PROPOSTA METODOLGICA DE AVALIAO DO GRAU DE ADEQUAO DOS PLANOS DIRETORES DE DESENVOLVIMENTO URBANO S QUESTES DE RECURSOS HDRICOS E SANEAMENTO BSICO

ESTUDO DE CASO: BELFORD ROXO, MESQUITA E NOVA IGUAU / RJ.

Yasmim Ribeiro Mello

Dissertao

de

Mestrado

apresentada

ao

Programa de Ps-graduao em Engenharia Civil, COPPE, da Universidade Federal do Rio de Janeiro, como parte dos requisitos necessrios obteno do ttulo de Mestre em Engenharia Civil.

Orientadores: Paulo Roberto Ferreira Carneiro Jos Paulo Soares de Azevedo

Rio de Janeiro Junho de 2011

PROPOSTA METODOLGICA DE AVALIAO DO GRAU DE ADEQUAO DOS PLANOS DIRETORES DE DESENVOLVIMENTO URBANO S QUESTES DE RECURSOS HDRICOS E SANEAMENTO BSICO ESTUDO DE CASO: BELFORD ROXO, MESQUITA E NOVA IGUAU / RJ. Yasmim Ribeiro Mello

DISSERTAO SUBMETIDA AO CORPO DOCENTE DO INSTITUTO ALBERTO LUIZ COIMBRA DE PS-GRADUAO E PESQUISA DE ENGENHARIA (COPPE) DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO COMO PARTE DOS REQUISITOS NECESSRIOS PARA A OBTENO DO GRAU DE MESTRE EM CINCIAS EM ENGENHARIA CIVIL.

Examinada por:

___________

______________

Prof. Paulo Roberto Ferreira Carneiro, D.Sc. ____ _____________ Prof. Jos Paulo Soares de Azevedo, Ph.D. __ __________

Prof. Ana Lucia Nogueira de Paiva Britto, Docteur.

___

______________________ Prof. Marcelo Gomes Miguez, D.Sc.

__

_______________________

Prof.Rosa Maria Formiga Johnsson, Docteur.

RIO DE JANEIRO, RJ - BRASIL JUNHO DE 2011 ii

Mello, Yasmim Ribeiro Proposta metodolgica de avaliao do grau de adequao dos Planos Diretores de Desenvolvimento Urbano s questes de recursos hdricos e saneamento bsico. Estudo de Caso: Belford Roxo, Mesquita e Nova Iguau / RJ / Yasmim Ribeiro Mello. Rio de Janeiro: UFRJ/COPPE, 2011. XII, 273 p.: il.; 29,7 cm. Orientadores: Paulo Roberto Ferreira Carneiro Jos Paulo Soares de Azevedo Dissertao (mestrado) UFRJ/ COPPE/ Programa de Engenharia Civil, 2011. Referncias Bibliogrficas: p. 262-271. 1. Recursos Hdricos. 2. Planejamento Urbano. 3. Indicadores. I. Carneiro, Paulo Roberto Ferreira, et al. II. Universidade Federal do Rio de Janeiro, COPPE, Programa de Engenharia Civil. III. Ttulo.

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 minha av Eunice, dona do corao mais lindo que conheo.

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AGRADECIMENTOS
A vivncia nesses dois anos de mestrado contou com a participao de um grupo de pessoas que participou, tanto diretamente na pesquisa acadmica, como indiretamente atravs de atos de amizade, carinho e companheirismo. Agradeo inicialmente ao meu orientador, Professor Jos Paulo Soares, que sempre muito atencioso e solcito enquanto orientador e professor, ainda me direcionou na escolha do tema e acreditou em mim, encorajando-me com palavras de fora e reforando minha autoestima. Um especial agradecimento ao meu tambm orientador, Professor Paulo Roberto Ferreira Carneiro. Agradeo toda a sua ateno, carinho e seriedade, que fazem dele no s um grande profissional, mas uma pessoa encantadora, com quem tive a oportunidade de trabalhar. Sou grata ao tantos livros e textos emprestados, s tantas horas ao meu lado, aos momentos de pacincia comigo e ao seu incentivo para o trabalho que se desenvolvia. Tenho a certeza de que, sem o Paulo, este trabalho no teria sido concludo. Professora Ana Lucia Britto, que contribuiu diretamente para que a pesquisa tomasse prosseguimento, agradeo a sua dedicao e especial ateno para que cada detalhe pudesse ser concretizado: quando auxiliou na elaborao da metodolgoia, quando solicitou ao grupo de pesquisadores que respondessem aos questionrios, quando contribuiu na elaborao de artigos e insistiu na importncia de minha participao em congressos, pelos textos e livros emprestados e, sobretudo, pelo carinho e confiana com que me recebeu no seu grupo de pesquisa do PROURB-FAU/UFRJ. Agradeo ao grupo de pesquisadores que participaram do Painel Delphi, respondendo aos emails e contribuindo para que a metodologia fosse construda. Aos colegas do LABHID/COPPE-UFRJ, Matheus, Mel, Oswaldo e Sibia, sempre muito solcitos e prontos para ajudar, seja atravs da confeco de mapas, na troca de informaes, seja para uma conversa no almoo. Ao amigo Joo Carlos Machado, pela leitura e reviso do meu trabalho e por compartilhar todo o seu conhecimento adquirido na Geografia e no IPPUR/UFRJ. Em especial, gostaria de agradecer a uma famlia de amigos que fiz nesses dois anos; sem eles eu no teria chegado ao final deste mestrado:

rika Leite, obrigada pelas palavras de fora e por me orientar a todo momento quanto aos rumos das decises que necessitei tomar ao longo desses dois anos. Jlia Righi, eu ainda consigo me lembrar de cada dia em que eu aparecia desesperada, chorando por noites sem conseguir entender uma simples equao, e voc, com a voz calma, conseguia sempre me mostrar como a vida pode ser to mais simples. Agradeo cada hora ao meu lado, que passamos resolvendo listas e mais listas de exerccios. Mais do que isso, sou grata por ter conhecido uma pessoa linda, a mais humana das engenheiras! Jacqueline Giori, agradeo por me receber tantas vezes em seu apartamento, onde eu consegui um cantinho de paz para estudar e escrever esta dissertao. Muito obrigada! William Cossich, quantas horas voc deixou de trabalhar, ou mesmo descansar, para sentar ao meu lado e resolver as infinitas listas de exerccio do Professor Otto? Quantas foram as horas que passamos juntos, para voc me ensinar todas aquelas equaes diferenciais e a to temida Transformada de Laplace? Eu s tenho a agradecer por esses tantos e outros momentos em que voc me socorreu neste mestrado! Queridos, alm desses meses de dificuldade que passamos juntos, agradeo tambm pelos dias em que festejamos e demos boas risadas, seja numa ida praia, num chopp no mangue ou em qualquer outro lugar da cidade! Sem vocs, eu no teria continuado... Aos demais amigos que pude conhecer ao longo da vida, sempre presentes em cada momento e compreensivos, com suas palavras de amor, fora e carinho: Andressa, Thiago, Renata, Vitor, Lia, Daniel, Camila e Mariana, vocs contriburam de diferentes formas para que eu chegasse ao final do meu trabalho. Ao Vincius, especialmente, agradeo por me lembrar que, no fim, tudo dar certo e que o amor e a paixo valem a pena! E, por ltimo, Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES, agradeo pelo financiamento atravs da bolsa de estudos oferecida para o desenvolvimento da pesquisa.

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Resumo da Dissertao apresentada COPPE/UFRJ como parte dos requisitos necessrios para a obteno do grau de Mestre em Cincias (M.Sc.) PROPOSTA METODOLGICA DE AVALIAO DO GRAU DE ADEQUAO DOS PLANOS DIRETORES DE DESENVOLVIMENTO URBANO S QUESTES DE RECURSOS HDRICOS E SANEAMENTO BSICO ESTUDO DE CASO: BELFORD ROXO, MESQUITA E NOVA IGUAU / RJ. Yasmim Ribeiro Mello Junho/2011

Orientadores: Paulo Roberto Ferreira Carneiro Jos Paulo Soares de Azevedo Programa: Engenharia Civil Nos ltimos anos o pas consolidou um conjunto de leis que tratam da organizao poltico institucional dos setores de recursos hdricos, de desenvolvimento urbano e de saneamento bsico. Esses novos marcos regulatrios abrem perspectivas para a retomada do debate sobre o rumo da gesto das metrpoles brasileiras. O presente trabalho teve como objetivo desenvolver uma metodologia de anlise de planos diretores no que concerne utilizao dos instrumentos de controle e gesto do uso do solo, com vista conservao ambiental, controle da expanso urbana desordenada, mitigao de riscos de inundao e deslizamento e expanso dos servios de saneamento bsico, por meio da aplicao de indicadores validados atravs do mtodo Delphi. A pesquisa bibliogrfica ressaltou a importncia de polticas de integrao entre planejamento urbano, gesto de recursos hdricos e saneamento ambiental. Identifica-se a urgncia de metodologias que orientem o planejamento da ao pblica assim como a participao crtica da sociedade civil. Destacam-se os desdobramentos deste trabalho na pesquisa metodolgica para a avaliao de polticas pblicas de impacto no territrio. A ttulo de exemplo, foram analisados planos diretores de trs municpios da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro: Belford Roxo, Mesquita e Nova Iguau.

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Abstract of Dissertation presented to COPPE/UFRJ as a partial fulfillment of the requirements for the degree of Master of Science (M.Sc.)

PROPOSED METHODOLOGICAL OF ASSESSMENT OF DEGREE OF ADEQUACY OF MASTER PLANS FOR URBAN DEVELOPMENT IN WATER RESOURCES AND SANITATION - CASE STUDY: Belford, Mesquita and Nova Iguau / RJ. Yasmim Ribeiro Mello June/ 2011 Advisors: Paulo Roberto Ferreira Carneiro Jos Paulo Soares de Azevedo

Department: Civil Engineering In the last years the country has consolidated a set of laws that deal with political and institutional organization of the sectors of water resources, urban development and sanitation. These new regulatory frameworks offer prospects for the resumption of debate on the direction of the management of large Brazilian cities. This study aimed to develop a methodology for analysis of master plans regarding the use of instruments of control and management of land use, with a view to environmental conservation, control of irregular urban expansion, mitigation of flood and landslide and expansion of sanitation services, through the application of indicators validated by the Delphi method. The literature stresses the importance of political integration among urban planning, water resource management and environmental sanitation. It identifies the urgent need for methodologies to guide the planning of public action and the critical participation of civil society. Noteworthy are the ramifications of this work in the research methodology for the evaluation of public policies to impact on the territory. As an example for the application of validated indicators were analyzed master plans for three counties in the metropolitan region of Rio de Janeiro, Belford Roxo, Mesquita and Nova Iguau.

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SUMRIO
1. INTRODUO .................................................................................................................................... 1

1.1 APRESENTAO ..................................................................................................................................... 1 1.2 OBJETIVOS ............................................................................................................................................. 4 1.2.1 Objetivo Geral............................................................................................................................... 4 1.2.2 Objetivos Especficos .................................................................................................................... 4 1.3 METODOLOGIA ...................................................................................................................................... 5 1.4 ORGANIZAO DA DISSERTAO ......................................................................................................... 7 2. PLANEJAMENTO URBANO ........................................................................................................... 9 2.1 DESENVOLVIMENTO DAS CIDADES ........................................................................................................ 9 2.2 PLANEJAMENTO URBANO E GESTO URBANA .................................................................................... 16 2.3 AS REFORMAS URBANAS..................................................................................................................... 18 2.4 QUESTO METROPOLITANA ................................................................................................................ 23 2.5 CONSTITUIO DE 1988 E OS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO URBANO: O PLANO DIRETOR ..... 31 2.6 ESTATUTO DA CIDADE E PLANO DIRETOR .......................................................................................... 36 2.7 ZONEAMENTO ...................................................................................................................................... 41 2.8 INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO DO ESTATUTO DA CIDADE QUE PODEM INTERFERIR NA GESTO DE RECURSOS HDRICOS COM PLANEJAMENTO URBANO. ........................................................................... 44 3. GESTO DE RECURSOS HDRICOS NO BRASIL...................................................................59 3.1 A LEI N 9.433/1997, OU LEI DAS GUAS ........................................................................................64 3.2 GESTO INTEGRADA DAS GUAS EM BACIAS URBANAS .................................................................... 71 4. SANEAMENTO NO BRASIL ..........................................................................................................79 4.1 SANEAMENTO: BREVE HISTRICO DO CASO BRASILEIRO .................................................................... 80 4.2 A LEI NACIONAL DE SANEAMENTO BSICO ....................................................................................... 85 4.2.1 Avanos da Lei 11.445/2007....................................................................................................... 87 5. O USO DE INDICADORES PARA AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS ...................95 5.1 DEFINIES DE INDICADORES ............................................................................................................. 96 5.2 CONSTRUO DE INDICADORES .......................................................................................................... 99 5.3 PROPRIEDADE DOS INDICADORES ......................................................................................................103 5.4 O MTODO DELPHI ............................................................................................................................104 6. METODOLOGIA DE CONSTRUO DE INDICADORES QUALITATIVOS ..................114 6.1 CONSTRUO DO PAINEL DELPHI .....................................................................................................114 6.2 RESULTADOS DA PESQUISA DELPHI ..................................................................................................123 6.2.1 Perfil dos painelistas ................................................................................................................131 6.3 ENTENDENDO OS INDICADORES .........................................................................................................133 6.4 METODOLOGIA DE CLCULO DO INDICADOR.....................................................................................143 7. ESTUDO DE CASO: ANLISE DOS PLANOS DIRETORES ......................................................149 7.1 PLANO DIRETOR DE BELFORD ROXO ................................................................................................152 7.1.1 Contextualizao do Municpio de Belford Roxo ....................................................................152 7.1.2 - Anlise do Plano Diretor de Belford Roxo ............................................................................154 7.1.2.1 - Aplicao dos Indicadores ..................................................................................................154 7.2 PLANO DIRETOR DE MESQUITA .........................................................................................................190 7.2.1 Contextualizao do Municpio de Mesquita ...........................................................................190 7.2.2 Anlise do Plano Diretor de Mesquita .....................................................................................191 7.2.2.1 - Aplicao dos Indicadores ..................................................................................................192 7.3 PLANO DIRETOR DE NOVA IGUAU ...................................................................................................232 7.3.1 Contextualizao do Municpio de Nova Iguau .....................................................................232 7.3.2 - Anlise do Plano Diretor de Nova Iguau .............................................................................234 7.3.2.1 - Aplicao dos Indicadores ..................................................................................................234 7.4 CLASSIFICAO DOS PLANOS DIRETORES.........................................................................................251

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8. CONCLUSES E RECOMENDAES ...........................................................................................258 9. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................................................................ 262 10. ANEXO I...............................................................................................................................................272

LISTA DE FIGURAS
Figura 01 Populao Residente, por situao do domiclio. Brasil: 1940/2000. Figura 02 Localizao dos espaos metropolitanos Figura 03 Definio de Indicador Social 10 13 97

Figura 04 A Pirmide da Informao na Gesto de Recursos Naturais e a 101 Gerao do Conhecimento Figura 05 Seqncia bsica de atividades envolvidas na execuo de um 110 Delphi Figura 06 Exemplo de parte dos grficos de sntese das respostas referentes 127 primeira rodada Figura 07 Mapa de Localizao dos Municpios de Belford Roxo, Mesquita e 151 Nova Iguau em relao com a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. Figura 08 Mapa de Localizao da bacia dos Rios Iguau-Sarapu / RJ Figura 09 Mapa de Localizao do municpio de Belford Roxo / RJ Figura 10 Mapa de Localizao do municpio de Mesquita / RJ Figura 11 Mapa de Localizao do municpio de Nova Iguau / RJ 152 153 191 233

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LISTA DE TABELAS
Tabela 01 Cidades com mais de um milho de habitantes: Estimativas das Populaes Residentes, em 1 de Julho de 2009, segundo Grandes Regies, Unidades da Federao e Municpios. Elaborao Prpria. Tabela 02 Brasil: Populao segundo as divises territoriais - 1991, 2000 e 2010 Tabela 03 As Primeiras Regies Metropolitanas Tabela 04 Porcentagem sobre o total de municpios com Planos Diretores aprovados (elaborados e revistos) ou em desenvolvimento (elaborao e reviso). Tabela 05 Fundamentos, objetivos, diretrizes e instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos Tabela 06 Diferenas entre Gesto Tradicional e Gesto Integrada. Tabela 07 Consulta Delphi: Indicadores para avaliao dos Planos Diretores de desenvolvimento urbano. Tabela ilustrativa referente primeira rodada da pesquisa. Tabela 08 Consulta Delphi: Indicadores para avaliao dos Planos Diretores de desenvolvimento urbano. Tabela referente segunda rodada da pesquisa Tabela 09 Representatividade regional dos participantes contactados e daqueles que participaram da 1 e 2 rodadas do Painel Delphi Tabela 10 Nvel de qualificao dos participantes de ambas etapas da pesquisa Delphi. Tabela 11 Formao acadmica bsica dos participantes Tabela 12 Distribuio dos votos dos painelistas por indicador - rodada final Tabela 13 Clculo do peso dos indicadores com base na atribuio de importncia dada aos indicadores pelos painelistas Tabela 14 Notas de presena por indicador Tabela 15 Classificao dos PDs municipais segundo notas de presena atribudas aos indicadores Ausente (0), parcial (0,5 ;1; 1,5) e integral (2) Tabela 16 Classificao final dos PDs municipais segundo os indicadores considerados na anlise. Tabela 17 - Ranking do ndice final encontrado para os Planos Diretores 11

14 24 53 66 74 117

129 131 132 132 145 146 147 251 253 254

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1.

INTRODUO
1.1 Apresentao
As preocupaes relativas ao meio ambiente vm crescendo ao longo das ltimas

dcadas, envolvendo grupos sociais e econmicos distintos. A problemtica urbana, neste sentido, pea fundamental das mesas de discusses em mbito nacional e internacional, e as cidades, portanto, passam a ser alvo de questionamentos e debates que iro permear temas relativos impacto ambiental, gesto de riscos, poluio das guas, qualidade de vida, etc. Dessa forma, agentes do governo, sociedade civil e a comunidade acadmica tm debatido sobre meios mais eficazes de gesto e planejamento, buscando a integrao entre as diferentes esferas pblicas de governo e o setor privado. Dentre as questes colocadas, observa-se uma problemtica que envolve o planejamento urbano municipal e a articulao com a gesto de recursos hdricos e o saneamento ambiental, como uma forma de pensar o meio ambiente de maneira mais integrada menos compartimentada , uma vez que projetos que apresentam uma viso articulada de planejamento so capazes de contribuir para que a tomada de deciso nas polticas pblicas sejam menos impactantes e degradantes, em relao s medidas que envolvam saneamento, recursos hdricos e uso do solo. Sabe-se que o planejamento e o ordenamento do uso e ocupao do solo dizem respeito ao do municpio, uma vez que cabe a esta esfera de governo, por atribuio constitucional, fazer esse ordenamento, parcelamento e zoneamento para fins especficos, a partir de uma srie de instrumentos, cujo plano diretor (PD) o principal. No entanto, por competncia normativa, identifica-se um leque de instrumentos que ficam atribudos a outras instncias de governo, mas que, ao mesmo tempo, apresentam forte interconexo com os planos e projetos em mbito municipal, como a gesto de recursos hdricos e o saneamento.

Identifica-se, pois, que no possvel a gesto integrada, no qual so envolvidas questes ambientais de saneamento, recursos hdricos e uso do solo, se esses intrumentos esto dispersos. O Plano Diretor, como instrumento de planejamento urbano, necessita incorporar essas polticas, levando em considerao a espeficidade da temtica ambiental, bem como os problemas urbanos oriundos de medidas que incorporem outras instncias de planejamento. Em aproximadamente 15 anos, o pas consolidou um conjunto de marcos regulatrios que tm sido de grande relevncia para o auxlio de polticas pblicas como, por exemplo, a Lei de Recursos Hdricos (lei n 9.433/1997 ), o Estatuto das Cidades (lei n 10.257/2001), a Lei Nacional de Saneamento Bsico (Lei n 11.445/2007) e, mais recentemente, a Poltica Nacional de Resduos Slidos (Lei n 12.305/2010). Apesar desse conjunto de leis estar intrisecamente relacionado s polticas de conservao ambiental, gerenciamento dos recursos hdricos, saneamento bsico e universalizao do acesso aos servios de infraestrutura urbana o que garante a sustentabilidade das formas de uso e ocupao do solo ainda possvel verificar que no tem sido suficiente para que o planejamento das cidades incorpore esses instrumentos, o que levou a pensar na importncia do desenvolvimento do presente trabalho, ou seja, em elabroar uma metodologia, atravs do uso de indicadores, que possa trazer luz a essas questes. Essas dificuldades de cooperao e integrao entre polticas pblicas so verificadas, quando parte dos instrumentos disponveis depende no s de outras instncias setoriais, mas de diferentes nveis de governo. Neste sentido, colocado um desafio de gesto, em que a bacia hidrogrfica torna-se pea fundamental de planejamento, sobretudo aquelas integrantes de reas metropolitanas urbanas, onde os impactos ambientais e sociais so inmeros, devido ao processo histrico de implementao de obras de melhorias urbanas, polticas de uso, zoneamento e parcelamento do solo, que foram se somando e se sobrepondo uns aos outros e trouxeram tona consequncias muitas vezes catastrficas. A gesto das guas em bacias urbanas, portanto, bem como suas relaes com a temtica ambiental (no seu sentido mais amplo) e do saneamento, em particular, tornou-se, dessa forma, a motivao principal deste trabalho.

