre de los aos indicados)
1,400,000 1,200,000
NMERO DE PERSONAS
1,276,525
Futuro de Bolivia S.A. AFP BBVA Previsin AFP S.A.
1,000,000 800,000 600,000
328,884 400,000 200,000 0

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
FUENTE: Autoridad de Fiscalizacin y Control Social de Pensiones Bolivia.
La mayora de los afiliados se encuentra concentrada en La Paz, Cochabamba y Santa Cruz.
Feb-10
CUADRO 3 AFILIADOS POR AFP SEGN DEPARTAMENTO (Al 28 de febrero de 2010) Futuro de Bolivia S.A. AFP DEPARTAMENTO Dep Indep TOTAL Chuquisaca 1,007 45 1,052 La Paz 223,995 11,104 235,099 Cochabamba 105,032 8,410 113,442 Oruro 48,576 7,891 56,467 Potos 1,637 78 1,715 Tarija 798 56 854 Santa Cruz 136,033 3,466 139,499 Beni 30,005 604 30,609 Pando 5,327 179 5,506 TOTAL 552,410 31,833 584,243 BBVA Previsin AFP S.A. Dep Indep TOTAL 55,306 1,536 56,842 188,804 7,085 195,889 72,042 3,891 75,933 1,519 107 1,626 60,385 5,310 65,695 43,742 1,837 45,579 246,308 3,142 249,450 676 11 687 577 4 581 669,359 22,923 692,282 TOTAL Indep TOTAL 1,581 57,894 18,189 430,988 12,301 189,375 7,998 58,093 5,388 67,410 1,893 46,433 6,608 388,949 615 31,296 183 6,087
Dep 56,313 412,799 177,074 50,095 62,022 44,540 382,341 30,681 5,904
1,221,769 54,756 1,276,525
FUENTE: Autoridad de Fiscalizacin y Control Social de Pensiones Bolivia. Dep: dependiente. Indep: Independiente.
Ms de cuarenta mil personas siguen cotizando voluntariamente a las AFP a pesar de ser mayores de 65 aos de edad. 49
34,812 9,265 Hasta 21 - 25 26 - 30 31 - 35 36 - 40 41 - 45 46 - 50 51 - 55 56 - 60 61 - 65 65 aos 20 aos y ms
GRFICO 7 BOLIVIA: NMERO DE AFILIADOS POR EDAD Y GNERO (Al 28 de febrero de 2010)
140,000 120,000
NMERO DE AFILIADOS
Hombres Mujeres
100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0
9. Inversiones Las inversiones de los fondos de capitalizacin individual efectuadas por las AFP estn sujetas a lmites por tipo genrico de instrumento, por emisor, por categora y niveles de riesgo y a limites por liquidez del instrumento, respetando los criterios de diversificacin, rentabilidad y seguridad. Constituyen una fuente de financiamiento de largo plazo para la actividad econmica. CUADRO 4 INVERSIONES DEL FCI POR ACTIVIDAD ECONMICA (Al 28 de febrero de 2010) BBVA Previsin AFP S.A. Valor (Millones de dlares) Porcentaje SECTOR Financiero bancario 565.9 61.5 Financiero no bancario 56.2 6.1 Agropecuario 8.3 0.9 Comercial 0.0 0.0 Construccin 42.5 4.6 Elctrico 64.9 7.1 Farmacetico 1.2 0.1 Hidrocarburos 29.9 3.3 Industrial 136.8 14.9 Minero 0.0 0.0 Municipal 5.0 0.5 Textil 9.3 1.0 Transporte 0.0 0.0 Sector privado 920.2 37.3 Sector estatal 1,545.0 62.7 TOTAL ECONOMA 2,465.2 100.0 Recursos de alta liquidez 55.2 Futuro de Bolivia S.A. AFP TOTAL Valor Valor (Millones de (Millones de dlares) Porcentaje dlares) Porcentaje 369.8 39.7 935.7 50.5 75.1 8.1 131.3 7.1 7.9 0.8 16.2 0.9 0.2 0.0 0.2 0.0 39.6 4.2 82.1 4.4 144.6 15.5 209.5 11.3 1.8 0.2 3.0 0.2 39.6 4.2 69.5 3.8 115.8 12.4 252.6 13.6 123.6 13.3 123.6 6.7 5.0 0.5 10.0 0.5 8.9 1.0 18.2 1.0 0.5 0.1 0.5 0.0 932.3 42.2 1,852.5 39.6 1,274.8 57.8 2,819.9 60.4 2,207.1 100.0 4,672.4 100.0 32.6 87.8 -
50
10. Prestaciones del SSO Ms de 60,000 personas al mes reciben pensiones del SSO en condiciones de eficiencia, puntualidad y respeto a sus derechos:
CUADRO 5 PRESTACIONES SSO (Al 28 de febrero de 2010) DETALLE Riesgo profesional Sistema de reparto SSO Riesgo comn Jubilacin TOTAL PENSIONES Nmero de pensiones Invalidez Muerte 5,470 9,753 4,644 6,671 826 3,082 2,869 17,438
TOTAL 15,223 11,315 3,908 20,307 25,330 60,860
