MAURCIO JAYME E SILVA

O REGULAMENTO AUTNOMO DE LICITAES E CONTRATAES DAS ORGANIZAES SOCIAIS NO MBITO DA LEI FEDERAL N 9.637/98

DISSERTAO DE MESTRADO ORIENTADOR: PROF. DOUTOR GUSTAVO HENRIQUE JUSTINO DE OLIVEIRA

FACULDADE DE DIREITO DA USP SO PAULO 2011

MAURCIO JAYME E SILVA

O REGULAMENTO AUTNOMO DE LICITAES E CONTRATAES DAS ORGANIZAES SOCIAIS NO MBITO DA LEI FEDERAL N 9.637/98

Dissertao de Mestrado apresentada Banca Examinadora da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, como exigncia parcial para a obteno do ttulo de Mestre em Direito, sob orientao do Prof. Prof. Doutor Gustavo Henrique Justino de Oliveira

FACULDADE DE DIREITO DA USP SO PAULO 2011

TERMO DE APROVAO

MAURCIO JAYME E SILVA

O REGULAMENTO AUTNOMO DE LICITAES E CONTRATAES DAS ORGANIZAES SOCIAIS NO MBITO DA LEI FEDERAL N 9.637/98

Dissertao aprovada como requisito parcial para obteno do grau de Mestre em Direito do Estado no Curso de Ps Graduao em Direito, Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, pela seguinte banca examinadora:

Orientador:

_____________________________________ Prof. Dr. Gustavo Justino de Oliveira Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo

Membros:
_______________________________ _______________________________

So Paulo 2011

Para minha esposa Cintia Tiseo Ribeiro e Silva, Por ser sinnimo de amor

AGRADECIMENTOS
A Deus, acima de tudo, pela vida e sade que tento, todos os dias, dignificar pelo meu trabalho e estudo. A minha esposa Cintia Tiseo Ribeiro e Silva, por despertar em mim a vontade diria de ser melhor. A minha famlia, em especial meus avs Jorge, Zakie, Pedro e Laura, meus pais Pedro e Eliana, minha irm Luciana, meus tios Percival e Dirce, minhas primas Paula e Renata, e meus sogros Sidnei e Mirian, por serem a pedra sobre a qual edifico a minha vida. A todos os meus professores, em especial ao meu orientador Professor Doutor Gustavo Henrique Justino de Oliveira, pela confiana depositada e por me ensinar, com pacincia e entusiasmo, os caminhos para a excelncia acadmica. A famlia que escolhi, meus amigos, Luiz Marcelo e Adriana, Luiz Fernando e Isis, Pedro e Duda Izique, toda a famlia Izique, Flvio e Fabiana, Tiago e Cintia, Paulo Alexandre e Ana, Marcos Paulo e Juliana, Ronaldo e Andrea, Luis Eduardo e Michelle, Luis Felipe e Paola, Thiago e Vvian, Steven e Leonora, Marcelo Consentino, Carlos Eduardo Maya e Carolina, Fabio Maya e Bianca, Daniela e Marcelo. A todos vocs, pelo nosso passado de amizade e pelo nosso futuro juntos. A todos os advogados com quem tive o prazer e a honra de trabalhar em favor das organizaes sociais. Em especial, Dr. Rubens Naves, Dr. Belisrio dos Santos Jnior e Dr. Tito de Oliveira Hesketh, Dr. Eduardo Pannunzio, Dra. Maria Laura Brando Canineu, Dra. Valria Trezza, e todos os amigos que fiz durante os anos que estivemos juntos. Ainda, a todos com quem trabalhei pela implementao do modelo na minha cidade, em especial, Dr. Janurio Montone, Dr. Jos Maria da Costa Orlando, Dr. Alexandre Garcia DAurea, Dra. Helosa Cruz, Dra. Juliana Maciel, Dra. Regina Piacenti e Dra. Regina Grandjean, Dra. Laudica Lyra e Dra. Nathalia Frota, por me mostrarem que sem amor e dedicao, no h realizao.

RESUMO
O presente trabalho estuda os regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das cinco entidades privadas no lucrativas qualificadas como organizaes sociais pelo Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao do governo federal, nos termos da Lei Federal n 9.637/98, como instrumentos de regulao do uso de recursos pblicos repassados pelo Estado a essas entidades a ttulo de fomento. Este estudo se justifica imediatamente no fato de a constitucionalidade do arcabouo legal do modelo das organizaes sociais est sendo questionada no Supremo Tribunal Federal pela Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.923-5/DF. No que concerne ao tema presente, a arguida inconstitucionalidade se vincula suposta obrigatoriedade de as organizaes sociais aplicarem os procedimentos licitatrios previstos na Lei Geral de Licitaes, e no seus prprios regulamentos, previstos nos artigos 4, VIII, e 17 da Lei n 9.637/98. A partir da anlise histrica pela busca da eficincia na Administrao Pblica, este estudo pretende demonstrar que a Reforma Gerencial constitui mais uma etapa nesse processo, contribuindo com novos vnculos jurdicos entre Estado e sociedade civil que pautam agora seus controles em resultados quali-quantitativos previamente pactuados. O trabalho pretende demonstrar, ainda, que os regulamentos autnomos de licitaes e contrataes, desde que editados em respeito aos princpios que regem as licitaes pblicas, so aceitos pelo ordenamento jurdico brasileiro em outros modelos de relaes entre o Estado e gestores de recursos pblicos, valendo como exemplos os casos da sociedades de economia mista e empresas pblicas exploradoras de atividades econmicas, das entidades paraestatais, e das entidades privadas no lucrativas que celebram convnios com o Poder Pblico. Nesse contexto, sero ao final analisadas a inaplicabilidade da Lei Geral de Licitaes gesto dos recursos pblicos repassados titulo de fomento s organizaes sociais e, empiricamente, a presena dos princpios gerais da licitao a permear os regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das cinco organizaes sociais pesquisadas. O trabalho concludo com anlise crtica do modelo, favorvel a sua concepo, mas com sugestes para o seu aprimoramento. Palavras-chave: Regulamento. Contratao. Licitao. Contrato. Gesto. Organizao Social. Reforma Gerencial. Administrao Pblica Gerencial. Emenda Constitucional n 19/98. Lei Federal n 9.637/98. Fomento. Princpio. Eficincia.

ABSTRACT
This study analyzes the autonomous bidding and contracts procedures rule of the five nonprofit organizations acknowledged as social organizations by the Brazilian Ministry of Science, Technology and Innovation, under Brazilian Federal Law 9.637/98, as legally acceptable tools for managing public resources by those fostered entities. This study is justified by the fact that the constitutionality of the social organizations legal framework is being questioned under the Brazilian Supreme Court. In regards to the subject of this study, the unconstitutionality would be related to the fact that social organizations do not abide to the Public Bidding and Contracts Procedures Act but to their own bidding and contracts procedures rule, according to Brazilian Federal Law 9.637/98, Section 4, VIII, and Section 17. From the historical analysis of the pursuit of efficiency that has been conducted by the Brazilian Public Administration throughout the last decades, this study demonstrates that the Management Reform constitutes one more step in this direction. It contributed new formats for the relationship between the State and civil society that are now evaluated by qualitative and quantitative achieved outcomes. This study further demonstrates that autonomous bidding and contracts procedures rules, if issued under the general principles that rule the Public Bidding and Contracts Procedures Act, are legally acknowledged by the Brazilian legal system in other relationships established by the Brazilian Public Administration. This is exemplified by entities of the Brazilian Indirect Administration that executes economic activities, parallel public entities, and those non-profit entities that are fostered and promoted by the Brazilian Public Administration by convenios. In this sense, this study encompasses the analysis of the inapplicability of the Public Bidding and Contracts Procedures Act to the management of public resources conducted by social organizations and the presence of the general principles of the Public Bidding and Contracts Procedures Act in the autonomous bidding and contracts procedure rule of the five researched social organizations. In conclusion, this study presents the authors critiques and suggestions for the improvement of the analyzed model. Key words: Rule. Contract. Bidding. Procedure. Management. Social Organization. Management Reform. Public Administration. Constitutional Amendment 19/98. Federal Law 9,637/98. Fostering. Principle. Efficency.

SUMRIO
INTRODUO ........................................................................................................................9 1. AS REFORMAS DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA E A BUSCA PELA EFICINCIA ..........................................................................................................13
1.1. Breve histrico das reformas da Administrao Pblica brasileira ..................................13 1.1.1. A Reforma Burocrtica de 1936 ............................................................................15 1.1.2. A Reforma Desenvolvimentista de 1967 ...............................................................20 1.1.3. A Constituio de 1988 ..........................................................................................24 1.1.4. A Reforma Gerencial de 1995 ...............................................................................28 1.1.5. Outras iniciativas de reforma da organizao administrativa do Estado Brasileiro .............................................................................................................34 1.2. A constitucionalizao do princpio da eficincia e os instrumentos para sua materializao..........................................................................................................37 1.2.1. A Emenda Constitucional n 19, de 04 de junho de 1998......................................37 1.2.1.1. A eficincia como princpio norteador da Administrao Pblica brasileira ...................................................................................................38 1.2.2. A Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998 ..................................................................44 1.2.2.1. As Organizaes Sociais ..........................................................................45 1.2.2.2. Os Contratos de Gesto ............................................................................53 1.2.3. Breves consideraes sobre a Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.923-5/DF ............................................................................58 1.3. Sntese Parcial ..................................................................................................................60

2. OS REGULAMENTOS AUTNOMOS DE LICITAES E CONTRATAES NO DIREITO BRASILEIRO ..........................................................................................63

2.1. O regime jurdico da interveno estatal na atividade econmica e os regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das entidades da Administrao Pblica Indireta ...............................................................................................66 2.1.1. A natureza jurdica das sociedades de economia mista e empresas pblicas exploradoras de atividade econmica ...............................................................66 2.1.2. A incidncia de normas de direito pblico e os regulamentos autnomos das sociedades de economia mista e empresas pblicas exploradoras de atividades econmicas ...........................................................................74 2.2. As entidades paraestatais e seus regulamentos autnomos de licitaes e contrataes..85 2.2.1. A natureza jurdica das entidades paraestatais .......................................................85 2.2.2. O regime jurdico tributrio das contribuies devidas s entidades paraestatais .93 2.2.3. Os regulamentos autnomos autnomos de licitaes e contrataes das entidades paraestatais.......................................................................................................95 2.3. Os convnios como acordos administrativos colaborativos e seus mecanismos de gesto dos recursos pblicos ...................................................................................................100 2.3.1. Os convnios como acordos administrativos colaborativos ..................................100

2.3.2. Os mecanismos de gesto dos recursos pblicos repassados s entidades privadas no lucrativas por intermdio dos convnios ....................................................109 2.4. Sntese parcial ..................................................................................................................113

3. OS REGULAMENTOS AUTNOMOS DE LICITAES E 4. CONTRATAES DAS ORGANIZAES SOCIAIS ...........................................115

3.1. Os regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das organizaes sociais e a inaplicabilidade dos procedimentos licitatrios contidos na Lei n8.666/93 .....................115 3.1.1. A Lei n 8.666/93 como ferramenta em favor dos princpios constitucionais da Administrao Pblica .......................................................................118 3.1.2. O direcionamento normativo para a aplicabilidade das licitaes pblicas ..........122 3.1.3. A no-exclusividade da Lei n 8.666/93 como veculo de incidncia dos princpios constitucionais ao dispndio do errio ...........................................................125 3.2. Os regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das organizaes sociais ........127 3.2.1. Os regulamentos de contrataes e a lgica finalstica da Administrao Pblica Gerencial .............................................................................................................130 3.2.2. Os regulamentos de contrataes e o controle estatal sobre a gesto de recursos pblicos..............................................................................................................133 3.2.3. Os regulamentos de contrataes e os princpios licitatrios ................................139 3.2.3.1. Princpio da legalidade .............................................................................144 3.2.3.2. Princpio da impessoalidade .....................................................................147 3.2.3.3. Princpio da moralidade e Princpio da probidade administrativa ...........151 3.2.3.4. Princpio da igualdade ..............................................................................154 3.2.3.5. Princpio da publicidade ...........................................................................158 3.2.3.6. Princpio da vinculao ao instrumento convocatrio .............................161 3.2.3.7. Princpio do julgamento objetivo .............................................................163

CONCLUSO ..........................................................................................................................166 REFERNCIAS ......................................................................................................................170 ANEXOS.........................................................................................................................176

ANEXO 1 - LEI N 9.637, de 15 de maio de 1998 ......................................................................177 ANEXO 2 REGULAMENTO DE CONTRATAO, COMPRA E ALIENAO. Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncrotron ..............................................................185 ANEXO 3 REGULAMENTO PARA A AQUISIO E ALIENAO DE BENS E PARA A CONTRATAO DE OBRAS E SERVIOS. Centro de Gesto e Estudos Estratgicos CGEE ....................................................................................................................189 ANEXO 4 REGULAMENTO DE AQUISIO DE BENS E SERVIOS. Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau .....................................................................................195 ANEXO 5 REGULAMENTO DE AQUISIO DE BENS E SERVIOS. Associao Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada ......................................................................197
ANEXO 6 REGULAMENTO DE COMPRA E ALIENAO DE BENS E CONTRATAO DE OBRAS E SERVIOS. Associao Rede Nacional para o Ensino e Pesquisa ...........................................200

INTRODUO

Todos aqueles que, por interesse ou profisso, acompanham a histria poltica brasileira e internacional, sabem que se h um tema que permanece na pauta do dia h mais de um sculo o tamanho ideal do Estado frente a sociedade. Qual, quando, como e em que intensidade o peso da mquina estatal deve ser deslocado para garantir direitos fundamentais, ou atuar em favor do desenvolvimento econmico do pas, so perguntas que permanecem at hoje sem resposta. Ou melhor, ao tempo da experimentao das propostas de soluo at hoje aventadas, surgem novamente as mesmas questes ao menor sinal de instabilidade ou crise. No Brasil, a promulgao da Constituio Federal de 1988 surgiu como um blsamo para uma gigantesca massa excluda das benesses capitalistas do nosso tempo. Afinal, nossa Carta nutriu sonhos de milhes de famlias pobres brasileiras pela satisfao de seus mais fundamentais direitos, como sade e educao, ao atribuir ao Estado a obrigao de prov-los gratuita e indistintamente. No entanto, gratuidade e universalidade no servio pblico tm um custo prtico, de ordem financeira. Se ainda qualificarmos a prestao de servios pblicos acrescentando fatores como agilidade e qualidade, ento o custo em questo tornar-se verdadeiramente impagvel para um pas de dimenses continentais como o nosso. Surgem ento, no desenvolvimento da histria nacional, algumas propostas para extrair resultados excelentes dos recursos pblicos disponveis para a satisfao de direitos fundamentais; bem como alternativas para a formao de parcerias entre o Estado e a iniciativa privada nessa seara, fundamentalmente no lucrativa com o objetivo de comungar experincias, recursos e disposio para satisfazer as necessidades bsicas para o desenvolvimento social brasileiro. A que ser objeto deste estudo se refere ao gerencialismo na Administrao Pblica brasileira. Inserido como todo agente social nos desdobramentos histricos do seu tempo, o Brasil viu emergir a Administrao Pblica Gerencial nas discusses globais a respeito do tamanho do Estado nacional, testemunhou sua aplicao e seus resultados no

10

Reino Unido e Nova Zelndia, e abraou tcnicas e tticas da administrao privada de empresas para adapt-las ao setor pblico, o que acabou se materializando no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Proposto pelo ento Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, os pontos principais do plano em questo foram positivados em mbito constitucional pela Emenda n 19/98, regulamentada pela Lei Federal n 9.637/98 e pela Lei Federal n 9.648/98. Nos termos que dizem respeito ao presente estudo, o gerencialismo se inspira no chamado princpio da eficincia elevado ao status constitucional pela Emenda Constitucional n 19/98 para permitir a celebrao de vnculos entre Estado e sociedade civil que sejam pautados pela contratualizao de resultados, e no pelo acatamento de formas. Contratualizao de resultados traz implcita, no entanto, a necessidade de se conferir ao gestor dos recursos pblicos a agilidade e a flexibilidade gerenciais necessrias para que adote as medidas julgadas pertinentes para manter o servio gerido no nvel desejado, mas principalmente para corrigir a gesto quando indicadores qualiquantitativos, tambm previamente pactuados, apontarem para resultados aqum daqueles contratados com o Poder Pblico. Nascem da os regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das organizaes sociais objeto deste estudo que, editados pelas prprias entidades sob a superviso direta do Estado, na forma do assento que lhe garantido em seu rgo de deliberao mxima, norteiam os procedimentos internos adotados para o uso dos recursos pblicos repassados pelos contratos de gesto. No entanto, a implantao do modelo gerencial da Administrao Pblica brasileira foi objeto de crticas fundadas, principalmente, a partir do entendimento de que o gerencialismo expressaria, em verdade, novos contornos para o liberalismo de ADAM SMITH1 e, por essa razo, pretenderia afastar indevidamente o Estado da sua atribuio precpua de prestar servios pblicos. No que concerne aos regulamentos autnomos de
1A

respeito dos contratos de gesto, das organizaes sociais e das organizaes da sociedade civil de interesse pblico, confira-se Celso Antnio Bandeira de Mello: As figuras mencionadas, componentes de uma pretensa reforma administrativa, so expresses de um movimento impulsionado pelo neoliberalismo. Este, pretendendo a submerso do Estado Social de Direito, apresenta-o como praticante de um intervencionismo exarcebado, incompetente e economicamente invivel, propondo ento uma Reforma do Estado, com uma redefinio de suas atividades. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 26. ed. rev. e atual. at a Emenda Constitucional 57, de 18.12.2008. So Paulo: Malheiros Ed., 2009.

11

licitaes e contrataes das organizaes sociais, o enfrentamento do modelo gerencial se escora na suposta obrigatoriedade de essas entidades aplicarem os procedimentos previstos na Lei Geral de Licitaes quando empregarem os recursos pblicos que lhe forem repassados pelos contratos de gesto, e no os seus regulamentos autnomos de licitaes e contrataes. Assim, para tratar da legalidade dos regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das organizaes sociais, o Captulo 1 introduz o presente estudo apresentando o histrico da busca pela eficincia na Administrao Pblica. A partir da anlise das principais propostas de constituio, organizao ou reforma da Administrao Pblica brasileira, busca-se demonstrar que, em certa medida, a eficincia administrativa pautou todas as iniciativas adotadas ao longo da nossa histria. Nesse contexto, as figuras jurdicas e as ferramentas inauguradas pela Administrao Pblica Gerencial sero objeto de anlise enquanto mais uma etapa, mais uma proposta, mais uma abordagem para a eficincia administrativa, sendo que esta se escora na contratualizao de resultados e na flexibilidade da gesto de recursos pblicos por intermdio dos regulamentos autnomos de licitaes e contrataes para alcan-la. Nesses termos, e a partir dos subsdios at ento levantados, o foco da pesquisa comear a ser direcionado diretamente para a questo central deste estudo, para demonstrar que a prtica administrativa cotidiana no que suportada pela legislao, doutrina e jurisprudncia brasileiras admite, em outros modelos de gesto de recursos pblicos, a edio de regulamentos autnomos de licitaes e contrataes por parte de gestores de recursos pblicos. Sero analisados, portanto, trs modelos que, nesse quesito, tocam o modelo das organizaes sociais: as entidades da Administrao Pblica Indireta que exploram atividades econmicas, as entidades paraestatais (entidades do chamado Sistema S), e as entidades privadas no-lucrativas celebrantes de convnios com o Estado. De mais a mais, ser demonstrado que, nessas situaes, o ordenamento jurdico brasileiro suporta a gesto de recursos pblicos norteada por regulamentos autnomos de licitaes e contrataes, editados nos termos da regulamentao de cada situao especfica, em substituio a Lei Geral de Licitaes. J o Captulo 3 pretende demonstrar, inicialmente, que os procedimentos previstos na Lei Geral de Licitaes no so aplicveis s organizaes sociais por razes suficientes

12

de ordem lgica e jurdica. Com isso, a regulao normativa das organizaes sociais no pretendeu delegar a essas entidades a competncia para editar livremente suas normas de contrataes, de maneira tal a ser conivente com eventual malversao dos recursos pblicos repassados as organizaes sociais. Ao contrrio, ser demonstrado que o modelo das organizaes sociais implica novas, mas nem por isso frgeis, formas de controle do Estado sobre os recursos geridos por seus parceiros privados, adequadas a uma lgica finalstica e no procedimental. Ainda no Captulo 3, sero analisados doutrinariamente os princpios licitatrios aos quais se subsumem os gestores de recursos pblicos. Dessa anlise, pretende-se extrair seu substrato, seu contedo mnimo para, posteriormente, buscar identific-los na pesquisa emprica, conduzida em cada um dos regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das cinco entidades qualificadas como organizaes sociais no mbito Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao do governo federal, sugerindo, ao final, propostas de melhoria para seu aperfeioamento. Ao final, so trazidos como anexos o texto da Lei Federal n 9.637/98 e os regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das organizaes sociais analisadas no Captulo 3. A colao desses documentos atende a dupla finalidade de facilitar a consulta dos leitores deste trabalho, bem como permitir-lhes extrair suas prprias concluses a respeito da permeabilidade dos princpios licitatrios nesses documentos e do eventual caminho a ser seguido nesse sentido. Pretende-se, com o trabalho ora realizado, contextualizar e validar os regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das organizaes sociais perante o ordenamento jurdico nacional, e contribuir para que, a partir da etapa marcada pela Administrao Pblica Gerencial no processo de busca pela eficincia na Administrao Pblica brasileira, nosso Estado possa seguir passos firmes em direo satisfao plena, irrestrita e qualificada dos direitos fundamentais dos seus cidados.

13

1. AS REFORMAS DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA E A BUSCA PELA EFICINCIA

1.1. Breve histrico das reformas da Administrao Pblica brasileira

O equilbrio entre os objetivos sociais e econmicos de um determinado pas, previstos em sua ordem constitucional, e a estrutura ideal da Administrao Pblica para atender a esses comandos constitucionais vem gerando, desde o incio da criao do Estado moderno, intensos debates acadmicos a respeito da adequada conformao da organizao administrativa do Estado. Debates esses que no se limitam aos travados no campo do estudo do Direito Administrativo ou do Direito Constitucional. No se limitam, sequer, ao estudo do Direito. Ao contrrio, so travados no mbito da Administrao Pblica, da Economia, e de diversos outros campos das Cincias Humanas, como a Sociologia Poltica. Em comum, as abordagens cientficas a respeito da Administrao Pblica buscaram analisar o adequado desempenho da mquina administrativa do Estado frente as previses constitucionais a respeito dos objetivos do Estado, e os impactos desse desempenho frente ao desenvolvimento econmico e social do pas. Comungam, ainda, da busca pelas alternativas para a materializao dos ditames constitucionais nesse sentido, cada qual em seu respectivo campo do conhecimento. No entanto, independentemente da cincia analisada, todas as vezes em que a defasagem entre a norma posta, a realidade analisada, e o ideal concebido, alcanou determinada magnitude, surgiram iniciativas tendentes a reformar a Administrao Pblica. Nas propostas de reforma, pretendia-se trazer subsdios cientficos ao debate acerca da conformao administrativa-organizacional ideal da Administrao Pblica, primeiro passo a ser dado rumo a sua efetivao no caminho traado pela legalidade. A mais recente iniciativa reformadora da Administrao Pblica brasileira teve incio em 1995, com a criao do Ministrio da Administrao Pblica e Reforma do Estado (MARE) no mbito federal. Seu principal objetivo era pesquisar e fomentar a

14

pesquisa a respeito das iniciativas adotadas por outros pases para, fundamentalmente, aplacar as consequncias da crise fiscal da dcada de 70 e permitir, novamente, o investimento estatal no desenvolvimento econmico e social do pas. Foi nesse contexto que foram identificadas as iniciativas conduzidas principalmente no Reino Unido e na Nova Zelndia, ambas suportadas pela mesma doutrina gerencialista de administrao pblica, ou da Administrao Pblica Gerencial. Administrao Gerencial esta que se inspirava em modernas concepes relativas a teoria da administrao privada empresarial, para conferir eficincia mquina administrativa do Estado brasileiro. Nestes termos, mais do que apenas conferir novas ferramentas institucionais ao gestor pblico, uma das principais alteraes promovidas pela Reforma Gerencial foi a incluso do chamado princpio da eficincia no caput do artigo 37 da Carta de 1988. A eficincia na atividade administrativa do Estado brasileiro passa, a partir de ento, a fazer parte da sinergia axiolgica contida na norma constitucional que regulamenta a Administrao Pblica, ao lado de princpios consagrados de longa data pelo Direito Administrativo como legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, para tambm permear toda a atividade administrativa desempenhada pelo Estado brasileiro. No entanto, como se pretende abordar neste captulo introdutrio, a busca pela eficincia no teve incio com a sua positivao constitucional em 1998. Ao contrrio, ainda que presente em cores mais ou menos vivas durante o processo histrico da evoluo da Administrao Pblica, a eficincia administrativa esteve na pauta nas duas principais iniciativas reformistas do Estado brasileiro. Dessa maneira, uma das principais diferenas entre a chamada Reforma Gerencial e as reformas anteriores da Administrao Pblica brasileira Reforma Burocrtica e Reforma Desenvolvimentista se revela na busca pela eficincia declaradamente almejada pela Reforma Gerencial, que extrapola a atividade administrativa interna corpore do Estado e seus vnculos orgnicos para alcanar, tambm, novos vnculos entre o Estado e o chamado Terceiro Setor, criados para contriburem no processo de satisfao dos direitos fundamentais.

15

Essa caracterstica da Reforma Gerencial ser fundamental para o desenvolvimento deste estudo, na medida em que os regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das organizaes sociais objeto aqui pesquisado buscam, na eficincia administrativa e no controle finalstico inerentes Reforma Gerencial, os subsdios fundamentais para sua existncia e legitimao perante o ordenamento jurdico vigente. Como introduo anlise dos regulamentos privados de contrataes das organizaes sociais como instrumentos de materializao da eficincia administrativa, a metodologia proposta para este captulo introdutrio pretende traar um histrico da busca pela eficincia administrativa atravs das reformas da Administrao Pblica brasileira propostas no sculo XX, que culminaram na Reforma Gerencial. Em razo da pertinncia temtica, ser ainda objeto de estudo a recente iniciativa proposta pela comisso de juristas, designada pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto do governo federal, relativa ao Anteprojeto de Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal e Entes de Colaborao, com o objetivo de identificar elementos que permitam identificar a continuidade do processo histrico pela busca da eficincia administrativa do Estado brasileiro. Ao final, ser abordada a Reforma Gerencial em suas caractersticas que pertinem a este estudo; alm de breves consideraes a respeito dos votos prolatados pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.923-5/DF, que questiona a constitucionalidade da estrutura normativa da Reforma Gerencial da Administrao Pblica brasileira.

1.1.1. A Reforma Burocrtica de 1936

A velocidade com que os objetivos, atividades e funes do Estado tm mudado ao longo das dcadas, principalmente ao longo do sculo passado, deu ensejo aos mais diversos qualitativos para o Estado Estado Patrimonial, Estado Burocrtico, Estado Liberal, Estado Social, Estado de Bem-Estar Social, Estado Neoliberal, dentre outros mas no foi acompanhada das necessrias alteraes de ordem estrutural da mquina administrativa do Estado que permitiriam materializar os objetivos de cada qual.

16

Seja em razo da necessidade de reforma legislativa para adequao da estrutura administrativa e da inerente morosidade burocrtica da tramitao de proposituras legislativas seja em funo do conservadorismo da classe poltica brasileira, interessada na manuteno de estruturas poltico-administrativas que lhe permitem o exerccio de poder pela indicao poltico-partidria, o fato que o descompasso entre o avano do iderio de Estado e de sua organizao administrativa motivou, ao longo do sculo XX, diversas propostas de reforma da Administrao Pblica brasileira. A primeira proposta de reforma da estrutura administrativa do Estado brasileiro ficou conhecida como Reforma Burocrtica. Alicerada na burocracia proposta por MAX WEBER, que via na profissionalizao e na meritocracia do servio pblico, assim como na procedimentalizao formalizada das decises administrativas, os mecanismos institucionais fundamentais para a proteo do patrimnio pblico, a Reforma Burocrtica realizada na dcada de 1930 pelo primeiro governo de Getlio Vargas buscava, em uma repblica recm criada, eliminar os resqucios de uma administrao patrimonialista advinda do regime imperialista antecessor. Cabe trazer a lio de FREDERICO LUSTOSA DA COSTA que, escorada na obra de MAX WEBER, trata do conceito de patrimonialismo.
O conceito de patrimonialismo foi introduzido na cincias sociais a partir da obra de Max Weber para se referir a uma variante da dominao tradicional, cuja legitimidade se baseia na crena da santidade de ordens e poderes senhoriais tradicionais (existentes desde sempre), vale dizer, na santidade das tradies vigentes desde sempre e na legitimidade daqueles que, em virtude dessas tradies, representam a autoridade. A dominao patrimonial se apia na existncia de um quadro administrativo puramente pessoal do senhor no-burocrtico, formado de companheiros ou sditos, recrutados por critrios de afetividade, lealdade e confiana e remunerado com prebendas ou feudos. Essa dominao assume o carter estamental, quando h uma distribuio de poderes de mando e as consequentes oportunidades econmicas para o quadro administrativo, cujos membros passam a pagar os custos da administrao a partir dos meios de administrao prprios.2

Patrimonialismo este que deita suas razes no perodo colonial brasileiro, quando Portugal exportou para sua ento colnia, Brasil, uma estrutura de poder no apenas
2 COSTA,

Frederico Lustosa da. Condicionantes da reforma do Estado no Brasil. In: MARTINS, Paulo Emlio Matos; PIERANTI, Octavio Penna (Orgs.). Estado e gesto pblica: vises do Brasil contemporneo. Reimpr. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2007. p. 143-144.

17

favorvel, mas voltada diretamente para o direcionamento econmico do Estado em benefcio de interesses particulares. Nesse modelo, poltica e economia nacionais so executadas pelo Imprio com o objetivo de satisfazer os interesses do monarca. Este, por sua vez, dita os termos e as condies para a manuteno e o aprofundamento do amlgama entre poltica e economia, em um processo que se retroalimenta. Quando no diretamente ditadas e voltadas pelo e para o Estado, economia e poltica eram dominadas por aqueles favorecidos pelo poder estatal, que buscavam se aproveitar da proximidade palacial para determinar, eles tambm, os rumos polticos e econmicos de um pas infimamente institucionalizado e procedimentalizado, buscando enriquecimento e poder. Nesse contexto, surgem termos como personalismo, mandonismo, clientelismo e o prprio patrimonialismo, empregados pelos estudiosos de cincias sociais para classificar as relaes sociais, polticas e econmicas mantidas no contexto do Estado brasileiro logo aps a proclamao da Repblica. Esse o cenrio que, at a Repblica Velha, retratado por RAYMUNDO FAORO em Os Donos do Poder3 . LUIZ CARLOS BRESSER PEREIRA trata do esgotamento do modelo patrimonialista de gesto pblica diante da emergncia do capitalismo e da democracia, nestes termos:
A administrao pblica burocrtica foi adotada em substituio administrao patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas e na qual o patrimnio pblico e o privado eram confundidos. Nesse tipo de administrao, o Estado era entendido como propriedade do rei. O nepotismo e o empreguismo, seno a corrupo, eram a norma. Esse tipo de administrao revelar-se-ia incompatvel com o capitalismo industrial e as democracias parlamentares que surgiram no sculo XIX. essencial para o capitalismo a clara separao entre o Estado e o mercado; s pode existir democracia quando a sociedade civil, formada por cidados, distingue-se do Estado ao mesmo tempo que o controla. Tornou-se assim necessrio desenvolver um tipo de administrao que partisse no s da clara distino entre o pblico e o privado, mas tambm da separao entre o poltico e o administrador pblico. Surgiu ento a administrao pblica burocrtica moderna, racional-legal. 4

Para o desenvolvimento da economia nacional de ento, essencialmente agrcola e pecuria mas que pretendia se ver inserida no capitalismo pungente do contexto global, era
3FAORO,

Raymundo. Os donos do poder. So Paulo: Ed. Globo, 1979.

4BRESSER

PEREIRA, Luiz Carlos. Da administrao pblica burocrtica gerencial. In: ______; SPINK, Peter Kevin (Orgs.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Traduo Carolina Andrade. 7. ed. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2006. p. 241.

18

fundamental, portanto, que a economia nacional fosse desvinculada da economia estatal. Mais que isso, que o Estado fossem dotado de estruturas poltico-administrativas minimamente autnomas, institucionalizadas e autosuficientes, de maneira que os vnculos com a iniciativa privada fossem estabelecidos em bases tambm institucionalizadas. O modelo de gesto pblica que vinha sendo adotado pelos pases capitalistas e liberais desde o XVIII e XIX buscava na Administrao Pblica burocrtica de MAX WEBER as inspiraes para a racionalizao e a procedimentalizao das decises polticas e administrativas do Estado. No Brasil, a primeira tentativa de Reforma da Administrao Pblica foi assentada justamente nos princpios da Administrao Pblica burocrtica weberiana, no primeiro governo de Getlio Vargas, razo pela qual foi cunhado o termo Reforma Burocrtica da Administrao Pblica. Fundamentalmente, a Reforma Burocrtica da Administrao Pblica brasileira buscava estabelecer uma estrutura administrativa para o Estado que lhe conferisse autonomia suficiente para executar atividades fundamentais dentro da sua concepo liberal, como garantia da propriedade privada, manuteno dos contratos, exerccio da jurisdio, defesa do Estado, relaes externas, e outras deste mesmo jaez. Centralizada no Departamento Administrativo do Servio Pblico DASP5, que veio a substituir o ento Conselho Federal do Servio Pblico, a Reforma Burocrtica buscou criar e sedimentar os alicerces para um funcionalismo pblico orientado pelo mrito profissional, e a criao de peas oramentrias, que serviriam como instrumentos para o planejamento econmicofinanceiro do Estado de ento. Inserida no contexto de uma economia capitalista e liberal, a Reforma Burocrtica foi assim abordada por LUIZ CARLOS BRESSER PEREIRA para trazer suas vantagens frente a Administrao Pblica patrimonial que vigorava no Brasil retratado por RAYMUNDO FAORO.
As atividades empresariais necessitam de instituies que garantam o estado de direito, ou os direitos de propriedade e o contratos. Os empresrios s investem se puderem contar com mercados regulamentados e um ambiente poltico previsvel, de forma a que seus lucros dependam principalmente das vantagens competitivas que obtiverem. A administrao pblica burocrtica era uma daquelas instituies. A reforma do servio pblico e o aparecimento da
5Criado

pelo Decreto-Lei n 579/38.

19

administrao burocrtica, baseada na centralizao, em linhas hierrquicas claras, rotinas rgidas, controle passo a passo dos procedimentos administrativos, mtodos impessoais de recrutamento de pessoal e sigilo, representaram um nvel mais elevado de racionalidade instrumental ou eficincia. A condio dos assuntos de Estado por servidores pblicos profissionais, especialmente recrutados e treinados, com carreiras bem definidas, dotados de um ethos burocrtico compatvel com o interesse pblico, e que respondiam a polticos de forma neutra era tambm uma maneira de garantir os direitos de propriedade e os contratos. 6

O autor resume da seguinte maneira as principais inovaes proporcionadas pela Reforma Burocrtica do Estado Brasileiro.
As principais reas objeto da reforma burocrtica foram: a administrao de pessoal (com o sistema de mrito fundamentando a reforma); o oramento e a administrao oramentria (concepo do oramento como um plano de administrao); a administrao de material (especialmente sua simplificao e padronizao); e a reviso de estruturas e racionalizao de mtodos. Alm disso, o DASP cooperou no estabelecimento de uma srie de rgos reguladores (conselhos, comisses e institutos), nas reas econmica e social. A partir desses rgos foi criado um pequeno grupo de empresas de economia mista, dando origem assim ao ncleo estrutural do desenvolvimento econmico e social, que posteriormente teve grande expanso. 7

V-se agora que a primeira proposta de Reforma da Administrao Pblica brasileira constituiu-se, em verdade, de proposta de criao de uma estrutura mnima de Administrao Pblica, na medida em que buscava inaugurar uma organizao administrativa composta por um funcionalismo pblico organizado, hierarquizado e meritocrtico; por procedimentos administrativos organizados e direcionados para a deciso administrativa; e por um sistema oramentrio que almejava a previsibilidade e o planejamento do gasto pblico. Nestes termos, a eficincia administrativa constitua, antes de um fim em si mesmo, um desdobramento da manuteno e do equilbrio do trip acima mencionado. Em um ambiente institucional extremamente precrio, a eficincia administrativa restaria

6BRESSER

PEREIRA, Luiz Carlos. Construindo o Estado republicano: democracia e reforma da gesto pblica. Traduo Maria Cristina Godoy. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2009. p. 207. PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. So Paulo: Ed. 34; Brasilia: ENAP, 1998. p. 165.

7BRESSER

20

materializada na medida em que fosse sedimentada a mera separao entre a figura do detentor do Poder Executivo e a mquina administrativa do Estado.

1.1.2. A Reforma Desenvolvimentista de 1967

No entanto, pretendendo adotar as mesmas tcnicas de Administrao Pblica que os principais pases capitalistas de ento, o Brasil no se deu conta de que esses mesmos pases, se mantinham intacto o modelo econmico capitalista, no o faziam da mesma maneira com a sua concepo liberal desde o comeo da dcada de 30. Isso por que, nessa poca, enquanto o Brasil implementava uma estrutura administrativa de Estado concebida para vigorar em um Estado liberal, minimamente interventor; os pases desenvolvidos, por sua vez, estavam se recuperando de uma das maiores crises econmicas registradas pela Histria contempornea, ocorrida justamente pelo liberalismo econmico desenfreado que deu origem ao crack da Bolsa de Valores de Nova York. Ou, por outras palavras, enquanto o Brasil se esforava para criar uma estrutura administrativa estatal mnima, os Estados economicamente desenvolvidos buscavam aumentar sua estrutura administrativa, de maneira que lhes fosse permitido justamente intervir no domnio privado para proporcionar desenvolvimento econmico e social. Esse descompasso entre o Estado brasileiro e as demais economias mundiais originou dois fenmenos. O primeiro foi a interrupo do processo de implementao da burocracia weberiana na Administrao Pblica brasileira antes mesmo da sua concluso. A criao da Companhia Siderrgica Nacional, na dcada de 40, e de grandes empresas estatais atuantes no domnio econmico, como a Petrleo Brasileiro S.A. (PETROBRS) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), sinalizava que a concepo do Estado brasileiro adotada naquele momento perante a economia nacional no era a mesma concepo liberal que havia ensejado a configurao burocrtica inicial. O segundo desdobramento do primeiro foi justamente o retorno reflexo a respeito da estrutura administrativa ideal para o Estado brasileiro, agora conformado a partir de uma lgica desenvolvimentista. Uma estrutura voltada para o Estado mnimo liberal no era compatvel com a interveno estatal direta na produo de bens e servios

21

para o mercado interno, como a que estava se configurando no Brasil j a partir dos anos 40 do sculo XX. Era necessrio, portanto, repensar a estrutura administrativa do Estado, contextualizado em um momento que demandava forte atuao do Poder Pblico nas searas econmica e social. Para LUIZ CARLOS BRESSER PEREIRA
medida que o pequeno Estado liberal do sculo XIX foi sendo substitudo pelo grande Estado socialdemocrtico do sculo XX, esse tipo de administrao no garantiu que fossem prestados ao pblico servios de boa qualidade ou de baixo custo. A administrao pblica burocrtica, nascida no mbito do capitalismo liberal e no no da democracia liberal, que s se tornou predominante no sculo XX - , mostrou-se lenta, dispendiosa, autocentrada, autoritria e no preocupada em atender s demandas dos cidados.8

Alm disso
A Reforma Burocrtica no se completara no Brasil mas, desde o incio dos anos 60, estava claro que a utilizao dos princpios rgidos da administrao pblica burocrtica constituam-se em um empecilho ao desenvolvimento econmico do pas. A reforma de 1967, realizada por meio do Decreto-Lei n 200, reconheceu esse fato e procurou substituir a administrao burocrtica por uma administrao para o desenvolvimento: distinguiu com clareza a administrao direta da administrao indireta, e garantiu s autarquias e fundaes desse segundo setor, e tambm s empresas estatais, uma autonomia de gesto muito maior do que possuam anteriormente. 9

Nesse sentido, enquanto a primeira Reforma visava implementar uma Administrao Pblica burocrtica, mnima, adequada para o Estado liberal; a segunda, chamada Reforma Desenvolvimentista, pretendia enquadrar a estrutura administrativa brasileira em um molde adequado ao tamanho do Estado alcanado no final da dcada de 60. Ao mesmo tempo, pretendia fazer com que a estrutura administrativa da poca fosse orientada para o desenvolvimento nacional. O arcabouo normativo da Reforma Desenvolvimentista foi conferido pela edio do Decreto-Lei n 200/67.

8BRESSER

PEREIRA, Luiz Carlos. Construindo o Estado republicano: democracia e reforma da gesto pblica, cit., p. 208. PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional, cit., p. 167.

9BRESSER

22

Um dos principais objetivos da segunda reforma, materializada pela norma em questo, foi rearranjar o Estado brasileiro de maneira que a atividade estatal de concepo de polticas pblicas fosse separada da sua efetiva execuo. Em razo dessa separao, a atividade de controle das polticas pblicas restava a cargo justamente do agente estatal encarregado de elabor-las, de maneira a permitir que o desenvolvedor da poltica pblica pudesse aferir se o desempenho do executor se enquadrava nos seus objetivos traados. Nesse sentido, concepo e controle das polticas pblicas restavam a cargo da Administrao Pblica Direta, enquanto que a execuo de polticas pblicas cumpria Administrao Indireta, principalmente as de natureza econmica e industrial. Em outras palavras, tratava-se da descentralizao da execuo das polticas pblicas que, se permaneciam centralizadas na figura da Administrao Direta no que concerne a sua idealizao; passavam agora a ser desempenhadas pelas entidades e empresas estatais componentes da Administrao Indireta de maneira descentralizada. Nessa lgica, to importante quanto a separao das expectativas e encargos de cada esfera da Administrao brasileira; era a constituio, para cada qual, do arcabouo jurdico necessrio para cumprirem as atribuies que lhe eram conferidas pela Reforma Desenvolvimentista. Para tanto, enquanto a Administrao Pblica Direta permanecia subsumida s normas de Direito Pblico, s entidades da Administrao Indireta foi conferido o regime jurdico privatstico, menos procedimentalizado que o regime pblico. Com essa medida, os idealizadores pretenderam conferir agilidade na gesto administrativa de seus recursos, principalmente com a possibilidade de contarem com funcionrios contratados sob o regime celetista, bem como um regime de contrataes de obras, bens e servios mais flexvel que o ento imposto pelas normas que regiam as contrataes pblicas. Em termos gerais, as inovaes mais significativas trazidas pelo Decreto-Lei n 200 podem ser agrupadas da seguinte maneira: (i) estabelecimento de cinco princpios fundamentais da reforma, previstos no artigo 6 da norma: planejamento; coordenao; descentralizao; delegao de competncia; e controle; (ii) planejamento do desenvolvimento econmico nacional implicava na expanso das empresas estatais, enquanto a descentralizao equivalia a disseminao de rgos dotados de ampla

23

autonomia administrativa; (iii) criao de um sistema meritocrtico como decorrncia da delegao de competncia e autoridade; (iv) estabelecimento de diretrizes gerais para um novo Plano de Classificao de Cargos; (v) reagrupamento e reorganizao da estrutura ministerial.10 Para LUIZ CARLOS BRESSER PEREIRA
O aspecto mais marcante da Reforma Desenvolvimentista foi a descentralizao para a administrao indireta, particularmente para as fundaes de direito privado criadas pelo Estado, as empresas pblicas e as empresas de economia mista, alm das autarquias, que j existiam desde 1938. Por intermdio das fundaes (pioneiras das organizaes sociais criadas na Reforma Gerencial de 1995), o Estado dava grande autonomia aos servios sociais e cientficos do Estado, que passavam a contratar empregados celetistas. Com a autonomia dada s empresas de economia mista, viabilizava-se o grande projeto de industrializao com base em grandes empresas estatais de infra-estrutura e servios pblicos que j havia sido iniciado nos anos 40, com a criao da Companhia Siderrgica Nacional, e acelerado nos anos 50, com a criao da Petrobrs, da Eletrobrs, e da Telebrs, ao mesmo tempo que o BNDES, tambm criado nos anos 50 se tornava a agncia estratgica de desenvolvimento, e o Banco Central, um guardio da moeda sui generis, na medida em que realizava tambm tarefas de promoo do desenvolvimento.11

Mais a frente, o autor conclui seu pensamento a respeito da Reforma Desenvolvimentista brasileira.
Em sntese, a Reforma Desenvolvimentista foi uma tentativa de superao da rigidez burocrtica, podendo ser considerada como um primeiro momento da administrao gerencial no Brasil. Toda a nfase foi dada descentralizao mediante a autonomia da administrao indireta, a partir do pressuposto da rigidez da administrao direta e da maior eficincia da administrao descentralizada. O Decreto-Lei promoveu a transferncia das atividades de produo de bens e servios para autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista, consagrando e racionalizando uma situao que j se delineava na prtica. Instituram-se como princpios de racionalidade administrativa o planejamento e o oramento, a descentralizao e o controle dos resultados. Nas unidades descentralizadas, foram utilizados empregados celetistas, submetidos ao regime privado de contratao de trabalho. O momento era de grande expanso das empresas estatais e das fundaes. Por meio da flexibilizao de sua administrao, buscava-se uma maior eficincia nas atividades econmicas do Estado, e se fortalecia a aliana

10BRESSER

PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional, cit., p. 169-170. PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional, cit., p. 170.

11BRESSER

24

poltica entre a alta tecnoburocracia estatal, civil e militar, e a classe empresarial.12

Nesses termos, pode-se dizer que a Reforma Desenvolvimentista foi a primeira iniciativa de organizar a Administrao Pblica brasileira para a eficincia administrativa. A orientao para resultados, o enquadramento de pessoas jurdicas estatais em regimes jurdicos distintos, definidos a partir da atuao de cada qual, e a descentralizao administrativa so manifestaes de um Estado que se pretende eficiente, o que no significa maior ou menor em sua estrutura ou em suas atribuies. Desta forma, e na esteira de seus pares, o Estado brasileiro atuou diretamente, por dcadas, em setores da economia como energia e telecomunicaes, com o objetivo de oper-los e desenvolv-los, garantindo aos cidados brasileiros os resultados daquelas atividades econmicas. Da mesma maneira e pelos mesmos motivos, direitos sociais como sade e educao foram, mais do que garantidos aos cidados brasileiros, tutelados e prestados diretamente pelo Estado.

1.1.3. A Constituio de 1988

No entanto, esta postura protagonista do Estado brasileiro lhe tornava dependente de um desempenho econmico pungente, na medida em que implicava em elevada carga tributria para sustentar a mquina administrativa necessria para suportar as demandas atendidas pelo Estado; no aumento excessivo do nmero de servidores pblicos com suas decorrncias econmicas diretas de curto prazo em termos de folha de salrio, e de longo prazo, em termos previdencirios e no fato de que a economia , por natureza, dinmica e progressiva e, por isso, polticas econmicas que dependem do Estado como agente principal ou so limitadas no tempo, ou tendem a acompanhar o dinamismo e progresso da economia, trazendo consigo, a reboque, a contnua elevao da carga tributria e dos quadros do funcionalismo pblico, o que acaba fechando o crculo que leva a insustentabilidade do modelo.
12Id.

Ibid., p. 172.

25

Se diante de crise econmica, seja ela interna ou externa, esse modelo gerar dficits primrios, necessidade de emisso de maior quantidade de moeda, desvalorizao do capital, inflao e juros o que invariavelmente o caso o Estado perde completamente sua capacidade de realizar investimentos, o que contribui para deteriorar ainda mais a economia, fechando o ciclo que, fundamentalmente, desemboca em crise do Estado. BRESSER-PEREIRA sintetiza assim o fenmeno ocorrido em meados do sculo XX, que culminou na chamada Crise do Estado:
Nos anos 50, tornou-se lugar-comum a idia de que o Estado tinha um papel estratgico na promoo do progresso tcnico e da acumulao de capital, alm de lhe caber a responsabilidade principal pela garantia de uma razovel distribuio de renda. Entretanto, tais xitos levaram a um crescimento explosivo do Estado no apenas na rea da regulao, mas tambm no plano social e no empresarial. Para isso, cresceu a carga tributria, que era de 5 a 10% no incio do sculo, passando ento para 30 a 60% do Produto Interno Bruto dos pases, e aumentou o nmero de burocratas pblicos, que no mais se limitavam a realizar as tarefas clssicas do Estado. 13

Foi a partir da dcada de 1970, com a chamada Crise do Petrleo, que esse modelo de gesto pblica, que combinava interveno econmica e prestao de servios pblicos de forma ampla e direta pelo Estado, colapsou. Em verdade, a Crise do Petrleo foi a face econmica de uma srie de fatores que, conjugados, originaram a grave crise econmica global da dcada de 1970 e, indiretamente, motivaram o questionamento acerca da abrangncia e profundidade das aes estatais nos campos sociais e econmicos. FERNANDO LUIZ ABRUCIO 14 destaca os quatro fatores scio-econmicos que contriburam para a crise econmica mundial da dcada de 1970: econmico, cujo estopim foi a Crise do Petrleo, de 1973; fiscal, na medida em que os Estados no possuam mais condies para financiar e refinanciar seus dbitos, e a sociedade no estava disposta a enfrentar novo aumento da carga tributria, principalmente em razo da quebra de confiana na relao contribuio-contraprestao que h entre o pagamento de tributos e a
13BRESSER

PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional, cit., p. 34. Luiz Fernando. Os avanos e os dilemas do modelo ps-burocrtico: a reforma da administrao pblica luz da experincia internacional recente. In BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, Peter Kevin (Orgs.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Traduo Carolina Andrade. 7. ed. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2006. p. 175-176.

14 ABRUCIO,

26

prestao de servios pblicos pelo Estado; engessamento dos governos, que se encontravam com elevados encargos e demandas sociais e econmicas para atender, com poucos recursos para faz-lo a contento; e a globalizao que, aliada ao enfraquecimento dos Estados em matria econmico-financeira, gerou empresas transnacionais com poderes econmicos suficientes para alterar o equilbrio de foras na definio de polticas macroeconmicas. Paralelamente ao contexto econmico global desfavorvel, algumas inovaes trazidas pela Reforma Desenvolvimentista foram implementadas de maneira enviesada, com o objetivo de retomar prticas fisiolgicas, clientelistas e patrimonialistas arcaicas na poltica e na Administrao Pblica brasileiras. Tomando-se como exemplo as contrataes celetistas para altos cargos da Administrao Pblica Indireta, o preenchimento de cargos pblicos de escalo mais elevado por profissionais altamente qualificados foi acompanhada da prtica do agraciamento poltico por intermdio da nomeao de aliados a cargos de direo da Administrao Indireta. Apesar do conhecimento trazido da iniciativa privada ter sido aplicado e agregado em grande parte pela Administrao Indireta o que gerou desenvolvimento e contribuiu, por grande tempo, para o crescimento econmico brasileiro da poca a faceta mais visvel da contratao celetista, principalmente por parte da sociedade civil, foi a do favorecimento pessoal para a celebrao de alianas polticas. Assim, quando uma vez mais os cenrios econmico e institucional internos demandavam nova reforma na estrutura administrativa do Estado brasileiro, a oportunidade de criao de uma nova ordem constitucional foi encarada como o momento ideal para a sedimentao de uma estrutura administrativa que impedisse os desvios cometidos. Infelizmente, diante da incapacidade ou mesmo falta de vontade poltica de perceber que os desmandos cometidos a partir da Reforma Desenvolvimentista foram gerados por vcios na sua implementao e no na sua concepo, as foras polticas brasileiras de ento apontaram, oportunamente, a descentralizao e a desburocratizao propostas pela Reforma Desenvolvimentista como fatores que facilitavam prticas polticas reprovveis. Dessa forma, a complementao da Reforma Burocrtica de 1936 tornou-se a

27

resposta encontrada para que o Estado retomasse o controle da estrutura administrativa brasileira. Nestes termos, instrumentos como o regime jurdico nico para o funcionalismo pblico civil, o regime licitatrio nico para toda a Administrao Pblica brasileira, e a centralizao das decises administrativas na Administrao Direta pretenderam homogeneizar todos os procedimentos realizados pela Administrao Pblica, independentemente da sua finalidade ou dos seus agentes. Em postura crtica incisiva em relao ao captulo da Carta de 1988 concernente Administrao Pblica, LUIZ CARLOS BRESSER PEREIRA assim se posiciona:
A Constituio de 1988 ignorou completamente as novas orientaes da administrao pblica. Os constituintes e, mais amplamente, a sociedade brasileira revelaram nesse momento uma incrvel falta de capacidade de ver o novo. Perceberam apenas que a administrao burocrtica clssica, que comeara a ser implantada no pas nos anos 30, no havia sido plenamente instaurada. Viram que o Estado havia adotado estratgias descentralizadoras as autarquias e as fundaes pblicas que no se enquadravam no modelo burocrtico-profissional clssico. Notaram que essa descentralizao havia aberto espao para o clientelismo, principalmente nos estados e municpios clientelismo que se acentuara aps a redemocratizao. No perceberam que as formas mais descentralizadas e flexveis da administrao, que o Decreto-lei n 200 havia consagrado, eram uma resposta necessidade de o Estado administrar com eficincia as empresas e os servios sociais. E decidiram completar a revoluo burocrtica antes de pensar nos princpios da moderna administrao pblica. Ao agirem assim aparentemente seguiram uma lgica linear compatvel com a idia de que primeiro seria necessrio completar a revoluo mecnica para s depois participar da revoluo eletrnica.15

No tocante Administrao Pblica brasileira, a Constituio de 1988 marca, assim, a tentativa de retorno ao modelo burocrtico de gesto pblica. O fato de a Administrao Pblica Burocrtica no ter sido completada antes da Reforma Desenvolvimentista foi apontado como o responsvel pelos vcios encontrados na prtica da Administrao Pblica poca da Assemblia Constituinte. Dessa maneira, em termos de busca pela eficincia, em 1988 o legislador constituinte repetiu a frmula empregada mais de cinquenta anos antes, em 1936, quando da Reforma Burocrtica.

15BRESSER

PEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, Peter Kevin (Orgs.). op. cit., p. 246.

28

Como se percebeu poucos tempo depois, a frmula burocrtica escrita para vigorar em um modelo liberal de Estado no poderia mesmo ser eficaz ou efetiva em um mundo agora globalizado, onde o Estado atua no mesmo ambiente econmico frequentado pelos mercados, ora em regime de competio, ora em regime de monoplio, ora na qualidade de regulador.

1.1.4. A Reforma Gerencial de 1995

Aps a promulgao da Constituio de 1988, foi somente no primeiro mandato do Presidente FERNANDO HENRIQUE CARDOSO que a gesto pblica foi recolocada no centro do debate nacional, por intermdio do ento recm-criado Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), do qual esteve frente LUIZ CARLOS BRESSERPEREIRA, dando incio, assim, a uma terceira proposta de reforma da Administrao Pblica brasileira. Se, at ento, apenas a Reforma Desenvolvimentista de 1967 almejava incutir uma lgica eficiente nos procedimentos administrativos adotados pela Administrao Pblica, bem como nos processos de tomada de deciso poltica; a Reforma Gerencial assumia, como pressuposto para todas as suas inovaes propostas, a eficincia da mquina administrativa. Nesse sentido, no mbito do MARE, foram identificadas as iniciativas internacionais nas quais institutos e processos da chamada Administrao Pblica Gerencial foram implementados, com resultados satisfatrios em termos de economia de recursos, ampliao da capacidade de atendimento populao, e aumento da qualidade na prestao de servios pblicos e da eficincia e eficcia do funcionalismo pblico. Destaque-se, nesse sentido, as iniciativas levadas diante pelo Reino Unido16 e Nova Zelndia17 .

