El desafo de la reforma administrativa en Amrica Latina

Autor: Geoffrey Shepherd

Geoffrey Shepherd Especialista en Jefe del Banco Mundial, en el rea del Sector Pblico, Regin de Amrica Latina y El Caribe. Tiene a su cargo el programa de ayuda que adelanta el Banco (proyectos, estudios y asesora poltica) en materia de reforma del sector pblico en la regin. Su trabajo en el Banco data de 1986, en poltica comercial y asuntos institucionales en relacin con el sector privado adems de la reforma del sector pblico. En 1974, obtuvo su D.Phil. en la University of Sussex, Inglaterra. En la misma universidad se desempe como Deputy Director de la Sussex European Research Centre (1978-82) y como Senior Fellow de la Science Policy Research Unit (1982-86). Antes de sto, tambin trabaj en el Banco Mundial (1971-78). Ha publicado sobre poltica comercial e industrial, desarrollo del sector privado y reforma del sector pblico. Contribuy en la reciente publicacin del Banco Mundial: Beyond the Washington Consensus: Institutions Matter. Las comunicaciones con el autor pueden dirigirse a: The World Bank (WB) 1818 th. Street N.W., Room I 7133 Washington, D.C. 20433 - Estados Unidos Tel.: (1202)4731912 Fax: (1202)5223134 E-mail: gshepherd@worldbank.org

El desafo de la reforma administrativa en Amrica Latina (1*)

A. Introduccin En la actualidad existe un consenso cada vez mayor en que las administraciones pblicas deben modificarse con urgencia para que el proceso de reforma econmica y social de la regin de Amrica Latina y el Caribe tenga xito. Esta necesidad tal vez sea indudable, pero la forma de hacerlo no lo es, tanto en Amrica Latina y el Caribe como en otras partes del mundo en desarrollo. Sin embargo, no ha surgido un paradigma claro de reforma, por cierto no en la medida en que lo ha hecho en algunas esferas como la poltica macroeconmica, la regulacin del mercado y las privatizaciones. En este documento se emplea un enfoque institucional para examinar la forma en que funcionan las administraciones pblicas, es decir, los rganos permanentes del gobierno que aplican las polticas formuladas por el poder ejecutivo o legislativo. En el documento se esboza un marco para el diagnstico de los problemas de eficacia, eficiencia y atencin a las necesidades que encaran las administraciones pblicas (Seccin B). En la Seccin C se presentan las caractersticas de los modelos de administracin pblica que han surgido para abordar estos problemas en los pases ms adelantados. Es difcil encuadrar la experiencia de la administracin pblica de la regin de Amrica Latina y el Caribe (Seccin D) y su reforma (Seccin E) en alguno de estos modelos; de hecho, en muchos pases de Amrica Latina las reglas no son lo que parecen. En consecuencia, los modelos de reforma de los pases ms avanzados sirven de gua poco precisa, y todava queda mucho por aprender acerca de los mtodos eficaces de reforma de las administraciones pblicas (Seccin F). B. El problema de la administracin pblica:

Una perspectiva institucional Los buenos gobiernos democrticos suministran los productos que quiere el electorado en forma eficaz, eficiente y honesta. Sin embargo, el principal problema, o el problema, del gobierno es que los electores (los mandantes) logren que el gobierno (el mandatario) cumpla con su mandato. Este problema de la relacin mandante-mandatario (principal-agent en ingls) surge en la medida en que el mandatario tiene oportunidades de actuar en su propio inters, en lugar del inters del mandante. La relacin mandante-mandatario abarca la larga cadena de responsabilidad que va desde los votantes, a travs de los representantes polticos y rganos pblicos, hasta los burcratas del sector pblico. En consecuencia, existen (por lo menos) dos

(*) Versin revisada del documento presentado en el III Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la

Administracin Pblica, celebrado en Madrid, Espaa, del 14 al 17 de octubre de 1998. Constituye una versin resumida del Captulo 7 de la obra de Shahid Javed Burki y Guillermo Perry, titulada Beyond the Washington Consensus: Institutions Matter (la versin en espaol: Ms All del Consenso de Washington: La Hora de la Reforma Institutional), Estudios del Banco Mundial sobre Amrica Latina y el Caribe: Puntos de vista, 1998. Las interpretaciones y conclusiones de este documento son las del autor y no deben atribuirse al Banco Mundial, su Directorio Ejecutivo ni a ninguno de sus pases miembros.

etapas en la relacin mandante-mandatario en un gobierno democrtico (ver Figura 1). En una primera etapa, los votantes son los mandantes y los actores polticos (personas y partidos) son sus mandatarios. En una segunda etapa, los polticos (y partidos) elegidos o los actores del gobierno (como los presidentes y ministros, legisladores y jueces) son mandantes y los burcratas del sector pblico o los organismos a que pertenecen (como los ministerios, organismos pblicos o empresas estatales) son sus mandatarios.