A partir do que foi exposto, ganha relevo a anlise dos planos diretores de desenvolvimento urbano, considerando sua relevncia para o planejamento urbano municipal, atravs de seus instrumentos, a fim de avaliar o grau de integrao dos mesmos, no que diz respeito s polticas de saneamento, recursos hdricos e uso do solo. neste debate que est inserida a presente pesquisa, uma vez que se faz necessrio reconhecer a relao entre as diferentes esferas de gesto e governos, pois, como mencionado, mesmo sem a prerrogativa constitucional de legislar sobre as guas, os municpios interferem na conservao dos recursos hdricos, na medida em que promovem aes de impacto no territrio. Para a anlise dos planos diretores, foi elaborado um conjunto de indicadores qualitativos validados atravs do mtodo Delphi por especialistas. A rea de estudo para o desenvolvimento desta pesquisa foi a Bacia dos Rios Iguau-Sarapu, parte integrante da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro/RJ, onde esto inseridos os municpios de Belford Roxo, Mesquita e Nova Iguau, objetos da anlise empreendida. Espera-se que os indicadores apresentados possam, de certa forma, orientar e contribuir para o planejamento setorial e regional, estabelecendo-se meios para monitorar e avaliar se as prticas de gesto apontam para os novos paradigmas envolvendo governana e sustentabilidade ambiental. Constituem-se, portanto, um importante instrumento, tanto para uma melhor compreenso da realidade emprica, como para auxiliar no processo de tomada de deciso acerca das polticas pblicas. Ressalta-se, por fim, que por meio da ampla reviso bibliogrfica sobre o tema no foi observado o desenvolvimento de uma metodologia capaz de avaliar, atravs do uso de indicadores qualitativos, a relao entre o planejamento urbano, recursos hdricos e saneamento bsico, sendo essa, portanto, a maior contribuio da presente pesquisa.

1.2 Objetivos
1.2.1 Objetivo Geral

O objetivo geral desta pesquisa foi contribuir para o desenvolvimento de uma metodologia que se prope a avaliar a adequao dos Planos Diretores de Desenvolvimento Urbano, no que concerne articulao dos instrumentos de regulao previstos nos setores de recursos hdricos, saneamento e de planejamento do uso do solo urbano, em que se buscou sistematizar procedimentos tcnicos, administrativos e institucionais voltados para a sua integrao. Dessa forma, pretendeu-se criar um grupo de indicadores capaz de apoiar o processo de tomada de deciso e que possa ser utilizado tanto por gestores como pela sociedade civil, bem como pela comunidade acadmica.

1.2.2 Objetivos Especficos

Propor um grupo de indicadores qualitativos, capaz de avaliar a

adequao dos Planos Diretores de Desenvolvimento Urbano, no que concerne articulao e integrao dos instrumentos de regulao previstos nos setores de recursos hdricos, de saneamento e de planejamento do uso do solo urbano; Analisar os planos diretores dos municpios de Belford Roxo,

Mesquita e Nova Iguau (integrantes da bacia do Rio Iguau-Sarapu), com base nos indicadores validados na pesquisa; Avaliar os Planos Diretores, atravs da leitura e interpretao,

segundo o grau de integrao entre os instrumentos de poltica urbana e aqueles referentes temtica ambiental de recursos hdricos, saneamento e uso do solo, pontuando cada indicador, de acordo com a escala adotada: ausente, parcial e, integral; Elaborar um ndice final para cada Plano Diretor analisado, atravs

da elaborao de um clculo a partir das notas atribudas por indicador e seus respectivos pesos ;

Avaliar a forma como os Planos Diretores analisados incorporam a

temtica ambiental dos recursos hdricos e saneamento, bem como o grau de integrao entre o instrumento de poltica urbana e essas questes e; Comparar os Planos Diretores analisados, atravs do ndice final,

identificando aqueles com maior grau de articulao entre os instrumentos de regulao previstos nos setores de recursos hdricos, de saneamento e de planejamento do uso do solo urbano.

1.3 Metodologia
A realizao deste trabalho contou inicialmente com uma pesquisa bibliogrfica, com o intuito de trazer uma sistematizao histrica, relacionando-a ao cenrio presente e ao foco temtico principal do estudo. Para isto, foram utilizados artigos cientficos publicados em peridicos, revistas e anais de congressos, trabalhos publicados pelo Ministrio das Cidades e Agncia Nacional de guas (ANA), dados divulgados pelo IBGE; alm da consulta em livros, dissertaes de mestrado e teses de doutorado. Tambm se fez importante, para o desenvolvimento desta pesquisa, a anlise do contexto legal, buscando-se relacionar o quadro legislativo do pretrito e do presente com as interpretaes crticas propostas pela literatura. A partir da literatura especializada, foram elaborados indicadores para a anlise de planos diretores de desenvolvimento urbano, a fim de identificar se as polticas de planejamento e uso do solo encontram-se voltadas para uma viso integradora, ou seja, conciliando questes socioambientais que levem em considerao o planejamento urbano com a gesto dos recursos hdricos e saneamento ambiental. Destaca-se que a importncia de conceber esse grupo de indicadores foi verificada a partir de um leque amplo de questes que envolvem a interface entre recursos hdricos, saneamento e meio ambiente como um todo.

A validao do grupo de indicadores deu-se por meio da aplicao de questionrios elaborados atravs do Mtodo Delphi. Para isto foi necessria a construo de um painel de especialistas do qual a tomada de deciso feita de forma conjunta. Dessa forma, com o uso da opinio de diferentes especialistas da rea, acreditou-se ser esta uma maneira de dar consistncia pesquisa. O Mtodo Delphi, de forma breve, pode ser definido como um instrumento que envolve a construo de uma posio comum a um certo grupo de indivduos sobre um tema em questo. Consiste em um mtodo simples e de importncia na pesquisa qualitativa, caracterizando-se tambm por ser um bom instrumento de comunicao e anlise subjetiva. Dessa forma, trata-se de um questionrio interativo, circulado repetidas vezes entre um grupo de peritos ou especialistas que o respondem. Uma das principais caractersticas desse mtodo constitui-se no anonimato que deve ser mantido entre os painelistas. Para a estruturao inicial do questionrio, contou-se com as equipes de pesquisadores da COPPE/UFRJ e do PROURB-FAU/UFRJ, em que foi proposta uma rodada inicial de indicadores. Posteriormente, selecionou-se o grupo de especialistas que contriburam para a construo do painel Delphi. Parte desses indicadores provm do trabalho proposto por Carneiro (2008). As rodadas do questionrio Delphi permitiram a validao final do grupo de indicadores, do qual uma parte foi suprimida da pesquisa e outra acrescentada, alm daqueles que sofreram algum tipo de alterao, conforme sugeriram alguns dos especialistas. Totalizou-se, dessa forma, um conjunto de 24 indicadores qualitativos. A partir dos 24 indicadores validados, foram feitas as anlises dos Planos Diretores dos municpios de Belford Roxo, Mesquita e Nova Iguau. Nessa etapa do trabalho, foi dedicada uma leitura para cada plano diretor, buscando, atravs da interpretao dos mesmos, pontuar os indicadores selecionados. Por fim, desevolveu-se uma forma de clculo entre os pesos atribudos para cada indicador e a nota deste no referido Plano Diretor, o que permitiu a elaborao de um

ndice final, atravs do qual se pretendeu comparar cada um dos trs Planos e apresentar aqueles com maior e menor articulao entre os instrumentos de regulao previstos nos setores de recursos hdricos, de saneamento e de planejamento do uso do solo urbano.

1.4 Organizao da Dissertao

Para uma melhor sistematizao das ideias, e com base no que foi exposto atravs dos itens relativos ao captulo 1 (introduo, objetivos e metodologia ), a presente dissertao est dividida de maneira que os captulos iniciais possibilitem compreender as bases tericas que estruturaram a construo dos indicadores propostos. Os captulos que se seguem apresentam os resultados referentes ao painel de especialistas e os indicadores por eles validados. Por fim, so apresentadas as concluses referentes pesquisa realizada. O captulo 2, Planejamento Urbano, abordou o processo histrico de crescimento das cidades brasileiras, assim como trouxe para discusso os temas relacionados s diferentes concepes de reforma urbana. Dedica um item importncia da questo metropolitana, visto a relevncia do tema para as discusses no mbito do planejamento das cidades. O captulo ainda dedicou especial ateno legislao urbana, sobretudo quando tratou do Estatuto das Cidades e de seus instrumentos. Dedicado Gesto dos Recursos Hdricos no Brasil, o captulo 3 apresentou os principais marcos regulatrios do setor, ressaltando os instrumentos da atual lei de recursos hdricos e a importncia em planejar de forma integrada em bacias densamente urbanizadas. O captulo 4, intiulado Saneamento no Brasil, apontou para as dificuldades, ao longo da histria do pas, em regulamentar uma lei nacional de saneamento bsico. Por fim, o captulo trouxe no s a importncia dessa lei, mas os avanos que ela permite no setor de saneamento, referentes a uma viso que permeia polticas integradoras de recursos hdricos e planejamento urbano.

O captulo 5, O Uso de Indicadores nas Polticas Pblicas, identificou a importncia do uso de indicadores, a fim de auxiliar as polticas pblicas ao longo dos ltimos anos, assim como apresentou suas diferentes definies, segundo a bibliografia consultada. O captulo abordou um sub-item que ressalta a construo de indicadores, chamando a ateno para a importncia de pensar em suas propriedades, quando da construo de um grupo de indicadores. Finalmente, foi apresentado o mtodo Delphi, possibilitando uma melhor compreenso da escolha dessa metodologia para a continuidade do trabalho. Com base nos captulos expostos, o captulo 6, Metodologia de Construo de Indicadores Qualitativos, apresentou como se estruturou a construo do painel Delphi, bem como a seleo dos indicadores. Mais adiante, o captulo expe os resultados obtidos atravs dos questionrios submetidos ao corpo de pesquisadores, pelos quais, finalmente, atingiu-se um grupo de indicadores que se acreditou capaz de atingir o objetivo da pesquisa. O Estudo de Caso: Anlise dos Planos Diretores, ttulo atribudo ao captulo 7, permitiu aplicar a metodologia proposta, atravs da anlise dos planos diretores dos municpios de Belford Roxo, Mesquita e Nova Iguau, o que possibilitou, por fim, a classificao dos PDs, segundo o grau de adequao dos mesmos articulao dos instrumentos de regulao previstos nos setores de recursos hdricos, de saneamento e de planejamento do uso do solo urbano. Por fim, o captulo 8, Concluses e Recomendaes, apresentou os resultados da pesquisa de maneira que fosse permitida a compreenso da importncia desta dissertao, a fim de possibilitar o uso da metodologia proposta nas demais pesquisas futuras, seja atravs dos gestores pblicos, pela sociedade civil, bem como pela comunidade acadmica.

2.

PLANEJAMENTO URBANO
2.1 Desenvolvimento das Cidades
O rpido desenvolvimento das cidades brasileiras o resultado da transio de

uma economia eminentemente agrria para uma economia de base industrial, sobretudo concentrada na Regio Sudeste. A cidade, nesse contexto, tornou-se alvo de imigrantes de diversas regies do pas em busca do que acreditavam: melhores condies de vida, empregos e infraestrutura. As cidades brasileiras, principalmente aps a dcada de 1950, so, no imaginrio brasileiro, a marca do desenvolvimento e do progresso, enquanto o campo representaria um modelo arcaico e atrasado. A partir da dcada de 1950, nota-se, ento, uma tendncia aglomerao da populao e urbanizao, quando possvel observar um aumento considervel de ncleos urbanos com mais de 20 mil habitantes, passando, como afirma Santos (2008), de pouco menos de 15% do total em 1940, para quase o dobro (28,43%) em 1960, constituindo-se mais da metade da populao (51%) na dcada de 1980. Esses ncleos com mais de 20 mil habitantes representavam, na dcada de 1980, 75,8% da populao urbana brasileira, constituindo, no total, 501 centros urbanos. Estes 501 centros urbanos, continua Santos (2008), em 1950 detinham 13,6 milhes de habitantes, sendo 72,6% da populao urbana e 26,3% da total. J em 1980, eles marcavam 62,5 milhes de habitantes, sendo 76,3% da populao urbana e 51,6% da populao total. Observa-se um aumento de 4,58 vezes entre 1950 e 80, o que leva Santos (2008) a afirmar que a populao urbana desses ncleos com mais de 20 mil habitantes cresceu em maior ritmo que a populao total e o restante da populao urbana do pas. Observa-se, portanto, que a partir da segunda metade do sculo XX que o processo de urbanizao no Brasil vai se expressar de forma cada vez mais acelerada, quando possvel notar mais de 50% da populao brasileira residindo nas cidades. (Figura 01)

Figura 01 Populao Residente, por situao do domiclio. Brasil: 1940 / 2000. Fonte: Tendncias Demogrficas, 2000 IBGE, 2001.

Quanto s cidades com mais de 100 mil habitantes e menos de 200 mil, o autor do livro A Urbanizao Brasileira (2008) aponta que h um crescimento de quase nove vezes entre as dcadas de 1940 e 1980 (passaram de 11 para 95), sobretudo a partir da dcada de 1970, quando h diversificao do consumo, elevao dos nveis de renda, expanso dos transportes e intensificao da diviso do trabalho. Em 1940, apresenta Santos (2008), eram sete dos onze ncleos urbanos entre 100 e 200 mil habitantes na regio Sudeste e Sul, enquanto que, na dcada de 1980, o Sudeste apresentava 67 dos 95 ncleos desse tamanho. Quanto queles ncleos entre 200 mil e 500 mil habitantes, ele mostra que triplicaram no perodo de 1960 a 1980. Complementando os dados citados, Rattner (2009) no prefcio do livro A Durao das Cidades: Sustentabilidade e risco nas polticas urbanas, indica que, no incio do ano 2000, a proporo da urbanizao no Brasil chegou a 82% do total de 169 milhes de habitantes e, ainda, enquanto a populao total apresentou um crescimento de 20%, o nmero de habitantes urbanos aumentou mais de 40%, mais particularmente nas ento nove reas metropolitanas, habitadas por um tero da populao brasileira. Na dcada de 1960, somente duas cidades possuam mais de um milho de habitantes, So Paulo e Rio de Janeiro, passando para cinco na dcada de 1970, dez em

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1980 e doze em 1991. Segundo o IBGE (2009), seriam 14 em 2009, das quais cinco estariam na regio Sudeste do Pas (Tabela 01). Associado a este fenmeno, Santos (2008) revela como a nova realidade da metropolizao, uma vez que, a partir da dcada de 1980, dados os registros de crise enconmica e desconcentrao industrial, as regies metropolitanas se tornaram o ponto culminante da expresso de desigualdade e excluso social. Como bem afirma Gouvea (2005) ao citar Santos (1993), trata-se de um momento de involuo metropolitana, o que no significa a reduo do tamanho das metrpoles, mas a deteriorizao generalizada das condies de vida e habitabilidade.
Tabela 01: Cidades com mais de um milho de habitantes: Estimativas das Populaes Residentes, em 1 de Julho de 2009, segundo Grandes Regies, Unidades da Federao e Municpios. Elaborao Prpria. Grandes Regies Sudeste Sudeste Sudeste Sudeste Sudeste Nordeste Nordeste Nordeste Norte Norte Sul Sul Centro-Oeste Centro-Oeste UF Municpios Populao SP So Paulo 11.037.593 SP Guarulhos 1.299.283 SP Campinas 1.064.669 MG Belo Horizonte 2.452.617 RJ Rio de Janeiro 6.186.710 BA Salvador 2.998.056 CE Fortaleza 2.505.552 PE Recife 1.561.659 AM Manaus 1.738.641 PA Belm 1.437.600 PR Curitiba 1.851.215 RS Porto Alegre 1.436.123 GO Goinia 1.281.975 DF Braslia 2.606.885 Fonte: IBGE (2009). Disponvel em:

Ftp://Ftp.Ibge.Gov.Br/Estimativas_Projecoes_Populacao/Estimativas_2009/.

Verifica-se, assim, que a Regio Sudeste ser o principal foco de concentrao dessas populaes, constituindo-se, segundo as citadas projees do IBGE (2009), onde se encontram cinco dos municpios brasileiros com mais de 1 milho de habitantes (So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Guarulhos e Campinas), bem como 50% das cidades com populao entre 500 mil e 1 milho de habitantes.

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Quanto s regies metropolitanas, foram criadas inicialmente nove regies por lei, fruto do perodo militar, com o objetivo de promover o planejamento integrado e a prestao de servios comuns de interesse metropolitano (SOUZA, 2003): Fortaleza, Belm, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre. No entanto, em artigo publicado pelo Observatrio das Metrpoles (2010), j possvel identificar atualmente um universo metropolitano oficial as regies cuja existncia est definida por lei federal ou estadual de 35 Regies Metropolitanas. Todavia, ainda no presente artigo, a equipe de pesquisadores ressalta que a criao de regies metropolitanas, na maioria das vezes, no obedece a critrios claros, objetivos e consistentes, tanto na sua institucionalizao, quanto na definio dos municpios que as compem, alm de que, segundo Observatrio das Mestrpoles (2010), essas regies so criadas por diferentes legislaes e se configuram em unidades regionais bastante distintas. Sendo assim, o citado grupo de pesquisadores identificou aquelas que se constituem como metropolitanas, por meio da avaliao da capacidade destes aglomerados urbanos polarizarem o territrio brasileiro nas escalas nacional, regional e local, alm de hierarquizar os municpios abarcados pelas RMs, segundo o grau de integrao com a dinmica metropolitana. A partir desse estudo, conforme apresenta a figura a seguir (figura 02), foram identificados 15 espaos urbanos metropolitanos: So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Porto Alegre, Braslia, Curitiba, Salvador, Recife, Fortaleza, Campinas, Manaus, Vitria, Goinia, Belm e Florianpolis.

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Figura 02 Localizao dos espaos metropolitanos. Fonte: OBSERVATRIO DAS METRPOLES (2010)

Esses 15 espaos considerados metropolitanos apresentam grande importncia na concentrao das foras produtivas nacionais, visto que a pesquisa do Observatrio Das Metrpoles (2010) apontou que eles centralizam 62% da capacidade tecnolgica do pas, medida pelo nmero de patentes, artigos cientficos, populao com mais de 12 anos de estudos e valor bruto da transformao industrial das empresas que inovam em produtos e processos. A tabela a seguir (tabela 02) apresenta, em nmeros, as populaes residentes dessas 15 regies metropolitanas.

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Tabela 02 - Brasil: Populao segundo as divises territoriais - 1991, 2000 e 2010

Fonte: IBGE: Censos de 1991, 2000 e 2010 apud Observatrio Das Mestrpoles (2010)

Santos (2008, p.84) destaca dois pontos essenciais para a antiga concepo de regies metropolitanas: a) so formadas por mais de um municpio, com o municpio ncleo que lhes d o nome representando uma rea bem maior que as demais; b) so objetos de programas especiais levados adiante por organismos especialmente criados, com a utilizao de normas e recursos em boa parte federais. So, na verdade, regies de planejamento onde, o que feito, em geral, no atende a problemtica comum da rea, limitando-se a aspectos setoriais. No entanto, esse mesmo autor defende que as metrpoles podem ser analisadas segundo um critrio sistmico, desde que a percepo das variveis seja alcanada. Para ele, o enfoque do planejamento no pode ser autnomo, mas subordinado ao conhecimento intrnseco da realidade global. Assim, fomenta a reflexo, quando diz que a maioria dos estudos metropolitanos no Brasil marcada por preocupaes adjetivas e vises de detalhe, o que se deve a dois fatores: 1) tais estudos comearam no pas, com objetivos de planejamento limitado e restritivo, e estiveram mais preocupados em obter uma definio formal do que mesmo material, isto , de contedo, do fenmeno metropolitano;

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2) esses estudos tiveram prosseguimento para dar respostas s questes tpicas (casa, transporte...), e foram pesadamente influenciados, nessa direo, pelas agncias financiadoras, nacionais e estrangeiras, sem que universidades e rgos de pesquisa quisessem ou pudessem reverter este rumo. O resultado foi o empobrecimento da pesquisa urbana sobre as metrpoles; a pesquisa vai para um lado e a realidade aponta para outro. Segundo Maricato (2003) e Rattner (2009), nem as cidades nem o campo estavam preparados para este rpido fenmeno que se instaurou. De um lado, a grande entrada de investimentos e tecnologias no campo, do outro, a infraestrutura urbana que no suportou os milhes de migrantes rurais, o que resultou em especulao de terras, favelas, extrema pobreza e altas taxas de crimes e delinquncia. No final do sculo XX, a imagem das cidades brasileiras parecia estar associada a violncia, poluio das guas e do ar, criana desamparada, trfego catico, enchentes, entre outros inmeros males. Fatos esses que revelam efeitos dessa concentrao urbana rpida e desregulada (MARICATO, 2003). Os processos de planejamento urbano, por sua vez, no acompanharam em mesmo ritmo a urbanizao e mesmo aqueles que se fizeram presentes, mostraram-se de carter estritamente tcnico e segregador, o que trouxe impactos tanto sociais e ambientais e a cidade do Rio de Janeiro e sua regio metropolitana no fogem regra. Neste sentido, o crescimento urbano, complementa a anlise proposta por Rattner (2009), apresenta efeitos paradoxais: economias de escala e externalidades parecem fornecer benefcios ilimitados e prosperidade, enquanto, ao mesmo tempo, tendem a construir custos ambientais e sociais ocultos, que s sero sentidos pela populao e o poder pblico a longo prazo. Observa-se, finalmente, que no passado, eram as cidades smbolo do progresso e do desenvolvimento, e hoje, como j mencionado, trazem marcas de violncia, problemas ambientais, etc. O planejamento urbano surge, portanto, a partir desses problemas apresentados, oriundos, sobretudo, do acelerado processo de urbanizao.

