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El incierto camino a la gobernabilidad en México1

Por Luis Fernando SANCHEZ MURILLO2

INTRODUCCIÓN

En la ceremonia de toma de posesión, hace dos años, el presidente Vicente Fox

manifestaba en su discurso que la etapa marcada por el autoritarismo había llegado a su

fin con la elección sin precedentes del 2 de julio, y la cual era producto de varias

décadas de lucha política encabeza por distintos hombres. Asimismo convocaba a las

fuerzas políticas representadas en el congreso, a crear nuevas reglas del juego con el

objetivo de acabar con los restantes vestigios autoritarios y edificar una genuina

democracia pues declaraba que no bastaba con la alternancia en el poder para finalizar

la transición. Se requerían además de cambios sustantivos de régimen político. En este

sentido el presidente Vicente Fox presentaba al congreso siete propuestas de reforma

que recogía de su campaña política y las cuales calificaba como mandato de cambio por

parte de los ciudadanos. Empero subrayaba la limitación de los partidos políticos, dadas

las correlaciones de fuerzas en el congreso, de impulsar cambios por sí solos para

avanzar en la democratización, por lo que los exhortaba al dialogo y al trabajo conjunto

entre las fuerzas políticas y entre los poderes de la unión, asimismo manifestaba que:

En esta nueva época de ejercicio democrático, el Presidente propone y el


Congreso dispone. Esa es la nueva realidad del Poder en México. El
presidencialismo tradicional impuso por muchos años su monólogo.
Ahora más que nunca, gobernar es dialogar; la fuerza de la nación no
puede venir ya de un solo punto de vista, de un solo partido o de una sola
filosofía. Ahora como nunca, es necesario el entendimiento, el acuerdo y
la convergencia entre los distintos actores políticos, económicos y

1
Mención Honorífica en el Certamen Nacional Juvenil de Ensayo Político 2002.
2
Egresado de la Licenciatura en Estudios Políticos y de Gobierno de la Universidad de Guadalajara con
la subespecialidad en Derecho Electoral.

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sociales, los diferentes intereses legítimos y las diversas visiones


ideológicas.3

Empero las palabras del presidente Vicente Fox no hacían otra cosa, sino revelar

lo que se venía gestando en años recientes, esto es la independencia del poder

legislativo con relación al ejecutivo. Ya que si se recuerda anteriormente el congreso no

servía en realidad como contrapeso al ejecutivo sino que por el contrario, se encontraba

sujeto a las disposiciones del ocupante en turno del ejecutivo . No obstante esto

cambiaría gradualmente, primero con la perdida de la mayoría calificada del PRI en las

elecciones de 1988 y que se traduciría en la imposibilidad del presidente de reformar la

constitución sin el consenso de la oposición, y después con la perdida de la mayoría

absoluta en las elecciones de 1997 y la imposibilidad de aprobar aquellas leyes

promovidas por el ejecutivo y el mismo partido. Todo esto provocaría que el poder del

presidente sobre el congreso se desvaneciera progresivamente. De esta manera el

problema en lo sucesivo no sería más la sumisión del congreso, sino la construcción de

acuerdos entre el congreso y el presidente.

Por lo anterior, el presente ensayo trata acerca de la relación surgida entre el

poder ejecutivo y el legislativo a raíz del cambio en la conformación del congreso, vista

desde el proceso final de transición a la democracia y su consecuente instauración en el

estado mexicano. Asimismo se pretende discutir acerca de la necesidad o no, de realizar

cambios en el régimen de gobierno, en particular a los que tengan que ver con los

poderes legislativo y ejecutivo, todo esto examinado en términos de los posibles

problemas que puede originar para la gobernabilidad del país la existencia de un

presidente sin el apoyo mayoritario al interior de un congreso.

3
Fox, Vicente. Mensaje de toma de posesión. 1 de diciembre de 2000, Versión estenográfica, Presidencia
de la República, Internet. www.presidencia.gob.mx

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La particularidad del sistema político mexicano

Una definición de democracia aceptada por no pocos estudiosos de lo político, es

la postulada por los defensores de la teoría conocida como procedimental. De acuerdo

con sus razonamientos, la democracia se explica a través de los mecanismos que

permiten su existencia y la distinguen de otro régimen de gobierno, y no tanto por los

valores e ideales que debiera perseguir. En este sentido una aproximación elemental

acerca del concepto de democracia, es la definición mínima elaborada por Bobbio, la

cual se puede entender como “un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que

establecen quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué

procedimientos.”4 Sin embargo a esta proposición, el autor le agrega tres condiciones

necesarias para calificar a un gobierno como democrático: la primera indica que ésta

debe atribuir el poder de tomar o colaborar en las decisiones colectivas (por medio de

una ley fundamental), a un numero muy elevado de miembros del grupo; la siguiente

señala que las decisiones colectivas sean tomadas por medio de la regla de la mayoría,

por lo que las decisiones tomadas a través de este principio y por los individuos

autorizados para tomar parte en los asuntos públicos se vuelvan obligatorias para la

comunidad política y; por último menciona que a los sujetos llamados a decidir sobre

los asuntos públicos se le planteen alternativas reales y estén en condiciones de

seleccionar entre una y otra.