Figura 1 En la primera etapa, el control de los votantes sobre los polticos normalmente es imperfecto por diversas razones. En primer lugar, existe el problema de la accin colectiva: es difcil para los distintos mandatarios cooperar para promover sus intereses comunes. En segundo lugar, las instituciones polticas que supuestamente representan a los votantes -los partidos polticos- tambin encaran los problemas de la accin colectiva. En tercer lugar, la informacin de los votantes sobre lo adecuado, la cantidad y calidad de los bienes de suministro pblico (y las opciones tecnolgicas para producirlos) es imperfecta. En la segunda etapa, es igualmente difcil para los polticos controlar a los empleados pblicos. El problema especial consiste en definir y medir con alguna precisin muchos de los productos de la administracin pblica (un problema mayor que en la empresa privada), de ah la dificultad de seguir el desempeo de los empleados. No es fcil presentar bienes y servicios normalmente suministrados por el Estado a la prueba del mercado. Naturalmente que presentar slo dos etapas es simplificar (ver Figura 2, donde las flechas anchas representan las lneas ms importantes de la relacin poltica entre votantes y mandatarios en un sistema democrtico y las flechas angostas representan otras influencias en el sistema poltico). No slo hay varias etapas (votante, poltico, partido, poder ejecutivo/presidente, ministro, directivo de organismo, empleado pblico), sino que el proceso no es lineal ni unidireccional: tanto los poderes ejecutivos como los poderes legislativos y judiciales ejercen cierto grado de control sobre cada uno y pueden ejercer control concurrente de los organismos. Adicionalmente, los intereses privados tambin juegan un papel importante. Figura 2 C. Modelos de administracin pblica El modelo jerrquico. Las administraciones pblicas han surgido como organismos diferentes de las empresas privadas para abordar los problemas genricos de producir en el sector pblico. El primer modelo moderno de administracin pblica surgi en los pases en proceso de modernizacin de la zona del Atlntico Norte en el siglo XIX. Este modelo jerrquico surgi como respuesta a la injerencia poltica prevaleciente, la corrupcin y la falta de integridad profesional (honestidad, disciplina y competencia) en el servicio pblico de entonces. Se vale de dos tcnicas de mandantemandatario para promover un gobierno ms eficiente y honesto en aras del inters pblico: frenos y

contrapesos polticos y una organizacin jerrquica que ejerce control centralizado de la administracin pblica. En primer lugar, los frenos y contrapesos normalmente estn encuadrados en una divisin constitucional de poderes que prev la especializacin de funciones, segundas opiniones en el proceso de toma de decisiones y la fiscalizacin de las actuaciones. Los polticos electos para ocupar los poderes ejecutivo y legislativo formulan las polticas y supervisan su ejecucin, pero conforme a reglas que limitan su injerencia en la administracin pblica profesional. Otras instituciones, sobre todo el poder judicial y el fiscal pblico, cumplen la funcin de supervisin externa independiente. En segundo lugar, las estructuras jerrquicas y centralizadas de organizacin de la administracin pblica tienen por objeto brindar un medio para formar empleados pblicos profesionales, que cumplan un mandato poltico amplio, pero ajenos a la injerencia poltica independiente. En su forma idealista, el modelo jerrquico tiene las siguientes caractersticas: Organizacin de las actividades en unidades especializadas en las que fluye informacin financiera y tcnica precisa en todos los sentidos, las rdenes se obedecen, los organismos cooperan y la toma de decisiones se delega en el nivel adecuado (incluida la descentralizacin en unidades de gobierno polticamente independientes). Contratacin de personal calificado sobre la base estrictamente del mrito y conforme a reglas que relacionan las escalas de pago con puestos definidos y proporcionan procedimientos abiertos y justos para la contratacin, el despido y la promocin (y normalmente ofrecen un sistema de estabilidad en el cargo y otros incentivos no monetarios). Los presupuestos (ingresos y gastos planificados) son pronsticos precisos y los sistemas financieros controlan que los gastos se hagan honestamente y de acuerdo con estos presupuestos. Los registros son precisos y los procedimientos se codifican. En general el modelo jerrquico ha funcionado bien, en los pases ms adelantados, para circunscribir la libertad de los polticos y empleados pblicos para actuar fuera del inters pblico y para crear un servicio pblico profesional. Estos pases, por lo general, tienen administraciones pblicas honestas y competentes que prestan una amplia gama de servicios pblicos. Sin embargo, el modelo se encuentra sometido a una presin externa. Surgi cuando el gobierno era pequeo. Por lo menos hasta la dcada de 1980 hubo una enorme ampliacin de la funcin del Estado. Este crecimiento ha llevado a la existencia de grandes organizaciones pblicas difciles de controlar y ms fciles de captar por los grupos de inters. Ha llevado a la ineficiencia, la inflexibilidad y la insatisfaccin de los ciudadanos. La Nueva Gestin Pblica. Por estas razones, todos los pases adelantados han tratado de modificar el modelo jerrquico. Prcticamente todos los gobiernos han experimentado una gama de esfuerzos por aumentar la exposicin a la libre competencia (es decir, volver las actividades a los mercados o estimular las condiciones del mercado), por ejemplo, a travs de las privatizaciones, la contratacin o el reintegro de las actividades a los niveles inferiores de gobierno. Un conjunto ms limitado de gobiernos est poniendo en prctica una gama de opciones y experimentos para cambiar la manera en que desarrollan las actividades. Es un fermento de ideas nuevas con el centro de atencin en mejorar los resultados. Si bien no hay consenso, s hay una coalicin de ideas en torno a