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Neste trabalho, como forma de ampliar o entendimento do debate, considerou-se importante fazer uma breve distino entre Planejamento Urbano e Gesto Urbana, visto que muitos dos problemas urbanos atuais resultam da falta destes ou do mau uso de tais instrumentos.

2.2 Planejamento Urbano e Gesto Urbana

Segundo Souza (2003), o conceito de gesto est ligado administrao dos recursos aqui e agora, sob uma perspectiva de curto e mdio prazo. , pois, um conceito que remete ao presente, visto que gerir significa administrar uma situao dentro dos marcos dos recursos presentemente disponveis e tendo em vista necessidades imediatas. Inicialmente, este conceito mostrava-se ligado s empresas. No Brasil, a partir da segunda metade da dcada de 1980, observa-se uma intensificao de usos do termo para: Gesto Urbana, Gesto Territorial, Gesto Ambiental, Gesto Educacional, Gesto de Cincia e Tecnologia, etc. Esta intensificao se deu, segundo Souza (2003), devido s heranas deixadas pelo uso do termo planejamento, fruto de prticas autoritrias durante os governos militares. A gesto, nesse sentido, traz a conotao de um controle mais democrtico, operando com base em acordos e consenso, em contraposio ao planejamento que seria tecnocrtico. No entanto, afirma ainda o autor que no se deve substituir um termo pelo outro (planejamento e gesto), visto que possuem referenciais temporais distintos e tratam de diferentes tipos de atividades. Enquanto a gesto remete ao presente, planejar remete ao futuro. Souza (2003) define, ento, que planejar significa tentar prever a evoluo de um fenmeno ou, para diz-lo de modo mais comprometido com o pensamento convencional, tentar simular os desdobramentos de um processo, com o objetivo de melhor precaverse contra provveis problemas ou, inversamente, com o fito de melhor tirar partido de provveis benefcios. 16

A gesto, por fim, tratada, segundo este mesmo autor, como a efetivao, ao menos em parte, das condies que o planejamento feito no passado ajudou a construir. Desta forma, entende-se que planejamento e gesto so distintos e complementares. Negar o planejamento negar a possibilidade de escolher o futuro, aceit-lo seja ele qual for. (MATUS, 1996 p.14 apud SOUZA, 2003 p.46). A finalidade do planejamento e gesto urbanos identificada por Souza (2003) contribuir para a mudana social positiva sendo planejamento uma estratgia de desenvolvimento socioespacial. O desenvolvimento urbano, portanto, como objetivo principal do planejamento e gesto urbanos, visa garantia da melhoria da qualidade de vida e justia social. Acerca de modelos de planejamento, pensa-se ser importante optar por medidas menos centralizadas e rgidas, sendo uma necessidade no apenas ideolgica, mas poltica e econmica. Observa-se que a cidade, como lugar da troca, do encontro e produto dos processos socioespaciais que refletem a interao entre as vrias escalas geogrficas, deve aparecer, conforme Souza (2003) prope, no como uma massa passvel/modelvel ou como uma mquina perfeitamente controlvel pelo Estado, mas como um fenmeno gerado pela interao complexa, jamais plenamente previsvel ou manipulvel, sendo o Estado apenas um condicionante do jogo. Assim como Souza (2003), Rattner (2009) menciona que a cidade ou rea metropolitana deve servir o cidado como modelo de desenvolvimento sustentvel equitativa, harmoniosa e ancorada nos princpios de justia social e autonomia individual. Desenvolver um planejamento, a fim de solucionar problemas de forma tcnica e financeira, revela-se ser um caminho esgotado, sendo o novo desafio dos planejadores e administradores urbanos implementar um novo conceito de poder poltico comunitrio local. Complementa Rattner (2009) sobre o planejamento, que este deve ser um instrumento de democratizao no processo de administrao e expanso das cidades, no lugar de um processo tecnocrtico e autoritrio, em que se reduz a distncia entre a esfera tcnica do planejamento, e a esfera poltica da administrao. Para o autor, mais que um

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documento com um plano e projeto finalizado do espao urbano, a definio de metas, objetivos e instrumentos deveria ser o ponto inicial de uma aliana poltica, que estabelecesse as linhas de interveno nesse processo e os papis dos diferentes atores sociais.

2.3 As Reformas Urbanas

Ao discutirmos planejamento urbano, precisamos levar em considerao as reformas urbanas, visto que foram de grande relevncia ao longo do sculo XX e deixaram marcas neste captulo da Histria. As reformas urbanas eram vistas como sinnimo de progresso e, muitas vezes, chamadas de limpeza urbana, como o caso das polticas sanitaristas. O discurso higienista era to poderoso, que mdicos influam decisivamente em assuntos de ordenamento espacial e foram eles, muitas vezes, os primeiros planejadores (SOUZA, 2003 p. 254). Ribeiro & Cardoso (2003) chamam estes mdicos e engenheiros de planejadores sem planos, destacando as profundas intervenes sobre a cidade e, principalmente, sobre as moradias populares, onde os problemas urbanos eram confundidos com problemas sociais e as intervenes visavam realizao de uma reforma social. At a dcada de 1980 no Brasil, configura-se um cenrio extremamente autoritrio caracterizado pelas intervenes estatais de contedo antipopular. Fortemente influenciada pela experincia europia, principalmente francesa, a Reforma Pereira Passos, na cidade do Rio de Janeiro (1902-1906), por exemplo, ficou tambm conhecida como Bota-abaixo, marcada pela remoo de famlias, em prol da abertura das grandes avenidas no centro da cidade (como a Avenida Rio Branco) e do embelezamento da ento capital da Repblica, o que trouxe um alto custo social. No incio dos anos 1920 e firmando-se a partir da dcada de 30, entraram em cena o que Ribeiro & Cardoso (2003) denominaram de urbanistas, caractersticos da influncia das experincias americanas. neste contexto, entre os anos de 1926 e 1930, 18

lembra Carneiro (2008), que o arquiteto-urbanista Alfred Agache foi convidado pelo Prefeito Antonio Prado Junior para idealizar um programa de remodelao da cidade do Rio de Janeiro. O Plano Agache neste plano, pela primeira vez, aparece entre ns a palavra plan directeur (VILLAA, 2005) tinha como objetivos resolver os problemas funcionais da cidade, dar-lhe uma feio de capital e incutir na mente de seus habitantes um ideal social de vida moderna. Composto por trs partes, abordou em um primeiro momento um exaustivo e amplo estudo da situao da cidade, seguido do plano propriamente dito e, por fim, na terceira parte, Os grandes problemas sanitrios, em que abordou a questo do abastecimento de gua, do esgotamento sanitrio e das inundaes. No entanto, Carneiro (2008) expe que o Plano se revelou pelo rgido esquema de planejamento e a segregao de grupos sociais, o que no deixa de ser um modelo metodolgico na forma de abordar a cidade. Porm, assinala o autor, era tambm um plano integrado, uma vez que inclua quase todos os setores. Um outro arquiteto que merece destaque nesse comeo do sculo XX, Le Corbusier, chamado por Souza (2003) de o grande profeta do movimento moderno em arquitetura. A esttica corbusiana caracterizava-se pelo despojamento e pela nfase da funo social da cidade, muito ligada ao modo fabril e industrializao, pois, para ele, o uso e a ocupao da cidade apresentavam-se incompatveis com as novas formas de industrializao. Dentro de seu conceito urbanstico, Le Corbusier apresentou propostas para a cidade do Rio de Janeiro que, planejada, deveria obedecer sobretudo aos princpios que contemplavam as quatro necessidades humanas: habitar, trabalhar, recrear e, sobretudo, circular, pois se pensou na cidade moderna como aquela servida dos meios de transporte. A modernizao da cidade, por sua vez, representava a ordem, a higiene e a racionalidade. Corbusier, todavia, ignora em sua obra as peculiaridades culturais e ambientais (SOUZA, 2003 p.126), o que refletiu em uma gama de impactos e conflitos posteriormente sentidos, como o aumento da ocupao da periferia da cidade e da intensificao do processo de favelizao.

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Segundo Maricato (2001), essas reformas urbanas caractersticas do final do Sc XIX e incio do sc XX lanaram as bases de um urbanismo moda da periferia, onde obras de saneamento eram realizadas para pr fim s epidemias, ao mesmo tempo em que promovia um embelezamento da cidade, privilegiando a ascenso do setor imobilirio. Por sua vez, a populao excluda era gradativamente expulsa pra as franjas e morros das cidades, configurando-se um cenrio que conjugou saneamento, embelezamento e segregao territorial. Os exemplos citados so modelos de planejamento urbano fundamentados em uma realidade diferente da nacional, pois so obras baseadas em uma concepo importada de desenvolvimento, o que gerou impactos e problemas urbanos at hoje presentes na cidade do Rio de Janeiro. Com base no tema da importao de modelos de planejamento urbano, Maricato et al (2002) encontram o porqu de o controle sobre o uso e a ocupao do solo no Brasil ser discriminatrio: faz-se apenas nas reas que interessam aos proprietrios privados, como coerente numa sociedade patrimonialista. A importao de modelos do exterior desconhece a especificidade da sociedade e das cidades brasileiras (e latino-americanas de um modo geral). Como n central de diferena est o acesso ao mercado especialmente o mercado residencial legal que no incorpora nem metade da populao brasileira (Maricato, 2000). Neste desencadear histrico de descontentamento e problemas urbanos, no ano de 1963 foi realizado o Seminrio Nacional de Habitao e Reforma Urbana (em Petrpolis RJ), abordando debates em torno das grandes reformas sociais nacionais. Como ponto dessas discusses, havia a proposta de construo de uma poltica nacional de habitao e urbanismo, sendo o Plano Diretor municipal um dos instrumentos apontados. Entretanto, entre 1963 e 1964, observa-se uma mudana radical na poltica nacional, quando ocorre, em 1964, o golpe militar, representando, assim, um retrocesso dessas reformas. (ROLNIK et al, 2008). Ao final dos anos 60, possvel notar que se intensificam os problemas urbanos, justificados por uma migrao campo-cidade que gerava um crescimento

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populacional superior quela possibilidade de absoro. Surgem programas para integrar a populao marginal atravs da construo de conjuntos habitacionais e busca-se modernizar a mquina administrativa municipal. Vale lembrar que este o perodo conhecido como o milagre econmico1 e o planejamento urbano pensado sob uma tica desenvolvimentista, em que a indstria de construo civil cresce, impulsionada pela criao do BNH (Banco Nacional de Habitao) e do SFH (Sistema Financeiro de Habitao). Por outro lado, lembra Maricato (2001), o financiamento imobilirio proporcionou uma mudana no perfil das grandes cidades, dado o intenso processo de verticalizao e a introduo do apartamento como principal forma de moradia da classe mdia. No entanto, aumentou a especulao imobiliria e no impulsionou a democratizao do acesso terra via instituio da funo social da propriedade, sendo esta a proposta colocada pelos urbanistas no Seminrio de 1963. Os governos estaduais e municipais, por sua vez, jogaram a populao, atravs dos conjuntos habitacionais, em reas completamente inadequadas ao desenvolvimento urbano racional, penalizando seus moradores e tambm todos os contribuintes que tiveram que arcar com a extenso da infraestrutura. (MARICATO, 1987 apud MARICATO, 2001). A questo urbana no final da dcada de 1960 perde, portanto, seu carter poltico; dando lugar a uma viso tecnicista. Como consequncia das aes tomadas no perodo citado, bem como daquelas acumuladas na histria do planejamento urbano, possvel notar na dcada seguinte, 1970, uma intensa crtica aos moldes at ento adotados e crise do milagre econmico, gerada a partir do regime militar. Os reflexos dessa crise expressam-se pelo agravamento da concentrao de renda, bem como da concentrao de investimentos, tanto sociais como espaciais. Nesse contexto, os movimentos sociais retomam a cena e reivindicam mudanas nas polticas urbanas, em que a soluo passava pelo padro de desenvolvimento adotado no pas. A dcada de 1970 marca um clamor por mais justia social na cidade (pelas
Perodo de intenso crescimento econmico, na primeira metade dos anos de 1970, acompanhado tambm de intensa represso poltica.
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associaes de moradores de espaos residenciais pobres e de classe mdia), por qualidade de vida e contra agresses do capital imobilirio. Como aponta Souza (2000), eram sinais que j vinham preparar o terreno para a luta pela Reforma Urbana. Em 1977, ocorre a primeira tentativa de criao de uma lei nacional de desenvolvimento urbano, no mbito da Comisso Nacional de Desenvolvimento Urbano. Ainda nesse quadro de crticas, a bandeira da Reforma Urbana ganha mais consistncia e abrangncia2, quando no final da dcada de 1980 amadurecida uma concepo progressista de Reforma Urbana e so elaborados trs princpios bsicos, sendo eles: 1) Direito cidade e cidadania; 2) Gesto democrtica da cidade; 3) Funo social da cidade e da propriedade (noo essencial para o enfrentamento das desigualdades sociais). Essa concepo, Souza (2003, p.158) define como um conjunto articulado de polticas pblicas, de carter redistributivista e universalista, voltado para o atendimento do seguinte objetivo primrio: reduzir os nveis de injustia social no meio urbano e promover uma maior democratizao do planejamento urbano e gesto das cidades. Como afirma Souza (2000), o catalisador imediato foi a Assemblia Nacional Constituinte (1986), convocada para preparar a Nova Carta Magna Brasileira. No entanto, observa este autor, da emenda popular ao final de um longo processo de enxugamento no mbito da Assemblia Constituinte, apenas restou um pequeno captulo no texto final da Constituio de 1988 dedicado Poltica Urbana, composto pelos artigos 182 e 183. Para esse autor, a Constituio, atravs desses dois artigos, transfere as responsabilidades para os planos diretores municipais, o que reflete um esvaziamento de reforma urbana em nvel nacional. Frente ao resultado apresentado, diversos setores comprometidos com a Reforma Urbana iniciaram uma reorganizao da frente de luta, sendo esta travada atravs do instrumento do plano diretor.

Alm do Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU), que contribuiu para a elaborao da nova Constituio de 1988, entram tambm na luta partidos polticos de esquerda, ONGs, Universidades, Movimentos Populares, Sindicatos e Movimentos Profissionais.

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De Grazia (2003), por sua vez, aponta para a importncia de se reconhecer as cidades em sua totalidade e, assim, repensar o planejamento a partir da negociao entre a populao, os agentes que produzem e se apropriam do espao urbano e os governos, objetivando aes para o conjunto da populao. Lembram Ribeiro & Cardoso (2003) que o desafio , pois, produzir referncias para uma prtica renovada de planejamento, que ultrapasse os limites da concepo tecnocrtica e incorpore a viso poltica da questo urbana. Antes de entrarmos no debate referente importncia desse instrumento de planejamento urbano, o Plano Diretor, faz-se necessrio destacar a questo metropolitana, visto que se pretende uma melhor compreenso acerca da importncia da integrao, necessria a fim de serem atingidos objetivos voltados para polticas de desenvolvimento urbano sustentveis3. Fez-se relevante, portanto, trazer a questo metropolitana para esta discusso, uma vez que o trabalho prope uma anlise sistmica de planos diretores de municpios metropolitanos, considerando os efeitos dessas polticas nas bacias hidrogrficas, no saneamento e nos diferentes usos do solo, em que os problemas e desafios no se restringem escala municipal, ou seja, extrapolam seus limites poltico administrativos, ratificando, mais uma vez, a importncia em planejar em escala metropolitana.

2.4 Questo Metropolitana

Nos anos sessenta e setenta, os debates sobre temas relacionados com a urbanizao brasileira estiveram no centro da agenda de vrias instituies. Governos, rgos de pesquisa, partidos polticos, tcnicos e acadmicos analisaram e propuseram inmeros planos, programas, projetos e arranjos administrativos para enfrentar os dilemas de uma sociedade e de um pas que haviam se urbanizado muito rapidamente. Entre os

Para Souza (2000), h um empobrecimento da discusso de desenvolvimento (urbano) sustentvel, visto que feita de forma superficial sem se fundamentar em uma teoria cientfica consistente. O autor defende que a discusso deve estar atrelada problemtica social inerente ao modelo de sociedade vigente e no apenas s condies fsico-ambientais necessrias reproduo tima do modelo referido. (SOUZA, 2000. pp. 255-271)

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temas desses debates, destacava-se o da regio metropolitana, tanto do ponto de vista poltico, social e econmico, como instrumental e de gesto, isto , institucional, administrativo e financeiro. (C.SOUZA, 2003, p.137). Assinalam Guia & Azevedo (2000), como exemplo dessa mobilizao, a realizao do j mencionado Seminrio de Habitao e Reforma Urbana, promovido pelo IAB (Instituto de Arquitetos do Brasil) em 1963. Arajo Filho (1996) apud Rolnik & Somekh (2000) indica que o Seminrio propunha, em seu Documento Final, a Reforma Urbana com mudanas de legislao, para que nas reas de grande concentrao urbana constitudas territorialmente por municpios distintos sejam criados rgos de administrao que consorciem as municipalidades para a soluo de seus problemas comuns. Da mesma forma, o Poder Pblico nesse perodo vinha caminhando nesta direo e colocando em prtica experincias embrionrias de gesto intermunicipal. Mas na conjuntura dos governos militares, com a Constituio de 1967, que se incorpora a questo metropolitana e, em 1973 (Tabela 03), as regies metropolitanas so institucionalizadas (ROLNIK & SOMEKH, 2000).
Tabela 03: As Primeiras Regies Metropolitanas. NMERO ATUAL DE MUNICPIOS Belm Par 1973 5 Belo Horizonte Minas Gerais 1973 34 Curitiba Paran 1973 26 Fortaleza Cear 1973 13 Porto Alegre Rio Grande do Sul 1973 31 Recife Pernambuco 1973 14 Rio de Janeiro Rio de Janeiro 1973 17 Salvador Bahia 1973 10 So Paulo So Paulo 1973 39 Fonte: Observatrio das Metrpoles Como Andam as Metrpoles apud Observatrio das RM ESTADO ANO Metrpoles: Territrio, Coeso e Governana Democrtica (2008)

O perodo autoritrio fica marcado pelo abandono das experincias embrionrias de gesto compartilhada que se encontravam em curso em vrias regies metropolitanas. Aos municpios restou a participao compulsria desconsiderando-se as peculiaridades regionais na definio dos servios que deveriam ser alvo da gesto comum

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(planejamento integrado do desenvolvimento econmico e social; saneamento bsico gua, esgoto, limpeza pblica ; aproveitamento dos recursos hdricos e controle da poluio ambiental; produo e distribuio de gs combustvel canalizado; transportes e sistema virio; e uso do solo) (GUIA & AZEVEDO, 2000). Em suma, avaliam Rolnik & Somekh (2000), a instituio dos regimes metropolitanos em 1973 respondeu aos anseios que vinham desde a dcada de 60, porm sob a tica do regime autoritrio, elegendo-se a cidade como problemtica que deveria ser racionalizada e padronizada para fins de sua apropriao seletiva. A prpria definio das nove reas metropolitanas, como j explicitado, obedeceu aos objetivos da estratgia de desenvolvimento econmico assumida pelo governo militar e no a dinmicas de cooperao, consorciamento e articulao supramunicipal em curso naquele momento (ROLNIK & SOMEKH apud ARAJO FILHO, 1996 apud ROLNIK & SOMEKH, 2000). Guia & Azevedo (2000) lembram, contudo, que duas questes bsicas importantes foram contempladas: apontado o conceito de interesse comum metropolitano, numa evidncia da necessidade de enfrentamento conjunto de problemas na prestao de servios pblicos. Ao lado disso, o ordenamento do uso e ocupao do solo, includo entre esses servios, ganha espao e, na maioria das regies metropolitanas, passa a ser alvo de planejamento e normatizao. Afirmam os autores que, inicialmente, foi possvel a implementao de estruturas e projetos ligados sobretudo a saneamento bsico e transporte, visto que as regies metropolitanas possuam investimentos financeiros e uma forte estrutura institucional. Com o processo de redemocratizao associado s crises financeiras da dcada de 1980 e, por fim, com a implementao da constituio de 1988, o planejamento metropolitano, entretanto, ganha papel secundrio, em detrimento de uma maior autonomia dos municpios. Cymbalista (2007) afirma que o modelo descentralizador e municipalista adotado pela constituio significou uma maior autonomia dos municpios para construrem seus prprios instrumentos de planejamento e gesto urbana, antes mesmo da aprovao do