16Para

uma melhor compreenso da reforma gerencial realizada no Reino Unido, ver JENKINS, Kate. A reforma do servio pblico no Reino Unido. In REFORMA do Estado e Administrao Pblica Gerencial. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. So Paulo: Ed. 34; Brasilia: ENAP, 1998. p. 201-213. uma melhor compreenso da reforma gerencial realizada na Nova Zelndia, ver RICHARDSON, Ruth. A reforma no servio pblico da Nova Zelndia. In REFORMA do Estado e Administrao Pblica Gerencial, cit., p. 215-235.

17Para

29

A partir da anlise dos subsdios internacionais, o MARE editou, em novembro de 1995, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que se consubstanciou no fundamento dogmtico das iniciativas pblicas tendentes a consolidar a reforma gerencial no Brasil. Nele, esto contidos os paradigmas e os pressupostos que sustentam todas as iniciativas reformadoras relacionadas Administrao Pblica Gerencial. Importantes subsdios so encontrados no Plano Diretor no que diz respeito eficincia como fora motriz da Administrao Pblica Gerencial. O prprio conceito utilizado pelo Plano Diretor para se referir a esse modelo de Administrao Pblica sinaliza nesse sentido:
Administrao Pblica Gerencial Emerge na segunda metade do sculo XX, como resposta, de um lado, expanso das funes econmicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento tecnolgico e globalizao mundial, uma vez que ambos deixaram mostra os problemas associados adoo do modelo anterior. A eficincia da administrao pblica a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos servios, tendo o cidado como beneficirio torna-se essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficincia e qualidade na prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes.18

A busca da eficincia na Administrao Pblica est contida nos objetivos gerais do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, dentre os quais destaca-se o seguinte:
Aumentar a governana do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficincia, voltando a ao dos servios do Estado para o atendimento dos cidado; limitar a ao do Estado quelas funes que lhe so prprias, reservando, em princpio, os servios no exclusivos para a propriedade pblica no-estatal, e a produo de bens e servios para o mercado para a iniciativa privada; transferir da Unio para os estados e municpios as aes de carter local: s em casos de emergncia cabe a ao direta da Unio; e transferir parcialmente da Unio para os Estados as aes de carter regional, de forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a Unio. 19

Ainda, cabe apontar que, para implementar a Administrao Pblica Gerencial, o Plano Diretor no se limitou a almejar a eficincia mediante reformas de gesto apenas na faceta econmica da estrutura administrativa do Estado, no que se refere ao seu posicionamento frente regulao econmica e a interveno do Estado na economia

18BRASIL. 19Id.

Plano Diretor da Reforma do Estado. Braslia, 1995. p. 15-16.

Ibid., p. 45.

30

nacional, a prestao de servios pblicos, ou ao regime jurdico das entidades da Administrao Indireta. Ao contrrio, buscou tambm propor alteraes significativas em aspectos politicamente sensveis, mas igualmente fundamentais, para o rearranjo institucional do Estado de acordo com os princpios da Administrao Pblica Gerencial, como aqueles relativos ao funcionalismo pblico. So exemplos deste intento o fim da obrigatoriedade do regime jurdico nico; a flexibilizao da estabilidade dos servidores estatutrios; eliminao da isonomia como direito subjetivo; e a reforma da Previdncia Social, com a eliminao da aposentadoria integral por tempo de servio no funcionalismo pblico ainda que a aposentadoria por idade contenha fator de correo para refletir o tempo de servio e a proporcionalidade dos proventos contribuio efetiva do servidor.20 Nestes termos, a proposta gerencial vislumbrada pelo MARE pretendia fazer com que absolutamente todo o aparato estatal bens (mveis e imveis) e servidores pblicos, seus procedimentos e suas instituies fossem administrados sob o vis da eficincia administrativa. Para viabilizar a reestruturao do aparelho do Estado brasileiro em termos eficientes, a proposta do MARE se escorava, fundamentalmente, na diviso, ainda que em termos tericos, das atividades desempenhadas pelo Estado em quatro setores do aparelho estatal, que seriam desempenhadas direta ou indiretamente pela Administrao Pblica, ou ainda pela iniciativa privada, lucrativa ou no, de acordo com a orientao conferida pelo

20BRASIL.

Plano Diretor da Reforma do Estado, cit., p. 50-52.

31

Plano Diretor da Reforma do Estado. So eles:

ncleo estratgico21;

atividades

exclusivas 22; servios no exclusivos e produo de bens e servios para o mercado23. A partir dessa diviso, o Plano Diretor propunha tipos de propriedades e estratgias de gesto especficas para cada setor. No que concerne aos tipos de propriedade, o Plano Diretor partia do pressuposto da existncia da chamada propriedade pblica no-estatal, como terceira forma de propriedade a se juntar propriedade estatal e privada. Em cada setor do aparelho do Estado proposto pelo MARE, o Plano Diretor estabelecia um tipo de propriedade mais adequado. Da mesma forma, o Plano Diretor propunha tipos de gesto especficos para a cada setor da atividade estatal. Em verdade, tratam-se dos vetores principiolgicos gerenciais que deveriam nortear a execuo da atividade estatal em cada setor da Administrao Pblica, dentro da leitura do gerencialismo vislumbrado pelo MARE para o pas. Em razo de as organizaes sociais, os contratos de gesto, e os regulamentos de contrataes das organizaes sociais serem institutos conformados juridicamente pela normatizao que positivou a Reforma Gerencial no Brasil para a efetivao de atividades estatais relacionadas ao setor denominado de servios no-exclusivos, sero os estudos voltados a essa rea em especial sua conceituao, seus objetivos, o tipo de propriedade que lhe so inerentes, e seus princpios gerenciais que sero aqui aprofundados.

21Corresponde

ao governo, em sentido lado. o setor que define as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento. portanto o setor onde as decises estratgicas so tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e, no Poder Executivo, ao Presidente da Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das polticas pblicas. Id. Ibid., p. 41. o setor em que so prestados servios que s o Estado pode realizar. So servios em que se exerce o poder extroverso do Estado o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplo, temos: a cobrana e fiscalizao dos impostos, a polcia, a previdncia social bsica, o servio de desemprego, a fiscalizao do cumprimento das normas sanitrias, o servio de trnsito, a compra de servios de sade pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsdio educao bsica , o servio de emisso de passaportes, etc. Id. Ibid. rea de atuao das empresas. caracterizado pelas atividades econmicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Esto no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque so atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado no possvel, tornando-se necessrio no caso de privatizao, a regulamentao rgida. BRASIL. Plano Diretor da Reforma do Estado, cit., p. 41-42.

22

23Corresponde

32

Desta maneira, de acordo com o Plano Diretor da Reforma do Estado, o setor equivalente aos SERVIOS NO EXCLUSIVOS
Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizaes pblicas no-estatais e privadas. As instituies desse setor no possuem o poder de Estado. Este, entretanto, est presente porque os servios envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educao e da sade, ou porque possuem economias externas relevantes, na medida que produzem ganhos que no podem ser apropriados por esses servios atravs do mercado. As econmicas produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, no podendo ser transformadas em lucros. So exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.24

Destaque-se os objetivos especficos dos servios no-exclusivos, nestes termos

Transferir para o setor pblico no-estatal estes servios, atravs de um programa de publicizao, transformando as atuais fundaes pblicas em organizaes sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham autorizao especfica do poder legislativo para celebrar contrato de gesto com o poder executivo e assim ter direito a dotao oramentria; lograr, assim, uma maior autonomia e uma consequente maior responsabilidade para os dirigentes desses servios; lograr adicionalmente um controle social direto desses servios por parte da sociedade atravs dos seus conselhos de administrao. Mais amplamente, fortalecer prticas de adoo de mecanismos que privilegiem a participao da sociedade tanto na formulao quanto na avaliao do desempenho da organizao social, viabilizando o controle social; lograr, finalmente, uma maior parceria entre o Estado, que continuar a financiar a instituio, a prpria organizao social, e a sociedade a que serve e que dever tambm participar minoritariamente de seu financiamento via compra de servios e doaes; aumentar, assim, a eficincia e a qualidade dos servios, atendendo melhor o cidadocliente a um custo menor.25

Nesse setor, a proposta do MARE se refere a propriedade pblica no-estatal como o tipo de propriedade mais indicado, conforme assim destacado no Plano Diretor:
J para o setor no-exclusivo ou competitivo do Estado, a propriedade ideal a pblica no-estatal. No a propriedade estatal porque a no se exerce o poder do Estado. No , por outro lado, a propriedade privada, porque se trata de um tipo de servio por definio subsidiado. A propriedade pblica no-estatal torna mais fcil e direto o controle social, atravs da participao nos conselhos de administrao dos diversos segmentos envolvidos, ao mesmo tempo que favorece a parceria entre sociedade e Estado. As organizaes nesse setor gozam de uma autonomia administrativa muito maior do que aquela possvel dentro do
24Id.

Ibid., p. 41-42. Plano Diretor da Reforma do Estado, cit., p. 46-47.

25BRASIL.

33

aparelho do Estado. Em compensao seus dirigentes so chamados a assumir uma responsabilidade muito maior, em conjunto com a sociedade, na gesto da instituio. 26

Por fim, no que concerne aos princpios gerenciais caractersticos dos setores do aparelho estatal brasileiro, o Plano Diretor estabelece a eficincia como o vetor axiolgico para todas as atividades desempenhadas no mbito dos servios no-exclusivos do Estado. Isso no equivale a dizer que a eficincia no deveria nortear as atividades concernentes ao ncleo estratgico, s atividades exclusivas ou da produo de bens e servios. Ao contrrio, todas as atividades realizadas nos dois ltimos setores devero ser permeadas pelo princpio da eficincia. apenas no ncleo estratgico que a eficincia cede algum espao chamada efetividade administrativa. No entanto, a eficincia permanece regendo tambm esse setor, com a diferena que a eficcia ganha papel protagonista entre os princpios informadores do ncleo estratgico, nestes termos:
No ncleo estratgico, o fundamental que as decises sejam as melhores, e, em seguida, que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade mais importante que a eficincia. O que importa saber , primeiro, se as decises que esto sendo tomadas pelo governo atendem eficazmente ao interesse nacional, se correspondem aos objetivos mais gerais aos quais a sociedade brasileira est voltada ou no. Segundo, se, uma vez tomadas as decises, estas so de fato cumpridas. J no campo das atividades exclusivas do Estado, dos servios noexclusivos e da produo de bens e servios o critrio eficincia torna-se fundamental. O que importa atender milhes de cidados com boa qualidade a um custo baixo.27

Com base nesses subsdios dogmticos trazidos pela cincia da Administrao Pblica, bem como pelo material produzido pelo MARE para suportar conceitualmente o gerencialismo na Administrao Pblica, o Estado brasileiro, por intermdio do primeiro mandato do ento Presidente Fernando Henrique Cardoso, pretendeu realizar a Reforma Gerencial da Administrao Pblica, positivada pela Emenda Constitucional n 19, de 04 de junho de 1998, e pela legislao que lhe correlata.

26Id. 27Id.

Ibid., p. 43-44. Ibid., p. 42.

34

1.1.5. Outras iniciativas de reforma da organizao administrativa do Estado Brasileiro

Por fim, ser objeto de anlise a recente iniciativa adotada pelo Estado brasileiro com o objetivo de reorganizar a estrutura da Administrao Pblica brasileira. Em especial, buscar-se- nessas propostas traos que permitam identificar a eficincia como fator presente na tentativa de reforma do aparelho estatal e que, assim, atravessa transversalmente as propostas dessa natureza ao longo da histria do Estado brasileiro. Nesse sentido, a iniciativa que se pretende analisar diz respeito ao anteprojeto de lei, que estabelece normas gerais sobre a Administrao Pblica Direta e Indireta, as entidades paraestatais e as de colaborao, elaborado por comisso de juristas instituda pela Portaria n 426, de 06 de dezembro de 2007, do Ministrio do Planejamento, Oramento de Gesto do governo federal, com o objetivo de propor um novo marco regulatrio para a administrao pblica, que defina quais so as formas jurdicas de atuao do Estado e quais so os modelos possveis de cooperao com entidades privadas.28 Mais especificamente, a anlise ser focada nos textos elaborados por seus autores, donde se extraem fiel anlise da situao atual da estrutura da Administrao Pblica brasileira, ainda moldada nos termos do Decreto-lei n 200/67, e propostas de correo de rumo, levantadas pela comisso. Dessas tentativas que se pretender identificar a eficincia como justificativa para sua proposio. Uma dessas tentativas toca diretamente o cerne da pesquisa aqui conduzida, e diz respeito a unicidade do regime licitatrio, conferido pela Lei Geral de Licitaes, Lei n 8.666/93. Responsvel pela matria doutrinria a respeito do regime jurdico comum das entidades estatais de direito privado e empresas estatais, CARLOS ARI SUNDFELD assim se posiciona a respeito do atual regime licitatrio imposto pela Lei em comento, e as propostas da comisso para alter-lo.

28Conforme

informao em. MINISTRIO DO PLANEJAMENTO. Apresentao. Disponvel em: <http:// www.planejamento.gov.br/secretaria.asp?cat=314&sec=33>. Acesso em: 02 set. 2011.

35

A Comisso responsvel pelo anteprojeto concluiu que a modificao necessria, pois o regime amplamente unificado de licitaes instaurado pela Lei n 8.666, de 1993, um equvoco que tornou a Administrao brasileira ineficiente e gerou problemas muito graves de aplicao, dada a grande diferena de organizao e atuao que existe entre as inmeras entidades estatais. Assim, o anteprojeto entrou no tema para criar um novo regime de licitaes e contrataes para as entidades estatais de direito privado (empresas estatais e fundaes estatais), as quais podero ter regulamentos prprios, nos seguintes casos: para qualquer empresa estatal no dependente e para as empresas privadas dependentes (empresas estatais ou fundaes estatais) que tenham celebrado contrato de autonomia com o rgo de superviso do Executivo (art. 24). H, no entanto, um conjunto de regras no prprio anteprojeto (nos vrios incisos do art. 24) que se destinam a garantir que os processos de contratao respeitem um ncleo comum de solues, de modo a realizar adequadamente os objetivos do art. 37, XXI, da Constituio. 29

Para os propsitos desta pesquisa, interessa notar o entendimento do autor a respeito da unicidade do regime licitatrio, contido na Lei n 8.666/93, como fator a contribuir para a malfadada ineficincia da Administrao Pblica brasileira; e como a proposta de regulamentao normativa a respeito de regulamentos autnomos de contrataes pode ser entendida como mais uma forma de aumentar a eficincia da mquina pblica do pas. Outro ponto a se destacar no anteprojeto em questo, por tocar diretamente a temtica aqui abordada, diz respeito a proposta da comisso relativa ao que chama de contratos de colaborao. Pelos contratos de colaborao, a inteno dos membros da comisso aqui comentada foi, primeiramente, regulamentar todas as formas de vnculo colaborativo mantido entre Estado e as chamadas entidades de colaborao, como entidades privadas no lucrativas conveniadas da Administrao Pblica, organizaes sociais, Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP), e outras. Outro objetivo foi conferir contedo mnimo previsto em lei aos vnculos de colaborao em questo.

29SUNDFELD,

Carlos Ari. Uma lei de normas gerais para a organizao administrativa brasileira: o regime jurdico comum das entidades estatais de direito privado e as empresas estatais. In: MODESTO, Paulo (Coord.). Nova organizao administrativa brasileira. Apresentao Paulo Bernardo; introduo: Luiz Carlos Bresser-Pereira. Belo Horizonte: Ed. Forum, 2009. p. 57.

36

De natureza muito similar aos contratos de gesto das organizaes sociais 30, o que se pretende destacar, aqui, a busca pela eficincia pela aceitao da proposta quanto a possibilidade de as entidades de colaborao empregarem os recursos pblicos que lhe forem destinados, guiando-se apenas pelos seus regulamentos de contrataes, e no pela Lei Geral de Licitaes. Relacionando as limitaes impostas s entidades de colaborao em decorrncia da celebrao dos contratos de colaborao, confira-se a lio de MARIA SYLVIA ZANELLA
DI PIETRO

c) adoo de procedimentos prprios da entidade no estatal para garantir eficincia e probidade na seleo de pessoal e no dispndio de recursos recebidos em virtude do contrato; por outras palavras, no se exige concurso pblico nem licitao, mas exige-se que a entidade adote procedimentos por ela mesma estabelecidos em benefcio da eficincia e probidade no uso de recursos pblicos.31

de ver, portanto, que a busca pela eficincia na Administrao Pblica um processo do qual se conhece seu incio, mas no seu final. Durante o curso histrico do Estado brasileiro, a eficincia da mquina administrativa esteve sempre na pauta das teorias empregadas para justificar a adoo de tal ou qual modelo de gesto do aparato pblico. Ainda que, em termos relativamente recentes, a eficincia administrativa tenha galgado status constitucional pela Emenda Constitucional n 19/98 que introduziu o princpio da eficincia ao lado dos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, para construir o feixe axiolgico que norteia a Administrao Pblica sua materializao permanece como alvo de constantes discusses dogmticas, todas no

30No

caso, trata-se de contrato de natureza pblica, como ficou expresso no artigo 75, portanto no regido por normas do direito civil ou comercial. Embora de natureza pblica, o contrato de colaborao tambm no se submete s normas da Lei n 8.666, de 21.6.93, a no ser quanto ao seu artigo 116, aplicvel quando o contrato pblico de colaborao seja celebrado sob a forma de convnio. Justifica-se a norma, que se contm no artigo 81 do anteprojeto, uma vez que o objeto do contrato de colaborao atividade, ao ou programa de relevncia pblica no se enquadra na modalidade prevista no artigo 1 da referida lei de licitaes e contratos, a saber, obras, servios, compras, alienaes ou locaes. O objeto dos contratos de colaborao insere-se mais especificamente na atividade de fomento, ou seja, incentivo iniciativa privada de interesse pblico, no se constituindo um instrumento adequado para a obteno de servios, obras ou fornecimento do particular ao Estado; para estes tipos de contrato, o poder pblico sujeita-se s normas da Lei n 8.666/93, inclusive quanto exigncia de licitao. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Das entidades paraestatais e das entidades de colaborao. In: MODESTO, Paulo (Coord.). Nova organizao administrativa brasileira. Apresentao Paulo Bernardo; introduo Luiz Carlos Bresser-Pereira. Belo Horizonte: Ed. Frum, 2009. p. 240. PIETRO, Maria Sylvia Zanella. op. cit., p. 242.

31DI

37

sentido de maximizar o grau de benefcio social do investimento pblico, dentro dos parmetros estabelecidos pelo ordenamento jurdico.

1.2. A constitucionalizao do princpio da eficincia e os instrumentos para sua materializao

1.2.1. A Emenda Constitucional n 19, de 04 de junho de 1998

A Emenda Constitucional n 19/98, que disps sobre princpios e normas da Administrao Pblica, servidores e agentes polticos, controle de despesas e finanas pblicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, foi o marco constitucional da Reforma Gerencial no Brasil. A partir da sua edio, uma sria de normas infraconstitucionais foram editadas para regulament-la e, desta forma, materializar a Reforma Gerencial no pas. Nesse sentido, a Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998, que dispe sobre a qualificao de entidades como organizaes sociais e a criao do Programa Nacional de Publicizao; a Lei n 9.648, de 27 de maio de 1998, que altera uma srie de normas, entre elas a Lei Geral de Licitaes, para aditar ao seu artigo 24 hipteses de dispensa de licitao; a Lei n 9.649, de 27 de maio de 1998, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, e d outras providncias; o Decreto n 2.487, de 02 de fevereiro de 1998, que dispe sobre a qualificao de autarquias e fundaes como Agncias Executivas, estabelece critrios e procedimentos para a elaborao, acompanhamento e avaliao dos contratos de gesto e dos planos estratgicos de reestruturao e de desenvolvimento institucional das entidades qualificadas, e d outras providncias; e o Decreto n 2.488, de 02 de fevereiro de 1998, que define medidas de organizao administrativa especficas para as autarquias e fundaes qualificadas como Agncias Executivas, e d outras providncias. Por meio da produo normativa acima exemplificada, o Estado brasileiro buscou se reposicionar, jurdica e institucionalmente, em um cenrio econmico internacional

38

globalizado, e em um cenrio econmico-financeiro interno de oramento pblico restritivo e constitucionalmente determinado, por intermdio da implementao de figuras e institutos jurdicos que pretenderam materializar o chamado
PRINCPIO DA EFICINCIA,

que galgou o patamar de princpio constitucional regente da Administrao Pblica pela Emenda Constitucional n 19/98. Princpio este que, a partir da reforma constitucional em tela, passou a orientar todas as manifestaes do Estado brasileiro, na medida em que se relacionava diretamente com os demais princpios fundamentais da Administrao Pblica previstos no caput do artigo 37 da Constituio Federal de 1988; que alcanava as formas pelas quais o Estado brasileiro explora atividade econmica, nos termos do artigo 173 da Constituio Federal de 1988; e garantia direitos fundamentais pela prestao de servios pblicos, nos termos do artigo 175 da Carta da Repblica. Por se encontrar justamente no cerne da Reforma Gerencial, e por guardar estreita relao com a temtica abordada neste trabalho, principalmente no aspecto relacionado inaplicabilidade dos procedimentos previstos na Lei Geral de Licitaes ao gestor privado dos recursos pblicos que lhe so transferidos pelo contrato de gesto, o princpio da eficincia ser objeto de anlise mais aprofundada no tpico a seguir:

1.2.1.1. A eficincia como princpio norteador da Administrao Pblica brasileira

Para ALEXANDRE DE MORAES, princpio da eficincia

aquele que impe Administrao Pblica direta e indireta e a seus agentes a persecuo do bem comum, por meio do exerccio de suas competncias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoo dos critrios legais e morais necessrios para a melhor utilizao possvel dos recursos pblicos, de maneira a evitar-se desperdcios e garantir-se uma maior rentabilidade social. 32

32MORAES, Alexandre

de. Direito constitucional administrativo. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2007. p. 91.

39

O mesmo autor aprofunda sua anlise sobre o princpio da eficincia, para nele identificar oito caractersticas. So elas direcionamento da atividade e dos servios pblicos efetividade do bem comum; imparcialidade; neutralidade; transparncia; participao e aproximao dos servios pblicos da populao; eficcia; desburocratizao; e busca da qualidade.33 Dentre essas caractersticas, o tratamento dogmtico conferido pelo autor busca da qualidade merece destacada meno, por apontar no sentido da otimizao dos recursos pblicos, nestes termos:
Busca da qualidade: ressalte-se a definio dada pela Secretaria Geral da Presidncia, de que qualidade de servio pblico , antes de tudo, qualidade de um servio, sem distino se prestado por instituio de carter pblico ou privado; busca-se a otimizao dos resultados pela aplicao de certa quantidade de recursos e esforos, includa, no resultado a ser otimizado, primordialmente, a satisfao proporcionada ao consumidor, cliente ou usurio.34

A otimizao dos recursos pblicos como inerente ao princpio da eficincia foi tambm identificada por GILMAR FERREIRA MENDES et ali, para quem o princpio da eficincia
Consubstancia a exigncia de que os gestores da coisa pblica no economizem esforos no desempenho dos seus encargos, de modo a otimizar o emprego dos recursos que a sociedade destina para a satisfao das suas mltiplas necessidades; numa palavra, que pratiquem boa administrao, de que falam os publicistas italianos.35

MARAL JUSTEN FILHO dedicou uma parte de sua abordagem a respeito do princpio da eficincia justamente para apresentar o dever de otimizao dos recursos pblicos como intrnseco por ele cunhada eficincia administrativa. De acordo com o autor
Um dos aspectos essenciais do direito administrativo reside na vedao ao desperdcio ou m utilizao dos recursos destinados satisfao de

33Id. 34Id.

Ibid., p. 93. Ibid., p. 95.

35MENDES,

Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 3. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2008. p. 836.

40

necessidades coletivas. necessrio obter o mximo de resultados com a menor quantidade possvel de desembolsos.36

Um dos grandes temas ligados ao princpio da eficincia a sua relao com outros princpios constitucionais regentes da Administrao Pblica, todos encartados no caput do art. 37 da Carta Magna, mas em especial com o princpio da legalidade. Receou-se, ento, que a incluso do princpio da eficincia representasse risco para a legalidade administrativa se eventuais prticas administrativas, a princpio atentatrias ao princpio da legalidade, pudessem ser validadas pelo princpio da eficincia. A discusso emergiu justamente como decorrncia do movimento em favor da Reforma Gerencial da Administrao Pblica brasileira, e seus assuntos correlatos como modernizao administrativa, eficcia e eficincia administrativa, gesto desburocratizada, e administrao por resultados. Assim, administrativistas de escol apontaram a ameaa ao princpio da legalidade pela elevao do princpio da eficincia ao patamar constitucional. Nesse sentido, MARIA SYLVIA ZANELLA
DI

PIETRO dedicou o Captulo 14 da 6

edio do seu clssico Parcerias na Administrao Pblica ao tema, com o ttulo Dos Riscos para o Princpio da Legalidade. De acordo com a autora
O que se verifica uma acentuada oposio entre os tecnocratas e os burocratas, entre o princpio da eficincia, pregado pela Cincia da Administrao, e o princpio da legalidade imposto pela Constituio e inerente ao Estado de Direito. 37

Ainda
A Administrao Pblica brasileira no escapa a esse tipo de problema, pois, conforme assinalado nas primeiras linhas deste item, os governantes atropelam a lei a todo momento, em especial na busca de instrumentos de gesto prprios do direito privado, fugindo, desse modo, s amarras do regime jurdico administrativo. No h dvida de que tal conduta coloca em risco o princpio da legalidade, condio sine qua non do Estado de Direito, de forma tanto mais perigosa quando se afirma a todo momento

36JUSTEN 37DI

FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 3. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2008. p. 96.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas. 6. ed. So Paulo: Atlas, 2008. p. 291.

41

que as decises judiciais que determinam a observncia daquele princpio atrapalham a to almejada reforma do Estado. 38

CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO segue no mesmo sentido, chegando a alocar o princpio da eficincia no prprio princpio da legalidade, e enquadrando-o como faceta do princpio da boa administrao, tratado na doutrina publicista italiana. Nessa linha, o autor adverte
[...] que tal princpio no pode ser concebido (entre ns nunca demais fazer ressalvas bvias) seno na intimidade do princpio da legalidade, pois jamais uma suposta busca da eficincia justificaria postergao daquele que o dever administrativo por excelncia. O fato que o princpio da eficincia no parece ser mais do que uma faceta de um princpio mais amplo j superiormente tratado, de h muito, no Direito italiano: o princpio da boa administrao. 39

No entanto, h quem diagnosticou acertadamente que a insero do princpio da eficincia no rol dos princpios constitucionais da Administrao Pblica no pretendeu sombrear o princpio da legalidade ou qualquer outro princpio contido no artigo 37, caput, da Constituio da Repblica mas, tomando-o como pressuposto para a efetivao dos atos da Administrao Pblica, e dentro dos contornos por ele conferido ao ordenamento jurdico, trazer a eficincia, e os aspectos nela incutidos como a otimizao da utilizao dos recursos pblicos e a relevncia de resultados ao lado da correo formalstica processual, para o patamar constitucional de princpio regente da Administrao Pblica. Assim, dentro de uma dinmica gerencial, os resultados obtidos pela atividade administrativa passam a ser determinantes para a avaliao das polticas pblicas implementadas, no de maneira absoluta, mas conformados pelo ordenamento jurdico vigente ordenamento este direcionado, inclusive e fundamentalmente, pelo princpio da legalidade. justamente nessa linha que se enfileira HELY LOPES MEIRELLES, nestes termos:

38DI

PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas, cit., p. 292. Celso Antnio Bandeira de. op. cit., p. 122.

39MELLO,

42

O princpio da eficincia exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeio e rendimento funcional. o mais moderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. 40

Para SRGIO FERRAZ e ADLSON ABREU DALLARI41

A Emenda Constitucional 19, de 04/06/98, conhecida como Emenda da Reforma Administrativa, trouxe profundas modificaes na Administrao Pblica brasileira. O propsito fundamental dessa reforma era a substituio do antigo modelo burocrtico, caracterizado pelo controle rigoroso dos procedimentos, pelo novo modelo gerencial, no qual so abrandados os controles de procedimentos e incrementados os controles de resultados. Essa linha de pensamento, esse novo valor afirmado pela Constituio, no pode ser ignorado pelo intrprete e aplicador da lei. No por acaso, aos princpios j previstos na redao original do art. 37, foi acrescentado o princpio da eficincia. bvio que esse princpio j estava implcito. Ao torn-lo explcito, ao afirm-lo expressamente, o que se pretendeu foi demonstrar a redobrada importncia que ele passou a ter. Em termo prticos, deve-se considerar que, quando mera formalidade burocrtica for um empecilho realizao do interesse pblico, o formalismo deve ceder diante da eficincia. Isso significa que preciso superar concepes puramente burocrticas ou meramente formalsticas, dando-se maior nfase ao exame da legitimidade, da economicidade e da razoabilidade, em benefcio da eficincia. No basta ao administrador demonstrar que agiu bem, em estrita conformidade com a lei; sem se divorciar da legalidade (que no se confunde com a estrita legalidade), cabe a ele evidenciar que caminhou no sentido da obteno dos melhores resultados.

Da mesma maneira, ODETE MEDAUAR

A eficincia princpio que norteia toda a atuao da Administrao Pblica. O vocbulo liga-se idia de ao, para produzir resultado de modo rpido e preciso. [...] O princpio da eficincia vem suscitando entendimento errneo no sentido de que, em nome da eficincia, a legalidade ser sacrificada. Os dois princpios constitucionais da Administrao devem conciliar-se, buscando esta atuar com eficincia, dentro da legalidade.42
40MEIRELLES,

Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 34. ed. atual. por Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho. So Paulo: Malheiros Ed., 2008. p. 98. Itlicos do autor, negritos nossos. 77-78. Srgio; DALLARI, Adilson Abreu. Processo administrativo. So Paulo: Malheiros Ed., 2000. p.

41FERRAZ,

42MEDAUAR,

Odete. Direito administrativo moderno. 12. ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2008. p. 128. Destaques nossos.

43

A lio destacada de ODETE MEDAUAR, que prope a conciliao de dois princpios constitucionais, nos remete a Teoria dos Direitos Fundamentais de ROBERT ALEXY e a sua proposta de diferenciao entre princpios e regras como espcies de normas de Direitos Fundamentais.43 Para o mestre alemo
O ponto decisivo na distino entre regras e princpios que princpios so normas que ordenam que algo seja realizado na maior medida possvel dentro das possibilidades jurdicas e fticas existentes. Princpios so, por conseguinte, mandamentos de otimizao, que so caracterizados por poderem ser satisfeitos em graus variados e pelo fato de que a medida devida de sua satisfao no depende somente das possibilidades fticas, mas tambm das possibilidades jurdicas.44

Ou seja, a Reforma Gerencial pretendeu inovar o ordenamento jurdico para permear a gesto pblica com a cultura da eficincia e das aes que lhe so correlatas, como a pactuao de metas quali-quantitativas, o reconhecimento da finitude e da imprescindibilidade dos recursos pblicos para a satisfao de interesses sociais, e o seu consequente emprego otimizado, a responsabilizao e o reconhecimento do servio pblico, incluindo o princpio da eficincia no rol dos princpios constitucionais do artigo 37 da Carta Poltica de 1988, que com os demais princpios se harmoniza, e no conflita. Nesse sentido, em um arcabouo jurdico-institucional onde o alcance de metas torna-se crucial para o sucesso do modelo gerencial, torna-se imperioso conferir ao gestor dos recursos pblicos a autonomia necessria para, dentro dos limites principiolgicos que regem o manejo de recursos pblicos, determinar as regras para o emprego das verbas pblicas e conform-las sua realidade e necessidade, toda vez que assim se apresentar necessrio.

43Como

no poderia ser diferente pela profundidade e inovao jurdica proposta por ROBERT ALEXY em sua Teoria dos Direitos Fundamentais, a citao da obra do autor no pretende esgotar a discusso a respeito da distino entre regras e princpios, muito menos do conflito entre os princpios da legalidade e da eficincia, mas apenas apresentar dogmtica constitucional de escol que fundamente a hermenutica harmoniosa, e no excludente, entre ambos. Robert. Teoria dos direitos fundamentais. Trad. Virglio Afonso da Silva. So Paulo: Malheiros Ed., 2008. p. 90. Destaques do autor.

44ALEXY,

44

1.2.2. A Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998

No contexto das inovaes normativas realizadas pelo Estado brasileiro para a implantao de mecanismos da Administrao Pblica Gerencial, a Lei n 9.637/98, que dispe fundamentalmente sobre as organizaes sociais e os contratos de gesto, ganha especial relevo na medida em que cria45 essas duas figuras jurdicas, centrais no processo de desempenho de atividades relativas aos chamados servios no-exclusivos do Estado. Ainda que a Lei n 9.637/98 traga, em suas Disposies Finais e Transitrias, outras previses relacionadas Reforma Gerencial no Brasil, como a determinao ao Poder Executivo para editar decreto a respeito do Programa Nacional de Publicizao, contida no seu artigo 20, e a extino do Laboratrio Nacional de Luz Sncrotron ento vinculado estrutural e hierarquicamente ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq, e da Fundao Roquette Pinto, vinculada Presidncia da Repblica (artigo 21), os pontos que sero aqui analisados limitar-se-o s organizaes sociais e aos contratos de gesto. Os regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das organizaes sociais sero analisados em captulo especificamente a eles dedicado. Essa limitao se deve a alguns fatos. O primeiro diz respeito temtica da presente dissertao. Para os seus propsitos, a Lei n 9.637/98 fundamental na exata medida em que introduz as organizaes sociais, os contratos de gesto no ordenamento jurdico, na feio proposta pela Administrao Pblica Gerencial, e a determinao de que as contrataes realizadas pelas organizaes sociais sero norteadas pelos seus regulamentos autnomos de contrataes. O segundo refere-se a pouca expresso alcanada pelos demais assuntos abordados na Lei n 9.637/98, principalmente aps a sua edio. Exemplo maior disso o fato de o Poder Executivo jamais ter editado decreto tratando do Programa Nacional de Publicizao. Por fim, a absoro das atividades desenvolvidas por rgos ou entidades da

45Ainda

que a Administrao Pblica tenha celebrado instrumentos jurdicos com a denominao contratos de gesto antes da Lei n 9.637/98, como, por exemplo, os firmados com a Companhia Vale do Rio Doce e a Petrobrs, no mbito do Decreto n 137/91, que instituiu o Programa de Gesto das Empresas Estatais; ou o contrato de gesto celebrado com o Servio Social Autnomo Associao das Pioneiras Sociais, preciso destacar que o fundamento principiolgico que os orientou no o mesmo da Reforma Gerencial do Estado, motivo pelo qual manteremos a Lei n 9.637/98 como fonte criadora dos contratos de gesto.

45

Administrao Pblica por organizaes sociais, na prtica, pouco representa no universo das organizaes sociais, principalmente se levado em considerao o alcance do modelo em todos os demais entes da Federao. Ainda, a anlise a respeito das organizaes sociais e dos contratos de gesto ser voltada para apontar suas principais caractersticas, e como essas caractersticas evidenciam a busca pela eficincia na Administrao Pblica.

1.2.2.1. As Organizaes Sociais

No Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, as organizaes sociais figuram como as entidades responsveis pela execuo de servios no exclusivos do Estado, a partir da diviso das atividades estatais proposta pelo MARE. De acordo com o artigo 1 da Lei n 9.637/98, as organizaes sociais so pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade, que so assim qualificadas mediante o atendimento dos requisitos previstos na lei. Desta forma, a primeira constatao que se extrai do artigo introdutrio da Lei das Organizaes Sociais que a norma no inovou o ordenamento jurdico brasileiro para inserir nova espcie de pessoa jurdica de direito privado relao do artigo 44 do Cdigo Civil brasileiro. Assim, e em razo da natureza jurdica privada e no lucrativa determinada pelo artigo 1 da norma em comento, as organizaes sociais so, em verdade, pessoas jurdicas constitudas, necessariamente, sob a forma de associaes civis ou fundaes privadas, nos termos dos artigos 53 a 61 e 62 a 69, respectivamente, todos da Lei n 10.406/02, que obtm a qualificao prevista na Lei n 9.637/98 pelo atendimento de seus termos. O artigo 2, por seu turno, estabelece requisitos especficos que as entidades privadas sem fins lucrativos devero preencher para estarem aptas qualificao

46

pretendida. Ditos requisitos se referem a aspectos societrios, quando o inciso I determina previses estatutrias que devero estar expressamente contidas em seus atos constitutivos; e a aspectos discricionrios, na medida em que o inciso II estabelece que o requerimento de qualificao como organizao social ser submetido ao crivo da oportunidade e convenincia, por parte do Ministro ou titular de rgo supervisor ou regulador da rea de atividade correspondente ao seu objeto social e do Ministrio de Estado da Administrao Federal e Reforma do Estado. No que concerne aos requisitos societrios, o art. 2, I, da Lei n 9.637/98 estabelece que os estatutos sociais das organizaes sociais devero conter disposies sobre: a) natureza social de seus objetivos relativos respectiva rea de atuao; b) finalidade no-lucrativa, com a obrigatoriedade de investimento de seus excedentes financeiros no desenvolvimento das prprias atividades; c) previso expressa de a entidade ter, como rgos de deliberao superior e de direo, um conselho de administrao e uma diretoria definidos nos termos do estatuto, asseguradas quele composio e atribuies normativas e de controle bsicas previstas na Lei n 9.637/98; d) previso de participao, no rgo colegiado de deliberao superior, de representantes do Poder Pblico e de membros da comunidade, de notria capacidade profissional e idoneidade moral; e) composio e atribuies da Diretoria; f) obrigatoriedade de publicao anual, no Dirio Oficial da Unio, dos relatrios financeiros e do relatrio de execuo do contrato de gesto; g) no caso de associao civil, a aceitao de novos associados, na forma do estatuto; h) proibio de distribuio de bens ou de parcela do patrimnio lquido em qualquer hiptese, inclusive em razo de desligamento, retirada ou falecimento de associado ou membro da entidade; i) previso de incorporao integral do patrimnio, dos legados ou das doaes que lhe foram destinados, bem como dos excedentes financeiros decorrentes de suas atividades, em caso de extino ou desqualificao, ao patrimnio de outra organizao social qualificada no mbito da Unio, da mesma rea de atuao, ou ao patrimnio da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios, na proporo dos recursos e bens por estes alocados. Os artigos 3 e 4 da Lei n 9.637/98 estabelecem, da mesma maneira, requisitos para a qualificao das entidades privadas como organizaes sociais, mas de forma

47

indireta, uma vez que estabelecem a composio e as atribuies mnimas do Conselho de Administrao das organizaes sociais, respectivamente46 . Assim, de acordo com o artigo 3, I, da Lei n 9.637/98, o rgo de deliberao mxima dessas entidades dever possuir a seguinte configurao: a) 20 a 40% (vinte a quarenta por cento) de seus membros natos devero representar o Poder Pblico, nos termos definidos pelo estatuto da entidade; b) 20 a 30% (vinte a trinta por cento) de seus membros natos devero representar entidades da sociedade civil, definidas pelo estatuto; c) at 10% (dez por cento) de seus membros devero ser eleitos dentre os associados, no caso de associao civil; d) 10 a 30% (dez a trinta por cento) de seus membros devero ser eleitos pelos demais integrantes do conselho, dentre pessoas de notria capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral; e e) at 10% (dez por cento) de seus membros devero ser indicados, ou eleitos, livremente, na forma estabelecida pelo estatuto. J o artigo 4 da Lei n 9.637/98 estabelece as atribuies mnimas do Conselho de Administrao. So elas: I - fixar o mbito de atuao da entidade, para consecuo do seu objeto; II - aprovar a proposta de contrato de gesto da entidade; III - aprovar a proposta de oramento da entidade e o programa de investimentos; IV - designar e dispensar os membros da diretoria; V - fixar a remunerao dos membros da diretoria; VI - aprovar e dispor sobre a alterao dos estatutos e a extino da entidade por maioria, no mnimo, de dois teros de seus membros; VII - aprovar o regimento interno da entidade, que deve dispor, no mnimo, sobre a estrutura, forma de gerenciamento, os cargos e respectivas competncias; VIII - aprovar por maioria, no mnimo, de dois teros de seus membros, o regulamento prprio contendo os procedimentos que deve adotar para a contratao de obras, servios, compras e alienaes e o plano de cargos, salrios e benefcios dos empregados da entidade; IX - aprovar e encaminhar, ao rgo supervisor da execuo do contrato de gesto, os relatrios gerenciais e de atividades da entidade, elaborados pela
46O

artigo 3 prev, alm da composio obrigatria dos Conselhos de Administrao das Organizaes Sociais, outras disposies a esse respeito em seus incisos II a VIII. So eles: II - os membros eleitos ou indicados para compor o Conselho devem ter mandato de quatro anos, admitida uma reconduo; III - os representantes de entidades previstos nas alneas "a" e "b" do inciso I devem corresponder a mais de 50% (cinquenta por cento) do Conselho; IV - o primeiro mandato de metade dos membros eleitos ou indicados deve ser de dois anos, segundo critrios estabelecidos no estatuto; V - o dirigente mximo da entidade deve participar das reunies do conselho, sem direito a voto; VI - o Conselho deve reunir-se ordinariamente, no mnimo, trs vezes a cada ano e, extraordinariamente, a qualquer tempo; VII - os conselheiros no devem receber remunerao pelos servios que, nesta condio, prestarem organizao social, ressalvada a ajuda de custo por reunio da qual participem; VIII - os conselheiros eleitos ou indicados para integrar a diretoria da entidade devem renunciar ao assumirem funes executivas.

48

diretoria; X - fiscalizar o cumprimento das diretrizes e metas definidas e aprovar os demonstrativos financeiros e contbeis e as contas anuais da entidade, com o auxlio de auditoria externa. Tanto a composio determinada pela norma para a composio do Conselho de Administrao das organizaes sociais, quanto suas competncias, apontam para inovaes legislativas que se relacionam diretamente com a busca pela eficincia administrativa. Nesse sentido, a presena do Estado na composio do Conselho de Administrao dessas entidades permite-lhe um duplo controle estatal, interno e externo, sobre as atividades desempenhadas pelas organizaes sociais, ambos de natureza finalstica. Interno, quando o Estado participa da gesto executiva dessas entidades mediante seu assento garantido no seu rgo de deliberao mximo. Externo, quando a gesto administrativa e financeira das organizaes sociais submetida ao crivo do rgo repassador dos recursos do contrato de gesto.47 Ainda no contexto interno, o controle estatal realizado tambm em duas etapas, a priori e a posteriori, j que, aos Conselhos de Administrao, atribuda a competncia de fixar o mbito de atuao das organizaes sociais (etapa preliminar da realizao das atividades das organizaes sociais); pela aprovao de relatrios gerenciais e de atividades; e pelo exerccio do controle finalstico dos resultados alcanados, por intermdio da fiscalizao quanto ao cumprimento das diretrizes e metas definidas nos contratos de gesto (etapa posterior do controle). As inovaes propostas, ainda que possam ser interpretadas em um primeiro momento como duplicidade de controle estatal, que contribui para a burocracia administrativa e contradiz todo o modelo gerencial, no possuem o condo de ameaar a eficincia almejada pela Reforma, em razo do vis finalstico do controle estatal, do controle pela margem de alcance de metas quali-quantitativas previamente estabelecidas em contratos de gesto.

47A questo

relativa ao controle exercido pelo Estado sobre as organizaes sociais ser objeto de estudo aprofundado no item 3.2.2 deste estudo.

49

Um segundo aspecto que se relaciona a busca da eficincia diz respeito a natureza jurdica privada das organizaes sociais. Aqui, fundamental que se tenha por assentada a natureza privada dessas entidades em funo de ser subsdio jurdico imprescindvel para se reconhecer a inaplicabilidade integral e absoluta da Lei Geral de Licitaes e, consequentemente, a validade dos seus regulamentos autnomos de licitaes e contrataes como instrumentos privados aceitos pelo ordenamento jurdico brasileiro como norteadores das compras, aquisies e alienaes realizadas com recursos pblicos por parte dessas entidades. Pelos termos da legislao vigente, as organizaes sociais so, portanto, pessoas jurdicas de natureza privada, sem fins lucrativos, que so assim qualificadas pelo Estado brasileiro em razo de terem atendido aos requisitos dos artigos 1 a 4 da Lei n 9.637/98. Desta maneira, h que se destacar o fato de que, ao se tratar de organizao social, subentende-se necessariamente um ttulo, uma qualificao conferida pelo Estado brasileiro a entidades privadas sem fins lucrativos que se submetem s exigncias da lei regente de dita titulao. Nesse sentido, a inovao normativa trazida pela Lei n 9.637/98 se limita a adio de nova qualificao aos ttulos j conferidos pelo ordenamento jurdico brasileiro a entidades da mesma natureza, do que d exemplo o ttulo de Utilidade Pblica Federal (Lei n 91, de 28 de agosto de 1935, regulamentada pelo Decreto n 50.517, de 02 de maio de 1961), o Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social (Lei n 12.101, de 27 de novembro de 2009, regulamentada pelo Decreto n 7.237, de 20 de julho de 2010), e o ttulo de Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Lei n 9.790, de 23 de maro de 1999, regulamentada pelo Decreto n 3.100, de 30 de junho de 1999). A outorga de um ttulo no transfigura a natureza privada das organizaes sociais, muito menos as insere no mbito das pessoas jurdicas estatais, de natureza jurdica pblica ou privada, quando se leva em considerao o artigo 37, XIX e XX 48, da Carta Magna, que

48Art.

37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (...) XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao; XX - depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de subsidirias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participao de qualquer delas em empresa privada;

50

exigem a promulgao de lei especfica para a criao ou a autorizao para a criao de autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista. Destaque-se a lio de ALEXANDRE SANTOS DE ARAGO a respeito
Discute-se quanto possibilidade de incluso das entidades da sociedade civil sem fins lucrativos, parceiras do Estado por colaborao em geral, no conceito de Administrao Pblica Descentralizada, entendendo-se geralmente que, em razo de apenas desenvolverem parcerias com o poder pblico, no sendo por ele criadas ou geridas, permanecem na esfera privada. Essas entidades de cooperao receberiam tais atribuies a partir de leis especficas, atos negociais, a exemplo dos contratos de gesto, ou atos administrativos concretos de reconhecimento, de forma assemelhada autorizao e permisso. Para que essas entidades da sociedade civil possam ser consideradas integrantes da Administrao Pblica descentralizada, no suficiente que desenvolvam, em parceria com o Estado, eventualmente at com recursos pblicos, atividades de interesse pblico. O mero acordo entre o Estado e uma entidade privada beneficente, na maioria das vezes denuncivel unilateralmente por qualquer das partes, no a integra na coordenao e planejamento estatais de carter obrigatrio incidente sobre as entidades descentralizadas nos termos do que dispe o art. 174, CF, para o setor pblico. Isso s vem a ocorrer se o Estado passar a exercer sobre a entidade da sociedade civil poderes alm do que caracterizam os simples parceiros, imiscuindo-se na sua administrao e na conduo das suas finalidades, coordenando a sua atuao no conjunto da Administrao Pblica. Para um ente de colaborao (gnero), abstraindo-se por enquanto das organizaes sociais (espcie), ser considerado integrante da Administrao Pblica descentralizada, no basta, portanto, que esteja cooperando com o Poder Pblico em alguma rea de interesse comum. necessrio mais: deve se integrar juridicamente na coordenao das aes estatais. A mera formalizao de convnio ou outro instrumento anlogo com a Administrao Pblica no , por si s, suficiente para caracterizar a entidade parceira como integrante da Administrao Pblica descentralizada. O vnculo com a Administrao h de ser mais estvel e intenso, com a previso de poderes (no hierrquicos, naturalmente) da Administrao se imiscuir na gesto das atividades descentralizadas. 49

Por esta razo, a doutrina administrativista unnime em concordar com a natureza privada das organizaes sociais. Nesse sentido, MARAL JUSTEN FILHO

49ARAGO,

Alexandre Santos de. Direito dos servios pblicos. Rio de Janeiro: Forense, 2008. p. 745-746. Destaques nossos.

51

A Lei federal n. 9.637/98 (oriunda das Medidas Provisrias n. 1.591 e 1.648) consagrou a figura da organizao social. Determinou que a organizao social no consiste em espcie ou modalidade societria especfica, ale daquelas j conhecidas no mbito do direito civil e comercial. Organizao social qualificao atribuvel a uma pessoa jurdica de direito privado sem fins lucrativos. Organizao social uma associao civil sem fim lucrativo ou fundao que, em virtude do preenchimento de certos requisitos legais, submetida a um regime jurdico especial, que contempla benefcios especiais do Estado para execuo de determinadas atividades de interesse coletivo. Como dito, organizao social no uma nova espcie de sujeito de direito. Organizaes sociais so ou associaes civis sem fim lucrativo ou fundaes que preencham certos requisitos legais.50

Na mesma linha, HELY LOPES MEIRELLES

A organizao social, portanto, no um novo ente administrativo, uma qualificao, um ttulo, que a Administrao outorga a uma entidade privada, sem fins lucrativos, para que ela possa receber determinados benefcios do Poder Pblico (dotaes oramentrias, isenes fiscais etc.) para a realizao de atividades necessariamente de interesse coletivo. 51.

J para MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, organizao social

a qualificao jurdica dada a pessoa jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, instituda por iniciativa de particulares, e que recebe delegao do Poder Pblico, mediante contrato de gesto, para desempenhar servio pblico de natureza social. Nenhuma entidade nasce com o nome de organizao social; a entidade criada como associao ou fundao, e habilitando-se perante o poder pblico, receber a qualificao; trata-se de ttulo jurdico outorgado e cancelado pelo Poder Pblico. 52 (destaques nossos)

Nesse diapaso, JOS EDUARDO SABO PAES leciona que

As organizaes sociais (OS) so um modelo ou uma qualificao de organizao pblica no estatal criada dentro de um projeto de reforma do Estado, para que associaes civis sem fins lucrativos e fundaes de direito privado possam absorver atividades publicizveis mediante qualificao especfica em lei. As organizaes sociais objetivam ser um modelo de parceria entre o Estado e a sociedade, mas no constituem uma nova pessoa jurdica; inserem-se no mbito das pessoas jurdicas j existentes sob a forma de fundaes, associaes civis e sociedades civis,
50JUSTEN

FILHO, Maral. op. cit., p. 204-205. Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, cit., p. 387. Itlicos do autor, negritos nossos.

51MEIRELLES, 52DI

PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 21. ed. So Paulo: Atlas, 2008. p. 470-471.

52

todas sem fins lucrativos. Portanto, elas esto fora da Administrao Pblica, pois so pessoas jurdicas de direito privado. 53

E no ensinamento de CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO

Organizaes sociais, como resulta da Lei 9.637, de 15.05.98, so entidades privadas, qualificadas livremente pelo Ministro ou titular do rgo supervisor ou regulador da rea de atividade correspondente ao seu objeto social e pelo Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto, desde que, no tendo fins lucrativos, suas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade (art. 1) e a pessoa atenda a determinados requisitos formais bvios e preencha alguns poucos requisitos substanciais, travando contrato de gesto com o Poder Pblico. 54

Por fim, fazendo referncia a direito projetado, na forma do anteprojeto de lei, que estabelece normas gerais sobre a Administrao Pblica Direta e Indireta, entidades paraestatais e de colaborao, j mencionadas neste estudo, torna-se pertinente trazer as consideraes feitas por CARLOS ARI SUNDFELD quando analisou o regime jurdico que chamou, para aqueles propsitos, de entidades de colaborao, bem como do grau de influncia que o fomento estatal desempenha nessas entidades.
Outro desafio importante do anteprojeto foi enfrentado no art. 10: indicar os tipos de vnculos existentes entre entidades estatais e outras entidades (empresas ou no) que, por fortes que sejam, no tm o condo de inserir estas ltimas na Administrao Indireta, isto , no rol de entidades estatais. A clareza quanto a isso fundamental. natural que o Estado mantenha vnculos profundos com diversas espcies de organizaes e natural tambm que isso tenha reflexos no regime jurdico dessas organizaes, mas no de modo algum correto que se queira trat-las todas como se entidades estatais fossem. O regime jurdico das entidades estatais que em alguns aspectos importantes vem traado na prpria Constituio e, no mais, tem sido construdo pela legislao geral e especfica tem fundamentos prprios e equivocado querer estend-lo totalmente, por via de simples interpretao. Vale por todos o exemplo das organizaes sociais criadas na dcada de 1990. So entidades colaboradoras do Estado, devem ter um regime jurdico coerente com essa condio, mas no correto pensar que o nico regime capaz dessa coerncia seja o estatal.55

53PAES,

Jos Eduardo Sabo. Fundaes e Entidades de Interesse Social: aspectos jurdicos, administrativos, contbeis e tributrios. 7. ed. rev., ampl. e atual. de acordo com o novo Cdigo Civil Brasileiro. Braslia: Ed. Braslia Jurdica, 2009. p. 112-113. Destaques nossos. Celso Antnio Bandeira de. op. cit., p. 235-237. Carlos Ari. op. cit., p. 58.

54MELLO,

55SUNDFELD,

53

1.2.2.2. Os Contratos de Gesto

Figuras igualmente centrais no mbito da Reforma do Aparelho do Estado Brasileiro, os contratos de gesto buscam materializar vnculos jurdicos estabelecidos no mbito da prpria Administrao Pblica, ou da Administrao Pblica com os particulares, pautados pelo princpio da eficincia. Consequentemente, so igualmente pautados pelo comprometimento com resultados quali-quantitativos, mensurados periodicamente por indicadores pactuados pelos seus celebrantes. Nesse sentido, a regulamentao normativa do contrato de gesto foi estabelecida em patamar constituticional por intermdio da Emenda Constitucional n 19/98 que, buscando implantar mecanismos da Administrao Pblica Gerencial, introduziu o 8 ao artigo 37 da Constituio Federal nestes termos56:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: 8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: I - o prazo de durao do contrato; II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; III - a remunerao do pessoal.

56 No

obstante, a prtica administrativa aponta para o emprego de vnculos jurdicos estabelecidos pela Administrao Pblica sob a denominao contrato de gesto antes mesmo da edio da Emenda Constitucional n 19/98. MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO destaca os contratos de gesto celebrados com a Companhia Vale do Rio Doce e com a Petrleo Brasileiro S.A. no contexto do Decreto n 137/91, que instituiu o Programa de Gesto das Empresas Estatais, bem como com o Servio Social Autnomo Associao das Pioneiras Sociais. (Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas, cit., p. 256). Abordando a multifuncionalidade do termo contrato de gesto diante do seu emprego no cotidiano da Administrao Pblica brasileira, confira-se GUSTAVO JUSTINO DE OLIVEIRA: Assim, resta claro que a unidade terminolgica adotada pelo legislador ptrio no uma decorrncia da unidade de disciplina jurdica do instituto. Tampouco resultado da uniformidade de funes a ele reservadas em nosso ordenamento. Em verdade, a terminologia unvoca constitui-se um complicador para o exame do instituto pois a locuo contrato de gesto utilizada para representar relaes e situaes distintas entre si. OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Contrato de gesto. Prefcio Odete Medauar. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2008. p. 161.