un nuevo modelo prometedor que surge del debate. Este nuevo enfoque, que suele denominarse la Nueva Gestin Pblica, tiene las siguientes cuatro caractersticas: Delegacin de la toma de decisiones. La reduccin de la carga de reglas jerrquicas y un mayor poder discrecional a los niveles ms bajos de la jerarqua -organismos de operaciones, organismos regionales, gobiernos subnacionales- permite que las decisiones se tomen eficazmente porque los encargados de hacerlo estn ms cerca del problema y tienen objetivos ms claros. Orientacin hacia los resultados. Modificacin de la relacin de responsabilidad (como se ve en los controles y la imagen) desde un nfasis en los insumos y el cumplimiento con la ley a otro en los productos que proporcionan incentivos que conducen a una mayor eficacia. Orientacin hacia los clientes. Informar y escuchar a los clientes del sector pblico permite a los gobiernos entender de manera ms sistemtica lo que quieren los clientes y responder con productos adecuados. Orientacin hacia el mercado. Hacer un mayor uso de los mercados o cuasimercados -normalmente a travs de contactos con la administracin y el personal, la competencia entre los organismos pblicos, el cobro de cargos entre los organismos, las contrataciones y los contratos de empleo- mejora los incentivos a la orientacin hacia los resultados. Cuando este tipo de reformas se aplica en forma progresiva, ellas normalmente tienen por objeto modificar las caractersticas orgnicas de las administraciones pblicas hacia: una orientacin ms estratgica hacia la formulacin de polticas; una modificacin de la manera en que se estructuran los organismos, por ejemplo, separando la formulacin de las polticas de la ejecucin y el financiamiento de la prestacin de servicios; un sistema de administracin financiera que hace hincapi en los productos, que prev la determinacin de los costos completos de los insumos y productos, y la descentralizacin de los controles previos de los gastos; normalmente los controles se vuelven menos especficos (por ejemplo, categoras ms amplias del presupuesto) y los controles externos no se eliminan, sino que cambian de previos a posteriores: un sistema de personal descentralizado que hace ms hincapi en el premio al desempeo. Desde la dcada de 1980, los pases ms avanzados han progresado en varios frentes vinculados con el nuevo modelo. Un pequeo nmero de ellos, fundamentalmente Australia, Nueva Zelandia y el Reino Unido, han llevado a cabo reformas importantes, integradas inspiradas en el nuevo modelo. Islandia, Suecia, Chile y Singapur tambin han emprendido la misma reforma. Por ejemplo, Australia ha redefinido las funciones del gabinete, las ministeriales y de gestin departamental, con el objeto de crear un control central ms firme (a travs de la toma de decisiones estratgicas, los presupuestos y las evaluaciones) y de dar a los departamentos un mayor grado de poder discrecional administrativo. Hasta el momento el Reino Unido ha vuelto a asignar a los organismos ejecutivos las dos terceras partes del empleo pblico a fin de separar la formulacin de las polticas y la ejecucin y de proporcionar a esos organismos un mayor grado de discrecin administrativa vinculada al desempeo. Reviste inters especial el caso de Nueva Zelandia. Es el pas que ha aplicado el modelo de la manera ms completa, conceptualmente rigurosa e integrada: un tema predominante de las