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Estatuto da Cidade. Por outro lado, a opo municipalista da Constituio produziu grandes lacunas institucionais e administrativas ainda em aberto para as regies metropolitanas. C.Souza (2003) vem questionar o porqu da gesto metropolitana no Brasil ter perdido espao na agenda poltica, aps poucas dcadas da institucionalizao, e por que a maioria das entidades estaduais criadas para geri-las no sobreviveu

redemocratizao. Uma das respostas plausveis encontradas por esta autora, a forma como foram feitas as escolhas institucionais relativas primeira experincia de gesto metropolitana no Brasil, realizada nos anos 70; o carter autoritrio, fruto de um regime centralizado, inviabilizou premissas prprias do sistema democrtico e federativo, baseado nas relaes intergovernamentais. Sendo assim, a autora coloca que a Constituio de 1988 marca o fim desse perodo militar, rompendo com os modelos e as prticas de centralizao, s quais as Regies Metropolitanas estavam associadas. Em pases em processo de (re)democratizao como era a situao da maioria da Amrica Latina a descentralizao passou a ser entendida enquanto dimenso essencial para se superar o regime autoritrio anterior. (ROLNIK & SOMEKH, 2000 apud CARNEIRO, 2008) Os municpios, por sua vez, ganharam maior autonomia na Constituio de 1988. Sobre este fato, assinala Carneiro (2008), prevaleceu o princpio de que, ao municpio, cabe a responsabilidade por todos os assuntos de interesse local, com todas as implicaes e indefinies que a expresso assuntos de interesse local traz para a conduo e atribuio de responsabilidades e competncias na conduo das polticas pblicas. No entanto, complementa que mesmo os municpios tendo alcanado grande autonomia poltica, administrativa e financeira, deve ser destacado o que esse autor nos coloca ao citar Gouva (2005), pois no foi assegurado aos municpios uma autonomia constitucional na mesma dimenso dos estados. Os municpios, aponta este autor, so regidos por leis orgnicas que tm substncia constitucional, mas no possuem, como os estados, representao no Senado, nem os estados dispem, efetivamente, de um corpo de

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representantes dos municpios. Os municpios no possuem, tambm, Poder Judicirio e no podem propor, como podem os estados, emendas Constituio Federal. Completa Carneiro (2008), que o processo de descentralizao de atribuies no foi acompanhado da possibilidade real de autonomia municipal, pois, segundo o autor, 80% dos municpios brasileiros no geram praticamente nenhuma renda prpria, vivendo dos recursos repassados, por determinao Constitucional, pela Unio e estados. C.Souza (2003) avalia, por fim, que o modelo de Regio Metropolitana implantado pelos militares no criou incentivos para a cooperao entre o estado e os municpios ou entre os municpios que integram uma RM, elemento crucial para uma gesto metropolitana em perodos democrticos. O modelo tambm no gerou uma conscincia coletiva ou um senso de identidade regional em torno da importncia das questes metropolitanas. Essas questes no estavam, e continuam no estando, na agenda dos polticos eleitos, dos cidados, dos grupos de interesse e nem mesmo da maior parte da burocracia, ficando restritas ao universo acadmico e a alguns tcnicos e planejadores urbanos (C.SOUZA, 2003. p.153). No entanto, faz-se necessrio destacar que a anlise da experincia de gesto metropolitana passada, caracterstica do regime militar, pode dar indicaes para o futuro do planejamento. C.Souza (2003) indica que as mudanas promovidas pela Constituio de 1988 em relao aos municpios, associadas s demandas por formas de gesto mais democrticas, pluralistas, participativas e transparentes implicam uma gesto

metropolitana diferente da que foi implementada no passado. Sob essa mesma perspectiva, Gouvea (2005) acrescenta a necessidade de alianas, da participao entre Estados e Municpios e de uma gesto plurimunicipal. Dessa mesma forma, Maricato (2001) acredita ser imprescindvel um programa especial para regies metropolitanas, visto que as formas encontradas para resolver problemas comuns ou problemas criados por todos, mas que acabam afetando apenas alguns, tm sido resolvidos atravs de voluntarismo dos diversos municpios em se organizarem, tais como: quando o municpio no tem onde despejar o lixo produzido

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internamente ou quando ocorrem enchentes e/ou poluio que so produzidas em locais diferentes daqueles que pagam a conta. Rolnik & Somekh (2000) apontam que, alm de horizontal e no hierarquizado, o modelo de gesto precisa incluir a sociedade em suas representaes regionais. Deve ser valorizada a construo de um capital social4 ativo que permita o estabelecimento de uma governana urbana, que no se restrinja ao poder pblico, mas que envolva diferentes atores de forma compartilhada. Na obra de Marcelo L.. Souza (2000), intitulada O Desafio Metropolitano um estudo sobre a problemtica scio-espacial nas metrpoles brasileiras, o autor aponta para a crise metropolitana como complexa e profunda, mas no inarredvel e irremedivel, e o espao social produzido atravs da transformao da natureza pelo trabalho parte do desafio metropolitano. O autor traz uma anlise no apenas do ponto de vista institucional, mas trata, sobretudo, das consequncias da falta da integrao entre municpios e da crise gerada a partir da natureza da urbanizao e dos processos que a deformam. Como j fora apontado por Santos (1993) apud Souza (2000) e Santos (2008), um indicador da crise metropolitana pode ser o que este ltimo chama de involuo metropolitana, ou seja, uma dramtica deteriorizao das condies de vida e habitabilidade, acompanhada de interiorizao do emprego industrial e desconcentrao da urbanizao. Caracteriza-se, pois, por um quadro de fragmentao do tecido sciopoltico-espacial5. As metrpoles, destaca Souza (2000), ainda se configuram no Brasil de hoje como lugares da riqueza, riqueza esta que, em parte, se desconcentra e se interioriza (conquanto a centralizao da gesto permanea). Entretanto, com a desconcentrao das
Segundo Jacobi (2009), capital social pode ser definido como o conjunto de normas sociais e redes de cooperao e de confiana, e tambm das instituies e prticas culturais que do intensidade e qualidade dimenso das relaes interpessoais, num processo participativo que permeia o desenvolvimento de polticas pblicas. 5 Fragmentao sociopoltico-espacial, dimenso poltica em primeiro plano, como dimenso de poder. portanto uma fragmentao territorial, no sentido prprio do termo: um espao definido e delimitado por e a partir de relaes de poder. (SOUZA, 2000)
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atividades e a fuga seletiva de agentes econmicos (migraes de profissionais altamente qualificados), a metrpole cada vez mais o lcus da pobreza e da misria, assim como da insegurana e da violncia. Maricato (2001) ressalta as altas taxas de violncia como indicadores da piora das condies de vida urbana em reas metropolitanas, que a autora entende como resultado da crise do desemprego e da desigualdade social que assolou o pas nos anos ps dcada de 1980. A pobreza urbana no Brasil, revela Souza (2000), , em primeiro lugar, metropolitana (especialmente no RJ e em SP). O desafio do Rio de Janeiro e de So Paulo, por exemplo, no mais conter o crescimento, pois, como foi apontado, o crescimento demogrfico est baixo desde a dcada de 1980. O desafio, segundo Souza (2000), como tornar habitveis essas imensas aglomeraes, imensos microssistemas urbanos, onde a inabitabilidade e as deseconomias de aglomerao tm atuado como fatores de repulso de famlias e empresas. Os problemas dessas metrpoles nacionais se vinculam a fatores qualitativos e possuem uma grande complexidade. Dessa forma, o autor lembra da importncia de se considerar uma gesto metropolitana, adotando-se uma arquitetura institucional adaptada a cada situao, em que no seja somente efetivamente tcnica, mas que se proponha prestao de servios de interesse comum e elaborao de diagnsticos, prognsticos e estudos de planejamento, nos marcos de uma institucionalidade propiciadora de maiores descentralizao e participao populacional. O municipalismo ps-88 provocou efeitos deletrios sobretudo nas reas de interesse comum metropolitano, tais como transportes, coleta de lixo, meio ambiente ou saneamento. Vrias iniciativas nessas reas foram descontinuadas ou no encontraram soluo em virtude da falta de coordenao institucional. As competncias concorrentes da nova Constituio contriburam para exarcerbar os problemas, gerando dificuldades de ao coletiva entre municpios e entre estes e os estados. (ROLNIK, 2007 p.276) Sabe-se, hoje, como advertem Rolnik & Somekh (2000), que as questes ligadas infraestrutura urbana, na maioria dos casos, no se reduzem ao mbito local, aos limites do municpio e, por isso, esto sob o controle das esferas estaduais ou federais.

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Entretanto, abordam as autoras, a presena ou ausncia dessas redes de servios, sua qualidade e disponibilidade no territrio municipal so determinantes do prprio modelo de gesto territorial, com enormes impactos na economia das cidades. Portanto, ainda nesse sentido, complementam Cymbalista et al (2007) que temas como transporte, habitao, sade, educao, gesto das guas e impactos ambientais carecem de uma discusso metropolitana, pois no se restringem s realidades municipais. O trecho a seguir ilustra esta afirmao: Tendo em vista o intrnseco complexo processo de conurbao que caracteriza grande parte das cidades da regio6, a interdependncia econmica e sociocultural entre tais municpios e o grande deslocamento dirio existente, acredita-se no ser mais possvel a elaborao de Planos Diretores que levem apenas em considerao os problemas de sua prpria cidade, os horizontes na elaborao e implementao de um Plano Diretor devem ir alm dos limites de seus municpios. 7(DE MARIO et al apud CYMBALISTA et al , 2007) Observa-se que o modelo de planejamento restrito a uma escala local apresentase, muitas vezes, esgotado. Um exemplo est na Poltica Nacional de Recursos Hdricos, instituda pela lei 9.433/97 e que adota a bacia hidrogrfica como unidade de planejaemento. Ao considerar a bacia hidrogrfica como unidade de planejamento, subverte-se a lgica localista e fragmentada que prevaleceu ao longo da dcada de 1990. Ressalta-se, entretanto, que a escala local no perdeu sua validade como objeto de anlise, mas para o objetivo do presente estudo no se mostra suficiente, ou seja, se faz importante pensar escalas que englobem a totalidade dos fenmenos estudados. Ao planejar em macrodrenagem, por exemplo, sabe-se que a escala local no permite uma abordagem sistmica do problema. Por outro lado, h uma srie de medidas (arborizao urbana, definio de gabaritos, etc.) que so restritas escala especfica da administrao municipal, ou seja, limitam-se ao territrio municipal.

Regio Metropolitana de Campinas / SP. Trecho baseado sobre a implementao do Estatuto da Cidade na RM de Campinas, visto os problemas que a regio vem apresentando, dada a ausncia de uma perspectiva integrada de planejamento:
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2.5 Constituio de 1988 e os Instrumentos de Planejamento Urbano: O Plano Diretor

A constituio de 1988 retira a prioridade da questo metropolitana, ausente no captulo sobre a poltica urbana, mas, como j apontado, identifica-se uma maior autonomia de gesto e planejamento dada aos municpios. Neste sentido, observam Castro, Alvarenga & Magalhes Jnior (2005) apud Carneiro (2008) uma tendncia descentralizadora que vem regulamentar prticas de gesto participativa, delegando aos municpios um papel importante na gesto pblica. No artigo 182 da Constituio, possvel identificar a referida importncia dada aos municpios: A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. O Plano Diretor, nesse sentido, torna-se o instrumento fundamental e de maior relevncia no planejamento municipal. Quanto a isso, a Constituio apresenta que O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. Como j mencionado, Villaa (2005) sinaliza que a idia de Plano Diretor existe no Brasil, pelo menos desde 1930, quando foi publicado em francs, no Plano Agache, a expresso plan directeur, mas que, no entanto, no foi traduzido para o portugus. Sendo assim, Cymbalista et al (2007) dividem os Planos Diretores em trs geraes. A primeira que compreende os anos 1950-70, a segunda a partir da dcada de 1990 e a terceira aps a aprovao do Estatuto da Cidade (2001). Os primeiros caracterizam-se por uma centralizao metodolgica e mostraram-se omissos quanto aos problemas de produo irregular e ilegal no espao urbano habitacional. Esta gerao de PDs deixou marcas profundas no tecido urbano produzido no perodo de grande urbanizao entre os anos 60-90. A segunda gerao vem com uma

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responsabilidade de corrigir os erros acumulados por muitas dcadas e so, em grande parte, desenvolvidos por equipes tcnicas das prefeituras ou contam com a assessoria e elaborao das empresas privadas. Caracterizam-se por serem mais objetivos que os primeiros e ensaiam a aplicao de instrumentos de reformas urbanas as primeiras ZEIS fazem parte dessa produo e revelam muitas dificuldades prticas. A terceira e ltima gerao identificada pelos autores, traz tona a audincia popular muito mais atenta s questes urbanas do que nas dcadas anteriores e coloca como indita a questo do processo participativo, direto e permanente, que envolve mais de 2 mil municpios brasileiros simultaneamente. Souza (2000) inclui a gerao de planos diretores ps dcada de 1990 como parte do planejamento urbano alternativo, uma vez que vem representar a ultrapassagem da mera denncia da injustia social, para refletir sobre desafios concretos em nvel local. Esta nova forma de planejar preocupa-se com uma melhor distribuio de investimentos pblicos em infraestrutura pelo espao da cidade, a fim de minimizar a segregao residencial, combater a especulao imobiliria e melhorar o acesso dos mais pobres a equipamentos de consumo coletivo. No planejamento urbano alternativo, a participao popular vem como elementochave e entendida como um processo, diferente das antigas concepes que tratavam a tarefa de planejar destinada ao corpo tcnico, despolitizando-a. Acrescenta Souza (2000) que a propriedade privada no contestada, mas exige-se que cumpra sua funo social para a prpria cidade. O Plano Diretor, neste sentido, emerge reciclado e traz o IPTU progressivo no tempo, o que para esse autor um dos instrumentos mais importantes, visto que pode ser uma arma de combate especulao imobiliria. Lembram Rolnik & Somekh (1990) que, antes da Constituio de 1988, os Planos Diretores foram alvo de diversas crticas:

Eram inefetivos porque, sendo instrumentos tecnocrticos para

conseguir financiamentos federais e internacionais, estavam desvinculados do sistema de gesto na cidade propriamente dita;

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Apresentavam caractersticas megalomanacas, pois durante o

perodo do milagre econmico no foi considerada a falta de recursos;

Alm de desconsiderar a (baixa) capacidade de investimento do

poder municipal, os PDs deram origem a instrumentos que reproduziram a lgica perversa de concentrao de renda. Observamos, contudo, que a partir do processo de redemocratizao, das discusses que nortearam a questo urbana, da Constituio de 1988 e, sobretudo, com a implementao do Estatuto da Cidade (Lei N. 10.257 de Julho de 2001), o Plano Diretor vem ganhar nfase, sendo, pois, o alvo de anlise deste trabalho. Assim, afirma Carneiro (2008) que o Plano Diretor, no qual se inserem as leis de uso e ocupao do solo (zoneamento), como instrumentos tradicionais e seguramente de competncia municipal, um caminho inquestionvel e profcuo para a efetividade da proteo ambiental no mbito municipal, desde que insiram componentes de ordem ecolgica, econmica, social, sanitria e cultural nas diretrizes de ordenamento do uso do solo. neste sentido que podemos observar a importncia desse instrumento de planejamento, pois mesmo os municpios sem a prerrogativa constitucional de legislar sobre as guas interferem de maneira direta ou indireta sobre os recursos hdricos, atravs da implementao da poltica urbana, como por exemplo, atravs de obras de drenagem, zoneamento e uso do solo, parcelamento, destinao de resduos slidos, etc. O Plano Diretor pode ser definido como um conjunto de princpios e regras orientadores da ao dos agentes que constrem e utilizam o espao urbano. O Plano Diretor parte de uma leitura da cidade real, envolvendo temas e questes relativos aos aspectos urbanos, sociais, econmicos e ambientais, que embasa a formulao de hipteses realistas sobre as opes de desenvolvimento e modelos de territorializao. O objetivo do Plano Diretor no resolver todos os problemas da cidade, mas, sim, ser um instrumento de definio de uma estratgia de interveno imediata, estabelecendo

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poucos e claros princpios de ao para o conjunto dos agentes envolvidos na construo da cidade, servindo tambm de base para a gesto pactuada da cidade. (BRASIL, 2005) Em artigo intitulado O que Plano Diretor?, Renato Saboya traz no entanto a dificuldade em conceituar este instrumento e cita Villaa (1999), quando este diz no haver um consenso entre os atores envolvidos na elaborao e utilizao do Plano engenheiros, urbanistas, empreendedores imobilirios, proprietrios fundirios, etc. quanto ao que seja exatamente esse instrumento. Sendo assim, Saboya (2008) lembra algumas definies: [Plano diretor o] Instrumento bsico de um processo de planejamento municipal para a implantao da poltica de desenvolvimento urbano, norteando a ao dos agentes pblicos e privados. (ABNT, 1991) Seria um plano que, a partir de um diagnstico cientfico da realidade fsica, social, econmica, poltica e administrativa da cidade, do municpio e de sua regio, apresentaria um conjunto de propostas para o futuro desenvolvimento socioeconmico e futura organizao espacial dos usos do solo urbano, das redes de infraestrutura e de elementos fundamentais da estrutura urbana, para a cidade e para o municpio, propostas essas definidas para curto, mdio e longo prazos, e aprovadas por lei municipal. (VILLAA, 1999, p. 238) plano, porque estabelece os objetivos a serem atingidos, o prazo em que estes devem ser alcanados [...], as atividades a serem executadas e quem deve execut-las. diretor, porque fixa as diretrizes do desenvolvimento urbano do Municpio. (SILVA, 1995, p. 124 grifos no original) Saboya (2008), por fim, nos prope a seguinte definio: Plano diretor um documento que sintetiza e torna explcitos os objetivos consensuados para o Municpio e estabelece princpios, diretrizes e normas a serem utilizadas como base para que as decises dos atores envolvidos no processo de desenvolvimento urbano convirjam, tanto quanto possvel, na direo desses objetivos. (SABOYA, 2007, p. 39)

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Lacerta et al (2005) indicam que o Plano Diretor visa orientar as aes dos agentes pblicos e privados no processo de desenvolvimento municipal, podendo se tornar um importante instrumento de planejamento, se for capaz de aglutinar diversos atores sociais. Ainda nesse artigo, os autores apontam como maior desafio a combinao das dimenses tcnica e poltica: dimenso tcnica, medida que tem de ser respaldado em anlises fundamentadas em um conjunto informacional; dimenso poltica, uma vez que a sua elaborao constitui um espao privilegiado de negociao entre os atores sociais, confrontando e articulando seus interesses. Dessa forma, acreditam os autores, aliando gesto tcnica e poltica, tem-se o caminho para a gesto participativa. Acrescenta Rattner (2009), que o plano diretor faz parte de um novo paradigma de democracia participativa, que pode ser chamado de Plano Diretor Politizado (RIBEIRO & CARDOSO, 2003) e se torna essencialmente um conjunto de regras que articulam e estruturam a participao de todos os atores sociais, mobilizados e motivados para a tarefa de reabilitao de suas cidades, para o benefcio de todos os habitantes. A gesto participativa, portanto, pode garantir oportunidades equitativas de acesso s informaes e a tomada de decises. (RATTNER, 2009 p.17) Sendo parte de um novo paradigma e com muito mais nfase a partir do Estatuto da Cidade (2001), observamos na obra de 1990, intitulada Plano Diretor: instrumento de reforma urbana (DE GRAZIA, 1990), uma definio que aponta para o carter estratgico e importncia da participao popular, quando a autora menciona que se o Plano for articulado a outros e renovado seu contedo, poder se transformar em um instrumento que acumule foras na luta pela Reforma Urbana. Poder ser tambm um meio para setores populares e progressistas iniciarem um processo de anlise global da cidade e participarem efetivamente de sua gesto, produzindo, no processo de negociao, novas polticas pblicas que respondam aos interesses dos cidados que reivindicam justia social e democratizao da cidade. O Plano, afirmam Lacerda et al (2005), a matriz do desenvolvimento urbano do municpio, possuindo uma interface necessria com todos os demais instrumentos de planejamento da administrao municipal. Esses mesmos autores defendem a natureza

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estratgica do Plano pois para eles, deve haver uma preocupao no apenas em atingir os objetivos, mas tambm com meios, em como atingi-los. As propostas do Plano devem ser fundamentadas no reconhecimento dos limites e das possibilidades das intervenes. Da a preocupao seletiva quanto s aes e aos instrumentos a serem indicados, bem como sua hierarquia. Destaca-se que o Plano Diretor envolve a participao de representantes da sociedade, mas tambm resultado de negociaes polticas conduzidas pela Cmara de Vereadores. O PD , dessa forma, resultado de acordos polticos que podem representar interesses particularistas e conflitos inerentes a composio partidria e dos lobbies existentes. Observa Maricato (2001), por fim, que no interessa um Plano apenas normativo, que se esgota na aprovao de uma lei. Mas, sim, aquele que comprometido com um processo, uma esfera de gesto democrtica para corrigir seus rumos, uma esfera operativa com investimentos e aes definidos e com fiscalizao. Cardoso (2003), no entanto, adverte que a elaborao dos Planos Diretores sob essa concepo, que pressupe a compreenso dos processos de produo dos problemas urbanos, que norteia a reduo das desigualdades entre as diferentes reas urbanas e participao da populao organizada no processo de elaborao e deciso, ainda se mantm num quadro restrito ao meio tcnicoacadmico, que ir tomar para si a defesa de bandeiras do campo popular, participando como atores privilegiados. No entanto, a proposta metodolgica do presente trabalho pretende, atravs da validao de indicadores qualitativos de anlise de Planos Diretores de Desenvolvimento Urbano, fornecer subsdios para a supresso dessa barreira.