11. Jubilacin Un afiliado al SSO puede jubilarse independientemente de su edad, cuando tenga suficiente capital acumulado en su cuenta individual (ms su compensacin de cotizaciones cuando corresponda) que le permita acceder a una pensin igual o mayor al 70 por ciento de su promedio salarial, o a los 65 aos de edad si puede acceder a una pensin mayor o igual al 70 por ciento de un salario mnimo nacional vigente. El 69 por ciento de las mujeres jubiladas y el 58 por ciento de los hombres que reciben jubilacin son menores de sesenta aos de edad. 51 III. Anteproyecto de ley de pensiones El anteproyecto de Ley de Pensiones a ser presentado por el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa Plurinacional es una copia de la ley de pensiones N 1732 de 29 de noviembre de 1996, con cambios de nombre y de fondo. El anteproyecto copia una ley que abroga. Este procedimiento de abrogar una ley en la forma, para conservarla en la sustancia, es un modo de aparentar una mejora ficticia para ocultar el propsito de transferir a una "reserva global" el saldo acumulado de las cuentas individuales de propiedad privada de ms de un milln doscientos mil afiliados. Dispone la transferencia a ttulo gratuito del Fondo de Capitalizacin Individual conformado con el ahorro obligatorio de los afiliados: "Las obligaciones, activos, pasivos y patrimonio constituidos y por constituirse en el Fondo de Capitalizacin Individual sern transferidos al Fondo de Ahorro Previsional para la administracin por parte de la Gestora de Seguridad Social de Largo Plazo, garantizando la propiedad de las cuentas individuales de los afiliados" (Art. 81). 1. Jubilacin En el sistema actual, las pensiones de vejez se pagan al afiliado exclusivamente con sus aportes, la rentabilidad acumulada en su cuenta individual y la compensacin de cotizaciones.
En el sistema proyectado se crea una cuenta de pasivos previsionales donde se acumulan los aportes individuales y se transforman en una reserva global destinada al pago de las pensiones de vejez. El anteproyecto establece que una vez que el asegurado acceda a la pensin de vejez, su saldo acumulado ser transferido por la Gestora de Seguridad Social de Largo Plazo a la cuenta de pasivos previsionales en calidad de reserva a objeto de garantizar el pago de la prestacin. (Art. 17). La gestora pagar la pensin de vejez con recursos de la cuenta de pasivos previsionales y de la compensacin de cotizaciones. (Art.18). Con este sistema se retorna a un rgimen financiero de reparto simple, por el cual las prestaciones de vejez sern financiadas por un fondo comn y ya no dependen del ahorro individual. 2. Regmenes El anteproyecto cambia el nombre al SSO y lo denomina Sistema Integral de Pensiones conformado por:
l
El rgimen contributivo que comprende las prestaciones de jubilacin, invalidez, muerte y riesgos profesionales a favor de sus afiliados. El rgimen no contributivo que comprende la renta dignidad y gastos funerales. El rgimen semi contributivo que financia la pensin solidaria de vejez.
52
l
3. Pensin solidaria Se crea la pensin solidaria financiada con la creacin de impuestos directos entre el 5 por ciento y 10 por ciento de los ingresos de las personas naturales (sueldos, salarios, categorizaciones, primas, bonos, comisiones, alquileres, gastos de representacin, honorarios de directores y sndicos, derechos y concesiones, colocacin de capitales) superiores a 20 salarios mnimos. Se financia tambin con un aporte patronal de 2.5 por ciento y con la utilizacin del 20 por ciento de las primas de riesgo comn y de riesgo profesional. El anteproyecto reitera la obligacin de pagar la cotizacin para financiar la pensin de vejez propia y aade la obligacin de financiar la pensin solidaria de vejez ajena mediante aportes adicionales que representan una doble tributacin a los ingresos de las personas naturales por encima de los impuestos establecidos en la Ley 843. 4. Juez y parte Se crea una gestora pblica fiscalizada por un rgano de supervisin del propio Estado facultada para administrar los recursos, pero no existe garanta alguna que pueda obligarla legalmente a cumplir con sus obligaciones de pagar las pensiones oportunamente.