Ahora bien, si se habla de democracia es ineluctable referirse a las elecciones.

Ya que de acuerdo con la teoría democrática liberal existe una relación estrecha entre

elecciones y democracia: sin elecciones, sin la abierta competencia por el poder entre

4
Bobbio, Norberto. El futuro de la democracia. México. FCE. 1986. p. 24

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5
fuerzas sociales y agrupaciones políticas, no hay democracia. En este sentido para

concebir la labor e importancia que se les confiere, es imperativo remitirse por principio

de cuentas a su significado. Por consiguiente una definición aceptable es la formulada

por Nohlen, quien señala que éstas no representan otra cosa sino una técnica de

designación de representantes, la cual por cierto, puede ser usada en lugar de otras

técnicas sin tener necesariamente contenido democrático. Una definición construida de

esta manera permite observar, que el concepto, funciones e importancia de las

elecciones varía de acuerdo al sistema político que corresponda.

Por tanto, cómo se debe concebir a las elecciones en la democracia. Nohlen

menciona que la primera distinción conceptual entre las elecciones en sistemas políticos

diversos se encuentra implícita en el mismo término. Ya que mientras en un sistema

político el elector puede tomar una decisión libremente entre varios partidos políticos,

en otros tiene que votar por un partido único. De esta manera señala que el sufragio se

ejerce realmente (en la democracia) cuando se tiene la libertad y oportunidad para

hacerlo, y es así cuando se puede hablar de elecciones competitivas, pero que si se

niegan o se limitan estas condiciones, es cuando se puede pensar en un sistema

totalitario o bien en un sistema autoritario. De acuerdo con lo anterior, se puede decir

que el sistema político mexicano estaba configurado como un sistema autoritario por

limitar la oportunidad y libertad para elegir, pues aunque los partidos opositores podían

participar en la contienda electoral, en realidad no les era permitido arrebatarle el poder

a la coalición revolucionaria en el gobierno.6 De este manera los procesos electorales

5
Véase en Sistemas electorales y partidos políticos. De Dieter Nohlen. México. FCE. 1998. p. 14
6
De acuerdo con Lorenzo Meyer, el sistema político mexicano permitía a los partidos políticos opositores
usar de ciertas tribunas públicas para impugnar y poner en duda la legitimidad y la acción
gubernamentales, pero no podían aspirar a ocupar más puestos de elección popular que aquellos que el
partido oficial y el gobierno decidieran otorgarles, generalmente después de discretas negociaciones.
Véase en “México. El sistema y sus partidos: entre el autoritarismo y la democracia” en Los sistemas

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servían más para reajustar la estructura de poder y aparentar condiciones democráticas

que como medio para legitimar a la organización política ganadora en el proceso

electoral. Esto explica también -en parte- como el partido hegemónico el PRI, conservó

por mucho tiempo el poder político en el estado mexicano, sin embargo esta situación

cambiaría a finales de los setentas, de modo específico en 1977, cuando la coalición

gobernante inicia con el primer rasgo de liberalización en el sistema político, abriendo

las puertas a la posible transición a la democracia.7 Sin embargo este largo proceso de

transición a la democracia, considerado por Philippe C. Schmitter como una especie de

régimen híbrido (democradura), concluiría en el gobierno de Ernesto Zedillo pues

señala Cansino, que de acuerdo con la teoría, el proceso de transición a la democracia

finaliza a priori en 1997 ya que “una transición a la democracia concluye cuando tienen

lugar las primeras elecciones libres y correctas, es decir, equitativas, transparentes y no

inducidas desde lo alto.”8 Sin embargo a la anterior definición, Cansino establece ciertas

objeciones, que lo conducen a pensar a que las elecciones de 1997 no pueden

considerárseles como las «fundacionales» entre otras cosas, porque si bien es cierto que

los resultados sobre las elecciones eran inciertos, por otro lado requerían cubrir otro

requisito, el relacionado a la «certeza institucional». Es decir a la existencia de garantías

para el partido favorecido mayoritariamente por los sufragios, de que no fuera

desconocido su triunfo por los otros competidores en la contienda electoral. Al mismo

tiempo, agrega que los comicios de 1997 son en estricto sentido “producto de un

políticos en América Latina. De Lorenzo Meyer y José Luis Reyna (Coord.) México, Editorial Siglo XXI,
1999.
7
Middlebrook, Kervin. “La liberalización política en un régimen autoritario: el caso de México”. En
Transiciones desde un gobierno autoritario 2. América Latina de Guillermo O’Donnell Philippe C.
Schmitter, Laurence Whitehead (comps.) Editorial Paidós. 1994. España. pp. 188-195
8
Cansino, Cesar. Después del PRI. Las elecciones de 1997 y los escenarios de la transición en México.
1998, Ed. CEPCOM. México. p. 162

