LEGSTICA E MODELOS DE AVALIAO LEGISLATIVA: Uma proposta para o aprimoramento da produo normativa municipal de Belo Horizonte

Alexandre Vilela Jardim de Castro*

O estudo do fenmeno legislativo, compreendendo o processo de formao das leis e o direito constitudo vigente, vem ganhando relevncia em muitos pases, especialmente na Europa, nas ltimas dcadas. Diante dos efeitos nefastos de uma legislao produzida sem planejamento e de forma pouco criteriosa, a preocupao com a qualidade da produo normativa passa a ocupar a pauta de prioridades de diversos governos. Dentre tais efeitos, pode-se destacar a proliferao legislativa. A excessiva quantidade de normas postas no ordenamento jurdico ao longo dos anos vem se tornando um obstculo sua efetividade. Sistemas jurdicos em todo o mundo, especialmente aps o final da Segunda Guerra Mundial, tm manifestado o problema da inflao legislativa. Isto ocorre pelo fato de, nas dcadas mais recentes, a demanda por solues estatais para os mais diversos problemas ter sido atendida frequentemente por meio de intervenes legislativas, em detrimento de outras formas de solucionamento. Outro problema que se observa a complexidade do direito aplicvel. A regulao de algumas situaes feita s vezes por mais de uma norma, as quais no raramente alteram ou revogam expressa ou tacitamente as anteriores. Isso gera muitas dificuldades para o
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Aluno de graduao da Faculdade de Direito da UFMG e Tcnico Legislativo da Cmara Municipal de Belo

consulente quando este tenta identificar que diplomas se aplicam a uma dada situao num determinado momento. So, tambm, efeitos da falta de qualidade da legislao: a incoerncia resultante de disposies antinmicas; a ineficincia causada pela vigncia de normas que j no atendem mais aos objetivos visados pelo legislador e a incerteza na aplicao do Direito. Tudo isso afeta a credibilidade que cidados e empresas tm em relao regulao do funcionamento da sociedade. Esse quadro justifica os esforos empreendidos na tentativa de implementar a produo de regulamentaes de qualidade, mais eficazes e menos onerosas, que assegurem ao sistema normativo mais credibilidade e possibilitem a diminuio de custos para as empresas, o acesso mais fcil e mais efetividade s normas.

A avaliao legislativa O processo de avaliao, a princpio restrito s cincias polticas e econmicas, surge nos Estados Unidos na dcada de 1960, a partir do desenvolvimento de programas sociais. Em seguida, alguns pases da Europa passam a adotar este procedimento no desenvolvimento de suas polticas pblicas. Hoje a avaliao parte integrante da metodologia da elaborao de atos normativos em vrios pases europeus, contribuindo para a racionalizao da produo normativa destes Estados. Ela possibilita que os efeitos possveis e reais das normas se tornem elementos importantes a serem considerados tanto antes da apresentao de novas proposies normativas quanto numa proposta de modificao da legislao vigente. A avaliao legislativa, tema de particular interesse neste estudo, consiste no conjunto de anlises, feitas mediante a utilizao de um mtodo cientfico, dos efeitos potenciais e reais decorrentes de uma legislao. Se caracteriza por ser um procedimento sistemtico e objetivo

Horizonte.

que torne acessveis e verificveis os dados relevantes para a deciso de legislar. No se trata de uma apreciao meramente intuitiva. Seu carter metdico se manifesta na fundamentao de suas declaraes, na sua abordagem sistemtica, em sua finalidade objetiva e na sua apresentao formal. Hoje a avaliao j se encontra institucionalizada em vrios pases e se tornou um processo pluridisciplinar, integrando vrias disciplinas cientficas. Diversas tcnicas de avaliao legislativa vm sendo construdas e implementadas em pases europeus e da Amrica do Norte. Estas experincias formam um contedo extremamente relevante para o avano das cincias da legislao, servindo de inspirao e como parmetros para o desenvolvimento de polticas de legislao de qualidade em outros pases. Os bons resultados obtidos a partir de tais experincias as tornam merecedoras de considerao e anlise ao se buscar a promoo da qualidade da lei no contexto brasileiro.

Qualidade da legislao no Brasil No Brasil a cincia da legislao ainda se encontra em estado incipiente, o que revela o atraso no desenvolvimento do ordenamento jurdico do Pas. O conhecimento sobre o tema da legislao ainda est restrito a poucos membros de corpos tcnicos de algumas casas legislativas, e o planejamento legislativo ainda no se constitui em tema de reflexo dentro da maioria das faculdades de Direito. Dentro da legstica formal, merece destaque a edio do Manual de Redao da Presidncia da Repblica e, relativamente legstica material, o Decreto n. 4176, de 28 de maro de 2002, que introduz tcnicas de avaliao legislativa alm de apresentar um modelo de check-list. possvel perceber um desnvel cultural entre o Brasil e os pases onde a cincia da legislao est num patamar mais avanado, quando se constata a inexistncia de uma cultura jurdica brasileira que valorize a redao e a avaliao legislativas. A experincia estrangeira serve como estmulo para uma reflexo acerca da adoo de

polticas de qualidade da legislao no Brasil, a partir da aplicao de conhecimentos tcnicos produzidos pela cincia da legislao ao sistema normativo brasileiro.