El rgano Ejecutivo es quien dicta las normas, determina derechos y obligaciones, cuantifica y modifica alcuotas, aportes, comisiones, pensiones y edad de jubilacin por Decreto Supremo reglamentario. Todas las facultades, normativas, reglamentarias, administrativas, tcnicas, financieras, control y supervisin, estn concentradas en el rgano Ejecutivo que es juez y parte. Frente al control absoluto del rgano Ejecutivo, los afiliados pueden quedar indefensos y carecer de cualquier recurso efectivo ante las autoridades jurisdiccionales para defender sus derechos 5. Inversin En el anteproyecto se establecen normas para administracin del portafolio pero otorgan a la gestora facultades discrecionales: "La Gestora podr administrar Fondos de Ahorro Previsional con distintas polticas de inversin en el marco de los limites de inversin previstos en la presente ley, de acuerdo a reglamento" (Art. 90). Coincidentemente con el retorno a condiciones deficitarias en las cuentas fiscales del Estado, el anteproyecto transfiere los ahorros previsionales y establece que los valores emitidos por el Tesoro General de la Nacin (TGN) o el Banco Central de Bolivia (BCB) no estarn sujetos a los lmites establecidos en la ley. Existe el peligro de que la inversin de los aportes sea destinada a proyectos ajenos al inters previsional. 6. Contratos El anteproyecto establece que los contratos suscritos por el Estado Boliviano con las AFP, quedan resueltos, debiendo estas administradoras transferir activos, pasivos y patrimonio de los fondos gestionados, sistemas de informacin, bases de datos, documentacin pertinente y otros a ser determinados en reglamento, a la Gestora de la Seguridad Social. 7. Estudio tcnico actuarial El anteproyecto no incorpora un estudio tcnico actuarial sobre:
l l l l
53
La cuanta de la pensin solidaria; La rebaja en la edad de jubilacin; La disminucin del monto de la pensin de vejez; El monto de la prima necesaria para la cobertura del seguro de invalidez parcial por riesgo comn; El monto de suplemento de gran y invalidez y
La determinacin del porcentaje de aporte individual destinado a gastos de administracin de la gestora, comisin por servicio de aseguramiento, procesamiento de datos y administracin de prestaciones, y comisin por pago de prestaciones.
En consecuencia, no se puede afirmar que el anteproyecto respete el necesario equilibrio entre ingresos y gastos, ni tampoco la correspondencia que debe existir entre financiamiento y prestacin, por lo que no hay seguridad de que se podr cumplir con garanta la obligacin de pagar las pensiones. IV. Ley de Pensiones y anteproyecto 1. Edad de jubilacin La Ley de Pensiones en vigencia, establece que un Afiliado al SSO puede jubilarse independientemente de su edad, cuando tenga suficiente capital acumulado en su cuenta individual (ms su compensacin de cotizaciones) que le permita acceder a una pensin igual o mayor al 70 por ciento de su promedio salarial, o a los 65 aos de edad si puede acceder a una pensin mayor o igual al 70 por ciento de un salario mnimo nacional vigente. El 69 por ciento de las mujeres actualmente jubiladas en el actual sistema y el 58 por ciento de los hombres que reciben jubilacin son menores de sesenta aos de edad. CUADRO 6 JUBILADOS SSO, PAGO CCM Y PENSIN MNIMA POR SEXO (Al 31 de agosto de 2009) Mujeres Casos Porcentaje 1,831 1,035 617 386 160 88 4,117 44 25 15 9 4 2 100 Hombres Casos Porcentaje 2,506 8,610 4,797 2,140 854 602 19,509 13 44 25 11 4 3 100 Total Casos Porcentaje 4,337 9,645 5,414 2,526 1,014 690 23,626 18 41 23 11 4 3 100
54
EDAD Hasta 55 56-60 61-65 66-70 71-75 Ms de 75 TOTAL
FUENTE: Autoridad de Fiscalizacin y Control Social de Pensiones. SSO = Seguro Social Obligatorio; CCM = Son contratos de Pago de Compensacin de Cotizaciones Mensual (AFP).
En el anteproyecto de ley a ser presentado por el Ejecutivo a la Asamblea Legislativa Plurinacional, la prestacin por vejez es una copia de la prestacin de jubilacin de la ley de pensiones, con la diferencia de que la pensin no ser equivalente al 70 por ciento del salario de los ltimos 5 aos sino del 60 por ciento del salario de referencia. Adems, la edad para acceder al derecho de jubilacin se modifica de 65 a 60 aos.