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proceso de apertura gradual, prolongado y limitado del régimen político mexicano más

que de un proceso efectivo de democratización.”9

En contraste, Becerra, Salazar y Woldenberg, mencionan que la conclusión de la

transición ocurrió el 2 de julio del 2000, y que más que ser la inauguración de la

democracia fue más bien su confirmación pues...

fue la prolongación de fenómenos sucesivos que se habían instalado


desde hace años y cada vez con mayor intensidad: partidos políticos con
poder creciente, aumento de su competitividad, copiosas votaciones,
alternancia en los niveles municipal y local del poder estatal. El 2 de
Julio fue una nueva vuelta de tuerca, la mayor, en la irresistible
expansión de la democracia en México.10

En este sentido los autores de La mecánica del cambio político en México,

subrayan las características de los anteriores procesos electorales, de las formas cómo

fueron ocurriendo y los actores que intervinieron. De acuerdo con ellos, el cambio

político ha sido de manera pacifica, sistemática y permanentemente negociado, girando

siempre los acuerdos (o desacuerdos) en torno al tema electoral. Siendo los puntos

elementales, los años de 1977, 1986, 1989-90, 1993, 1994 y 1996. Sin embargo reviste

de particular importancia el año de 1977 porque es en ese año cuando ocurren

significativos avances en la cuestión electoral, pues a diferencia de la reforma

(electoral) de 1963, la cual crea la figura de diputados de partido y que permite según

Alonso Lujambio, la integración de minorías a los órganos de representación política.11

La ley de 1977 inicia, entre otras cosas, con la construcción del estado de partidos,

reconociéndolos a nivel constitucional como entidades de interés público, otorgándoles

9
Idem. Véase también en La transición mexicana. 1997-2000. México, Ed. CEPCOM. 2000. pp. 281 y
334
10
Becerra, Ricardo. Pedro Salazar, José Woldenberg. La mecánica del cambio político en México. Cal y
Arena. México. 2000.p. 487
11
Lujambio, alonso. El poder compartido. Un ensayo sobre la democratización mexicana. Editorial
océano, México, 2000. p. 25

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derechos y obligaciones, que después serían objeto de debates posteriores en la larga

transición a la democracia en México, y que afectarían las condiciones en la

competencia política. Con esta ley se crearían leyes e instituciones a lo largo del país

que regularían la competencia entre los partidos políticos. La ley diseñada en ese

entonces se convertiría en instrumento para incluir a las fuerzas políticas que se

encontraban fuera del marco legal.12

Por tanto es el desarrollo de los partidos políticos, de la realización de elecciones

libres y cada vez más competidas en los distintos ámbitos de gobierno, y el creciente

número de gobiernos distintos al PRI, lo que llevan a pensar a Becerra, Salazar y

Woldenberg del desarrollo democratizador de menos a más en el estado mexicano y a

pensar que las condiciones democráticas ya estaban dadas para el 2000. Opinión muy

cercana a la de Alonso Lujambio pues para él la transición política mexicana se debe

entender “en que no supone en modo alguno la desaparición de la otrora fuerza política

hegemónica o su exclusión en la construcción del juego democrático... [sino que

supone, dadas las características del estado mexicano por la separación de poderes,

federalismo y municipalismo] el paso del ejercicio monopólico del poder, al ejercicio

del poder compartido.”13 Es en este sentido y contexto, es decir en la confirmación de la

«institucionalización de la incertidumbre» en que conviene considerar la relación

emergida entre los poderes legislativo y ejecutivo.

Una reflexión teórica acerca del sistema presidencial.

12
Ibidem p. 82.
13
Ibidem p. 21

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Parlamentarismo, presidencialismo o semipresidencialismo ¿Cuál es el mejor

sistema de gobierno? los argumentos son diversos pues mientras algunos se inclinan por

el presidencialismo otros lo hacen por el semipresidencialismo o bien por el

parlamentarismo. Una manera de explicar esta situación es la que se puede lograr a

través de las ventajas y desventajas que significan decidirse por alguno en particular. No

obstante una discusión de esta categoría va más allá de los limites del presente ensayo.

Por esta razón el presente apartado se ceñirá a examinar algunos de los inconvenientes

que se le adjudican al sistema presidencial sin dejar de lado sus respectivos méritos, esto

con el objeto de ubicar los problemas que enfrenta el sistema presidencial y ajustarlo

posteriormente a las condiciones del estado mexicano.