reformas ha sido introducir la contratacin externa generalizada dentro del gobierno, tanto en lo que se refiere a la contratacin de servicios como a la administracin de personal. Sin embargo, algunos pases avanzados se muestran cautelosos frente a la Nueva Gestin Pblica. Han mantenido una tradicin jerrquica sobre la base de que es necesario asegurar el mantenimiento de una tica del servicio pblico, la aplicacin equitativa de las leyes y las polticas pblicas, una administracin eficiente del servicio pblico y el control del tamao del sector pblico y las finanzas pblicas. D. Administracin pblica en Amrica Latina y el Caribe Los pases de Amrica Latina han copiado ms o menos las normas del modelo jerrquico al crear sus propias administraciones pblicas. Pero aunque los gobiernos de la regin han mostrado ser extraordinariamente efectivos en la puesta en prctica de reformas econmicas y sociales profundas desde la dcada de 1980, la mayora de ellos sigue siendo deficiente en lo que respecta a la prestacin de servicios pblicos. Con algunas excepciones, los gobiernos han podido suprimir gran parte del viejo Estado, pero no han tenido los recursos o la capacidad para reconstruir una administracin pblica adecuada para el nuevo Estado. Muchos gobiernos han establecido instituciones reglamentarias efectivas, como bancos centrales autnomos y organismos para regular los monopolios naturales y han descentralizado considerablemente el gobierno. Sin embargo, el diagnstico predominante, compartido en gran medida por las instituciones financieras

internacionales, es que las administraciones pblicas de la regin tienen un control excesivo: En muchos estudios sobre la burocracia y la administracin pblica en Amrica Latina se llega a la conclusin de que algunas caractersticas parecen persistir a pesar de los constantes esfuerzos de reforma. Entre las caractersticas que suelen citarse se encuentran la excesiva centralizacin de la autoridad, la inestabilidad de la supervisin, el legalismo, la comunicacin inadecuada y la administracin deficiente de personal (Hopkins, 1991: 701). Este diagnstico afirma, por lo menos implcitamente, que el enfoque tradicional respecto de la administracin pblica ha fracasado. De ah el atractivo de los nuevos enfoques basados en el mercado en lo que respecta a la flexibilidad administrativa. En consecuencia, hay un paralelismo estrecho con el diagnstico que se ha hecho de las administraciones pblicas de los pases ms avanzados. Sin embargo, en el caso de la regin de Amrica Latina y el Caribe, este diagnstico parece prematuro. Las administraciones de Amrica Latina poseen reglas y estructuras formales muy coherentes con el modelo jerrquico (y centralizado) predominante en los pases ms avanzados. Sin embargo, en muchos, si no en todos los pases, la actividad burocrtica real es diferente. Esta diferencia entre las reglas aparentes y las reales puede denominarse informalidad. Aunque al parecer suelen acatarse, las reglas se quiebran o tuercen; en efecto, el estado de derecho est socavado. La informalidad burocrtica puede caracterizarse en trminos de las principales funciones de gobierno, toma de decisiones, normas procesales y sistemas de personal y administracin financiera.