2.6 Estatuto da Cidade e Plano Diretor

O Estatuto da Cidade, inicialmente um projeto de lei n 5788/90 e aprovado aps mais de dez anos de negociao poltica no Congresso, em 2001, pela lei n 10.257/2001, estabelece uma nova ordem jurdicourbanstica no pas, baseada no direito moradia, na

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funo social da cidade e propriedade, no planejamento de gesto do solo urbano como instrumento de estratgias de incluso territorial (ROLNIK, 2006). Vale lembrar que o Estatuto fruto de um debate acumulado por vinte anos, que expressa um slido consenso social e poltico elaborado na sociedade brasileira neste longo desencadear histrico iniciado, nos anos 1960 durante o j citado Seminrio Nacional de Habitao e Reforma Urbana, em torno da questo urbana e sua centralidade na construo de projeto de sociedade igualitria e justa. (RIBEIRO & CARDOSO, 2003) O Estatuto da Cidade traz tona a importncia do plano diretor como instrumento de planejamento urbano, reforando as atribuies colocadas pela constituio de 1988. , portanto, a lei federal de desenvolvimento urbano exigida constitucionalmente, que regulamenta os instrumentos de poltica urbana que devem ser aplicados pela Unio, Estado e especialmente pelos Municpios. (BRASIL, 2005 p.27) A funo do Plano Diretor (antes utilizado majoritariamente como instrumento de definio dos investimentos necessrios ou desejveis para os municpios) foi redefinida pelo Estatuto e transformou o Plano na pea bsica de desenvolvimento da poltica urbana do municpio, responsvel pela definio de elementos estratgicos de esfera local. Observa-se que o Estatuto se foca na direo de uma cidade equitativa, sustentvel8 e democrtica, e abarca os seguintes princpios: concepo de cidade, planejamento e gesto urbanos. Cabe, portanto, aos municpios, a explicitao clara desses princpios. Dessa forma, entende-se que o Estatuto como uma caixa de ferramentas, para uma poltica urbana local. a definio da cidade que queremos, nos

A Agenda Habitat, resultado da conferncia Habitat 2 realizada em Istambul, na Turquia, em 1996, coloca as cidades no foco do desenvolvimento sustentvel. Desse debate, ir emergir o conceito de Cidade Sustentvel incorporado no Estatuto da Cidade, que estabelece como uma de suas diretrizes gerais a garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes(Art. 2) (BRAGA& CARVALHO, 2003)

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Planos Diretores de cada um dos municpios, que determinar a mobilizao (ou no) dos instrumentos e sua forma de aplicao. (BRASIL, 2005 p.24) A concepo de Plano Diretor contida no Estatuto, referenciada no guia para sua implementao, est embutida em um novo paradigma, longe daquela viso tradicional de planejamento como esfera tcnica desassociada da esfera poltica. V-se hoje a cidade como produto de uma multiplicidade de agentes que devem ter sua ao coordenada no em funo de um modelo produzido em escritrios, mas a partir de um pacto que corresponda aos interesses pblicos e da cidade. O Plano concebido como um processo poltico, e a regulao urbanstica tratada como um processo. O Estatuto da Cidade coloca como princpios constitucionais norteadores do Plano Diretor:

Funo social da cidade; Igualdade da propriedade; Justia social; Desenvolvimento sustentvel.

A fim de diferenci-los daqueles das dcadas de 1970/80, o Ministrio das Cidades, implementado em 2003, batizou-os como Planos Diretores Participativos. Quanto participao popular no Plano Diretor, versa o Estatuto que esta deve ocorrer em todas as fases, a fim de eliminar as desigualdades sociais e os obstculos para a efetivao do direto cidade. O municpio, por meio da lei orgnica, ir dispor sobre os procedimentos, os mecanismos de participao popular e os prazos para elaborao e aprovao do Plano Diretor. Os municpios que tiveram o Plano aprovado sem a participao popular, devem revisar o instrumento de gesto, em um prazo de cinco anos, a contar a partir de 2001. Presente na constituio de 1988, para as cidades com mais de 20 mil habitantes, a obrigatoriedade do Plano Diretor estendida no Estatuto da Cidade quelas:

com mais de 20 mil habitantes;

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integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; integrantes de reas de Especial Interesse Turstico; Inseridos nas reas de influncia de empreendimentos ou

atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional. Argumenta Souza (2003) no entanto, que essa referncia para cidades com mais de vinte mil habitantes, alm do que foi acrescentado pelo Estatuto, insatisfatria e imprecisa, visto que, para o autor, no sero somente as cidades (as reas urbanas principais que so as sedes dos municpios) que devero ser objeto de planejamento, o que exigido pelo bom senso (portanto, o contexto espacial local em que as cidades se inserem, isto , tambm o espao rural, precisa ser levado em conta, devido necessidade de se proteger a agricultura periurbana e reas de mata e mananciais) e pela prpria lei (Lei 10.257 de 10/07/2001, art 40, 2) [o] plano diretor dever englobar o territrio do municpio como um todo. A imcompletude, segundo Souza (2003), abre uma porta confuso. Souza (2003) pensa que deveria ter sido explicitado, no texto constitucional, que embora a referncia de patamar demogrfico seja apenas a cidade propriamente dita, a rea de abrangncia do plano o municpio em seu conjunto. O Estatuto resolve, embora de maneira acanhada, essa omisso. Um pormenor, sem dvida, mas um pormenor sintomtico da falta de traquejo a respeito de planejamento urbano no nosso pas (SOUZA, 2003 p. 403) Lacerda et al (2005) tambm discorrem sobre o artigo 40 do Estatuto da Cidade, visto que, para os autores, no deixa dvidas quanto amplitude territorial do Plano Diretor. No entanto, esses mesmos autores apontam para diferentes fontes na literatura, quando lembram a posio de Mukai (2001, p.136) que defende que, segundo os termos constitucionais, o Plano Diretor obrigatrio para as cidades com mais de vinte mil habitantes, o que exclui, portanto, o campo, ou seja, extrapola o seu mbito se envolver a propriedade rural.

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Contudo, ao lembrarem de Moreira et al. (2001,p.438), Lacerda et al (2005) sinalizam uma diferente compreenso colocada pelos autores pois, segundo os primeiros, o Plano Diretor deve contemplar tambm a rea rural. Finalizam, portanto, Lacerda et al (2005), que os planos diretores municipais devem se ocupar no apenas das reas urbanas, mas, igualmente, da rea rural de seus territrios, pois lhes cabe o planejamento da cidade, considerando o total de seu territrio. Fica explcito, com os autores, que no considerar a rea rural do municpio em um Plano Diretor uma viso equivocada. O Plano Diretor, por sua vez, segundo o Estatuto da Cidade: Guia para implementao pelos municpios e cidados (2005), deve abranger todo o territrio e ressalta a importncia em compreender a interdependncia entre a zona rural e a urbana. Sobre esse fato, observa-se que muitos municpios da Baixada Fluminense apresentam reas eminentementes rurais, mas consideradas no PD como urbanas com o propsito de gerar arrecadao de IPTU. O PD, alm de contemplar a rea do municpio como um todo, seja ela urbana ou rural, deveria considerar a diversidade do territrio municipal. Outro problema relevante, lembra De Grazia (2003), diz respeito ateno dada s Regies Metropolitanas que, aps a Constituio de 1988, no tm previsto uma organizao institucional que possa ajudar no planejamento das mesmas, a no ser a livre organizao por consrcios. O Estatuto, segue a autora, quando prope a obrigatoriedade do Plano Diretor e prev a participao da sociedade nos organismos gestores existentes das Regies Metropolitanas e de aglomeraes urbanas, est chamando a ateno de todos para a necessidade de ser pensado com seriedade esse nvel de planejamento, at mesmo, como fora apontado por Souza (2000, 2003) e Santos (2008), nessas regies onde esto concentrados os nveis mais altos de pobreza e excluso. Alm do Plano Diretor, o Estatuto da Cidade nos traz outros importantes instrumentos de planejamento, como o zoneamento (inserido no Plano Diretor). Acreditase neste instrumento como um dos mais importantes da poltica de planejamento urbano, merecendo especial importncia neste trabalho. O zoneamento considerado,

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normalmente, como o instrumento de planejamento urbano por excelncia. (SOUZA, 2003 p.250).

2.7 Zoneamento
Analisando sob uma perspectiva tradicional, o zoneamento significava a diviso do conjunto do territrio urbanizado (ou a ser urbanizado) em zonas diferenciadas, para as quais so aplicados parmetros de uso e ocupao especficos (BRASIL, 2005). Essa estratgia baseia-se na ideia da definio de um modelo de cidade ideal, traduzido em ndices como taxas de ocupao, coeficientes de aproveitamento, tamanhos mnimos de lotes, etc. modelo formulado pelos pases centrais de onde veio a teoria do zoneamento. Carvalho (2000) apud Carneiro (2008) menciona que a primeira distino zonal estaria na clssica diviso entre as atividades urbanas e rurais. Nos assentamentos urbanos, a formao de zonas por etnias, religies ou interesses profissionais tambm est presente ao longo do processo civilizatrio da humanidade. No sculo XX, os processos de urbanizao, industrializao e diviso do trabalho fazem as cidades cada vez maiores, mais especializadas e diferenciadas internamente. (CARNEIRO, 2008 p.66). Ainda acerca dessa concepo tradicional de zoneamento, Souza (2003) faz uma crtica apontando ser ela uma forma de excluso e segregao social em que a separao funcional da cidade, como muito observada nas prticas de zoneamento norte-americano e no discurso higienista brasileiro, defende a separao da cidade por seus usos e se utiliza muito da metfora da cidade como uma casa que precisa de distino e separao por cmodos de acordo com seus usos. A cidade era vista como um organismo doente que precisava da ordem. O urbanismo modernista perseguia a separao funcional como uma verdadeira obsesso, considerando-a a chave-mestra do ordenamento da cidade (SOUZA, 2003 p. 255).

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Cardoso & Ribeiro (2003) exemplificam este fato, ao mencionarem a periferia das grandes cidades norte-americanas9, onde o zoneamento tinha como funo evitar que as zonas residenciais fossem invadidas pelas indstrias e camadas populares (em crescimento pela migrao estrangeira), enquanto, nos bairros centrais, ele visava proteger o centro de negcios e de comrcio de luxo dos mesmos males. O carter funcionalista do zoneamento convencional incorpora e acoberta a sua dimenso socialmente excludente e conservadora, que pode ser menos ou mais forte, explcita. (...) A tcnica convencional de zoneamento, portanto, gira em torno da separao de usos e densidades. (SOUZA, 2003 p. 256) O zoneamento de uso do solo, complementa esse autor, no precisa ter um contedo elitista ou excludente, nem precisa ser rgido quanto separao dos usos. Tampouco precisa ser funcionalista e conservador. O zoneamento pode e deve ser, inclusive, completamente permevel participao popular. Neste mesmo sentido, Ribeiro & Cardoso (2003) defendem o desenvolvimento de formas mais democrticas e justas nas cidades, lembrando a necessidade de se deixar de lado a viso puramente urbanstica/funcionalista, para incorporar princpios e objetivos de um planejamento politizado que articule direitos e garantias urbanos, sob o enfoque de enfrentar as desigualdades sociais, em que se faz necessria a implementao do processo de equalizao das condies de vida urbana e que se estabelea condies de habitabilidade e preservao do meio ambiente. Ao lado dos zoneamentos, h ferramentas de usos mais corriqueiros no planejamento urbano, que so os parmetros urbansticos de ocupao do solo. Eles expressam os aspectos das densidades urbanas e das formas espaciais e, por isso, caminham junto ao zoneamento. Alguns dos principais parmetros so:

Gabarito (altura mxima de pavimentos ou metros permitida para

as edificaes em uma dada zona)

As periferias das cidades norte-americanas, ao contrrio dos moldes brasileiros, caracterizam-se tradicionalmente por moradias de classes mdia e superiores.

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Afastamentos (recuo obrigatrio da edificao em relao s

divisas do lote)

rea construda (total) tambm denominada rea edificada (total) Taxa de Ocupao Coeficiente de Aproveitamento (ou ndice de aproveitamento do

terreno)

Taxa de permeabilidade (parte do terreno que permite infiltrao

da gua e a rea total do mesmo)

ndice de reas verdes (relao entre a parcela do terreno coberta

por vegetao e a rea total do mesmo) Em fins dos anos 1980 e incio da dcada de 1990, possvel observar uma prtica diferente de zoneamento, no mais voltada para privilegiar bairros j privilegiados, mas para suprir necessidades bsicas dos bairros mais pobres em matria de infraestrutura urbana. A preocupao central de um zoneamento de prioridades e includente, em contraste com a tcnica tradicional de zoneamento de uso do solo, no a separao de funes e usos, mas, sim, a identificao dos espaos residenciais dos pobres urbanos e a sua classificao de acordo com a natureza do assentamento (favela ou loteamento irregular) e, adicionalmente, conforme o grau de carncia de infraestrutura apresentado. Convencionou-se chamar esses espaos de reas de Especial Interesse Social (AEIS) ou Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Tais espaos compreendem, principalmente, favelas, loteamentos irregulares e vazios urbanos. Para Rolnik (2006) apud Carneiro (2008), esse instrumento urbanstico surge como um produto da luta dos assentamentos irregulares pela no remoo, pela melhoria das condies urbansticas e regularizao fundiria.

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As Zonas Especiais de Interesse Social, que tambm sero tratadas mais adiante quando mencionados os demais instrumentos do Estatuto da Cidade, podem ser classificadas em razo das caractersticas de uso e ocupao da rea urbana. A primeira diz respeito aos terrenos pblicos ou particulares ocupados por favelas, por populao de baixa renda ou por assentamentos assemelhados, em relao aos quais haja interesse pblico em se promover a urbanizao ou a regularizao jurdica da posse da terra. A segunda espcie diz respeito aos loteamentos irregulares que tm, por suas caractersticas, interesse pblico em se promover a regularizao jurdica do parcelamento, a complementao da infraestrutura urbana ou dos equipamentos comunitrios, bem como a recuperao ambiental (BRASIL, 2001). Braga & Carvalho (2003) advertem que o zoneamento tradicional no tem contribudo para a democratizao do acesso terra urbana ou para a reduo da degradao ambiental, e discorrem sobre a imporncia desse instrumento, sobretudo quanto aos problemas ligados aos recursos hdricos, pois, para os autores, preciso repensar esse instrumento de gesto, readequando-o a princpios de natureza social e ambiental. Por fim, Braga & Carvalho (2003) defendem a necessidade de se basear no s nas compatibilidades de usos urbanos do espao e a capacidade de suporte da infraestrutura urbana, mas tambm na capacidade de suporte do meio e nas caractersticas ambientais das diversas unidades de paisagem urbanas, cuja chave para a definio tem como um de seus pilares as bacias e microbacias hidrogrficas urbanas.

2.8 Instrumentos de planejamento do Estatuto da Cidade que podem interferir na gesto de recursos hdricos com planejamento urbano.
Constata-se que as inovaes contidas no Estatuto da Cidade situam-se em trs campos (BRASIL, 2005): 1) instrumentos de natureza urbanstica voltados para a induo das formas de uso e ocupao do solo (induo do desenvolvimento urbano);

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2) ampliao das possibilidades de regularizao das posses urbanas (regularizao fundiria); 3) nova estratgia de gesto de participao direta do cidado em processos decisrios sobre o destino da cidade (democratizao de gesto urbana). Antes da apresentao de tais instrumentos, faz-se necessrio lembrar a seguinte afirmao de Souza (2000): A inovao do planejamento urbano alternativo no reside nos instrumentos tomados de forma isolada. A inovao est no esprito do conjunto. Maricato (2001) assinala que para os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade no se tornarem letra morta e nem mesmo venham a alimentar os interesses de um mercado imobilirio excludente, mas, sim, darem condies mudana do direito de propriedade urbana e reduzir a desigualdade social, preciso a aprovao de um Plano Diretor que v contra os interesses de proprietrios fundirios e daqueles que lucram com a atividade especulativa. Assim, defende a autora, o PD deve definir quando uma propriedade est subutilizada ou no utilizada e quais propriedades, nessas condies, estaro sujeitas ao parcelamento, edificao e utilizao. O PD, dependendo das foras locais, pode ficar muito aqum do que permitem os instrumentos fixados no Estatuto da Cidade. 1) Instrumentos de induo do desenvolvimento urbano: Estes instrumentos, se bem aplicados, podem promover uma Reforma Urbana, estruturando uma poltica fundiria que garanta a funo social da cidade e da propriedade (BRASIL, 2005). So eles: Parcelamento, Edificao Ou Utilizao Compulsrios (Arts. 5o E 6o) Deve ser utilizado pelo Poder Pblico municipal, como forma de obrigar os proprietrios de imveis urbanos a utilizar socialmente estes imveis, de acordo com o disciplinado obrigatoriamente no Plano Diretor do Municpio.(...) Por meio do parcelamento ou edificao compulsria, o Poder Pblico municipal condiciona o

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proprietrio a assegurar o uso social da propriedade a um comportamento positivo, de utilizar, construir. (OLIVEIRA FILHO, 2004) Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo(ART. 7o) A ideia central deste instrumento, punir com um tributo de valor crescente, ano a ano, os proprietrios de terrenos, cuja ociosidade ou mau aproveitamento acarrete prejuzo populao. O objetivo estimular a utilizao socialmente justa e adequada desses imveis ou sua venda. Neste caso, os novos proprietrios se responsabilizaro pela adequao pretendida. (CARNEIRO, 2008 pp. 78-79) Souza (2003) entende que este instrumento capaz de colaborar decisivamente na tarefa de imprimir maior justia social a cidades caracterizadas por fortes desigualdades socioespaciais e, ao mesmo tempo, por uma especulao imobiliria desenfreada. A finalidade do municpio na utilizao do IPTU progressivo no tempo no a arrecadao, mas forar o proprietrio a cumprir com as obrigaes previstas no plano diretor, de parcelar ou edificar. (OLIVEIRA FILHO, 2004) Desapropriao com Pagamento em Ttulos (Art. 8o) O poder pblico municipal pode fazer a desapropriao, no caso do proprietrio deixar de cumprir com a obrigao de dar destinao social propriedade, aps o trmino do prazo mximo de cinco anos, da aplicao do IPTU progressivo. Esta desapropriao entendida como uma sano ao proprietrio, por no respeitar o princpio da funo social da propriedade. O pagamento da indenizao ser feito atravs de ttulos da dvida pblica, de emisso previamente aprovada pelo Senado Nacional, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais. (OLIVEIRA FILHO, 2004) Caso o prazo se esgote (aps o trmino do prazo mximo de cinco anos da aplicao do IPTU progressivo) e a rea permanea incompatvel com os usos e

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densidades previstas, o imvel poder ser desapropriado, com pagamentos em ttulos da dvida pblica (BRASIL, 2005). Carneiro (2008) ressalta que no se trata de um ato de punio, mas de adequao do imvel, a fim de garantir o direito funo social da propriedade. Consrcio Imobilirio (Art. 46) O consrcio imobilirio um instrumento de cooperao entre o poder pblico e a iniciativa privada, para fins de urbanizao, regulamentado atravs da previso no Plano Diretor, em reas que tenham carncia de infraestrutura e servios urbanos. Atravs do instrumento, o poder pblico realiza as obras de urbanizao, e o proprietrio cede uma parte dos lotes urbanizados para o poder pblico, que poder us-los para fins de assentamento ou comercializ-los. (OLIVEIRA FILHO, 2004) Outorga Onerosa do Direito de Construir (Arts. 28 a 31) (Solo Criado) Souza (2003) define, de forma genrica, solo criado como a criao de reas adicionais de piso utilizvel no apoiadas diretamente no solo. a criao de piso artificial. A outorga onerosa do direito de construir identificada por Carneiro (2008) como a possibilidade de o municpio estabelecer relao entre a rea edificvel e a rea do terreno, a partir da qual a autorizao para construir passaria a ser concedida de forma onerosa. Sendo assim, o proprietrio poder construir para alm da relao estabelecida, porm, pagando ao poder pblico este direito concedido, com valor proporcional ao custo do terreno.(CARNEIRO, 2008 p.80) A importncia social do solo criado, para Souza (2003), est em seu carter de contraprestao coletividade, por parte dos beneficirios do processo de verticalizao, relacionada tanto a edifcios comerciais quanto a prdios residenciais. Essa verticalizao, aponta o autor, representa uma sobrecarga sobre a infraestrutura tcnica e social, eventualmente exigindo muitos investimentos pblicos adicionais.