Dicho esto, es prioritario encontrar un criterio que nos permita identificar y

distinguir a un régimen presidencial de otro sistema. Uno necesario, señala Piero

Meaglia, es el que se puede establecer a partir del significado de la palabra poder dentro

de la expresión “división de poderes” ya que este puede significar o una cierta función

política o un cierto órgano de Estado. En este sentido él menciona que si bien en la

literatura polítológica poder significa predominantemente órgano, esto no es así en la

doctrina clásica de la división de poderes pues ésta se preocupa más bien por distinguir

las funciones del poder político, es decir que la función ejecutiva y la legislativa (así

como la judicial) no sean ejercidas por el mismo órgano de Estado. Con todo, en su

explicación acerca de la confusión que podrían generar los términos “poderes divididos”

o “poderes unidos” enuncia que lo que se quiere significar con ellos es 1)la manera en

que el órgano legislativo y el ejecutivo se forman y; 2)la acción que una vez formados,

uno puede ejercer respecto del otro.14 De este modo establece que cuando se habla de un

14
Meaglia, Piero. Presidencialismo, parlamentarismo, semipresidencialismo. México. Revista Este País,
mayo de 1996. p.2

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sistema presidencial se quiere expresar: a) que el órgano ejecutivo es independiente del

legislativo respecto a su origen, ya que se le confiere el poder a partir de una elección

distinta de la del parlamento y; b) que dura en su encargo por un tiempo pre-establecido

y no depende de la voluntad del legislativo, más que por el llamado impeachment.

Cuestión que se equipara a lo establecido por Hurtado en lo concerniente a cómo

diferenciar a un sistema presidencial de un parlamentario...

lo básico es establecer si el jefe del Ejecutivo es electo por los votantes o


por el Legislativo, y si está sujeto o no a la confianza de este último para
permanecer en el cargo. Podría decirse que todo sistema con un Ejecutivo
electo por el Legislativo y sujeto a su voto de confianza es parlamentario,
y que todo sistema con un Ejecutivo electo por los votantes e
independiente del Legislativo es presidencial.15

Sin embargo ¿es suficiente para distinguir y definir a un sistema presidencial? Al

parecer todavía no, dado que no todos los autores le atribuyen los mismos rasgos a este

sistema de gobierno, por esta razón es conveniente presentar algunas formulaciones

elaboradas al respecto.

Una de ellas es la propuesta por Hurtado que si bien es cierto que establece dos

criterios básicos para reconocer a este sistema, por otro lado también menciona otras

características que pueden ayudar a identificarlo: 1)la elección del presidente por

sufragio universal directo o indirecto; 2)la conjunción de las jefaturas de Estado y de

gobierno; 3)el periodo fijo del presidente y del legislativo (por lo que el Congreso no

tiene capacidad para destituir al presidente y viceversa); 4) el presidente dirige el

gobierno; 5) el jefe del ejecutivo y su gabinete son independientes del Legislativo y; 6)

el carácter unipersonal del poder ejecutivo.16 Ahora bien como ya se había mencionado,

no todos los autores coinciden en los rasgos para distinguir al presidencialismo, en este

15
Hurtado, Javier. Sistemas de Gobierno y Democracia, Cuadernos de Divulgación de la Cultura
Democrática, núm. 19, Instituto Federal Electoral, México,1999. p.27-28
16
Ibidem. pp. 16-17

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sentido una enunciación diferente es la expuesta por Shugart y Carey pues agregan

como rasgo la facultad legislativa del presidente pero reduciendo las propiedades

pertenecientes al presidencialismo a cuatro criterios: 1)la elección del ejecutivo por voto

popular; 2)la elección fija e independiente del congreso y el presidente; 3)el ejecutivo

nombra su gabinete y; 4)el ejecutivo está dotado constitucionalmente con poderes

legislativos.17 Sin embargo se pueden encontrar aún definiciones más restrictivas pues

tanto Sartori como Scott Mainwaring y Matthew S. Shugart ajustan las características de

este sistema de gobierno a tres condiciones, coincidiendo en dos puntos: 1)en la

elección popular o indirecta del jefe de estado (presidente) y; 2)en la incapacidad del

congreso de destituir al presidente durante su mandato pero discrepando en el punto

relacionado a la doble investidura del presidente. En este sentido Sartori señala que este

requisito es muy limitante por lo que decide tomar un criterio más flexible, esto es, que

presidente sea quien encabeza y dirige el gobierno que designa.18 En tanto que Scott

Mainwaring y Matthew S. Shugart optan por la doble investidura del jefe del

ejecutivo.19 En este orden de ideas se puede decir que Juan Linz concuerda con algunas

de las proposiciones de los anteriores autores, no obstante no toma una formulación

estricta y la expone a través de cuatro criterios:1)un ejecutivo con poderes

constitucionales fuertes –los cuales generalmente incluyen un control pleno en la

composición del gabinete y la administración- 2)la elección directa (o indirecta) del

presidente por el pueblo e independiente del voto de confianza del parlamento; 3)la

doble investidura del jefe del ejecutivo, esto es como jefe de Estado y de gobierno y;