Legislao Municipal - O Sistema Normativo de Belo Horizonte No mbito dos municpios tambm se constata uma acelerada atividade legiferante. H intensa apresentao de proposies que visam regular os mais diversos e especficos aspectos da vida dos muncipes, desde questes tributrias, parcelamento/uso do solo e posturas, at temas como denominao de prprios pblicos e instituio de datas comemorativas, que acabam resultando na edio de centenas de novas normas, a cada ano. Temas importantes como, por exemplo, a tributao, o uso do solo e as posturas municipais so, em quase todas as sesses legislativas, objeto de numerosas propostas que modificam, com freqncia significativa, as normas que os regulam. Essa volumosa produo normativa no fica restrita somente ao poder legislativo. Repete-se, tambm, no mbito do Executivo Municipal, com a publicao amide de decretos, portarias, deliberaes e outros atos normativos. Assim sendo, faz-se necessrio pensar em solues que promovam a efetividade de nosso sistema normativo. Considerando a importncia da avaliao legislativa na construo de uma legislao de qualidade, que, neste estudo, ser feita uma anlise deste procedimento e sua aplicao em alguns pases para, em seguida, discutir-se a possibilidade de sua adoo em nvel municipal, mais especificamente, no caso de Belo Horizonte.

Avaliao Legislativa: Definies, momento, tipos e critrios. A atividade de avaliar um objeto compreende a comparao de suas caractersticas com um determinado parmetro ou referencial, aprecia-se aquele objeto em funo de

critrios ou valores estabelecidos. A avaliao legislativa d-se por meio da apreciao dos efeitos reais ou potenciais resultantes da aplicao de uma norma, interessando-se
pelas relaes de causa e efeito entre uma norma legal, por um lado, e uma mudana ou, pelo contrrio, uma no-mudana de um comportamento, de uma situao ou de uma atitude observvel, por outro lado. Visa pois identificar e apreender os efeitos que a legislao produz sobre a realidade social.1

Como j mencionado, a avaliao legislativa se reveste de um carter metdico, no se constituindo em meras impresses ou apreciaes intuitivas, mas caracteriza-se por apoiar-se em dados estabelecidos cientificamente e na utilizao de tcnicas cientficas. Esse carter confirmado, segundo MADER (1991), quando se constata que a avaliao se baseia em raciocnios fundamentados, que podem ser compreendidos e repetidos por outras pessoas, e sua finalidade possibilitar que se chegue a concluses objetivas e isentas de parcialidade. importante fazer algumas ressalvas acerca da abrangncia e da natureza da avaliao legislativa. Em primeiro lugar, deve-se lembrar que, por se tratar de uma cincia jurdica, o interesse da avaliao legislativa encontra limites dentro dos efeitos de normas legais, no se ampliando, necessariamente, no sentido de uma avaliao de polticas pblicas. Outra ressalva refere-se ao fato de que est-se tratando de fenmenos sociais, que, por isso mesmo, no permitem que se chegue a concluses absolutas e inequvocas, mas somente a possibilidades e probabilidades. Certamente, as tentativas de identificao de efeitos produzidos por uma dada legislao sero reducionistas e apresentaro um certo grau de incerteza devido s limitaes que permeiam os estudos sobre realidades sociais. Isso no quer dizer, contudo, que a realizao da avaliao seja algo invivel ou por demais complexo. O que se pretende alertar as partes interessadas acerca do nvel de expectativa gerada com relao aos resultados da avaliao. Como se avaliam os efeitos? Para Luzius MADER (1991), a avaliao se d em

funo de trs critrios bsicos, quais sejam: efetividade, eficcia e eficincia. De acordo com o primeiro critrio, a conduta dos destinatrios das normas legais em conformidade com o modelo normativo caracteriza a efetividade da norma, desde que tal correspondncia no seja meramente fortuita, mas fruto de uma relao causal. A eficcia, por sua vez, diz respeito finalidade do legislador, avaliando o alcance ou no de seus objetivos. Todavia, patente a dificuldade de se determinarem tais objetivos, visto que estes podem ser divergentes ou contraditrios, abstratos, implcitos ou mesmo se transformar no decurso de sua realizao. J o critrio da eficincia implica uma comparao entre os investimentos ou custos da aplicao da norma e seus resultados ou benefcios. Obviamente, mais eficiente ser a norma que produzir melhores ou maiores benefcios a partir dos menores investimentos. No tocante ao momento da avaliao legislativa, pode-se falar numa avaliao prospectiva, realizada no momento anterior ao da edio a norma, que visa prever os potenciais efeitos da adoo de determinada deciso legislativa; e tambm numa avaliao retrospectiva, feita num momento posterior vigncia da norma, com o objetivo de identificar e apreciar seus efeitos reais. Neste estudo, a nfase recair especialmente sobre a avaliao prospectiva ou ex ante, que segundo MORAND, tenta calcular as hipteses de xito da interveno, as resistncias que contra ela se podem opor, os efeitos perversos que ela corre o risco de provocar.
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O objetivo informar, de maneira precisa, o conjunto dos efeitos