Disminuir la pensin de vejez del 70 por ciento al 60 por ciento del salario no remplaza en un nivel razonable y suficiente los ingresos perdidos a causa de la incapacidad para trabajar o para obtener trabajo remunerado por causa de la edad. Esta disminucin en la edad de jubilacin es un modo de aparentar una mejora ficticia para ocultar el propsito de transferir el saldo acumulado de las cuentas individuales de propiedad privada de ms de un milln doscientos mil afiliados. El anteproyecto dispone la transferencia a ttulo gratuito del FCI conformado con el ahorro obligatorio de los afiliados16. 2. Gestin El SSO es gestionado por sociedades annimas privadas de objeto social nico encargadas de la administracin de los fondos de pensiones (AFP). Tienen la obligacin de llevar una contabilidad para sus recursos y otra independiente para los fondos de pensiones. La gestin del Sistema de Reparto estaba a cargo del FOPEBA (una entidad pblica) que administraba los aportes bsicos y de 37 fondos complementarios encargados de los aportes adicionales de carcter sectorial. El anteproyecto crea un monopolio a cargo de una Gestora de Seguridad Social Pblica facultada para administrar los recursos de los afiliados. 3. Rentabilidad para el afiliado El Sistema de Reparto es un sistema de beneficio definido donde el jubilado percibe una pensin determinada que no depende de sus aportes. El Sistema de Capitalizacin Individual es de aporte definido donde la AFP invierte los aportes en el mercado de valores y los acredita en cada cuenta individual incluyendo la rentabilidad de las inversiones, de esta manera se capitalizan los fondos individuales. Segn reportes oficiales, el monto de recaudacin de aportes es de Bs. 24,928 millones y el valor del FCI es de Bs. 33,840 millones. Entonces, la rentabilidad alcanza a Bs. 8,912 millones que los afiliados han ganado como fruto de las inversiones realizadas. Por ejemplo, si un afiliado aporta un monto determinado durante 18 aos y la rentabilidad obtenida por las inversiones es de 10 por ciento anual, la pensin de jubilacin se compone del sesenta por ciento que corresponde al rendimiento de las inversiones y del cuarenta por ciento al aporte.
16 "Las obligaciones, activos, pasivos y patrimonio constituidos y por constituirse en el Fondo de Capitalizacin Individual sern transferidos al Fondo de Ahorro Previsional para la administracin por parte de la Gestora de Seguridad Social de Largo Plazo, garantizando la propiedad de las cuentas individuales de los afiliados" (Art. 81).
55
4. Costo de administracin Las AFP financian sus gastos de administracin con una comisin del 0.50 por ciento del salario del trabajador. El aporte para la jubilacin es de 10 por ciento, entonces, el costo administrativo equivale a un cinco por ciento del aporte. En 1995, los gastos de administracin de los fondos complementarios, oscilaban entre el 10 por ciento y 35 por ciento de los aportes. El anteproyecto de ley establece que la Gestora de Seguridad Social se financiar con una comisin pagada por el afiliado por el servicio de administracin de los aportes, las inversiones y el pago de prestaciones, pero omite determinar el monto de la comisin. Dispone que el porcentaje de los aportes destinados para tal efecto ser definido por Decreto Supremo Reglamentario. 5. Garanta La garanta de las obligaciones de las AFP a favor del Estado, cubre el pago y cancelacin de todas las prdidas, costos, gastos, daos y otras resultantes del incumplimiento o del cumplimiento inadecuado por la AFP de todas y cada una de sus obligaciones. Cubren el valor de los fondos de pensiones que administran y representan. Estas garantas seran perjudicadas en caso de que el anteproyecto de ley sea aprobado. Las AFP estaran liberadas de la garanta y los afiliados quedaran sin ese respaldo. 