17
Citado por Maria Amparo Casar en Coaliciones parlamentarias: aprendiendo a vivir en democracia,
documento de trabajo núm. 104, División de Estudios Políticos. CIDE, México 1999. p. 1.
18
Sartori, Giovanni. Ingeniería Constitucional. Una investigación de estructuras, incentivos y resultados.
De Giovanni Sartori, ed. FCE., 1999. p. 99
19
Mainwaring, Scott y Matthew Soberg Shugart, Juan Linz: Presidencialismo y democracia (una revisión
crítica). Revista Foro Internacional, oct-dic., 1993, El Colegio de México, p.654-655

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4)la que señala que el presidente no puede ser destituido más que por el juicio político

(impeachment). 20

Por lo anterior se puede decir que aunque existen diferencias en lo concerniente

a los criterios para determinar a un sistema presidencial aún así existen coincidencias,

así mientras Hurtado expone una formulación más cercana al modelo estadounidense,

por el contrario Sartori toma una concepción no rigurosa y determina al

presidencialismo en tres criterios, manifestando una inclinación más flexible con

respecto a la investidura del presidente, sin embargo si se analizan cada una de las

proposiciones de los precedentes autores se podrá observar que existe un territorio

común, como son los puntos relacionados con la elección directa o indirecta del

presidente, los periodos fijos tanto del presidente como del congreso, la incapacidad del

congreso de destituir al jefe del ejecutivo más que por el juicio político (impeachment) y

viceversa, y por último que el presidente es quien encabeza y dirige el gobierno, aunque

también se puede hablar de la investidura del jefe del ejecutivo. Con todo vale decir que

esta discrepancia en relación a las propiedades que permiten identificar no sólo al

presidencialismo sino a los otros sistemas de gobierno, nos dice Hurtado, tiene su inicio

en dos ámbitos: una de carácter empírico, y que se origina por la adopción cada vez

mayor del sistema semipresidencial o por la inserción de características pertenecientes a

los otros sistemas de gobierno en los sistemas presidenciales y; 2)la otra proveniente del

ámbito teórico y que es producto de las nuevas subdivisiones conceptuales realizadas en

los sistemas parlamentario y presidencial. Por esta razón -señala Hurtado- la pretendida

“pureza” definitoria de cada uno de los sistemas ha pasado a ser un mero supuesto que

20
Linz, Juan. “Los peligros del presidencialismo”, en Diamond Larry y Marc F. Plattner, El
resurgimiento global de la democracia, UNAM-IIS, 1996, p. 104.

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difícilmente puede encontrase en la realidad.21 Sin embargo no hay que olvidar lo que

señala Duverger en relación a los rasgos que se le atribuyen a cada sistema de gobierno

“Lo que nosotros llamamos regímenes políticos no son otra cosa que modelos

heurísticos destinados a una investigación de este tipo."22

Una vez dicho esto, le sigue el asunto relacionado a las objeciones que se le

atribuyen a este sistema de gobierno. En este sentido una conocida critica es la

elaborada por Juan Linz quien considera como principales problemas de las

democracias presidenciales: la legitimidad dual, la rigidez (el periodo fijo del mandato),

el efecto suma cero de las elecciones, y el carácter plebiscitario de la elección

presidencial.23

En este orden de ideas el autor señala en lo tocante al problema de la legitimidad

dual, que en virtud de que tanto el jefe del ejecutivo como el congreso provienen del

voto de los electores no existe un mecanismo a través del cual se pueda solucionar un

posible conflicto entre ambas partes, esto es cuando la mayoría del congreso está

representada por una opción política distinta de la del presidente, y reclama, al igual que

este último, su legitimidad. Por lo que cuestiona ¿quién tiene mayor derecho a hablar de

parte del pueblo: el presidente o la mayoría legislativa que se opone a sus políticas? El

segundo inconveniente planteado por Linz es el relacionado al plazo fijo del mandato

presidencial, según el cual fragmenta el proceso político en periodos discontinuos y

rígidamente demarcados, sin dar cabida a los reajustes continuos que los

acontecimientos pueden exigir. En tanto que al tercero hace referencia al efecto suma

cero de la elección presidencial, esto es por el carácter unipersonal de la jefatura del

poder ejecutivo, donde el “ganador se lo lleva todo” y el perdedor lo pierde todo. Por

21
Hurtado Op. Cit p. 27
22
Citado por Javier Hurtado. Ibidem p.23
23
Linz, Juan. Op. Cit. pp. 103-120

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otro lado menciona el carácter plebiscitario de la elección, ya que los sistemas

presidenciales que encajan en particular con el modelo de «democracia delegada»,

tienen un componente altamente individualista que puede conllevar a la elección de

individuos que ya estando en el poder apelen al apoyo popular cuando gozan de altos

índices de aprobación.