potenciais das medidas vislumbradas. Para DELLEY,

As questes a que se tenta responder com a avaliao prospectiva levam a uma situao futura, como tal, desconhecida. Os mtodos utilizados para elaborar as respostas se aplicam, por sua vez, a dados empricos, observveis, relativos ento a situaes passadas. Essa passagem do passado ao futuro uma extrapolao representa uma dificuldade metodolgica de monta. A validade das respostas sugeridas depende da capacidade de considerar o contexto provvel no qual se inscrevero as medidas avaliadas (evoluo econmica, recursos disponveis, mudanas de atitudes), o qual
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MADER, 1991, p. 42 MORAND, 1995, p. 137 apud CAUPERS, 2003, p. 41

pode conhecer fortes variaes. 3

Segundo este mesmo autor, a avaliao prospectiva se divide em dois grandes tipos, a saber, as que se apiam em mtodos de anlise e as que se baseiam nos mtodos de teste. Esta ltima busca prever o comportamento de um projeto como se ele estivesse em vigor, enquanto a primeira estabelece um conjunto de medidas para conhecer aspectos particulares de um projeto legislativo, utilizando-se do direito comparado (informaes sobre experincias feitas em outros pases), de resultados de pesquisas de sociologia legislativa (inclusive aqueles resultantes de avaliaes retrospectivas) e de mtodos estatsticos mais elaborados, como a modalizao e a anlise custo-benefcio.

As experincias dos pases europeus A seguir ser apresentado um breve resumo de algumas experincias de avaliao legislativa na Europa. Sua A Sua um exemplo de Pas onde a avaliao legislativa se encontra num estgio bastante avanado e em elevado grau de institucionalizao. A avaliao da eficcia das medidas adotadas pela Confederao est prevista no texto constitucional suo, que responsabiliza o Parlamento por esta avaliao e tambm o legislador pelas conseqncias de sua atividade. No entanto, o Parlamento pode delegar a tarefa de promover as investigaes de eficcia ao governo e administrao central, desde que se assegure da efetiva realizao de tal avaliao. A obrigatoriedade da elaborao de relatrios e a presena de clusulas de avaliao nas normas so as formas mais importantes da institucionalizao da avaliao legislativa naquele pas. Podemos citar como exemplos a Lei de Proteo Ambiental, que prev a
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DELLEY, 2004, p. 139-140.

realizao de estudos de impacto ambiental e a avaliao retrospectiva da eficcia das medidas previstas e a Lei Energtica, que responsabiliza o Conselho Federal pela realizao de estudos sobre a contribuio da lei no alcance dos objetivos previstos.

Alemanha Diferentemente do que ocorre na Sua, a Constituio alem no traz expressamente em seu texto qualquer previso de avaliao das leis. Contudo, h uma interpretao do Tribunal Constitucional acerca do princpio do Estado de Direito no sentido de obrigar o legislador a observar os princpios da eficcia, proporcionalidade e eficincia. H previso em diversas leis para a elaborao pelo governo de relatrios de execuo e aplicao das mesmas. Tais previses se do por vezes de forma geral, e outras vezes especificando as obrigaes do governo e o prazo para a elaborao dos relatrios. No mbito parlamentar, existem previses para avaliaes prospectivas, concomitantes e retrospectivas, com aplicao de variados mtodos de avaliao incluindo os check-lists, simulaes e legislao experimental. Como ilustrao da prtica alem podemos elencar alguns exemplos de avaliaes. A verso preliminar da lei sobre engenharia gentica foi alvo de uma avaliao prospectiva, com nfase na questo da determinao de responsabilidades pela adequada aplicao dos conhecimentos dessa engenharia. Para isso utilizou-se da realizao de questionrios e entrevistas com profissionais da medicina e da indstria farmacutica, abrangendo os aspectos relevantes pertinentes questo. Como exemplo de avaliao concomitante, temos o projeto de lei sobre proteo contra incndios e outras catstrofes, que foi submetido a um processo de simulao, realizada com a participao de representantes das diversas entidades envolvidas com o tema. A simulao revelou a existncia de deficincias no projeto de lei, incluindo problemas de comunicao, erros de clculo e falta de conexo entre matrias de

cooperao e responsabilidade. Segundo KARPEN (2003), o custo de uma avaliao prospectiva na Alemanha varia entre 25.000 e 255.000 euros, inviabilizando a sua aplicao a todas as proposies, mas
No h dvida de que determinados domnios da legislao onde existem disposies legais excessivas, como o caso da legislao tributria, devem merecer mais processos de avaliao, na medida em que o processo de desregulamentao pode beneficiar muito das avaliaes. 4