 Las reglas formales de procedimiento son excesivas, porque los administradores no confan en los empleados pblicos. Sin embargo, estas normas tienen efecto limitado, ya sea porque un exceso de normas significa normas contradictorias (que a veces reflejan un marco jurdico que se ha diseado en partes que no concuerdan), o porque no hay un mecanismo eficaz de aplicacin y las normas escritas pueden sencillamente ignorarse. Con mucha frecuencia, cuando una ley parece ineficaz, se sanciona otra, normalmente con insuficiente esfuerzo como para anular el efecto de la primera. Uno de los efectos consiste en reducir al mnimo la interaccin administrativa (es decir, el nmero de transacciones): los organismos no coordinan, la informacin se guarda. Otro de los efectos es promover soluciones informales. Si los ministerios sectoriales no funcionan, se crean nuevos organismos fuera de la estructura administrativa formal. Si los funcionarios pblicos de carrera son ineficaces, se hacen nombramientos ad hoc para el puesto. Otro efecto, naturalmente, es promover el comportamiento oportunista, la corrupcin y la evasin. Las normas sobre personal basadas en el mrito se eluden para favorecer los procedimientos que permiten el empleo por influencia poltica o confianza personal. Normalmente, el sistema de mritos se utiliza como cortina para las prebendas o la eleccin de empleados que sern personalmente leales. De otra forma, el sistema se circunscribe a designaciones ad hoc. Las normas para fijar y aplicar presupuestos suelen tener poco significado. Muchas iniciativas pblicas, como exoneraciones fiscales, quedan fuera del presupuesto. Los presupuestos son poco realistas: la norma son los aumentos imprevistos del gasto y la reduccin rpida de los ingresos. La informacin de los organismos acerca de los gastos es imprecisa, y con frecuencia de manera intencional. De esa manera, el presupuesto, tal como se ejecuta, no se parece a lo que estaba previsto originalmente. La informalidad es una institucin que entraa costos y beneficios nacionales. El oportunismo (la corrupcin, el fraude, el favoritismo y la captacin de rentas) y la ineficiencia abundan y estn institucionalizadas, en tanto que los costos de las transacciones burocrticas se elevan. Por otra parte, la informalidad permite que se lleven a cabo algunas transacciones esenciales, a pesar de las normas. Suele haber un crculo vicioso por el cual el fracaso del Estado estimula la aplicacin de ms medidas correctivas que aplauden tanto los reformadores como los oportunistas. Los reformadores con la idea formalista equivocada acerca de la manera de introducir la reforma y el oportunista en conocimiento de que la reforma se ver frustrada y que su oportunismo puede continuar. De hecho, la existencia de muchas leyes -contaminacin legal- puede ser la anttesis del estado de derecho. La informalidad parece reflejar la brecha entre la expectativa acerca de lo que el Estado debera hacer y la realidad de lo que puede hacer. Este concepto de informalidad puede tambin representarse en trminos de nuestro modelo mandante-mandatario. La Figura 2 representa este modelo en un sistema democrtico. Cuando la informalidad impide el pleno funcionamiento de un sistema democrtico, tenemos como resultado el modelo de la Figura 3. En este modelo, las flechas angostas muestran la debilidad de la relacin entre votantes y el poder ejecutivo y entre el poder ejecutivo y la administracin publica y las flechas anchas la fuerza de los intereses privados.

Figura 3 Nuestra caracterizacin de una forma predominante de comportamiento informal ha sido estilizada y generalizada. En realidad, la informalidad es un fenmeno mundial de administracin pblica, y no est ausente en los pases avanzados. Por supuesto, no todos los pases de Amrica Latina y el Caribe son iguales. Obviamente, Chile es un pas en el cual, a travs de un largo proceso de construccin y reforma, la informalidad se ha reducido, y la prctica en la actualidad se ha acercado a la de los pases ms adelantados. Otros pases, incluido Costa Rica y algunos de los pequeos pases de habla inglesa del Caribe, tambin se han beneficiado con una historia que ha permitido el surgimiento de un mejor servicio pblico. De hecho, el sistema de control funciona hasta el punto en que la centralizacin efectiva y la inflexibilidad vinculadas con esto -como en los pases ms avanzados- es uno de los principales problemas que los reformadores tienen que abordar en estos pases.

E. La experiencia de la reforma regional. Se han aplicado diversos mtodos para efectuar la reforma del sector pblico en la regin. Queda mucho por saber acerca de los resultados de esas iniciativas, pero es posible formular algunas generalizaciones, o por lo menos adelantar algunas hiptesis. Las reformas que afectan al sector pblico se pueden clasificar en dos niveles. En primer lugar, las reformas pueden ser discontinuas (o aisladas), como por ejemplo, una reduccin de personal, o representar cambios permanentes en los procesos, como por ejemplo, las normas y reglamentos que controlan el tamao del cuerpo de funcionarios pblicos. En segundo lugar, las reformas se han aplicado a travs de enclaves generalmente rganos establecidos para fines especiales y aislados del resto de la administracin pblica- o en forma global, es decir, en la administracin pblica en su conjunto. Los xitos: reformas aisladas y reformas aplicadas a travs de enclaves. Desde los aos ochenta, muchos pases de la regin han obtenido xito en varias de las reas de reforma de primera generacin, como la estabilizacin macroeconmica, la reduccin de la escala de la administracin pblica, la desreglamentacin, la privatizacin y la descentralizacin. Por regla general, esas reformas han sido llevadas a cabo por grupos reducidos de personas, normalmente tecncratas, y rara vez por funcionarios pblicos permanentes. Con frecuencia el suministro satisfactorio de servicios se ha logrado creando enclaves que se mantienen fuera de la estructura ministerial (por lo general rinden cuentas directamente al presidente, de modo que estn protegidos contra los intereses externos); cuentan con financiamiento protegido; y estn sujetos a normas de control diferentes (generalmente normas que permiten mayor libertad respecto de las polticas salariales y mayor flexibilidad administrativa en cuanto a utilizar los recursos y recompensar el rendimiento profesional). Los enclaves han cumplido una funcin importante en trminos de desarrollo en varios pases. Los organismos autnomos desempearon un papel importante en el desarrollo de Chile desde fines del decenio de 1930. El Per ha obtenido un xito considerable en lo que respecta a la reforma de la administracin tributaria y de aduanas y la reglamentacin de la competencia, la proteccin del