Sin embargo, otro de los problemas con los cuales se les relaciona a los sistemas

presidenciales, son los concernientes a la carencia de mayorías legislativas por el

partido del presidente y a la falta de incentivos para construir coaliciones.24 En este

sentido Arturo Valenzuela explica que la falta de incentivos para construir coaliciones

se debe, entre otras cosas, a que la oposición no se ve beneficiada cuando ésta le otorga

su apoyo a una iniciativa del presidente, ya que en esta situación salen favorecidos el

presidente y su partido, al mismo tiempo que, tratándose de presidentes poco populares

y con difíciles tareas de gobierno y en sociedades con graves problemas

socioeconómicos los partidos opositores constatan que pueden avanzar electoralmente

distanciándose del presidente así como de las posiciones en el gabinete. En tanto que en

lo concerniente a la carencia de mayorías legislativas del presidente, señala que es un

problema que se agrava en sistemas multipartidistas o bipartidistas fragmentados y que

puede conllevar en casos extremos a parálisis gubernamentales. Esto como

consecuencia también de la falta mecanismos contra el impasse político que puede

emerger cuando un presidente no tiene el apoyo mayoritario en la legislatura. De esta

manera señala que en los regímenes presidenciales minoritarios se instala una lógica

24
Valenzuela, Arturo. “America Latina: presidencialismo en crisis”, en semanario Etcétera, 12 de enero
de 1995, pp. 17-19

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perversa desde un inicio, en particular cuando las fuerzas de oposición perciben sus

futuros políticos asegurados con el fracaso de la administración.25

Sin embargo a estos problemas atribuidos al presidencialismo se le contraponen

las argumentaciones de Scott Mainwaring y Matthew S. Shugart, quienes aminoran esas

dificultades e incluso sostienen que algunos de esos problemas no son exclusivos de

este sistema de gobierno y que por tanto se pueden encontrar de igual modo en el

parlamentarismo. De esta manera si bien es cierto que concuerdan con tres de las cuatro

criticas formuladas por Linz, por otro lado disienten en lo tocante a que el sistema

presidencial este estimulado hacia la política de “ganador único” por lo que responden

que “el grado en el cual las democracias promueven las reglas del juego de tipo

‘ganador único’ depende también del sistema partidario y del sistema electoral”.26 De

este modo señalan que el sistema de controles y equilibrios con el que se apoya el

presidencialismo está diseñado para inhibir las tendencias de “ganador único”, por lo

que un congreso controlado por la oposición incluso puede convertirse en el primer

actor en cuanto a legislar, manteniendo algunas limitantes.27 De acuerdo con lo

anterior, señalan los autores, controlar el congreso no es el primer premio pero si

permite establecer los parámetros dentro de los cuales se desarrollen las políticas

dictadas por el presidente. Por otro lado en lo concerniente a la legitimidad dual, señalan

que este problema se presenta de igual forma en las democracias parlamentarias aunque

en menor grado, y en particular en aquellas legislaturas bicamarales en donde diferentes

mayorías controlan las cámaras. Aquí el problema no se desarrolla entre el ejecutivo y

la asamblea sino entre las dos cámaras. Y por último mencionan que, en relación a la

25
Idem.
26
Mainwaring, Scott. “presidencialismo y democracia”, revista Foro Internacional, oct-dic, 1993, El
Colegio de México, p. 664.
27
En caso de que los poderes legislativos del presidente fueran en sentido negativos, es decir el poder de
veto, pero no el poder de decretar, ni el poder exclusivo de establecer la agenda. Ibidem p.665

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rigidez del presidencialismo, es un problema que en teoría se solucionaría –bajo ciertas

condiciones- con la convocatoria a elecciones anticipadas.28 Empero, hay que agregar,

que lejos de la discusión en torno a las criticas de Linz sobre el presidencialismo, los

estudios realizados por Scott Mainwaring y Matthew S. Shugart los llevan a edificar

otras conjeturas pues subrayan la influencia de otros factores que afectan el

funcionamiento del sistema presidencial, como es el sistema electoral y el sistema de

partidos (en particular el número y la disciplina partidaria), de ahí que señalen que el

sistema electoral ejerce gran influencia sobre el sistema de partidos y por tanto en la

forma en que el presidencialismo funciona.29

Sin embargo de los problemas que se le imputan al presidencialismo, es de

particular importancia para el presente trabajo, el concerniente a la situación que se

presenta cuando un presidente no posee el apoyo mayoritario al interior del congreso.