54

Quando se analisa a reforma promovida pela Emenda Constitucional n 19/98 sob o aspecto do contrato de gesto, o primeiro ponto que se destaca que a reforma constitucional no menciona a figura contrato de gesto, mas, de maneira inominada, atribui ao Estado a faculdade de estabelecer vnculos jurdicos que permitam a ampliao da autonomia gerencial e que tenham por objetivo a fixao de metas de desempenho. No entanto, apesar da omisso do legislador reformador, no h dvida de que a figura inaugurada pela Emenda Constitucional n 19/98 trata-se, efetivamente, de contrato de gesto, quando se leva em considerao os objetivos almejados pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado com a edio da Emenda Constitucional em questo57. Afinal, os objetivos do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado com todos os setores de atuao do Estado prevem a celebrao de contratos de gesto. Nesse sentido, dentre os objetivos para o Ncleo Estratgico, encontra-se
Dotar o ncleo estratgico de capacidade gerencial para definir e supervisionar os contratos de gesto com as agncias autnomas, responsveis pelas atividades exclusivas do Estado, e com as organizaes sociais, responsveis pelos servios no-exclusivos do Estado realizados em parceria com a sociedade.58

Nessa linha, um dos objetivos para as atividades exclusivas do Estado

Transformar as autarquias e fundaes que possuem poder de Estado em agncias autnomas, administradas segundo um contrato de gesto; o dirigente escolhido pelo Ministro segundo critrios rigorosamente profissionais, mas no necessariamente dentro do Estado, ter ampla liberdade para administrar os recursos humanos, materiais e financeiros colocados sua disposio, desde que atinja os objetivos qualitativos e quantitativos (indicadores de desempenho) previamente acordados. 59

De seu turno e especialmente importante para os objetivos deste estudo dentre os objetivos para os servios no-exclusivos est:

57 De

acordo com Maria Sylvia Zanella di Pietro, embora o dispositivo constitucional no mencione a expresso contrato de gesto, a esse tipo de contrato que quis referir-se, (...). DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, cit., p. 317. Plano Diretor da Reforma do Estado, cit., p. 46.

58BRASIL. 59Id.

Ibid.

55

Transferir para o setor pblico no-estatal estes servios, atravs de um programa de publicizao, transformando as atuais fundaes pblicas em organizaes sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham autorizao especfica do poder legislativo para celebrar contrato de gesto com o poder executivo e assim ter direito a dotao oramentria.60

Mesmo os objetivos para a produo de mercado prevem a celebrao de contratos de gesto, no sentido de implantar contratos de gesto nas empresas que no puderem ser privatizadas.61 O segundo ponto de destaque que a figura por ela introduzida no ordenamento jurdico ptrio pretende alargar a autonomia gerencial, oramentria e financeira de entidades e rgos da Administrao Pblica Direta e Indireta. No entanto, a regulamentao da matria conferida pela Lei n 9.637/98 prev a celebrao de contratos de gesto entre a Administrao Pblica Direta e pessoas jurdicas de Direito Privado, sem fins lucrativos, que, como visto acima, no pertencem ao Estado. Da GUSTAVO JUSTINO
DE

OLIVEIRA entender que o ordenamento jurdico

brasileiro, no que concerne aos contratos de gesto, prev a possibilidade de o Estado brasileiro celebrar contratos de gesto que configuram acordos administrativos organizatrios, ou endgenos; e contratos de gesto que configuram acordos administrativos colaborativos, ou exgenos62. Os primeiros so aqueles celebrados entre rgos e entidades da Administrao Pblica, para aumentar a autonomia gerencial de rgos e entidades hierarquicamente inferiores, e atribuir-lhes metas qualitativas e quantitativas de desempenho, mtua e previamente pactuadas. Os segundos, por seu turno, so justamente os firmados com as organizaes sociais, nas bases dadas pela Lei n 9.637/98. Para os propsitos deste estudo,

60Id.

Ibid., p. 46-47. Plano Diretor da Reforma do Estado, cit., p. 47.

61BRASIL.

62OLIVEIRA,

Gustavo Justino de. op. cit., p. 253. Para o autor, os contratos de gesto endgenos se inserem na perspectiva contempornea da Administrao Pblica consensual, especificamente no enfoque das relaes Administrao Pblica-Administrao Pblica, e visam imprimir maior coordenao e eficincia ao administrativa, notadamente por meio do ajuste de uma programao de atividades (fixao de metas de desempenho), avaliao de metas de desempenho (por meio de indicadores de desempenho) e estimulao de determinados resultados a serem alcanados pelos rgos ou entidades administrativas.

56

a pesquisa ser centralizada nos contratos de gesto exgenos, principalmente enquanto ferramenta de fomento da iniciativa privada no lucrativa. De acordo com o artigo 5 da Lei n 9.637/98, contrato de gesto o instrumento firmado entre o Poder Pblico e a entidade qualificada como organizao social, com vistas formao de parceria entre as partes para fomento e execuo de atividades relativas s reas relacionadas no artigo 1. O que h a ser destacado na conceituao normativa desse instituto a sua declarada finalidade de fomento. Fomento este que est na base do princpio da subsidiariedade, que constitui fundamento axiolgico inerente aos Estados modernos. Neste vis, MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO entende que
O princpio da subsidiariedade est na prpria base da nova concepo do Estado de Direito Social e Democrtico, ou seja, de um Estado em que os direitos fundamentais do homem j no constituem apenas uma barreira atuao do Estado, como se via no perodo liberal, mas constituem a prpria razo de ser do Estado. Cabe a este promover, estimular, criar condies para que o indivduo se desenvolva livremente e igualmente dentro da sociedade; para isso necessrio que se criem condies para a participao do cidado no processo poltico e no controle das atividades governamentais. 63

De acordo com autora, algumas idias fundamentais sustentam o princpio da subsidiariedade

De um lado, a de respeito aos direitos individuais, pelo reconhecimento de que a iniciativa privada, seja atravs dos indivduos, seja atravs das associaes, tem primazia sobre a iniciativa estatal; em consonncia com essa idia, o Estado deve abster-se de exercer atividades que o particular tem condies de exercer por sua prpria iniciativa e com seus prprios recursos; em consequncia, sob esse aspecto, o princpio implica uma limitao interveno estatal. De outro lado, o Estado deve fomentar, coordenar, fiscalizar a iniciativa privada, de tal modo a permitir aos particulares, sempre que possvel, o sucesso na conduo de seus empreendimentos. E uma terceira idia ligada ao princpio da subsidiariedade seria a de parceria entre pblico e privado, tambm dentro do objetivo de subsidiar a iniciativa privada, quando ela seja deficiente.64

63DI

PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas, cit., p. 16. Destaques da autora. Ibid., p. 15-16.

64Id.

57

A partir dessas premissas fundamentais do princpio da subsidiariedade, a autora aponta diversas tendncias, todas elas experimentadas pelo Estado brasileiro ao longo dos anos, em maior ou menor grau, desde o fim do sculo XIX, comeo do sculo XX, com a expedio das Encclicas Rerum Novarum (1891), Quadragesimo Anno (1931), Mater et Magistra (1961), e Centesimus Annus (1991), que fundaram a Doutrina Social da Igreja Catlica e fundaram as bases do princpio da subsidiariedade. Algumas delas merecem ser aqui destacadas, pois constituem fundamentos axiolgicos para os contratos de gesto exgenos. A primeira diz respeito s mudanas de concepo do interesse pblico. Para a autora
A sociedade pluralista faz multiplicarem-se os interesses a serem protegidos; no se fala mais em interesse pblico de que titular exclusivo o Estado, mas de vrios interesses pblicos, representativos dos vrios setores da sociedade civil. A proteo do interesse pblico deixou de ser prerrogativa do Estado, que no mais tem condies de assumir todas as novas atividades de interesse geral. Como consequncia, h uma necessidade de ampliao da atividade administrativa de fomento, significando, como uma das aplicaes do princpio da subsidiariedade, o incentivo iniciativa privada de interesse pblico. O Estado deve ajudar, estimular, criar condies para que os vrios grupos de interesses, representados por entidades particulares, partam busca de seus prprios objetivos.65

Na mesma linha, a autora destaca ainda

Outra consequncia da aplicao do princpio da subsidiariedade que a noo de interesse pblico muda e reflete sobre a prpria organizao da Administrao Pblica, j que a expresso passa a ser entendida como se referindo aos interesses dos cidados (interesse pblico primrio) e no os interesses da mquina administrativa (interesse pblico secundrio). Em razo disso, os recursos humanos, materiais e financeiros de que dispe a Administrao Pblica devem ser utilizados preferencialmente em benefcios do cidado, para obter-se melhor qualidade e eficincia na prestao dos servios.66

justamente nessa linha que a regulamentao legal dos contratos de gesto exgenos, Lei n 9.637/98, caracteriza-os com uma srie de disposies obrigatrias tendentes a prever ferramentas de gesto que permitam a aplicabilidade do princpio da
65DI

PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas, cit., p. 19. Destaque da autora. Ibid., p. 21. Destaque da autora.

66Id.

58

eficincia67 ; e o repasse de recursos financeiros, materiais e humanos, s organizaes sociais, para que sejam geridos em bases eficientes 68. Assim como com as organizaes sociais, o entendimento doutrinrio a respeito dos contratos de gesto se posicionou de maneira conservadora em relao a essa inovao contida na Lei n 9.637/98, mas sempre com destaque para seu objetivo de fomentador da iniciativa privada no lucrativa, como, alis, no poderia deixar de ser por conta da expressa previso legal do artigo 5 da Lei n 9.637/98. Assim, aceitando a distino entre os contratos de gesto endgenos e exgenos proposta por GUSTAVO JUSTINO DE OLIVEIRA, HELY LOPES MEIRELLES ressalta que
Importante notar que o contrato de gesto aqui referido, cujo fundamento constitucional o 8 do art. 37 da CF, na redao dada pela EC 19/98, no se confunde com o contrato de gesto previsto no Lei federal 9.637, de 15.5.98, como sendo o instrumento a ser firmado entre o Poder Pblico e a entidade qualificada como organizao social, com vistas formao de parceria entre as partes para fomento e execuo de atividades relativas s reas relacionadas no art. 1. Trata-se de instrumento jurdico apto a reger a relao entre o Poder Pblico e entidades privadas, sem fins lucrativos, que cumprem os requisitos especificados na lei, qualificadas como organizaes sociais, para fomento e execuo de atividades de interesse pblico 69.

1.2.3. Breves consideraes sobre a Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.923-5/DF

Logo aps a edio da Lei n 9.637/98 e da Lei n 9.648/98, que, dentre outras disposies, inseriu o inciso XXIV ao artigo 24 da Lei n 8.666/93, para dispensar de
67 Art.

7. Na elaborao do contrato de gesto, devem ser observados os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e, tambm, os seguintes preceitos: I - especificao do programa de trabalho proposto pela organizao social, a estipulao das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execuo, bem como previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade; (...) 12. s organizaes sociais podero ser destinados recursos oramentrios e bens pblicos necessrios ao cumprimento do contrato de gesto. 1. So assegurados s organizaes sociais os crditos previstos no oramento e as respectivas liberaes financeiras, de acordo com o cronograma de desembolso previsto no contrato de gesto. 2. Poder ser adicionada aos crditos oramentrios destinados ao custeio do contrato de gesto parcela de recursos para compensar desligamento de servidor cedido, desde que haja justificativa expressa da necessidade pela organizao social. 3. Os bens de que trata este artigo sero destinados s organizaes sociais, dispensada licitao, mediante permisso de uso, consoante clusula expressa do contrato de gesto. Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, cit., p. 270.

68 Art.

69MEIRELLES,

59

licitao os contratos de prestao de servios celebrados com as organizaes sociais, para atividades contempladas em contratos de gesto, o Partido dos Trabalhadores (PT) e o Partido Democrtico Trabalhista (PDT) ajuizaram a Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.923-5/DF, questionando a legalidade das normas em comento. Ao que equivale dizer, o arcabouo normativo das organizaes sociais e dos contratos de gesto. Para os autores da demanda, o regulamentao normativa das ferramentas de veiculao da Administrao Pblica Gerencial afrontavam uma extensa srie de dispositivos constitucionais, a saber: art. 22, XXVII; art. 23, I, II, III, IV, VI e VII; art. 37, caput, II e XXI; art. 40, I, III, a, b e c, 4; art. 49, X; art. 70, caput e pargrafo nico; art. 71, II e III; art. 74, I, II, III e IV, 1 e 2; art. 129, I, II e III; art. 169, caput, 1, I e II; art. 175; art. 194, caput e pargrafo nico; art. 196; art. 197; art.; 199; art. 205; art. 206, III, IV e VI; art. 208, I, II, III, IV, V, VI e VII, 1 e 2; art. 211, caput e 1; art. 213, I e II; art. 215; art. 216, I, II, III, IV, V e 1; art. 218, caput, 1, 2, 3 e 5; e art. 226, caput, 1, I, II, V e VII. Nestes termos, o ento Ministro-Relator ILMAR GALVO indeferiu o pedido liminar, no que foi acompanhado pelos Ministros MOREIRA ALVES e NELSON JOBIM. Os Ministros NRI DA SILVEIRA e SEPLVEDA PERTENCE acompanharam, da mesma forma, o MinistroRelator, mas to somente no que tange ao mbito da sade. Aps pedido de vista, o Ministro EROS GRAU se posicionou a favor da concesso da medida liminar para suspender os efeitos do art. 1 da Lei n 9.648/98, e dos artigos 5, 11 a 15 e 20 da Lei n 9.637/98, acompanhado pelo Ministro JOAQUIM BARBOSA. O Ministro RICARDO LEWANDOWSKI manifestou-se favoravelmente concesso da medida liminar apenas para suspender o art. 24, XXIV, da Lei n 8.666/93, acrescido pela Lei n 9.648/98. Aps pedido de vista, o Ministro GILMAR MENDES confeccionou longo voto-vista em favor do modelo das organizaes sociais, do qual, alm das referncias a ele contidas no decorrer deste trabalho, extrai-se o seguinte:
Esse novo modelo de administrao gerencial realizado por entidades pblicas, ainda que no-estatais, est voltado mais para o alcance de metas do que para a estrita observncia de procedimentos. A busca da eficincia dos resultados, por meio da flexibilizao de procedimentos, justifica a implantao de um regime todos especial, regido por regras que respondem a racionalidades prprias do direito pblico e do direito privado.

60

O fato que o Direito Administrativo tem passado por cmbios substanciais e a mudana de paradigmas no tem sido compreendida por muitas pessoas. Hoje, no h mais como compreender esse ramo do Direito desde a perspectiva de uma rgida dicotomia entre o pblico e o privado. O Estado tem se valido cada vez mais de mecanismos de gesto inovadores, muitas vezes baseados em princpios prprios do direito privado.

Aps o voto do Ministro GILMAR MENDES, e argumentando no sentido de que, ao intrprete do Direito no compete apenas a anlise de textos normativos, mas dos textos e da realidade, o Ministro EROS GRAU reconsiderou sua deciso para, ento, negar a concesso da medida liminar. A partir do voto do Ministro GILMAR MENDES, os Ministros CEZAR PELUSO, SEPLVEDA PERTENCE e ELLEN GRACIE acompanharam o Ministro Relator ILMAR GALVO. Registre-se, em sede liminar, tambm o voto contrrio do Ministro MARCO AURLIO. Nestes termos, por maioria dos votos, o Supremo Tribunal Federal indeferiu a medida cautelar pleiteada, restando vencidos os Ministros MARCO AURLIO MELLO, JOAQUIM BARBOSA, e o Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, conforme Ata n 42/2007, publicada no Dirio da Justia de 21 de setembro de 2007. Atualmente no estgio da apreciao do mrito da medida em questo, aps os votos proferido pelo Ministro Relator AYRES BRITTO, em favor da procedncia parcial da ao, e pelo Ministro LUIZ FUX, pela sua procedncia parcial para conferir interpretao conforme a Constituio Lei n 9.637/98 e ao art. 24, XXIV, da Lei n 8.666/93 cujo teor ser citado no decorrer deste estudo os autos restam conclusos ao Ministro MARCO AURLIO MELLO, aguardando seu voto-vista.

1.3. Sntese Parcial

Portanto, do quanto foi at exposto, o que resta a ser destacado em carter conclusivo deste primeiro captulo que a busca pela eficincia sempre esteve no cerne das iniciativas reformistas da estrutura da Administrao Pblica adequada para a

61

realizao dos ditames da ordem constitucional brasileira vigente, ainda que em alguns momentos essa busca se deu de maneira mais declarada do que outros. Entretanto, a eficincia administrativa como parmetro axiolgico para a atividade administrativa galgou status constitucional somente a partir da Reforma Gerencial da Administrao Pblica iniciada em 1995. A partir da edio da Emenda Constitucional n 19/98, toda a ao do Estado passou a ser pautada, tambm, pelo princpio da eficincia. E justamente com supedneo no princpio da eficincia que essas novas figuras jurdicas como as organizaes sociais e os contratos de gesto foram criadas pela legislao infraconstitucional que conformou a Reforma Gerencial no pas. Traada a linha evolutiva e os percalos da busca do Estado brasileiro pela eficincia na mquina administrativa, o presente trabalho se voltar para a anlise de um dos instrumentos centrais propostos pela Reforma Gerencial de 1995 para o alcance desse objetivo, qual seja, os regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das organizaes sociais, objeto deste estudo. Pautada pelo controle finalstico de resultados que compe a materializao do chamado princpio da eficincia, a Lei n 9.637/98 estabelece que a gesto dos recursos pblicos realizada pelas organizaes sociais obedecer regulamentos prprios, privados, criados por essas entidades e aprovados por seu Conselho de Administrao. A partir desse ponto, ser analisada a presena de regulamentos autnomos de licitaes e contrataes em trs modelos de gesto de recursos pblicos: sociedades de economia mista e empresas pblicas exploradoras de atividade econmica; entidades paraestatais70; e entidades privadas no lucrativas celebrantes de convnios com o Estado. Nos trs modelos estudados, sero analisados o tratamento normativo, doutrinrio e, quando aplicvel, jurisprudencial dos respectivos regulamentos autnomos de gesto de recursos pblicos, com o objetivo de aferir sua viabilidade jurdica perante o ordenamento nacional. Pretende-se extrair dessa anlise a concluso pela qual, em sistemas anlogos aos das organizaes sociais como o caso das entidades no lucrativas conveniadas do
70 Entende-se

como entidades paraestatais as entidades que compem o Sistema S, tais como o SESI, SESC, SENAI, SENAT, SEST, e outras.

62

Estado os regulamentos autnomos de licitaes e contrataes representam, mais do que o meio adequado para a gesto dos recursos pblicos que lhes so repassados, o resultado da evoluo normativa da matria, que inicialmente determinava a aplicao dos procedimentos contidos na Lei Geral de Licitaes, mas que evoluiu para a aceitao desses regulamentos, nos termos do Decreto n 6.170/07. Ainda, pretende-se demonstrar que mesmo em regimes jurdico que contam com a presena marcante do Direito Pblico, caso das entidades da Administrao Pblica Indireta exploradoras de atividades econmicas, a gesto de recursos pblicos norteada por regulamentos autnomos de licitaes e contrataes, editados em paralelo aos procedimentos da Lei n 8.666/93 mas inspirados em seus princpios, encontra respaldo jurdico suficiente em termos normativos, doutrinrios e jurisprudenciais.

63

2. OS REGULAMENTOS AUTNOMOS DE LICITAES E CONTRATAES NO DIREITO BRASILEIRO

Como apresentado no captulo anterior, a Reforma Gerencial proposta pelo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado encontrou resistncias fundamentadas, sobretudo, na compreenso atravs da qual a regulamentao dos institutos jurdicos introduzidos pela reforma organizaes sociais e contratos de gesto representariam tentativa de afastar o Estado das suas competncias constitucionais de prestar servios pblicos, especialmente os de natureza social como sade e educao; bem como tentativa de burlar a previso constitucional pela obrigatoriedade de licitaes pblicas no dispndio do errio, supostamente contida no artigo 37, XXI, da Carta. No que concerne ao objeto desta pesquisa, o questionamento do modelo gerencial enfoca os regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das organizaes sociais, previstos no art. 4, VIII, e 17, da Lei n 9.637/98, para reput-los inconstitucionais diante do chamado princpio da licitao pblica, teoricamente contido no art. 37, XXI. Ao que equivale a dizer que a Lei Geral de Licitaes seria aplicvel s organizaes sociais em razo de serem gestoras de recursos pblicos. Nesse sentido, a parte que ora se introduz deste estudo pretende demonstrar, pela anlise de modelos jurdicos onde a gesto de recursos pblicos pautada tambm por regulamentos autnomos de licitaes e contrataes, que o ordenamento jurdico brasileiro aceita a coexistncia desses institutos com os procedimentos previstos na Lei n 8.666/93, se aqueles forem editados nos termos da regulamentao temtica e em respeito aos princpios constitucionais e administrativos das licitaes pblicas. Os modelos que sero aqui analisados se referem a trs situaes bem especficas: o primeiro diz respeito aos regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das sociedades de economia mista e empresas pblicas exploradoras de atividades econmicas. O segundo se refere aos regulamentos editados pelas chamadas entidades paraestatais figuras criadas por determinao legal e fomentadas pela arrecadao de contribuies compulsrias, de natureza tributria, por parte de setores industriais, comercias e de servios da economia nacional. Por fim, o terceiro modelo trata do fomento estatal a

64

atividades de interesse pblico, desempenhadas por entidades privadas sem fins lucrativos, por intermdio dos convnios regulados pelo Decreto n 6.170/07. A anlise em questo ser focada primordialmente na identificao da natureza jurdica das entidades que caracterizam o modelo analisado entidades da Administrao Pblica Indireta exploradoras de atividades econmicas, entidades paraestatais, e entidades privadas no lucrativas celebrantes de convnios com o Estado. Quando necessria para a devida compreenso do modelo, das premissas ou das concluses dessa parte, a anlise alcanar, tambm, a natureza pblica dos recursos geridos. Em todos os modelos, ser analisado o tratamento jurdico conferido aos respectivos regulamentos de licitaes e contrataes. A seleo desses trs modelos se justifica na medida em que retratam cenrios absolutamente distintos entre si e, por via de consequncia, tratamentos jurdicos igualmente distintos mas que compartilham a presena de regulamentos autnomos de licitaes e contrataes a nortear a gesto de recursos pblicos. Mais do que isso, a escolha ganha destacada relevncia na medida em que demonstra que, seja no mbito da Administrao Pblica com as acentuadas notas do Direito Pblico que a caracterizam, seja no fomento estatal materializado pelos convnios modelo este muito prximo das organizaes sociais o ordenamento jurdico brasileiro comporta a existncia de mltiplos regimes de gesto de recursos pblicos. No entanto, pode-se atribuir as tentativas de desqualificao do gerencialismo na Administrao Pblica brasileira, especialmente no que concerne aos argumentos contrrios constitucionalidade dos regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das organizaes sociais, a deferncia exacerbada que se faz ao instituto das licitaes pblicas promovidas nos termos da Lei Geral de Licitaes, em uma tentativa de conferir verdadeira unicidade procedimental para a gesto de recursos pblicos. De fato, parte-se do pressuposto de que o cumprimento das formalidades ali contidas afastaria, de per si, as eventuais tentativas de malversao do errio, de conluio

65

entre licitantes, de beneficiamento ou perseguio indevidos com recursos pblicos71. Trata-se, em verdade, de inadvertida tentativa de uniformizao e padronizao da gesto de recursos pblicos, que no considera a natureza jurdica dos agentes gestores ou a forma pela qual os recursos lhes foram repassados. FLORIANO
DE

AZEVEDO MARQUES NETO chega a denominar a tendncia de

conformao das relaes estabelecidas pela Administrao Pblica a um nico modelo como a maldio do regime nico. Para o autor, a maldio do regime nico no reside na existncia de um regime jurdico distinto e aplicvel Administrao Pblica, mas em pretender submet-lo (Poder Pblico), em cada segmento do Direito Administrativo, a um nico regime, a um nico e uniforme tratamento.72 No que a maldio do regime nico concerne s licitaes e aos contratos celebrados pelo Poder Pblico, continua o autor:
Tal maldio recai tambm sobre os contratos administrativos. Embora possamos cogitar de uma enormidade de tipos distintos de contratos de que o poder pblico pode participar, nosso Direito Administrativo (aqui no s a doutrina, mas tambm a Lei) procura reduzir tudo a um nico regime contratual. E, pior, inspirado num tipo de contrato: a empreitada para obras de engenharia, molde das disposies da Lei n 8.666/1993. Ou seja, esteja a Administrao a contratar um singelo fornecimento de gua mineral, encomendar um projeto de arquitetura, comprar um sofisticado equipamento feito por encomenda, contratar a construo de
71Em

parecer encartado ao amicus curie apresentado pela Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia e pela Academia Brasileira de Cincias Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.923-5/DF, ANDR RAMOS TAVARES se manifesta desta maneira a respeito do assunto: A licitao pblica , inadvertidamente, reconhecida por muitos (incluindo doutrinadores e, invariavelmente, o Ministrio Pblico) como um princpio (constitucional) praticamente absoluto, dirigido Administrao Pblica. Esta ilao faz com que o certame licitatrio acabe por ser considerado, inmeras vezes, como um fim em si mesmo, embora um reconhecimento expresso nesse sentido no seja abertamente declarado na literatura que se ocupou do assunto. Passa-se, contudo, a ntida impresso de que mais importante obedecer ao formalismo inerente ao modelo licitatrio do que aos objetivos constitucionais de bem pblico e aproveitamento social. Nesse sentido, a sua no-utilizao, em qualquer hiptese, por qualquer ente pblico, quando da contratao de determinado particular, comumente reputada como uma situao eivada de inafastvel vcio, mcula esta que, inclusive, acabaria por impor a responsabilizao do agente pblico que tenha ignorado a licitao. Esse raciocnio tem conduzido, invariavelmente, a uma preocupao esquizofrnica com a forma e a um descarte desastroso da melhor tcnica e da eficincia. O debate formalista colhido e implementado exausto por instncias burocrticas com baixa estatura jurdico-constitucional. Desnecessrio dizer que este juzo de desvalor parte do pressuposto de que a melhor maneira de se elidir eventual corrupo ou desvio da finalidade pblica a utilizao do procedimento licitatrio e das inmeras formalidades inerentes a esse modelo, o que no confirmado pela prtica. Observadas as formalidades, contudo, considera-se praticamente isento o agente pblico de qualquer responsabilidade pelo fracasso da iniciativa que houver passado pelo crivo (formal) da licitao. NETO, Floriano de Azevedo. Do contrato administrativo administrao contratual. Revista do Advogado, So Paulo, ano 29, n. 107, p. 78, dez. 2009.

72MARQUES

66

uma usina hidroeltrica ou delegar um servio pblico ou a prestao de um servio social, deveria ela se submeter a um nico modelo de contrato, observar regras de um regime jurdico monoltico. E nem se diga que existem j na legislao aberturas para regimes legais diferenciados, como as concesses de servios pblicos (Lei n 8.987/1995), os contratos de gesto com as organizaes sociais (Lei n 9.637/1998) ou as parcerias pblico-privadas (Lei n 11.079/2004). Tal refutamento no calha, seja porque tais leis no contemplam um regime especfico completo para esses contratos, contendo lacunas; seja porque a doutrina sempre procurar interpretar as disposies especficas previstas para esses contratos a partir do regime jurdico geral, como se a Lei n 8.666/1993 tivesse uma prevalncia (como regime geral dos contratos administrativos) ou, ento, como se ela servisse como pauta hermenutica para interpretar o regime especial.73

2.1. O regime jurdico da interveno estatal na atividade econmica e os regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das entidades da Administrao Pblica Indireta

2.1.1. A natureza jurdica das sociedades de economia mista e empresas pblicas exploradoras de atividade econmica

A ordem econmica estabelecida pela Constituio do Brasil de 1988, partindo de uma orientao capitalista fundada na propriedade privada dos bens de produo e na livre

73MARQUES

NETO, Floriano de Azevedo. op. cit.

67

iniciativa74 , encontra, no seu Ttulo VII, Captulo I, da Carta75, os princpios regentes da atividade econmica nacional e, por assim ser, os campos de atuao econmica de primazia do Estado (servio pblico) e da iniciativa privada (atividade econmica), bem como a regulamentao constitucional para as hipteses nas quais um e outro podero atuar nas reas em que no lhe so, constitucionalmente, atribudas a primazia. Nestes termos, para que se possa compreender os mecanismos constitucionalmente garantidos de efetivao de atividade econmica propriamente dita pela Administrao Pblica, faz-se mister iniciar a exposio do tema com os contornos jurdicos do conceito de atividade econmica definidos pela Carta Poltica, com breve tratamento dogmtico emprestado do Direito Econmico. Isso porque a Constituio do Brasil de 1988 traz a expresso atividade econmica encartada em diversos dispositivos, cujos significados variam de acordo com o contexto constitucional analisado76. Da mesma maneira, ainda quando no emprega o termo expressamente, a Carta determina que o desempenho de determinadas e especficas atividades, de carter eminentemente econmico, ser de competncia do Estado, que

74A

favor da orientao capitalista do Estado brasileiro adotada pela Constituio de 1988, confira-se: A ordem econmica na Constituio de 1988, em seu artigo 170, optou pelo modelo capitalista de produo, tambm conhecido como economia de mercado (art. 219), cujo corao a livre iniciativa. MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 23. ed. atualizada at a EC n 56/07, 2. reimpr. So Paulo: Atlas, 2008. p. 796. A atividade econmica, no regime capitalista, como o nosso, desenvolve-se no regime da livre iniciativa sob a orientao de administradores da empresa privada. claro que, consoante j vimos, numa ordem econmica destinada a realizar a justia social, a liberdade de iniciativa econmica privada no pode significar mais do que liberdade de desenvolvimento da empresa no quadro estabelecido pelo Poder Pblico. , sim, um direito fundamental, enquanto exercido no interesse da realizao da justia social, da valorizao do trabalho e do desenvolvimento nacional. Destaques do autor. SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 15. ed. rev. So Paulo: Malheiros Ed., 1998. p. 767. Contrrio orientao capitalista, e crtico da orientao econmica adotada pela Carta Magna, segue a lio de MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO. Ao contrrio da Constituio anterior, cuja inspirao era neoliberal, embora na prtica no o tenha sido, a Constituio vigente nitidamente estatista no plano econmico. Ainda, para o autor, a corrente estatista entende que o Estado deve reger a economia, ignorando o mercado. O plano econmico, os comandos do Estado e que devem reger, racionalmente, a economia, em benefcio de todos. Em particular, contra o capital estrangeiro espoliador, contra o capitalista explorador, etc. Contrariando todas as lies da cincia econmica, o resultado de sua atuao,como aponta a experincia, sempre desastroso. Exige uma mquina estatal imensa, bem paga e ineficiente, provoca inflao galopante, conduz a economia ao caos. Mas guarda boa conscincia: o culpado de seus fracassos so sempre os outros... FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de direito constitucional. 34. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2008. p. 366. que a ordem econmica esteja sistematizadamente regulada em mbito constitucional no Ttulo VII da Carta da Repblica de 1988, outras disposies constitucionais informam, igualmente, a ordem econmica nacional, ex vi, art. 1, IV; 5, XIII, XXII, XXXII, e outros. 170, pargrafo nico; art. 173, caput e 1; art. 174, caput; art. 195, 9.

75Ainda

76Art.

68

poder desempenh-las em regime de monoplio77, ou deleg-las a iniciativa privada mediante autorizao, concesso ou permisso 78. Com o objetivo de sistematizar a interpretao jurdica para o termo atividade econmica, EROS ROBERTO GRAU sugere, em termos amplos, a separao entre atividade econmica em sentido amplo, e atividade econmica em sentido estrito 79. Para o autor, atividade econmica em sentido amplo gnero, do qual a atividade econmica em sentido estrito espcie, titulada pela iniciativa privada; assim como tambm o o servio pblico, titulado pelo Estado. Entretanto, em nenhum caso a titularidade significar exclusividade, na medida em que tanto a iniciativa privada poder prestar servios pblicos mediante permisso ou concesso80, conforme autorizado pelo art. 175 da Constituio; quanto a Administrao Pblica poder executar atividade econmica em sentido estrito, nos termos e condies do art. 173. Partindo desse corte metodolgico proposto por EROS ROBERTO GRAU para a expresso atividade econmica, o embasamento constitucional para a titularidade e prestao de servios pblicos repousa no artigo 175, que atribui, textualmente, a incumbncia do Poder Pblico para prest-los diretamente ou indiretamente sob regime de concesso ou permisso. Trata-se, aqui, de segmento da atividade econmica em sentido amplo do qual o Estado detm a titularidade e, por essa razo, onde a iniciativa privada somente poder adentrar se devidamente autorizado pelo Poder Pblico, mediante autorizao estatal manifestada pela celebrao de contratos de concesso ou permisso. Da mesma maneira, no contexto da sistematizao constitucional que diz respeito a ordem econmica e financeira, e aos princpios gerais da atividade econmica, a atividade econmica em sentido estrito encontra-se regulamentada em sede constitucional pelo

77Art. 78Art.

177. 21, XI, com a redao conferida pela Emenda Constitucional n 8, de 15 de agosto de 1995; e XII.

79GRAU,

Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio 1988. 12. ed. rev. e ampl. Ed. So Paulo: Malheiros Ed., 2007. p. 92-155. expresso aqui empregada alberga os servios pblicos privativos e os no privativos do Estado. Acerca da diferena entre os dois tipos de serviopblico, confira-se a lio de EROS ROBERTO GRAU: Assim, o que torna os chamados servios pblicos no privativos distintos dos privativos a circunstncia de os primeiros poderem ser prestados pelo setor privado independentemente de concesso, permisso ou autorizao, ao passo que os ltimos apenas podero ser prestados pelo setor privado sob um desses regimes. Destaques do autor. Id. Ibid., p. 124.

80A

69

artigo 173, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 19/98, e constitui o campo de atuao econmica na qual a iniciativa privada detm a titularidade, e na qual a atuao direta do Estado s ser legtima se e quando atender a imperativos de relevante interesse coletivo ou da segurana nacional. 81 Assim, a atuao do Estado no campo econmico de atuao da iniciativa privada reveste-se de carter excepcional, extraordinrio. E justamente da excepcionalidade do desempenho estatal de atividade econmica em sentido estrito que decorre a chamada interveno estatal na atividade econmica. Ainda nos ensinamentos de EROS ROBERTO GRAU
O que porm mais importa destacar, quando nos dedicamos anlise do tema, a atuao do Estado em relao esfera do privado. O vocbulo interveno, ento, veiculado em sentido forte, indica atuao em rea de outrem isto , naquela esfera, do privado - , o que melhor se presta a conotar o significado pretendido. A prpria Constituio, de resto, no dispensa a sua utilizao: no art. 149, define competir exclusivamente Unio instituir contribuies de interveno no domnio econmico. A o vocbulo resgatado expressando, em plenitude, o seu sentido forte: domnio econmico precisamente o campo da atividade econmica em sentido estrito, rea alheia esfera pblica, de titularidade (domnio) do setor privado. Relembre-se que o servio pblico est para o setor pblico assim como a atividade econmica (em sentido estrito) est para o setor privado.82

J no se fala mais, portanto, em atividade econmica em sentido amplo ou estrito, na medida em que a interveno estatal se dar toda vez que o Estado atuar em seara econmica que no da sua natureza, ou seja, na atividade econmica em sentido estrito83. Nestes termos, a interveno estatal na atividade econmica encontra sua modulao no prprio texto constitucional, mormente em seus artigos 173, 174 e 177. O primeiro dispositivo autoriza a explorao direta de atividade econmica em sentido estrito por parte das empresas pblicas e sociedades de economia mista, quando presentes os
81GRAU, 82Id. 83A

Eros Roberto. op. cit., p. 105.

Ibid., p. 147-148.

respeito, confira-se a seguinte ressalva de ANDR RAMOS TAVARES: Todo e qualquer Estado e ter sido interventor na economia. Portanto, o critrio interveno no ser til para criar tipologias de Estado. Nada impede, contudo, que se fale de graus de interveno. TAVARES, Andr Ramos. O direito administrativo no Estado mnimo. In. CARDOZO, Jos Eduardo Martins; QUEIROZ, Joo Eduardo Lopes; SANTOS, Mrcia Walquria Batista dos (Orgs.). Curso de direito administrativo econmico. So Paulo: Malheiros Ed., So Paulo: 2006. v. 1, p. 102-103.

70

requisitos do relevante interesse coletivo e dos imperativos da segurana nacional. Nesses casos, essas entidades competiro com a iniciativa privada em igualdade de condies no mercado objeto da interveno. J o artigo 174 prev a atividade normativa e regulatria do Estado, e suas funes de fiscalizao, incentivo e planejamento econmico. Enquanto o exerccio das funes estatais ali previstas reveste-se de carter determinante para o setor pblico, o prprio mandamento constitucional prev tratar o exerccio dessas funes de carter indicativo para o setor privado, fundamentado justamente na natureza interventiva da atuao estatal nos domnios da atividade econmica em sentido estrito. Por fim, o artigo 177 da Carta de 1988 retira determinadas atividades econmicas em sentido estrito completamente do campo de atuao da iniciativa privada, para aloclos sob a titularidade exclusiva do Estado, que os exercer em regime de monoplio. Nem por isso pode-se dizer tratar-se de servios pblicos, mas de atividades econmicas em sentido estrito que o legislador constituinte entendeu devam ser exercidas direta e exclusivamente pelo Estado brasileiro. Com esse supedneo constitucional, EROS ROBERTO GRAU assim classifica a interveno estatal no domnio econmico: interveno por absoro ou participao; interveno por direo; e interveno por induo.84 Para o autor
No primeiro caso, o Estado intervm no domnio econmico, isto , no campo da atividade econmica em sentido estrito. Desenvolve ao, ento, como agente (sujeito) econmico. (...) Quando o faz por absoro, o Estado assume integralmente o controle dos meios de produo e/ou troca em determinado setor da atividade econmica em sentido estrito; atua em regime de monoplio. Quando o faz por participao, o Estado assume o controle de parcela dos meios de produo e/ou troca em determinado setor da atividade
84 Cabe

apontar o entendimento de JOS AFONSO DA SILVA acerca dos modos de atuao do Estado na economia. Para o autor, A Constituio j no to clara, como as anteriores, quanto aos modos de atuao do Estado na economia. Fala em explorao direta da atividade econmica pelo Estado e do Estado como agente normativo e regulador da atividade econmica. Quer dizer: o Estado pode ser um agente econmico e um agente disciplinador da economia. Pode-se manter, em face da atual Constituio, a mesma distino que surtia das anteriores, qual seja a de que ela reconhece duas formas de ingerncia do Estado na ordem econmica: a participao e a interveno. Destaques do autor. SILVA, Jos Afonso da. op. cit., p. 770.

71

econmica em sentido estrito; atua em regime de competio com empresas privadas que permanecem a exercitar suas atividades nesse mesmo setor.85

Seguindo na classificao adotada, EROS ROBERTO GRAU entende que, quando intervm no domnio econmico por direo, o Estado exerce presso sobre a economia, estabelecendo mecanismos e normas de comportamento compulsrio para os sujeitos da atividade econmica em sentido estrito.86 Por induo, o Estado manipula os

instrumentos de interveno em consonncia e na conformidade das leis que regem o funcionamento dos mercados.87 Dessa maneira, a anlise acerca do regime jurdico da interveno estatal na atividade econmica passa, necessariamente, pela anlise das entidades estatais que manifestam a interveno estatal por participao, ou seja, das empresas pblicas e sociedades de economia mista que intervm na atividade econmica em sentido estrito, com fundamento no artigo 173 da Carta Poltica de 1988; bem como das ferramentas colocadas sua disposio pela ordem jurdica nacional para gerir os recursos pblicos que lhe so alocados. O artigo 173 da Constituio de 1988 encontra-se assim redigido, aps a edio da Emenda Constitucional n 19/98.

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. 1 A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios, dispondo sobre: I - sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade;

85GRAU, 86Id. 87Id.

Eros Roberto. op. cit., p. 148.

Ibid. Ibid., p. 149.

72

II - a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios; III - licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observados os princpios da administrao pblica; IV - a constituio e o funcionamento dos conselhos de administrao e fiscal, com a participao de acionistas minoritrios; V - os mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade dos administradores. 2 - As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no podero gozar de privilgios fiscais no extensivos s do setor privado. 3 - A lei regulamentar as relaes da empresa pblica com o Estado e a sociedade. 4 - A lei reprimir o abuso do poder econmico que vise dominao dos mercados, eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros. 5 - A lei, sem prejuzo da responsabilidade individual dos dirigentes da pessoa jurdica, estabelecer a responsabilidade desta, sujeitando-a s punies compatveis com sua natureza, nos atos praticados contra a ordem econmica e financeira e contra a economia popular.

Da leitura do texto constitucional em apreo, em especial do seu 1, II, percebe-se claramente a inteno do legislador constituinte de equiparar as entidades estatais que manifestam a interveno estatal no domnio econmico sociedades de economia mista e empresas pblicas s entidades privadas. A equiparao pretendida se justifica na medida exata do carter interventor da explorao direta de atividade econmica pelo Estado. Afinal, se a ordem constitucional determina que as atividades econmicas em sentido estrito so de titularidade da iniciativa privada, quando o Estado intervm nessa seara motivado por relevante interesse coletivo ou em atendimento aos imperativos da segurana nacional, dever ele se despir das prerrogativas e sujeies inerentes ao regime jurdico de Direito Pblico para concorrer, em igualdade de condies, com a iniciativa privada. E, neste contexto, concorrer com a iniciativa privada significa, necessariamente, com ela nivelar-se pela subsuno s mesmas normas que lhe so aplicveis naturalmente, qual seja, o Direito Privado. A submisso das sociedades de economia mista e empresas pblicas ao regime jurdico de Direito Privado encontra-se, desde a ordem constitucional anterior, positivada no ordenamento jurdico brasileiro. Nesse sentido, o Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro

73

de 1967, j previa, em seu artigo 5, I e II, a submisso das empresas pblicas e sociedades de economia mista ao regime jurdico de Direito Privado. Porm, foi a partir da nova sistematizao constitucional para a ordem econmica nacional, e principalmente a partir da edio da Emenda Constitucional n 19/98, que a doutrina administrativista e constitucionalista brasileira aprofundou o debate a respeito do regime jurdico das sociedades de economia mista e empresas pblicas prestadoras de servios pblicas e aquelas exploradoras de atividade econmica. Lecionando a respeito dessas diferenas, CELSO ANTNIO BANDEIRA entende que:
J as (sociedades de economia mista e empresas pblicas) exploradoras de atividade econmica protagonizam seu empenho em um campo que , por definio, o terreno prprio dos particulares, das empresas privadas, e ao qual o Estado s por exceo pode acorrer na qualidade de personagem empreendedor; ainda assim, este papel lhe facultado apenas quando houver sido acicatado por motivos de alta relevncia. Em tal hiptese, contudo, justamente para que no se instaure uma concorrncia desleal com os particulares, a entidade governamental ter de comparecer despojada dos atributos que acompanham os entes governamentais. Por tal razo, seu regime neste caso haver de ser muito mais prximo do regime das empresas particulares que ao operar na prestao de servios pblicos. De resto, compreensvel que para atuar na esfera econmica no necessite manejar prerrogativas estranhas a esta rbita e, de outro lado, que precise de agilidade similar dos particulares, como condio de bom sucesso empresarial. Logo, perfeitamente natural que a seja menos intenso o afluxo de normas de direito pblico, as quais, todavia, como se dir mais alm, nem por isso deixaro de comparecer em certa medida, contanto que no impliquem criao vantajosa no confronto com as empresas privadas. 88 Destaques acrescidos.
DE

MELLO

J MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO extrai duas concluses da anlise da norma constitucional contida no artigo 173, 1, da Carta Poltica. Para a autora:
Uma primeira ilao que se tira do artigo 173, 1, a de que, quando o Estado, por intermdio dessas empresas, exerce atividade econmica, reservada preferencialmente ao particular pelo caput do dispositivo, ele obedece, no silncio da lei, a normas de direito privado. Estas normas so a regra; o direito pblico exceo e, como tal, deve ser interpretado restritivamente.
88MELLO,

Celso Antnio Bandeira de. Natureza das sociedades de economia mista, empresas pblicas e o regime de direito pblico. In. ______. Grandes temas de direito administrativo. So Paulo: Malheiros Ed., 2009. p. 342.

74

Outra concluso a de que, se a prpria Constituio estabelece o regime jurdico de direito privado, as derrogaes a esse regime somente so admissveis quando delas decorrem implcita ou explicitamente. A lei ordinria no pode derrogar o direito comum, se no admitida essa possibilidade pela Constituio. Tais concluses, repita-se, somente se aplicam quando as empresas governamentais sejam institudas para atuar na rea da iniciativa privada.89.

Seja em mbito normativo constitucional, seja em mbito dogmtico, resta pacificado na ordem jurdica brasileira, portanto, a submisso das sociedades de economia mista e das empresas pblicas ao regime jurdico de Direito Privado quando, e somente quando, exploram atividades econmicas reservadas iniciativa privada pelo art. 173 da Constituio Federal de 1988.

2.1.2. A incidncia de normas de direito pblico e os regulamentos autnomos das sociedades de economia mista e empresas pblicas exploradoras de atividades econmicas

Porm, da mesma maneira, certo que a submisso dessas entidades ao Direito Privado no absoluta. Os excertos acima transcritos j apontam a tendncia doutrinria de identificar peculiaridades do regime jurdico das sociedades de economia mista e empresas pblicas exploradoras de atividade econmica, na medida em que a ordem constitucional derroga parcialmente o Direito Privado aplicvel a essas entidades 90, e

89DI

PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, cit., p. 422. Destaques nossos.

90Celso

Antnio Bandeira de Mello relaciona os artigos 5, LXXIII, 14, 37, caput e seus incisos II, XVII, XIX e XX, 49, X, 52, VII, 54, 71 e incisos II, III e IV, 165, 5, e 169, 1, todos da Constituio Federal de 1988, como exemplos de normas constitucionais aplicveis s entidades da Administrao Indireta exploradoras de atividades econmicas e no aplicveis generalidade das empresas privadas. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Natureza das sociedades de economia mista, empresas pblicas e o regime de direito pblico, cit., p. 332.

75

princpios inerentes ao regime jurdico publicstico permeiam o que a elas aplicvel, conformando assim um regime jurdico caracterstico, prprio dessas entidades 91. A aplicabilidade de normas de Direito Pblico ao regime jurdico das entidades da Administrao Pblica Indireta exploradoras de atividade econmica se fundamenta, em ltima instncia, no fato de serem verdadeiros instrumentos de atuao do Estado. De maneira enftica, a lio de HELY LOPES MEIRELLES ratifica a sujeio das entidades da Administrao Indireta a princpios de Direito Pblico, nestes termos:
As empresas estatais so pessoas jurdicas de Direito Privado cuja criao autorizada por lei especfica (...), com patrimnio pblico ou misto, para a prestao de servio pblico ou para a execuo de atividade econmica de natureza privada. (...). Na verdade, as empresas estatais so instrumentos do Estado para a consecuo de seus fins, seja para atendimento das necessidades mais imediatas da populao (servios pblicos), seja por motivos de segurana nacional ou por relevante interesse coletivo (atividade econmica). A personalidade jurdica de Direito Privado apenas a forma adotada para lhes assegurar melhores condies de eficincia, mas em tudo e por tudo ficam sujeitas aos princpios bsicos da Administrao Pblica. Bem por isso, so consideradas como integrantes da Administrao indireta do Estado.92 Destaques acrescidos.

CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO igualmente incisivo ao lecionar a respeito da aplicabilidade de determinadas normas de Direito Pblico ao regime jurdico das entidades da Administrao Indireta exploradoras de atividades econmicas. Para o autor:

91A

respeito da multiplicidade de regimes jurdicos, e sua conformao caso a caso, confira-se a lio de EROS ROBERTO GRAU: Quando nos referimos ao regime de servio pblico, estamos sempre tomando sob considerao um modelo especfico, aplicvel hiptese particularmente caracterizada de que cogitamos, cujo formato demarcado mediante a aplicao de alguns princpios de Direito Pblico, sobre aquela hiptese incidentes. No h, pois, seno princpios de Direito Pblico ou, mais especificamente, de Direito Administrativo e a definio do regime de Direito Pblico consequente construo de modelo diferenciado em relao a cada caso concreto a que deva ser aplicado. (...) Cumpre-me deixar bem fixada, to-somente, na oportunidade, a circunstncia de que a construo dos modelos de regime jurdico porque h vrios deles, aplicveis a situaes objetivas dspares entre si nutrida pelo recurso anlise dos princpios de Direito, em cada uma de suas pores sob considerao. (...) Apenas para exemplificar: ao tratarmos das empresas estatais entidades da Administrao Indireta que desenvolvem tanto servios pblicos quanto iniciativa econmica, deveremos, tendo em vista a sua aplicao a um e a outro tipo de atuao, construir modelos especficos de regimes de Direito Pblico e de Direito Privado, sempre desde a ponderao do contedo e da finalidade dos princpios que os informam. Nno caso especfico das empresas estatais, tomando tambm como parmetro para esta construo a disposio expressa no 1 do art. 173 do texto constitucional. GRAU, Eros Roberto. op. cit., p. 119-120. Hely Lopes. op. cit., p. 364.

92MEIRELLES,

76

Segue-se que a personalidade jurdica de direito privado conferida a esses sujeitos auxiliares do Estado no significa que se parifique ou que se deva parificar a generalidade das sociedades privadas. Se assim fosse haveria comprometimento tanto de seus objetivos e funes essenciais quanto da lisura no manejo de recursos hauridos, total ou parcialmente, nos cofres pblicos como, ainda, das garantias dos administrados, descendentes das prpria ndole do Estado de Direito ou das disposies constitucionais que as explicitam. (...) As entidades constitudas sombra do Estado para produzir utilidade coletiva e que manejam recursos captados total ou majoritariamente de fontes pblicas tm que estar submetidas a regras cautelares, defensivas quer da lisura e propriedade no dispndio destes recursos, quer de sua correo na busca de objetivos estatais. Assim, embora dotadas de personalidade de direito privado, natural que sofram o influxo de princpios e normas armados ao propsito de proteger certos interesses e valores dos quais o Estado no se pode evadir, quer atue diretamente, quer atue por interpostas pessoas. Exigncias provenientes, explcita ou implicitamente, da prpria noo de Estado de Direito, bem como as que procedem da natureza dos encargos estatais, impem o afluxo de cnones especificamente adaptados s misses estatais. Pouco importando, quanto a isso, esteja o Poder Pblico operando por si mesmo ou mediante pessoas que o coadjuvam em seus misteres. 93

MARAL JUSTEN FILHO menciona a existncia de um mnimo de Direito Pblico a ser aplicado s sociedades de economia mista e empresas pblicas exploradoras de atividades econmicas, nestes termos:
Mas h um mnimo de direito pblico que inafastvel, decorrente da natureza instrumental da entidade para o cumprimento de funo administrativa. Ser dotada de personalidade jurdica de direito privado no significa ausncia de natureza estatal, o que exige instrumentos de controle e vinculao realizao de certos valores da democracia republicana. Os recursos econmicos utilizados so, na origem, de titularidade estatal, portanto no podem ser utilizados seno para a realizao dos interesses coletivos e para a promoo dos direitos fundamentais.(...) Por isso, a entidade estatal de direito privado est sujeita a controles e limitaes, destinados a assegurar sua natureza de instrumento para a realizao dos valores de uma democracia republicana. Nunca poder operar como se fosse uma empresa puramente privada, para a qual legtimo buscar o lucro egostico. A empresa estatal deve visar o lucro, mas esse no o valor nico nem fundamental.94

93MELLO,

Celso Antnio Bandeira de. Natureza das sociedades de economia mista, empresas pblicas e o regime de direito pblico, cit., p. 330-331. FILHO, Maral. op. cit., p. 185.

94JUSTEN

77

Se resta assentado, portanto, o regime jurdico privado como aquele ao qual se devem primordialmente subsumir as sociedades de economia mista e empresas pblicas exploradoras de atividade econmica; bem como a presena inafastvel de determinadas normas de Direito Pblico no regime jurdico prprio dessas entidades; h que se compreender, adiante, o grau de intensidade da aplicao das normas de Direito Pblico a esse regime jurdico peculiar, e os seus reflexos nos instrumentos de gesto dessas entidades 95. Nesse sentido, a aplicao conjunta das normas de Direito Privado e de Direito Pblico, que conforma o regime jurdico das entidades da Administrao Indireta que exploram atividades econmicas, deve se dar de maneira a, de um lado, no afrontar a previso constitucional que determina a submisso dessas entidades ao regime jurdico privatstico e, de outro, garantir que a finalidade pblica para a qual foram constitudas seja atendida, e que a gesto dos recursos pblicos a elas alocados obedea a princpios republicanos de gesto do errio. Um vis hermenutico para determinar o mbito de incidncia das normas de Direito Pblico ao regime jurdico caracterstico das sociedades de economia mista e empresas pblicas exploradoras de atividade econmica se encontra na possibilidade de seus contornos serem traados com base na impossibilidade de se conferir a essas entidades tratamento diferenciado que confira vantagens concorrenciais no mercado onde atuem. Em que pese o regime jurdico de Direito Pblico ser marcado por prerrogativas e sujeies que extrapolam o regime jurdico privado aplicvel s empresas privadas e desnivelam os agentes submetidos a um e outro regime96 , ditas prerrogativas e sujeies devem ser aplicadas no regime jurdico das entidades da Administrao Indireta

95Muito

embora a Carta Poltica seja taxativa em seu artigo 173, 1, III, ao determinar que a lei que criar as sociedades de economia mista e as empresas pblicas exploradoras de atividades econmicas devero dispor, inclusive, das normas de licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observados os princpios da Administrao Pblica; o tema dos regulamentos prprios de contrataes dessas entidades controverso, como exemplifica a Medida Cautelar em Mandado de Segurana n 29.123 MC/DF, impetrado pela PETROBRS contra ato do Tribunal de Contas da Unio que determinou PETROBRS se abster de aplicar seu Regulamento de Procedimento Licitatrio Simplificado, aprovado pelo Decreto n 2.745/98. e por todos, confira-se DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, cit., p. 58-90.

96A respeito,

78

exploradoras de atividades econmicas com as cautelas devidas para se evitar distores de natureza concorrencial. Nessa linha, confira-se a lio de CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO:
Dessarte, giza sua esfera de aplicao (art. 173, II, 1, da CF/88 acrescido), propiciando entender que o propsito vazado na imperfeita dico do pargrafo em causa foi, sobretudo, o de impedir que as empresas estatais pudessem dispor de situao privilegiada quando concebidas para operar no setor econmico, que esfera reservada aos particulares e na qual a interveno estatal personalizada excepcional e s possvel em hipteses muito estritas. Ento, o que os versculos em causa pretenderam foi prevenir uma concorrncia desleal entre suas empresas e as empresas privadas. Isto ocorreria se as primeiras pudessem dispor de um regime instrumentado com prerrogativas de autoridade ou se fossem beneficiadas por favores e vantagens prprios de um regime distinto do que se atribui a generalidade das pessoas privadas que atuam no setor. 97

Da mesma maneira, ODETE MEDAUAR, quando analisa as sociedades de economia mista e as empresas pblicas exploradoras de atividades econmicas, separadamente, ressalta, em cada ocasio, a necessidade de a incidncia do Direito Pblico se dar sem prejuzo do equilbrio concorrencial entre as entidades pblicas intervenientes no mercado econmico e seus pares privados.
Consoante o artigo 173 e seu 1, II (na redao dada pela EC 19/98), a lei que estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios dever dispor sobre sua sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios. Assim, alm da personalidade jurdica privada mencionada no Dec.-lei 200/67, a Constituio de 1988 impe, de modo explcito, que as empresas pblicas exploradoras de atividades econmicas observem as mesmas normas que informam as atividades das empresas do setor privado e ressalta o mbito dos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios. Parece claro o intuito de no conferir privilgios estatais a esse tipo de empresa, para impedir a concorrncia desleal ante empresas do setor privado; contudo, a observncia do regime jurdico prprio do setor privado no impede que, sobre as empresas pblicas exploradoras de atividades, incidam muitas sujeies tpicas dos rgos administrativos. 98

97MELLO,

Celso Antnio Bandeira de. Natureza das sociedades de economia mista, empresas pblicas e o regime de direito pblico, cit., p. 345. Odete. op. cit., p. 89.