Pases Baixos Nos Pases Baixos, a relao entre a avaliao legislativa e a qualidade da legislao tem sido objeto de vrios estudos. H. B. WINTER desenvolveu o modelo de frum legislativo,5 reunindo no debate todos os agentes que intervm na elaborao da legislao. O objetivo obter a partir do debate argumentos de melhor qualidade possvel, o que ir refletir de forma direta na qualidade da legislao produzida. Entende-se o argumento de qualidade como aquele com boa fundamentao emprica, resultante de consideraes mais racionais. O debate, todavia, no se resume somente na troca de argumentos racionais e na busca por uma argumentao de qualidade. Segundo WINTER, a tendncia da discusso no frum legislativo caminha muito mais no sentido da procura dos objetivos do que no da definio destes. Desta forma, esses debates so fortemente determinados por fundamentos polticos, socioeconmicos e judiciais. A avaliao legislativa nos pases baixos pode se realizar a partir de uma obrigao legal e tambm de disposies governamentais ou ministeriais. Em todo caso, busca-se garantir que o trabalho da avaliao no se desvie de seus objetivos e nem produza resultados irrelevantes. Para isso, na poltica legislativa holandesa, o solicitante da avaliao deve definir, com preciso, os parmetros a serem utilizados assim como explicitar o tipo de
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KARPEN, 2003. p. 14 WINTER, 1996, p. 59 apud VOERMANS, 2003, p. 65

informao que a avaliao dever produzir. Um amplo estudo de comparao entre dados empricos e objetivos do legislador enseja uma avaliao legislativa sistemtica, enquanto uma abordagem de consultoria pode ser suficiente no caso de um parecer rpido sobre determinados efeitos decorrentes da aplicao prtica da lei. H uma preocupao com a qualidade dos estudos de avaliao, que deve ser garantida para que a importncia e o valor de avaliaes futuras se mantenham consistentes. Avaliao prospectiva, nos Pases Baixos, est prevista no documento denominado Aanwijzingen voor de regelgeving (Instrues para Legislar), que rene um conjunto de diretrizes a serem cumpridas pelos legisladores holandeses. Este documento contm instrues sobre a ponderao dos efeitos e desvantagens gerados pelos atos normativos para o governo, cidados, empresas e instituies. Existe um instrumento especfico para revelar as conseqncias intencionais e no intencionais dos projetos de lei para o comrcio, a indstria, o sistema de mercado aberto e o desenvolvimento socioeconmico em geral. Trata-se do Bedrijfseffectentoets, ou BET (Teste dos efeitos sobre as empresas), cujo principal objetivo consiste em promover processos polticos equilibrados de tomada de deciso. Por meio de um check-list, este instrumento procura esclarecer sobre que tipos de empresas o projeto de lei poder produzir efeitos; a natureza e o nmero dos efeitos estruturais e financeiros; a disseminao dos efeitos por diferentes empresas; as conseqncias para o sistema de mercado aberto e as conseqncias socioeconmicas do projeto.

Reino Unido No Reino Unido, as aes relativas avaliao legislativa se iniciaram na dcada de 1980, quando os atos normativos passaram a ser acompanhados de uma avaliao dos custos que seriam gerados em funo de seu cumprimento, especialmente daqueles com impacto sobre a atividade empresarial. Essa medida fazia parte de um processo de reforma da ao

normativa, que continuou com a adoo do Deregulation and Contracting Out Act (Lei da Desregulamentao e Contratao), em 1994, que tinha como objetivo a revogao das leis e regulamentos que tivessem se tornados obsoletos, redundantes ou desnecessrios. Esse processo culminou com a implementao do Regulatory Impact Assessment RIA (Avaliao de Impacto Normativo) em 1998 para os novos atos legislativos ou regulamentares que viessem a gerar efeitos sobre as atividades empresariais e tambm aquelas sem fins lucrativos. Atualmente denominado como Impact Assessment IA, a avaliao de impacto constitui-se numa ferramenta de ajuda para os decisores, pois os auxilia a perceber e compreender as conseqncias de potenciais e atuais intervenes governamentais nos setores pblico, privado e terceiro setor, alm de possibilitar ao governo avaliar os efeitos positivos e negativos de suas intervenes e tambm revisar o impacto de polticas pblicas aps sua implementao. A produo e publicao das avaliaes de impacto permitem aos interessados a compreenso das proposies por meio de respostas a questes como: a) porque a interveno est sendo proposta; b) como e em que extenso essas intervenes podero afet-los e c) quais os custos e benefcios da nova proposta em comparao situao atual. Importante ressaltar que aos interessados dada oportunidade de identificar possveis conseqncias inesperadas. O objetivo do Governo identificar as propostas que melhor atendam as necessidades com os menores custos e encargos. Esse sistema britnico prev a elaborao da avaliao de impacto desde o estgio primrio de desenvolvimento das proposies, com o intuito de efetivamente influenciar a poltica a ser adotada e no se tornar apenas uma justificativa para as decises tomadas. Desta forma, a avaliao de impacto acompanha as proposies em todo decorrer dos debates. A avaliao de impacto composta por trs fases:

a) IA inicial: Deve incluir estimativas sobre possveis riscos, custos e benefcios e ajuda a identificar sobre que temas ser necessrio obter maiores informaes. b) IA parcial: Deve ser instrudo com discusses, reunies de dados e consultas informais; Inclui o refinamento das estimativas sobre os custos e benefcios; o desenvolvimento da implementao e do monitoramento das intervenes. c) IA integral ou final: Desenvolvimento de um plano detalhado de implementao e de reviso das mudanas implementadas. Segundo Mark COURTNEY (2003), a avaliao de impacto deve conter os seguintes elementos: a) Declarao do objetivo da proposta ou do problema a ser solucionado; b) Avaliao dos riscos abordados pela proposio legislativa (para as propostas que tenham o objetivo de controlar ou gerir riscos); c) Apresentao de um conjunto de alternativas para tratar a matria, incluindo alternativas de natureza no legislativa (opo zero). Cada uma dessas alternativas deve conter os riscos associados; os benefcios diretos e indiretos; custos; formas de aplicao e provveis prazos para cumprimento e efeitos sobre as pequenas empresas; d) Indicao das matrias sobre as quais sero realizadas consultas pblicas (IA parcial) e descrio dos resultados das consultas (IA integral); e) Critrios de acompanhamento e avaliao, incluindo, se for o caso, a especificao da data em que o regulamento ou parte dele no estar mais em vigor; f) Recomendao para adoo de uma das alternativas ponderadas. Na medida do possvel, os custos e benefcios devem ser quantificados e expressos em termos monetrios com o fim de permitir a comparao entre as alternativas e a conseqente escolha daquela que melhor atender aos objetivos pretendidos.

Evidenciao de modelos e tcnicas de avaliao Para tornar vivel a implantao da avaliao legislativa, buscou-se desenvolver modelos e tcnicas que produzissem resultados confiveis e que pudessem, de fato, orientar as decises dos legisladores. Tero destaque aqui, as estratgias para a qualidade das normas da OCDE, a estruturao do parlamento francs para realizao da avaliao legislativa e o modelo de avaliao por meio da eficincia econmica.

Estratgias para assegurar a qualidade tcnica e legal das normas OCDE Ensejando a manuteno de sistemas normativos estveis, lgicos e acessveis, foram traadas pela Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE estratgias para assegurar a qualidade tcnica e legal das normas e ordenamentos, baseados nas experincias holandesa e francesa. Para que a legislao alcance as expectativas de contedo, legalidade e compreensibilidade, preciso que os governos estabeleam padres que garantam tais atributos. A partir do exame das estratgias adotadas por esses dois pases, podem ser identificadas tcnicas de qualidade para a produo de boas leis: a) Esclarecimentos quanto iniciativa legislativa fundamental para controle do sistema normativo que se tenha claramente definidas as competncias legislativas. Apesar de a legislao ser produzida nos parlamentos, grande parte das normas, nas democracias, tem origem nos governos (Poder Executivo), que muitas vezes delegam a tarefa de confeco do ato normativo. Dessa forma, importante ter definido quem, exatamente, tem poderes para encaminhar proposies ao Parlamento e produzir atos normativos, objetivando evidenciar os responsveis pelas proposies e evitar o risco de surgirem regulaes contraditrias ou divergentes entre si, visto que isso afetaria a qualidade das leis produzidas.

b) Estabelecimento de padres de legalidade Padres claros de legalidade tambm so fundamentais para garantir uma legislao de qualidade. Normalmente, esses padres so encontrados em regras constitucionais, leis de interpretao ou leis de procedimento administrativo. A Holanda possui padres de verificao de legalidade das normas muito bem elaborados, segundo os quais deve haver conformidade com os princpios da igualdade, segurana jurdica e proporcionalidade. A Lei Geral Administrativa da Holanda requer a reunio cuidadosa das informaes necessrias e, tambm, dos interesses envolvidos. A produo normativa deve estar fundada em estudos, que devem ser publicados e precisa enquadrar-se na estrutura legal existente, em conformidade com as leis nacionais e internacionais. Na Frana, o Conseil d'tat pode alertar o governo acerca da constitucionalidade de proposies, antes de sua aprovao, e, depois desta, o Conselho Constitucional pode declar-las inconstitucionais no todo ou em parte. c) Estabelecimento de padres de qualidade para a redao A qualidade dos novos instrumentos legais depende muito da redao das proposies. Deve ficar claro se o novo instrumento altera ou revoga algum outro e os objetivos visados devem ficar explicitados, evitando que a nova norma se torne confusa ou inaplicvel. d) Avaliao do contedo das normas Numa perspectiva de qualidade legal, o mais importante critrio de avaliao de contedo se refere questo da real necessidade de uma nova norma, ou seja, se h possibilidade de outras solues para o problema colocado que no a legislativa. Deve haver um esforo no sentido de se evitar a proliferao legislativa e seus indesejveis efeitos. e) Estudos de viabilidade de implementao Normas de maior impacto devem estar respaldadas por estudos de viabilidade, pois no faz sentido a edio de uma norma cujos custos de implementao sejam exorbitantes ou se a infra-estrutura existente for insuficiente para que seja implementada.

f) Estabelecimento de uma unidade responsvel pela redao e reviso das leis As proposies legislativas so, em muitos casos, produzidas por diversos setores do governo. Para evitar inconsistncias ou contradies de contedo das normas, deve-se estabelecer um centro responsvel por redigir e revisar as proposies, de modo a preservar a qualidade integral dos diplomas legais.