En este sentido es meritorio establecer algunas precisiones en relación a las modalidades

de gobierno que se presentan en el presidencialismo, las cuales se denominan como

sigue: gobierno unificado, el cual se manifiesta cuando un partido posee el control tanto

del ejecutivo como del legislativo (unicameral o bicameral); de gobierno dividido,

cuando el partido al que pertenece el presidente es distinto al que controla el congreso;

de gobierno no unificado, el cual se presenta cuando ningún partido cuenta con la

mayoría absoluta congresional. Del mismo modo se distinguen dos tipos de gobierno

dividido para el caso de los sistemas bicamerales: control partidario dividido en el

congreso, el cual acontece cuando el partido del presidente controla una de las cámaras

28
De acuerdo con los autores “la estipulación de elecciones anticipadas representa una desviación del
presidencialismo puro, el cual se define por sus periodos fijos. Sin embargo, en tanto que un poder no
pueda hacer renunciar a otro sin que él mismo tenga que postularse para reelección, el principio de la
separación de poderes estará conservado más que en otra variante del parlamentarismo.” Ibidem p.664
29
Mainwaring, Scott y Matthew Soberg Shugart: “El presidencialismo y los sistemas de partido en Latino
América, en La reforma del Estado, UNAM, Dirección de Asuntos Jurídicos de la Presidencia de la
República, México, 1996., p. 126.

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y otro partido la otra; y control repartido entre el Congreso y [el Ejecutivo] la Casa

Blanca, cuando un partido domina en el Ejecutivo y otro en el Legislativo.30

Cabe decir con respecto a este tema, que existen no pocos estudios que se han

ocupado por observar las implicaciones que este tipo de modalidades de gobierno tienen

para las democracias presidenciales. De este modo diferentes estudios han rebatido la

idea relacionada a que los gobiernos no unificados o divididos disminuyan la eficacia y

efectividad del gobierno así como la productividad del trabajo legislativo e incluso que

conduzcan a parálisis o incluso crisis en regímenes democráticos.31 Dicho lo anterior,

conviene ahora revisar el caso mexicano.

De cómo funcionaba el sistema presidencial durante la hegemonía del PRI

Anteriormente el sistema político mexicano estaba configurado de tal modo que

inhibía la competencia política entre los partidos, esta situación tenía como

consecuencia que las fuerzas políticas antagonistas al partido otrora hegemónico, el

PRI, estuvieran excluidas de los órganos de representación política y por otro lado que

el partido en el poder mantuviera un control monopólico en las estructuras de poder. A

esta situación se le podía sumar la particularidad concerniente al desequilibrio real entre

los poderes de gobierno, en virtud de que el presidencialismo mexicano no se había

conducido por los principios de la doctrina clásica de separación de poderes y de pesos

y contrapesos.32 Sino que por el contrario el congreso (y el poder judicial) se hallaba en

30
Las definiciones se toman del texto de Javier Hurtado, quien asimismo las recoge de Alonso Lujambio
y James A. Thurber. Véase en “Los gobiernos divididos y las elecciones de 1998 en México”, Revista
Este País, Abril de 1998.
31
Casillas, Carlos Enrique. “La experiencia de la pluralidad: gobierno dividido en México”, en Revista
Voz y Voto, núm. 97, 2001. Véase también en Maria Amparo Casar Op. Cit. p. 4-7
32
Casar, Maria Amparo. Ibidem. p.1

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una clase de subordinación con respecto al presidente. Cuestión que de acuerdo con

María Amparo Casar era resultado de dos factores y que tienen que ver con la

penetración del presidente en la función de representación del Congreso. De este modo

señala que éste penetró en el congreso de tal manera que, por una parte, aseguró para sí

mismo el apoyo de grandes contingentes de legisladores, y por otro, provocar que éstos

actuaran no como contrapeso del ejecutivo sino más bien como aliado o agente

permanente de este último.33 Sin embargo, existen otras características que juntas

fortalecieron al jefe del ejecutivo frente al congreso como son: a) un partido altamente

centralizado y disciplinado capaz de controlar la selección de candidatos; b) la

coincidencia de la presidencia del país y del partidos oficial en una misma persona; y c)

la cláusula de no reelección.34 Sin embargo el periodo de predomino del presidente se

reduciría gradualmente con el cambio en las reglas político-electorales y que

permitieron la competencia real de las demás fuerzas por el poder público.

El presidencialismo mexicano en el contexto


de la instauración a la democracia.

En páginas atrás se señaló que uno de los principales problemas a los que se

enfrentan los sistemas presidenciales, es el concerniente a la situación que se manifiesta

cuando un presidente no posee una mayoría en el congreso que apoye a su gobierno.

Cabe señalar que aunque existen estudios que apoyan la idea de que los gobiernos

divididos y no unificados, no han representado graves problemas para las democracias

presidenciales. No obstante es de particular importancia revisar las condiciones actuales

del nuevo gobierno.

33
Casar, María Amparo. “Las relaciones entre el poder ejecutivo y legislativo: el caso de México”, en la
Revista Política y Gobierno, CIDE, núm. 1, vol. VI, primer semestre de 1999. p. 91
34
Casar, Maria Amparo. Ibidem. 93

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De esta forma, si se está de acuerdo con las modalidades de gobierno que se

pueden presentar en los sistemas presidenciales, entonces en términos precisos se puede

decir que al tipo de relación actual entre el ejecutivo y legislativo, es al que se le

denomina como ”gobierno no unificado” en virtud de que ninguna de las fuerzas

políticas posee la mayoría absoluta de cualquiera de las cámaras.