98MEDAUAR,

79

Nessa mesma linha, a autora analisa o regime jurdico das sociedades de economia mista exploradoras de atividade econmica:
As sociedades de economia mista, que exploram atividade econmica, sujeitam-se ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto s obrigaes trabalhistas e tributrias assim reza o 1 do art. 173 da CF. Por sua vez, a Lei das Sociedades Annimas, em seu artigo 235, determina a sujeio dessas entidades aos seus preceitos, sem prejuzo das disposies de lei federal. A combinao dos dois textos leva a concluir que as sociedades de economia mista exploradoras de atividades econmicas regem-se pela lei das sociedades annimas, por disposies especiais de lei federal e pelas mesmas normas aplicadas a empresas do setor privado, tambm no tocante s obrigaes trabalhistas e tributrias. Seu regime desprovido de prerrogativas estatais, para impedir concorrncia desleal com empresas do setor privado, salvo no caso de atividades monopolizadas.99

Outro vis hermenutico para a aplicao das normas de Direito Pblico s entidades da Administrao Indireta exploradoras de atividade econmica decorre da possibilidade de se apartar as atividades operacionais desempenhadas por essas entidades, das atividades de controle exercidas pelo Estado, a que esto sujeitas as sociedades de economia mista e as empresas pblicas exploradoras de atividades econmicas. Por este vis, as atividades operacionais, que esto relacionadas diretamente a explorao da atividade econmica e consequentemente interveno do Estado no domnio econmico privado obedeceriam s regras de Direito Privado; enquanto que as atividades de controle, ou seja, sobre aquelas que dizem respeito ao controle do Estado quanto a finalidade pblica da interveno, ou a prestao de contas relativa ao emprego dos recursos pblicos, incidiriam em maior grau as normas de Direito Pblico. Essa distino encontra fundamento principalmente na lio de CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO.100
Bem por isto, as normas de direito privado comparecem no que concerne ao seu regime operacional (e ainda assim com restries), pois o que se pretendeu foi to-somente outorgar-lhes meios de ao dotados de maior agilidade e desenvoltura que os dispostos para as pessoas pblicas. J as normas de direito pblico irrompem s vezes em concomitncia com disposies de direito privado sobretudo no que atina aos seus
99MEDAUAR, 100Destaque-se,

Odete. op. cit., p. 92.

ainda, a posio adotada por MARAL JUSTEN FILHO a respeito das atividades operacionais e de controle das sociedades de economia mista e empresas pblicas exploradoras de atividade econmica, em Curso de direito administrativo, cit., p. 185-186.

80

mecanismos de controle (em nome dos quais no raro refluem tambm sobre seus procedimentos operacionais), pois no haveria razo, nem interesse, nem possibilidade jurdica de exoner-las de contenes e contrastes aplicveis sobre quem est, por definio, preposto ao cumprimento de interesses do Estado, do qual um mero auxiliar, e maneja, s por isto, recursos originariamente captados, no todo ou em parte, de fonte pblica.101

Sob quaisquer desses dois vises hermenuticos, reconhece-se que o grau de intensidade relativo a incidncia de normas de Direito Pblico sobre as entidades da Administrao Pblica Indireta exploradoras de atividade econmica no o mesmo que aquele relativo Administrao Pblica Direta e Administrao Indireta prestadora de servios pblicos. Seja porque o emprego dos recursos pblicos nas atividades-fim das entidades da Administrao Pblica Indireta exploradoras de atividades econmicas ocorre justamente na etapa operacional da execuo das suas funes; seja porque a vedao constitucional para a distoro concorrencial decorrente do exerccio das prerrogativas estatais implica, necessariamente, tambm a vedao para que as sujeies estatais no distoram a concorrncia em desfavor da Administrao Pblica102 ; torna-se possvel afirmar que a incidncia de normas e, principalmente, de princpios de Direito Pblico s sociedades de
101MELLO,

Celso Antnio Bandeira de. Natureza das sociedades de economia mista, empresas pblicas e o regime de direito pblico, cit., p. 344. assim, parece-nos rigorosamente correto afirmar que as empresas pblicas, as sociedades de economia mista que explorem atividade econmica e suas subsidirias jamais podero receber da legislaa infraconstitucional qualquer tipo de tratamento privilegiado que as coloque em patamar jurdico diferenciado daquele em que esto situadas as empresas comuns, de modo a que possam vir a receber qualquer favorecimento especial na sua atuao. Seria inconstitucional. Do mesmo modo, haver de ser ofensivo nossa Lei Maior o estabelecimento de quaisquer deveres ou nus de atuao que impeam sua atuao no mercado nos moldes em que uma empresa privada o faria. Devero sempre atuar em p de igualdade, vedados privilgios e o estabelecimento de nus de qualquer natureza que impliquem formas de desigualdade jurdica de tratamento ao longo das suas respectivas atuaes no campo econmico. Disto decorre uma observao que no poder nos passar desapercebida. Se o dever de licitar vier a sujeitar todos e quaisquer contratos celebrados pelas empresas estatais que exploram atividade econmica, por bvio, ser impossvel que possam atuar em igualdade de condies com as empresas privadas. Exigir-se a licitao para contratos firmados em disputa de mercado para uma empresa seria praticamente alij-la de quaisquer formas de competio caractersticas do mundo privado. Imagine-se, v.g., um banco estatal tendo que abrir licitao para definir seus correntistas, ou uma empresa estatal criada para produzir certo tipo de produto alimentcio tendo que abrir uma licitao para poder vender as mercadorias que produz. Seria absurdo. Seria trat-las em franca desigualdade de condies com as empresas privadas comuns, que, libertas do dever de licitar, contratariam com seus clientes ou fregueses com liberdade e agilidade negocial. Seria, enfim, conden-las, a priori, ao mais amplo e evidente fracasso no mundo dos negcios. CARDOZO, Jos Eduardo Martins. O dever de licitar e os contratos das empresas estatais que exercem atividade econmica. In. CARDOZO, Jos Eduardo Martins; QUEIROZ, Joo Eduardo Lopes; SANTOS, Mrcia Walquria Batista dos (Orgs.). Curso de direito administrativo econmico. So Paulo: Ed. Malheiros, 2006. v. 3, p. 785.

102 Sendo

81

economia mista e empresas pblicas exploradoras de atividades econmicas, no determina que essas entidades obedeam aos mesmos procedimentos de licitaes aplicveis Administrao Direta e Indireta prestadora de servios pblicos. Tratam-se de regimes diferentes de licitao e contratao, aplicveis distinta e separadamente Administrao Pblica prestadora de servios pblicos e exploradora de atividades econmicas. A concluso acima extrada fundamentada pela interpretao sistemtica da Carta Poltica de 1988 que, principalmente, aps a edio da Emenda Constitucional n 19/98, conduz o aplicador do Direito a identificar dois mandamentos constitucionais acerca das licitaes a que est sujeita a Administrao Pblica brasileira: um, contido no art. 37, XXI, aplicvel a todos os rgos da Administrao Pblica Direta e Indireta da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, prestadores de servios pblicos, que se encontra regulamentado pela Lei Federal n 8.666/93 Lei Geral de Licitaes e Contratos Administrativos; e outro, no art. 173, 1, III103, aplicvel s sociedades de economia mista e empresas pblicas exploradoras de atividades econmicas, regulamentado pontualmente pelas leis que criarem as entidades em questo.104 Corrobora esse entendimento o artigo 119 da Lei Geral de Licitaes, que prev os regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das sociedades de economia mista e empresas pblicas.105 EROS ROBERTO GRAU, em postura crtica em relao Emenda Constitucional n 19/98, principalmente na possvel hermenutica que pretenda estender a aplicao da regra contida no art. 173, 1, III, s sociedades de economia mista e empresas pblicas prestadoras de servios pblicos, deixa assentada a distino dos dois regimes de licitaes aplicveis Administrao Pblica, varivel em funo da natureza da atividade econmica, em sentido lato, prestada pelo Estado.

103A

respeito, vide ainda o art. 22, XXVII, da Carta, que aps a reforma constitucional trazida pela Emenda n 19/98, passou a prever a competncia privativa da Unio para legislar sobre normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1, III. Lei n 9.478/97, cujo Captulo IX regulamenta a Petrleo Brasileiro S.A. PETROBRS, e seu procedimento licitatrio simplificado previsto no art. 67 da Lei em comento, regulado pelo Decreto n 2.745/98. embora o texto legal no qualifique as sociedades de economia mista e as empresas pblicas pela explorao de atividade econmica, certo que delas se trata em razo do tratamento constitucional da matria, conforme abordado neste Captulo.

104V.g.,

105Muito

82

Para o autor:
V-se bem, agora, que a proposta de Emenda Constitucional formulada pelo Poder Executivo visava flexibilizao a palavra da moda das licitaes a que devem se sujeitar as empresas estatais e o regime jurdico aplicvel aos contratos por elas celebrados. Da se ter imaginado dois grupos distintos de normas gerais de licitao e contratao, o primeiro fundado sobre o disposto no inc. XXI do art. 37 aplicvel s administraes diretas, autrquicas e fundacionais o segundo, sobre o inciso III do 1 do art. 173 aplicvel s empresas pblicas e sociedades de economia mista.106

De fato, a ordem constitucional alterada pela Emenda Constitucional n 19/98 reconhece o carter interventivo da atuao estatal no domnio econmico, e confere aos seus agentes colocados nessa situao as ferramentas necessrias para, de um lado, garantir-lhes competitividade no mercado objeto da interveno e, de outro, preservar a observncia dos princpios bsicos da Administrao Pblica na gesto dos recursos pblicos, materializada pelos seus regulamentos autnomos de licitaes e contrataes. A doutrina administrativista ptria reconhece a legalidade dos regulamentos prprios de licitaes e contratos das empresas pblicas e sociedades de economia mista ante o ordenamento jurdico brasileiro, e a sua imprescindibilidade para a competitividade do agente estatal interveniente. De maneira sucinta mas incisiva, JOS CRETELLA JNIOR trata da inaplicabilidade da Lei n 8.666/93 s sociedades de economia mista e empresas pblicas exploradoras de atividades econmicas, fazendo-o da seguinte maneira:
A atual Lei das Licitaes (Lei n 8.666/93), em seus artigos 118 e 119, contempla tambm as fundaes pblicas, empresas pblicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Entretanto, a Emenda Constitucional n 19,de 04.06.98, modificou mais uma vez o quadro das entidades abrangidas pela Lei n 8.666/93, quando alterou o inciso XXVII do artigo 22 bem como o artigo 173, 1, III, ambos da Constituio Federal de 1988, estabelecendo que lei prpria estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios e dispor sobre licitao e contratao.107
106GRAU,

Eros Roberto. op. cit., p. 106-107. Destaque do autor.

107CRETELLA

JUNIOR, Jos. Das licitaes pblicas: (comentrios Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993 e Lei n 10.520, de 17 de julho de 2002. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2008. p. 92.

83

Para CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO

Sem dvida, a adoo do mesmo procedimento licitatrio ao Poder Pblico seria inconveniente com a normalidade de suas atuaes na esfera econmica, isto , no seria exequvel em relao aos seus rotineiros procedimentos para operar o cumprimento das atividades negociais em vista das quais foram criadas. As delongas que lhe so prprias inibiriam seu desempenho expedito e muitas vezes obstariam obteno do negcio mais vantajoso. Dela no haveria cogitar em tais casos. Da por que o artigo em apreo decidiu que o adequado seria, em um estatuto prprio para tais entidades, legalmente estabelecido, fixar normas de licitao especficas para elas, obedientes apenas aos princpios da Administrao Pblica (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia que so os nominadamente referidos na cabea do art. 37), naturalmente sem as peias estritas que existem no regime licitatrio comum do Poder Pblico e, como de presumir, com hipteses de dispensa e de inexigibilidade adaptadas a suas naturezas.108

A partir da anlise da Emenda Constitucional n 19/98, HELY LOPES MEIRELLES aborda os dois mandamentos constitucionais acerca dos procedimentos licitatrios aplicveis Administrao Pblica da seguinte forma:
Em consequncia, a questo da aplicabilidade da Lei 8.666, de 1993, s entidades da Administrao indireta alterou-se substancialmente. Na nossa opinio, considerando o fato de que o art. 37, XXI, da Constituio Federal no foi modificado e a necessidade de que prevalea uma orientao que assegure Administrao (direta e indireta) os poderes indispensveis proteo dos interesses coletivos, privilegiando os princpios administrativos, o novo texto constitucional deve ser assim interpretado: 1) as empresas pblicas e sociedades de economia mista prestadoras de servios pblicos (incluindo-se neste conceito aquelas que do suporte Administrao) de qualquer dos entes federados continuam subordinadas s normas gerais da Lei 8.666, de 1993, podendo ter, todavia, normas simplificadas s suas necessidades, mas sempre obedecendo ao regramento da Lei 8.666; 2) as empresas pblicas ou sociedades de economia mista que explorem ou desenvolvam atividade econmica, estas, sim, podem ter regulamentos especiais para suas licitaes e contrataes, tambm sob a gide do Direito Privado, mas atendendo aos princpios administrativos, desde que tais regulamentos tenham esteio em lei. Isso quer dizer que no podem licitar ou contratar de qualquer forma ou com a mesma liberdade como as entidades do setor privado: evidentemente, continuam sujeitas aos princpios basilares que regem a Administrao Pblica, tambm norteadores das licitaes: legalidade, moralidade, publicidade, competitividade etc. Portanto, se as estatais que exploram atividades econmicas devem dispor de normas especiais para realizar seus

108MELLO,

Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit., p. 208-209.

84

negcios com mais agilidade, nem por isso devem olvidar do fato de que seus recursos so majoritariamente pblicos. 109

Por fim, tanto o Supremo Tribunal Federal quanto o Tribunal de Contas da Unio j se manifestaram favoravelmente aos regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das entidades da Administrao Indireta exploradoras de atividades econmicas. No que concerne Corte Constitucional, sua Segunda Turma deferiu a concesso de medida cautelar para conceder efeito suspensivo ao recurso extraordinrio interposto pela Petrleo Brasileiro S.A. PETROBRS em face do acrdo proferido pela 1 Turma do Superior Tribunal de Justia, nos autos da Medida Cautelar n 6.725/RJ, que restaurou os efeitos da tutela antecipada concedida pelo Tribunal de Justia do Rio de Janeiro, para impedir que a PETROBRS realize seus procedimentos licitatrios previstos no Decreto n 2.745/98 Citando a deciso liminar por ele concedida no Mandado de Segurana n 25.888/ DF, o Ministro Relator GILMAR MENDES assim se manifesta, apoiado no vis hermenutico em favor da aplicabilidade de normas de Direito Pblico entidades da Administrao Pblica Indireta que no distora a competitividade setorial:
A submisso legal da Petrobrs a um regime diferenciado de licitao parece estar justificado pelo fato de que, com a relativizao do monoplio do petrleo trazida pela EC n 9/95, a empresa passou a exercer a atividade econmica de explorao do petrleo em regime de livre competio com as empresas concessionrias da atividade, as quais, frise-se, no esto submetidas s regras rgidas de licitao e contratao da Lei n 8.666/93. Lembre-se, nesse sentido, que a livre concorrncia pressupe a igualdade de condies entre os concorrentes.110

J a Corte de Contas, por sua vez, conta com um projeto de smula devidamente autuado, que retrata a recorrncia dos acrdos daquele Tribunal no mesmo sentido, no qual se l:
As empresas pblicas, sociedades de economia mista e suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios devem se submeter aos princpios
109MEIRELLES,

Hely Lopes. Licitao e contrato administrativo. 14. ed. atual. por Eurico de Andrade Azevedo e Vera Monteiro. 2. tir. So Paulo: Malheiros Ed., 2007. p. 202. 1.193-MC-QO/RJ, Min. Relator Gilmar Mendes.

110STF. AC

85

bsicos da licitao da Lei 8.666/93, at a edio da lei de que trata o 1 do artigo 173 da Constituio Federal na redao dada pela Emenda Constitucional 19/98, podendo prescindir da licitao para a contratao de bens e servios que constituam sua atividade-fim, nas hipteses em que o referido diploma legal constitua bice intransponvel sua atividade negocial, sem olvidarem, contudo, da observncia dos princpios aplicveis Administrao Pblica, bem como daqueles insertos no referido Estatuto Licitatrio. 111

Resta claro, portanto, que o ordenamento jurdico brasileiro consagra a existncia de dois regimes de contrataes, aplicveis Administrao Pblica, do que resulta a inaplicabilidade dos procedimentos contidos na Lei n 8.666/93 entidades da Administrao Pblica s sociedades de economia mista e empresas pblicas exploradoras de atividades econmicas. A essas entidades da Administrao Pblica Indireta, aplicam-se os seus regulamentos prprios de contrataes, previstos no art. 173, 1, III, e regulados pelas leis instituidoras dessas entidades.

2.2. As entidades paraestatais112 e seus regulamentos autnomos de licitaes e contrataes

2.2.1. A natureza jurdica das entidades paraestatais

Sob os efeitos sociais e econmicos devastadores da Segunda Grande Guerra, o Estado Novo brasileiro buscou alianas alternativas junto a iniciativa privada visando a

111 TRIBUNAL

DE CONTAS DA UNIO. Disponvel em: <https://contas.tcu.gov.br/pls/apex/f? p=175:11:1203127879266850::NO::P11_NO_SELECIONADO,P11_TELA_ORIGEM,P11_ORIGEM: 0_2_564_633_229,LOGICA,0>. Acesso em: 19 set. 2011. termo entidades paraestatais ser aqui empregado para designar as entidades do chamado Sistema S, ou Servios Sociais Autnomos. No ser analisado aqui o Servio Social Autnomo Associao das Pioneiras Sociais, em razo de o Poder Pblico no ter estipulado contribuio social compulsria em favor do seu financiamento ao contrrio das entidades do Sistema S, apesar de ter sido criada por ato normativo com fora de lei Lei n 8.246, de 22 de outubro de 1991 assim como as demais.

112O

86

satisfao de interesses sociais e coletivos113. Data, assim, da dcada de 40 do sculo passado, as primeiras iniciativas do Estado brasileiro de estimular o surgimento de entidades privadas fora do aparato estatal, para com ele cooperarem na prestao de servios sociais, de natureza pblica porm no exclusiva da Administrao Pblica como sade, educao profissionalizante, cultura e lazer. A vontade estatal foi materializada pela determinao normativa voltada a Confederao Nacional da Indstria e a Confederao Nacional do Comrcio para que criassem seus Servios Sociais Autnomos pessoas jurdicas de Direito Privado organizadas e administradas na forma de seus prprios atos normativos, prestadoras de servios de carter social. Para o financiamento das suas atividades, o Estado brasileiro determinou, ainda, a criao de tributos da espcie contribuio social, recolhidos pelos rgos estatais de previdncia e seguridade sociais das indstrias e empresas do comrcio que compusessem as Confederaes em questo e repassados diretamente s entidades paraestatais. Nesse sentido, o Decreto-Lei n 9.403/46 atribuiu Confederao Nacional da Indstria o encargo de criar o Servio Social da Indstria (SESI), com a finalidade de estudar, planejar e executar medidas que contribussem para o bem estar social dos trabalhadores da indstria, nos termos do seu artigo 1. Para seu financiamento, o artigo 3, 1, do Decreto-Lei em questo estabelece a obrigatoriedade de os estabelecimentos industriais enquadrados na Confederao Nacional da Indstria nos termos do artigo 577 do Decreto-Lei n 5.452/43, bem como aqueles referentes aos transportes, s comunicaes e pesca, contriburem compulsoriamente com a mensalidade equivalente a 2% (dois por cento) sobre o montante da remunerao paga aos seus empregados, para o financiamento das atividades do SESI. Da mesma maneira, o Decreto-Lei n 9.853/46 atribuiu Confederao Nacional do Comrcio o encargo de criar o Servio Social do Comrcio (SESC), que tem por objetivo, especificamente, a assistncia em relao aos problemas domsticos (nutrio, habitao,
113 A

propsito, confira-se os consideranda do Decreto-Lei n 9.403, de 25.06.43: Considerando as dificuldades que os encargos de aps-guerra tm criado na vida social e econmica do pas, com intensas repercusses nas condies de vida da coletividade, em especial da classes menos favorecidas; considerando que dever do Estado concorrer no s diretamente para a soluo dsses problemas, como favorecer e estimular a cooperao das classes em iniciativas tendentes a promover o bem estar dos trabalhadores e de suas famlias; (...).

87

vesturio, sade, educao e transporte), providncias no sentido da defesa do salrio real dos comercirios, incentivo atividade produtora, realizaes educativas e culturais, dentre outras, conforme artigo 1, 1, do Decreto-Lei em comento. Tambm como o financiamento previsto para o SESI, o SESC financiado pela arrecadao compulsria do valor mensal equivalente a 2% (dois por cento) do total de remunerao pago aos funcionrios dos estabelecimentos comerciais enquadrados nas entidades sindicais subordinadas Confederao Nacional do Comrcio e os demais empregadores que possuam empregados segurados no Instituto de Aposentadoria e Penses dos Comercirios. De seu turno, o Decreto-Lei n 4.048/42 prev a obrigatoriedade de a Confederao Nacional da Indstria organizar e dirigir o Servio Nacional de Aprendizagem dos Industririos (SENAI), atual Servio Nacional de Aprendizagem Industrial114, que tem por objetivo previsto no artigo 2, pargrafo nico, do Decreto-Lei em questo, o ministrio de ensino de continuao, aperfeioamento e especializao para trabalhadores industririos e aqueles no sujeitos a aprendizagem. Para tanto, as indstrias e as empresas das reas de comunicao e pesca devero contribuir, mensal e compulsoriamente, com o equivalente a 1% (um por cento) do total da sua folha salarial para sustentar as atividades do SENAI. Por fim, o Decreto-Lei n 8.621/46 atribuiu a Confederao Nacional do Comrcio a incumbncia de organizar e administrar, em todo o territrio nacional, o Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC), com o objetivo de prover cursos de continuao, prticos e de especializao para os empregados adultos do comrcio, no sujeitos aprendizagem. Para o financiamento de suas atividades, a norma em comento prev a obrigatoriedade de os estabelecimentos comerciais vinculados s Federaes e Sindicatos coordenados pela Confederao Nacional do Comrcio contriburem mensalmente com o valor equivalente a 1% (um por cento) da sua folha salarial. A partir das iniciativas embrionrias da dcada de 40 do sculo passado, o Estado brasileiro repetiu, por diversas vezes, o mesmo modelo de interveno econmica de cunho social em outras reas da economia, dando origem, assim, ao Servio Social do

114V.

Decreto-Lei n 4.936/42.

88

Transporte (SEST)115; Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte (SENAT)116 ; Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE) 117; Servio Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo (SESCOOP) 118; Servio Social de Aprendizagem Rural (SENAR)119; e a Agncia Brasileira de Promoo de Exportaes e Investimento (APEX-BRASIL).120 A doutrina administrativista brasileira, inspirada na experincia italiana121 , convencionou denominar as entidades decorrentes dessa iniciativa estatal de entidades paraestatais, para que, com o prefixo aposto ao termo, fosse transmitida a idia de entidades paralelas a estrutura estatal, sem vinculao orgnica a Administrao Direta ou Indireta mas que com elas cooperassem, com tratamento diferenciado das demais pessoas jurdicas de Direito Privado, na medida em que so financiadas com o produto da arrecadao de contribuies compulsrias pagas pela iniciativa privada. A peculiaridade das entidades paraestatais aqui estudadas se desdobra em duas caractersticas criao por ato de determinao normativa expedida pelo Poder Pblico, e gesto de recursos pblicos objetos de contribuies sociais criadas especificamente para sua manuteno que devem ser analisadas com maior profundidade para demonstrar, ao final, que, tambm neste modelo caracterstico de gesto de recursos pblicos regido pelo Direito Privado, a incidncia de princpios extrados do Direito Pblico no implica a aplicabilidade integral da Lei Geral de Licitaes, mas de seus princpios. No que toca a primeira caracterstica, o fato de a criao das entidades paraestatais se dar por imposio normativa chegou a gerar certa dificuldade para os operadores do Direito, principalmente poca das primeiras intervenes estatais nesse sentido, quanto a

115Lei 116Lei 117Lei

n 8.706, de 14 de setembro de 1993. n 8.706, de 14 de setembro de 1993. n 8.029, de 12 de abril de 1990.

118Medida

Provisria n 1.715, de 1 de outubro de 1998, atual Medida Provisria n 2.168-40, de 24 de agosto de 2001. n 8.315, de 23 de dezembro de 1991. n 10.668, de 14 de maio de 2003. Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit., p. 157.

119Lei 120Lei

121MELLO,

89

definio da sua natureza jurdica, bem como a sua eventual vinculao orgnica ao aparelho do Estado122. Ainda assim, desde a poca da constituio das primeiras entidades paraestatais, a dogmtica jurdica j ecoava vozes favorveis a natureza privada dessas entidades de cooperao do Estado. ORLANDO GOMES, em parecer datado de 25 de novembro de 1948, analisou a natureza jurdica do SESC e do SENAC a partir das correntes civilistas estrangeiras de ento, que propugnavam a definio da natureza jurdica pblica ou privada das pessoas jurdicas a partir da presena emprica de elementos jurdicos como critrio finalstico, o modo de constituio, e qualidade dos poderes, conforme a escola adotada. O autor afasta o enquadramento dessas entidades paraestatais no mbito do Direito Pblico, analisando-as perante cada um dos elementos em questo.123 Nesse sentido, MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO lembra que
A dificuldade na fixao de sua natureza jurdica e de seu enquadramento ou no entre as entidades da Administrao indireta decorre do fato de que foram criadas na vigncia da Constituio de 1946, quando no havia, no direito brasileiro, normas especficas sobre a administrao indireta, nem na Constituio nem na legislao ordinria. 124

No entanto, atualmente, a dogmtica jurdica nacional unssona ao entender que as entidades paraestatais so entidades privadas desvinculadas da Administrao Pblica, regidas pelo Direito Privado, cujas atividades de cunho social so fomentadas pelo Estado por intermdio da vinculao das receitas tributrias decorrentes de contribuies sociais

122A

hipertrofia do conceito de interesse pblico conduz a uma posio extremada no problema da distino entre as pessoas de direito pblico e de direito privado, que inteiramente insustentvel, porque reduziria a ltima categoria s sociedades de fins econmicos. No admissvel, entretanto, que seja pblico todo interesse extra-patrimonial. Inmeras associaes, que so inequivocamente pessoas jurdicas de direito privado, consituem-se para a realizao de fins que transcendem o mbito dos interesses particulares egosticos. Algumas h cuja finalidade interessa coletividade, sem que por esta razo sejam pessoas de direito pblico. Outras existem cujos objetivos coincidem parcialmente com o exerccio de funes de ntido interesse pblico. Todas elas permanecem na esfera do Direito Privado, pelo menos para os juristas que no parecem da sofreguido estatizante. GOMES, Orlando. Parecer: pessoas jurdicas de direito pblico e de direito privado Autarquias S.E.N.A.C e S.E.S.C. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 19, jan./mar. 1950. p. 387. Orlando. op. cit., p. 384-391.

123GOMES, 124DI

PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas, cit., p. 268.

90

compulsoriamente pagas pelos agentes econmicos de determinados setores comerciais e industriais nacionais. Da mesma maneira, resta pacificada a incidncia de determinadas normas e princpios de Direito Pblico sobre as entidades paraestatais, em razo da natureza pblica dos recursos manejados. Para JOS EDUARDO SABO PAES, as entidades paraestatais
So pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, institudas por lei e mantidas por dotaes oramentrias ou por contribuies parafiscais para colaborar com o Poder Pblico, por meio de exames de atividades caracterizadas como servio de utilidade pblica, no campo da assistncia ou do ensino a certas categorias sociais em grupos profissionais. So entidades que, no obstante terem como caracterstica maior colaborar com o Poder Pblico, no integram a Administrao Pblica Indireta e podem ter a forma jurdica de associaes ou sociedades civis. (...) Os estatutos so delineados em regimes internos, normalmente aprovados por decreto do Chefe do Executivo. Neles, desenha-se a organizao administrativa da entidade, com a referncia aos objetivos, rgos diretivos, competncias e normas relativas aos recursos e prestao de contas. 125

Na definio empregada por ODETE MEDAUAR, as entidades paraestatais

So pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, destinadas a propiciar assistncia social, mdica ou ensino populao ou a certos grupos profissionais. No integram a Administrao indireta, nem a direta. Alguns, como o SESI, SESC, SENAI, SENAC, tm seus recursos oriundos principalmente de contribuies de empresas, arrecadadas e repassadas pela Previdncia Social. Outros celebram contratos de gesto com rgo da Administrao direta ou convnios com entidades governamentais e privadas, como o caso do Servio Social Autnomo Associao das Pioneiras Sociais, cuja instituio foi autorizada pela Lei federal 8.246, de 22.10.1991. 126

125PAES,

Jos Eduardo Sabo. Fundaes e Entidades de Interesse Social: aspectos jurdicos, administrativos, contbeis e tributrios. 5. ed. rev., ampl. e atual. de acordo com o novo Cdigo Civil Brasileiro. Braslia: Ed. Braslia Jurdica, 2004. p. 62-63. Odete. op. cit., p. 97.

126MEDAUAR,

91

ANDR RAMOS TAVARES, citando a lio de JOS

DOS

SANTOS CARVALHO FILHO

para separar o que chama de pessoas de cooperao governamental das por ele tambm chamadas organizaes colaboradoras, trata da seguinte maneira as entidades paraestatais.
Existem algumas entidades que no podem ser inseridas dentre aquelas integrantes da Administrao Pblica Indireta, tampouco, por muito maior razo, seriam reconduzveis idia de Administrao Direta. So pessoas jurdicas que cooperam com o governo, prestam inegvel servio de utilidade pblica e se sujeitam a controle direto ou indireto do Poder Pblico. H autores que, de maneira simplista (que acaba gerando certa confuso), acabam por inserir todas essas entidades em um mesmo e nico conjunto. Razo assiste, no particular, a Jos dos Santos Carvalho Filho, que em sua primorosa obra distingue, ainda, entre pessoas de cooperao governamental e organizaes colaboradoras (ou parceiras), evitando referida confuso. No primeiro grupo estaro aquelas entidades para cuja criao ainda h exigncia de lei autorizadora, dentre outros aspectos de seu regime jurdico prprio. So exemplos, atualmente, o SESC e o SEBRAE. No segundo grupo encontram-se as demais pessoas jurdicas, institudas pelas formas de direito privado, como as organizaes sociais e as organizaes da sociedade civil de interesse pblico, assim qualificadas, respectivamente, pela Lei n 9.637/98 e Lei n 9.790/99. 127

MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO preocupa-se especificamente em se posicionar pela natureza privada das entidades paraestatais, apesar da presena do Estado no ato de criao dessas entidades. A autora afasta qualquer eventual pretenso de inserir essas entidades no contexto da Administrao Pblica Direta ou Indireta afirmando que a interveno estatal se enquadra na manifestao da sua atividade pblica de fomento, e que, por essa razo, a participao do Estado na criao das entidades paraestatais no possui o condo de, per si, torn-las entidades da Administrao Pblica. Confira-se a lio da autora.
No h dvida de que tais entidades foram criadas com personalidade jurdica de direito privado, o que afasta a natureza autrquica. (...) Isto significa que a participao do Estado, no ato de criao, se deu para incentivar a iniciativa privada, por meio de subveno garantida por meio da instituio compulsria de contribuies parafiscais destinadas, especificamente a essa finalidade. No se trata de atividades que incumbisse ao Estado, como servio pblico, e que ele transferisse para outra pessoa jurdica, por meio do instrumento da descentralizao. Trata-

127TAVARES, Andr

Ramos. Curso de direito constitucional, cit., p. 1272-1273.

92

se, isto sim, de atividade privada de interesse pblico que o Estado resolveu incentivar e subvencionar. Talvez por isso essas entidades no sejam consideradas integrantes da Administrao indireta. No entanto, pelo fato de administrarem verbas decorrentes de contribuies parafiscais e gozarem de uma srie de privilgios prprios dos entes pblicos, esto sujeitas a normas semelhantes s da Administrao Pblica, sob vrios aspectos, em especial no que diz respeito licitao, processo seletivo para seleo de pessoal, prestao de contas, improbidade administrativa e para fins criminais. (...) Talvez seja em relao a essas entidades que melhor se aplique a expresso entidade paraestatal, que funciona paralelamente ao Estado sem nele se integrar; realiza uma atividade de interesse pblico, sem se confundir com o servio pblico prprio do Estado; submete-se a um regime de direito privado, mas, ao mesmo tempo, goza de privilgios e sofre restries prprios da Administrao Pblica.128

HELY LOPES MEIRELLES aborda, assim, a natureza jurdica privada das entidades paraestatais e sua no-vinculao ao aparato estatal
Servios sociais autnomos so todos aqueles institudos por lei, com personalidade de Direito Privado, para ministrar assistncia ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por doaes oramentrias ou por contribuies parafiscais. So entes paraestatais, de cooperao com o Poder Pblico, com administrao e patrimnio prprios, revestindo a forma de instituies particulares convencionais (fundaes, sociedades civis ou associaes) ou peculiares ao desempenho de suas incumbncias estatutrias. So exemplos desses entes os diversos servios sociais da indstria e do comrcio (SENAI, SENAC, SESC, SESI), com estrutura e organizao especiais, genuinamente brasileiras. Essas instituies, embora oficializadas pelo Estado, no integram a Administrao direta nem a indireta, mas trabalham ao lado do Estado, sob seu amparo, cooperando nos setores, atividades e servios que lhes so atribudos, por considerados de interesse especfico de determinados beneficirios. Recebem, por isso, oficializao do Poder Pblico e autorizao legal para arrecadarem e utilizarem na sua manuteno contribuies parafiscais, quando no so subsidiadas diretamente por recursos oramentrios da entidade que as criou.

128DI

PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas, cit., p. 268-269. Destaque-se que a autora, em seu Direito administrativo, cit., p. 468, menciona a sujeio das entidades paraestatais aos princpios da licitao, nesses termos: Talvez por isso essas entidades no sejam consideradas integrantes da Administrao Indireta. No entanto, pelo fato de administrarem verbas decorrentes de contribuies parafiscais e gozarem de uma srie de privilgios prprios dos entes pblicos, esto sujeitas a normas semelhantes s da Administrao Pblica, sob vrios aspectos, em especial no que diz respeito observncia dos princpios da licitao, exigncia de processo seletivo para seleo de pessoal, prestao de contas, equiparao dos seus empregados aos servidores pblicos para fins criminais (art. 327 do Cdigo Penal) e para fins de improbidade administrativa (Lei n 8.429, de 2-6-92).

93

Assim, os servios sociais autnomos, como entes de cooperao, vicejam ao lado do Estado e sob seu amparo, mas sem subordinao hierrquica a qualquer autoridade pblica, ficando apenas vinculados ao rgo estatal mais relacionado com suas atividades, para fins de controle finalstico e prestao de contas dos dinheiros pblicos recebidos para sua manuteno (Lei 2.613/55, arts. 11 e 13; Dec.-lei 200/67, art. 183; Decs. 74.000/74 e 74.296/74; CF, art. 70, pargrafo nico). Os servios sociais autnomos regem-se pelas normas do Direito Privado, com as adaptaes expressas nas leis administrativas de sua instituio e organizao. Seus empregados esto sujeitos legislao do trabalho em toda sua plenitude, s sendo equiparados a funcionrios pblicos para responsabilizao criminal dos delitos funcionais (CP, art. 327, pargrafo nico).129

J CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO aborda a natureza jurdica privada das entidades paraestatais a partir da denominao emprestada do Direito Italiano. Para o autor
(...) a expresso calha bem para designar sujeitos no-estatais, isto , de direito privado, que, em paralelismo com o Estado, desempenham cometimentos que este poderia desempenhar por se encontrarem no mbito dos interesses seus, mas no exclusivamente seus. Caracterizamse pelo fato de que o Poder Pblico enfaticamente os assume como colaboradores emprestando-lhes o significativo amparo de colocar a seu servio o poder de imprio de que dispe ao instituir tributo em favor deles, como ocorre justamente com os servios sociais autnomos, circunstncia esta que lhes confere uma peculiar singularidade entre os sujeitos alheios Administrao indireta que concorrem para objetivos sociais de interesse pblico.130

2.2.2. O regime jurdico tributrio das contribuies devidas s entidades paraestatais

J no que tange os recursos pblicos administrados pelas entidades paraestatais, a natureza tributria das contribuies devidas pelas indstrias e sociedades comerciais albergadas pelas respectivas Confederao Nacional da Indstria e Confederao Nacional do Comrcio restou devidamente pacificada com a edio do Estatuto Poltico de 1988 do Estado brasileiro. Isso porque seu artigo 240 previu, expressamente, o tipo normativo das contribuies compulsrias dos empregadores sobre a folha de salrios, destinadas s

129MEIRELLES, 130MELLO,

Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, cit., p. 386. Destaques do autor.

Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit., p. 159. Destaques do autor.

94

entidades privadas de servio social e de formao profissional vinculadas ao sistema sindical, como espcies tributrias excepcionalizadas da regra contida no artigo 195 da Carta. Com isso, a Constituio ratificou expressamente a natureza tributria das contribuies sociais devidas s entidades paraestatais, retirando-as do enquadramento tributrio referente s contribuies sociais para financiamento da seguridade social, previstos no artigo 195, e enquadrando-as na acepo genrica do termo contribuies sociais, contido no artigo 149 da Carta da Repblica. Confira-se, nesse sentido, a lio de JOS EDUARDO SOARES DE MELO a respeito do que denomina contribuies destinadas a entidades privadas:
Curiosamente, trata-se de receita exigida de pessoas privadas (empregadores) relativamente a fatos distintos de atividade estatal, destinadas a entidades privadas (SENAI, SESI, SESC, SENAC etc.). Os elementos bsicos normativos compreendem figura genrica de imposto (art. 16 do CTN) ou mesmo, de contribuio social (art. 195, I, da CF). Entretanto, se for considerado o destino de sua arrecadao, como elemento caracterizador da exao, no se estaria frente a imposto nem a contribuio social, porque no destinados aos oramentos previstos nos incisos I e III do 5 do art. 165 da CF. Seria o caso, possivelmente, de enquadrar-se no art. 149 da CF, no pertinente ao conceito genrico de contribuio social, no destinada a Seguridade Social, (...). De qualquer forma, mencionadas contribuies foram acolhidas pelo novo ordenamento constitucional, mediante especfica referncia (art. 240), mantendo a plena e integral eficcia de seus comandos.131

Com o enquadramento da contribuio devida s entidades paraestatais no mbito das contribuies previstas no artigo 149 da Carta Poltica de 1988, torna-se possvel afirmar, com segurana, sua natureza tributria, de maneira sustentada na dogmtica tributarista nacional. Para ROQUE ANTNIO CARRAZZA,
Com a s leitura deste dispositivo constitucional (artigo 149), j percebemos que as contribuies so, sem sombra de dvida, tributos,

131MELO,

Jos Eduardo Soares de. Contribuies sociais no sistema brasileiro. 3. ed. So Paulo: Malheiros Ed., 2000. p. 303.

95

uma vez que devem necessariamente obedecer ao regime jurdico tributrio, isto , aos princpios que informam a tributao no Brasil. 132

A lio de PAULO DE BARROS CARVALHO remete a ordem constitucional de 1967, para afirmar que, j ento, o autor se posicionava favoravelmente ao enquadramento das contribuies sociais como espcies tributrias.
No de agora que advogamos a tese de que as chamadas contribuies sociais tm natureza tributria. Vimo-las sempre como figuras de impostos ou de taxas, em estrita consonncia com o critrio constitucional consubstanciado naquilo que nominamos de tipologia tributria no Brasil. Todo o suporte argumentativo calcava-se na orientao do sistema, visto e examinado na sua integridade estrutural. Assim, outra coisa no fez o legislador constituinte seno apenas prescrever manifestamente que as contribuies sociais so entidades tributrias, subordinando-se em tudo e por tudo s linhas definitrias do regime constitucional peculiar dos tributos. 133

Da mesma maneira, IVES GANDRA

DA

SILVA MARTINS se reporta a ordem

constitucional pretrita para apontar que os eventuais questionamentos acerca da natureza tributria das contribuies sociais, suscitadas pela Emenda Constitucional n 08/77, no mais se sustentam diante da Constituio Federal de 1988. Para o autor
(o artigo 149) encerra polmica acerca de terem ou no, as contribuies sociais, natureza tributria, polmica essa suscitada pela EC n 8/77. Agora, definitivamente consagrou-se sua natureza tributria. Mais do que isto, consagrou, o constituinte, serem as contribuies sociais espcies tributrias. 134

2.2.3. Os regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das entidades paraestatais

132CARRAZZA,

Roque Antnio. Curso de direito constitucional tributrio. 8. ed. So Paulo: Malheiros Ed., 1996. p. 320. Destaques do autor. Paulo de Barros. Curso de direito tributrio. 11. ed. rev. So Paulo: Saraiva, 1999. p. 33. Destaques do autor. Ives Gandra da Silva. Contribuies sociais. In: ______. A Constituio aplicada. Belm: Ed. CEJUP, 1991. v. 3, p. 15.

133CARVALHO,

134MARTINS,

96

Exploradas as caractersticas relativas ao seu regime jurdico, bem como ao regime jurdico tributrio das verbas pblicas que lhe so destinadas, possvel afirmar que as entidades paraestatais so entidades privadas criadas por determinao do Estado, submetidas ao regime jurdico de Direito Privado, permeado com notas axiolgicas de Direito Pblico, financiadas com o produto da arrecadao tributria das contribuies sociais previstas em seus respectivos atos normativos de criao, com supedneo constitucional previsto nos artigos 149, 195 e 240, com objetivo de prestar, em cooperao com a Administrao Pblica brasileira, atividades de cunho social e assistencial aos empregados e familiares das indstrias e sociedades comerciais que se encontrarem albergadas pelas respectivas Confederaes. No entanto, o fato de o Estado brasileiro ter participado ativamente do ato de criao das entidades paraestatais, ao qual se junta a natureza tributria da arrecadao das contribuies sociais previstas no artigo 240 da Constituio, no foram suficientes para o legislador constituinte albergar as entidades paraestatais no mbito da Administrao Pblica, ou consider-las submetidas s mesmas normas licitatrias aplicveis a Administrao Pblica. Nesse sentido, e sob uma perspectiva estritamente positivista do ordenamento jurdico, a legislao brasileira que dispe sobre a competncia da Unio para legislar sobre licitaes e contratos135, bem como o tratamento normativo a respeito da incidncia da Lei Geral de Licitaes 136, no comportam o enquadramento das entidades paraestatais no mbito de aplicabilidade da norma em questo. MARAL JUSTEN FILHO, quando ratifica o posicionamento dogmtico acerca da natureza jurdica privada das entidades paraestatais, e a consequente incidncia majoritria das normas de Direito Privado ainda que permeadas por princpios de Direito Pblico retrata o reflexo desse posicionamento na questo da gesto dos recursos pblicos geridos por essas entidades a partir do entendimento do Tribunal de Contas da Unio a respeito da matria.
Entidade paraestatal ou servio social autnomo uma pessoa jurdica de direito privado criada por lei para, atuando sem submisso
135Artigo 136Artigo

22, XXVII da Constituio Federal de 1988. 37, XXI, da Constituio; artigo 1, pargrafo nico da Lei n 8.666/93.

97

Administrao Pblica, promover o atendimento de necessidades assistenciais e educacionais de certas atividades ou categorias profissionais, que arcam com sua manuteno mediante contribuies compulsrias. Em grande parte, o regime jurdico aplicvel a essas entidades o de direito privado. No entanto, a natureza supra-individual dos interesses atendidos e o cunho tributrio dos recursos envolvidos impe a aplicao de regras de direito pblico. Por isso, o art. 183 do Decreto-lei n 200 j estabelecia que As entidades e organizaes em geral, dotadas de personalidade jurdica de direito privado, que recebem contribuies parafiscais e prestam servios de interesse pblico ou social, esto sujeitas fiscalizao do Estado nos termos e condies estabelecidas na legislao pertinente a cada uma. O relacionamento entre o servio social autnomo e a realizao de seus fins reflete uma funo de interesse pblico. Ainda que no exista exerccio de competncias estatais (especialmente daquelas de cunho autoritativo) nem possibilidade de atuao dotada de coercitividade, temse de reputar que a atuao desempenhada pelos servios sociais autnomos norteada pelos mesmos princpios fundamentais que disciplinam a atividade administrativa. Logo, os integrantes da categoria profissional, subordinados a determinado servio social autnomo, podem exigir a observncia pelos administradores dos princpios essenciais do direito administrativo. Ademais disso, verifica-se a gesto de recursos pblicos, o que propicia a aplicao dos princpios fundamentais da atividade administrativa. Houve entendimento adotado pelo TCU no sentido de que a partir da Deciso 907/97 Plenrio (Ata 53/97) firmou-se o entendimento de que os Servios Sociais Autnomos no se subordinam aos estritos termos da Lei n 8.666/93 e sim aos regulamentos prprios (Acrdo 1.337/2003 1 Cmara, DOU 2-7-2003). Tais regulamentos, no entanto, tm de ser compatveis com a Lei n 8.666/93. (p. 202-203). 137

De fato, a pesquisa emprica a respeito dos regulamentos de contrataes das entidades paraestatais analisadas demonstra que a integralidade desses procedimentos internos foi editada e aprovada pelos rgos superiores dessas entidades aps o Plenrio do Tribunal de Contas da Unio ter se posicionado favoravelmente em relao a legalidade dos regulamentos de contrataes das entidades paraestatais como instrumentos legtimos de gesto de recursos pblicos (Deciso 907/97, de 11 de dezembro de 1997, e Deciso

137JUSTEN

FILHO, Maral. op. cit., p. 202-203.

98

461/98, de 22/7/1998)138. Alguns, como os regulamentos de contrataes do SESC, do SENAC, do SENAR e do SESCOOP citam nominalmente essas decises em seus consideranda como fundamentos para a sua edio. Na Deciso n 907/97, o Ministro Relator LINCOLN MAGALHES
DA

ROCHA

acolheu o parecer lavrado pelo Secretrio da Sexta Secretaria de Controle Externo nos Estados, ANTNIO NEWTON SOARES DE MATOS, no que diz respeito a inaplicabilidade da Lei Geral de Licitaes s entidades paraestatais. Nesses termos, o Tribunal de Contas da Unio entendeu que as entidades paraestatais no esto subsumidas aos ditames da Lei Geral de Licitaes em razo de no serem entidades integrantes da Administrao Pblica Direta ou Indireta e, por esta razo, no serem alcanadas pelo artigo 37, XXI, da Constituio Federal do Brasil de 1988. 139 No por outro motivo que o entendimento pacificado da Corte de Contas nacional expressado da seguinte forma: Os servios sociais autnomos no esto sujeitos observncia dos estritos procedimentos das normas gerais de licitaes e contratos, e sim

138Servio

Social da Indstria. Departamento Nacional. Regulamento de Licitaes e Contratos do SESI. Braslia: SESI/DN, 2006, 53p. Aprovado pelo Ato ad referendum n 01/2006, de 21 de fevereiro de 2006, do Conselho Nacional do SESI, publicado no dia 24 de fevereiro de 2006 no Dirio Oficial da Unio, Seo III, p. 151-158; Servio Nacional de Aprendizagem Industrial. Departamento Nacional. Regulamento de Licitaes e Contratos do SENAI. Braslia: SENAI/DN, 2006. Aprovado pelo Ato ad referendum n 01/2006, de 21 de fevereiro de 2006, do Conselho Nacional do SESI, publicado no dia 24 de fevereiro de 2006 no Dirio Oficial da Unio, Seo III, p. 151-158; Regulamento de Licitaes e Contratos do Servio Social do Comrcio SESC aprovado pela Resoluo SESC n 1102, de 20 de fevereiro de 2006, do Conselho Nacional do Servio Social do Comrcio, publicada na Seo III do Dirio Oficial da Unio, ed. 39, de 23 de fevereiro de 2006; SENAC PARAN. Resoluo SENAC n 845, de 20 de fevereiro de 2006, que aprova as modificaes no Regulamento de Licitaes e Contratos do Servios Nacional de Aprendizagem Comercial. Disponvel em: <http://www.pr.senac.br/Licitacoes/resolucao845_2006.pdf>. Acesso em: 17 jun. 2011; Regulamento de Licitao e Contratos do Servio Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo, aprovado pela Resoluo SESCOOP n 43, de 09 de fevereiro de 2006, publicado na Seo III do Dirio Oficial da Unio de 22 de fevereiro de 2006; Regulamento de Licitaes e de Contratos da Agncia Brasileira de Promoo de Exportaes e Investimentos, aprovado pela Resoluo do Conselho Deliberativo da APEX-BRASIL n 02/09, publicada no Dirio Oficial da Unio de 14 de julho de 2009, Seo III, ed. 132, p. 139-141; Regulamento de Licitaes e Contratos do Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte, aprovado pelo Ato da Presidncia do Conselho Nacional do Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte ATO/PRE/CN/SENAT/N 01/06; Regulamento de Licitaes e Contratos do Servio Nacional de Aprendizagem Rural, aprovado pela Resoluo n 01 de 22 de fevereiro de 2006, do Conselho Deliberativo do SERVIO NACIONAL DE APRENDIZAGEM RURAL. Disponvel em: <http://www.senar.org.br/legislacao/lic_e_contrat/pdf/lic_e_contrat.pdf>. Acesso em: 17 jul. 2011; SEBRAE. Regulamento de Licitaes e de Contratos do Sistema SEBRAE. Disponvel em: <http:// www.sebrae.com.br/uf/para/sebrae/licitacoes/regulamento/RegulamLicitContratSS.pdf>. Acesso em: 17 jun. 2011. Como se v, de acordo com a Constituio Federal apenas os rgos da Administrao Direta e Indireta, includas nessa ltima categoria as fundaes, esto sujeitos ao processo licitatrio em suas contrataes, no se aplicando esses dispositivos aos chamados servios sociais autnomos, vez que no pertencem Administrao Pblica Direta ou Indireta, nos termos disciplinados pelo art. 4, incisos I e II, do Decreto-lei n 200/67, com a alterao dada pela Lei n 7.596/86, (...).

1393.4

99

aos seus regulamentos prprios, pautados nos princpios gerais aplicveis Administrao Pblica.140 Ainda, para o Tribunal de Contas da Unio, o modelo de gesto empregado pelo ordenamento jurdico brasileiro para as entidades paraestatais comporta outros tipos de controle estatal quanto ao emprego dos recursos pblicos administrados pelas entidades paraestatais, que no a submisso Lei n 8.666/93.
3.10. Para salvaguardar a observncia do interesse pblico na gesto desses servios, o Estado adotou outras medidas, consubstanciadas no controle exercido pelo Tribunal de Contas da Unio, na aprovao de seus oramentos sintticos pelo Presidente da Repblica e na presena de representantes do governo na composio dos seus Conselhos Nacionais e Fiscais. 3.11. A natureza singular dos servios sociais autnomos, como entes de cooperao com o Poder Pblico, assim definido pela doutrina, com administrao e patrimnios prprios, no os obriga a atuar como entidades da Administrao Pblica. Portanto, no se pode exigir dessas instituies a obedincia s disposies da Lei n 8.666/93, at, porque, como vimos, a competncia da Unio para legislar sobre licitaes e contratos no se estende a esses servios.

Em concluso, o parecer adotado pelo Tribunal de Contas da Unio sintetiza, desta maneira, seu posicionamento favorvel a adoo de regulamentos prprios, privados, relativos a licitaes e contratos, por parte das entidades paraestatais:
4. Portanto, razovel que os servios sociais autnomos, embora no integrantes da Administrao Pblica, mas como destinatrios de recursos pblicos, adotem, na execuo de suas despesas, regulamentos prprios e uniformes, livres do excesso de procedimentos burocrticos, em que sejam preservados, todavia, os princpios gerais que norteiam a execuo da despesa pblica. Entre eles podemos citar os princpios da legalidade que, aplicado aos servios sociais autnomos, significa a sujeio s disposies de suas normas internas -, da moralidade, da finalidade, da isonomia, da igualdade e da publicidade. Alm desses, podero ser observados nas licitaes os princpios da vinculao ao instrumento convocatrio do julgamento objetivo. O fato de os servios sociais autnomos passarem a observar os princpios gerais no implica em perda de controle por parte do Tribunal. Muito pelo contrrio: o controle se tornar mais eficaz, uma vez que no se prender verificao de formalidades processuais e burocrticas e sim, o que mais importante, passar a perquirir se os recursos esto sendo aplicados no atingimento dos objetivos da entidade, sem favorecimento. O controle passar a ser finalstico, e ter por objetivo os resultados da gesto. O uso de
140TRIBUNAL

DE CONTAS DA UNIO. Licitaes e Contratos nas Entidades do Sistema "S". Disponvel em: < h t t p s : / / c o n t a s . t c u . g o v . b r / p l s / a p e x / f ? p=175:11:2059494521357763::NO::P11_NO_SELECIONADO,P11_TELA_ORIGEM,P11_ORIGEM: 0_2_564_634_484,LOGICA,0>. Acesso em: 19 set. 2011.

100

procedimentos uniformes ir facilitar o controle do Poder Pblico, tanto a cargo do Poder Executivo quanto do Tribunal de Contas da Unio. Uma vez aprovados, esses regulamentos no podero ser infringidos sob pena de se aplicar aos administradores as sanes cabveis, previstas na Lei n 8.443/92.

2.3. Os convnios como acordos administrativos colaborativos e seus mecanismos de gesto dos recursos pblicos

2.3.1. Os convnios como acordos administrativos colaborativos

Os convnios so instrumentos utilizados pela Administrao Pblica para repasse de recursos pblicos que se encontram regulamentados pelo ordenamento jurdico brasileiro desde a ordem constitucional pretrita. Nesse sentido, a Constituio da Repblica de 1967 j previa, em seu artigo 13, 3, a celebrao de instrumentos da modalidade convnio entre os entes federativos com o objetivo de efetivar as atividades executivas e legislativas desempenhadas em mbito local.141 A feio constitucional concebida aos convnios pela Carta de 1967 assumiu, portanto, carter organizatrio, de pactuao entre entes federativos, visando a realizao de atividades de competncia local. Nessa mesma linha, os artigos 8, 1142 ; 16, 4143 ; e

141Art

13 - Os Estados se organizam e se regem pelas Constituies e pelas leis que adotarem, respeitados, dentre outros princpios estabelecidos nesta Constituio, os seguintes: (...) 3 - Para a execuo, por funcionrios federais ou municipais, de suas leis, servios ou decises, os Estados podero celebrar convnios com a Unio ou os Municpios. 8 - Compete Unio: (...) 1 - A Unio poder celebrar convnios com os Estados para a execuo, por funcionrios estaduais, de suas leis, servios ou decises. 16 - A autonomia municipal ser assegurada: (...) 4 - Os Municpios podero celebrar convnios para a realizao de obras ou explorao de servios pblicos de interesse comum, cuja execuo ficar dependendo de aprovao das respectivas Cmaras Municipais.