6. Transparencia En el Sistema de Capitalizacin Individual, el afiliado est permanentemente informado sobre el destino de los ahorros para su jubilacin, recibe semestralmente un estado de cuenta que es til para conocer cunto dinero acumulado tiene para su pensin, saber el nmero de primas aportadas para sus seguros de vida e invalidez, controlar el manejo que las AFP hacen de sus aportes recaudados y verificar si su empleador efectivamente pag los aportes. En el Sistema de Reparto el afiliado no ahorra para su jubilacin ni tiene informacin sobre el destino de sus aportes que financian la pensin de los jubilados. 7. Libertad En el SSO en vigencia, el afiliado puede elegir la AFP a quien confiar sus aportes para mejorar su rentabilidad, cuanto ms cotizar para adelantar su jubilacin, cundo y cmo pensionarse y cual AFP o aseguradora seleccionar para jubilarse. En el Sistema de Reparto el afiliado no tena opcin de elegir y tampoco en el sistema previsto en el anteproyecto de ley.
56
8. Control y supervisin La gestin de las AFP es controlada diariamente por la Autoridad de Fiscalizacin y Control Social de Pensiones que tiene la obligacin de sancionar a los operadores que incumplan las normas legales y afecten el patrimonio previsional de los afiliados. El INASEP17 era encargado de controlar y fiscalizar a los Fondos Complementarios del Sistema de Reparto (SR). Durante su vida institucional (1994 - 1997) no pudo ingresar ni hacer efectiva ninguna fiscalizacin a ms del 70 por ciento de los fondos que operaban en el sistema. No haba posibilidad de detectar a tiempo los fraudes y negociados que se produjeron en dichas instituciones. El anteproyecto establece que todas las facultades, normativas, reglamentarias, administrativas, tcnicas, financieras, control y supervisin, estn concentradas en el rgano Ejecutivo que es juez y parte. 9. Rentabilidad para el pas En el SR, la totalidad de los aportes se destinan al pago de pensiones y por tanto no existe excedente alguno que pueda ser invertido. Las inversiones de los fondos de capitalizacin individual efectuadas por las AFP estn sujetas a lmites, clasificacin de riesgo y criterios de diversificacin, rentabilidad y seguridad. Al mes de febrero de 2010, los afiliados ahorraron ms de US$ 4,660 millones. Por una parte, US$ 2,832 millones se han invertido en documentos burstiles emitidos por el Estado y en consecuencia constituyen una fuente de recursos financieros para la inversin pblica y por otra, US$ 1,828 millones estn compuestos por depsitos a plazo fijo, bonos, acciones, pagares burstiles, patrimonios autnomos bajo la administracin de sociedades de titularizacin, fondos de inversin y otros valores de oferta pblica que son fuente de financiamiento de largo plazo para la actividad econmica privada.
57
17 Instituto Nacional de Seguros de Pensiones
GRFICO 8 BOLIVIA: INVERSINES DEL FCI POR ACTIVIDAD ECONMICA PRIVADA (Al 28 de febrero de 2010)
Textil Agropecuario 1% 1%
Hidrocarburos 4% Construccin 4% Minero 7% Financiero no bancario 7%
Otros 1%
Financiero bancario 50%
Elctrico 11%
Industrial 14%
58
En el anteproyecto se establecen normas para administracin del portafolio pero se otorga a la Gestora de Seguridad Social facultades discrecionales: "La Gestora podr administrar Fondos de Ahorro Previsional con distintas polticas de inversin en el marco de los limites de inversin previstos en la presente ley, de acuerdo a reglamento" (Art. 90). 10. Dficit fiscal El anteproyecto establece que los valores emitidos por el TGN o el BCB no estarn sujetos a los lmites establecidos en la ley. Existe el peligro de que la inversin de los aportes sea destinada a proyectos ajenos al inters previsional. Dispone la transferencia de las obligaciones, activos, pasivos y patrimonio del FCI al Fondo de Ahorro Previsional para la administracin por parte de la Gestora de Seguridad Social, en los plazos y modalidades establecidas en reglamento. El Presupuesto General del Estado para la gestin 2010 prev que los gastos fiscales sern mayores que los ingresos, parecen haber terminado los aos de bonanza fiscal que se muestran en el grafico siguiente.
GRFICO 9 BOLIVIA: SUPERVIT/(DFICIT) FISCAL 2006 - 2009