Parlamento Francs e o OPECST No Parlamento francs, foi criado em 1983 o Gabinete Parlamentar de Avaliao das Escolhas Cientficas e Tecnolgicas (OPECST), a partir da inteno de se ter uma estrutura prpria no parlamento que pudesse apoiar os trabalhos de avaliao sobre temas que exigissem conhecimentos especializados. A diferena fundamental deste modelo reside no fato de, ao contrrio do que acontece em outros pases nos quais este tipo de avaliao realizado por entes autnomos de carter cientfico, se tratar de uma instituio de avaliao de natureza parlamentar. Cada matria levada ao OPECST distribuda a um relator designado, que delineia a viabilidade do estudo com o objetivo de estabelecer o nvel de conhecimentos existentes sobre o tema; determina as possveis diretrizes da pesquisa; avalia a possibilidade de obteno de resultados relevantes dentro de um prazo estipulado e estima quais os meios necessrios para iniciar o programa de estudos. O relator, terminados os estudos, submete ento suas concluses aos membros do OPECST fazendo uma das seguintes sugestes: finalizar o trabalho naquele ponto; modificar a extenso daquele estudo ou iniciar um programa de estudo que resulte na confeco de um relatrio. O relatrio do OPECST no se resume a uma enumerao de pontos de vista de especialistas, suas concluses so o resultado do trabalho de membros do parlamento e podem incluir sugestes e recomendaes, no se restringindo ao aspecto meramente informativo.

Avaliao Econmica da Legislao Considerando que os recursos so sempre escassos, a avaliao econmica da legislao se apresenta como instrumento para o esclarecimento das escolhas para a comunidade. Busca avaliar problemas, situaes reais e propostas de intervenes numa perspectiva das possveis conseqncias advindas de decises de poltica legislativa, e se funda principalmente na anlise custo-benefcio. Parte-se, nesse mtodo de avaliao, do conceito de eficincia econmica, segundo o qual busca-se obter o mximo benefcio a um dado custo, ou um dado benefcio a um custo mnimo, sendo tais custos e benefcios sociais ou privados. Todavia, no se trata de uma considerao meramente monetria. Os custos e benefcios psicolgicos, sociais, culturais e polticos so avaliados, mas, para facilitar a exposio dos resultados, a medio realizada em unidades monetrias. Vistos os modelos de avaliao, apresentamos as seguintes observaes: - A adequao das novas proposies ao ordenamento vigente fundamental para a manuteno da coerncia do sistema normativo. Padres claros e precisos para a verificao da legalidade asseguram a insero harmnica das novas normas no ordenamento, facilitando o acesso dos consulentes legislao que regula uma dada matria, e evitando posteriores questionamentos acerca da legitimidade e da constitucionalidade das leis. - No h dvidas sobre a importncia do conhecimento especializado para a apreciao das proposies legislativas. Os temas abordados so variados e, obviamente, os parlamentares no detm todo o conhecimento sobre os mesmos. Da a necessidade do estudo estruturado que vise a obteno de resultados relevantes para a tomada de deciso, como o realizado pelo OPECST na Frana. Ao associar o conhecimento tcnico ao trabalho parlamentar, o trabalho do OPECST permite um equilbrio entre os componentes formadores das decises legislativas: o informativo (tcnico) e o poltico.

Contudo, esse modelo apresenta limitaes se considerarmos a avaliao legislativa de maneira mais ampla. Sua concepo se deu em razo da posio desfavorvel do parlamento frente ao poder executivo nas questes tcnicas, tendo em vista que este possui uma estrutura maior, formada inclusive por tcnicos de diversas reas atuando na implantao das polticas pblicas. Possuindo a caracterstica de fazer a ligao entre poltica e cincia, sua aplicao se restringe s proposies cuja abordagem atinja questes tecnolgicas e cientficas. - Ao partir de uma perspectiva de comparao entre custos e benefcios advindos das propostas legislativas, o modelo de avaliao econmica da legislao possibilita que se tenha um critrio geral de avaliao, independentemente das peculiaridades temticas das proposies. Se considerarmos que o componente econmico possui papel determinante no embasamento das decises legislativas, esse modelo ganha aplicabilidade geral sobre as propostas legislativas. A anlise custo-benefcio pode produzir resultados relevantes no que se refere s questes de oramento pblico e de efeitos econmicos criados para os destinatrios, to importantes nos nossos dias e, tambm, quanto aos outros possveis efeitos noeconmicos, decorrentes da implementao das normas. preciso retomar, entretanto, o risco que esse modelo apresenta de desvalorizar a vida humana ao tratar, de forma utilitarista, questes relativas a direitos e deveres considerados fundamentais. Talvez sua aplicao requeira maior cuidado, para que no se cometa o equvoco de se nivelar todos os bens jurdicos pela baliza da utilidade.