142Art

143Art

101

27, caput144 , admitiam a celebrao de convnios entre entes federativos em matrias relacionadas a investimentos pblicos, tributao e a prestao de servios pblicos, sempre de carter de organizao das atividades estatais desempenhadas. A finalidade dos convnios passou a ser ampliada ainda na ordem constitucional anterior, com a edio de normas versando sobre a organizao da estrutura administrativa do Estado brasileiro. Nestes termos, o Decreto-Lei n 200/67 conferiu nova utilidade aos convnios, que passaram a ser, tambm, instrumentos dedicados a efetivao da descentralizao administrativa, matria legislada pela norma em questo, ex vi art. 10, 1, b e 5. No entanto, a inovao normativa trazida a termo pelo Decreto-Lei n 200/67 no se limitou a ampliao do escopo dos convnios para albergar-lhes novo emprego apenas dentro do corpo estatal. Seu artigo 156, 2, admitiu a celebrao de convnios tambm com entidades privadas para a execuo da Poltica Nacional de Sade, na atividade relacionada a prestao de assistncia mdica.145 A partir da edio do Decreto-Lei n 200/67, portanto, o Estado brasileiro estava autorizado a celebrar convnios com dupla finalidade: organizao administrativa dos entes federativos, visando a execuo das polticas pblicas locais; e a formalizao do repasse de recursos pblicos para a iniciativa privada, com o objetivo de incentivar a execuo privada de atividades de natureza pblica. No caso especfico do Decreto-Lei n 200/67, atividades estas voltadas e limitadas ao desenvolvimento da Poltica Nacional de Sade. Com o advento do Decreto n 93.872/86, a segunda finalidade dos convnios foi estendida para abranger todos os servios de interesse dos rgos e entidades pblicas, desde que ditos interesses fossem comungados com a iniciativa privada parceira na
144Art

27 - Sem prejuzo do disposto no art. 25, os Estados e Municpios, que celebrarem com a Unio convnios destinados a assegurar a coordenao dos respectivos programas de investimento e administrao tributria, podero participar de at dez por cento na arrecadao efetuada, nos respectivos territrios, proveniente dos impostos referidos no art. 22, IV e V, excludo o incidente sobre fumo e bebidas. . 156. A formulao e Coordenao da poltica nacional de sade, em mbito nacional e regional, caber ao Ministrio da Sade. (...) 2 Na prestao da assistncia mdica dar-se- preferncia celebrao de convnios com entidades pblicas e privadas, existentes na comunidade.

145Art

102

avena.146 Comunho esta que equivale a reciprocidade de interesses dos convenentes na satisfao do objeto do convnio pactuado, na medida que o art. 48, 1, do Decreto em questo ratificava a necessidade de celebrao de instrumentos na modalidade contratos, todas as vezes em que os participantes tenham interesses diversos e opostos, isto , quando se desejar, de um lado, o objeto do acordo ou ajuste, e de outro lado a contraprestao correspondente, ou seja, o preo, (...). Sendo a reciprocidade de interesses o fator mnimo necessrio para a celebrao de convnios com a iniciativa privada, a Administrao Pblica encontrava-se devidamente legitimada a firmar essa modalidade de avena nas reas de interesse pblico e social, em especial com as entidades privadas de natureza no lucrativa. Como se veria mais adiante, restava normatizado o emprego de uma das mais importantes ferramentas de fomento estatal s atividades de interesse pblico realizadas pela iniciativa privada no lucrativa.147 Foi a partir da permisso normativa genrica para a celebrao de convnios que a prtica tornou-se corriqueira no mbito da Administrao Pblica e, com isso, tornou-se imperativa a abordagem acadmica a respeito das diferenas entre os contratos e os convnios celebrados pela Administrao Pblica com a iniciativa privada, em razo da aplicao indistinta de institutos que se prestam a finalidades distintas da atividade administrativa do Estado.148

146Art.

48. Os servios de interesse recproco dos rgos e entidades de administrao federal e de outras entidades pblicas ou organizaes particulares, podero ser executados em regime de mtua cooperao, mediante convnio, acordo ou ajuste. respeito das atividades de fomento do Estado, v. ROCHA, Slvio Lus Ferreira da. Terceiro setor. So Paulo: Malheiros Ed,. 2003. p. 18-56. uma viso crtica a respeito das diferenas apontadas pela doutrina em relao aos convnios e contratos administrativos, v. ODETE MEDAUAR. A dificuldade de fixar diferenas entre o contrato e convnio administrativo parece levar a concluir que se trata de figuras da mesma natureza. semelhana do tratamento categorial que o Direito Internacional Pblico deu ao tratado, como exposto acima, pode-se aventar, no mbito do Direito Administrativo, uma viso genrica do mdulo contratual. A estariam includos tanto os contratos de obras, de prestao de servios, de fornecimento de materiais, as concesses, como os convnios, consrcios, pactos. A caracterstica desses ltimos est na sua especificidade, ou por envolver duas ou mais entidades ou rgos pblicos ou pelo tipo de resultado que se pretende atingir com o acordo firmado. MEDAUAR, Odete. Convnios e consrcios administrativos. Boletim de Direito Administrativo, So Paulo, v. 11, n. 8, p. 451-461, 1995. Ainda, destaque-se a lio de Hely Lopes Meirelles a respeito, para quem nossas Administraes, entretanto, tm confundido, em muitos casos, o convnio com o contrato administrativo, realizando este em lugar e com a denominao daquele, o que dificulta sua interpretao e execuo. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, cit., p. 413.

147A

148 Para

103

Nesse sentido, a lio de HELY LOPES MEIRELLES a respeito dos fatores que distinguem contratos administrativos e convnios tornou-se clssica. Para o autor
Convnio acordo, mas no contrato. No contrato as partes tm interesses diversos e opostos; no convnio os partcipes tm interesses comuns e coincidentes. Por outras palavras: no contrato h sempre duas partes (podendo ter mais de dois signatrios), uma que pretende o objeto do ajuste (a obra, o servio etc.), outra que pretende a contraprestao correspondente (o preo, ou qualquer outra vantagem), diversamente do que ocorre no convnio, em que no h partes, mas unicamente partcipes com as mesmas pretenses. Por essa razo, no convnio a posio jurdica dos signatrios uma s, idntica para todos, podendo haver apenas diversificao na cooperao de cada um, segundo suas possibilidades, para a consecuo do objetivo comum, desejado por todos. 149

Calcados na questo da reciprocidade de interesses dos celebrantes dos convnios, apontada por HELY LOPES MEIRELLES, a dogmtica administrativista nacional desmembrou suas consequncias na forma de outros aspectos que apartam conceitualmente esse instrumento dos contratos administrativos. Para MARAL JUSTEN FILHO
Em primeiro lugar, o convnio um contrato associativo, de cunho organizacional150 . Isso significa que a prestao realizada por uma das partes no se destina a ser incorporada no patrimnio da outra. As partes do convnio assumem direitos e obrigaes visando realizao de um fim comum. Diversamente se passa com a maioria dos contratos administrativos, que apresentam cunho comutativo: as partes se valem da contratao para produzir a transferncia entre si da titularidade de bens e interesses. Essa distino se relaciona com o posicionamento recproco entre as partes. No convnio, estas tm interesses comuns, sem fins lucrativos. Nos demais contratos administrativos, o usual a existncia de interesses contrapostos, existindo interesse lucrativo pelo menos de uma das partes (o particular). Outra distino reside em que os os contratos administrativos comportam, usualmente, apenas duas partes. J os convnios podem ser integrados por um nmero superior de partes, semelhana do que se passa com os contratos associativos conhecidos no direito privado. Uma terceira diferena se relaciona questo da licitao. A regra geral da obrigatoriedade da licitao no se aplica aos convnios. A regra geral a ausncia de licitao para a realizao de um convnio,
149MEIRELLES, 150O

Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, cit., p. 412.

sentido empregado pelo autor para o termo organizacional difere daquele empregado por GUSTAVO JUSTINO DE OLIVEIRA para distinguir os convnios em funo da sua finalidade na medida em que o primeiro no identifica a distino feita pelo segundo.

104

contrariamente ao que se passa com os contratos administrativos comuns.151

CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO situa os convnios no mesmo patamar dos consrcios pblicos no que se refere comunho de interesse dos seus celebrantes, quando afirma que, convnios e consrcios diferem da generalidade dos contratos administrativos porque, ao contrrio destes, no h interesses contrapostos das partes, mas interesses coincidentes.152 Para JOS EDUARDO SABO PAES, o convnio distingue-se do contrato conquanto com ele tenha um ponto em comum: o acordo. No contrato, os interesses das partes so divergentes e opostos; no convnio, os interesses coincidem e so comuns.153 No entanto, foi MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO quem, a partir da coincidncia de interesses dos convenentes, esgotou as distines existentes entre convnios e contratos administrativos. Estruturada no fator distintivo que se refere aos interesses comuns dos partcipes dos convnios154, contraposto aos interesses opostos das partes dos contratos, a autora relaciona outros elementos que distinguem convnios e contratos celebrados pela Administrao Pblica, como os objetivos institucionais dos partcipes; competncias dos partcipes; resultado; mtua colaborao; soma de vontades; existncia de partcipes, no de partes; e inadmissibilidade de clusula de permanncia obrigatria.155 No entanto, em que pese a reconhecida distino entre um e outro instituto, a ordem constitucional instituda pela Constituio Federal de 1988 no conferiu similaridade no

151JUSTEN 152MELLO, 153PAES,

FILHO, Maral. op. cit., p. 328. Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit., p. 657.

Jos Eduardo Sabo. op. cit., 5. ed., p. 547.

154Segundo

entendemos, s podem ser firmados convnios com entidades privadas se estas forem pessoas sem fins lucrativos. Com efeito, se a contraparte tivesse objetivos lucrativos, sua presena na relao jurdica no teria as mesmas finalidades do sujeito pblico. Pelo contrrio, seriam reconhecidos objetos contrapostos, pois, independentemente da caracterizao de seus fins sociais, seu objetivo no vnculo seria a obteno de um pagamento. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit., p. 659-660. PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas, cit., p. 229-235; Id. Direito administrativo, cit., p. 319-324; Id., et. al. Convnio: distino entre convnio e contrato. Inexigncia de licitao. In. ______ et. al. Temas polmicos sobre licitaes e contratos. 5. ed. rev. e ampl. 3. tir. So Paulo: Ed. Malheiros, 2006. p. 345-347.

155DI

105

tratamento normativo de ambas as figuras jurdicas, principalmente em relao aos convnios celebrados com a iniciativa privada para a execuo de atividades de interesse pblico e social. Enquanto o texto constitucional prev expressamente a competncia privativa da Unio para legislar a respeito de licitaes e contrataes administrativas em seu art. 22, XXVII; e prev, da mesma maneira, que licitaes e contrataes se subsumem ao arcabouo principiolgico da Administrao Pblica estabelecido pelo art. 37; a Carta limitou-se a repetir, em grande parte, a previso anteriormente contida na Constituio de 1967 a respeito dos convnios celebrados entre entes da Federao em matria financeira e tributria.156 Ainda, os convnios de cooperao firmados entre os entes federativos para a regulao da gesto associada de servios pblicos, e para a transferncia total ou parcial de encargos, servios, recursos humanos e bens pblicos afetados aos servios transferidos, s vieram a encontrar seu amparo constitucional a partir da Emenda Constitucional n 19/98, que deu nova redao ao artigo 241.157 J a celebrao de convnios com a iniciativa privada para a realizao de atividade de interesse recproco encontra-se prevista, em sede constitucional, apenas no artigo 199, 1, que prev a faculdade de as instituies privadas participarem de maneira complementar do Sistema nico de Sade, mediante a celebrao de contratos de Direito Pblico ou convnios, sendo dada a preferncia s entidades filantrpicas e as sem fins lucrativos. No entanto, a atividade de fomento estatal a iniciativas privadas que tenham interesses recprocos aos da Administrao Pblica, fundada no princpio da subsidiariedade abordado no item 1.2.2.2 supra, encontra-se amparada na Carta Magna, em seus artigos 216, 6; 217, caput e 218, 5, o que abre espao para a celebrao de convnios com a iniciativa privada no lucrativa tambm nessas reas.
156Alm

do art. 241, a Constituio de 1988 dispe a respeito dos convnios nos artigos 37, XXII, com a redao conferida pela Emenda Constitucional n 42/03; 39, 2; 71, VI; 199, 1; e 34, 8; e 41, 3, ambos do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. artigo 241 da CF/88 autoriza, para a tanto, a celebrao de convnios de cooperao e os consrcios pblicos. Dito dispositivo foi regulamentado pela Lei n 11.107/05. Sobre a regulamentao do art. 241 da Constituio de 1988, v. MEDAUAR, Odete; OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Consrcios pblicos: comentrios Lei 11.107/2005. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2006. 174 p.

157O

106

Com o aparato constitucional conferido pela Carta de 1988, os convnios celebrados com a iniciativa privada para o fomento de atividades de natureza pblica foram objeto de diversas e sucessivas regulamentaes de nvel infraconstitucional, das quais se destacam o artigo 116 da Lei Geral de Licitaes158, a Instruo Normativa n 01, de 15 de janeiro de 1997, editada pela Secretaria do Tesouro Nacional, o Decreto n 5.504, de 5 de agosto de 2005 e, mais recentemente, o Decreto n 6.170, de 25 de julho de 2007, alterado pelo Decreto n 7.568, de 16 de setembro de 2011. Nestes termos, a atual regulao normativa dos convnios ratifica a possibilidade de o Estado celebr-los com a finalidade tanto de organizar, ou reorganizar, o aparato estatal; quanto de fomentar o desenvolvimento de atividades de interesse coletivo por entidades privadas no lucrativas, na medida em que o artigo 1, 1, I, do Decreto n 6.170/07 prev que considerado convnio, para os seus termos de regulao, todo e qualquer acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferncia de recursos financeiros de dotaes consignadas nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio e tenha como partcipe, de um lado, rgo ou entidade da administrao pblica federal, direta ou indireta, e, de outro lado, rgo ou entidade da administrao pblica estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda entidades privadas sem fins lucrativos, visando a execuo de programa de governo, envolvendo a realizao de projeto, atividade, servio, aquisio de bens ou evento de interesse recproco, em regime de mtua cooperao. Em termos dogmticos, HELY LOPES MEIRELLES teceu a conceituao que encontrada at hoje em citaes doutrinrias como referncia para o termo159. Para o autor, convnios administrativos so acordos firmados por entidades pblicas de qualquer

158No

obstante as diferenas dogmticas j abordadas entre contratos e convnios, h que se ressaltar que o artigo 116 da Lei Geral de Licitaes e Contratos Administrativos fornece o supedneo normativo para a distino em questo. Por todos, v. MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO. o convnio tem em comum com o contrato o fato de ser um acordo de vontades. Mas um acordo de vontades com caractersticas prprias. Isto resulta da prpria Lei n 8.666, de 1993, quando, no art. 116, caput, determina que suas normas se apliquem aos convnios no que couber. Se os convnios tivessem natureza contratual, no haveria necessidade dessa norma, porque a aplicao da Lei j decorreria dos arts. 1 e 2. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas, cit., p. 229 destaques da autora. MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno, cit., p. 226-230; MEDAUAR, Odete. Convnios e consrcios administrativos, cit.

159V.

107

espcie, ou entre estas e organizaes particulares, para realizao de objetivos de interesse comum dos partcipes.160 Nessa mesma linha, MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO ensina que define-se o convnio como forma de ajuste entre o Poder Pblico e entidades pblicas ou privadas para a realizao de objetivos de interesse comum, mediante mtua colaborao.161 Tambm SLVIO LUS FERREIRA DA ROCHA, para quem os convnios, em regra, so definidos como acordos firmados por entidades pblicas de qualquer espcie, ou entre estas e organizaes privadas, para a realizao de objetivos comuns de interesses comuns dos partcipes.162 J para MARAL JUSTEN FILHO
O convnio pblico consiste numa avena em que dois ou mais sujeitos, sendo ao menos um deles integrante da Administrao Pblica, comprometem-se a atuar de modo conjugado para a satisfao de necessidades de interesse coletivo, sem intento de cunho lucrativo 163

Ainda que a doutrina administrativista aceite desde sempre, com base na lio de HELY LOPES MEIRELLES, a celebrao de convnios entre entidades e rgos do Estado, bem como destes com a iniciativa privada no lucrativa, o desmembramento dos convnios, em termos dogmticos, a partir da finalidade empregada pela Administrao, s foi possvel a partir do conceito jurdico trazido por GUSTAVO JUSTINO DE OLIVEIRA.164 Para o autor
160MEIRELLES, 161DI

Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, cit., p. 412.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, cit., p. 319. Slvio Lus Ferreira da. op. cit., p. 50. FILHO, Maral. op. cit., p. 327.

162ROCHA, 163JUSTEN 164Odete

Medauar fala em modelos cooperativos de tipo vertical e horizontal. Os convnios e consrcios administrativos revelam-se instrumentos de grande importncia, sobretudo num Estado federal, na qualidade de modelos cooperativos de tipo vertical e horizontal. Os convnios entre entidades de diferentes nveis administrativos favorecem a realizao de atividades materiais no mbito das competncias cumulativas ou concorrentes; atenuam ou evitam conflitos que emperrariam a adoo de providncias de elevado interesse da populao, como as medidas de combate poluio nas grandes cidades, as medidas na rea de sade, do ensino, da preservao do patrimnio cultural. (...) Quanto aos convnios de entes estatais com o setor privado, configuram um dos modos de realizao de parcerias, em especial no mbito da sade, educao, cultura, artes, cincia, preservao do patrimnio cultural, preservao ambiental. MEDAUAR, Odete. Convnios e consrcios administrativos, cit., p. 461.

108

Definimos convnio como o acordo administrativo firmado, por um lado, por rgos e entidades da Administrao Pblica; de outro lado, por rgos e entidades da Administrao Pblica ou entidades privadas, as quais, atuando de modo associativo e compartilhado, visam satisfao de necessidades de interesse pblico, afastada, em todos os casos, a inteno de auferir lucro. 165

em funo justamente do emprego conferido pela Administrao Pblica aos convnios que GUSTAVO JUSTINO
DE

OLIVEIRA os classifica em acordos administrativos

organizatrios ou colaborativos. Nesse sentido, para o autor, os convnios considerados como acordos administrativos organizatrios so aqueles celebrados pela Administrao Pblica para a materializao da descentralizao administrativa; ao passo que os convnios celebrados como acordos administrativos colaborativos visam fomentar a iniciativa privada de interesse pblico.166 A distino feita por GUSTAVO JUSTINO DE OLIVEIRA ganha relevo em funo de os convnios de natureza colaborativa constiturem instrumentos fundamentais na poltica de fomento estatal s entidades privadas no lucrativas que desempenham atividades de natureza pblica e social, por intermdio de transferncia voluntria de recursos pblicos. A esse respeito, e vedando o emprego dos convnios para a delegao de servios pblicos a entidades privadas, confira-se a lio de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO

Quanto ao convnio entre entidades pblicas e particulares, ele no possvel como forma de delegao de servios pblicos, mas como modalidade de fomento. normalmente utilizado quando o Poder Pblico quer incentivar a iniciativa privada de interesse pblico. Ao invs de o Estado desempenhar, ele mesmo, determinada atividade, opta por incentivar ou auxiliar o particular que queira faz-lo, por meio de auxlios financeiros ou subvenes, financiamentos, favores fiscais, etc. A forma usual de concretizar esse incentivo o convnio. 167

165OLIVEIRA,

Gustavo Justino de. Gesto privada de recursos pblicos para fins pblicos: o modelo das OSCIP. In: ______. Direito administrativo democrtico. Belo Horizonte: Ed. Frum, 2010. p. 143. Contrato de gesto, cit., p. 266-272. PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, cit., p. 321.

166Id. 167DI

109

2.3.2. Os mecanismos de gesto dos recursos pblicos repassados s entidades privadas no lucrativas por intermdio dos convnios

Enquanto instrumentos de efetivao da poltica estatal de fomento atividades no lucrativas de interesse pblico, os convnios de natureza colaborativa realizam, necessariamente, repasses de recursos pblicos ao parceiro privado, e a consequente gesto desses recursos pblicos repassados norteada pelo Direito Privado, ainda que com notas advindas do Direito Pblico em razo da natureza pblica dos recursos. A anlise jurdica a respeito das normas que regulamentam a gesto dos recursos pblicos pelo parceiro privado apontam no sentido de que o ordenamento jurdico brasileiro evoluiu da aplicabilidade para a inaplicabilidade dos procedimentos contidos na Lei Geral de Licitaes. Nesse sentido, o artigo 27 da Instruo Normativa STN n 01, de 15 de janeiro de 1997, alterada pela Instruo Normativa STN n 03, de 25 de setembro de 2003 em razo do acrdo prolatado pelo Plenrio do Tribunal de Contas da Unio n 1070, de 06 de agosto de 2003, determinava expressamente que o convenente, ainda que entidade privada, sujeita-se, quando da execuo de despesas com os recursos transferidos, s disposies da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, especialmente em relao a licitao e contrato, admitida a modalidade de licitao prevista na Lei n 10.520, de 17 de junho de 2002, nos casos em que especifica. Em obra dedicada a analisar os convnios e o processo de tomada de contas especial, UBIRATAN AGUIAR et ali citam expressamente o Acrdo em questo da Corte de Contas para justificar seu entendimento favorvel aplicabilidade da Lei n 8.666/93 ao gestor dos recursos pblicos repassados por fora dos convnios de natureza colaborativa.
Recebidos os recursos, o gestor do convnio deve proceder ao exame do procedimento licitatrio a ser adotado, devendo, no caso, observar a Lei n 8.666/93 ou a Lei n 10.520/02. (...) Tal concluso est em consonncia com o entendimento do Tribunal de Contas da Unio exarado no TC-006.219/2002-7, no sentido de que se os recursos transferidos no perdem sua natureza de res publica e sujeitamse s regras financeiras pblicas, seus executores (pblicos ou privados) estariam submetidos Lei n 8.666/93 para efetivar suas compras.

110

No precedente mencionado, firma-se o entendimento de que a legislao disciplinadora que rege os gastos efetivados com os recursos do convnio aquela vinculada fonte dos recursos (oramento da Unio) e no aquela aplicada pessoa jurdica do partcipe. O particular, ao conveniar com a Administrao Pblica, deve estar ciente das obrigaes que assume por gerir recursos pblicos.

No entanto, a doutrina administrativista reconheceu, nas normas contidas na Instruo Normativa STN n 01/97, e em especial no artigo 27 em questo, afronta ao princpio da legalidade, em especial aos artigos 22, XXVII e 37, XXI, ambos da Constituio de 1988; bem como ao artigo 1, pargrafo nico, da da Lei n 8.666/93. Confira-se, a esse respeito, a lio de GUSTAVO JUSTINO DE OLIVEIRA.
Uma questo polmica em matria de convnios a legalidade da Instruo Normativa STN n 01/97, a qual disciplina a celebrao de convnios de natureza financeira que tenham por objeto a execuo de projetos ou realizao de eventos e d outras providncias (DOU, 31jan. 1997). (...) Eis um exemplo dessa ilegalidade: segundo a IN STN n 01/97, no caso de celebrao de convnio entre o Poder Pblico e uma entidade privada sem fins lucrativos (mesmo que qualificada como OSCIP), existe a determinao de que os recursos pblicos repassados sejam aplicados mediante realizao de licitao. (...) Pois bem, obrigar uma entidade privada a realizar licitao mesmo partindo-se do pressuposto de que ela uma gestora de recursos pblicos para fins pblicos no representa hiptese de competncia que possa ser exercida no mbito do poder regulamentar da Administrao Pblica. A instituio desta obrigao/restrio aos particulares e a sua veiculao em respeito aos art. 22, inciso XXVII e art. 37, inciso XXI, ambos da Constituio da Repblica, e em respeito ao pargrafo nico do art. 1 da Lei federal n 8.666/93 (entre outros artigos) somente poderiam ser realizados pela via legislativa, e jamais pela via infralegislativa! 168

No obstante a ilegalidade da IN STN n 01/97 apontada pela doutrina, as normas jurdicas a respeito da gesto dos recursos pblicos repassados pelos convnios em questo s vieram a ser alteradas a partir da edio do Decreto n 5.504, de 05 de agosto de 2005, que, em seu artigo 1, determinou a obrigatoriedade de esses instrumentos disporem a

168OLIVEIRA,

Gustavo Justino de. Gesto privada de recursos pblicos para fins pblicos: o modelo das OSCIP, cit., p. 145-146.

111

respeito da aplicabilidade do prego, na forma eletrnica, como ferramenta impositiva de gesto dos recursos pblicos transferidos ttulo de convnio. Nesses termos, seu artigo 1 dispe que os instrumentos de formalizao, renovao ou aditamento de convnios, instrumentos congneres ou de consrcios pblicos que envolvam repasse voluntrio de recursos da Unio devero conter clusula que determine que as obras, compras, servios e alienaes a serem realizadas por entes pblicos ou privados, com os recursos ou bens repassados voluntariamente pela Unio, sejam contratadas mediante processo de licitao pblica, de acordo com o estabelecido na legislao federal vigente. O pargrafo primeiro do dispositivo em questo determina a modalidade de licitao aplicvel situaes detalhadas em seu caput, dispondo que nas licitaes realizadas com a utilizao de recursos repassados nos termos do caput, para aquisio de bens e servios comuns, ser obrigatrio o emprego da modalidade prego, nos termos da Lei n 10.520, de 17 de julho de 2002, e do regulamento previsto no Decreto n 5.450, de 31 de maio de 2005, sendo preferencial a utilizao da sua forma eletrnica, de acordo com o cronograma a ser definido em instruo complementar. Ainda que o objetivo do Decreto n 5.504/05 tenha sido dotar de maior agilidade a gesto administrativa dos recursos pblicos previstos nos convnios celebrados com a iniciativa privada, a ilegalidade apontada por GUSTAVO JUSTINO DE OLIVEIRA se manteve na medida em que a nova norma extrapola, da mesma maneira, a competncia regulamentar dos atos infralegais ao ratificar a aplicabilidade da Lei Geral de Licitaes aos gestores privados de recursos repassados ttulo de convnio e, com isso, afronta o art. 22, XXVII e 37, XXI, ambos da Carta de 1988, e com o artigo 1, pargrafo primeiro, da Lei Geral de Licitaes A aplicabilidade da Lei Geral de Licitaes s entidades convenentes somente veio a ser efetivamente revista com o Decreto n 6.170, de 25 de julho de 2007, alterado pelo Decreto n 7.568/11, que dispe expressamente a respeito dos convnios e cria o Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse SICONV. Mais especificamente, com o artigo 11 da norma em questo, que determinou que a gesto dos recursos pblicos repassados entidades privadas sem fins lucrativos, ttulo de convnio, obedecesse apenas e to somente aos princpios da impessoalidade, moralidade e economicidade, nestes termos.

112

Art. 11. Para efeito do disposto no art. 116 da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, a aquisio de produtos e a contratao de servios com recursos da Unio transferidos a entidades privadas sem fins lucrativos devero observar os princpios da impessoalidade, moralidade e economicidade, sendo necessria, no mnimo, a realizao de cotao prvia de preos no mercado antes da celebrao do contrato.

O Decreto n 6.170/07 em questo foi regulado, ainda, pela Portaria Interministerial n 127, de 29 de maio de 2008, editada em conjunto pelo Ministrio da Planejamento, Controle e Gesto; pelo Ministrio da Fazenda; e pela Controladoria Geral da Unio, que ratifica a inaplicabilidade da Lei Geral de Licitaes s entidades conveniadas em seus artigos 45 a 48. Ainda que o Decreto n 6.170/07 no revogue, expressamente, o artigo 1, 1, do Decreto 5.504/05, a identidade da matria versada em ambos os diplomas normativos determina a ocorrncia da revogao tcita material, prevista no artigo 2, 1, da Lei de Introduo s Normas do Direito Brasileiro, Decreto-Lei n 4.657, de 4 de setembro de 1942.169 Esse o entendimento do Sistema Gestor de Convnios e Contratos de Repasse SICONV que, em esclarecimento destinado s entidades sem fins lucrativos a respeito do Decreto n 6.170/07 e da Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU n 127, de 2008, esclarece que
(Esclarecemos que), em razo do disposto no art. 11 do Decreto n 6.170, de 2007, entende-se existir uma revogao tcita do art. 1, 1, do Decreto n 5.504, de 2005, ou seja, inexiste necessidade de entidades privadas sem fins lucrativos realizarem prego para selecionar os terceiros com quem iro contratar. Conforme disposto no Decreto, alm dos princpios da impessoalidade, moralidade e economicidade, as entidades privadas sem fins lucrativos devero realizar, no mnimo, cotao prvia de preos no mercado, nos moldes dos artigos 45 a 47 da Portaria n 127/2008.170

169VENOSA, 170PORTAL

Slvio de Salvo. Direito civil: parte geral. 9. ed. So Paulo: Ed. Atlas, 2009. p. 107-109.

dos Convnios do Governo Federal. Alguns esclarecimentos s entidades sem fins lucrativos a respeito do Decreto n 6.170, de 2007 e da Portaria Interministerial MP/MF/CGU n 127, de 2008. Disponvel em: <https://www.convenios.gov.br/portal/arquivos/ Esclarecimentos_EntidadesSemFinsLucrativos.pdf>. Acesso em: 29 jul. 2011.

113

Desde a edio do Decreto n 6.170/07 e dos atos subsequentes, portanto, resta pacificada a inaplicabilidade da Lei Geral de Licitaes aos gestores dos convnios de natureza colaborativa.

2.4. Sntese parcial

A concluso que se pretende extrair deste Captulo se refere aceitabilidade de coexistncia entre os procedimentos licitatrios previstos na Lei Geral de Licitaes, e regulamentos autnomos de licitaes e contrataes, por parte do ordenamento jurdico nacional. Mais alm, restou aqui evidente que a natureza pblica dos recursos administrados no fator isoladamente suficiente para determinar a aplicabilidade ampla e irrestrita da Lei n 8.666/93. Tambm no o o fato de o gestor ser integrante da Administrao Pblica, ou de sobre ele incidir normas ou princpios de Direito Pblico. De fato, a Lei Geral de Licitaes aplicvel aos rgos da Administrao Pblica Direta, fundos especiais, autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas, sociedades de economia mista, e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, conforme artigo 1, pargrafo nico, da Lei em questo, nos termos conformados pela hermenutica sistmica do ordenamento jurdico brasileiro. Outras entidades podem vir a ser acrescidas ao rol daquelas j alcanadas pelo artigo 1, pargrafo nico da Lei Geral de Licitaes, caso o ordenamento jurdico brasileiro seja alterado, respeitando sempre os ditames constitucionais contidos especialmente no art. 22, XXVII, e no art. 37, XXI. No entanto, a natureza pblica de recursos ou a presena de notas de Direito Pblico no regime jurdico aplicvel ao gestor como o caso das organizaes sociais no satisfazem as exigncias previstas no sistema jurdico brasileiro para a incidncia absoluta das normas contidas na Lei Geral de Licitaes, em especial as de natureza procedimental.

114

A partir do Captulo que se inicia abaixo, o estudo ser voltado especificamente para a anlise relativa a inaplicabilidade dos procedimentos licitatrios previstos na Lei n 8.666/93 s organizaes sociais, bem como para seus regulamentos autnomos de licitaes e contrataes.

115

3. OS REGULAMENTOS AUTNOMOS DE LICITAES E CONTRATAES DAS ORGANIZAES SOCIAIS

3.1. Os regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das organizaes sociais e a inaplicabilidade dos procedimentos licitatrios contidos na Lei n 8.666/93

Pelo o que foi at aqui apresentado, j possvel identificar que o modelo de parceria formalizado entre o Estado e as organizaes sociais por intermdio de um contrato de gesto prope novas balizas para o relacionamento entre o Estado e o Terceiro Setor para a execuo de atividades de natureza pblica e de cunho social, pautadas pelo princpio da eficincia. Neste relacionamento, o fomento estatal ganha especial relevo e, por essa mesma razo, objeto de questionamentos fundamentados em supostas ilegalidades inerentes ao repasse de recursos pblicos para a gesto privada no lucrativa. Uma das mais destacadas crticas ao modelo das organizaes sociais diz respeito ao alegado desrespeito ao assim chamado princpio da licitao pblica, supostamente encartado no artigo 37, XXI, da Constituio Federal171 . Nestes termos, a ilegalidade defendida se materializaria no momento em que os procedimentos licitatrios regulados pela Lei Geral de Licitaes se tornam inaplicveis aos vnculos estabelecidos em diversos momentos do relacionamento entre as organizaes sociais e a Administrao Pblica, ou

171Cabe

destacar, nesse sentido, o Acrdo n 601/2007, proferido pela Primeira Cmara do Tribunal de Contas da Unio, nos autos do Recurso de Reconsiderao AC-0601-08/07-1, interposto pela Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncrotron. Do relatrio e voto do Ministro Relator Aroldo Cedraz, extraise boa parte da sntese sobre a qual se fundamentam as crticas sobre o modelo das organizaes sociais. Destaque-se, nesse sentido, e sem prejuzo de outros trechos que demonstram a incompreenso da Corte de Contas a respeito da lgica do modelo, o seguinte trecho: Conforme visto, inafastvel a concluso de que as Organizaes Sociais esto umbilicalmente atraladas ao Poder Pblico, peculiaridade que as distingue das Oscips, at porque sua rea de atuao a de servios nitidamente pblicos e sua criao implicou na extino do equivalente rgo da Administrao Pblica com absoro de todo seu complexo material e imaterial por parte da recm qualificada OS. Di Pietro adverte que esta qualificao envolve riscos e falhas os mesmos das entidades de apoio, constitudas ad hoc, ou seja, com o objetivo nico de se habilitarem como OS e continuarem a fazer o que faziam antes, porm com nova roupagem. So entidades fantasmas, porque no possuem patrimnio, sede prpria, vida prpria. Elas vivero exclusivamente por conta do contrato de gesto com o poder pblico. Parece o caso, em que a ABTLuS/OS sucede ao Laboratrio Nacional de Luz Sncrotron/CNPq; circunstncia bem diferente das Oscip, que j existiam como entidades privadas, com patrimnio, pessoal e existncia prpria que a antecedem e condio para sua qualificao como tal. Disponvel em: TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Portal de Pesquisa Textual. Disponvel em: <http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ServletTcuProxy>. Acesso em: 22 set. 2011.

116

gesto dos recursos pblicos que lhes so transferidos por conta da celebrao de contratos de gesto, nos termos da Lei n 9.637/98. De fato, como apontado por GUSTAVO JUSTINO
DE

OLIVEIRA, a aplicabilidade da

Lei Geral de Licitaes questionada pelos crticos do modelo em cinco diferentes momentos do relacionamento entre organizaes sociais e Administrao Pblica, quais sejam: a titulao da entidade privada no lucrativa como organizao social; a seleo da organizao social para a celebrao do contrato de gesto; a celebrao de contratos de prestao de servios derivados de contrato de gesto celebrado com o Estado, conforme art. 24, XXIV do Estatuto Licitatrio, inserido pela Lei n 9.648/98; a permisso de uso de bem pblico s organizaes sociais, nos termos do art. 12, 3, da Lei n 9.637/98; e a contratao de terceiros, pelas organizaes sociais, para compras e contrataes de servios, bens e obras, com recursos pblicos dos contratos de gesto. 172 Cada qual por seus prprios demritos, a autor rechaa individualmente as alegadas ilegalidades relativas a aplicabilidade da lei de licitaes aos cinco momentos de aproximao entre o Estado e as organizaes sociais, acima mencionados. Importa destacar, nesse sentido, que o Ministro LUIZ FUX, em seu recente voto-vista na Ao Direta de Inconstitucionalidade ADIn n 1.923/DF, endossou o entendimento pelos momentos da relao entre o Estado e as organizaes sociais. Para os propsitos deste estudo, no entanto, h que se separar especificamente a alegada aplicabilidade da Lei Geral de Licitaes como referncia normativa para os procedimentos licitatrios que devem ser observados pelas organizaes sociais nas alienaes, compras e contrataes de obras, bens e servios de terceiros, empregando para tanto recursos pblicos dos contratos de gesto celebrados. A separao proposta se apresenta necessria na medida em que os regulamentos de contrataes das organizaes sociais objeto desta anlise so justamente os instrumentos previstos na Lei n 9.637/98 para guiar as compras e contrataes dessas entidades, em substituio Lei n 8.666/93; bem como em razo de ter essa prpria alegao seus igualmente prprios vcios, que devem ser analisados individualmente.

172OLIVEIRA,

Gustavo Justino de. As Organizaes Sociais e o Supremo Tribunal Federal: comentrios Medida Cautelar da ADIn n 1.923/DF. In: ______. Direito administrativo democrtico. Belo Horizonte: Ed. Frum, 2010. p. 204-206.

117

Assim, faz-se necessrio pesquisar e apresentar os fundamentos lgico-jurdicos que afastam a aplicabilidade dos procedimentos licitatrios da Lei n 8.666/93 nos processos de compras e contrataes realizadas pelas organizaes sociais. Para tanto, a metodologia de abordagem temtica que ser aqui empregada buscar enquadrar, primeiramente, os procedimentos licitatrios pblicos regulados pela Lei n 8.666/93 como instrumentos, mecanismos, ferramentas a serem utilizadas pelo administrador pblico, propostas pelo legislador infraconstitucional com base no art. 37, XXI, do texto constitucional para se incutir, nas compras e contrataes realizadas pela Administrao Pblica Direta e Indireta, os princpios constitucionais da Administrao Pblica, previstos no art. 37, caput, da Carta Magna. Como instrumento, a licitao pblica dever ser necessariamente manuseada por aqueles que sejam assim determinados pela lei, em conformidade com os ditames constitucionais. Buscar-se-, ento, apresentar o direcionamento constitucional e infraconstitucional apontado para a aplicao da norma regente das licitaes pblicas. A qualidade instrumental dos procedimentos licitatrios contidos na Lei n 8.666/93 implica, ainda, que estejam eles a servio dos princpios constitucionais da Administrao Pblica. No entanto, o ordenamento jurdico brasileiro no ampara a compreenso de exclusividade da Lei Geral de Licitaes como o nico instrumento apto a garantir a higidez no dispndio do errio. Como decorrncia do direcionamento normativo apresentado anteriormente, pretende-se demonstrar que o ordenamento jurdico brasileiro confere ao Estado procedimentos licitatrios especficos, variveis em funo da natureza da relao estabelecida com a iniciativa privada; e aceita a existncia de regulamentos de licitaes e contrataes editados autonomamente por gestores de recursos pblicos, nos termos da regulao temtica, desde que talhados luz dos princpios administrativos que se relacionam licitao pblica. Por fim, sero apresentados os regulamentos de contrataes previstos no art. 17 da Lei n 9.637/98, como instrumentos juridicamente vlidos a regular a gesto do patrimnio pblico destacado em favor das organizaes sociais, na medida em que se relacionam diretamente com os princpios constitucionais que regem a gesto do errio, analisados, tambm, no decorrer deste Captulo.

118

3.1.1. A Lei n 8.666/93 como ferramenta em favor dos princpios constitucionais da Administrao Pblica

A abordagem a respeito do carter instrumental das licitaes pblicas promovidas sob a gide da Lei n 8.666/93 se faz necessria em razo da mimetizao intencional ou no do assim chamado princpio da licitao pblica173 com a Lei Geral de Licitaes, advogada pelos crticos do modelo das organizaes sociais. Assim o fazem por acreditarem que a falta de procedimento licitatrio prvio moldado nos termos da Lei n 8.666/93 a outra face da moeda estampada com favorecimentos indevidos, repasses irregulares de recursos pblicos e afronta aos princpios constitucionais da impessoalidade e da moralidade, especialmente, e da legalidade, publicidade e eficincia, consequentemente. Por esta razo, entendem que a aplicao da Lei Geral de Licitaes a nica, exclusiva e inafastvel forma de garantir que a gesto do errio atenda aos princpios constitucionais da Administrao Pblica. No entanto, j desse prprio raciocnio se pode extrair a subordinao da licitao pblica aos princpios constitucionais acima mencionados. Afinal, se a ausncia de procedimento licitatrio preliminar conformado pela Lei n 8.666/93 significa permitir a possibilidade de malversao do errio, em frontal menosprezo aos princpios constitucionais do art. 37 da Carta; h que se reconhecer que os procedimentos licitatrios ali contidos so aplicveis justamente em homenagem a esses princpios. De fato, a prpria redao do artigo 37, XXI, que introduz a norma constitucional sobre a obrigatoriedade de procedimento licitatrio prvio para as contrataes realizadas
173CELSO

ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, um dos mais contumazes crticos do modelo da Reforma Gerencial promovida pela Emenda Constitucional n 19/98 e pela Lei n 9.637, ao criticar o modelo das organizaes sociais sob o aspecto da suposta ilegalidade da celebrao dos contratos de gesto sem prvio procedimento licitatrio, assevera que H nisto uma inconstitucionalidade manifesta, pois se trata de postergar o princpio constitucional da licitao (art. 37, XXI) e, pois, o princpio constitucional da isonomia (art. 5), do qual a licitao simples manifestao punctual, conquanto abrangente tambm de outro propsito (a busca do melhor negcio). MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit., p. 239. GILMAR FERREIRA MENDES et ali, acrescenta o assim chamado princpio da licitao/concorrncia para a realizao de obras e servios pblicos entre os princpios constitucionais da Administrao Pblica, e afirma: A obrigatoriedade de licitar constitui princpio constitucional, de forma que a jurisprudncia do STF j pacfica no sentido de que no podem a lei, o decreto, os atos regimentais ou instrues normativas, e muito menos acordo firmado entre partes, superpor-se a preceito constitucional, instituindo privilgios para uns em detrimento de outros, porque, alm de odiosos e inquos, atentam contra os princpios morais que devem reger os atos relacionados com a Administrao Pblica. MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. op. cit., p. 842.

119

pela Administrao Direta e Indireta, ressalvando os casos previstos na legislao regulamentadora, permite o entendimento no sentido de que a Constituio Federal no elevou a licitao pblica ao patamar de finalidade, de princpio ou de propsito do Estado brasileiro. Ao contrrio. Nos termos expostos pela Lei Geral de Licitaes e Contratos Administrativos, em congruncia com a norma constitucional contida no art. 37, XXI, licitao forma, procedimento previsto em lei que tem como objetivo precpuo assegurar a incidncia dos princpios constitucionais da Administrao Pblica, por intermdio da realizao de um encadeamento lgico de atos administrativos, prordenados por lei e pela norma editalcia, que resulta na proposta mais vantajosa ao Poder Pblico e garantia tratamento isonmico entre os potenciais contratantes da Administrao. Esse o entendimento que se extrai da leitura sistmica do artigo 37, XXI, da Carta Poltica, e da Lei n 8.666/93, em especial do seu artigo 3174 , quando estabelece, expressamente, que a licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia, a seleo da proposta mais vantajosa para a administrao e a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel e ser processada e julgada em estrita conformidade com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhe so correlatos. A dogmtica em favor do carter instrumental das licitaes pblicas promovidas por intermdio da Lei Geral de Licitaes pode ser representada por HELY LOPES MEIRELLES, para quem
Licitao o procedimento administrativo mediante o qual a Administrao Pblica seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse. Visa a propiciar iguais oportunidades aos que desejam contratar com o Poder Pblico, dentro dos padres previamente estabelecidos pela Administrao, e atua como fator de eficincia e moralidade nos negcios administrativos. o meio tcnico-legal de verificao das melhores condies para a execuo de obras e servios, compra de materiais e alienao de bens pblicos.175

174Com

a redao dada pela Lei n 12.349/10. Hely Lopes. Licitao e contrato administrativo, cit., p. 27. Destaques do autor.

175MEIRELLES,

120

MARAL JUSTEN FILHO leciona no sentido de que

A licitao um procedimento administrativo disciplinado por lei e por um ato administrativo prvio, que determina critrios objetivos de seleo da proposta de contratao mais vantajosa, com observncia do princpio da isonomia, conduzido por um rgo dotado de competncia especfica.176

Ainda, e com relao especificamente ao vis acessrio das licitaes pblicas, o autor enftico ao ressaltar que (...) a licitao um meio para a obteno de um contrato administrativo vantajoso. Portanto, ela no se justifica como uma atividade administrativa autnoma.177 Em mbito constitucional, ALEXANDRE
DE

MORAES demonstra a relao auxiliar da

licitao pblica em face dos princpios constitucionais da Administrao Pblica nesses termos:
O legislador constituinte, com a finalidade de preservao dos princpios da legalidade, igualdade, impessoalidade, moralidade, probidade e da prpria ilesividade do patrimnio pblico determinou no art. 37, XXI, da Constituio Federal, a regra da obrigatoriedade da licitao.178

Mais a frente, destacando a obra de SRGIO FERRAZ e LUCIA VALLE FIGUEIREDO 179 a respeito das hipteses de dispensa e inexigibilidade de licitao, o autor taxativo em expressar sua opinio a respeito da instrumentalidade da licitao pblica aos princpios constitucionais da Administrao Pblica, conforme a seguir
Concordamos, portanto, com a concluso de SRGIO FERRAZ e LCIA VALLE FIGUEIREDO de que a dispensabilidade no afasta, em princpio, e fatalmente, a incidncia do requisito da licitao. Por qu? Para o homem do Direito, muito importante que se tente sempre amarrar a construo doutrinria e a elaborao conceitual, num patamar irredutvel... A licitao existe, em termos de embasamento constitucional, para a realizao dos princpios vetoriais, dos princpios fundamentais, da Lei das Leis.

176JUSTEN 177JUSTEN

FILHO, Maral. op. cit., p. 347. FILHO, Maral. op. cit. de. Direito constitucional, cit., p. 354.

178MORAES, Alexandre 179FERRAZ,

Srgio; FIGUEIREDO, Lcia Valle. Dispensa e inexigibilidade de licitao. 3. ed. So Paulo: Ed. Malheiros, 1995.

121

JOS AFONSO DA SILVA leciona a favor da instrumentalidade daquilo que denomina princpio da licitao pblica, nestes termos:
Licitao um procedimento administrativo destinado a provocar propostas e a escolher proponentes de contratos de execuo de obras, servios, compras ou de alienaes do Poder Pblico. O princpio da licitao significa que essas contrataes ficam sujeitas, como regra, ao procedimento de seleo de propostas mais vantajosas para a Administrao Pblica. Constitui um princpio instrumental de realizao dos princpios da moralidade administrativa e do tratamento isonmico dos eventuais contratantes com o Poder Pblico.180

De outra banda, confirma o entendimento em favor da instrumentalidade dos procedimentos licitatrios contidos na Lei Geral de Licitaes perante os princpios constitucionais e administrativos que regem a gesto do errio o fato de que, mesmo nas situaes nas quais o legislador ordinrio previu a dispensa de licitao caso dos art. 17 e 24 da Lei n 8.666/93 ou onde resta caracterizada a impossibilidade de competio entre licitantes (art. 25 da norma), os princpios em questo devem ser atendidos. justamente em favor dos princpios constitucionais-administrativos que o art. 26 da Lei Geral de Licitaes exige que os atos administrativos que configurarem hipteses de licitao dispensada (art. 17, 2 e 4), dispensvel (art. 24, inciso III e seguintes) e inexigvel (art. 25) sejam devidamente justificados e comunicados autoridade superior para ratificao, como condio de eficcia dos atos administrativos em questo. Ainda, os atos administrativos em questo devero estar devidamente instrudos com a caracterizao da situao emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, a razo para a escolha do fornecedor ou executante, a justificativa do preo, bem como os documentos de aprovao dos projetos de pesquisa aos quais os bens sero alocados, nos termos do pargrafo nico do artigo 26 em referncia. MARAL JUSTEN FILHO considera, nesse sentido, que o processo de contratao direta por parte da Administrao Pblica configura-se, ele prprio, uma forma anmala de licitao, no qual os princpios constitucionais devem ser to preservados quanto o so nos procedimentos licitatrios formais. Para o autor

180SILVA,

Jos Afonso da. op. cit., p. 648-649. Destaque do autor.

122

No absurdo afirmar que a contratao direta modalidade anmala de licitao. No se confunde com as modalidades de licitao formal (concorrncia, tomada de preos etc.). Mas a contratao direta pressupe um procedimento formal prvio, destinado a produzir a melhor escolha possvel para a Administrao Pblica. (...) Esse procedimento destina-se a dois objetivos principais. Trata-se de comprovar o preenchimento dos requisitos para contratao direta (dispensa ou inexigibilidade). Por outro, busca-se selecionar a melhor proposta possvel, com observncia (na medida do possvel) do princpio da isonomia.181

Portanto, j se pode concluir que as licitaes pblicas previstas no art. 37, XXI, da Carta Poltica brasileira, no que concerne a sua feio constitucional, so instrumentais, adjetivas, ferramentas s quais os gestores pblicos devem se socorrer para empregar os recursos pblicos colocados sob sua guarda e gesto com objetivo de preservar os princpios constitucionais da Administrao Pblica, salvo salvo nas hipteses previstas na regulamentao infraconstitucional.

3.1.2. O direcionamento normativo para a aplicabilidade das licitaes pblicas

Uma vez demonstrado o carter instrumental das licitaes pblicas, faz-se necessrio pesquisar a respeito dos sujeitos aptos a manej-las, daqueles determinados pelo ordenamento jurdico ptrio como agentes subsumidos a Lei Geral de Licitaes para ditar as normas de dispndio do patrimnio pblico. Ressalte-se, nesse momento, que a abordagem a respeito do direcionamento normativo para a aplicabilidade das licitaes pblicas promovidas sob o manto da Lei n 8.666/93 no se revela como sendo de simples e irrefletida resposta, haja visto que caractersticas usualmente presentes na gesto do errio poderiam, erroneamente, conduzir o aplicador do Direito a sugerir inadvertidamente a incidncia da norma em questo a gestores que no se encontram albergados pelas normas da Lei Geral de Licitaes.

181JUSTEN

FILHO, Maral. op. cit., p. 396-397.

123

De fato, como visto no Captulo II deste trabalho, a natureza pblica dos recursos manejados no suficiente para determinar a incidncia da Lei Geral de Licitaes. Nesse sentido, entidades da Administrao Pblica Indireta exploradoras de atividades econmicas, entidades componentes do chamado Sistema S, e entidades privadas no lucrativas conveniadas do Estado manejam recursos pblicos e, nem por isso, pautam suas compras, contrataes e alienaes pela Lei n 8.666/93. Tambm no o fato de determinado gestor de recursos pblicos pertencer aos quadros da Administrao Pblica que o torna subsumido aos termos da Lei Geral de Licitaes. Sociedades de economia mista e empresas pblicas albergadas pelo artigo 173 da Carta Constitucional so componentes da Administrao Pblica Indireta nos termos do artigo 4, II, b e c, do Decreto-Lei n 200/67 e no so regidas pela Lei n 8.666.93. Em verdade, assumindo a norma constitucional como parmetro normativo fundamental para a anlise da aplicabilidade das licitaes pblicas, extrai-se que o comando constitucional contido no artigo 37, XXI direcionado aos rgos da Administrao Pblica Direta e Indireta, em funo de ser este o norte apontado pelo caput da norma. Afinal, ao determinar que a administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, e ao quanto disposto em seus incisos, a Carta da Repblica cingiu o mbito de incidncia do artigo 37 e de seus incisos dentre eles o inciso XXI, em comento Administrao Pblica Direta e Indireta. Refora este entendimento o texto do artigo 1, pargrafo nico, da Lei Geral de Licitaes, que estabelece que subordinam-se ao regime desta Lei, alm dos rgos da administrao direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios; assim como o art. 117, que determina que as obras, servios, compras e alienaes realizados pelos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Tribunal de Contas regem-se pelas normas desta Lei, no que couber, nas trs esferas administrativas.

124

No entanto, como demonstrado no Captulo II desta pesquisa, a anlise sistmica do texto constitucional no permite a compreenso pela qual a integralidade das entidades e rgos componentes da Administrao Pblica Direta e Indireta est subsumida ao regramento da Lei Geral de Licitaes. Especialmente aps a edio da Emenda Constitucional n 19/98, a Carta Magna alberga dois regimes licitatrios distintos para as entidades da Administrao Pblica: o regime licitatrio previsto no artigo 37, XXI, e o regime licitatrio previsto no artigo 173, 1, III. Nesse diapaso, o artigo 22, XXVII, com a redao conferida pela Emenda Constitucional n 19/98, da Carta da Repblica, confere Unio competncia privativa para legislar sobre normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido ao disposto no art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1, III. Conforme demonstrado no Captulo II deste trabalho, item 2.1, o ordenamento jurdico brasileiro comporta duas espcies de sociedades de economia mista e de empresas pblicas, de acordo com o seu mbito de atuao. Sero prestadoras de servios pblicos quando materializarem a obrigao constitucional determinada ao Estado brasileiro de prestar servios pblicos, quando ento estaro regidas pelo artigo 175 da Carta. De outra banda, sero exploradoras de atividade econmica quando materializarem a interveno estatal no domnio econmico estritamente considerado, ou seja, no campo de atuao econmica constitucionalmente reservado iniciativa privada. Neste caso, restaro regidas pelo artigo 173 da Carta Poltica. A dualidade de regimes jurdicos resulta na dualidade de regramentos atinentes aos processos de compras, contrataes e alienaes das sociedades de economia mista e empresas pblicas. Enquanto as prestadoras de servios pblicos pautam o dispndio do errio pela Lei Geral de Licitaes, da aproximao do regime jurdico das entidades da Administrao Indireta exploradoras de atividades econmicas, determinada pelo art. 173, 1, II, da Constituio de 1988, surge a peculiaridade de seus regimes de contrataes,

125

determinados pela lei que lhes conformar, nos termos do art. 173, 1, III, e no pela Lei n 8.666/93. Da ser possvel concluir que o enquadramento de determinada entidade como integrante da Administrao Pblica brasileira to pouco fator que possa ser isoladamente suficiente para determinar-lhe a incidncia da Lei Geral de Licitaes. Portanto, com os subsdios at aqui aportados, j se pode afirmar que, da inteleco conjunta dos arts. 22, XXVII; 37, XXI; e 173, 1, III; todos da Constituio Federal brasileira; bem como dos artigos 1, pargrafo nico; e 17, ambos da Lei n 8.666/93, extrai-se o entendimento de que o ordenamento jurdico brasileiro direciona a aplicabilidade da Lei Geral de Licitaes Administrao Pblica Direta e Indireta das trs esferas administrativas, desde que as entidades representativas desta ltima sejam prestadoras de servios pblicos, nos termos do artigo 175 da Constituio Federal de 1988, bem como aos rgos dos Poderes Judicirio e Legislativo e Tribunal de Contas da Unio, Estados e Municpios, quando aplicvel neste ltimo caso.

3.1.3. A no-exclusividade da Lei n 8.666/93 como veculo de incidncia dos princpios constitucionais ao dispndio do errio

Nos termos que foram acima colocados, considerando que os procedimentos previstos na Lei Geral de Licitaes so instrumentos, ferramentas colocadas em favor dos gestores de recursos pblicos com a finalidade de aplicar os princpios administrativoconstitucionais ao manejo do errio; e considerando que o ordenamento jurdico nacional restringe o mbito de aplicao da Lei n 8.666/93 no contexto amplo dos gestores de recursos pblicos, resta pesquisar as situaes nas quais o ordenamento jurdico estabelece normas especficas de licitaes e contrataes em razo da especificidade da natureza da relao jurdicas que ser estabelecida entre o Estado e a iniciativa privada, assim como as situaes nas quais os gestores no se encontram obrigados a aplicarem a norma em questo.