consumidor y el suministro de servicios pblicos a travs de organismos autnomos. Sin embargo, el sistema de enclaves es problemtico, por dos razones principales: En primer lugar, los enclaves debilitan los esfuerzos tendientes a reformar la administracin pblica bsica porque debilitan las normas que la gobiernan. En realidad, los enclaves son una manifestacin de informalidad, y parte de la responsabilidad es de la comunidad de donantes. Las unidades de proyectos propiciadas por los donantes externos de ayuda y la costumbre de complementar los servicios de los funcionarios pblicos de categora superior con servicios de consultores pagados por los donantes (como ocurre en Bolivia) constituyen una versin extrema de este problema. En segundo lugar, los enclaves no constituyen una solucin permanente. En general, han resultado difciles de mantener (o al menos de mantener como organismos productivos) una vez que su defensor, que generalmente es un presidente, ha cesado en el cargo. Los organismos autnomos de Jamaica, por ejemplo, han creado en el pasado considerables problemas fiscales. La exitosa labor de lucha contra la corrupcin llevada a cabo por un alcalde de la ciudad de La Paz (Bolivia) a comienzos del decenio de 1990, no fue continuada por su sucesor. Los organismos autnomos no son malos en s. En realidad, el organismo autnomo y el sistema basado en organismos de ejecucin que propugnan los partidarios de la Nueva Gestin Pblica tienen mucho en comn (Suecia tiene desde hace tiempo ese tipo de organismos). El problema se plantea cuando el organismo autnomo funciona dentro de un marco institucional diferente. Chile, ms que otros pases de la regin de Amrica Latina y el Caribe, ha logrado encuadrar a sus enclaves dentro de la estructura general de gobierno. Reformas de la administracin pblica bsica: resultados dispares. No sabemos lo suficiente acerca de los intentos ms ambiciosos de efectuar reformas globales de la administracin pblica, de los cuales ha habido muchos en los ltimos decenios. Los resultados de algunos de ellos han sido desalentadores, pero an no se pueden juzgar los resultados de los intentos actuales. Las tentativas de reforma han adoptado diversas formas, tales como planificacin estratgica, mejora de los sistemas y de la capacitacin del cuerpo de funcionarios pblicos, mejora de los sistemas de gestin presupuestaria y financiera, tcnicas de gestin orientadas a los resultados, mayor uso de la expresin, y as sucesivamente. La reforma del cuerpo de funcionarios pblicos ha sido especialmente difcil. Se han gastado grandes cantidades de recursos en el diseo e instalacin de sistemas integrados de gestin financiera en la mayora de los pases ms grandes de la regin. Pero, con algunas excepciones (como el Brasil), esos sistemas an no han demostrado su eficacia para racionalizar la gestin financiera pblica. Chile es el mejor ejemplo de pas de la regin que ha logrado realizar con xito una reforma global de su sistema bsico de administracin pblica. Ha habido tambin un nmero menor de tentativas de aplicar modelos ms nuevos. Estas tambin han logrado resultados dispares, y en algunos casos dichos resultados an no estn claros. Desde los inicios del decenio de 1990, la administracin pblica chilena ha adoptado una diversidad progresivamente ms amplia de instrumentos de la Nueva Gestin Pblica, entre los que se cuentan la planificacin estratgica, la concertacin de acuerdos de modernizacin con distintos organismos, la remuneracin con arreglo al rendimiento, los indicadores del rendimiento, y la evaluacin de los programas del sector pblico.