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So funes do solo criado: Descongestionamento das reas centrais; criao de espaos livres/institucionais e a preservao de reas de interesse cultural, histrico e ambiental; reduo acentuada do preo da terra; gerao de recursos que, de forma compensatria, financiaro programas habitacionais e urbanizao de reas populares. Essas funes podem ser resumidas da seguinte forma: Funo de arrecadao; Funo desconcentradora; Funo de rebaixamento dos preos. (Ribeiro & Cardoso, 1992 p.46 apud Souza, 2003 pp. 238-239) Finalmente, os recursos oriundos da outorga onerosa s podem ser aplicados (artigo 26, incisos I a IX) em projetos de regularizao fundiria, habitao de interesse social, reserva de terras, implantao de equipamentos comunitrios e reas verdes e de lazer, reas de interesse ambiental ou proteo do patrimnio histrico.(BRASIL, 2005) Direito de Superfcie (Arts. 21 a 24) Ao estabelecer o Direito de Superfcie, o Estatuto da Cidade d um passo alm, tornando este direito de construir na superfcie, espao areo ou subsolo do terreno (ou seja para cima ou para baixo do nvel do terreno), independente do direito de propriedade. (BRASIL, 2005) O direito de superfcie adquirido pelo registro do contrato de superfcie, no Registro de Imveis competente. possvel ser adquirido por sucesso e por usucapio, desde que no separado da propriedade do solo. Pode ser transferido a terceiros, observados os termos do contrato e ser temporrio, condicionado a termo final, sendo de livre arbtrio das partes. Poder ainda ser gratuito ou oneroso. Por exemplo: o Estado pode cobrar o uso do subsolo das instalaes subterrneas de fios das companhias telefnicas ou do espao areo para instalao de antena ou propaganda. (OLIVEIRA FILHO, 2004) Isto quer dizer que, alm de representar uma limitao do direito de propriedade, aquilo que se pode fazer sobre ou sob ela, pode ser separado dela e, desta forma, ser concedido para outro, sem que isto represente a venda, concesso ou transferncia da prpria propriedade. Desta forma, reconhece-se que o direito de construir tem um valor

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em si mesmo, independente do valor da propriedade, podendo agregar ou subtrair valor a esta (BRASIL, 2005). O objetivo dos referidos instrumentos (Outorga Onerosa do Direito de Construir Solo Criado e Direito de Superfcie) separar a propriedade dos terrenos urbanos do direito de edificao. Separando esses direitos, o poder pblico aumenta sua capacidade de interferir sobre os mercados imobilirios. (BRASIL, 2005) Transferncia do Direito de Construir (Art. 35) Este um instrumento que permite ao proprietrio que, por razes especficas de fora maior, impostas por zoneamento ou medidas de preservao do patrimnio histrico-arquitetnico, no possa vir a utilizar plenamente o coeficiente de aproveitamento, aliene ou transfira potencial construtivo a terceiros ou realize, ele mesmo, esse potencial construtivo em outro imvel de sua propriedade (SOUZA, 2003 p.290). Exemplo: imveis tombados. O objetivo deste instrumento viabilizar a preservao de imveis ou reas de importante valor histrico ou ambiental. A Transferncia do Direito de Construir foi concebida de modo a permitir que os proprietrios de imveis a serem preservados fossem compensados pelo fato de que, em seus imveis, o coeficiente ou densidade bsicos estabelecidos para o territrio urbano no podem ser atingidos, sob pena de comprometer o objetivo da preservao de imveis de interesse histrico, paisagstico ou ambiental.(BRASIL, 2005) Souza (2003) destaca que este instrumento pode contribuir para facilitar a implementao de medidas de carter preservacionista de interesse coletivo. Operaes Urbanas Consorciadas (Arts. 32 a 34) Souza (2003) traz luz as seguintes definies: Entende-se por operao urbana o conjunto integrado de intervenes e medidas a ser coordenado pelo Poder Pblico, com a participao de recursos da iniciativa privada.

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(DIRIO OFICIAL DO MUNICPIO DE SO PAULO, 1991 art. 54 1o apud SOUZA, 2003 p. 275) A urbanizao consorciada ser utilizada em empreendimentos conjuntos de iniciativa privada e dos poderes pblicos federal, estadual e municipal, sob a coordenao deste ltimo, visando integrao e diviso de competncias e recursos para a execuo de projetos comuns. (CMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO, 1992 art. 30 apud SOUZA, 2003 p. 275) No trabalho intitulado Estatuto das Cidades - Guia para implementao pelos municpios e cidados (BRASIL, 2005), encontramos que operao urbana consorciada um instrumento de implementao de um projeto urbano (e no apenas da atividade de controle urbano) para uma determinada rea da cidade, implantado por meio de parceria entre proprietrios, poder pblico, investidores privados, moradores e usurios permanentes. (...) Articulam um conjunto de intervenes, coordenadas pela prefeitura e definidas em lei municipal, com a finalidade de preservao, recuperao ou transformao de reas urbanas com caractersticas singulares. Da mesma forma, Oliveira Filho (2004) a compreende como um conjunto integrado de intervenes e medidas a ser coordenado pelo Poder Pblico, sendo as intervenes urbanas de grande impacto somente autorizadas por lei municipal. O Plano Diretor pode definir que reas so passveis das operaes e posteriormente delimitadas e detalhadas por lei municipal especfica, prevendo a participao dos proprietrios, moradores, usurios e investidores. O objetivo do instrumento a viabilizao de intervenes de maior escala, em atuao concertada entre o poder pblico e os diversos atores da iniciativa privada.(BRASIL, 2005) No entanto, a eficcia deste instrumento discutida por Maricato et al (2002). Para os autores, a iniciativa privada, a partir da constatao de problemas financeiros de muitas cidades no pas associados ao discurso neoliberal, passa a ser vista como uma tbua de salvao para muitas prefeituras, sejam elas conservadoras ou progressistas. As

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operaes urbanas so justificadas por todos, como um importante instrumento para uma nova e moderna forma de gesto concertada, adaptada s contingncias da nova economia. Neste sentido, os autores chamam a ateno sobre os problemas que as operaes urbanas consorciadas podem trazer se no for levado em considerao uma srie de fatores, visto que pode acarretar em mais um meio excludente de fazer planejamento urbano. Direito de Preempo (Arts. 25 a 27) O Direito de Preempo diz respeito preferncia, por parte do poder pblico, para compra de imveis de seu interesse, no momento de sua venda. O poder pblico definir a rea sobre a qual incide este direito, desde que seja para projetos de regularizao fundiria, programas habitacionais de interesse social, reserva fundiria, implantao de equipamentos comunitrios, espaos pblicos e de lazer ou reas de preservao ambiental (BRASIL, 2005 p.94). O objetivo desse instrumento facilitar a aquisio, por parte do poder pblico, de reas de seu interesse, para a realizao de projetos especficos. 2) Instrumentos de regularizao fundiria Os instrumentos de regularizao possibilitam novas formas de legalizao para ocupaes feitas por populaes de baixa renda em reas que no lhes pertenciam legalmente. Complementar a esta definio, a regularizao fundiria o processo de interveno pblica, sob os aspectos jurdico, fsico e social, que objetiva legalizar a permanncia de populaes moradoras de reas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitao, implicando melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da populao beneficiria (ALFONSIN apud BRASIL, 2005 p. 151). Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) Como mencionado anteriormente, Zonas Especiais de Interesse Social so fruto da luta dos assentamentos irregulares, pela no remoo (caracterstica das reformas

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urbanas do perodo militar), pela melhoria das condies urbansticas e pela regularizao fundiria. Compem os Planos Diretores municipais e se caracterizam por ser um importante instrumento de democratizao do acesso terra e de planejamento urbano. A concepo bsica das ZEIS incluir, no zoneamento da cidade, uma categoria que permita, mediante um plano especfico de urbanizao, o estabelecimento de um padro urbanstico prprio para o assentamento.(BRASIL, 2005 p.156) Como citado anteriormente, Oliveira Filho (2004) assinala que as Zonas Especiais de Interesse Social so reas de interesse social classificadas em razo das caractersticas de uso e ocupao da rea urbana: A primeira diz respeito a terrenos pblicos ou particulares ocupados por favelas, populao de baixa renda ou assentamentos. A segunda diz respeito a loteamentos irregulares nos quais h, por sua caracterstica, interesse pblico para se promover a regularizao ou recuperao ambiental. A terceira espcie diz respeito aos terrenos no edificados, subutilizados ou no-utilizados, necessrios aplicao de programas habitacionais. Ao citar o Estatuto da Cidade, Carneiro (2008) menciona que, atravs deste instrumento, fica reconhecido, pela ordem jurdica da cidade, que para atender sua funo social, as reas ocupadas pela comunidade de baixa renda devem ser utilizadas para fins de habitao de interesse social. No entanto, continuam Rolnik et al (2008), importante considerar a necessidade de anlises qualitativas mais detalhadas para mostrar o quanto as ZEIS includas nos Planos Diretores Participativos respondem s demandas por melhorias nas condies habitacionais e por regularizao fundiria nos assentamentos informais ocupados pela populao de baixa renda. Ou o quanto as ZEIS demarcadas em reas ociosas atendem s necessidades de terras urbanas para proviso habitacional de interesse social no municpio. (ROLNIK et al, 2008 p.21) A tabela baixo (tabela 04) ilustra a porcentagem de Planos Diretores e leis especficas que tratam de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) 2007.

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Tabela 04 - Porcentagem sobre o total de municpios com Planos Diretores aprovados (elaborados e revistos) ou em desenvolvimento (elaborao e reviso).

Fonte: Ministrio das Cidades e CONFEA. 2007 * O clculo desse percentual no considera os municpios do Estado de So Paulo com Planos Diretores Participativos aprovados (elaborados e revistos) ou em desenvolvimento (elaborao e reviso). Fonte: Rolnik et al (2008)

A implementao das Zonas Especiais de Interesse Social (presentes em mais de 70% dos Planos Diretores Participativos), seja para proviso, seja para regularizao fundiria plena, com os recursos disponveis hoje para urbanizar favelas e construir

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moradias, pode ser uma aposta que, se bem sucedida, ao mesmo tempo fortalecer o planejamento e a implementao do Estatuto das Cidades. (ROLNIK et al ___, pp.35 e 37) Usucapio Especial de Imvel Urbano O usucapio est presente no artigo 183 da Constituio Federal. Para SOUZA (2003), este um importantssimo instrumento de regularizao fundiria, visto que. semelhana do IPTU progressivo, nota-se que o que est em jogo limitar o direito de no construir ou, mais amplamente, deixar a terra ociosa. Para esse autor, diante da carncia de moradias. tpica em pases perifricos e semiperifricos, manter uma quantidade de terra urbanizvel ou urbanizada em pousio social, em ociosidade, valorizando-se artificialmente na esteira de especulao imobiliria, um atentado a direitos coletivos, expressos na exigncia constitucional de que a propriedade cumpra uma funo social. (SOUZA, 2003 p. 298) So duas as finalidades bsicas cumpridas do usucapio: 1) um instrumento de regularizao fundiria que assegura o direito moradia a esses segmentos sociais (famlias brasileiras pobres); 2) Garante o cumprimento da funo social da propriedade por meio da promoo de uma poltica de regularizao fundiria. (BRASIL, 2005) Carneiro (2008) conceitua o usucapio especial de imvel urbano como um instrumento voltado para a regularizao fundiria, lanando um novo olhar sobre o conceito de propriedade, na medida em que o vincula ao seu valor de uso e no ao seu valor de troca. A meta deste instrumento, refora o autor, o atendimento das funes sociais da cidade e da propriedade, possibilitando a melhoria das condies habitacionais dessas populaes, tanto em reas urbanas j consolidadas, como em reas de expanso. (CARNEIRO, 2008, p.79) 3) Democratizao da Gesto Urbana Apesar de os planos e normas possurem enorme impacto sobre a vida das cidades, so normalmente desconhecidos pela maioria dos cidados. [...] A democratizao dos processos decisrios e do controle social de sua implementao 54

fundamental para romper com este desconhecimento e transformar o planejamento da ao municipal em algo no apenas compartilhado pelos cidados, mas assumido por estes, produzindo uma interface real com as demandas, pleitos e desejos dos diferentes grupos na cidade. (Brasil, 2005 p.192). Assim como Oliveira Filho (2004), entendemos incluir o Estudo de Impacto de Vizinhana EIV, como instrumento de participao, uma vez que dever ser dada publicidade de seu teor e questionado pela populao residente, podendo impedir a instalao de equipamentos que causem impacto negativo. Estudo de Impacto de Vizinhana (Arts. 36 a 38) Previsto no Estatuto da Cidade, o Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV) um instrumento que permite a mediao entre os interesses privados dos empreendedores e o direito qualidade urbana daqueles que moram ou transitam em seu entorno.(BRASIL, 2005) O objetivo do EIV democratizar o sistema de tomada de decises sobre os grandes empreendimentos a serem realizados na cidade, dando voz a bairros e comunidades que estejam expostos aos impactos dos grandes empreendimentos. Dessa maneira, consagra o Direito de Vizinhana como parte integrante da poltica urbana, condicionando o direito de propriedade.(BRASIL, 2005 p.199) No artigo 36 do Estatuto da Cidade, tem-se que a lei municipal definir os empreendimentos e atividades privadas ou pblicas em rea urbana, que dependero de elaborao de estudo prvio de impacto de vizinhana para obter as licenas ou autorizaes de construo, ampliao ou funcionamento, a cargo do poder pblico municipal. As concluses do EIV podero aprovar o empreendimento ou atividade, estabelecendo condies ou contrapartidas para seu funcionamento ou podero impedir sua realizao.

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O estudo de impacto de vizinhana deve incluir, no mnimo, a anlise dos impactos do empreendimento ou atividade quanto ao adensamento populacional, os equipamentos urbanos e comunitrios, o uso e ocupao do solo, a valorizao imobiliria, a gerao de trfego, a demanda por transporte pblico, a paisagem urbana, o patrimnio natural e cultural. (BRASIL, 2005) Deve ser destacado, por fim, que o EIV no substitui o EIA (Estudo de Impacto Ambiental). Para isso, ressalta o artigo. 38: A elaborao do EIV no substitui a elaborao e a aprovao de estudo prvio de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislao ambiental. As diferentes maneiras de interveno no municpio atravs dos instrumentos aqui apresentados podem afetar, de forma positiva ou negativa, os recursos hdricos e saneamento, seja em quantidade ou qualidade. Destaca-se, por exemplo: A promoo da urbanizao onde j h infraestrutura evita a supresso da vegetao de regies para a construo de tal aparelhagem urbana, assim como reduz a criao de novas reas impermeabilizadas, o que desprotege os corpos dgua e diminui a evapotranspirao e a infiltrao da gua. Heller (2005) complementa que esses instrumentos que promovem o aumento da densidade de ocupao de reas com adequada infraestrutura urbana e menos susceptveis a danos ambientais ou a riscos naturais procuram controlar a excessiva expanso urbana e a presso sobre reas de proteo ambiental Por sua vez, ao dotar de infraestrutura aquelas reas antes no reconhecidas pelo Estado, ao serem identificadas como ZEIS, pode-se contribuir com a recuperao ambiental, atravs da urbanizao adequada, com servios de saneamento, de coleta de lixo de construo de moradias que atendam a um padro de segurana e habitabilidade, reduzindo a exposio de resduos a cu aberto, a contaminao do solo e da gua, reduzindo as ligaes clandestinas de gua e esgoto e, consequentemente, danos ambientais como deslizamentos e enchentes. Sobre esse ponto, afirma Heller (2005) que os instrumentos de regularizao fundiria contribuem para a urbanizao de favelas,

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podendo melhorar as condies sanitrias dessas ocupaes de baixa renda, reduzindo riscos naturais e impactos sobre o meio ambiente. A desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica permite ao municpio a criao de reas de interesse ambiental, voltada para a minimizao de riscos de inundaes. O usucapio evita que novas reas sejam construdas, sobretudo aquelas na periferia das grandes cidades muitas vezes reas de preservao ambiental, com risco de enchentes ou desabamentos. Evita tambm que pessoas tenham que se deslocar diariamente para os centros urbanos, percorrendo geralmente quilmetros de reas impermeabilizadas, construdas como parte da infraestrutra necessria a partir desse crescimento perifrico. Alm disso, o usucapio, assim como o IPTU progressivo no tempo, contribuem para reduzir o ndice de ocupaes em reas de risco, uma vez que quando deslocadas para a periferia, parte dessas populaes retornam aos centro urbanos, prximo aos seus trabalhos, ocupando geralmente as encostas dos morros ou margens de rios. O processo de urbanizao desacompanhado do uso adequado e em conjunto de tais instrumentos pode trazer problemas diretamente ligados ao ciclo hidrolgico, como desregulao do ciclo hidrolgico, enchentes, poluio de mananciais e contaminao de aquferos (BRAGA & CARVALHO, 2003). Da mesma forma, existem aquelas consequncias de natureza indireta, mas que tm em suas razes a falta ou o mau uso dos instrumentos de planejamento urbano, como exemplificam Braga & Carvalho (2003), ao citarem Cunha (1991), quanto ocupao do relevo e aos movimentos de massa nas encostas (rastejos, escorregamentos, quedas, tombamentos, corridas de massa) que tm como principal agente desencadeador a gua, seja pela elevao do grau de saturao do solo, pelo aumento de seu peso especfico ou mesmo pela ruptura de taludes por presso hidrosttica em trincas e fissuras. Problemas como estes podem ser minimizados, por exemplo, atravs da instituio de ZEIS (quando

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no se trata de reas de risco) ou atravs dos instrumentos de induo do desenvolvimento urbano. Vale lembrar tambm os diversos problemas ligados sade pelo dficit em estruturas de saneamento, como casos de epidemia de clera e outras doenas infecciosas ligadas gua, tais como a leptospirose e a dengue. Ressalta-se que o saneamento (a ser melhor discutido no captulo 4) deve ser garantido dentro do pressuposto adotado pelo Estatuto da Cidade, de funo social da cidade e da propriedade, proporcionando, portanto, condies mnimas de habitabilidade. A fim de dar continuidade ao que fora exposto, o captulo a seguir apresenta a gesto de recursos hdricos no Brasil, trazendo para o debate a importncia da regulamentao da lei no 9.433/1997, em que se faz relevante planejar, na escala da bacia hidrogrfica, atravs de formas mais integradoras de gesto, ou seja, articulando planejamento do uso do solo, recursos hdricos e saneamento ambiental.

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3. GESTO DE RECURSOS HDRICOS NO BRASIL

A ideia de abundncia da gua serviu durante muito tempo como suporte cultura do desperdcio da gua disponvel, no realizao dos investimentos necessrios para seu uso e proteo mais eficientes e sua pequena valorizao econmica. Os problemas quanto aos recursos hdricos no Brasil, como bem apontam Lima et al (2000), decorrem fundamentalmente da consequncia do aumento desordenado dos processos de urbanizao, industrializao e expanso agrcola, verificados a partir da dcada de 1950. A regio Sudeste brasileira ilustra bem este fato, pois conta com boa disponibilidade de gua razoavelmente bem distribuda ao longo do ano, mas que, apesar disso, enfrenta problemas decorrentes das caractersticas do processo de rpida urbanizao. As presses observadas so caractersticas de sobreposio de problemas como poluio domstica e industrial, ocupao irregular de encostas, alagados, vrzeas e beiras de rios, e enchentes em cidades de grande e mdio porte. A Constituio de 1988, marcada pelo perodo de redemocratizao no pas, traz uma nova perspectiva de anlise sobre a gua, assim como os processos e discusses acerca deste recurso, que iro marcar a dcada de 1990, com buscas de formas de atingir um desenvolvimento sustentvel, visando implementao de instrumentos em que se faz presente uma perspectiva de gesto mais integradora e participativa. Acerca deste fato, tem-se a seguinte afirmao colocada no documento intitulado GEO Brasil: Recursos Hdricos: A gesto dos recursos hdricos no Brasil realizou um salto de qualidade nos primeiros anos da dcada de 1980, quando comeou a prevalecer o enfoque de triplo direcionamento: insero em um quadro de sustentabilidade ambiental, social e econmica; a busca de um marco regulatrio e de espaos institucionais compatveis; e a formulao de conceitos apropriados para descrever e operar os novos arranjos polticos e pactos sociais correspondentes progressiva capilarizao da viso integrada, compartilhada e participativa das polticas pblicas. (BRASIL, 2007)

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No entanto, antes de adentrarmos este discurso, bem como a legislao vigente (Lei no 9.433/1997), faremos uma breve anlise histrica acerca da gesto da gua no Brasil. Na dcada de 1930, possvel observar um perodo de desenvolvimento industrial e urbanizao no Brasil, quando em 1934, com o Cdigo de guas, tem-se um primeiro passo no sentido de se constituir um marco legal quanto gesto de recursos hdricos no pas. O Cdigo consagra o papel do poder pblico no controle e incentivo ao aproveitamento do recurso, lanando as bases para a institucionalizao dos instrumentos de gesto e regulao do uso mltiplo das guas; ao mesmo tempo, confere um enfoque setorial questo, privilegiando a gerao de energia: enquanto dedica um artigo para assegurar o uso da gua para as primeiras necessidades da vida, o Cdigo traz 65 artigos regulando a utilizao das guas pela incipiente indstria da

eletricidade.(BRASIL, 2007) Maranho (2007) entende em seu trabalho o aspecto avanado do documento para poca, quando o autor registra que o Cdigo das guas estabeleceu regras de controle federal para aproveitamentos de recursos hdricos; instituiu o controle de usos dos recursos hdricos no pas, submetendo-os ao controle da autoridade pblica, base para a gesto pblica do setor de saneamento; privilegiou o setor industrial urbano em detrimento do rural; dissociou a propriedade da gua daquela pertinente terra; atribuiu s primeiras necessidades da vida a prioridade do uso da gua; removeu os obstculos que impediam ou restringiam o aproveitamento do potencial hidreltrico e limitavam a produo de energia. Assinala Carneiro (2008) que esse Cdigo viria a constituir a primeira e mais marcante pea de regulao de servios pblicos no pas, com influncia sobre os demais setores. Nesta fase inicial, portanto, prevaleceu um modelo de gesto de recursos hdricos setorial, centralizado e insuficiente. Thomas (2002) justifica este fato da seguinte forma: Setorial porque privilegiou o setor eltrico em detrimento dos outros setores, separou a gesto de quantidade da gesto de qualidade e no promoveu a integrao entre guas