Proposta de implantao da Avaliao Legislativa em Belo Horizonte Neste ponto, aps as consideraes feitas acerca de alguns modelos de avaliao legislativa, apresenta-se, como proposta, um modelo avaliativo para ser aplicado atividade legislativa municipal desenvolvida em Belo Horizonte. Provavelmente, existam poucos ou, talvez, nenhum exemplo de aplicao de avaliao legislativa, semelhante aos modelos

europeus, nos municpios brasileiros. No Brasil, o conhecimento e o desenvolvimento de conceitos como legislao de qualidade, Legstica, avaliao legislativa prospectiva e retrospectiva e outros, ainda se encontram em fase incipiente e, como tudo o que novo, pode encontrar resistncias variadas. O objetivo deste estudo, por isso mesmo, de dar os primeiros passos no sentido de contribuir com a implantao de um processo avaliativo da legislao produzida em Belo Horizonte, iniciativa que percorrer, certamente, um longo caminho, no qual diversos obstculos, sejam de natureza tcnica ou poltica, devero ser enfrentados. O ordenamento jurdico municipal em tela conta, hoje, com cerca de 9.300 leis. Esse nmero aumenta, constantemente, por meio da intensa produo normativa existente em Belo Horizonte, da qual resulta a edio de aproximadamente 900 leis por legislatura (quatro anos) a partir da apresentao de uma mdia de 500 projetos de lei por ano. Num ordenamento com esse porte, difcil avaliar quais as leis foram efetivamente implementadas, mas possvel presumir que vrias delas no cumprem de fato seu papel regulador. Diante deste quadro de proliferao legislativa, propomos a adoo de mtodos de avaliao prospectiva de forma a introduzir novos requisitos para a apresentao de projetos de lei, com a finalidade de tornar mais criterioso o exerccio da iniciativa legislativa e incrementar a qualidade das proposies apresentadas, reduzindo conseqentemente a quantidade de proposies rejeitadas, seja nas comisses, no plenrio ou por veto. Certamente, os reflexos de um trabalho realizado, mais cuidadosamente, com a produo das normas, no momento inicial do processo, alcanaro o produto final e contribuiro para aumentar a qualidade das leis produzidas. A proposta consiste na criao de um relatrio de avaliao prospectiva padronizado, cuja exigncia dever ser inserida na Resoluo n. 1.480, de 07 de dezembro de 1990, que contm o Regimento Interno da Cmara Municipal de Belo Horizonte, no Ttulo VII, Captulo I, Seo I, que trata das disposies gerais relativas ao processo legislativo. Esse relatrio

dever acompanhar os projetos de lei no momento de sua apresentao para recebimento pelo Presidente da Casa. Apresentado o projeto, o Presidente da Cmara, ao decidir sobre o recebimento ou no da proposio apresentada, passar a considerar, tambm, as concluses do referido relatrio. Aps o recebimento do projeto, o relatrio poder contribuir para o embasamento das apreciaes posteriores pelas comisses, pelo Plenrio e pelo Prefeito, nesse caso, no momento que precede a sano ou o veto. O relatrio, igualmente, ser exigido em caso de projetos de iniciativa do Poder Executivo, principalmente considerando que estes tratam, freqentemente, de matrias relativas a polticas pblicas, que, em geral, repercutem, de forma significativa, sobre os muncipes. Partindo do exemplo do IA britnico, a avaliao prvia de impacto ser efetuada por meio de um relatrio simplificado, que auxilie os parlamentares e o Executivo a verificar a adequao da proposta ao sistema jurdico-constitucional vigente e, tambm, a identificar o maior nmero de provveis efeitos e custos, inclusive, impacto oramentrio, decorrentes das intervenes propostas pelos projetos de lei, tanto para os setores pblico e privado quanto para os cidados. Nas propostas que envolvam temas tcnico-cientficos, a avaliao deve abranger os aspectos de viabilidade especficos da matria tratada. Esses aspectos j so normalmente abordados pelas comisses durante a tramitao dos projetos. Assim, a avaliao funcionar como uma preliminar da apreciao da proposio, para o autor, que ter a possibilidade de corrigir falhas e estruturar melhor suas propostas, por meio da antecipao das anlises e reflexes acerca da viabilidade da proposio para o momento anterior ao da sua tramitao. Desse modo, sero bem menores as chances de a proposio receber pareceres das comisses que opinem por sua rejeio. Servidores da Diretoria Legislativa da Cmara Municipal devero receber atribuies para a produo do relatrio e contar com o suporte das secretarias municipais. Recebida a

proposta de projeto do autor, tcnicos legislativos faro a pesquisa da legislao pertinente e o levantamento de dados relativos ao tema, inclusive nas secretarias municipais, sob a orientao dos consultores legislativos. Estes sero responsveis pela elaborao do relatrio, respondendo a um check-list e elaborando as concluses. Os gabinetes dos vereadores que apresentarem projetos e a assessoria do Prefeito, em caso de projeto de iniciativa do Executivo, acompanharo o trabalho, podendo, se necessrio, contratar consultorias externas acerca do tema tratado. O questionrio (check-list), inspirado nos modelos do Anexo I do Decreto N 4.176, de 28 de maro de 2002 e do Anexo III da Resoluo do Conselho de Ministros n 64/2006 de Portugal (Modelo de teste SIMPLEX), dever levantar questes sobre a adequao da proposio aos aspectos legais e os encargos e custos gerados, abrangendo as principais questes relativas viabilidade da proposio. Segue um elenco de perguntas que devem integrar o questionrio: a) Qual a origem da iniciativa da proposio? H possibilidade de conflito de competncias? Justifique. b) As regras propostas afetam direitos fundamentais ou garantias constitucionais? De que forma? c) A proposta atende os requisitos de legalidade, juridicidade e constitucionalidade? d) A iniciativa cria encargos administrativos para cidados, empresas ou outros agentes e setores de atividade? Se positivo, quais? e) A iniciativa gera despesas para a Administrao Pblica? Em que extenso? H previso oramentria? f) Existe viabilidade tcnica para a execuo da norma proposta? g) Existe uma relao equilibrada entre custos e benefcios?