 Durante unos cuantos aos despus de 1987, el estado brasileo de Cear logr mejorar en forma extraordinaria la calidad y la cobertura de sus servicios, en gran parte mediante la transformacin de su cuerpo de funcionarios pblicos. A travs del establecimiento de recompensas y un meticuloso procedimiento de contratacin, una organizacin flexible y la supervisin de la comunidad -una combinacin de Nueva Gestin Pblica y de reformas encaminadas a dar voz a los funcionarios- el gobierno logr infundir en sus empleados un sentido de misin y de participacin. Sin embargo, un intento de introducir, consecutivamente, un mtodo contractual para efectuar la reforma administrativa de todos los ministerios del Ecuador fracas rpidamente. Dos meses despus de finalizar las normas pertinentes, el Gobierno declar reestructuradas a todas las entidades de la administracin central, a fin de poder conceder aumentos de sueldos, si bien ninguna de ellas reuna las condiciones necesarias para ser consideradas tales. Mediante un proyecto del Banco Mundial se est ayudando a Jamaica a transformar a 11 entidades existentes en organismos de ejecucin de acuerdo al modelo del Reino Unido, pero es demasiado pronto para apreciar los resultados de este experimento. Colombia est estructurando un sistema nacional de evaluacin del rendimiento del sector pblico y Costa Rica tambin ha introducido un sistema de medicin del rendimiento y de incentivos basados en ste. Adems de estos dos pases y de Chile, el Brasil tiene un sistema de contratos con fines especficos celebrados entre el gobierno central y los organismos. En varios casos la aplicacin de los mtodos ms nuevos a la reforma de cada uno de los organismos ha dado buen resultado. La Tesorera del Brasil ha introducido un sistema de recompensas salariales basadas en parte en el rendimiento colectivo. La presupuestacin orientada a los resultados ha sido introducida con relativo xito en la provincia de Mendoza (Argentina). En el Per, varios organismos autnomos se han beneficiado a raz del aumento de las facultades discrecionales de gestin y del establecimiento de mecanismos de tipo contractual. En resumen, muchos pases de la regin de Amrica Latina y el Caribe han obtenido buenos resultados al aplicar reformas aisladas y reformas basadas en enclaves, pero los resultados han sido insatisfactorios en el caso de las reformas de procesos y las reformas globales. Los xitos, obtenidos soslayando a la administracin pblica, se han concretado porque solucionaron el problema de la relacin mandante-mandatario; normalmente, el presidente mantiene a la operacin bajo su control directo, pasando por alto al gabinete y los ministerios (o utilizando como mximo a unos cuantos funcionarios de confianza dentro de los ministerios). Pero los enclaves son un instrumento problemtico y generalmente pierden su eficacia, o desaparecen, cuando cambian los regmenes polticos. Por el contrario, muchas reformas globales no han resuelto en forma satisfactoria el problema de la relacin mandante-mandatario. Los cautelosos avances (aunque no siempre lineales) de Chile -la eficacia con que ha logrado implantar las reformas del sistema bsico de administracin pblica, su capacidad para mantener organismos autnomos y los experimentos que realiza actualmente para mitigar las rigideces de la jerarqua- son probablemente lo que ms se aproxima a un modelo de reforma para la regin. F. Limitaciones y posibilidades de la reforma