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superficiais e guas subterrneas, deixando estas ltimas em segundo plano. Centralizada porque o planejamento, a alocao de recursos e a tomada de decises relacionados aos recursos hdricos eram controlados por agncias federais, como DNAEE e DNOCS ou estaduais, como DAEE e SERLA, nos quais a prioridade era dada a grandes usurios pblicos. Os municpios, os usurios privados e a sociedade civil foram geralmente deixados fora do processo de tomada de decises. Finalmente, a gesto era ainda insuficiente porque os recursos tcnicos, administrativos e financeiros no eram capazes de sustentar as atividades de planejamento, regulao e monitoramento reduzindo, com isso, a capacidade do Estado em promover o uso racional da gua (FORMIGAJOHNSSON & SCATASTA, no prelo apud THOMAS, 2002 p.09). Todavia, no Cdigo de 1934, merecem destaque para uma melhor compreenso deste trabalho: Propriedade privada da gua (Art. 8) As guas privadas eram as guas situadas em terrenos particulares quando no estivessem classificadas entre os outros tipos de propriedade (guas pblicas, de uso comum ou dominicais e guas comuns). Dominialidade da Unio, dos Estados e dos Municpios (Art. 29) As guas pblicas de uso comum poderiam pertencer Unio, quando banhassem mais de um Estado, aos Estados, quando banhassem mais de um Municpio, e aos Municpios, quando se situassem exclusivamente em seu territrio. Durante as primeiras dcadas do sculo XX, tratava-se de uma preocupao com a quantidade da gua por setor produtivo, ao passo que a qualidade era preocupao dos setores ambientais. gua era, aparentemente, um bem livre. Com a criao do Cdigo Florestal (Lei n 4.771, de 1965), possvel notar, contudo, uma forma de proteo mesmo que indiretamente das guas. A referida Lei criou reas de preservao permanente, o que protege a vazo e a qualidade das guas, ao determinar a preservao das florestas e das matas ciliares situadas ao longo dos cursos

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de gua, nascentes, lagos, lagoas ou reservatrios. Segundo o documento publicado em Brasil (2007), ambas as vises (ambiental e econmica) passam a conviver de maneira mais prxima e a enfrentar o desafio da busca do equilbrio entre os respectivos enfoques. Tucci (2001) nos coloca que, a partir dos anos 70, no entanto, a ocorrncia de srios conflitos de uso da gua comeou a suscitar discusses nos meios acadmico e tcnico-profissional sobre como minimizar os problemas decorrentes. Os conflitos envolviam no somente setores usurios diferentes, como tambm os interesses de unidades polticoadministrativas distintas (Estados e Municpios). Nesse perodo, a gesto das guas concentrava-se muito na rea federal, tendo partido, justamente, de tcnicos do Governo Federal a iniciativa de se criarem estruturas para gesto dos recursos hdricos por bacia hidrogrfica. (TUCCI, 2001 p .80) Desta forma, assinala Oliveira (2008), posteriormente aos primeiros conflitos pela gua entre setores usurios distintos ou diferentes esferas governamentais, iniciou-se a busca por solues que minimizassem esses problemas. A soluo, portanto, estava na descentralizao do poder e no planejamento por bacia hidrogrfica, criando-se, para isso, novas estruturas. Surge, ento, no ano de 1978, a primeira experincia de superao do tradicional enfoque setorial, voltada para o uso das bacias hidrogrficas como unidade de gesto: a criao do Comit Executivo de Estudos Integrados de Bacias Hidrogrficas (CEEIBH), constitudo conjuntamente pelos Ministrios de Minas e Energia e do Interior. Como bem indicado pelo trabalho GEO Brasil Recursos Hdricos (BRASIL, 2007), ainda que se trate de uma proposta inovadora, esses comits detinham participao exclusiva de tcnicos do Estado, praticamente sem insero de Municpios e da sociedade civil organizada. Enfrentaram ainda, complementa o documento, a falta de embasamento legal e de recursos financeiros, que levaram sua posterior paralisao, permanecendo em funcionamento apenas o Comit do Rio So Francisco (CEEIVASF). No entanto, deve ser ressaltado que se trata de uma importante iniciativa, visto que abarca a consistncia do conceito de bacia hidrogrfica como unidade de planejamento e gesto, o que ser retomado como modelo cerca de duas dcadas depois.

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Ser a partir do processo de redemocratizao do Brasil e da Constituio de 1988, que se tem uma nova etapa no processo de gesto dos recursos hdricos no pas. Como lembra Tucci (2001), novas organizaes foram criadas, fruto tanto da evoluo do quadro polticoinstitucional do pas, quanto da evoluo da natureza dos prprios problemas de recursos hdricos, que passaram a ser mais complexos e a demandar uma maior participao direta da sociedade para sua soluo. A nova Constituio vem caracterizar uma nova fase, um novo paradigma de gesto de recursos hdricos, introduzindo vrias modificaes no setor, destaca Carneiro (2008): a definio de dominialidade Federal e Estadual para os corpos hdricos, a definio de bem pblico dotado de valor econmico e a necessidade de integrao do gerenciamento dos recursos hdricos s polticas setoriais e de gesto do uso do solo. Indica a Constituio que so bens da Unio (guas federais): os lagos, rios e quaisquer correntes em terrenos de seu domnio ou que banhem mais de um Estado da federao, sirvam de limite com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais. So bens dos Estados: as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes ou em depsito encontradas em seu territrio. A responsabilidade pela gesto colocada segundo essa lei depende, ento, do tipo de domnio da gua. Quanto dominialidade das guas, foram extintos os domnios privado e Municipal, mesmo quando a bacia for inserida totalmente em um municpio, e todas as guas passaram a ser de domnio pblico, dividindo-se em guas de domnio da Unio e de domnio dos Estados. Observa-se, pois, um entrave, visto que, como bem destaca Carneiro (2008), muitos fatores dificultam a atuao do municpio na gesto da gua, sendo o principal a impossibilidade legal, por determinao Constitucional, dos municpios gerenciarem diretamente os recursos hdricos contidos em seus territrios, a no ser por repasses de algumas atribuies atravs de convnios de cooperao com Estados ou a Unio. No caso especfico da gesto de recursos hdricos, a participao municipal em organismos de bacia tem sido a principal, se no a nica, forma de interao com outros atores

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pblicos e privados relacionados com a gua (CARNEIRO, 2008 p .28). Este fato, portanto, pode constituir-se um entrave porque, como j sabido, muitas das intervenes tomadas em escala municipal podem interferir direta ou indiretamente na dinmica dos recursos hdricos, o que nos remete, mais uma vez, a pensar na importncia do planejamento integrado.

3.1 A Lei n 9.433/1997, ou Lei das guas

Sob a perspectiva de preencher lacunas deixadas pelo Cdigo de guas de 1934, que este no foi capaz de preencher, dentre outras, meios para uma gesto descentralizada e participativa, foi elaborada a Lei n 9.433 de janeiro de 1997, ou Lei das guas. Instituiu-se a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH) e criou-se o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos (SINGREH), que pode ser considerado uma pea essencial da Lei. O principal objetivo do SINGREH, apontado por Carneiro (2008), a reestruturao polticoadministrativa do setor de recursos hdricos no pas. O SINGREH, continua o autor, tem, por finalidade, coordenar a gesto dos recursos hdricos do pas, buscando integr-la aos outros setores da economia, arbitrar administrativamente os conflitos relacionados gua, implementar a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, planejar, regular e controlar o uso, a preservao e a recuperao dos recursos hdricos e cobrar pelo uso da gua, dentre outros. O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos constitudo pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH), Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos (CERHs ou CRHs), os Comits de Bacias Hidrogrficas (CBHs), os rgos gestores federais, estaduais e municipais, cujas competncias se relacionam com a gesto dos recursos hdricos e as Agncias de gua. Maranho (2007) refora que a lei um novo paradigma de gesto de recursos hdricos, porque preconiza que a gesto dos recursos hdricos deve ser integrada,

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participativa, interdisciplinar, multissetorial e multi-institucional, capaz de superar conflitos entre membros do sistema, atravs de articulao, negociao e educao. Considera-se relevante o casamento qualidade e quantidade, em que h preocupao com a escassez tanto quantitativa como qualitativa. A Lei coloca a gua como um recurso natural e dotado de valor econmico, ou seja, passa a dar um valor para gua. Outra caracterstica importante a ideia de territrio, no qual a bacia hidrogrfica fica eleita como unidade de gesto (a bacia transcende a diviso poltico territorial de municpio e Estados). Para Carneiro (2008), um planejamento que abarca toda uma bacia que pode conter diversos municpios e Estados , tecnicamente, uma questo perfeita. Neste ponto, justifica o autor, no h como separar as caractersticas fsico-qumicobiolgicas dos recursos hdricos atravs de fronteiras polticogeogrficas e, assim, a importncia em adotar a bacia hidrogrfica como unidade de planejamento. Afirmam Lima et al (2000) que se trata de uma lei atual, avanada e importante para a ordenao territorial, em seu sentido mais amplo, caracterizada por uma descentralizao de aes, contra uma concentrao de poder. Ainda sobre a 9.433/97, a Poltica desdobra-se em: fundamentos, objetivos, diretrizes de ao e instrumentos (Tabela 05).

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Tabela 05 - Fundamentos, objetivos, diretrizes e instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos

(***)

(*) PNRH Plano Nacional de Recursos Hdricos (**) SNGRH Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (***) Artigo 24 - VETADO Fonte: Maranho (2007). Modificado pela autora.

Quanto aos instrumentos presentes na Poltica Nacional de Recursos Hdricos, tem-se um conjunto de cinco instrumentos principais de gesto, desenhados para dotar as agncias do sistema e demais interessados dos meios efetivos, para se atingir as metas propostas. A fim de identific-los, diversos autores (BRASIL, 2007; CARNEIRO, 2008;

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MARANHO, 2007; OLIVEIRA, 2008; SETTI et al, 2000; TUCCI, 2001; entre outros.) sinalizam a importncia desses instrumentos, so eles:

Os Planos de Recursos Hdricos

Formulados em trs nveis - para o Pas (Plano Nacional), para as Unidades da Federao (Planos Estaduais) e para as bacias hidrogrficas. O Plano Nacional de Recursos Hdricos o documento programtico para o setor. No artigo 6 da Lei, define-se : Os Planos de Recursos Hdricos so planos diretores que visam fundamentar e orientar a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e gerenciamento dos recursos hdricos. O plano de bacia hidrogrfica resultado de um processo de discusses e definies, abrangendo um acordo social que representa o desejo da populao, dos usurios e do poder pblico acerca do futuro das guas e do meio ambiente. um dos principais instrumentos para a gesto na bacia, pois contm todo o diagnstico e informaes, direcionando onde sero necessrias aes prioritrias ou intervenes (OLIVEIRA, 2008 p.49). Segundo o Ministrio do Meio Ambiente MMA (2005), o objetivo do Plano estabelecer um pacto nacional para a definio de diretrizes de polticas pblicas voltadas para a melhoria da oferta de gua, em quantidade e qualidade, gerenciando as demandas e considerando a gua um elemento estruturante para a implementao das polticas setoriais, sob a tica do desenvolvimento sustentvel e da incluso social. Defende Thomas (2002) que o plano deve ser, desde a sua fase de elaborao, amplamente discutido com a sociedade, para que reflita seus anseios e tenha legitimidade. Segundo o autor, planos sem consulta sociedade correm o grande risco de no atingirem os resultados esperados, desperdiando tempo e recursos de todos.

Outorga de direitos de uso

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Segundo a prpria Lei em seu artigo 11, os objetivos deste instrumento so o de assegurar o controle qualitativo e quantitativo dos usos da gua e o efetivo exerccio dos direitos de acesso gua. Outorga de direito de uso dos recursos hdricos um instrumento pelo qual o usurio recebe autorizao, concesso ou permisso para fazer uso da gua. Constitui o elemento central do controle para o uso racional dos recursos hdricos, o que induz o usurio a uma disciplina desse uso (TUCCI, 2001). A outorga no concede ao usurio a propriedade sobre a gua, mas, sim, d o direito de utiliz-la. Em casos de escassez, seja para captao, seja para diluio de efluentes, os no-outorgados devero ser reprimidos, para garantir a utilizao da gua e consequentemente os investimentos daqueles que seguiram o procedimento legal. Segundo Kelman (1997), a outorga garante ao usurio o direito de uso da gua. Para o autor, a outorga tem valor econmico para quem a recebe, na medida em que oferece garantia de acesso ao bem escasso. Cabe ao poder outorgante (Governo Federal, dos Estados ou do Distrito Federal) examinar cada pedido de outorga, para verificar se existe gua suficiente, considerando-se os aspectos quantitativos e qualitativos, para que o pedido possa ser atendido. Uma vez concedida, a outorga de direito de uso da gua protege o usurio contra o uso predador de outros usurios que no possuam outorga. Ressalta Kelman (1997) que a outorga de direito de uso de gua no deve ser confundida com concesso de servio pblico, como o caso de abastecimento de gua, tratamento de esgoto urbano ou produo de energia eltrica. A concesso destes servios segue regras prprias, no relacionadas com o uso coletivo do recurso hdrico. O poder outorgante de direito de uso de gua (grifo no original) o Governo Federal ou os governos estaduais, conforme o caso. A outorga tem prazo de validade limitado (Lei 9433, artigo 16) e no implica na alienao parcial das guas, que so inalienveis, mas o simples direito de uso (Lei 9433, artigo 18). J o poder concedente de servio pblico (grifo no original) o governo municipal, no caso de abastecimento de gua e de coleta/tratamento de esgoto, ou o Governo Federal, no caso de produo de energia eltrica. (KELMAN, 1997 pp.03 04).

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Cobrana pelo uso da gua

A cobrana pelo uso da gua corresponde ao suporte financeiro do novo modelo de gerenciamento dos recursos hdricos, pois sinaliza que a gua tem valor econmico e que sua disponibilidade corresponde a um preo social (pblico). Este instrumento apresenta como objetivos permitir a formao de fundos financeiros para a promoo de melhorias na bacia hidrogrfica, alm de incentivar a racionalizao dos usos das guas. Tucci (2001) aponta a cobrana pelo uso da gua como um instrumento essencial para criar as condies de equilbrio entre as foras da oferta (disponibilidade de gua) e da demanda, promovendo, em consequncia, a harmonia entre os usurios competidores. A cobrana pelo uso do recurso hdrico, tanto para captao quanto para diluio de efluentes, um dos principais instrumentos de gesto criados pela lei, pois, at o presente momento, o usurio s pagava pelo tratamento e distribuio.(OLIVEIRA, 2008 p.51)

Enquadramento dos corpos dgua

O enquadramento deve ser feito segundo os seus usos preponderantes, sinalizando objetivos de qualidade a serem alcanados quando da implantao dos planos de bacia. (BRASIL, 2007). Complementa Thomas (2002), acerca do que estabelecido no artigo 9o, que o enquadramento dos corpos dgua em classes de uso preponderante tem o objetivo de assegurar s guas qualidade compatvel com os usos mais exigentes a que forem destinadas e de diminuir os custos de combate poluio das guas, mediante aes preventivas permanentes. Este instrumento, permite fazer a ligao entre a gesto da quantidade e a gesto da qualidade da gua, o que para Tucci (2001) extremamente importante para se estabelecer um sistema de vigilncia sobre os nveis de qualidade da gua dos mananciais.

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O enquadramento dos corpos dgua em classes de uso estabelecido pela legislao ambiental, particularmente a resoluo n. 20 de 1986 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) revista pela CONAMA 357/200510. A resoluo n. 20/86 do CONAMA define cinco classes de enquadramento: Classe especial (nvel mais alto de qualidade), Classe 1, Classe 2, Classe 3 e Classe 4 (nvel de qualidade mais baixo: guas que podem ser utilizadas apenas para navegao, harmonia paisagstica ou usos menos exigentes). A resoluo CONAMA 357, como coloca Carneiro (2008), vem apresentar avanos em relao a anterior, uma vez que consiste em um importante instrumento para a integrao dos sistemas de gesto ambiental e de recursos hdricos. O autor destacou, em particular, sua vinculao aos princpios de poluidor-pagador e usurio-pagador, tradicionalmente desvinculados do sistema de gesto ambiental. Outro aspecto inovador da CONAMA 357 o estabelecimento de metas progressivas para sua efetivao, uma vez que o enquadramento ser definido pelos usos preponderantes mais restritivos da gua, atuais ou pretendidos.

Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos

Como menciona o artigo 25, o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos um sistema de coleta, tratamento, armazenamento e recuperao de informaes sobre recursos hdricos e fatores intervenientes em sua gesto. A implantao e atualizao permanente de sistemas de informao para o planejamento dos recursos hdricos no territrio nacional de grande importncia, sobretudo quando consideramos a fragmentao e descontinuidade da base de dados do pas em relao aos recursos hdricos. Os objetivos do sistema de informaes so colecionar, organizar e promover sua anlise, com a finalidade de formar uma base de dados que possa gerar informaes teis para aplicao na gesto desses recursos. Um dos principais pontos do sistema de

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Resoluo CONAMA 357/05 de 17.03 (classificao guas doces, salobras e salinas do Territrio Nacional) revoga Resoluo CONAMA 20/86.

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informaes de recursos hdricos que todos os usurios das guas de uma bacia devem ser cadastrados, legalizando, assim, sua situao perante o Estado. Para o desenvolvimento de um estudo de indicadores, por exemplo, o sistema de informaes de grande importncia, visto que torna disponvel o acesso aos dados que, por sua vez, podem ser analisados para os diferentes estudos e objetivos referentes criao de ndices e indicadores. O item a seguir aborda o tema da gesto integrada em bacias urbanas, uma vez que os indicadores validados neste trabalho voltam-se para a importncia de medidas integradoras de planejamento.

3.2 Gesto Integrada das guas em Bacias Urbanas

A necessidade de pensar a gesto integrada de recursos hdricos vem se mostrando cada vez mais importante, sobretudo em bacias localizadas em ambientes densamente urbanizados, onde os desafios de gesto e os conflitos de uso causam problemas mais imediatos e com um potencial de desdobramento mais agudo e visvel. Dentre as causas desses conflitos e problemas, Tucci (2002) interpreta a questo de os municpios no possurem capacidade institucional e econmica para administrar o problema, visto que a Constituio estabelece as guas como bens pblicos, de domnio da Unio ou dos estados federados. No h domnio municipal dos corpos hdricos. Por outro lado, os Estados e a Unio esto distantes para buscar uma soluo gerencial adequada para apoiar os municpios. Acerca dos problemas e conflitos decorrentes da concentrao urbana e do desenvolvimento acelerado das cidades, Tucci (2002) menciona: (a) degradao ambiental dos mananciais; (b) aumento do risco das reas de abastecimento, com a poluio orgnica e qumica;

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(c) contaminao dos rios por esgotos domstico, industrial e pluvial; (d) enchente urbana gerada pela inadequada ocupao do espao e pelo gerenciamento inadequado da drenagem urbana; (e) falta de coleta e disposio do lixo urbano. Esses problemas, como observa Tucci (2002), so tratados de forma isolada, sem que medidas de planejamento preventivo ou curativo sejam tomadas. Em outro artigo, Tucci (2004) mais uma vez nos alerta quanto forma setorial de gesto municipal, visto que, segundo o autor, realizada sem a menor integrao entre os diferentes componentes da gua no meio urbano. E, assim, exemplifica que, na maioria das vezes, existe um departamento ligado ao planejamento urbano, transporte, gua e esgotamento sanitrio, limpeza urbana. Como consequncia, observam-se prejuzos econmicos, forte degradao da qualidade de vida, com retorno de doenas de veiculao hdrica, mortes, perdas de moradias e bens, interrupo de atividade comercial e industrial em algumas reas, entre outras. Dessa maneira, a ao coordenada entre os poderes pblicos, estaduais, federais e municipais essencial para encontrar um caminho vivel, legal, institucional e econmico, visando a uma sustentabilidade social e ambiental. Para o trabalho publicado em Brasil (2007), assim como Tucci (2002 e 2004), a questo de coordenao envolve tambm a insero dos municpios nas estratgias de gesto, uma vez que eles so responsveis por variveis decisivas como a legislao de uso e ocupao do solo, os servios de saneamento, intervenes em drenagens e disposio de resduos slidos, dentre outras. Destaca-se tambm a questo da cooperao intermunicipal em regies metropolitanas, apontada por Heller (2005) como indispensvel necessidade de harmonizao de polticas de desenvolvimento urbano, de habitao, ambiental e de recursos hdricos, na escala espacial de grandes conglomerados urbanos. A gesto integrada de recursos hdricos (GIRH), dada a sua importncia a fim de atingir metas para um desenvolvimento sustentvel, vem sendo abordada tanto na literatura nacional como internacional. Dourojeanni & Jouravlev (2001) apud Carneiro

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(2008) consideram que esta forma integrada de gesto requer a mudana de paradigmas no planejamento, tanto na esfera pblica como na privada. Encontra-se no texto intitulado Estimulando a Mudana: Manual para o desenvolvimento de estratgias de gesto integrada de recursos hdricos e otimizao da gua (2005)11 que a gesto integrada de recursos hdricos pode ser definida como uma ferramenta flexvel que nos ajuda a lidar com os desafios, reforar as estruturas de gesto e otimizar a gua no processo de desenvolvimento sustentvel, a fim de promover uma adequada tomada de deciso em resposta a um aumento das necessidades em constantes situaes de mudana. A GIRH tem por objetivo assegurar um desenvolvimento equitativo, visa assegurar o uso da gua em apoio s metas de desenvolvimento sustentvel. O conceito de gesto integrada pode ser compreendido como uma forma de entendimento entre os diversos atores envolvidos (gestores pblicos e sociedade civil), com pleno conhecimento dos seus direitos e das suas responsabilidades, aptos a desempenhar com idoneidade o papel de cada um, buscando sempre a soluo dos conflitos e evitando a criao de novos, combatendo a deteriorao da bacia, conservando suas caractersticas desejveis e aprimorando aquelas que necessitam de melhorias. (DE BONIS, 2005 apud OLIVEIRA, 2008). Magalhes Jnior (2007) considera a expresso gesto integrada da gua no contexto da integrao entre ambientes e ecossistemas; entre usos mltiplos; entre os aspectos fsicos e socioeconmicos das bacias hidrogrficas e, finalmente, da integrao institucional e entre os atores responsveis pela sua gesto. Assim, para o autor, a gesto compartilhada fundamental para uma gesto ambiental sustentvel. A tabela 06 apresenta as diferenas entre o tipo de gesto tradicional e integrada.