6 4
PORCENTAJE DEL PIB
3.8 1.6 0.4 0
2 0 (2) (6.4) (4) (6) (8) (10) (12) 2006 Sin hidrocarburos Con hidrocarburos
(7.2) (9.6)
(8.4)
2007
2008
2009e
FUENTE: Fundacin Milenio. e: Estimado.
La transferencia del FCI coincide con el retorno a condiciones deficitarias en las cuentas fiscales del Estado.
59
Fundacin Milenio
www.fundacion-milenio.org fmilenio@entelnet.bo milenio.bo@gmail.com Telf.: (591-2) 2312788 Fax: (591-2) 2392341 Casilla: 2498

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Fmilenio Anã¡lisis de Coyuntura 10

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Fundacin Milenio

Armando Alvarez Rubn Ferrufino Guillermo Aponte

EL SISTEMA DE PENSIONES. CONSIDERACIONES TCNICAS PARA UN DEBATE URGENTE

ANALISIS DE COYUNTURA No 10 El sistema de pensiones. Consideraciones tcnicas para un debate urgente

Armando Alvarez Arnal

LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES: EL SENDERO QUE SIGUE EL MUNDO

GRFICO 1 POBLACIN MUNDIAL POR GRUPOS DE EDAD

FUENTE: Grupo Prisa, Espaa.

Las reformas de los sistemas de pensiones : El sendero que sigue el mundo

Las reformas de los sistemas de pensiones : El sendero que sigue el mundo

CUADRO 3 PROBLEMAS QUE IMPULSARON LA REFORMA PREVISIONAL EN LATINOAMRICA Problema

Evasin o elusin de aportes.

Limitada capacidad de financiar pensiones.

Reglas complejas de determinacin de beneficios.

Reglas de calificacin de rentas imprevisibles e inestables en el tiempo.

Altos costos administrativos.

FUENTE: elaboracin propia.

CUADRO 4 REFORMAS EN LOS PASES DE LA REGIN

El Salvador Repblica Dominicana Per Colombia Argentina Uruguay Costa Rica

may-98 2005 jun-93 abr-94 jul-94 abr-96 may-01

FUENTE: FIAP Federacin Internacional de Administradoras de Pensiones.

FUENTE: Indicadores sociodemogrficos de la argentina (Por el Ing. Ricardo D. CARLEVARI).

GRFICO 4 ARGENTINA: PIRAMIDE POBLACIONAL POR RANGOS DE EDAD Y PORCENTAJE

FUENTE: Indicadores sociodemogrficos de la argentina (Por el Ing. Ricardo D. CARLEVARI).

Las reformas de los sistemas de pensiones : El sendero que sigue el mundo

CAMBIOS EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL

FUENTE: elaboracin propia en base a datos de la CELADE.

FUENTE: elaboracin propia en base a datos de la CELADE.

GRFICO 3 BOLIVIA: PIRMIDE POBLACIONAL2000 Y 2050

Poblacin (en miles)

Poblacin (en miles)

FUENTE: U. S. Census Bureau.

FUENTE: INE, Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 1976, 1992 y 2001.

Cambios en el sistema de seguridad social

Obrero o empleado 13.7%

Patrn o empleador 6.0% Obrero o empleado 26.2%

REA URBANA Familiar sin remuneracin 2.1%

FUENTE: INE, Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2001.

15 A febrero de 2010 existen ms 50.000 independientes afiliados al Seguro Social Obligatorio

Porcentaje de la porcin 0.2285 0.0140 0.0067 0

Futuro de Bolivia S.A. AFP BBVA Previsin AFP S.A.

1,000,000 800,000 600,000

328,884 400,000 200,000 0

FUENTE: Autoridad de Fiscalizacin y Control Social de Pensiones Bolivia.

La mayora de los afiliados se encuentra concentrada en La Paz, Cochabamba y Santa Cruz.

1,221,769 54,756 1,276,525

100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0

FUENTE: Autoridad de Fiscalizacin y Control Social de Pensiones Bolivia.

TOTAL 15,223 11,315 3,908 20,307 25,330 60,860

FUENTE: Autoridad de Fiscalizacin y Control Social de Pensiones Bolivia.

Cambios en el sistema de seguridad social

EDAD Hasta 55 56-60 61-65 66-70 71-75 Ms de 75 TOTAL

17 Instituto Nacional de Seguros de Pensiones

Hidrocarburos 4% Construccin 4% Minero 7% Financiero no bancario 7%

Financiero bancario 50%

GRFICO 9 BOLIVIA: SUPERVIT/(DFICIT) FISCAL 2006 - 2009

3.8 1.6 0.4 0

FUENTE: Fundacin Milenio. e: Estimado.

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