126

Assim, no que concerne ao primeiro caso, desde a promulgao da Constituio Federal de 1988, outras ferramentas de gesto do patrimnio pblico foram sendo incorporadas ao ordenamento jurdico brasileiro por leis editadas com o objetivo de regulamentar relaes especficas entre o Estado e a iniciativa privada. Nesse sentido, e com intuito meramente exemplificativo, destaque-se a Lei n 8.987/95 e Lei n 9.074/95, que tratam da concesso e da permisso de servios pblicos; e a Lei n 11.079/04, que traz normas gerais para licitao e contratao de parcerias pblico-privadas. Esses so exemplos nos quais a Administrao Pblica poderia aplicar a Lei Geral de Licitaes, caso no houvesse leis especficas a regular a matria. No entanto, o ordenamento jurdico concede ao Estado brasileiro novas e especficas ferramentas para regular a contratao de concessionrias e permissionrias de servios pblicos, ou empresas privadas sob o molde das parcerias pblico-privadas. Com relao hiptese de gestores de recursos pblicos no albergados pela Lei Geral de Licitaes, destaque-se os regulamentos prprios de contrataes das empresas pblicas e as sociedades de economia mista exploradoras de atividade econmica, os regulamentos de contrataes das entidades do Sistema S e das entidades privadas no lucrativas com as quais o Estado brasileiro celebra seus convnios, todos eles j suficientemente analisados no Captulo II deste estudo. Ainda, h que se destacar os regulamentos de contrataes das entidades privadas no lucrativas que, sob a gide da Lei n 9.790/99 regulamentada pelo Decreto n 3.100/99, alterado pelo Decreto n 7.568/11 so qualificadas como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) e celebram Termos de Parceria com a Administrao Pblica para formalizar o fomento estatal das suas atividades de cunho pblico e social. semelhana do artigo 17 da Lei n 9.637/98, o artigo 14 da Lei n 9.790/90 estabelece que as OSCIPs devero publicar, no prazo mximo de trinta dias contados a partir da celebrao do Termo de Parceria, seu regulamento prprio contendo os procedimentos a serem adotados para a contratao de obras e servios, bem como para compras efetuadas com emprego de recursos pblicos.

127

Em estudo elaborado a respeito do tema, observe-se os apontamentos feitos por JOS ANACLETO ABDUCH SANTOS a respeito especificamente sobre a gesto dos recursos pblicos manejados por entidades sem fins lucrativos, em obra dedicada ao estudo da relao entre licitaes pblicas e Terceiro Setor.
Para dar cumprimento s atribuies recebidas por fora de termo de parceria ou de contrato de gesto, as entidades do Terceiro Setor eventualmente podem ter a necessidade de contratar terceiros utilizando recursos pblicos repassados pelo Estado. Parece no haver possibilidade de descumprimento do princpio licitatrio em relao a tais contrataes. No se sustenta que as entidades do Terceiro Setor estejam subordinadas lei de licitaes, eis que no arroladas no artigo 1 da Lei n 8.666/93. No entanto, s entidades do Terceiro Setor que exeram parcela de funo pblica e realizem a gesto de recursos pblicos no se deve dar tratamento exclusivo de direito privado, o que de fato foi reconhecido pelas leis n 9.790/99 e n 9.637/98, respectivamente nos artigos 14 e 17. Esto estas entidades, portanto, quando realizarem contrataes mediante uso de recursos pblicos, submetidas ao princpio licitatrio, e devero, nos prazos estabelecidos em lei, editar regulamentos prprios para selecionar contratantes, objetivando simultaneamente a busca da proposta mais vantajosa e assegurar o princpio da isonomia. A gesto de recursos pblicos torna inafastvel esta conduta.182

Assim, nos moldes dogmticos de uma Administrao Gerencial orientada pela pactuao de resultados; e com a permisso conferida pelo ordenamento jurdico brasileiro para tanto, a Lei n 9.637/98 estabelece que as compras e contrataes de obras e servios realizadas pelas organizaes sociais com recursos pblicos sejam pautadas pelos seus regulamentos de contrataes, sendo este mais um instrumento de gesto de recursos pblicos a conviver com os procedimentos previstos na Lei Geral de Licitaes para a satisfao dos princpios constitucionais-administrativos inerentes a administrao do patrimnio pblico.

3.2. Os regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das organizaes sociais

Os regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das organizaes sociais so normas aprovadas pela sua instncia superior de deliberao Conselho de
182SANTOS,

Jos Anacleto Abduch. Licitao e terceiro setor. In. OLIVEIRA, Gustavo Justino de (Coord.). Terceiro setor, empresas e Estado: novas fronteiras entre o pblico e o privado. Prefcio Odete Medauar. Belo Horizonte: Ed. Forum, 2007. p. 301.

128

Administrao que regulamentam a gesto dos recursos pblicos que lhe forem repassados em razo da celebrao de contratos de gesto, nos moldes da Lei n 9.637/98. A normalizao dos regulamentos das organizaes sociais se encontra positivada em dois momentos da Lei n 9.637/98. No artigo 4, VIII, estabelece a competncia do Conselho de Administrao dessas entidades para aprovar suas normas internas de licitaes e contrataes. J em seu artigo 17, a norma estabelece o momento no qual as organizaes devero dar publicidade a esses documentos. Em razo de os regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das organizaes sociais serem justamente o cerne da pesquisa aqui conduzida, seguem transcritas as disposies legais a seu respeito.
Art. 4. Para os fins de atendimento dos requisitos de qualificao, devem ser atribuies privativas do Conselho de Administrao, dentre outras: (...) VIII - aprovar por maioria, no mnimo, de dois teros de seus membros, o regulamento prprio contendo os procedimentos que deve adotar para a contratao de obras, servios, compras e alienaes e o plano de cargos, salrios e benefcios dos empregados da entidade; (...) Art. 17. A organizao social far publicar, no prazo mximo de noventa dias contado da assinatura do contrato de gesto, regulamento prprio contendo os procedimentos que adotar para a contratao de obras e servios, bem como para compras com emprego de recursos provenientes do Poder Pblico.

Assim, e antes de aprofundar a anlise dos regulamentos em questo, cumpre apontar que o mbito de incidncia das normas neles contidas determinado pelo artigo 17 da Lei n 9.637/98 acima cinge-se a gesto dos recursos de natureza pblica, repassados a ttulo de fomento pelo Estado por intermdio dos contratos de gesto, no alcanando os recursos de natureza privada, gerados por ferramentas de captao de recursos outras e prprias da entidades em questo. De fato, e ao contrrio do entendimento manifestado pelo Tribunal de Contas da Unio pelo Acrdo n 601/07183, o fomento estatal destinado a uma entidade privada nolucrativa no pretende torn-la exclusivamente dependente dos recursos pblicos que lhe
183Vide

nota de rodap n 173.

129

so repassados. Muito menos, esgotar a capacidade de as organizaes sociais fomentadas continuarem praticando as mesmas atividades privadas que vinham praticando antes do fomento estatal. Afinal, se a organizao social merecedora do fomento estatal, seu mrito est justamente no desempenho comprovadamente eficaz das atribuies que lhe so determinadas pelo seu Estatuto Social. Nesse sentido, o Estado se interessa em tambm usufruir da eficcia apresentada pela gesto desempenhada pela organizao social, e manifesta esse interesse por intermdio do fomento estatal, materializado pelo repasse de recursos pblicos, para que possam estes tambm ser geridos com o mesmo grau de eficincia dos recursos privados, em benefcio da populao. por essa razo que a lgica do modelo se baseia na contratao de resultados quali-quantitativos, pactuados entre organizaes sociais e o Estado por intermdio dos contratos de gesto. Ou seja, mediante a celebrao dos contratos de gesto, o Estado passa a ser mais um destinatrio das atividades j desempenhadas pela organizao social fomentada, que convive harmonicamente com os demais destinatrios privados. Assim, no que concerne aos regulamentos de contrataes, importante que se reforce a determinao legal pela sua aplicao limitada aos recursos pblicos repassados s organizaes sociais pelos contratos de gesto, no que coerente com a natureza do fomento estatal, ainda que, para tanto, haja a necessidade de a entidade adotar procedimentos de contabilizao, auditoria, fiscalizao e controle dos recursos pblicos diferentes daqueles adotados para seus recursos de natureza privada. Feitas essas consideraes introdutrias, registre-se que a abordagem que se pretende conferir aos regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das organizaes sociais contextualizar inicialmente esses instrumentos dentro da orientao finalstica da Administrao Gerencial. Um vez confirmada a lgica da administrao pblica por resultados por intermdio das normas licitatrias internas das organizaes sociais, buscar-se- demonstrar que essa sua caracterstica no descura do necessrio controle do Estado brasileiro sobre a gesto de recursos pblicos, mas o incrementa. No descura, to pouco, dos princpios fundamentais que norteiam a gesto de recursos pblicos, ainda que sugestes de melhoria possam ser, indubitavelmente,

130

apresentadas, como ser apresentado a ttulo de resultado da anlise emprica dos regulamentos de contrataes das cinco entidades qualificadas como organizaes sociais pelo Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao do governo federal, realizada frente aos princpios das licitaes pblicas.

3.2.1. Os regulamentos de contrataes e a lgica finalstica da Administrao Pblica Gerencial

O primeiro ponto que se pretende demonstrar na anlise dos regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das organizaes sociais a pertinncia desses instrumentos no contexto finalstico em que determinados institutos da Administrao Pblica Gerencial foram concebidos e aceitos no ordenamento jurdico brasileiro, como as organizaes sociais e os contratos de gesto. Como abordado no captulo introdutrio desse estudo, a Administrao Pblica Gerencial foi proposta como alternativa tentativa de retomada da Administrao Pblica Burocrtica, diante da inadequao desta ltima perante um Estado multifuncional, que se pretende regulamentador e interventor da atividade econmica, prestador direto e fomentador de servios pblicos, garante dos direitos fundamentais, coletivos e sociais, provedor da Justia, dentre outras caractersticas que lhe so atribudas pela Carta da Repblica. Nestes termos, o equilbrio necessrio entre a excelncia da prestao da atividade estatal e a disponibilidade de recursos pblicos demanda que da utilizao dos recursos pblicos se extraia a maior rentabilidade social184 . Com a Administrao Pblica Gerencial surge, portanto, os fundamentos dogmticos para a orientao finalstica da gesto pblica, o emprstimo de tcnicas privadas que permitem Administrao Pblica

184Assim,

princpio da eficincia aquele que impe Administrao Pblica direta e indireta e a seus agentes a persecuo do bem comum, por meio do exerccio de suas competncias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia, e sempre em busca da qualidade, primando pela adoo dos critrios legais e morais necessrios para a melhor utilizao possvel dos recursos pblicos, de maneira e evitar desperdcios e garantir maior rentabilidade social. MORAES, Alexandre de. Direito constitucional administrativo, cit., p. 91.

131

admitir resultado e forma como parmetros de aferio da legalidade da gesto dos recursos pblicos. Inserido nesse contexto, todo o modelo de fomento estatal proporcionado pelas organizaes sociais e contratos de gesto sustentado por dois pilares que lhe so estruturantes: a prvia definio de metas quali-quantitativas contratadas entre Administrao Pblica e organizao social por intermdio de um contrato de gesto; e o acompanhamento e avaliao peridicos e sistemticos dos resultados alcanados pela organizao social, em face das metas estabelecidas, mediante indicadores igualmente estabelecidos no contrato de gesto. Ressalte-se que ambos os pilares so concebidos a partir do princpio da eficincia, galgado ao patamar constitucional pela Emenda Constitucional n 19/98. A Lei n 9.637/98 consagra expressamente esses dois pilares do modelo das organizaes sociais em seus artigos 7, I185; e 8, 1 e 2186 . Nesse contexto, torna-se imprescindvel para a viabilidade do modelo que s organizaes sociais seja conferido absoluto controle sobre a ferramenta de gesto que nortear o manejo dos recursos pblicos que lhe so transferidos pelos contratos de gesto. Por controle, entenda-se a possibilidade de a organizao social peculiarizar, individualizar sua norma regente de gesto de recursos pblicos ao ambiente econmico no qual desempenha suas atividades. Tomando-se por exemplo as entidades privadas no lucrativas qualificadas como organizaes sociais no mbito federal, crvel aceitar que as peculiaridades gerenciais
185 Art.

7. Na elaborao do contrato de gesto, devem ser observados os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade, e, tambm, os seguintes preceitos: I especificao do programa de trabalho proposto pela organizao social, a estipulao das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execuo, bem como previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade; (...) 8. A execuo do contrato de gesto celebrado por organizao social ser fiscalizada pelo rgo ou entidade supervisora da rea de atuao correspondente atividade fomentada. 1. A entidade qualificada apresentar ao rgo ou entidade do Poder Pblico supervisora signatria do contrato, ao trmino de cada exerccio ou a qualquer momento, conforme recomende o interesse pblico, relatrio pertinente execuo do contrato de gesto, contendo comparativo especfico das metas propostas com os resultados alcanados, acompanhado da prestao de contas correspondente ao exerccio financeiro. 2. Os resultados atingidos com a execuo do contrato de gesto devem ser analisados, periodicamente, por comisso de avaliao, indicada pela autoridade supervisora da rea correspondente, composta por especialistas de notria capacidade e adequada qualificao. (...).

186Art.

132

inerentes execuo da atividade econmica desenvolvida pelo Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau, que tem por misso promover pesquisa cientfica sobre a biodiversidade e a conservao dos recursos naturais da Amaznia, por meio do manejo participativo e sustentvel, conforme artigo 4 do seu Estatuto Social187 , so absolutamente distintas daquelas inerentes ao campo econmico onde atua o Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada, cuja misso a realizao de pesquisas em cincias matemticas e afins, a formao de pesquisadores, a difuso do conhecimento matemtico, e sua integrao com outras reas da cincia, cultura, educao e do setor produtivo, nos termos do artigo 4 do seu Estatuto Social188. Se o fomento estatal destinado a essas duas organizaes sociais fosse guiado pela lgica formalista e burocrtica, a unicidade e comunho de regras inerentes ao manejo dos recursos pblicos seria delas decorrente, uma vez que as contas prestadas por ambas entidades seriam consideradas aprovadas ou no em funo nica e exclusivamente do cumprimento irrestrito de uma nica norma. Destaque-se que, nesse modelo, os resultados supostamente alcanados pela eficcia gerencial no seriam computados para fins de aprovao das contas prestadas, uma vez que sobre eles no recairia o controle estatal. No entanto, em uma lgica gerencial, onde metas, indicadores, resultados e objetivos so individualizados em funo de cada organizao social e de seu campo de atuao, e onde a aprovao dos seus resultados depende igualmente do cumprimento das metas quali-quantitativas previamente estipuladas nos contratos de gesto, justamente a possibilidade de individualizar as regras determinantes da gesto dos recursos pblicos que confere a agilidade e o espao institucional para que a organizao social possa se mover em favor dos resultados dela esperados. Essa lgica restou devidamente reconhecida no voto-vista do Min. GILMAR MENDES, proferido na ADIN 1.923-5, que assim se manifestou.
Ademais, deve-se enfatizar que o contrato de gesto constitui um instrumento de fixao e controle de metas de desempenho na prestao dos servios. E, assim sendo, baseia-se em regras mais flexveis quanto
187INSTITUTO

DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL MAMIRAU. Estatuto Social Consolidado. D i s p o n v e l e m : < h t t p : / / w w w. m a m i r a u a . o r g . b r / a d m i n / i m g e d i t o r / f i l e / d o c u m e n t o s / Estatuto_IDSM_Atualizado.pdf>. Acesso em: 29 ago. 2011. NACIONAL DE MATEMTICA PURA E APLICADA. Estatuto Social. Disponvel em <http://www.impa.br/opencms/pt/institucional/download/estatuto__2008.pdf>. Acesso em: 29 ago. 2011.

188INSTITUTO

133

aos atos e processos, dando nfase ao controle dos resultados. Por isso, compras e licitaes submetem-se a outros procedimentos que no os de licitao com base no art. 1 da Lei n 8.666/93, voltada para as entidades de direito pblico. Lembre-se, nesse ponto, que a prpria Constituio autoriza a lei a criar excees regra da licitao (art. 37, inciso XXI). Nesse sentido, por exemplo, a Petrobrs, por ser empresa pblica que realiza atividade econmica de risco, num mbito de competio com outras empresas privadas do setor, no se submete Lei n 8.666/93, mas a um Regulamento de Procedimento Licitatrio Simplificado aprovado pelo Decreto n 2.745/98, do Presidente da Repblica, o qual possui lastro legal no art. 67 da Lei n 9.478/97. 189

Nessa mesma toada, o voto-vista do Min. LUIZ FUX na Ao Direta de Inconstitucionalidade em questo tratou do regulamento de contrataes das organizaes sociais da seguinte forma:
Isso significa que as Organizaes Sociais no esto sujeitas s regras formais dos incisos do art. 37, de que seria exemplo a regra da licitao, mas sim apenas observncia do ncleo essencial dos princpios definidos no caput. Essa incidncia dos princpios administrativos deve ser compatibilizada com as caractersticas mais flexveis do setor privado, que constituem justamente a finalidade por detrs de todos o marco regulatrio do Terceiro Setor, porquanto fiado na premissa de que determinadas atividades podem ser mais eficientemente desempenhadas sob as vestes do regime de direito privado. Assim, a conciliao desses vetores leva justamente ao que dispe o art. 4, VIII, da Lei n 9.637/98, segundo o qual o Conselho de Administrao da OS deve aprovar por maioria, no mnimo, de dois teros de seus membros, o regulamento prprio contendo os procedimentos que deve adotar para a contratao de obras, servios, compras e alienaes e o plano de cargos, salrios e benefcios dos empregados da entidade.. Ou seja, embora no faam formalmente licitao, tais entidades devem editar um regulamento prprio para contrataes, fixando regras objetivas e impessoais para o dispndio de recursos pblicos.190

3.2.2. Os regulamentos de contrataes e o controle estatal sobre a gesto de recursos pblicos

A lgica finalstica encartada no modelo das organizaes sociais no implica em afrouxamento do controle em relao gesto dos recursos pblicos administrados por essas entidades parceiras do Estado, mas no controle adequado dos recursos, em um

189ADI 190ADI

1.923-MC/DF, Min. Rel. Ayres Britto, DJ de 21/09/07. 1.923-MC/DF, Min. Rel. Ayres Britto, DJ de 21/09/07. Destaques feitos pelo Ministro Luiz Fux.

134

ambiente gerencial. Desta forma, a Lei n 9.637/98 permite que o Estado acompanhe ativamente a gesto dos recursos pblicos administrados pelas organizaes sociais, conferindo os mecanismos necessrios para atuar previamente, intervir imediatamente, e tomar as medidas posteriores cabveis em caso de malversao do errio. Nestes termos, a maior inovao proporcionada pela Lei n 9.637/98 em termos de controle estatal das atividades desempenhadas por entidades privadas no lucrativas fomentadas pela Administrao Pblica se deu no mbito interno dessas entidades, quando incorpora membros do Poder Pblico para o seu rgo de deliberao mxima, e confere as atribuies necessrias para que acompanhe, fiscalize e atue quando assim determinar o interesse pblico. Assim, no que concerne composio do Conselho de Administrao das organizaes sociais, conforme abordado no captulo introdutrio deste estudo, ao Poder Pblico conferido assento garantido equivalente entre 20% (vinte por cento) a 40% (quarenta por cento) do total dos membros dessa instncia deliberativa, nos termos do art. 3, I, a, da Lei das Organizaes Sociais. No entanto, a disposio contida na norma em comento refere-se exclusivamente aos assentos nos quais o Poder Pblico detm participao obrigatria, determinada por lei. De fato, com excluso da alnea b do art. 3, I, da Lei n 9.637/98, que determina que 20% (vinte por cento) a 30% (trinta por cento) das vagas do Conselho de Administrao das organizaes sociais sero ocupadas por membros natos representantes de entidades da sociedade civil, os incisos c, d e e 191 da norma em comento abrem espao para que o Poder Pblico preencha parte das vagas remanescentes, ou exera grande influncia no preenchimento dessas vagas. Cumulativamente, o art. 3, III, da Lei das Organizaes Sociais prev que os assentos garantidos aos membros natos representantes do Poder Pblico e das entidades da
191Art.

3. O conselho de administrao deve ser estruturado nos termos que dispuser o respectivo estatuto, observados, para os fins de atendimento dos requisitos de qualificao, os seguintes critrios bsicos: I ser composto por: (...) c) at 10% (dez por cento), no caso de associao civil, de membros eleitos dentre os membros ou os associados; d) 10 a 30% (dez a trinta por cento) de membros eleitos pelos demais integrantes do conselho, dentre pessoas de notria capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral; e) at 10% (dez por cento) de membros indicados ou eleitos na forma estabelecida pelo estatuto; (...)

135

sociedade civil (alneas a e b do inciso I) devero corresponder a mais de 50% (cinquenta por cento) do total de membros do Conselho de Administrao dessas entidades. Portanto, a participao do Poder Pblico no Conselho de Administrao das organizaes sociais garantida, mas no limitada, a proporo determinada pelo art. 3, I, a, da Lei n 9.637/98, sendo bastante provvel que a composio final desses rgos conte com um nmero maior de membros do Poder Pblico ou, ao menos, com membros alinhados aos objetivos do Estado na realizao das atividades das organizaes sociais. Essa posio dominante do Poder Pblico no Conselho de Administrao das organizaes sociais determinante para que se compreenda as inovaes conferidas pela regulamentao da Lei das Organizaes Sociais no que diz respeito ao controle dos recursos pblicos manejados por essas entidades, principalmente quando se analisa as competncias dos Conselhos de Administrao. Nesse sentido, as atribuies do Conselho de Administrao das organizaes sociais previstas no artigo 4 da Lei n 9.637/98192 conferem a esse rgo deliberativo as ferramentas gerenciais necessrias para que acompanhe ativamente as atividades desempenhadas pelos gestores diretos dos recursos pblicos, e adote as medidas necessrias em caso de malversao do errio. Seja na competncia garantida ao Conselho de Administrao para aprovar o regulamento de contrataes das organizaes sociais; ou para aprovar os relatrios gerenciais e de atividades dessas entidades; ou para nomear e destituir os membros da
192Para

os fins de atendimento dos requisitos de qualificao, devem ser atribuies privativas do Conselho de Administrao, dentre outras: I fixar o mbito de atuao da entidade, para consecuo do seu objetivo; II aprovar a proposta de contrato de gesto da entidade; III- aprovar a proposta de oramento da entidade e o programa de investimentos; IV designar e dispensar os membros da diretoria; V fixar a remunerao dos membros da diretoria; VI aprovar e dispor sobre a alterao dos estatutos e a extino da entidade, por maioria, no mnimo, de dois teros de seus membros; VII aprovar o regimento interno da entidade, que deve dispor sobre, no mnimo, sobre a estrutura, forma de gerenciamento, os cargos e respectivas competncias; VIII aprovar por maioria, no mnimo, de dois teros de seus membros, o regulamento prprio contendo os procedimentos que deve adotar para a contratao de obras, servios, compras e alienaes e o plano de cargos, salrios e benefcios dos empregados da entidade; IX aprovar e encaminhar, ao rgo supervisor da execuo do contrato de gesto, os relatrios gerenciais e de atividades da entidade, elaborados pela diretoria; X fiscalizar o cumprimento das diretrizes e metas definidas e aprovar os demonstrativos financeiros e contbeis e as contas anuais da entidade, com auxlio de auditoria externa.

136

diretoria; ou ainda na atribuio que lhe foi determinada por lei para fiscalizar o cumprimento das diretrizes e metas e aprovar os demonstrativos financeiros e contbeis, bem como as contas anuais das organizaes sociais; a Lei n 9.637/98 garante ao Estado presena constante no acompanhamento e fiscalizao dos recursos pblicos manejados pelas organizaes sociais. Por fim, h que se ressaltar uma vez mais que o controle estatal materializado na presena do Poder Pblico no rgo deliberativo mximo das organizaes sociais constitui mecanismo interno de controle do Estado nas atividades desempenhadas por essas entidades. No entanto, o controle externo no resta prejudicado pelo incremento das ferramentas internas de fiscalizao. Nesse sentido, no tocante ao controle da gesto dos recursos pblicos, o caput do artigo 8 da Lei das Organizaes Sociais estabelece, expressamente, que a execuo do contrato de gesto celebrado por organizao social ser fiscalizado pelo rgo ou entidade supervisora da rea de atuao correspondente rea fomentada. Em adio, o controle externo ainda garantido aos rgos e entidades a quem a Constituio Federal de 1988 determina expressamente a competncia para exerc-lo, na medida em que os artigos 9193 e 10, caput194, da Lei n 9.637/98 reforam expressamente a competncia do Tribunal de Contas da Unio e do Ministrio Pblico para fiscalizar a conformidade legal da gesto do errio por parte das organizaes sociais. Ainda, importante destacar que foi justamente a Emenda Constitucional n 19/98 que, como destacado no decorrer desta pesquisa, conferiu o supedneo constitucional para a Administrao Gerencial e o modelo das organizaes sociais, do qual a Lei n 9.637/98 norma regulamentadora que atribui a atual redao do pargrafo nico do art.
193Art.

9. Os responsveis pela fiscalizao da execuo do contrato de gesto, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilizao de recursos ou bens de origem pblica por organizao social, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria. 10. Sem prejuzo da medida a que se refere o artigo anterior, quando assim exigir a gravidade dos fatos ou o interesse pblico, havendo indcios fundados de malversao de bens ou recursos de origem pblica, os responsveis pela fiscalizao representaro ao Ministrio Pblico, Advocacia-Geral da Unio ou Procuradoria da entidade para que requeira ao juzo competente a decretao da indisponibilidade dos bens da entidade e o sequestro dos bens dos seus dirigentes, bem como de agente pblico ou terceiro, que possam ter enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio pblico.

194Art.

137

70 da Carta Magna195 , ampliando a competncia da Corte de Contas em termos constitucionais para sujeitar expressamente as pessoas jurdicas de natureza privada ao seu controle. Essa configurao do controle interno e externo estatal sobre a gesto dos recursos pblicos repassados s organizaes sociais por intermdio dos contratos de gesto foi reputada como constitucional no exame levado a cabo pelo Min. GILMAR MENDES no exame da Medida Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.923-5/DF, proposta pelo Partido dos Trabalhadores e pelo Partido Democrtico Trabalhista em face das leis que conformam o modelo das organizaes sociais.
Como se v, a lei, ao contrrio do que afirmam os requerentes, submete as Organizaes Sociais a amplos mecanismos de controle interno e externo, este exercido pelo Tribunal de Contas. Ademais, no subtrai, como alegam os requerentes, qualquer funo constitucional atribuda ao Ministrio Pblico; ao contrrio, a redao do art. 10 clara ao prever que, havendo indcios fundados de malversao de bens ou recursos de origem pblica, os responsveis pela fiscalizao devero representar ao Ministrio Pblico, Advocacia-Geral da Unio ou Procuradoria da entidade para que requeiram ao juzo competente a decretao da indisponibilidade dos bens da entidade e o sequestro dos bens dos seus dirigentes, bem como de agente pblico ou terceiro, que possam ter enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio pblico. 196

Caminhou em sentido semelhante o Min. LUIZ FUX, no voto-visto proferido no exame do mrito do mesmo instrumento de controle concentrado de normas.
Ao contrrio do que aduzem os autores, tambm no h afastamento do controle do Tribunal de Contas pela Lei impugnada acerca da aplicao de recursos pblicos. O termo privativo, ao tratar, no art. 4 da Lei, das competncias do Conselho de Administrao, diz respeito apenas estrutura interna da organizao social, sem afastar, como sequer poderia, o mbito da competncia delimitado constitucionalmente para a atuao do Tribunal de Contas (CF, art. 70, 71 e 74). Alm disso, as Organizaes Sociais esto inequivocamente submetidas ao sancionamento por improbidade administrativa, caso faam mau uso dos recursos pblicos. A prpria Lei n 9.637/98 faz meno a diversas formas de controle e de fiscalizao, conforme se infere da redao dos arts. 2, I, f, 4, IX e X,
195 Art.

70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. 1.923-MC/DF, Min. Rel. Ayres Britto, DJ de 21/09/07.

196ADI

138

8, 1, 2 e 3, art. 9, e art. 10. De outro lado, no h igualmente restrio atuao do Ministrio Pblico, j que o art. 10 s menciona um dever de representao pelos responsveis pela fiscalizao, o que no impede, evidentemente, a atuao de ofcio do parquet no controle da moralidade administrativa luz dos arts. 125 e seguintes da Constituio Federal.197

Por fim, e com o objetivo de enquadrar o sistema de controle estatal caracterstico da gesto de recursos pblicos pelas organizaes sociais no contexto das mais atuais discusses acadmicas a respeito de organizao da mquina administrativa do Estado brasileiro, vale destacar as consideraes feitas por FLORIANO
DE

AZEVEDO MARQUES

NETO, quando tratou a respeito do tema do controle estatal sobre recursos pblicos, no contexto da proposta encaminhada pela comisso de juristas ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, j abordada neste trabalho. Apesar de os comentrios no se fundamentarem em direito positivo, certo que suas consideraes apontam a tendncia da doutrina a respeito da matria. Nesse sentido:
Diante dos diagnsticos levantados a respeito do modo como vem sendo exercido o controle no dia-a-dia da Administrao, as diretrizes adotadas no Anteprojeto de Lei Orgnica (art. 50) bem pontuam as balizas que a nosso ver devem orientar um regime geral para o controle da Administrao Pblica: (i) a supresso de controles meramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco (diretriz j constante do Decreto Lei 200); (ii) o controle a posteriori, constituindo exceo o controle prvio ou concomitante, que predomina atualmente; (iii) o predomnio da verificao de resultados (em vez da vertente de gesto hoje prevalecente); (iv) a simplificao dos procedimentos; (v) a eliminao de sobreposio de competncias e de instrumentos de controle, a fim de que a multiplicidade de mecanismos de controle no acarrete a sobreposio e, com ela, a ineficincia, (vi) o dever, para os rgos ou entes de controle, de verificao da existncia de alternativas compatveis com as finalidades de interesse pblico dos atos ou procedimentos que sejam por eles impugnados; e (vii) a responsabilizao pessoal do agente que atuar com incria, negligncia ou improbidade, ou seja, a responsabilizao do prprio gestor. 198

197ADI

1.923-MC/DF, Min. Rel. Ayres Britto, DJ de 21/09/07. Destaques do autor.

198MARQUES

NETO, Floriano de Azevedo. Os grandes desafios do controle da administrao pblica. In: MODESTO, Paulo (Coord.). Nova organizao administrativa brasileira. Apresentao Paulo Bernardo; introduo Luiz Carlos Bresser-Pereira. Belo Horizonte: Ed. Forum, 2009. p. 223.

139

3.2.3. Os regulamentos de contrataes e os princpios licitatrios

Como demonstrado no decorrer deste trabalho, as entidades privadas no lucrativas qualificadas como organizaes sociais nos termos da Lei n 9.637/98 no so albergadas pela Lei n 8.666/93 ou, mais especificamente, pelos procedimentos nela previstos. O manejo dos recursos pblicos que lhe so repassados por fora dos contratos de gesto deve ser conduzido conforme ditado pelos seus regulamentos de contrataes, conforme determinado pelos artigos 4, VIII, e 17, da norma em comento. No entanto, a natureza pblica dos recursos administrados impe aos gestores das organizaes sociais a observncia dos princpios bsicos que norteiam a gesto dos recursos pblicos, com o fito de evitar-se o favorecimento indevido, a malversao do errio, o emprego outro que no para atender o interesse pblico. Ainda, a prpria Lei n 9.637/98 que determina, em seu art. 7, caput, a submisso do contrato de gesto aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e economicidade. 199 Assim, no obstante a competncia do Conselho de Administrao das organizaes sociais para aprovar seu regulamento de contrataes, as normas ali contidas devero ser permeadas pelos princpios bsicos das licitaes pblicas. Princpios esses que reforce-se sustentam, em termos axiolgicos, os procedimentos previstos na Lei Geral de Licitaes, nos regulamentos autnomos editados pelas sociedades de economia mista e empresas pblicas exploradoras de atividade econmica, nas normas de contrataes expedidas pelas entidades que compem o Sistema S, pelas entidades conveniadas nos termos do Decreto n 6.170/07, e pelas Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, para citar aquelas mencionadas durante este estudo. A anlise que se pretende empreender a partir deste momento buscar, primeiramente, identificar quais so os princpios bsicos das licitaes pblicas, aceitos
199 Art.

7. Na elaborao do contrato de gesto, devem ser observados os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e, tambm, os seguintes preceitos: I especificao do programa de trabalho proposto pela organizao social, a estipulao das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execuo, bem como previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade; II a estipulao dos limites e critrios para despesa com remunerao e vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e empregados das organizaes sociais, no exerccio de suas funes. Pargrafo nico. Os Ministros de Estado ou autoridades supervisoras da rea de atuao da entidade devem definir as demais clusulas dos contratos de gesto de que sejam signatrios.

140

pelo ordenamento jurdico brasileiro. Com a identificao e anlise do contedo jurdico de cada um, o foco ser deslocado para os regulamentos de contrataes das cinco organizaes sociais celebrantes de contratos de gesto com o Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao do governo federal, com o objetivo de identificar, em termos empricos, a materializao desses princpios nas normas regentes de contrataes dessas entidades. Nestes termos, a norma constitucional que versa a respeito das licitaes pblicas traz, em seu bojo, a orientao normativa fundamental para que o legislador ordinrio estabelea os princpios bsicos das licitaes pblicas. De fato, o inciso XXI do art. 37, da Carta Poltica brasileira200 , pormenoriza os princpios fundamentais da Administrao Pblica incutidos no caput da norma e constitudos pelos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia para os fins das licitaes pblicas, de maneira a criar, para o legislador ordinrio, a orientao constitucional para determinar os princpios fundamentais das licitaes pblicas. Assim, o caput do artigo 3 da Lei Geral de Licitaes, com a redao conferida pela Lei n 12.349/10201, estabelece, em termos normativos, os princpios fundamentais das licitaes pblicas, nesses termos:
Art. 3. A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia, a seleo da proposta mais vantajosa para a administrao e a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel e ser processada e julgada em estrita conformidade com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da
200Art.

37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (...) XXI ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes. (...) redao original do caput da norma era a seguinte: Art. 3. A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao e ser processada e julgada em estrita conformidade com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhe so correlatos. No obstante a Lei n 12.349/10 ter inserido a promoo do desenvolvimento nacional para figurar ao lado da observncia do princpio constitucional da isonomia e da selao da proposta mais vantajosa para a administrao como objetivos dos procedimentos licitatrios, os princpios fundamentais regentes dos procedimentos licitatrios no foram alterados pela norma em questo.

201 A

141

publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos. (...)

Em termos dogmticos, a doutrina administrativista brasileira elabora o tratamento normativo dado aos princpios fundamentais das licitaes pblicas da seguinte maneira. CELSO ANTNIO BANDEIRA
DE

MELLO, no obstante tratar individualmente dos

princpios da legalidade, impessoalidade, igualdade, publicidade, moralidade, probidade administrativa, vinculao ao instrumento convocatrio e julgamento objetivo, leciona a respeito dos princpios que denomina cardeais, a nortear todo e qualquer procedimento licitatrio, nesses termos:
Ao nosso ver, os princpios cardeais da licitao poderiam ser resumidos nos seguintes: a) competitividade, b) isonomia; c) publicidade; d) respeito s condies prefixadas no edital; e e) possibilidade de o disputante fiscalizar o atendimento dos princpios anteriores. Afora o princpio da competitividade, que, embora no mencionado especificamente pela lei em tal qualidade, da essncia da licitao (tanto que a lei o encarece em alguns dispositivos, como no art. 3, 1, I, e no art. 90), todos descendem do princpio da isonomia, pois so requisitos necessrios para garantir-lhe a existncia. Os cnones em causa devem obrigatoriamente informar qualquer licitao. Admite-se, to-s, que podem sofrer contemperamentos, especialmente em vista de operaes que envolvam recursos de menor monta, comportando publicidade restrita e disputa em crculo eventualmente limitado de concorrentes. 202

Para HELY LOPES MEIRELLES, trata-se dos princpios irrelegveis de todo e qualquer procedimento licitatrio, conforme a seguir.
Toda licitao est sujeita a determinados princpios irrelegveis no seu procedimento, sob pena de se descaracterizar o instituto e invalidar seu resultado seletivo. Esses princpios resumem-se, para ns, nas seguintes prescries: procedimento formal; publicidade de seus atos; igualdade entre os licitantes; sigilo na apresentao das propostas; vinculao ao edital ou convite; julgamento objetivo; adjudicao compulsria ao vencedor.203

202MELLO,

Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit., p. 529-530. Destaques do autor Hely Lopes. Licitao e contrato administrativo, cit., p. 30.

203MEIRELLES,

142

Seguindo a linha determinada pelo art. 3, caput, da Lei Geral de Licitaes, ODETE MEDUAR trata individualmente dos princpios para a autora bsicos das licitaes pblicos, constitudos pelos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade, publicidade, probidade administrativa, vinculao ao instrumento convocatrio e julgamento objetivo. Interessa notar que a autora trata, ainda, da parte final da norma em questo, que menciona os princpios correlatos aos princpios bsicos das licitaes pblicas. Para a autora, os princpios correlatos podem ser exemplificados pelos princpios da competitividade, do contraditrio, da ampla defesa, do formalismo moderado e da verdade material204. MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, por sua vez, inicia sua abordagem sobre os princpios fundamentais da licitao pblica apontando a divergncia doutrinria acerca da matria. A autora trata a matria a partir de dois enfoques. O primeiro diz respeito a configurao da licitao como um princpio vinculativo para a Administrao Pblica.205 O segundo, refere-se aos princpios inerentes ao procedimento licitatrio. Neste momento, a autora destaca e aborda, individualmente, os oito princpios fundamentais previstos no art. 3, caput, da Lei n 8.666/93 (igualdade, publicidade, probidade administrativa, vinculao ao instrumento convocatrio, julgamento objetivo, legalidade, impessoalidade e moralidade).206 Ao final, a autora traa suas consideraes a respeito do princpio da ampla defesa.207 MARAL JUSTEN FILHO, de seu turno, entende que os princpios fundamentais das licitaes pblicas so dois, vantajosidade e isonomia. Alm desses, o autor reconhece

204MEDAUAR, 205Uma

Odete. Direito administrativo moderno, cit., p. 180-182.

primeira observao no sentido de que a prpria licitao constitui um princpio a que se vincula a Administrao Pblica. Ela uma decorrncia do princpio da indisponibilidade do interesse pblico e que se constitui em uma restrio liberdade administrativa na escolha do contratante; a Administrao ter que escolher aquele cuja proposta melhor atenda ao interesse pblico. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, cit., p. 335. Destaques da autora. o princpio da licitao, existem outros que se referem ao prprio procedimento: em suas vrias fases vo se colocar em confronto o interesse pblico na escolha da melhor oferta e o interesse particular em contratar com a Administrao. Seguindo mais a linha de Hely Lopes Meirelles, o artigo 3 do Decretolei n 2.300, de 21-11-86, determinava que a licitao ser processada e julgada em estrita conformidade com os princpios bsicos da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculaoao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos; a esses o artigo 3 da Lei n 8.666, de 21-6-93, acrescenta os da legalidade, impessoalidade e moralidade, j previstos no artigo 37, caput, da Constituio. Id. Ibid., p. 335-336. Ibid., p. 343.

206Afora

207Id.

143

outros princpios que devem nortear as licitaes pblicas, como proporcionalidade, impessoalidade e objetividade do julgamento, moralidade e probidade, publicidade e eficcia administrativa.208 Em obra clssica a respeito das licitaes pblicas, JOS CRETELLA JNIOR aborda em mincia os princpios fundamentais das licitaes pblicas, previstos no artigo 3, caput, da Lei n 8.666/93.209 Por fim, interessa anotar a lio de GILMAR FERREIRA MENDES a respeito dos princpios norteadores das licitaes pblicas. Advogando pela constitucionalidade dos princpios contidos no art. 3 da Lei Geral de Licitaes ante a determinao constitucional contida no art. 37, XXI, da Lei Superior, o autor ensina que
O conjunto desses princpios forma o rol de vetores obrigatrios de qualquer procedimento licitatrio, um plexo axiolgico que deve informar, necessariamente, todos os atos e termos, incluindo decises terminativas ou definitivas do procedimento. Quaisquer eventuais ponderaes ou consideraes que mitiguem a fora normativa desses princpios devem estar explicitadas de forma clara, transparente e objetiva, e sempre com a preocupao de observncia do princpio da proporcionalidade.210

Percebe-se, portanto, que no obstante haver variao doutrinria a respeito dos princpios fundamentais norteadores das licitaes pblicas, pode-se concluir com segurana que os regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das organizaes sociais devero seguir, no mnimo, os princpios contidos no art. 3, caput, da Lei n 8.666/93, quais sejam: legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade, publicidade, probidade administrativa, vinculao ao instrumento convocatrio e julgamento objetivo. Por se tratar do mnimo principiolgico aos quais os regulamentos de contrataes das organizaes sociais devero se sustentar, nada impede que haja, pontualmente, outros princpios, expressos ou implcitos, previstos nas normas aprovadas pelos Conselhos de Administrao dessas entidades, como manifestao da competncia que lhe foi conferida pela regulamentao normativa da matria.
208JUSTEN

FILHO, Maral. op. cit., p. 350-354. Jos. op. cit., p. 124-146.

209CRETELLA JUNIOR, 210MENDES,

842-844.

Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. op. cit., p.

144

No entanto, como alertado por GILMAR MENDES no excerto acima colacionado, eventuais princpios que venham a agregar ao plexo axiolgico acima mencionado no poder enfraquecer ou ameaar seu peso normativo. Identificados os princpios fundamentais das licitaes pblicas incidentes sobre os regulamentos de contrataes das organizaes sociais, sero aqueles analisados a seguir de maneira individual e pormenorizada, e confrontados com as normas de contrataes das entidades assim qualificadas, objeto do presente estudo, de modo a valid-las perante os princpios em questo.

3.2.3.1. Princpio da legalidade

A dogmtica jurdica brasileira211 reconhece que o princpio da legalidade encontrase concretizado pelo artigo 4, caput, da Lei n 8.666/93, cujo teor o que segue abaixo transcrito:
Art. 4. Todos quantos participem da licitao promovida pelos rgos ou entidades a que se refere o art. 1 tm direito pblico subjetivo fiel observncia do pertinente procedimento estabelecido nesta lei, podendo qualquer cidado acompanhar o seu desenvolvimento, desde que no interfira de modo a perturbar ou impedir a realizao dos trabalhos. (...)

No entanto, a abordagem conferida por HELY LOPES MEIRELLES a norma em questo que melhor se adequa a proposta de enfrentamento do princpio da legalidade em face dos regulamentos de contrataes das organizaes sociais. Para o autor, o artigo 4 da Lei Geral de Licitaes carrega o contedo axiolgico do princpio do procedimento formal, que significa que a licitao est vinculada s prescries legais que a regem em todos os seus atos e fases.212

211MENDES,

Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. op. cit., p. 843; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, cit., p. 338-339; MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit., p. 525. Hely Lopes. Licitao e contrato administrativo, cit., p. 30.

212MEIRELLES,

145

Em verdade, a partir da exegese da norma em comento, permeada com seu tratamento doutrinrio, pode-se entender legitimamente que o artigo 4 da Lei n 8.666/93 possui duplo direcionamento. Enquanto dirigida a Administrao Pblica, determina a obrigatoriedade de os procedimentos licitatrios seguirem a Lei Geral de Licitaes e os atos normativos a ela relativos, eventualmente expedidos pelos rgos e reparties da Administrao Pblica, do que so exemplos os cadernos de obrigaes ou de encargos. De outra banda, quando direcionada aos particulares, a norma confere-lhes direito pblico subjetivo a que os procedimentos previstos na Lei Geral de Licitaes sejam cumpridos risca, na forma e no momento previstos em lei. Por esta razo, HELY LOPES MEIRELLES leciona a respeito do artigo 4 em comento da seguinte maneira.
Da a garantia constante do art. 4 da Lei n 8.666, de 1993, no sentido de que os participantes de licitao tem direito pblico subjetivo fiel observncia do pertinente procedimento. Muito embora dirigido aos rgos e entidades da Administrao Federal, esse dispositivo enuncia uma norma geral, por decorrer no princpio da legalidade, imposto pela Lei da Ao Popular como um dos fundamentos para a validade dos atos administrativos (Lei 4.717, de 1965, art. 2, c, e pargrafo nico, c).213

Aplicado s organizaes sociais, possvel inferir que o princpio da legalidade ou do procedimento formal, como prefere HELY LOPES MEIRELLES determina o dever de as entidades cumprirem fielmente os regulamentos de contrataes aprovados por seus Conselhos de Administrao; e o direito subjetivo de todos os interessados em participar de relaes de natureza comercial com as organizaes sociais, de verem cumpridas as regras constantes dos regulamentos daquelas entidades. Nesse sentido, a anlise dos regulamentos de contrataes das organizaes sociais pesquisadas aponta para o alto grau de informalidade procedimental contida nas normas de contrataes dessas entidades. De fato, no obstante as organizaes sociais pesquisadas possurem seus respectivos regulamentos de contrataes que foram, inclusive, sujeitos ao procedimento formal de aprovao pelo qurum qualificado do seu Conselho de Administrao,
213MEIRELLES,

Hely Lopes. Licitao e contrato administrativo, cit., p. 31.

146

conforme informao constante no bojo dos prprios documentos a anlise detalhada dos ritos, das etapas, das formalidades procedimentais dos regulamentos de contrataes das cinco organizaes sociais objeto desta pesquisa aponta para a ausncia quase completa de ritos e procedimentos formais. De modo geral, o procedimento para as compras e contrataes das organizaes sociais em questo limita-se ao procedimento prvio de coleta de trs cotaes, dentre as quais ser selecionada aquela que apresentar o valor inferior. 214 A exceo a essa regra pode ser encontrada no regulamento de contrataes do Centro de Gesto e Estudos Estratgico CGEE215 , que prev dois procedimentos diferentes para a seleo de seus fornecedores pedido de cotao e coleta de preos e variam em funo do valor da contratao pretendida. Ainda assim, os ritos que sero adotados para a seleo dos fornecedores esto sujeitos variao conforme previsto no ato convocatrio respectivo. 216 No entanto, destaque-se tambm o regulamento de contrataes da Associao Rede Nacional de Ensino e Pesquisa - AsRNP217, que no prev qualquer procedimento para efetivao das suas contrataes. Ao contrrio, remete os procedimentos que ir adotar a suas normas internas, no necessariamente pblicas ou publicveis, ao estabelecer, no item 5.1, que as compras sero realizadas conforme definido nas normas que orientaro a RNP. As compras podero ser efetuadas no pas ou no exterior, de forma a satisfazer as necessidades das reas, em como atender s especificaes estabelecidas pelos solicitantes. As contrataes de obras e servios seguem na mesma linha de ausncia
214ASSOCIAO

INSTITUTO NACIONAL DE MATEMTICA PURA E APLICADA. Regulamento de Aquisio de Bens e Servios. Item 4.1. Disponvel em <http://www.impa.br/opencms/pt/downloads/ aquisicao_bens_servicos_pdf.pdf>. Acesso em: 31 ago. 2011; INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL MAMIRAU. Estatuto Social Consolidado, cit., itens 2 e 3; ASSOCIAO BRASILEIRA DE TECNOLOGIA DE LUZ SNCROTRON. Estatuto. Disponvel em: <http:// www.lnls.br/lnls/media/Estatuto%20ABTLuS%2024Set2010_registrado(1).pdf>. Acesso em: 31 ago. 2011. DE GESTO DE ESTUDOS ESTRATGICOS CGEE. Estatuto. Disponvel em: <http:// www.cgee.org.br/arquivos/cgee_estatuto.pdf>. Acesso em: 31 ago. 2011. 10. As modalidades referidas nos itens 1 e 2 do artigo anterior sero determinadas em funo do valor estimado de cada contratao, a saber: (...) 3. O Ato Convocatrio estabelecer, em cada caso, os procedimentos a serem utilizados para apresentao das propostas pelos participantes interessados e a forma de seleo do Fornecedor, admitidos lances sucessivos dos participantes, podendo tambm ser utilizados meios eletrnicos e a Internet. Regulamento bsico: compras. Disponvel em: <http://www.rnp.br/_arquivo/asrnp/ regulamento_compras.pdf>. Acesso em: 31 ago. 2011.

215CENTRO

216Art.

217 RNP.

147

absoluta de institucionalizao dos procedimentos de contrataes, uma vez que o item 6.1 limita-se a determinar que as contrataes de obras e servios da entidade seguiro as mesmas diretrizes estabelecidas no item 5.3218. No tocante ao direito subjetivo de os participantes verem respeitados os procedimentos de licitaes por parte das organizaes sociais ora pesquisadas, a regra geral pela ausncia de procedimentos formais de contrataes reflete, aqui, na forma tambm de garantia de respeito a esses procedimentos. Exemplo desse reflexo pode ser encontrado no fato de apenas o regulamento de contrataes do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos CGEE justamente a organizao que apresente maior grau de formalismo nos seus procedimentos de contrataes, conforme apontado acima regulamentar os recursos administrativos garantidos aos participantes de seus processos licitatrios, em face das suas decises em relao a: habilitao ou inabilitao de interessado, para compras sob a modalidade de Coleta de Preo; julgamento das propostas; anulao ou revogao do procedimento; resciso do contrato a que se refere o art. 27 das normas de contrataes em questo.219

3.2.3.2. Princpio da impessoalidade

O princpio da impessoalidade contido no art. 3 da Lei Geral de Licitaes comumente tratado pela dogmtica jurdica de maneira muito prxima ao princpio da igualdade, igualmente contido na norma em comento, ou ao princpio da isonomia.220 Confira-se, nesse sentido, a lio de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
218 No

obstante, destaque-se que o item 5.3 do regulamento de contrataes da entidade em questo estabelece, assim como o faz o regulamento de contrataes do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos CGEE, duas modalidades de contrataes coleta de preos e tomada de preos que variam em funo do valor estimado da contratao. III do regulamento de contrataes do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos CGEE.

219Captulo 220 Nessa

linha, GILMAR FERREIRA MENDES et ali. Os princpios da impessoalidade e igualdade so extremamente prximos, pois negam qualquer tipo de favoritismo ou discriminaes indevidas, de modo a ensejar aos interessados igualdade de chances no certame. Inclusive, a prpria Lei n 8.666/93, em seu art. 3, 1, cuidou de proibir que o ato convocatrio agasalhe clusulas ou condies que frustrem ou restrinjam o carter competitivo do procedimento licitatrio, o que, na prtica, implica vedao ao estabelecimento de preferncias ou distines de qualquer natureza. MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. op. cit., p. 843.

148

O princpio da impessoalidade, (...), aparece, na licitao, intimamente ligado aos princpios da isonomia e do julgamento objetivo: todos os licitantes devem ser tratados igualmente, em termos de direitos e obrigaes, devendo a Administrao, em suas decises, pautar-se por critrios objetivos, em levar em considerao as condies pessoais do licitante ou as vantagens por ele oferecidas, salvo as expressamente previstas na lei ou no instrumento convocatrio.221

No entanto, a anlise a respeito do princpio da igualdade permite seu desdobramento em duas vertentes: a primeira direcionada ao Poder Pblico, para vedarlhe qualquer tentativa de favorecimento, de benefcio, de diferenciao prvia e injustificada perante o interesse pblico222 , entre os participantes do certame licitatrio, bem como entre aqueles que, em igualdade de condies, teriam capacidade de competir pelo mercado pblico oferecido por intermdio de instrumento convocatrio. Nessa concepo, o princpio da igualdade se alinha ao princpio da impessoalidade. A outra vertente do princpio da igualdade justamente a contraface da acepo acima, ou seja, o direito garantido aos potenciais licitantes de competir em igualdade de condies pela contratao com o Poder Pblico. No por outro motivo que MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, ao analisar o princpio da igualdade, trata o que chama de princpio da competitividade como sua decorrncia, nestes termos.
No 1, inciso I, do artigo 3 da Lei n 8.666, est implcito outro princpio da licitao, que o da competitividade decorrente do princpio da isonomia: vedado aos agentes pblicos admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocao, clusulas ou condies que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu carter competitivo e estabeleam preferncias ou distines em razo da naturalidade, da sede ou domiclio dos licitantes ou de qualquer outra circunstncia impertinente ou irrelevante para o especfico objeto contratado. 223

221DI

PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, cit., p. 339. Destaque que a autora insere, ainda, o princpio do julgamento objetivo. que o princpio da igualdade entre os licitantes veda a clusula discriminatria ou o julgamento faccioso que desiguala os iguais ou iguala os desiguais, favorecendo a uns e prejudicando a outros, com exigncias inteis para o servio pblico, mas com destino certo a determinados candidatos. Essa a forma mais insidiosa de desvio de poder, com que a Administrao quebra a isonomia entre os licitantes, razo pela qual o Judicirio tem anulado editais e julgamentos em que se descobre perseguio ou favoritismo administrativo, desigualando os proponentes por critrios subjetivos de predileo ou repdio pessoal do administrador, mas sem nenhum motivo de interesse pblico e sem qualquer vantagem tcnica ou econmica para a Administrao. MEIRELLES, Hely Lopes. Licitao e contrato administrativo, cit., p. 35. Destaques do autor. PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, cit., p. 336. Destaques da autora.

222O

223DI

149

CELSO ANTONIO BANDEIRA

DE

MELLO confere o supedneo doutrinrio para o

duplo enfoque do princpio da igualdade, nesses termos:

O princpio da igualdade implica o dever no apenas de tratar isonomicamente todos os que aflurem ao certame, mas tambm o de ensejar oportunidade de disput-lo a quaisquer interessados que, desejando dele participar, podem oferecer as indispensveis condies de garantia. o que prev o j referido art. 37, XXI, do Texto Constitucional.224

Assim, para fins meramente metodolgicos, a abordagem que ser conferida por esta pesquisa para o princpio da impessoalidade extrai da vertente do princpio da igualdade seu contedo, para abranger a vedao de a Administrao Pblica conferir tratamento diferenciado e favorecido a licitantes, em medida que extrapole ou que no seja diretamente relacionada ao interesse pblico. A vertente que trata do princpio da competitividade como expresso do princpio da igualdade ser abordada na anlise deste ltimo. Nesse sentido, HELY LOPES MEIRELLES aborda o princpio da impessoalidade da seguinte forma:
O princpio da impessoalidade exige que a Administrao trate os administrados sem perseguies e sem favorecimentos, como consectrio do princpio da igualdade de todos perante a lei. O interesse pblico deve ser o nico objetivo certo e inafastvel de qualquer ato administrativo. 225

Por fim, ODETE MEDAUAR remete sua aproximao ao princpio da impessoalidade no contexto das licitaes pblicas quela que a ele confere quando aborda a feio constitucional do princpio constitucional-administrativo, contido no caput do art. 37 da Constituio Federal de 1988. Assim, entende a autora que
Com o princpio da impessoalidade a Constituio visa obstaculizar atuaes geradas por antipatias, simpatias, objetivos de vingana, represlias, nepotismo, favorecimentos diversos, muito comuns em licitaes, concursos pblicos, exerccio do poder de polcia. Busca, desse modo, que predomine o sentido de funo, isto , a idia de que os
224MELLO,

Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit., p. 526. Hely Lopes. Licitao e contrato administrativo, cit., p. 42.