Así también una forma de abordar esta cuestión es a través de las relaciones

entre la presidencia y el congreso en el proceso legislativo. Por lo que se vuelve

imperativo distinguir tres conceptos en esta materia: a) la eficacia propositiva, que es la

relación entre el número de iniciativas presentadas por un iniciador y las aprobadas; b)

eficacia legislativa, que es la relación entre el número de iniciativas aprobadas a un

iniciador y total de aprobadas, y c) productividad legislativa, que es la relación entre el

número de iniciativas presentadas, dictaminadas (favorable o desfavorable), y sin

dictaminar.35

En este sentido Javier Hurtado menciona que los dos primeros conceptos

permiten observar la capacidad de los iniciadores de ver dictaminadas favorablemente

sus iniciativas presentadas, mientras que el tercero tiene que ver con la correlación de

fuerzas en el congreso: disciplina partidaria, el tipo de liderazgo del presidente sobre su

partido, y la capacidad de los lideres políticos del congreso para construir alianzas o

coaliciones para una agenda legislativa común.

Pues bien, con base en lo anterior es como se puede manifestar una conjetura a

posteriori en lo tocante a la relación ejecutivo-legislativo. En este sentido del análisis

llevado a cabo por Hurtado, es posible conjeturar la situación de impasse legislativo

pues de 388 iniciativas presentadas en total hasta el primero de noviembre en la actual

35
Hurtado, Javier “Relaciones presidencia-gobierno en el proceso legislativo de nuestros días” en Cecilia
Mora-Donatto, Relaciones entre gobierno y congreso. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de
Derecho Constitucional, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas. 2002, p.255.

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legislatura (LVIII) tan sólo 78 habían sido aprobadas, es decir el 20%. Mientras que la

LVII legislatura (1997-8) habían sido aprobadas el 23% de las iniciativas. Sin embargo

es preciso ubicarse en las LV y LVI legislaturas (1991-1994 y 1994-1997) para observar

la tendencia decreciente en el numero de iniciativas aprobadas pues cabe decir que en la

primera se habían aprobado el 61% de las iniciativas y en la segunda cerca del 44%.36

En este mismo orden de ideas Hurtado acentúa la tendencia igualmente decreciente en

la eficacia legislativa del presidente, la cual no tiene parangón en la historia política

posrevolucionaria aunque por otro lado se mantenga su eficacia propositiva.37

A manera de conclusión.

Si bien es cierto que en México ha terminado el camino hacia la transición a la

democracia, también lo es que aun quedan rasgos autoritarios por lo que la nueva tarea

ahora es crear nuevas reglas del juego que sean más acordes a la realidad del país, esto

con el objeto de instaurar la democracia (y consolidarla después). Sin embargo qué

reglas de juego se pueden adoptar en México, ¿es necesario adoptar otro sistema de

gobierno? no es una respuesta sencilla, pues hay quienes sostienen que lo que se debe

hacer es simplemente renovar al presidencialismo y no cambios abruptos. En este

sentido Dieter Nohlen señala que los países latinoamericanos poseen características

distintas por las cuales no se podría adoptar el sistema parlamentario, puesto que fue la

figura presidencial es la que desempeñó un papel importante en la formación de los

Estados nacionales, es decir “el presidencialismo ha significado el recurso político-

institucional para resolver los problemas de la formación de los Estados nacionales y en

36
Ibidem. p.256-258
37
Idem.

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algunos casos, como el de Chile, con mucho éxito”.38 Podemos inferir de lo anterior que

para definir qué sistema de gobierno adoptar no sólo se trata de hacer un análisis

comparativo, sino que es necesario recurrir a las tradiciones, sistema de valores y

cultura política de los ciudadanos. Por esta razón antes de establecer cualquier propuesta

de carácter institucional al sistema de gobierno, electoral y de partidos es conveniente

primero tomar en consideración la configuración del Estado mexicano, a fin de poder

ofrecer una propuesta viable a cualquiera de sus instituciones.

Por ultimo quisiera agregar que cualquier cambio que se pretenda en el sistema

político mexicano debería ir encaminado a favorecer la consolidación de la democracia,

la gobernabilidad y por tanto permitir gobierno más eficaces. Cuestión que se antoja

difícil puesto que de acuerdo con Arturo Valenzuela, para que ello ocurra, se requiere de

dos elementos fundamentales para la consolidación de la democracia: el primero, de un

sistema de representación que dé garantías de participación y que permita articular los

intereses de la sociedad y el segundo, un sistema de gobierno propiamente tal, un

Estado que pueda formular e instrumentar políticas colectivas, es decir gobernar. 39

BIBLIOGRAFÍA

38
Nohlen, Dieter. El presidencialismo Renovado. Instituciones y cambio político en América Latina.
Editorial Nueva Sociedad. p. 92
39
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Colección Temas de la democracia. IFE.1999. p.12

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