En el presente documento se ha sostenido que una caracterstica fundamental del comportamiento poltico y burocrtico dentro del gobierno es la informalidad, es decir, la desobediencia de las reglas formales. La informalidad est profundamente arraigada en la estructura de la sociedad y ha penetrado tanto al sector pblico como al sector privado. Resulta, pues, indudable que refleja las estructuras polticas, si bien este aspecto no se ha tratado en este documento. De ello se desprende que la reforma de la administracin pblica en los pases de Amrica Latina y el Caribe no es meramente, y ni siquiera principalmente, una cuestin tcnica. La modificacin de las normas formales no servir de nada si no cambian los incentivos. El suministro de equipo fsico o de sistemas para mejorar la informacin y aumentar la transparencia producir tambin un efecto marginal en estas circunstancias. Si el requisito previo indispensable de cualquier sistema moderno de administracin pblica basado en normas y en contrapesos y salvaguardias es la reforma poltica, hay muchas circunstancias favorables: la regin de Amrica Latina y el Caribe ha estado avanzando con rapidez hacia la democracia desde los aos ochenta, probablemente con ms rapidez que cualquiera otra regin. Por lo tanto, cabe esperar que el margen para efectuar reformas de la administracin pblica seguir amplindose. Tal vez haya tambin algunas otras contribuciones tcnicas que se pueden hacer al proceso de reforma. Los mecanismos de expresin encuestas a clientes y tarjetas para anotacin de resultados, prcticas participatorias- sirven para soslayar el problema del funcionamiento deficiente de la cadena de responsabilidad. Todas las reformas que aumenten la cantidad de informacin a disposicin del pblico, establezcan responsabilidad pblica por la calidad de los servicios, creen mecanismos para que el gobierno escuche a los clientes, o fortalezcan tcnicamente a otras ramas del gobierno, como el poder legislativo o la oficina del auditor general, pueden contribuir. Las polticas que permitan el acercamiento del sector informal al sector moderno -la formalizacin de los derechos de propiedad, la desreglamentacin de las prcticas comerciales, las reformas tributarias- tambin pueden dar por resultado una mayor incorporacin de los excluidos en el sistema poltico. Las reformas econmicas que eliminen las disparidades, permitan el ingreso de nuevos participantes a las actividades del sector moderno y debiliten los oligopolios, pueden crear en el sector privado una demanda de mejores servicios del sector pblico. Pero tambin es necesario que sigamos aumentando nuestro conocimiento de la forma en que interactan los mecanismos polticos (quines detentan el poder en los distintos pases y en qu condiciones), los mecanismos econmicos (las normas econmicas y la forma en que determinan quines son los participantes en el campo econmico) y los mecanismos burocrticos (las relaciones entre mandantes y mandatarios en el proceso de gobierno). Opciones y secuencias de reforma. Es conveniente que los pases de la regin pasen de un salto a la Nueva Gestin Pblica? Hay una acalorada discusin acerca de hasta dnde deben ir los pases en desarrollo y con qu rapidez. Tal vez el mejor consejo sea la cautela. Hay varias razones para ello. En primer lugar, la contratacin es un proceso tcnicamente difcil y arriesgado. Por

ejemplo, los contratos son difciles de especificar debido a los problemas que presenta la medicin del producto normal del sector pblico. Hay quienes temen que si se aumentan las facultades discrecionales de gestin se dejar la va expedita para un mayor oportunismo. En segundo lugar, la contratacin no elimina la necesidad de que exista un control central o de que se obedezcan las normas. El control de los insumos -una presupuestacin vertical eficaz y ciertos controles centrales del personal- se debe mantener. Los pases que deseen aprovechar las enseanzas de la Nueva Gestin Pblica tal vez haran mejor en adoptar un enfoque ms escalonado para efectuar la reforma de la administracin pblica. Una de las secuencias podra ser el establecimiento de controles externos fiables (controles financieros centralizados y verticales), una presupuestacin realista, y algn tipo de inversin en un cuerpo de funcionarios pblicos profesionales. Estos elementos bsicos permitirn a los polticos tomar las riendas de la gestin pblica sobre la base de un control eficaz de los insumos. Una vez que se haya dominado esta etapa, el sistema podra avanzar hacia el establecimiento de controles internos, con arreglo a los cuales los organismos se supervisan a s mismos y estn sujetos a la verificacin a posteriori desde el centro. Esto dara a los organismos considerable flexibilidad administrativa. Despus de obtenida la independencia en 1963, Singapur pas rpidamente de los controles internos a los externos, lo que le permiti luego, a mediados del decenio de 1990, adoptar un sistema de presupuestacin orientada a los resultados que pone en prctica varios elementos del modelo de Nueva Zelandia. Huelga decir que deberamos adems aconsejar cautela respecto de la cautela. No hay consenso en los organismos de desarrollo ni en los organismos de administracin pblica acerca de lo que da resultado en materia de reforma, especialmente cuando se trata de pases en desarrollo. Mientras que la experiencia de la reforma en los pases de la OCDE est bien documentada y es perfectamente conocida, no ocurre lo mismo con los pases en desarrollo. Por consiguiente, si hemos de dar mejores consejos a los gobiernos de los pases en desarrollo, debemos conocer mejor lo que ensea la experiencia en materia de reforma de la administracin pblica tanto en los pases desarrollados como en los pases en desarrollo. Pero a menos que esa experiencia se site en un contexto institucional -en el que se conoce perfectamente el proceso poltico y el fenmeno de la informalidad-, no tendr gran valor.

Bibliografa citada HOPKINS, Jack W. 1991, Evolution and Revolution: Enduring Patterns and the Transformation of Latin American Bureaucracies, en Ali Farazmand, comp., Handbook of Comparative and Development Public Administration, Nueva York: M. Dekker.