Alm das respostas ao questionrio, o relatrio dever conter: a) Justificativa da necessidade de interveno normativa com evidenciao do problema a ser solucionado; b) Objetivos da proposio; c) Concluses com indicao das previses acerca dos principais custos e benefcios, associados implementao da proposio. A introduo desse mecanismo no processo legislativo pode produzir vrios efeitos positivos. Exigir dos autores mais aprofundamento nos estudos e anlises das idias, antes de transform-las em proposies, valorizando o trabalho de assessoria parlamentar. Alm disso, funcionar como um filtro de qualidade, de forma a evitar a apresentao de proposies que poderiam ser rejeitadas em razo de deficincias em sua elaborao. Isso contribuir, tambm, para a economia e a celeridade do processo legislativo na medida em que poder reduzir a apresentao de requerimentos de diligncias, que prolongam a tramitao dos projetos. importante esclarecer que a exigncia do relatrio de impacto no deve ser confundida, em nenhuma hiptese, com o cerceamento do exerccio da iniciativa legislativa. Constitui-se apenas num instrumento para promoo da qualidade das proposies apresentadas. Por meio de alguns requisitos, procura-se estabelecer um padro mnimo de consistncia destas, de forma a apurar a produo normativa da Instituio. Sabe-se que alguns aspectos da avaliao, aqui destacados, j so levados em considerao em muitos projetos de lei apresentados atualmente. A formalizao de uma avaliao padronizada para todas as proposies apresentadas possibilitar que o ganho de qualidade alcance grande parte da produo normativa e contribuir para aumentar a confiana das pessoas no poder de regulao das leis, bem como a credibilidade das instituies pblicas, em especial, a do Poder Legislativo do Municpio de Belo Horizonte.

Concluso Com esse breve panorama acerca do desenvolvimento e da aplicao do instituto da avaliao legislativa, procurou-se destacar a essencialidade dessa ferramenta para possibilitar a produo de legislao de qualidade. Juntamente com as consultas pblicas, a criao de estruturas de suporte, a simplificao da legislao constituda e a promoo do acesso legislao, a avaliao legislativa contribui, de maneira efetiva, para o aprimoramento da atividade legislativa. Sua aplicao suscita reflexes e questionamentos no meio parlamentar e enriquece os debates, alm de permitir a elaborao de proposies mais refinadas. importante, contudo, ter-se conscincia dos limites de seu alcance. Segundo Luzius MADER,
o potencial oferecido pela avaliao legislativa no deve ser sobreestimado. importante que se criem expectativas realistas. A avaliao no oferece respostas definitivas e no pode certamente assumir o lugar da tomada de deciso poltica; pode apenas constituir a base sobre a qual so tomadas essas decises. 6

Vale ressaltar que no h como se produzir provas precisas acerca da contribuio da avaliao para a melhoria da qualidade legislativa, e, portanto, o legislador deve trabalhar com hipteses tanto sobre as relaes de causa e efeito quanto sobre a produo de efeitos. Mesmo considerando essas limitaes da avaliao, as experincias de pases europeus relatadas indicam a produo de resultados satisfatrios a partir de sua aplicao. Como destaque, pode ser apontado o exemplo do IA no Reino Unido, instituto j consolidado naquele Pas, que tem sido objeto de constante aprimoramento, como ferramenta para alcanar a melhoria da regulamentao. Justamente pelo fato de a avaliao legislativa ter produzido resultados positivos em vrios pases onde foi adotada, que se apresenta a proposta de sua adoo em Belo Horizonte. Sabe-se que este apenas um primeiro passo para

MADER, 2003, p. 154

que sejam atingidos bons nveis de qualidade na legislao belo-horizontina. Todavia essa iniciativa pode representar o comeo de boas e significativas mudanas no processo legislativo municipal, pois chama a ateno de todos, legisladores, governantes e cidados para a reflexo acerca da importncia da contribuio coletiva para a produo de uma legislao de qualidade.

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RESUMO

A qualidade da legislao de diversos pases tem sido aprimorada a partir da aplicao de tcnicas de legstica aos processos de produo normativa. Com base em experincias europias, evidenciamos alguns modelos e tcnicas de avaliao legislativa, para propor a adoo, no Municpio de Belo Horizonte, de mtodos de avaliao prospectiva, visando incrementar a qualidade das proposies apresentadas e, conseqentemente, da legislao produzida.

ABSTRACT
Many countries had been improving the quality of their legislation from the application of legistics' techniques to their law-making processes. On the basis of european experiences we point out some models and techniques of legislative evaluation to consider the adoption, in the City of Belo Horizonte, of prospective evaluation methods, aiming to develop the quality of presented proposals and consequently the produced legislation.