225MEIRELLES,

150

poderes atribudos finalizam-se ao interesse de toda a coletividade, portanto a resultados desconectados de razes pessoais. Em situaes que dizem respeito a interesses coletivos ou difusos, a impessoalidade significa a exigncia da ponderao equilibrada de todos os interesses envolvidos, para que no se editem decises movidas por preconceitos ou radicalismos de qualquer tipo. 226

Da anlise emprica dos regulamentos de contrataes das cinco organizaes sociais assim qualificadas pelo Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao do governo federal, sob a tica do princpio da impessoalidade, demonstra que apenas duas dessas entidades adotaram o princpio em questo como vetor axiolgico das suas contrataes. Nesse sentido, o Regulamento Bsico: Compras, da Associao Rede Nacional para o Ensino e Pesquisa, assim como o Regulamento de Aquisio de Bens e Servios da Associao Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada IMPA, prevem, em seus artigos 3, item 3.1, e 2, item 2.1, respectivamente, o princpio da impessoalidade, a nortear as licitaes realizadas por essas entidades. No entanto, a partir da concepo aqui considerada de que o princpio da impessoalidade implica vedao de o gestor de recursos pblicos favorecer ou prejudicar os interessados nos procedimentos de contrataes, interessa pesquisar, tambm, a respeito da excepcionalidade da chamada contratao direta. Em outros termos, para os fins propostos nesta pesquisa, se considerada a regra de que todas as contrataes realizadas com o emprego de recursos pblicos devero ser regidas pelos regulamentos de contrataes das organizaes sociais, em conjunto com o princpio da impessoalidade aqui abordado, extrai-se dentre todos os substratos possveis aquele pelo qual as situaes onde o gestor dos recursos pblicos contrata terceiros diretamente, sem adotar os procedimentos previstos nos regulamentos, devero ser revestidos de carter de excepcionalidade, e sem abertura para juzo discricionrio em relao a contratao direta, sob pena de ameaa, justamente, ao princpio da impessoalidade. Assim considerado, cumpre destacar o regulamento de contrataes do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos CGEE, que em seu art. 14, pargrafo nico, condiciona a
226MEDAUAR,

Odete. Direito administrativo moderno, cit., p. 125.

151

dispensa dos procedimentos de licitao prvia aprovao dos rgos diretivos227; e o regulamento de contrataes da Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncrotron ABTLuS que, da mesma maneira, no seu item 4228, vincula a dispensa de realizao dos procedimentos ali previstos a autorizao prvia do Diretor Geral da entidade. Cabe apontar, por fim, o regulamento de contrataes da Associao Instituto de Matemtica Pura e Aplicada IMPA, que prev a excepcionalidade da contratao direta em seus procedimentos de contrataes229.

3.2.3.3. Princpio da moralidade e Princpio da probidade administrativa

No que concerne aos princpios da moralidade e da probidade administrativa, optase aqui por analis-los conjuntamente em razo da similaridade do contedo normativo de ambos, como apontado pela doutrina ptria. MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO aborda conjuntamente esses dois princpios, e justifica, para tanto, seu entendimento pela maior concretude do princpio da moralidade administrativa, pela via regressa do art. 37, 4 da Carta de 1988 e da Lei n 8.429/92, que tratam justamente sobre atos de improbidade administrativa.
A Lei n 8.666/93 faz referncia moralidade e probidade, provavelmente porque a primeira, embora prevista na Constituio,ainda constitui um conceito vago, indeterminado, que abrange uma esfera de comportamentos ainda no absorvidos pelo Direito, enquanto a probidade ou, melhor dizendo, a improbidade administrativa j tem contornos bem mais definidos pelo direito positivo, tendo em vista que a Constituio estabelece sanes para punir os servidores que nela incidem (art. 37, 4). O ato de improbidade administrativa est definido na Lei n 8.429,
227Art.

14 A dispensa de Seleo de Fornecedores poder ocorrer nos seguintes casos: (...) Pargrafo nico A dispensa ser autorizada pela Diretoria do CGEE ou pela autoridade que tiver recebido delegao para a prtica deste ato, exceto quando tratar-se de dispensa de Seleo de Fornecedores para contratao envolvendo valor superior a R$80.000,00 (oitenta mil reais), caso em que a dispensa dever tambm conter a autorizao prvia do Presidente do CGEE. A dispensa de Seleo de Fornecedores poder ser realizada em carter excepcional, mediante autorizao prvia do Diretor Geral da ABTLuS nos seguintes casos: (...) Denomina-se Contratao Direta, o sistema de contratao efetuada diretamente com o fornecedor, sendo dispensada a apurao de preos acima definida, a qual somente poder ser realizada em carter excepcional e nas seguintes hipteses: (...)

228 4.

2294.3.

152

de 2-6-92; no que se refere licitao, no h dvida de que, sem usar a expresso improbidade administrativa, a Lei n 8.666/93, nos artigos 89 a 99, est punindo, em vrios dispositivos, esse tipo de infrao. 230

Na mesma toada, HELY LOPES MEIRELLES, para quem

A moralidade administrativa constitui, hoje, pressuposto de todo ato da Administrao Pblica (Constituio Federal, art. 37, caput) e se confunde com o dever de probidade do administrador pblico, como elemento necessrio legitimidade de seus atos (Constituio Federal, art. 37, 4). 231

J CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO tenta incutir nos princpios em questo alguma concretude, mas no escapa da co-relao entre ambos, nem da vaguido apontada por MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, nestes termos:
O princpio da moralidade significa que o procedimento licitatrio ter de se desenrolar na conformidade de padres ticos prezveis, o que impe, para Administrao e licitantes, um comportamento escorreito, liso, honesto, de parte a parte. Especificamente para a Administrao, tal princpio est reiterado na referncia ao princpio da probidade administrativa. Sublinha-se, a, que o certame haver de ser por ela conduzido em estrita obedincia a pautas de moralidade, no que se inclui, evidentemente, no s a correo defensiva dos interesses de quem a promove, mas tambm as exigncias de lealdade e boa-f no trato com os licitantes. 232

Tambm GILMAR FERREIRA MENDES et ali relacionam o princpio da moralidade com o da probidade administrativa. Iniciando sua abordagem a respeito do tema com a citao do excerto de CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO acima colacionado, os autores desenvolvem sua anlise da seguinte maneira:
Vale ressaltar, ainda, que a moralidade administrativa qualificada pela probidade administrativa, em razo do que os padres sociais ticos de lealdade e boa-f devem ser observados durante todo o certame e a

230DI

PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, cit., p. 339-340. Destaques da autora. MARAL JUSTEN FILHO tambm aborda ambos os princpios de maneira conjunta. Vide JUSTEN FILHO, Maral. op. cit., p. 352. Hely Lopes. Licitao e contrato administrativo, cit., p. 42.

231MEIRELLES, 232MELLO,

Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit., p. 529. Destaques do autor.

153

execuo dos contratos eventualmente celebrados com a Administrao Pblica.233

Por fim, cumpre trazer a lio de ODETE MEDAUAR a respeito dos princpios da moralidade e da probidade administrativa. A autora introduz seu pensamento a respeito do tema apontando a complexidade da tarefa de conceituar os princpios em questo, bem como a metodologia alternativa encontrada pela doutrina para cumpri-la234 . Assim, uma das ferramentas empregadas para tanto justamente a lgica reversa da anlise das formas previstas pelo ordenamento jurdico brasileiro para evitar e punir os atos contrrios ao princpio da moralidade. Uma delas, como j mencionado, justamente a sistemtica jurdica construda contra os atos de improbidade administrativa. Nesse sentido, a autora tributa a probidade administrativa conta do princpio da moralidade, nesses termos.
A Constituio Federal de 1988, alm de mencionar a moralidade como um dos princpios da Administrao, aponta instrumentos para sancionar sua inobservncia. (...) Outro a previso de sanes a governantes e agentes pblicos por atos ou condutas de improbidade administrativa. A probidade, que h de caracterizar a conduta e os atos das autoridades e agentes pblicos, aparecendo como dever, decorre da moralidade administrativa. Na linguagem comum, probidade equivale a honestidade, honradez, integridade de carter, retido. A improbidade administrativa tem um sentido forte de conduta que lese o errio pblico, que importe em enriquecimento ilcito ou proveito prprio ou de outrem no exerccio de mandato, cargo, funo, emprego pblico. 235

Nestes termos, cumpre verificar se os regulamentos de contrataes das organizaes sociais pesquisadas nesta oportunidade assumem os princpios da moralidade e da probidade como vetores axiolgicos a conduzir seus processos de contrataes.

233MENDES,

843.

Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. op. cit., p.

234O

princpio da moralidade administrativa de difcil expresso verbal. A doutrina busca apreend-lo, ligando-o a termos e noes que propiciem seu entendimento e aplicao. MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno, cit., p. 125. Destaques da autora. Odete. Direito administrativo moderno, cit., p. 126.

235MEDAUAR,

154

Da pesquisa ora conduzida, extrai-se que o regulamento de contrataes da Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncrotron ABTLuS236 ; do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos CGEE237 e do Instituto de Desenvolvimento Sustentvel

Mamirau IDSM 238; prevem expressamente ambos os princpios da moralidade e da probidade dentre aqueles que permearo todos os seus processos de contrataes. Destaque-se, ainda, que o regulamento de contraes da Rede Nacional de Ensino e Pesquisa RNP, prev, em seu item 3.1, o princpio da moralidade em seu plexo axiolgico. Por fim, e com a ressalva para as previses estatutrias que autorizam o Conselho de Administrao das organizaes sociais pesquisadas a dispensar a Diretoria conforme determinado pelo art. 4, IV, da Lei n 9.637/98 como condio para a qualificao em questo no h normas internas das organizaes sociais que prevejam procedimentos de aferio, julgamento, punio e obrigatoriedade de devoluo dos recursos por parte daqueles que, eventualmente, tenham-nos empregado em desrespeito aos princpios da moralidade e da probidade. No obstante, vale a ressalva j feita por ocasio da anlise do princpio da legalidade, a respeito das previses normativas contidas no art. 9 e 10 da Lei das Organizaes Sociais, a respeito da competncia dos rgos de fiscalizao dessas entidades para adotarem as medidas necessrias para proteo e eventual recuperao do errio.

3.2.3.4. Princpio da igualdade

Nos termos apontados por ocasio da anlise do princpio da impessoalidade, o princpio da igualdade ser abordado nesta oportunidade em sua faceta voltada para os

236Item 237Art. 238Item

1. 2. 1.

155

licitantes, em seu direito de competir em igualdade de condies para o acesso s contrataes realizadas pelas organizaes sociais. Nessa tica, o princpio da igualdade encontra sua positivao normativa, para fins licitatrios, no inciso I do art. 3, da Lei Geral de Licitaes quando, alterado pela Lei n 12.349/10, veda aos agentes pblicos admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocao, clusulas ou condies que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu carter competitivo, inclusive nos casos de sociedades cooperativas, e estabeleam preferncias ou distines em razo da naturalidade, da sede ou domiclio dos licitantes ou de qualquer outra circunstncia impertinente ou irrelevante para o especfico objeto do contrato, ressalvado o disposto nos 5 a 12 deste artigo e no art. 3 da Lei n 8.248, de 23 de outubro de 1991.239 Nestes termos considerado, o princpio da igualdade analisado pela doutrina administrativista brasileira tambm sob o enfoque reverso, ou seja, trata das situaes nas quais a Lei n 8.666/93 relativiza, a priori, o princpio da igualdade em sua face competitiva conferindo tratamento diferenciado em determinadas situaes excepcionais. Na viso de CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, essas situaes excepcionais encontram supedneo constitucional e configurao a aplicao positiva do princpio da igualdade, nestes termos:
Deve-se considerar que estas distintas providncias correspondem a um exemplo paradigmtico da aplicao positiva (ou seja, no meramente negativa) do princpio da igualdade, o qual, como sabido, conforta tratamentos distintos para situaes distintas, sempre que exista uma correlao lgica entre o fator discriminante e a diferena de tratamento. No caso concreto, a prpria Constituio Federal que impe, como princpio da ordem econmica, o tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no pas (art. 170, IX). Ou seja: ali se determina a outorga de vantagens s sobreditas empresas. a Lei Magna, portanto, que estabelece uma correlao entre o pequeno porte econmico de uma empresa e a justeza de se lhe atribuir benefcios em sua atividade empresarial.240

239A respeito, 240MELLO,

vide DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, cit., p. 336.

Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit., p. 528. Destaques do autor.

156

O autor aborda, neste trecho, portanto, a situao regulada pela Lei Complementar n 123/06, que institui o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte. essa hiptese, MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO acrescenta as cooperativas, nos termos dispostos tambm pela Lei Complementar em questo; e a disposio contida no art. 3, 2, da Lei n 8.666/93 que trata de critrios de desempate. Cumpre anotar, que a recm aprovada Lei n 12.349/10, estabeleceu novo regime de preferncia para produtos manufaturados e servios nacionais que atendam a normas tcnicas brasileiras, incluindo os pargrafos 5 a 13 ao artigo 3 da Lei Geral de Licitaes. Com o objetivo de promover o desenvolvimento nacional conforme fica claro na alterao da destinao das licitaes pblicas realizada pela Lei n 12.349/10 ao artigo 3 da Lei n 8.666/93 a novel norma admite a adio de margem de preferncia de at 25% (vinte e cinco por cento) sobre os preos dos produtos manufaturados por empresas estrangeiras, ou servios prestados tambm por empresas estrangeiras, mediante a realizao prvia de estudos que considerem, para sua estipulao, a gerao de emprego e renda; os efeitos na arrecadao de tributos federais, estaduais e municipais; o desenvolvimento e inovao tecnolgica realizados no pas; o custo adicional dos produtos e servios; e a anlise retrospectiva dos resultados, em suas revises quinquenais. Por fim, h que se anotar a lio de HELY LOPES MEIRELLES, a respeito da relao entre os requisitos de habilitao para participao em certames licitatrios e o princpio da igualdade, em sua acepo competitiva. Para o autor
Mas o princpio em exame no impede que a Administrao estabelea requisitos mnimos de participao, desde que necessrios garantia da execuo do contrato, segurana e perfeio da obra ou do servio, regularidade do fornecimento ou ao atendimento de qualquer outro interesse pblico, em conformidade com o previsto nos arts. 27 a 33 da Lei 8.666, de 1993. 241

A partir dos aportes normativos e doutrinrios a respeito do princpio da igualdade, na concepo aqui adotada, destaque-se que apenas o regulamento de contrataes da
241MEIRELLES,

Hely Lopes. Licitao e contrato administrativo, cit., p. 35. Destaques do autor. Nesse mesmo sentido, confira-se MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, para quem embora tenha que haver competio, ela no inteiramente livre, pois a proteo do interesse pblico exige a imposio de certas normas que afastam, por exemplo, as pessoas jurdicas no regularmente constitudas, as que no apresentarem idoneidade tcnica ou financeira. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, cit., p. 338.

157

Associao Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada contm o princpio da competitividade como orientao principiolgica das suas licitaes. Destaque-se, ainda, dentre as organizaes sociais pesquisadas, nenhuma adota o princpio da igualdade dentre o plexo axiolgico de seus regulamentos de contrataes. Da mesma forma, as distines adotadas pela legislao em favor de microempresas e empresas de pequeno porte, nos termos da Lei Complementar n 123/06; do favorecimento de servios e produtos manufaturados, prestados ou produzidos no pas por empresas brasileiras, no foram incorporadas aos regulamentos de contrataes das organizaes sociais. Com relao s cooperativas, os regulamentos de contrataes do Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau IDSM 242, e da Associao Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada IMPA243 , prevem a contratao de cooperativas formadas por cientistas como hiptese para dispensa dos procedimentos de seleo. J com relao s disposies acerca dos critrios de habilitao para os interessados nas licitaes realizadas pelas organizaes sociais pesquisadas, cumpre apontar que os regulamentos de contrataes da Associao Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada IMPA, da Associao Rede Nacional de Ensino e Pesquisa RNP, e da Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncrotron ABTLuS, no possuem qualquer disposio que estabelea critrios mnimos de participao dos potenciais interessados em seus processos de contrataes. De seu turno, o regulamento de contrataes do Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau IDSM estabelece, em seu item 3, a, que quando cada compra e contratao individual for superior a R$15.000,00 (quinze mil reais) o Instituto poder estabelecer regras especficas para habilitao e contratao de fornecedor e prestadores de servios. J o art. 13 do regulamento de contrataes do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos CGEE confere entidade a faculdade de exigir a apresentao de lista e currculo das empresas concorrentes e de seu pessoal tcnico, que sero responsveis pelas

242Item 243Item

4, g. 4.3, f.

158

obras a serem realizadas, para homologao tcnica como pr-condio para habilitao dos concorrentes.

3.2.3.5. Princpio da publicidade

Pelo princpio da publicidade, todos os atos relacionados aos procedimentos licitatrios realizados pela Administrao Pblica devero ser divulgao pblica, com o duplo objetivo de garantir amplo acesso de informaes aos potenciais interessados na contratao; assim como permitir o controle social sobre a regularidade dos atos praticados 244. Nesse aspecto, a doutrina administrativista brasileira concorda ao ratificar a imprescindibilidade da publicidade como pr-requisito fundamental para os procedimentos licitatrios. Nesse sentido, confira-se a lio de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO.
Outro princpio previsto no artigo 3 da Lei n 8.666/93 o da publicidade, que diz respeito no apenas divulgao do procedimento para conhecimento de todos os interessados, como tambm aos atos da Administrao praticados nas vrias fases do procedimento, que podem e devem ser abertas aos interessados, para assegurar a todos a possibilidade de fiscalizar sua legalidade. 245

Tambm, a de JOS CRETELLA JUNIOR

Com efeito, a licitao deve ser conhecida por todos. A mais ampla publicidade pressuposto indispensvel a um instituto que se destina a colocar diante do pblico as condies preliminares para a concretizao
244JUSTEN 245DI

FILHO, Maral. op. cit., p. 352.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, cit., p. 340. Nesse quesito, registre-se, to somente, a posio de MARAL JUSTEN FILHO a respeito da possibilidade de supresso do princpio da publicidade: A ausncia de publicidade somente admitida quando colocar em risco a satisfao de outros interesses atribudos ao Estado. Existem contrataes que envolvem questes sigilosas. Bem de ver que o sigilo na pode ser imposto de modo arbitrrio, mas deve ser cumpridamente justificado. Em tais casos, o princpio da publicidade poder ser afastado, mas nos estritos limites da necessidade. JUSTEN FILHO, Maral. op. cit., p. 352-353. Em sentido contrrio, HELY LOPES MEIRELLES, para quem: A publicidade dos atos da licitao outro princpio dominante neste procedimento administrativo. No h, nem pode haver, licitao sigilosa. Se seu objeto exigir sigilo em prol da segurana nacional, ser contratado com dispensa de licitao. Nunca, porm, haver licitao secreta, porque da sua natureza a divulgao de todos os seus atos e a possibilidade do conhecimento de todas as propostas abertas e de seu julgamento, como prescreve o 3 do art. 3 da Lei 8.666, de 1993. MEIRELLES, Hely Lopes. Licitao e contrato administrativo, cit., p. 32-34. Destaques do autor.

159

de contratos de que participa a Administrao. Elimina-se, desse modo, os traos de clandestinidade, de parcialidade, de favoritismo. 246

Interessa notar, tambm, as orientaes doutrinrias a respeito de o princpio da publicidade determinar, ainda, a obrigao de as motivaes das decises administrativas adotadas no decorrer dos trmites licitatrios serem, tambm, objeto de publicao. Para CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO
O princpio da publicidade impe que os atos e termos da licitao no que se inclui a motivao das decises sejam efetivamente expostos ao conhecimento de quaisquer interessados. um dever de transparncia, em prol no apenas dos disputantes, mas de qualquer cidado.247

Abordando, nesse mesmo vis, o dever de transparncia por parte do Poder Pblico, GILMAR FERREIRA MENDES et ali lecionam da seguinte maneira a respeito do princpio da publicidade e da obrigatoriedade de divulgao dos motivos determinantes dos atos administrativos.
O princpio da publicidade, por sua vez, impe transparncia aps atos e termos do procedimento licitatrio, o que inclui tambm que a todos seja dado conhecimento dos motivos determinantes de quaisquer decises que de alguma forma possam afetar-lhes. Registre-se que tal dever de transparncia no se dirige apenas aos participantes do certame, mas a todos os interessados (cf. art. 3, 3, da Lei n 8.666/93).248

Assim, um dos primeiros pontos a se destacar refere-se ao fato de que, por determinao legal contida no art. 17 da Lei n 9.637/98, os regulamentos de contrataes das organizaes sociais pesquisadas devem ser devidamente publicados no prazo mximo de noventa dias, contados a partir da data da assinatura do contrato de gesto. Nesse sentido, as informaes colhidas nos pginas na Internet mantidas pelas organizaes sociais pesquisadas do conta de que o regulamento de contrataes da Associao Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada IMPA foi publicado no

246CRETELLA JUNIOR, 247MELLO,

Jos. op. cit., p. 138. Destaques do autor.

Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit., p. 528. Destaques do autor. Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. op. cit., p. 843.

248MENDES,

160

Dirio Oficial da Unio em 25 de setembro de 2003, Seo 3, p. 89/90; e o do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos CGEE no Dirio Oficial da Unio n 217, em 08 de novembro de 2002, Seo 1. As informaes referentes a data de publicao dos regulamentos de contrataes das demais organizaes sociais no foram localizadas nas pginas na Internet pesquisadas. No entanto, no se pode inferir, com a ausncia dessa informao, que ditos regulamentos no foram devidamente publicados. Ao contrrio. Ainda que no o tenham sido, no se vislumbra eventual ameaa ao princpio da publicidade na medida em que ditas normas de contrataes se encontram facilmente localizveis nas pginas mantidas pela Associao Rede Nacional de Ensino e Pesquisas AsRNP, pela Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncrotron ABTLuS, e pelo Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau IDSM. J no que tange aos atos administrativos inerentes aos procedimentos licitatrios realizados pelas organizaes sociais, da pesquisa efetuada constata-se que os regulamentos de contrataes no prevem o princpio da publicidade dentre os vetores principiolgicos a regerem seus processos de contratao. No prevem, ainda, que os seus editais ou atos convocatrios, como a maioria a ele se refere ou os atos pertinentes aos procedimentos licitatrios sero publicados ou, sob alguma maneira, tornados pblicos, com exceo feita ao art. 28, 1, do regulamento de contrataes do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos CGEE, que prev que a divulgao das decises prolatadas em recursos relativos a habilitao ou inabilitao de interessados em processos de coletas de preos, julgamento das propostas, ou anulao ou revogao do procedimento, sero divulgadas na forma prevista no Ato Convocatrio. Dessa constatao, no se extrai a concluso de que as organizaes sociais pecam na publicidade e, principalmente, na transparncia da sua gesto. As pginas na Internet da Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncrotron - ABTLuS249 , do Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau IDSM 250, e da Associao Instituto Nacional de
249LABORATRIO

NACIONAL LUZ SNCROTRON LNLS. Licitaes 2011. Disponvel em: <http:// www.lnls.br/sLista-210/Licitacoes.aspx>. DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL MAMIRAU. Licitaes do IDSM e SCM. Disponvel em: <http://www.mamiraua.org.br/vejamais_pregoes.aspx>.

250INSTITUTO

161

Matemtica Pura e Aplicada IMPA 251 mantm atualizadas as licitaes realizadas por essas entidades. No entanto, as pginas da Internet mantidas pelo Centro de Gesto e Estudos Estratgicos CGEE e pela Associao Rede Nacional de Ensino e Pesquisa AsRNP no oferecem fcil identificao dos seus processos de licitatrios ativos ou extintos, de modo que a pesquisa efetuada no retornou resultados nesse sentido.

3.2.3.6. Princpio da vinculao ao instrumento convocatrio

No que tange ao princpio da vinculao ao instrumento convocatrio, ODETE MEDAUAR resume o cerne do seu contedo jurdico, ao afirmar que
O edital e a carta-convite so os instrumentos convocatrios da licitao e contm as regras a serem seguidas no processo licitatrio e muitas que nortearo o futuro contrato. O instrumento convocatrio a lei da licitao que anuncia, da a exigncia de sua observncia durante todo o processo.252

De fato, o entendimento de que o instrumento convocatrio das licitaes configura a norma inafastvel qual Administrao e licitantes devem obedincia constitui o ncleo do princpio da vinculao ao instrumento convocatrio, do qual no se afasta a doutrina jurdica brasileira, representada por HELY LOPES MEIRELLES, para quem
A vinculao ao edital significa que a Administrao e os licitantes ficam sempre adstritos aos termos do pedido ou do permitido no instrumento convocatrio da licitao, quer quanto ao procedimento, quer quanto documentao, s propostas, ao julgamento e ao contrato. Em outras palavras, estabelecidas as regras do certame, tornam-se obrigatrias para

251INSTITUTO

NACIONAL DE MATEMTICA PURA E APLICADA. Licitaes. Disponvel em: <http:// www.impa.br/opencms/pt/institucional/licitacoes/index.html>. Odete. Direito administrativo moderno, cit., p. 182. Destaques acrescidos. Nessa mesma linha, reconhea-se a lio de JOS CRETELLA JNIOR, para quem, pelo edital, a licitao adquire publicidade, ao mesmo tempo que vincula a Administrao e concorrentes. a pea bsica da concorrncia, a lei interna da licitao, porque traa as diretrizes de todo o processo ulterior. CRETELLA JUNIOR, Jos. op. cit., p. 145.

252MEDAUAR,

162

aquela licitao durante todo o procedimento e para todos os seus participantes, inclusive para o rgo ou entidade licitadora.253

Da mesma forma que o princpio da publicidade anteriormente abordado, os regulamentos de contrataes das organizaes sociais pesquisadas no dispem a respeito do princpio da vinculao ao instrumento convocatrio. No entanto, das disposies contidas pontualmente nas normas de contrataes dessas entidades pode-se extrair a permeabilidade desse princpio nos procedimentos licitatrios por elas realizados. Na face voltada para o particular, no sentido de exigir-se a conformao das propostas aos termos do ato convocatrio, o artigo 6 do regulamento de contrataes do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos CGEE prev que a a participao em Seleo de Fornecedores implica a aceitao integral e irretratvel dos termos do Ato Convocatrio, dos elementos tcnicos e instrues fornecidas aos interessados do CGEE, bem como na observncia deste Regulamento e normas aplicveis. Ainda, o artigo 15, item 1, determina a adequao das propostas ao objeto do Ato Convocatrio como critrio de julgamento das propostas apresentadas. No mesmo sentido, o regulamento de contrataes da Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncrotron ABTLuS define, em seu Captulo III, o Ato Convocatrio como instruo contendo o objeto e as condies de participao na Seleo de Fornecedores. Coerentemente, a definio de Seleo de Fornecedores, no mesmo Captulo, determina que o procedimento em questo trata-se de processo para contratao, compras e alienao realizadas mediante critrios definidos no Pedido de Oramento254, Especificao Tcnica, Ato Convocatrio. Por fim, o item 2 do Captulo IV, que trata da adjudicao do objeto ao vencedor do certame dispe que a adjudicao ser feita para por (sic) meio de Contrato ou Autorizao de Fornecimento empresa que apresentar o
253MEIRELLES,

Hely Lopes. Licitao e contrato administrativo, cit., p. 39. Destaques do autor. Da mesma maneira, DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, cit., p. 341; MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit., p. 529; MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. op. cit., p. 843. Destaque-se, apenas, que os autores em questo tratam, conjuntamente, do princpio da vinculao ao instrumento convocatrio e do julgamento objetivo. CRETELLA JUNIOR, Jos. op. cit., p. 140-144. que os termos Pedido de Oramento e Especificao Tcnica no encontram definio no Captulo III Das Definies, do regulamento de contrataes em questo.

254Destaque-se

163

Preo mais Vantajoso para a ABTLuS obedecendo aos critrios do Pedido de Oramento, Especificao Tcnica ou Ato Convocatrio definidos no Modelo de Deciso. Da anlise dos demais regulamentos de contrataes, no se extrai substratos suficientes para determinar a presena do princpio da vinculao ao instrumento convocatrio. Ao contrrio, o resultado da pesquisa aponta para a limitao da previso regulamentar a respeito de pedidos de cotao ou apurao de preos, sem maiores formalidades ou instrues a condicionar a apresentao de propostas e desenrolar dos procedimentos licitatrios255.

3.2.3.7. Princpio do julgamento objetivo

Por fim, a obedincia ao princpio do julgamento objetivo, previsto no art. 3 da Lei Geral de Licitaes e positivado mormente pelos seus arts. 44, caput256 , e 45, caput257, faz com que a Administrao Pblica julgue as propostas que lhe forem apresentadas no decorrer de procedimentos licitatrios, a partir de critrios objetivamente selecionados, anteriormente divulgados, sempre pautados pelo interesse pblico. Essa orientao extrada da anlise da doutrina a respeito do princpio do julgamento objetivo. Para HELY LOPES MEIRELLES
Julgamento objetivo o que se baseia no critrio indicado no edital e nos termos especficos das propostas (art. 44). princpio de toda licitao que seu julgamento se apie em fatores concretos pedidos pela Administrao em confronto com o ofertado pelos proponentes dentro do permitido pelo edital. Em tema de licitao, a margem de valorao
255 Nesse

sentido, confira-se os itens 4.1 e 4.2 do regulamento de contrataes da Associao Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada - IMPA; bem como o item 2 do regulamento de contrataes do Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau IDSM. O regulamento de contrataes da Associao Rede Nacional de Ensino e Pesquisa no faz qualquer meno a edital, pedido de cotao ou de apurao de preos. 44. No julgamento das propostas, a Comisso levar em considerao os critrios objetivos definidos no edital ou convite, os quais no devem contrariar as normas e princpios estabelecidos por esta Lei. (...) julgamento das propostas ser objetivo, devendo a Comisso de licitao ou o responsvel pelo convite realiz-lo em conformidade com os tipos de licitao, os critrios previamente estabelecidos no ato convocatrio e de acordo com os fatores exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferio pelos licitantes e pelos rgos de controle. (...)

256Art.

257O

164

subjetiva e de discricionarismo no julgamento reduzida e delimitada pelo estabelecido no edital. Se assim no fosse, a licitao perderia sua finalidade seletiva, justificando-se a escolha direta do contratado pela Administrao, independentemente do confronto das propostas. O princpio do julgamento objetivo afasta o discricionarismo na escolha das propostas, obrigando os julgadores a se aterem ao critrio prefixado pela Administrao, levando sempre em considerao o interesse do servio pblico, os fatores qualidade, rendimento, eficincia, durabilidade, preo, prazo, financiamento, carncia e outras condies pertinentes pedidas ou admitidas pelo edital. 258

Maiores consideraes a respeito do princpio do julgamento objetivo no se fazem necessrias, principalmente a partir da lio de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, para quem, quanto ao julgamento objetivo, que decorrncia tambm do princpio da legalidade, est assente seu significado: o julgamento das propostas h de ser feito de acordo com os critrios fixados no edital259 . Dos regulamentos de contrataes das cinco organizaes sociais pesquisadas, destaque-se o do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos CGEE. Em seu artigo 15, a norma licitatria em questo estabelece seis critrios que sero considerados para fins de conformao da chamada vantajosidade para a entidade. So eles: adequao da proposta ao objeto do Ato Convocatrio; qualidade; preo; prazos de fornecimento ou de concluso; condies de pagamento; outros critrios previstos no Ato Convocatrio. O destaque se faz pertinente na medida em que o princpio do julgamento objetivo pode e deve, muitas vezes ser relativizado por critrios subjetivos que permitam incutir valores como qualidade e tcnica no processo de identificao da proposta mais vantajosa para a Administrao. Em outras palavras, vantajosidade no significa menores preos para o gestor de recursos pblicos, mas a relao mais equilibrada entre a qualidade da prestao almejada e a onerosidade equivalente para o patrimnio pblico.260 Nestes termos, o
258MEIRELLES, 259DI 260A

Hely Lopes. Licitao e contrato administrativo, cit., p. 40.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, cit., p. 341.

licitao destina-se a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao Pblica. A maior vantagem se apresenta quando a Administrao Pblica assume o dever de realizar a prestao menos onerosa e o particular se obriga a realizar a melhor e mais completa prestao. Configura-se, portanto, uma relao custo-benefcio. A maior vantagem corresponde situao de menor custo e maior benefcio para a Administrao Pblica. De modo geral, a vantagem buscada pela Administrao Pblica deriva da conjugao dos aspectos da qualidade e da onerosidade. Significa dizer que a Administrao Pblica busca a maior qualidade da prestao e o maior benefcio econmico. JUSTEN FILHO, Maral. op. cit., p. 349.

165

regulamento de contrataes do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos CGEE o nico, dentre os pesquisados, a inserir critrios subjetivos de interesse pblico dentre aqueles que, conjuntamente considerados, configurarem a vantajosidade para a entidade. Tambm nessa linha, mas bem menos complexa, a previso contida no item 6.2 do regulamento de contrataes da Associao Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada IMPA, que prev que toda e qualquer compra dever obedecer ao padro tcnico estabelecido pela rea afim, de tal forma a garantir a integrao e harmonia destes com os j adquiridos anteriormente. No entanto, a disposio em comento limita-se compra de bens. Os procedimentos previstos para Contratao de Obras e Servios (Item 7) e Alienao (Item 8), no seguem o mesmo caminho, de permitir a insero de critrios minimamente subjetivos na seleo de contratantes pela entidade. Por sua vez, a anlise dos regulamentos de contrataes do Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau IDSM 261 e da Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncrotron ABTLuS262 permite concluir pela exclusividade do critrio preo a definir seus contratantes; enquanto, de outra banda, o regulamento da Associao Rede Nacional de Ensino e Pesquisa AsRNP confere tratamento absolutamente subjetivo na seleo dos seus contratantes, quando, no artigo 5.1, prev que as compras sero realizadas conforme definido nas normas que orientaro a RNP. As compras podero ser efetuadas no pas ou no exterior, de forma a satisfazer as necessidades das reas, em como atender s especificaes estabelecidas pelos solicitantes.

261Item

2. IV, item 1.

262Captulo

166

CONCLUSO

A opo pela adoo de uma configurao gerencial do Estado brasileiro encontra-se dentre aqueles temas de discricionariedade do Chefe do Poder Executivo, adotada nos limites da Carta Poltica de 1988263 e moldada de acordo com as vicissitudes da poltica brasileira, diante das necessidades de garantir maior eficincia ao gasto pblico em reas sociais. Independentemente da alcunha que se pretenda conferir ao Estado brasileiro em funo da corrente doutrinria oriunda do Direito ou da Administrao Pblica, o que se extrai de concreto da Reforma Gerencial promovida pelo Ministrio da Administrao Pblica e Reforma do Estado a institucionalizao de ferramentas que buscam conferir eficincia gesto do errio, mediante a contratualizao de resultados, auferidos peridica e sistematicamente mediante indicadores previamente pactuados. Em termos de cumprimento dos resultados pactuados, pode-se dizer que o modelo das organizaes sociais implantado pela Lei n 9.637/98 constitui um retumbante sucesso. Os mais recentes relatrios anuais conclusivos das comisses de acompanhamento e avaliao dos contratos de gesto das cinco organizaes sociais pesquisadas demonstram que, em todas elas, a pontuao global supera os oito pontos, em uma escala que chega a dez.264

263A

respeito da inexistncia de pr-configurao burocrtica ou desenvolvimentista na Constituio Federal de 1988, confira-se o parecer lavrado por Andr Ramos Tavares a pedido da Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia e da Academia Brasileira de Cincias, encartado ao amicus curiae proposto por essas duas entidades no mbito da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.923-5/DF. DE ACOMPANHAMENTO E AVALIAO DO CONTRATO DE GESTO DA ASSOCIAO BRASILEIRA DE TECNOLOGIA DE LUZ SNCROTRON ABTLuS. Relatrio Anual e Conclusivo. Perodo: janeiro a dezembro de 2009. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/upd_blob/ 0215/215597.%20anual%202009%20ca%20abtlus.pdf>. Acesso em: 04 set. 2011; COMISSO DE ACOMPANHAMENTO E AVALIAO DO CONTRATO DE GESTO DA ASSOCIAO INSTITUTO NACIONAL DE MATEMTICA PURA E APLICADA IMPA. Relatrio Anual. Perodo: de janeiro a dezembro de 2009. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/upd_blob/0210/210869.pdf>. Acesso em: 04 set. 2011; COMISSO DE ACOMPANHAMENTO E AVALIAO DO CONTRATO DE GESTO DO INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL MAMIRAU IDSM. Relatrio Anual e Conclusivo. Perodo de janeiro a dezembro de 2009. Disponvel em: <http:// www.mct.gov.br/upd_blob/0210/210870.pdf>. Acesso em: 04 set. 2011; COMISSO DE ACOMPANHAMENTO E AVALIAO DO CONTRATO DE GESTO DA ASSOCIAO REDE NACIONAL DE ENSINO E PESQUISA RNP. Relatrio Anual e Conclusivo. Perodo de janeiro a dezembro de 2009. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/upd_blob/0210/210871.pdf>. Acesso em: 04 set. 2011; COMISSO DE ACOMPANHAMENTO E AVALIAO DO CONTRATO DE GESTO DO CENTRO DE GESTO DE ESTUDOS ESTRATGICOS CGEE. Relatrio Anual e Conclusivo. Perodo de janeiro a dezembro de 2009. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/upd_blob/0210/210873.%20anual %202009%20cgee.pdf>. Acesso em: 04 set. 2011.

264 COMISSO

167

Parte do sucesso se deve a agilidade gerencial conferida aos administradores das organizaes sociais pela possibilidade de editarem suas prprias normas de contrataes. Normas essas que, no obstante as relutncias dos que militam contra a constitucionalidade da Lei n 9.637/98, no foram inauguradas pelo modelo em questo no ordenamento jurdico brasileiro. Ao contrrio, em outros cenrios institucionais, a conformidade de regras alternativas de gesto de recursos pblicos que escapam da Lei Geral de Licitaes mas nem por isso atentam contra os princpios que a regem plenamente aceita e os regulamentos autnomos de licitaes e contrataes neles contidos convivem em harmonia com o regime da Lei n 8.666/93. Isso no quer dizer que os regulamentos de contrataes das organizaes sociais no so passveis de crticas, objetivando sua melhor conformidade aos princpios licitatrios. Ao contrrio, a anlise emprica dos regulamentos de contrataes das cinco entidades qualificadas como organizaes sociais pelo Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao do governo federal, demonstra a necessidade de que sejam ao menos discutidas algumas propostas de aperfeioamento do modelo, tais como: padronizao mnima para os regulamentos de contrataes das organizaes sociais, de maneira que prevejam, ao menos, critrios bsicos para habilitao; admissibilidade de recursos internos; clusulas que favoream o contedo nacional e as micro, pequenas e mdias empresas brasileiras; vinculao estrita aos termos do ato convocatrio; publicidade de todos os atos relativos aos procedimentos realizados; dentre outros. 265 Uma das propostas para o desenvolvimento dos regulamentos de contrataes das organizaes sociais assim qualificadas no mbito federal seria a adoo do modelo empregado pelo Municpio de So Paulo, que editou o Decreto n 49.523/08 para regulamentar a sua Lei das Organizaes Sociais (Lei Municipal n 14.132/06), e prev que os regulamentos de contrataes das organizaes sociais que celebrarem contratos de

265 Essas

so apenas sugestes de melhoria relacionadas ao tema presente do trabalho, qual seja, os regulamentos autnomos de licitaes e contrataes das organizaes sociais. Indubitavelmente, h diversas outras propostas de melhoria do modelo institucional das organizaes sociais como um todo, tais como procedimentalizao mnima de seleo das organizaes sociais, redefinio do papel do Estado nos Conselhos de Administrao das organizaes sociais, dentre outros.

168

gesto devero ser previamente aprovados pela Secretaria competente266 e pela Secretaria de Gesto do Municpio. Outra, seria a edio de decreto regulamentador da Lei Federal n 9.637/98, no qual previsse os princpios licitatrios que devem ser adotados pelos regulamentos de contrataes das organizaes sociais, bem como elementos bsicos, inspirados nesses princpios, que devem constar em todos os regulamentos de contrataes. Isso porque a solidez jurdica do modelo nesse quesito depende de maior musculatura argumentativa do que aquela proporcionada apenas e to somente pela hermenutica administratista dos princpios licitatrios, e pela tentativa aqui conduzida de encontrar seus reflexos nos regulamentos de contrataes das organizaes sociais. No entanto, esse trabalho no deve se dar em prejuzo da liberdade de associao prevista no art. 5, XVII, da Constituio Federal de 1988, ou da vedao interferncia estatal das associaes, imposta pelo inciso XVIII, do art. 5 do texto constitucional. Ao contrrio, deve reforar as liberdades civis referentes ao direito constitucional de associao, aperfeioando inclusive o modelo paulistano para que no haja aprovao da norma interna de licitaes e contrataes das organizaes sociais, mas regulamentao infralegal quanto ao seu contedo mnimo adequado aos princpios das licitaes pblicas e aferio de seu atendimento. De mais a mais, o que se pretende extrair desse estudo a necessidade de o princpio da eficincia sempre em harmonia com os demais princpios norteadores da atividade administrativa do Estado permanecer na pauta do dia de todas as discusses polticas e acadmicas a respeito da interveno estatal na atividade econmica, seja na forma da prestao de servios pblicos, seja na forma da interveno direta e estrita na atividade econmica, nos termos do artigo 173 da Carta da Repblica, seja na forma do fomento estatal a atividades de cunho social prestadas por entidades sem fins lucrativas. Espera-se, portanto, que pactuao de resultados, definio prvia de indicadores de desempenho quali-quantitativos, qualificao da atividade estatal, maximizao do
266Art.

45. O regulamento prprio contendo os procedimentos que a Organizao Social adotar para as compras e contratao de obras e servios, com emprego de recursos provenientes do Poder Pblico, conforme previsto no artigo 19 da Lei n 14.132, de 2006, dever ser submetido aprovao prvia da Secretaria competente e da Secretaria Municipal de Gesto, no prazo mximo de 30 (trinta) dias contados da data da assinatura do contrato de gesto.

169

potencial interventivo dos recursos pblicos, busca pela satisfao do usurio final, todos esses parmetros sejam incutidos na mquina pblica brasileira, e que com eles possa rodar independentemente da alcunha acadmica que se pretenda conferir ao Estado, em benefcio de toda a sociedade.

170

REFERNCIAS

ABRUCIO, Luiz Fernando. Os avanos e os dilemas do modelo ps-burocrtico: a reforma da administrao pblica luz da experincia internacional recente. In BRESSERPEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, Peter Kevin (Orgs.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Traduo Carolina Andrade. 7. ed. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2006. ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. Trad. Virglio Afonso da Silva. So Paulo: Malheiros Ed., 2008. ARAGO, Alexandre Santos de. Direito dos servios pblicos. Rio de Janeiro: Forense, 2008. ASSOCIAO BRASILEIRA DE TECNOLOGIA DE LUZ SNCROTRON. Estatuto. D i s p o n v e l e m : < h t t p : / / w w w. l n l s . b r / l n l s / m e d i a / E s t a t u t o % 2 0 A B T L u S %2024Set2010_registrado(1).pdf>. Acesso em: 31 ago. 2011. ASSOCIAO INSTITUTO NACIONAL DE MATEMTICA PURA E APLICADA. Regulamento de Aquisio de Bens e Servios. Disponvel em <http://www.impa.br/ opencms/pt/downloads/aquisicao_bens_servicos_pdf.pdf>. Acesso em: 30 ago. 2011. BRASIL. Plano Diretor da Reforma do Estado. Braslia, 1995. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Construindo o Estado republicano: democracia e reforma da gesto pblica. Traduo Maria Cristina Godoy. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2009. ______. Da administrao pblica burocrtica gerencial. In: ______; SPINK, Peter Kevin (Orgs.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Traduo Carolina Andrade. 7. ed. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2006. ______. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. So Paulo: Ed. 34; Brasilia: ENAP, 1998. ______; SPINK, Peter Kevin (Orgs.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Traduo Carolina Andrade. 7. ed. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2006. CARDOZO, Jos Eduardo Martins. O dever de licitar e os contratos das empresas estatais que exercem atividade econmica. In. CARDOZO, Jos Eduardo Martins; QUEIROZ, Joo Eduardo Lopes; SANTOS, Mrcia Walquria Batista dos (Orgs.). Curso de direito administrativo econmico. So Paulo: Ed. Malheiros, 2006. v. 3. CARRAZZA, Roque Antnio. Curso de direito constitucional tributrio. 8. ed. So Paulo: Malheiros Ed., 1996. CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributrio. 11. ed. rev. So Paulo: Saraiva, 1999.

171

CENTRO DE GESTO DE ESTUDOS ESTRATGICOS CGEE. Estatuto. Disponvel em: <http://www.cgee.org.br/arquivos/cgee_estatuto.pdf>. Acesso em: 31 ago. 2011. COMISSO DE ACOMPANHAMENTO E AVALIAO DO CONTRATO DE GESTO DA ASSOCIAO BRASILEIRA DE TECNOLOGIA DE LUZ SNCROTRON ABTLuS. Relatrio Anual e Conclusivo. Perodo: janeiro a dezembro de 2009. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/upd_blob/0215/215597.%20anual %202009%20ca%20abtlus.pdf>. Acesso em: 04 set. 2011. COMISSO DE ACOMPANHAMENTO E AVALIAO DO CONTRATO DE GESTO DA ASSOCIAO INSTITUTO NACIONAL DE MATEMTICA PURA E APLICADA IMPA. Relatrio Anual. Perodo: de janeiro a dezembro de 2009. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/upd_blob/0210/210869.pdf>. Acesso em: 04 set. 2011. COMISSO DE ACOMPANHAMENTO E AVALIAO DO CONTRATO DE GESTO DA ASSOCIAO REDE NACIONAL DE ENSINO E PESQUISA RNP. Relatrio Anual e Conclusivo. Perodo de janeiro a dezembro de 2009. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/upd_blob/0210/210871.pdf>. Acesso em: 04 set. 2011. COMISSO DE ACOMPANHAMENTO E AVALIAO DO CONTRATO DE GESTO DO CENTRO DE GESTO DE ESTUDOS ESTRATGICOS CGEE. Relatrio Anual e Conclusivo. Perodo de janeiro a dezembro de 2009. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/upd_blob/0210/210873.%20anual%202009%20cgee.pdf>. Acesso em: 04 set. 2011. COMISSO DE ACOMPANHAMENTO E AVALIAO DO CONTRATO DE GESTO DO INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL MAMIRAU IDSM. Relatrio Anual e Conclusivo. Perodo de janeiro a dezembro de 2009. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/upd_blob/0210/210870.pdf>. Acesso em: 04 set. 2011. COSTA, Frederico Lustosa da. Condicionantes da reforma do Estado no Brasil. In: MARTINS, Paulo Emlio Matos; PIERANTI, Octavio Penna (Orgs.). Estado e gesto pblica: vises do Brasil contemporneo. Reimpr. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2007. CRETELLA JUNIOR, Jos. Das licitaes pblicas: (comentrios Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993 e Lei n 10.520, de 17 de julho de 2002. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2008. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella et. al. Convnio: distino entre convnio e contrato. Inexigncia de licitao. In. ______ et. al. Temas polmicos sobre licitaes e contratos. 5. ed. rev. e ampl. 3. tir. So Paulo: Ed. Malheiros, 2006. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Das entidades paraestatais e das entidades de colaborao. In: MODESTO, Paulo (Coord.). Nova organizao administrativa brasileira. Apresentao Paulo Bernardo; introduo Luiz Carlos Bresser-Pereira. Belo Horizonte: Ed. Frum, 2009.

172

______. Direito administrativo. 21. ed. So Paulo: Atlas, 2008. ______. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas. 6. ed. So Paulo: Atlas, 2008. FAORO, Raymundo. Os donos do poder. So Paulo: Ed. Globo, 1979. FERRAZ, Srgio; DALLARI, Adilson Abreu. Processo administrativo. So Paulo: Malheiros Ed., 2000. ______; FIGUEIREDO, Lcia Valle. Dispensa e inexigibilidade de licitao. 3. ed. So Paulo: Ed. Malheiros, 1995. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de direito constitucional. 34. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2008. GOMES, Orlando. Parecer: pessoas jurdicas de direito pblico e de direito privado Autarquias S.E.N.A.C e S.E.S.C. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 19, jan./mar. 1950. GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio 1988. 12. ed. rev. e ampl. Ed. So Paulo: Malheiros Ed., 2007. INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL MAMIRAU. Estatuto Social Consolidado. Disponvel em: <http://www.mamiraua.org.br/admin/imgeditor/file/ documentos/Estatuto_IDSM_Atualizado.pdf>. Acesso em: 29 e 31 ago. 2011. ______. Licitaes do IDSM e SCM. Disponvel em: <http://www.mamiraua.org.br/ vejamais_pregoes.aspx>. INSTITUTO NACIONAL DE MATEMTICA PURA E APLICADA. Estatuto Social. D i s p o n v e l e m < h t t p : / / w w w. i m p a . b r / o p e n c m s / p t / i n s t i t u c i o n a l / d o w n l o a d / estatuto__2008.pdf>. Acesso em: 29 ago. 2011. ______. Licitaes. Disponvel em: <http://www.impa.br/opencms/pt/institucional/ licitacoes/index.html>. JENKINS, Kate. A reforma do servio pblico no Reino Unido. In REFORMA do Estado e Administrao Pblica Gerencial. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. So Paulo: Ed. 34; Brasilia: ENAP, 1998. JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 3. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2008. LABORATRIO NACIONAL LUZ SNCROTRON LNLS. Licitaes 2011. Disponvel em: <http://www.lnls.br/sLista-210/Licitacoes.aspx>. MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Do contrato administrativo administrao contratual. Revista do Advogado, So Paulo, ano 29, n. 107, dez. 2009.

173

______. Os grandes desafios do controle da administrao pblica. In: MODESTO, Paulo (Coord.). Nova organizao administrativa brasileira. Apresentao Paulo Bernardo; introduo Luiz Carlos Bresser-Pereira. Belo Horizonte: Ed. Forum, 2009. MARTINS, Ives Gandra da Silva. Contribuies sociais. In: ______. A Constituio aplicada. Belm: Ed. CEJUP, 1991. v. 3. MEDAUAR, Odete. Convnios e consrcios administrativos. Boletim de Direito Administrativo, So Paulo, v. 11, n. 8, p. 451-461, 1995. ______. Direito administrativo moderno. 12. ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2008. ______; OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Consrcios pblicos: comentrios Lei 11.107/2005. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2006. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 34. ed. atual. por Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho. So Paulo: Malheiros Ed., 2008. ______. Licitao e contrato administrativo. 14. ed. atual. por Eurico de Andrade Azevedo e Vera Monteiro. 2. tir. So Paulo: Malheiros Ed., 2007. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 26. ed. rev. e atual. at a Emenda Constitucional 57, de 18.12.2008. So Paulo: Malheiros Ed., 2009. ______. Natureza das sociedades de economia mista, empresas pblicas e o regime de direito pblico. In. ______. Grandes temas de direito administrativo. So Paulo: Malheiros Ed., 2009. MELO, Jos Eduardo Soares de. Contribuies sociais no sistema brasileiro. 3. ed. So Paulo: Malheiros Ed., 2000. MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 3. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2008. MINISTRIO DO PLANEJAMENTO. Apresentao. Disponvel em: <http:// www.planejamento.gov.br/secretaria.asp?cat=314&sec=33>. Acesso em: 02 set. 2011. MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 23. ed. atualizada at a EC n 56/07, 2. reimpr. So Paulo: Atlas, 2008. ______. Direito constitucional administrativo. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2007. OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Contrato de gesto. Prefcio Odete Medauar. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2008. ______. Gesto privada de recursos pblicos para fins pblicos: o modelo das OSCIP. In: ______. Direito administrativo democrtico. Belo Horizonte: Ed. Frum, 2010.

174

______. As Organizaes Sociais e o Supremo Tribunal Federal: comentrios Medida Cautelar da ADIn n 1.923/DF. In: ______. Direito administrativo democrtico. Belo Horizonte: Ed. Frum, 2010. PAES, Jos Eduardo Sabo. Fundaes e Entidades de Interesse Social: aspectos jurdicos, administrativos, contbeis e tributrios. 5. ed. rev., ampl. e atual. de acordo com o novo Cdigo Civil Brasileiro. Braslia: Ed. Braslia Jurdica, 2004. ______. Fundaes e Entidades de Interesse Social: aspectos jurdicos, administrativos, contbeis e tributrios. 7. ed. rev., ampl. e atual. de acordo com o novo Cdigo Civil Brasileiro. Braslia: Ed. Braslia Jurdica, 2009. PORTAL dos Convnios do Governo Federal. Alguns esclarecimentos s entidades sem fins lucrativos a respeito do Decreto n 6.170, de 2007 e da Portaria Interministerial MP/ MF/CGU n 127, de 2008. Disponvel em: <https://www.convenios.gov.br/portal/arquivos/ Esclarecimentos_EntidadesSemFinsLucrativos.pdf>. Acesso em: 29 jul. 2011. RICHARDSON, Ruth. A reforma no servio pblico da Nova Zelndia. In REFORMA do Estado e Administrao Pblica Gerencial. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. So Paulo: Ed. 34; Brasilia: ENAP, 1998. RNP. Regulamento bsico: compras. Disponvel em: <http://www.rnp.br/_arquivo/asrnp/ regulamento_compras.pdf>. Acesso em: 31 ago. 2011. ROCHA, Slvio Lus Ferreira da. Terceiro setor. So Paulo: Malheiros Ed,. 2003. SANTOS, Jos Anacleto Abduch. Licitao e terceiro setor. In. OLIVEIRA, Gustavo Justino de (Coord.). Terceiro setor, empresas e Estado: novas fronteiras entre o pblico e o privado. Prefcio Odete Medauar. Belo Horizonte: Ed. Forum, 2007. SEBRAE. Regulamento de Licitaes e de Contratos do Sistema SEBRAE. Disponvel em: < h t t p : / / w w w. s e b r a e . c o m . b r / u f / p a r a / s e b r a e / l i c i t a c o e s / r e g u l a m e n t o / RegulamLicitContratSS.pdf>. Acesso em: 17 jun. 2011. SENAC PARAN. Resoluo SENAC n 845, de 20 de fevereiro de 2006, que aprova as modificaes no Regulamento de Licitaes e Contratos do Servios Nacional de Aprendizagem Comercial. Disponvel em: <http://www.pr.senac.br/Licitacoes/ resolucao845_2006.pdf>. Acesso em: 17 jun. 2011. SERVIO NACIONAL DE APRENDIZAGEM RURAL. Disponvel em: <http:// www.senar.org.br/legislacao/lic_e_contrat/pdf/lic_e_contrat.pdf>. Acesso em: 17 jul. 2011. SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 15. ed. rev. So Paulo: Malheiros Ed., 1998. SUNDFELD, Carlos Ari. Uma lei de normas gerais para a organizao administrativa brasileira: o regime jurdico comum das entidades estatais de direito privado e as empresas estatais. In: MODESTO, Paulo (Coord.). Nova organizao administrativa brasileira.

175

Apresentao Paulo Bernardo; introduo: Luiz Carlos Bresser-Pereira. Belo Horizonte: Ed. Forum, 2009. TAVARES, Andr Ramos. Curso de direito constitucional. 7. ed. So Paulo: Saraiva Ed., 2009. ______. O direito administrativo no Estado mnimo. In. CARDOZO, Jos Eduardo Martins; QUEIROZ, Joo Eduardo Lopes; SANTOS, Mrcia Walquria Batista dos (Orgs.). Curso de direito administrativo econmico. So Paulo: Malheiros Ed., So Paulo: 2006. v. 1. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Disponvel em: <https://contas.tcu.gov.br/pls/ a p e x / f ? p=175:11:1203127879266850::NO::P11_NO_SELECIONADO,P11_TELA_ORIGEM,P1 1_ORIGEM:0_2_564_633_229,LOGICA,0>. Acesso em: 19 set. 2011. ______. Licitaes e Contratos nas Entidades do Sistema "S". Disponvel em: <https:// c o n t a s . t c u . g o v . b r / p l s / a p e x / f ? p=175:11:2059494521357763::NO::P11_NO_SELECIONADO,P11_TELA_ORIGEM,P1 1_ORIGEM:0_2_564_634_484,LOGICA,0>. Acesso em: 19 set. 2011. ______. Portal de Pesquisa Textual. Disponvel em: <http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ ServletTcuProxy>. Acesso em: 22 set. 2011. VENOSA, Slvio de Salvo. Direito civil: parte geral. 9. ed. So Paulo: Ed. Atlas, 2009.

176

Anexos

177

Anexo 1 Lei Federal n 9.637, de 15 de maio de 1998 LEI N 9.637, DE 15 DE MAIO DE 1998. Dispe sobre a qualificao de entidades como organizaes sociais, a criao do Programa Nacional de Publicizao, a extino dos rgos e entidades que menciona e a absoro de suas atividades por organizaes sociais, e d outras providncias. O PRESIDENTE DA REPBLICA Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei: CAPTULO I DAS ORGANIZAES SOCIAIS Seo I Da Qualificao Art. 1. O Poder Executivo poder qualificar como organizaes sociais pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei. Art. 2. So requisitos especficos para que as entidades privadas referidas no artigo anterior habilitem-se qualificao como organizao social: I - comprovar o registro de seu ato constitutivo, dispondo sobre: a) natureza social de seus objetivos relativos respectiva rea de atuao; b) finalidade no-lucrativa, com a obrigatoriedade de investimento de seus excedentes financeiros no desenvolvimento das prprias atividades; c) previso expressa de a entidade ter, como rgos de deliberao superior e de direo, um conselho de administrao e uma diretoria definidos nos termos do estatuto, asseguradas quele composio e atribuies normativas e de controle bsicas previstas nesta Lei; d) previso de participao, no rgo colegiado de deliberao superior, de representantes do Poder Pblico e de membros da comunidade, de notria capacidade profissional e idoneidade moral; e) composio e atribuies da diretoria; f) obrigatoriedade de publicao anual, no Dirio Oficial da Unio, dos relatrios financeiros e do relatrio de execuo do contrato de gesto; g) no caso de associao civil, a aceitao de novos associados, na forma do estatuto; h) proibio de distribuio de bens ou de parcela do patrimnio lquido em qualquer hiptese, inclusive em razo de desligamento, retirada ou falecimento de associado ou membro da entidade;

178

i) previso de incorporao integral do patrimnio, dos legados ou das doaes que lhe foram destinados, bem como dos excedentes financeiros decorrentes de suas atividades, em caso de extino ou desqualificao, ao patrimnio de outra organizao social qualificada no mbito da Unio, da mesma rea de atuao, ou ao patrimnio da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios, na proporo dos recursos e bens por estes alocados; II - haver aprovao, quanto convenincia e oportunidade de sua qualificao como organizao social, do Ministro ou titular de rgo supervisor ou regulador da rea de atividade correspondente ao seu objeto social e do Ministro de Estado da Administrao Federal e Reforma do Estado. Seo II Do Conselho de Administrao Art. 3. O conselho de administrao deve estar estruturado nos termos que dispuser o respectivo estatuto, observados, para os fins de atendimento dos requisitos de qualificao, os seguintes critrios bsicos: I - ser composto por: a) 20 a 40% (vinte a quarenta por cento) de membros natos representantes do Poder Pblico, definidos pelo estatuto da entidade; b) 20 a 30% (vinte a trinta por cento) de membros natos representantes de entidades da sociedade civil, definidos pelo estatuto; c) at 10% (dez por cento), no caso de associao civil, de membros eleitos dentre os membros ou os associados; d) 10 a 30% (dez a trinta por cento) de membros eleitos pelos demais integrantes do conselho, dentre pessoas de notria capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral; e) at 10% (dez por cento) de membros indicados ou eleitos na forma estabelecida pelo estatuto; II - os membros eleitos ou indicados para compor o Conselho devem ter mandato de quatro anos, admitida uma reconduo; III - os representantes de entidades previstos nas alneas "a" e "b" do inciso I devem corresponder a mais de 50% (cinqenta por cento) do Conselho; IV - o primeiro mandato de metade dos membros eleitos ou indicados deve ser de dois anos, segundo critrios estabelecidos no estatuto; V - o dirigente mximo da entidade deve participar das reunies do conselho, sem direito a voto; VI - o Conselho deve reunir-se ordinariamente, no mnimo, trs vezes a cada ano e, extraordinariamente, a qualquer tempo; VII - os conselheiros no devem receber remunerao pelos servios que, nesta condio, prestarem organizao social, ressalvada a ajuda de custo por reunio da qual participem; VIII - os conselheiros eleitos ou indicados para integrar a diretoria da entidade devem renunciar ao assumirem funes executivas.

179

Art. 4. Para os fins de atendimento dos requisitos de qualificao, devem ser atribuies privativas do Conselho de Administrao, dentre outras: I - fixar o mbito de atuao da entidade, para consecuo do seu objeto; II - aprovar a proposta de contrato de gesto da entidade; III - aprovar a proposta de oramento da entidade e o programa de investimentos; IV - designar e dispensar os membros da diretoria; V - fixar a remunerao dos membros da diretoria; VI - aprovar e dispor sobre a alterao dos estatutos e a extino da entidade por maioria, no mnimo, de dois teros de seus membros; VII - aprovar o regimento interno da entidade, que deve dispor, no mnimo, sobre a estrutura, forma de gerenciamento, os cargos e respectivas competncias; VIII - aprovar por maioria, no mnimo, de dois teros de seus membros, o regulamento prprio contendo os procedimentos que deve adotar para a contratao de obras, servios, compras e alienaes e o plano de cargos, salrios e benefcios dos empregados da entidade; IX - aprovar e encaminhar, ao rgo supervisor da execuo do contrato de gesto, os relatrios gerenciais e de atividades da entidade, elaborados pela diretoria; X - fiscalizar o cumprimento das diretrizes e metas definidas e aprovar os demonstrativos financeiros e contbeis e as contas anuais da entidade, com o auxlio de auditoria externa. Seo III Do Contrato de Gesto Art. 5. Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gesto o instrumento firmado entre o Poder Pblico e a entidade qualificada como organizao social, com vistas formao de parceria entre as partes para fomento e execuo de atividades relativas s reas relacionadas no art. 1. Art. 6. O contrato de gesto, elaborado de comum acordo entre o rgo ou entidade supervisora e a organizao social, discriminar as atribuies, responsabilidades e obrigaes do Poder Pblico e da organizao social. Pargrafo nico. O contrato de gesto deve ser submetido, aps aprovao pelo Conselho de Administrao da entidade, ao Ministro de Estado ou autoridade supervisora da rea correspondente atividade fomentada. Art. 7. Na elaborao do contrato de gesto, devem ser observados os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e, tambm, os seguintes preceitos: I - especificao do programa de trabalho proposto pela organizao social, a estipulao das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execuo, bem como previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade; II - a estipulao dos limites e critrios para despesa com remunerao e vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e empregados das organizaes sociais, no exerccio de suas funes.

180

Pargrafo nico. Os Ministros de Estado ou autoridades supervisoras da rea de atuao da entidade devem definir as demais clusulas dos contratos de gesto de que sejam signatrios. Seo IV Da Execuo e Fiscalizao do Contrato de Gesto Art. 8. A execuo do contrato de gesto celebrado por organizao social ser fiscalizada pelo rgo ou entidade supervisora da rea de atuao correspondente atividade fomentada. 1. A entidade qualificada apresentar ao rgo ou entidade do Poder Pblico supervisora signatria do contrato, ao trmino de cada exerccio ou a qualquer momento, conforme recomende o interesse pblico, relatrio pertinente execuo do contrato de gesto, contendo comparativo especfico das metas propostas com os resultados alcanados, acompanhado da prestao de contas correspondente ao exerccio financeiro. 2. Os resultados atingidos com a execuo do contrato de gesto devem ser analisados, periodicamente, por comisso de avaliao, indicada pela autoridade supervisora da rea correspondente, composta por especialistas de notria capacidade e adequada qualificao. 3. A comisso deve encaminhar autoridade supervisora relatrio conclusivo sobre a avaliao procedida. Art. 9. Os responsveis pela fiscalizao da execuo do contrato de gesto, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilizao de recursos ou bens de origem pblica por organizao social, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria. Art. 10. Sem prejuzo da medida a que se refere o artigo anterior, quando assim exigir a gravidade dos fatos ou o interesse pblico, havendo indcios fundados de malversao de bens ou recursos de origem pblica, os responsveis pela fiscalizao representaro ao Ministrio Pblico, Advocacia-Geral da Unio ou Procuradoria da entidade para que requeira ao juzo competente a decretao da indisponibilidade dos bens da entidade e o seqestro dos bens dos seus dirigentes, bem como de agente pblico ou terceiro, que possam ter enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio pblico. 1 O pedido de seqestro ser processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do Cdigo de Processo Civil. 2. Quando for o caso, o pedido incluir a investigao, o exame e o bloqueio de bens, contas bancrias e aplicaes mantidas pelo demandado no Pas e no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais. 3. At o trmino da ao, o Poder Pblico permanecer como depositrio e gestor dos bens e valores seqestrados ou indisponveis e velar pela continuidade das atividades sociais da entidade. Seo V Do Fomento s Atividades Sociais Art. 11. As entidades qualificadas como organizaes sociais so declaradas como entidades de interesse social e utilidade pblica, para todos os efeitos legais.

181

Art. 12. s organizaes sociais podero ser destinados recursos oramentrios e bens pblicos necessrios ao cumprimento do contrato de gesto. 1. So assegurados s organizaes sociais os crditos previstos no oramento e as respectivas liberaes financeiras, de acordo com o cronograma de desembolso previsto no contrato de gesto. 2. Poder ser adicionada aos crditos oramentrios destinados ao custeio do contrato de gesto parcela de recursos para compensar desligamento de servidor cedido, desde que haja justificativa expressa da necessidade pela organizao social. 3. Os bens de que trata este artigo sero destinados s organizaes sociais, dispensada licitao, mediante permisso de uso, consoante clusula expressa do contrato de gesto. Art. 13. Os bens mveis pblicos permitidos para uso podero ser permutados por outros de igual ou maior valor, condicionado a que os novos bens integrem o patrimnio da Unio. Pargrafo nico. A permuta de que trata este artigo depender de prvia avaliao do bem e expressa autorizao do Poder Pblico. Art. 14. facultado ao Poder Executivo a cesso especial de servidor para as organizaes sociais, com nus para a origem. 1. No ser incorporada aos vencimentos ou remunerao de origem do servidor cedido qualquer vantagem pecuniria que vier a ser paga pela organizao social. 2. No ser permitido o pagamento de vantagem pecuniria permanente por organizao social a servidor cedido com recursos provenientes do contrato de gesto, ressalvada a hiptese de adicional relativo ao exerccio de funo temporria de direo e assessoria. 3. O servidor cedido perceber as vantagens do cargo a que fizer juz no rgo de origem, quando ocupante de cargo de primeiro ou de segundo escalo na organizao social. Art. 15. So extensveis, no mbito da Unio, os efeitos dos arts. 11 e 12, 3, para as entidades qualificadas como organizaes sociais pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios, quando houver reciprocidade e desde que a legislao local no contrarie os preceitos desta Lei e a legislao especfica de mbito federal. Seo VI Da Desqualificao Art. 16. O Poder Executivo poder proceder desqualificao da entidade como organizao social, quando constatado o descumprimento das disposies contidas no contrato de gesto. 1. A desqualificao ser precedida de processo administrativo, assegurado o direito de ampla defesa, respondendo os dirigentes da organizao social, individual e solidariamente, pelos danos ou prejuzos decorrentes de sua ao ou omisso. 2. A desqualificao importar reverso dos bens permitidos e dos valores entregues utilizao da organizao social, sem prejuzo de outras sanes cabveis.

182

CAPTULO II DAS DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS Art. 17. A organizao social far publicar, no prazo mximo de noventa dias contado da assinatura do contrato de gesto, regulamento prprio contendo os procedimentos que adotar para a contratao de obras e servios, bem como para compras com emprego de recursos provenientes do Poder Pblico. Art. 18. A organizao social que absorver atividades de entidade federal extinta no mbito da rea de sade dever considerar no contrato de gesto, quanto ao atendimento da comunidade, os princpios do Sistema nico de Sade, expressos no art. 198 da Constituio Federal e no art. 7 da Lei n 8.080, de 19 de setembro de 1990. Art. 19. As entidades que absorverem atividades de rdio e televiso educativa podero receber recursos e veicular publicidade institucional de entidades de direito pblico ou privado, a ttulo de apoio cultural, admitindo-se o patrocnio de programas, eventos e projetos, vedada a veiculao remunerada de anncios e outras prticas que configurem comercializao de seus intervalos. Art. 20. Ser criado, mediante decreto do Poder Executivo, o Programa Nacional de Publicizao - PNP, com o objetivo de estabelecer diretrizes e critrios para a qualificao de organizaes sociais, a fim de assegurar a absoro de atividades desenvolvidas por entidades ou rgos pblicos da Unio, que atuem nas atividades referidas no art. 1, por organizaes sociais, qualificadas na forma desta Lei, observadas as seguintes diretrizes: I - nfase no atendimento do cidado-cliente; II - nfase nos resultados, qualitativos e quantitativos nos prazos pactuados; III - controle social das aes de forma transparente. Art. 21. So extintos o Laboratrio Nacional de Luz Sncrotron, integrante da estrutura do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico - CNPq, e a Fundao Roquette Pinto, entidade vinculada Presidncia da Repblica. 1. Competir ao Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado supervisionar o processo de inventrio do Laboratrio Nacional de Luz Sncrotron, a cargo do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico - CNPq, cabendo-lhe realiz-lo para a Fundao Roquette Pinto. 2 No curso do processo de inventrio da Fundao Roquette Pinto e at a assinatura do contrato de gesto, a continuidade das atividades sociais ficar sob a superviso da Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica. 3. o Poder Executivo autorizado a qualificar como organizaes sociais, nos termos desta Lei, as pessoas jurdicas de direito privado indicadas no Anexo I, bem assim a permitir a absoro de atividades desempenhadas pelas entidades extintas por este artigo. 4. Os processos judiciais em que a Fundao Roquette Pinto seja parte, ativa ou passivamente, sero transferidos para a Unio, na qualidade de sucessora, sendo representada pela Advocacia-Geral da Unio. Art. 22. As extines e a absoro de atividades e servios por organizaes sociais de que trata esta Lei observaro os seguintes preceitos:

183

I - os servidores integrantes dos quadros permanentes dos rgos e das entidades extintos tero garantidos todos os direitos e vantagens decorrentes do respectivo cargo ou emprego e integraro quadro em extino nos rgos ou nas entidades indicados no Anexo II, sendo facultada aos rgos e entidades supervisoras, ao seu critrio exclusivo, a cesso de servidor, irrecusvel para este, com nus para a origem, organizao social que vier a absorver as correspondentes atividades, observados os 1 e 2 do art. 14; II - a desativao das unidades extintas ser realizada mediante inventrio de seus bens imveis e de seu acervo fsico, documental e material, bem como dos contratos e convnios, com a adoo de providncias dirigidas manuteno e ao prosseguimento das atividades sociais a cargo dessas unidades, nos termos da legislao aplicvel em cada caso; III - os recursos e as receitas oramentrias de qualquer natureza, destinados s unidades extintas, sero utilizados no processo de inventrio e para a manuteno e o financiamento das atividades sociais at a assinatura do contrato de gesto; IV - quando necessrio, parcela dos recursos oramentrios poder ser reprogramada, mediante crdito especial a ser enviado ao Congresso Nacional, para o rgo ou entidade supervisora dos contratos de gesto, para o fomento das atividades sociais, assegurada a liberao peridica do respectivo desembolso financeiro para a organizao social; V - encerrados os processos de inventrio, os cargos efetivos vagos e os em comisso sero considerados extintos; VI - a organizao social que tiver absorvido as atribuies das unidades extintas poder adotar os smbolos designativos destes, seguidos da identificao "OS". 1. A absoro pelas organizaes sociais das atividades das unidades extintas efetivar-se mediante a celebrao de contrato de gesto, na forma dos arts. 6 e 7. 2. Poder ser adicionada s dotaes oramentrias referidas no inciso IV parcela dos recursos decorrentes da economia de despesa incorrida pela Unio com os cargos e funes comissionados existentes nas unidades extintas. Art. 23. o Poder Executivo autorizado a ceder os bens e os servidores da Fundao Roquette Pinto no Estado do Maranho ao Governo daquele Estado. Art. 23-A. Os servidores oriundos da extinta Fundao Roquette Pinto e do extinto Territrio Federal de Fernando de Noronha podero ser redistribudos ou cedidos para rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, independentemente do disposto no inciso II do art. 37 e no inciso I do art. 93 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, assegurados todos os direitos e vantagens, inclusive o pagamento de gratificao de desempenho ou de produtividade, sem alterao de cargo ou de tabela remuneratria. Pargrafo nico. As disposies do caput aplicam-se aos servidores que se encontram cedidos nos termos do inciso I do art. 22 e do art. 23 desta Lei. Art. 24. So convalidados os atos praticados com base na Medida Provisria n 1.648-7, de 23 de abril de 1998. Art. 25. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao. Braslia, 15 de maio de 1998; 177 da Independncia e 110 da Repblica.

184

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO Pedro Malan Paulo Paiva Jos Israel Vargas Luiz Carlos Bresser Pereira Clovis de Barros Carvalho Texto publicado no D.O.U. de 18.5.1998 e retificado no DOU 25.5.1998 ANEXO I RGO E ENTIDADE EXTINTOS ENTIDADE AUTORIZADA A SER QUALIFICADA REGISTRO CARTORIAL

Primeiro Ofcio de Registro de Ttulos e Documentos da Associao Brasileira de Laboratrio Nacional de Luz Cidade de Campinas - SP, n Tecnologia de Luz Sncrotron Sncrotron de ordem 169367, averbado na - ABTLus inscrio n 10.814, Livro A-36, Fls 01. Registro Civil das Pessoas Jurdicas, Av. Pres. Roosevelt, 126, Rio de Janeiro - RJ, Associao de Comunicao apontado sob o n de ordem Fundao Roquette Pinto Educativa Roquette Pinto - 624205 do protocolo do Livro ACERP A n 54, registrado sob o n de ordem 161374 do Livro A n 39 do Registro Civil das Pessoas Jurdicas. ANEXO II RGO E ENTIDADE QUADRO EM EXTINO EXTINTOS Laboratrio Nacional de Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico - CNPq L u z Sncrotron Fundao R o q u e t t e Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado Pinto

185

Anexo 2 Regulamento de Contratao, Compra e Alienao da Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncrotron REGULAMENTO DE CONTRATAO, COMPRA E ALIENAO Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncrotron CAPTULO I PRINCPIOS 1. Este regulamento estabelece os critrios adotados pela Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncrotron na contratao de obras, servios, materiais, componentes, bens mveis, equipamentos e contratao de manuteno e alienao de bens durveis ou no necessrios s suas atividades, a serem realizadas fielmente dentro dos princpios bsicos da moralidade, da probidade, da economicidade e da busca permanente da qualidade, durabilidade e adequao s finalidades propostas de obras, servios, materiais, componentes e equipamentos necessrios ao cumprimento da misso da Associao. CAPTULO II - DISPOSIES GERAIS 1. A Contratao de obras e servios e a aquisio e alienao de bens efetuar-se-o mediante Seleo de Fornecedores, sendo dispensvel tal procedimento nos casos expressamente previstos neste Regulamento. 2. A realizao de Seleo de Fornecedores no obriga a ABTLuS a formalizar o contrato, podendo a mesma ser anulada, sem que caiba direito aos participantes de pleitear qualquer indenizao. 3. Previamente homologao, a ABTLuS poder exercitar o direito de negociar as condies das ofertas, com a finalidade de maximizar resultados. CAPTULO III DAS DEFINIES Para fins deste Regulamento, entende-se por: ALIENAO - Transferncia de domnio de bens mveis ou imveis a terceiros; ATO CONVOCATRIO - Instruo contendo o objeto e as condies de participao na Seleo de Fornecedores; AUTORIZAO DE FORNECIMENTO Documento que estabelece o compromisso de entrega de produtos entre a ABTLuS e fornecedor contratado. COTAO Resposta dada pelo fornecedor a um Pedido de Oramento no processo de Seleo de Fornecedores; COMPRA - A aquisio de materiais, componentes, equipamentos, produtos, servios, mveis, imveis; CONTRATO - Documento que estabelece os direitos e obrigaes da ABTLuS e do fornecedor contratado; ELEMENTOS TCNICOS - Informaes relativas a projetos, plantas, clculos, memrias descritivas, especificaes e normas tcnicas, padres de qualidade, durabilidade e desempenho, marcas ou modelos de componentes e equipamentos;

186

NOTRIA ESPECIALIZAO A empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experincias, publicaes, organizao, aparelhamento, equipe tcnica, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho essencial e indiscutivelmente o mais adequado plena satisfao do objeto do contrato; OBRAS - Todos os trabalhos de engenharia e arquitetura que resultem na criao, recuperao ou modificao de bem imvel da Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncrotron ou por ela administrado, mediante construo e fabricao, ou ainda que tenham como resultado qualquer transformao do meio ambiente; PREO MAIS VANTAJOSO - Entende-se aquele que leva em conta elementos e fatores que, para a ABTLuS, possam afetar o custo final, tais como: condio de pagamento, eficincia, garantia, menor preo, prazo de entrega, qualidade do produto, qualificao da equipe tcnica, manuteno, transporte e custo de assessoramento. MODELO DE DECISO: A deciso pelo Preo Mais Vantajoso dever ser realizada com base na anlise comparativa de parmetros devidamente quantificados em objetivos obrigatrios caractersticas indispensveis para o adequado fornecimento do produto ou servio e ponderados relativamente em objetivos desejveis - caractersticas de comparabilidade e decisivas para a identificao da melhor escolha. SELEO DE FORNECEDORES - Processo para contratao, compras e alienao realizadas mediante critrios definidos no Pedido de Oramento, Especificao Tcnica, Ato Convocatrio; SERVIO - a prestao de qualquer trabalho intelectual, tcnico ou manual; SERVIOS ESPECIAIS - pesquisa e desenvolvimento de materiais, componentes e/ou equipamentos, prottipos ou cabeas-de-srie, cujas especificaes tcnicas exijam desenvolvimento tecnolgico especializado por parte do fornecedor ou por este em conjunto com a ABTLuS, que resultem na elevao do patamar cientfico e tecnolgico da indstria nacional, e cujos produtos finais devam ser homologados tecnicamente pela ABTLuS; TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA - cesso, pela ABTLuS, de tecnologias por ela desenvolvidas ou desenvolvidas em parcerias, para explorao por empresas pblicas ou privadas, nacionais ou estrangeiras, contra o pagamento de taxas, participao acionria ou nos lucros ou qualquer outra modalidade de compensao patrimonial ou financeira. CAPTULO IV - SELEO DE FORNECEDORES 1. A Seleo de Fornecedores ser realizada com a participao de no mnimo de 03 (trs) fornecedores, previamente convidados pela ABTLuS por meio de Pedido de Oramento, Especificao Tcnica ou Ato Convocatrio. 2. A adjudicao ser feita para por meio de Contrato ou Autorizao de Fornecimento empresa que apresentar o Preo mais Vantajoso para a ABTLuS obedecendo os critrios do Pedido de Oramento, Especificao Tcnica ou Ato Convocatrio definidos no Modelo de Deciso. 3. Para obteno de Cotao sero vlidos todos os meios de comunicao, inclusive os obtidos via Internet.

187

4. A dispensa de Seleo de Fornecedores poder ser realizada em carter excepcional, mediante autorizao prvia do Diretor Geral da ABTLuS nos seguintes casos: 4.1. Operao envolvendo concessionria de servios pblicos e o objeto do contrato for pertinente ao da concesso; 4.2. Operao envolvendo empresas pblicas, entidades paraestatais, organizaes sociais, universidades ou centros de pesquisa nacionais; 4.3. Aluguel ou aquisio de imvel destinado a uso prprio; 4.4. Aquisio de equipamento e componentes cujas caractersticas tcnicas sejam especficas em relao aos objetivos a serem alcanados, mediante comprovao de Relatrio Tcnico; 4.5. Aquisio de materiais, equipamentos ou servios diretamente do produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, devendo a comprovao de exclusividade ser feita por atestado fornecido por rgo de registro do comrcio do local em que se realiza a licitao, pelo Sindicato, Federao ou pelas entidades equivalentes; 4.6. Complementao de obras ou servios e aquisio de materiais, componentes e/ou equipamentos para substituio ou ampliao, j padronizados pela ABTLuS. 4.7. Compras, execuo de obras ou servios ou alienao de bens que envolvam valores estimados inferiores a R$ 6.000,00 (seis mil reais), sendo vetados desmembramentos. O valor acima referente ao ms de dezembro de 2004 e ser atualizado mensalmente conforme ndice Geral de Preos no Mercado IGP-M, ou que vier a substituir. 4.8. Contratao de servios especiais e aquisio de produtos desenvolvidos para a Associao e/ou em projetos de pesquisa e desenvolvimento conjuntos com a Associao, por ela homologados; 4.9. Na contratao realizada para transferncia de tecnologia e para o licenciamento de direito de uso ou de explorao de criao protegida; 4.10. Contratao de servios profissionais especializados e firmas de notria especializao; 4.11. Emergncia, quando caracterizada a urgncia de atendimento de situao que possa ocasionar prejuzos ABTLuS ou comprometer-se a segurana de pessoas, obras, servios ou equipamentos; 4.12. No acudirem interessados Seleo de Fornecedores; CAPTULO V - ALIENAO 1. vedada a alienao de bens imveis pertencentes Unio e administrados pela ABTLuS, sem prvia autorizao do rgo supervisor do Contrato de Gesto, caso em que os recursos oriundos da alienao somente podero ser empregados em investimentos. 2. A alienao de bens pertencentes ABTLuS ser precedida de avaliao de seu valor de mercado, dispensada a Seleo de Fornecedores nos seguintes casos; 2.1 Dao em pagamento; 2.2 Dao, permitida exclusivamente para fins de interesse social, educacional ou cientfico;

188

2.3 Permuta. 3. A alienao de bens integrantes do patrimnio da ABTLuS, cujo valor contbil exceda a R$ 20.000,00 (vinte mil reais), depender de prvia autorizao do Conselho de Administrao, valor referente ao ms de dezembro de 2004 que ser atualizado mensalmente pelo IGPM ndice Geral de Preos no Mercado ou o que vier a substituir. 4. A alienao de bens integrantes do patrimnio da ABTLuS, com valor contbil igual ou inferior R$ 20.000,00 (vinte mil reais), depender de prvia autorizao do Diretor Geral da ABTLuS, valor referente ao ms de dezembro de 2004 que ser atualizado mensalmente pelo IGPM ndice Geral de Preos no Mercado ou o que vier a substituir. CAPTULO VI - DISPOSIES FINAIS 1. Os atos necessrios ao cumprimento deste Regulamento, ressalvados os casos de competncia do Conselho de Administrao, sero definidos pelo Diretor Geral. 2. Os casos omissos sero resolvidos pelo Diretor Geral da ABTLuS. 3. Fica revogado o Regulamento anteriormente aprovado pelo Conselho de Administrao da ABTLuS em Ata datada de 04 de fevereiro de 1998, publicado no Dirio Oficial da Unio em 16 de maro de 1998 pgina 78, seo 3. 4. O presente Regulamento entra em vigor a partir de sua publicao no Dirio Oficial da Unio.

189

Anexo 3 Regulamento para a aquisio e alienao de bens e para a contratao de obras e servios do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos - CGEE REGULAMENTO PARA A AQUISIO E ALIENAO DE BENS E PARA A CONTRATAO DE OBRAS E SERVIOS Centro de Gesto e Estudos Estratgicos - CGEE Captulo I - DAS DISPOSIES GERAIS Seo I - Dos Princpios Art.1 - Este regulamento estabelece normas para a aquisio e alienao de bens e para a contratao de obras e servios no mbito do CENTRO DE GESTO E ESTUDOS ESTRATGICOS - CGEE. Art.2 - As aquisies de bens e as contrataes de obras e servios necessrios s finalidades do CGEE reger-se-o pelos princpios bsicos da moralidade, probidade, economicidade e busca permanente de qualidade e durabilidade, bem como pelo respeito de sua adequao aos seus objetivos. Pargrafo nico Os princpios descritos no caput deste artigo sero tambm observados, mutatis mutandis, nas hipteses de alienao de bens. Art.3 - O cumprimento das normas deste Regulamento destina-se a selecionar, dentre as propostas apresentadas, a mais vantajosa para o CGEE, mediante julgamento objetivo. Seo II - Disposies Preliminares Art. 4 - A contratao de obras e servios e a aquisio e alienao de bens efetuar-se-o mediante Seleo de Fornecedores, sendo dispensado tal procedimento nos casos expressamente previstos neste Regulamento. Art. 5 - Caber a Unidade do CGEE diretamente interessada na contratao de obras e servios e na aquisio e alienao de bens a adoo de todas as providncias preliminares a sua efetivao, entendendo-se como tais o fornecimento Unidade responsvel pela realizao de Seleo de Fornecedores, dos elementos tcnicos, instrues e demais exigncias necessrias. Art. 6 - A participao em Seleo de Fornecedores implica a aceitao integral e irretratvel dos termos do Ato Convocatrio, dos elementos tcnicos e instrues fornecidas aos interessados do CGEE, bem como na observncia deste Regulamento e normas aplicveis. Art. 7 - A realizao de Seleo de Fornecedores no obriga o CGEE a formalizar o contrato, podendo o mesmo ser anulado pelo Presidente do Centro ou pela pessoa a quem ele delegar poderes para isto. Art. 8 - Para fins deste Regulamento, entende-se por : 1. ALIENAO transferncia de domnio de bens mveis ou imveis a terceiros; 2. ATO CONVOCATRIO instruo contendo o objeto e as condies de participao na Seleo de Fornecedores;

190

3. COLETA DE PREOS modalidade de Seleo de Fornecedores na qual ser admitida a participao de qualquer interessado que cumpra as exigncias estabelecidas no Ato Convocatrio; 4. COMPRA a aquisio de materiais, componentes, equipamentos, gneros alimentcios, mveis, imveis, veculos e semoventes; 5. CONTRATO documento que estabelece os direitos e obrigaes do CGEE e do Fornecedor contratado; 6. ELEMENTOS TCNICOS informaes relativas a projetos, plantas, clculos, memrias descritivas, especificaes e normas tcnicas, padres de qualidade, durabilidade e desempenho, marcas ou modelos de componentes e equipamento; 7. OBRAS todos os trabalhos de engenharia e arquitetura que resultem na criao, recuperao ou modificao de bem imvel do CGEE ou por ele administrado, mediante construo e fabricao, ou ainda, que tenham como resultado qualquer transformao do meio ambiente; 8. PEDIDO DE COTAO modalidade de Seleo de Fornecedores dirigida a pelo menos 3 (trs) fornecedores; 9. SELEO DE FORNECEDORES, PRESTADORES E ADQUIRENTES processo para a aquisio e alienao de bens e para a contratao de obras e servios, a serem realizados mediante critrios definidos no Ato Convocatrio, julgamento e escolha de participantes; 10. SERVIO a prestao de qualquer trabalho de qualquer natureza, quando no integrantes de execuo de obra; 11. TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA cesso, pelo CGEE, de tecnologias por ele desenvolvidas ou desenvolvidas em parcerias, para explorao por empresas pblicas ou privadas, nacionais ou estrangeiras, contra o pagamento de taxas, participao acionria ou nos lucros ou em qualquer outra modalidade de compensao patrimonial ou financeira quando no integrante; 12. NOTRIA ESPECIALIZAO profissional ou empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experincias, publicaes, organizao, aparelhamento, equipe tcnica ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho essencial e indiscutivelmente adequado plena satisfao do objeto do contrato. Seo III - Seleo de Fornecedores Art.9 - A Seleo de Fornecedores ser realizada em duas modalidades: 1 - Pedido de Cotao e; 2 - Coleta de Preos. Art. 10 - As modalidades referidas nos itens l e 2 do artigo anterior sero determinadas em funo do valor estimado de cada contratao, a saber: 1 Pedido de Cotao: quando o valor for inferior a R$ 40.000,00 (quarenta mil reais); 2 Coleta de Preos: atravs de Ato Convocatrio, quando o valor estimado for igual ou superior a R$ 40.000,00 (quarenta mil reais).

191

1- Para qualquer das modalidades previstas neste regulamento somente podero participar da Seleo de Fornecedores as empresas legalmente constitudas. 2- Para a contratao de obras e servios e a aquisio e alienao de bens de que trata este Regulamento, de qualquer valor, realizadas com recursos que no sejam pblicos, poder ser utilizada a modalidade Pedido de Cotao. 3 O Ato Convocatrio estabelecer, em cada caso, os procedimentos a serem utilizados para apresentao das propostas pelos participantes interessados e a forma de seleo do Fornecedor, admitidos lances sucessivos dos participantes, podendo tambm ser utilizados meios eletrnicos e a Internet. Art. 11 Os valores referidos nos itens mencionados no artigo anterior podero ser revistos anualmente, ou sempre que justificar a alterao. Art. 12 Previamente adjudicao de uma proposta, o CGEE poder exercitar o direito de negociar as condies das ofertas, com a finalidade de maximizar resultados em termos de qualidade e preo. Art. 13 O CGEE poder exigir a apresentao da lista e currculo das empresas concorrentes e de seu pessoal tcnico, que sero responsveis pelas obras a serem realizadas, para homologao tcnica como pr-condio para habilitao dos concorrentes. Seo IV - Dispensa de Seleo de Fornecedores Art. 14 A dispensa de Seleo de Fornecedores poder ocorrer nos seguintes casos: 1 Operao envolvendo concessionria de servios pblicos e o objeto do contrato for pertinente ao da concesso; 2 Operao envolvendo empresas pblicas, entidades paraestatais, entidades sem fins lucrativos na rea de pesquisa cientfica e tecnolgica, organizaes sociais, universidades ou centros de pesquisa pblicos nacionais; 3 Aluguel ou aquisio de imvel destinado a uso prprio; 4 Aquisio de equipamentos e componentes cujas caractersticas tcnicas sejam especficas em relao aos objetivos a serem alcanados; 5 Aquisio de materiais, equipamentos ou servios diretamente do produtor, empresa ou representante comercial exclusivo; 6 - Complementao de obras ou servios e aquisio de materiais, componentes e/ou equipamentos para substituio ou ampliao, j padronizados pelo CGEE; 7 Compras, execuo de obras ou servios ou alienao de bens que envolvam valores estimados inferiores a R$ 16.000,00 (dezesseis mil reais) reajustados nos mesmos termos do artigo 11; 8 Contratao de servios profissionais especializados e firmas de notria especializao; 9 Emergncia, quando caracterizada a urgncia de atendimento de situao que possa ocasionar prejuzos ao CGEE ou comprometer a segurana de pessoas, obras, servios ou equipamentos; 10 No acudirem interessados Seleo de Fornecedores;

192

11 Transferncia de tecnologia para Centro de Gesto e Estudos Estratgicos; Pargrafo nico A dispensa ser autorizada pela Diretoria do CGEE ou pela autoridade que tiver recebido delegao para a prtica deste ato, exceto quando tratar-se de dispensa de Seleo de Fornecedores para contratao envolvendo valor superior a R$ 80.000,00 (oitenta mil reais), caso em que a dispensa dever tambm conter a autorizao prvia do Presidente do CGEE. Seo V - Do julgamento das propostas Art. 15 No julgamento das propostas sero considerados os seguintes critrios: 1 Adequao das propostas ao objeto do Ato Convocatrio; 2 Qualidade; 3 - Preo; 4 Prazos de fornecimento ou de concluso; 5 Condies de pagamento; 6 Outros critrios previstos no Ato Convocatrio. 1 - vedada a utilizao de critrios de julgamento que possam favorecer qualquer proponente. 2 - No ser considerada qualquer oferta no prevista no Ato Convocatrio. 3 - No se admitir proposta que apresente preo global ou unitrio simblico, irrisrio ou de valor zero. 4 - No exame do preo sero consideradas todas as circunstncias de que resultem em vantagem para o CGEE. 5 - Sero desclassificadas as propostas que no atenderem s exigncias do Ato Convocatrio. Art. 16 Ser obrigatria a justificativa, por escrito, ao Presidente do CGEE ou a quem este delegar a prtica de atos administrativos, sempre que no houver opo pela proposta de menor preo, mas que atenda adequadamente descrio do objeto do procedimento. Seo VI - Da Alienao Art. 17 A alienao de bens pertencentes ao Centro de Gesto e Estudos Estratgicos ser precedida de avaliao de seu valor de mercado, efetuada por comisso indicada para este fim pelo Presidente ou a quem este delegar. Art. 18 Os bens mveis cedidos ao CGEE s podero ser alienados na forma estabelecida no Contrato de Gesto. Art. 19 S ser permitida doao de bens integrantes do patrimnio prprio do CGEE a rgo pblico ou entidades sem fins lucrativos de carter educacional, cultural ou tcnico cientfico. Art. 20 - A alienao de bens integrantes do patrimnio do CGEE, cujo valor exceda a R$ 40.000,00 (quarenta mil reais), depender de prvia autorizao do Conselho de Administrao.

193

Art. 21 A transferncia de tecnologia pelo Centro de Gesto e Estudos Estratgicos depender de autorizao prvia do Presidente ou Diretor ou quem tiver recebido delegao expressa. Captulo II - DOS CONTRATOS Seo I - Da Formalizao e da Execuo dos Contratos Art. 22 Os contratos firmados com base neste Regulamento estabelecero, com clareza e preciso, as condies para sua execuo, expressas em clusulas que definam os direitos, obrigaes e responsabilidades das partes, em conformidade com os termos do Ato Convocatrio e da proposta a que se vinculam. 1 - Para a aquisio de bens sob a modalidade de Pedido de Cotao, prevista na seleo de fornecedores, ou de valor inferior, bem como para a contratao de servios cujo valor no ultrapasse o limite previsto no item 7 do art. 14, no ser exigido instrumento contratual. 2 - O Ato Convocatrio, previsto para a modalidade Coleta de Preos, dever conter entre as condies o prazo de vigncia do contrato. 3 - Os contratos de servios podero ser firmados por tempo indeterminado desde que dos mesmos conste clusula permitindo a sua resciso quando do interesse do CGEE. Art. 23 Os contratos firmados com base neste Regulamento podero ser alterados, com acrscimos ou supresses de at 25% (vinte e cinco por cento) do valor contratual atualizado, e no caso particular de obras at o limite de 50% (cincoenta por cento), mediante prvio acordo entre as partes. Art. 24 facultado ao CGEE convocar o concorrente remanescente, na ordem de classificao, para assinatura de contrato, ou revogar o procedimento, caso o vencedor convocado, no prazo estabelecido, no assinar o contrato ou no retirar e aceitar o instrumento equivalente, responsabilizando-se este pelos prejuzos causados ao CGEE. Art. 25 A inexecuo total ou parcial do contrato acarreta a sua resciso, respondendo a parte que a causou com as conseqncias contratuais e as previstas em lei. Art. 26 Para os fins deste Regulamento, considera-se como adimplemento da obrigao contratual a entrega do bem, a prestao do servio, a realizao da obra, assim como qualquer outro evento contratual cuja validade seja atestada pelo CGEE. Seo II - Das Garantias Art. 27 Ao CGEE facultado exigir, em cada caso, prestao de garantia nas contrataes de compras, servios e obras. 1 - A garantia a que se refere o caput deste artigo ser prestada mediante: I Cauo em dinheiro ou em ttulos da dvida pblica; II Fiana bancria 2 - A garantia prestada pelo contratado ser liberada ou restituda aps a execuo do contrato ou da sua resciso. Captulo III - DOS RECURSOS

194

Art. 28 Das decises decorrentes da aplicao deste Regulamento cabe recurso no prazo de 3 (trs) dias teis a contar da divulgao de: I Habilitao ou inabilitao do interessado, para compras sob a modalidade de Coleta de Preo; II Julgamento das propostas; III Anulao ou revogao do procedimento; IV Resciso do contrato a que se refere o artigo 27 deste Regulamento. 1 - A divulgao das decises a que se referem os incisos I a III deste artigo ocorrer na forma de divulgao prevista no Ato Convocatrio. 2 - O recurso ser dirigido ao Superior Imediato, por intermdio de quem praticou o ato recorrido, que no prazo de 3 (trs) dias teis proferir a deciso. 3 - A interposio de recurso previsto nos incisos I a III deste artigo, ser comunicada aos demais interessados, que podero impugn-lo no prazo de 3 (trs) dias teis. Art. 29 Os recursos sero recebidos sem efeito suspensivo, salvo quando, por sua relevncia, o Presidente do CGEE, ou por delegao deste o dirigente responsvel, entender conveniente a suspenso dos efeitos da deciso recorrida, podendo, inclusive, cancelar o processo no caso de coleta de preo. Capitulo IV - DISPOSIES FINAIS Art. 30 - s contrataes de que trata este Regulamento aplica-se, supletivamente, o Estatuto do CGEE. Art. 31 Os casos omissos neste Regulamento sero decididos pelo Presidente do CGEE submetendo-se suas decises a posterior apreciao do Conselho de Administrao. Art. 32 O presente Regulamento entra em vigor na data de sua publicao.

195

Anexo 4 Regulamento de Aquisio de Bens e Servios do Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau REGULAMENTO DE AQUISIO DE BENS E SERVIOS Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau 1. INTRODUO Este Regulamento tem por finalidade estabelecer os princpios bsicos da moralidade, da probidade, da economicidade a serem adotadas pelo Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau (IDSM), sobre procedimentos para aquisio de bens e servios e alienaes de bens. 2. AQUISIO DE BENS E SERVIOS Toda a aquisio de bens e servios ser necessariamente precedida de apurao de preo, ressalvadas as hipteses previstas para compra direta. 3. APURAO DE PREO O Sistema de coleta de preos com a participao de, no mnimo, trs fornecedores previamente convidados pelo Instituto Mamirau se dar: a) Quando cada compra e contratao individual for superior a R$ 15.000,00 (quinze mil reais) o Instituto poder estabelecer regras especficas para habilitao e contratao de fornecedor e prestadores de servios. 4. COMPRA DIRETA O Sistema de aquisio efetuada diretamente ao fornecedor se dar quando: a) aquisio individual de bens e servios for limitada at R$ 15.000,00 (quinze mil reais) com conhecimento prvio do preo justo ou de mercado mediante registro de preos; b) aquisio por Fundo Fixo de Caixa, para produtos e servios de pequenos valores; c) inexistncia de similares; d) aquisio de livros e peridicos; e) servios de profissionais especializados, a preo de mercado nacional, sendo que os casos excepcionais ficam sujeitos a considerao e aprovao do Conselho de Administrao; f) servios pblicos; g) servios envolvendo Organizaes Sociais, Universidades, Centros de Pesquisa Nacionais e Internacionais, Cooperativas e Associaes formadas por cientistas, a preo de mercado nacional, sendo que os casos excepcionais ficam sujeitos a considerao e aprovao do Conselho de Administrao. 5. CONTRATOS Os contratos devero estabelecer com clareza e preciso as condies para execuo, aplicando-lhes supletivamente os princpios da teoria geral dos contratos e as disposies de direito privado.

196

a) a cada 12 (doze) meses, dever ser verificado se o preo pago pelo Instituto, o valor de mercado. Se for apurado preo de mercado menor, dever a administrao: - convidar o contratado a repactuar seus preos ao valor de mercado, - em no havendo aceitao por parte do contratado, rescindir o contrato e proceder nova apurao de preo, fixando como preo mximo o valor de mercado. 6. ALIENAO A alienao de bens pertencentes ao Instituto ser precedida de avaliao de seu valor de mercado, efetuada por comisso indicada para este fim pelo Diretor Geral. a) vedada a alienao de bens imveis pertencentes Unio e administrados pelo Instituto sem prvia autorizao do rgo supervisor do Contrato de Gesto, caso em que os recursos oriundos da alienao somente podero ser empregados em investimentos; b) os bens mveis cedidos s podero ser alienados na forma da clusula stima do Contrato de Gesto e sua sub-clusula; c) quando da indicao da Comisso, o Diretor Geral definir as regras que orientaro o processo; d) s ser permitida doao de bens integrantes do patrimnio prprio do Instituto a rgo pblico de carter educacional, cultural ou tcnico-cientfico; e) a alienao de bens integrantes do patrimnio do Instituto, cujo valor exceda a R$ 20.000,00 (vinte mil reais), depender de prvia autorizao do Conselho de Administrao. 7. DISPOSIES FINAIS Quando o vencedor da apurao, no prazo e condies estabelecidas, no assinar o instrumento de contrato ou no aceitar ou retirar o documento hbil que o substitua, facultado ao Instituto convocar os participantes remanescentes, na ordem de classificao, para faz-lo em igual prazo e mesmas condies propostas pelo primeiro classificado, ou revogar a apurao de preo. Os valores constantes dos itens 3 a, 4 a e 6 e podero, a cada doze meses, ser corrigidos pelo Diretor Geral do Instituto. Os casos omissos sero resolvidos pelo Diretor Geral do Instituto. O presente Regulamento entra em vigor na data de sua aprovao pelo Conselho de Administrao.

197

Anexo 5 Regulamento de Aquisio de Bens e Servios da Associao Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada. REGULAMENTO DE AQUISIO DE BENS E SERVIOS Associao Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada 1. OBJETIVO: 1.1. Este Regulamento tem por finalidade estabelecer os procedimentos a serem adotados pela Associao Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada - IMPA, na aquisio e alienao de bens, bem como na contratao de obras e servios. 2. PRINCPIO: 2.1. Toda compra e alienao de bens, contratao de obras e servios obedecero aos princpios bsicos de impessoalidade, economicidade e competitividade. 3. REA DE APLICAO: 3.1. As diretrizes estabelecidas neste Regulamento se aplica todas as reas do IMPA. 4. FORMAS DE CONTRATAO: 4.1. Toda a aquisio de bens e contratao de obra e servios, independentemente de seu valor, ser precedida de apurao de preo, salvo as excees previstas neste Regulamento. 4.2. A apurao de preos ser efetuada com a participao de, no mnimo, 03 (trs) fornecedores, previamente convidados pela Diviso de Material e Patrimnio. 4.3. Denomina-se "Contratao Direta", o sistema de contratao efetuada diretamente com o fornecedor, sendo dispensada a apurao de preos acima definida, a qual somente poder ser realizada em carter excepcional e nas seguintes hipteses: a) aquisio por Fundo Fixo de Caixa de produtos e servios de pequenos valores; b) inexistncia de similares no mercado; c) aquisio de livros e peridicos; d) servios profissionais especializados; e) contratao de servios pblicos; f) contratao com outras organizaes sociais, universidades, centros de Pesquisas Nacionais e Cooperativas formadas por cientistas; g) situao de emergncia; h) inviabilidade de se estabelecer critrios objetivos de julgamento. 4.4. Para a realizao das apuraes de preos sero vlidos todos os meios de comunicao, inclusive os obtidos via Internet. 4.5. A aquisio de produtos e/ou servios por Fundo Fixo de Caixa ser regulada por instrumento normativo interno editado pelo Diretor Geral do IMPA. 5. CONCEITUAO:

198

5.1. Compra de bens: compreende o processo desde a verificao da necessidade dos solicitantes, autorizao de compra, convite aos fornecedores, tomada de cotaes e a escolha do fornecedor, at a aceitao do material. 5.2. Contratao de obras e servios: compreende o processo desde o planejamento, a autorizao da obra e/ou servios, a seleo dos fornecedores e a formalizao do contrato, at o encerramento da obra e/ou servio. 5.3. Alienao: compreende o processo que objetiva a realizao de baixa patrimonial de bens mveis, sucata, itens inservveis e obsoletos. 6. COMPRAS DE BENS: 6.1. As compras podero ser efetuadas no Pas ou no exterior, de forma a satisfazer as necessidades das reas, bem como atender s especificaes estabelecidas pelos solicitantes. 6.2. Toda e qualquer compra dever obedecer ao padro tcnico estabelecido pela rea afim, de tal forma a garantir a integrao e harmonia destes bens com os j adquiridos anteriormente. 7. CONTRATAO DE OBRAS E SERVIOS: 7.1. Os Contratos devero estabelecer com clareza e preciso as condies para execuo, aplicando-se os princpios da teoria geral dos contratos e as disposies de direito privado. 7.2. A cada 12 (doze) meses dever ser verificado se o preo pago pelo IMPA corresponde ao valor praticado no mercado. Se for apurado preo menor, a Administrao poder: a) convidar o contratado a repactuar seus preos, adequando-o ao valor de mercado; ou b) rescindir o contrato e proceder a nova contratao com base na apurao de preo 8. ALIENAO: 8.1. A alienao de bens ao IMPA ser sempre precedida de avaliao de seu valor de mercado, efetuada por Comisso nomeada para este fim pelo Diretor Geral e poder ser realizada atravs das seguintes modalidades: a) Venda b) Doao c) Destruio 8.2. A alienao de bens cedidos mediante Contrato de Gesto firmado com Ministrio da Cincia e Tecnologia - MCT obedecero as regras estabelecidas na Lei n 9.637 de 15 de maio de 1998 combinada com a Lei n 8.666 de 21 de junho de 1993. 8.3. Somente ser permitida doao de bens rgo pblico de carter educacional, cultural, tcnico cientfico ou organizaes sociais. 8.4. Quando for realizada a destruio de bens mveis, dever ser dada baixa no controle patrimonial. 8.5. A alienao de bens integrantes do patrimnio do IMPA, cujo valor exceda a R$ 20.000,00 (vinte mil reais), depender de prvia autorizao do Conselho de Administrao. 9. DISPOSIES FINAIS:

199

9.1. Quando o vencedor da apurao de preos, por qualquer razo, no assinar o contrato no prazo estabelecido, facultado ao IMPA convocar os participantes remanescentes, obedecendo a ordem de classificao, para faz-lo em igual prazo ou revogar a apurao de preos. 9.2. Os casos omissos sero resolvidos pelo Diretor Geral do IMPA. 9.3. Fica revogado o Regulamento anteriormente aprovado em ata da 5 Reunio do Conselho de Administrao datada de 05 de fevereiro de 2001, publicado no D.O.U, seo III do dia 21/05/2001, pgina 17. 9.4. O presente Regulamento entra em vigor na data de sua aprovao pelo Conselho de Administrao.

200

Anexo 6 Regulamento de Compra e Alienao de Bens e Contratao de Obras e Servios da Associao Rede Nacional para o Ensino e Pesquisa REGULAMENTO DE COMPRA E ALIENAO DE BENS E CONTRATAO DE OBRAS E SERVIOS Associao Rede Nacional para o Ensino e Pesquisa

1. Objetivo 1.1. Este regulamento estabelece as diretrizes a serem adotadas pela RNP na compra e alienao de bens, e na contratao de obras e servios. 2. Aplicao 2.1. Este regulamento se aplica a todas as reas da RNP. 3. Princpio 3.1. Toda compra e alienao de bens, contratao de obras e servios obedecero aos princpios bsicos de Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Economicidade e Qualidade, tendo em vista a adequao s finalidades dos bens, obras e servios necessrios ao cumprimento da misso da RNP. 4. Conceituao 4.1. Compra de bens - compreende o processo desde o planejamento, depois de detectada a necessidade pelos solicitantes, a seleo dos fornecedores, as cotaes e a execuo do processo, at a aceitao do material entregue na RNP. 4.2. Contratao de obras e servios - compreende o processo desde o planejamento, depois de detectada a necessidade pelos solicitantes, a seleo dos fornecedores e a execuo do processo de contratao, at o encerramento da obra ou servio. 4.3. Alienao compreende o processo que objetiva a realizao de baixa patrimonial de bens mveis ou imveis, sucata, itens inservveis e obsoletos. 5. Compras 5.1. As compras sero realizadas conforme definido nas normas que orientaro a RNP. As compras podero ser efetuadas no pas ou no exterior, de forma a satisfazer as necessidades das reas, em como atender s especificaes estabelecidas pelos solicitantes. 5.2. Toda e qualquer compra dever obedecer ao padro tcnico estabelecido pela rea afim, de tal forma a garantir a integrao e harmonia destes bens com os j adquiridos anteriormente. 5.3. Todas as compras sero licitadas e seguiro as modalidades relacionadas a seguir, hierarquizadas em ordem crescente, em funo do valor da compra: a) coleta de preos: para compras com valores estimados entre R$3.000,00 a R $10.000,00; b) tomada de preos: para compras com valor estimado acima de R$10.000,00.

201

5.3.1. Para a realizao das licitaes sero vlidos todos os meios de comunicao, inclusive Internet. 5.4. A participao dos fornecedores no processo licitatrio no obriga a RNP a formalizar a compra, podendo ser anulado, sem que caiba pleito de indenizao pelos licitantes. 5.5. So dispensveis de licitao: 5.5.1. compras com valores estimados inferiores a R$3.000,00; 5.5.2. aquisio de livro ou peridico, independentemente de valor; 5.5.3. compras que, atravs de justificativa tcnica, indicarem a marca, tipo e fabricante do item a ser adquirido; 5.5.4. situao de emergncia: falta ou reposio de equipamentos ou componentes. 6. Obras e Servios 6.1. Seguiro as mesmas diretrizes estabelecidas no item 5.3. 6.2. So dispensveis de licitao: 6.2.1. contratao de obras ou servios com valor estimado inferior a R$3.000,00; 6.2.2. contratao de servios profissionais especializados; 6.2.3. concessionrias de servios pblicos; 6.2.4. complementao de obras ou servios para substituio ou ampliao, j padronizados pela RNP, desde que justificada tecnicamente; 6.2.5. situao de emergncia: comprometimento da obra ou servio. 7. Contrato 7.1. Ser necessria a elaborao de um contrato, quando: 7.1.1. a compra prever entregas parceladas. 7.1.2. as obras e servios forem realizados em vrias etapas. 7.1.3. os prazos de fornecimento acarretarem riscos que comprometam a segurana e a continuidade dos servios da RNP. 7.1.4. houver necessidade de contratao de servios por um perodo maior que seis meses. 7.2. O contrato dever explicitar, no mnimo, o objeto, os prazos, a vigncia, os valores, as obrigaes de ambas as partes, as possibilidades de resciso e distrato e multas compensatrias. 7.3. A cada doze meses, dever ser verificado se o pagamento acordado em contrato acompanha o valor de mercado. Se o valor de mercado estiver a menor, o fornecedor ser convidado a repactuar o contrato; caso contrrio, o contrato poder ser rescindido e nova licitao ser realizada. 8. Alienao 8.1. A alienao de bens da RNP ser sempre precedida de uma anlise quanto utilizao do bem a ser alienado, e poder ser realizada atravs das seguintes modalidades: a) Venda b) Doao

202

c) Destruio 8.2. A alienao, nos casos de Venda, ser precedida de uma avaliao do valor de mercado. 8.3. Somente ser permitida doao a rgo pblico, de carter educacional, cultural, tcnico cientfico ou organizaes sociais. 8.4. Quando for realizada a Destruio, dever ser dada baixa no controle patrimonial.