11

Traduo Livre. Estimulando el Cambio:Un manual para el desarrollo de estrategias de gestin integrada de recursos hdricos (GIRH) y de optimizacin del agua. Elaborado por el Comit Tcnico del Global Water Partnership (GWP)con la colaboracin del Ministerio de Asuntos Exteriores de Noruega (2005)

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Tabela 06 Diferenas entre Gesto Tradicional e Gesto Integrada.

Gesto Tradicional Tomada de deciso "top down" Centralizada, Linear Aversa a riscos Decises Finalistas Viso impositiva Limites Administrativos Ator individual

Gesto Integrada Participao em diferentes nveis Descentralizada, Retroalimentao Admite riscos Aceita Revisar / Revisitar e admite erros Vises compartilhadas Alm dos limites administrativos Parcerias

Fonte: Holling (in Lewis, 2001) apud Magalhes Jnior (2007)

Silva & Low-Beer apontam, em relatrio em desenvolvimento pelo Ncleo de Pesquisa em Informaes Urbanas/USP, que o conceito de gesto integrada abrange quatro dimenses de problemas distintos, mas que, segundo os autores, precisam ser abordados de forma articulada, numa viso holstica e abrangente: (i) a integrao dos diferentes componentes da gua ou das diferentes fases do ciclo hidrolgico (por exemplo, guas superficiais e guas subterrneas); (ii) a gesto da gua, da terra e dos demais recursos naturais e ecossistemas relacionados; (iii) a integrao dos interesses dos diversos usos e usurios, que competem entre si pela sua apropriao; e (iv) a gesto do desenvolvimento econmico, social e ambiental. Dessa forma, completam os autores que essa viso significa atuar em distintos campos de polticas simultaneamente: Nas polticas de desenvolvimento territorial e urbano, nas polticas agrcolas, na poltica ambiental, nas polticas sociais e, como fecho, mas no por ltimo, nas estratgias econmicas, sem falar nos arranjos institucionais e de execuo destas polticas. A gesto integrada, por sua vez, deve incorporar os aspectos de quantidade e qualidade, assim como os mltiplos usos da gua. Carneiro (2008) assinala em seu

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trabalho que a dicotomia quantidade/qualidade proveniente de uma fragmentao institucional na gesto da gua, em que, para cada tipo de uso ou propsito, h uma instituio diferente para essa administrao. Silva (2002) considera de extrema importncia a integrao entre os sistemas institucionais de recursos hdricos e de poltica urbana, considerando os horizontes de articulao entre jurisdies estadual e municipal e gesto cooperada do territrio metropolitano e entre agentes usurios da bacia hidrogrfica no aproveitamento do uso mltiplo dos recursos hdricos. Nesta mesma direo, Tucci (2005) acredita que a estrutura institucional a base do gerenciamento dos recursos hdricos urbanos e da sua poltica de controle. A definio institucional, portanto, vai depender dos espaos de atribuio da organizao do pas, sua interrelao tanto legal quanto de gesto, da gua, do uso do solo e do meio ambiente. Quanto integrao setorial, defende Silva (2002) que deve haver uma articulao entre os setores usurios de gua industrial, abastecimento pblico, esgotamento, drenagem pluvial e queles que se constituem usurios de forma indireta da gesto municipal, como o caso do transporte e habitao, mas que interferem tanto em quantidade como em qualidade das guas. Sendo assim, de extrema importncia a ligao estrutural que se faz entre o sistema de gesto de recursos hdricos e os instrumentos de planejamento regional/metropolitano. Tem-se portanto duas dimenses integradoras de grande importncia: territorial/jurisdicional e funcional/setorial. No entanto, Silva & Porto (2003) pontuam que o sistema institucional de planejamento e gesto dos recursos hdricos enfrenta quatro ordens de desafios de integrao, sendo eles: a) integrao entre sistemas / atividades diretamente relacionadas ao uso da gua na rea da bacia hidrogrfica, em particular o abastecimento pblico, a depurao de guas servidas, o controle de inundaes, a irrigao, o uso industrial, o uso energtico, ou ainda sistemas com impacto direto sobre os mananciais, como o de resduos slidos, tendo em vista a otimizao de aproveitamentos mltiplos sob a perspectiva de uma gesto conjunta de qualidade e quantidade;

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b) integrao territorial / jurisdicional com instncias de planejamento e gesto urbana os municpios e o sistema de planejamento metropolitano tendo em vista a aplicao de medidas preventivas em relao ao processo de urbanizao, evitando os agravamentos de solicitao sobre quantidades e qualidade dos recursos existentes, inclusive ocorrncias de inundaes; c) articulao reguladora com sistemas setoriais no diretamente usurios dos recursos hdricos como habitao e transporte urbano tendo em vista a criao de alternativas reais ao processo de ocupao das reas de proteo a mananciais e das vrzeas, assim como a viabilizao de padres de desenvolvimento urbano que em seu conjunto no impliquem agravamento nas condies de impermeabilizao do solo urbano e de poluio sobre todo o sistema hdrico da bacia, parte as reas de proteo aos mananciais de superfcie; d) articulao com as bacias vizinhas, tendo em vista a celebrao de acordos estveis sobre as condies atuais e futuras de importao de vazes e de exportao de guas utilizadas na Bacia. Dessa forma, tanto Silva (2002) como Tucci (2004) reforam a importncia da gesto integrada em ambientes urbanos e em reas metropolitanas, visto que os muitos impactos ambientais observados so resultantes de prticas insustentveis e de um modelo de desenvolvimento instaurado no passado. Para ambos os autores, de grande relevncia considerar que aes do municpio como planejamento e uso do solo sejam realizadas no de forma setorial, mas integrada quanto s possveis respostas futuras das guas. Assim como Silva & Porto (2003) pontuaram dificuldades na integrao, Tucci (2001 e 2004) revela, neste mesmo sentido, dificuldades na compreenso do que seja gesto integrada dos recursos hdricos nas reas urbanas: Falta de conhecimento generalizado sobre o assunto: a populao e os profissionais de diferentes reas no possuem informaes adequadas sobre os problemas e suas causas e, geralmente, se movem da tomada de deciso para custos altos, em que

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algumas empresas se apoiam para aumentar seus lucros. Por exemplo, o uso de canalizao para drenagem, que apresenta custos muito altos e, geralmente, agrava o problema que pretendia resolver. Concepo inadequada dos profissionais de engenharia para o planejamento e controle dos sistemas: uma parcela importante dos profissionais de engenharia que atuam no meio urbano est desatualizada quanto viso ambiental e, geralmente, busca solues estruturais que alterando o ambiente com excesso de reas impermeveis provocando aumento de temperatura, inundaes, poluio, entre outros. Viso setorizada do planejamento urbano: o planejamento e o desenvolvimento das reas urbanas so realizados muitas vezes, levando-se em considerao somente abastecimento e saneamento, no incorporando os aspectos relacionados com os diferentes componentes da infraestrutura de gua, como a drenagem urbana, resduos slidos e sade; Falta de capacidade gerencial: os municpios no possuem estrutura para o planejamento e gerenciamento adequados dos diferentes aspectos da gua no meio urbano. Dentre os desafios colocados e a importncia de tomada de decises para uma gesto integrada de recursos hdricos, vemos a relevncia do desenvolvimento do presente trabalho, em busca do desenvolvimento de formas para a anlise da articulao entre a gesto de recursos hdricos, saneamento e o planejamento urbano. Este fato, constitui-se em mais um desafio, sobretudo quando Carneiro (2008) sinaliza que so poucas as experincias de gesto realmente integradas no pas, sobretudo quando consideramos o trip gerenciamento de recursos hdricos gesto ambiental planejamento do uso do solo. Ainda nesta ideia da gesto integrada, que envolve a articulao entre a gesto de recursos hdricos, saneamento e o planejamento urbano, o prximo captulo desta pesquisa vem trazer uma anlise do Saneamento no Brasil, assim como apresenta a

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importncia da lei n0 11.445/2007 e seus instrumentos para contribuir com um planejamento mais proativo, em detrimento de medidas mais restritivas.

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4.

SANEAMENTO NO BRASIL
O presente trabalho, ao discutir a integrao de polticas ligadas ao planejamento

urbano e recursos hdricos, pensa na importncia de considerar, nesta etapa, uma anlise do saneamento, visto que este se configura um dos principais usurios dos recursos hdricos, constituindo-se, portanto, em temas interligados, uma vez que determinadas decises (presentes ou no) interferem tanto de forma direta como indireta nessas polticas de planejamento territorial. O saneamento, neste sentido, torna-se alvo de discusso, sobretudo a partir do intenso processo de industrializao das cidades brasileiras, em que as intervenes no solo e na gua, bem como as intervenes urbansticas aqui j mencionadas e o processo de ocupao irregular em encostas, margens de rios e a expanso urbana desacompanhada de um reconhecimento da cidade ilegal (as carncias de infraestrutura e de servios de saneamento so mais crticas em favelas e loteamentos ilegais) contriburam para o desenvolvimento de problemas j bem conhecidos em nossa histrica realidade. So casos que tm implicaes tanto ambientais como sociais, tais como: assoreamento de rios, poluio dos recursos hdricos, contaminao dos solos, proliferao de vetores e doenas, inundaes, etc. Quanto ao enfoque das Regies Metropolitanas, alm dos diversos problemas evidenciados nos captulos anteriores, observa-se, segundo a afirmao de Pereira & Baltar (2000), que todas as regies metropolitanas, sem exceo, tm deficincia nos servios de coleta dos esgotos domsticos e, principalmente, em seus tratamento e disposio final. No que tange aos resduos slidos, parte significativa do lixo urbano acaba sendo depositada diretamente no meio ambiente, beira de rios e crregos. Como consequncia, essas reas enfrentam, dentre outros problemas, aqueles referentes preservao dos mananciais de abastecimento de gua, proliferao de vetores de transmisso de doenas e a recorrncia de enchentes no meio urbano, com elevado nus social. Os problemas, nessas regies, apresentam, portanto, uma complexidade que, na maioria das vezes, extrapola os limites municipais e assume as escalas tanto

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metropolitanas como da bacia hidrogrfica, o que nos leva a refletir sobre uma viso sistmica do tema. Por sua vez, o Estatuto da Cidade, como j mencionado, considera o direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental (grifo prprio), infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer. Neste sentido, enfatiza-se mais uma vez a importncia de levarmos em considerao, neste estudo, o tema do saneamento ambiental.

4.1 Saneamento: Breve histrico do caso brasileiro

Sabe-se que o Brasil, assim como os demais pases perifricos, a exemplo dos que compem a Amrica Latina, apresenta grande dficit em saneamento. Com o passar das primeiras dcadas do sculo XX e o processo de intensificao da industrializao, acompanhado do forte xodo rural e da urbanizao iniciada no pas, os problemas quanto falta de saneamento tornam-se ainda maiores, aumenta a demanda por infraestrutura sanitria e os recursos hdricos passam a sofrer forte impacto e degradao. Como mencionado pelo IBGE (2000), as polticas governamentais para o setor de saneamento bsico, principalmente at a dcada de 1960, foram caracterizadas por medidas espordicas e localizadas, muitas vezes em detrimento das demandas por bens e servios provocadas pelo crescimento da populao urbana. Com a precariedade de atendimento por parte dos municpios, os efeitos da falta de investimentos se fizeram sentir nas altas taxas de mortalidade infantil e no agravamento da deteriorao sanitria. No perodo entre 1964 e 1985 (governo militar), a ampliao da cobertura dos servios de saneamento foi dada como uma das prioridades explicitadas nos planos de desenvolvimento do perodo, marcando a dcada de 1960 pela interferncia do Estado brasileiro na poltica de saneamento. O BNH ficou encarregado, a partir de 1967, de realizar o diagnstico inicial da situao do setor de saneamento e propor uma estrutura para a interveno do Governo Federal no setor. Neste contexto, criou-se o Sistema Financeiro do Saneamento (SFS) e os recursos do setor de Saneamento Bsico

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passaramm a ser gerenciados pelo BNH juntamente com os recursos advindos do FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Servio). Por sua vez, atravs do Plano Nacional de Saneamento Bsico (PLANASA) institudo em 1971, incentivou-se a criao de Companhias Estaduais de Saneamento Bsico (CESBs), sob a forma de economia mista e a concesso dos servios pelos municpios a estas companhias que passaram a centralizar recursos e a coordenar aes no setor (TUROLLA, 2002). Como aponta Rezende (2002), a viso da autossustentao tarifria processada apenas a partir das companhias estaduais afastou a esfera municipal do PLANASA. Lembra que um dos motivos para o sucesso do prprio BNH na implantao do PLANASA advinha tambm do fato de que o Estado brasileiro funcionava, na prtica, como Estado unitrio. O PLANASA foi criado no intuito de solucionar permanentemente o dficit de abastecimento de guas e esgotamento sanitrio, com metas de atender 90% da populao urbana com abastecimento de gua e 65% com esgotamento sanitrio at o ano de 1981 (IBGE, 2000). Os objetivos especficos do Plano eram abastecimento urbano de gua e coleta de esgotos em curto prazo, instituindo tarifas reais pela prestao dos servios. Na percpectiva do PLANASA, o saneamento bsico se restringia aos servios de saneamento bsico e esgotamento sanitrio. Suas metas, portanto, no incluam a coleta de lixo nem a questo da drenagem urbana como pauta para o saneamento. Entre os anos 70 e meados dos anos 80, h uma expanso na oferta de servios de saneamento bsico no Brasil. Apesar do modelo centralizado, foram observadas melhorias no atendimento por abastecimento de gua para grande parcela da populao urbana (o Brasil j se apresentava com uma populao predominantemente urbana), revelando queda nas taxas de mortalidade infantil e de problemas de sade derivados da ausncia de saneamento, e o aumento da expectativa de vida. No entanto, ressaltam Rezende & Heller (2002) apud Rubinger (2008), grande parte da populao mais carente foi excluda no que se refere s aes implementadas. Quanto s aes oferecidas pelo PLANASA, lembram os autores que o abastecimento de gua era privilegiado em detrimento dos servios de esgotamento

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sanitrio (que teve suas metas longe de serem alcanadas), visto que o primeiro representa menor custo e propicia retornos mais rpidos atravs de tarifas. Entretanto, chama-se a ateno que as aes de fornecimento de gua se faziam mais urgentes que os servios de esgotamento sanitrio, tamanho o dficit dos sistemas de abastecimento das populaes urbanas. Como j mencionado, as demais aes consideradas integrantes do saneamento geral, tais como manejo dos resduos slidos, execuo de obras de drenagem urbana, visando ao controle de cheias e ao controle de vetores, no foram consideradas pelo PLANASA. Essas questes permaneceram a cargo dos municpios (em alguns casos da Unio), sem possuir vnculo algum, na maior parte dos casos, com as aes efetuadas pelas Companhias Estaduais de Saneamento Bsico (CESBs) (REZENDE, 2002). Ressalta-se como deficincias desse modelo, a ausncia de integrao da poltica de saneamento com outras polticas pblicas e sua abordagem voltada para o mercado, o que contribuiu com a ampliao das assimetrias existentes e o injusto quadro de excluso social no pas (REZENDE & HELLER, 2002 apud RUBINGER, 2008). No entanto, estes mesmos autores lembram algumas conquistas alcanadas, sendo: aumento da capacidade tcnica dos profissionais da rea de saneamento; planejamento de mananciais de abastecimento em escala regional e controle da qualidade da gua e cobrana dos servios prestados com base em critrios de monitoramento normatizado. Alm do desenvolvimento de tecnologias de controle de perdas e a existncia de uma estrutura slida como a Associao Brasileira de Engenharia Sanitria (ABES). A dcada de 1980 registra as consequncias do perodo anterior milagre enconmico , marcada pela falta de recursos financeiros do FGTS (visto o grande volume de saques em virtude do desemprego vigente) e a alta inflao. Nessa dcada, agrava-se crise do PLANASA, sobretudo quando, em 1986, ocorre a extino por decreto presidencial do BNH. Sobre estes fatos, Rezende (2002) sinaliza o caminho do desmantelamento do PLANASA a partir de 1985, quando foi criado o Ministrio do Desenvolvimento Urbano

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e Meio Ambiente (MDU)12, no qual foram propostas novas metas para o PLANASA, uma vez que aquelas no haviam sido cumpridas. As propostas encaminhadas pelo MDU colocavam as populaes de baixa renda como prioritrias para o atendimento, alm de levar em considerao que a execuo de projetos deveria utilizar-se de tecnologias adequadas s caractersticas locais e buscar menores custos com maior eficincia. A nova meta consistia em implantar sistemas de abastecimento de gua para 500 mil moradias e ligaes de esgoto para 4 milhes de domiclios. Acrescenta Rezende (2002) que a disperso dos organismos que fomentavam o PLANASA foi determinante para o declnio desse plano, sem que suas metas fossem atingidas. Em 1992, ocorreu a suspenso das contrataes com o FGTS, devido baixa disponibilidade do Fundo e, finalmente, a extino efetiva do PLANASA. Apenas na metade do ano de 1995, lembra a autora, as disponibilidades de recursos do FGTS voltaram-se novamente para o atendimento demanda do setor de saneamento, por intermdio do Programa Pr-Saneamento, a partir do qual foram firmadas novas contrataes. Arretche (s.d.) justifica o fim do PLANASA devido s modificaes das condies poltico-institucionais. Observa-se que, de um lado, recuperaram-se as bases do Estado federativo no Brasil13, reforando o papel dos municpios e, de outro, o Governo Federal j no dispunha dos recursos financeiros e administrativos que viabilizaram a implantao do PLANASA. Apesar de avanos significativos no setor, o perodo apresentado ficou marcado pela ausncia de instrumento legal que estabelecesse regras claras para a prestao de servios de saneamento, o que resultou na precria cobertura que ainda vigora nas
rgo que se tornou o responsvel pela poltica de saneamento no Brasil e que trouxe para a sua esfera o BNH, os programas habitacionais e de saneamento e os temas do meio ambiente. 13 Diferentemente de outros pases, os municpios brasileiros foram declarados entes federativos autnomos, o que implica que um prefeito autoridade soberana em sua circunscrio. Nestas condies, a redefinio de competncias e atribuies da gesto das polticas sociais tem-se realizado sob as bases institucionais de um Estado federativo, o que significa dizer que o modo pelo qual os governos locais assumem funes de gesto de polticas pblicas inteiramente distinto daquele sob o qual elas foram assumidas no regime militar. (ARRETCHE, 1999 p.114).
12

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cidades brasileiras, observando-se, principalmente, uma disparidade entre regies no acesso gua potvel e dficit entre camadas sociais no acesso aos servios de esgotamento sanitrio. As aes implementadas a partir do PLANASA, aponta Rezende (2002), deixaram lacunas na direo da conquista de efetivas universalizao, equidade e integralidade do saneamento no pas. Por toda a dcada de 1990, mesmo com avanos quanto a regulamentao de importantes leis, como o caso da 9.433/97, a Poltica Nacional de Saneamento permaneceu sem regulamentao. Segundo Britto (2004), a primeira tentativa de regulamentao especfica foi introduzida pelo governo Collor, quando se tem a discusso do Programa de Modernizao do Setor de Saneamento (PMSS), implementado em 1994. Paralelamente implementao do PMSS, diferentes atores do setor de saneamento, liderados pela ABES e pela Associao de Servios Municipais de gua e Esgotos (ASSEMAE), passaram a debater o formato de poltica adequado para setor de saneamento no Brasil. Neste contexto, ento apresentado, em 1991, o Projeto de Lei Complementar n 199/93, produto de discusso desses grupos com os demais atores da sociedade civil, que tinha como proposta a reorganizao do setor. Mesmo tendo amplo apoio da sociedade civil, e das entidades ligadas ao setor de saneamento, e tendo sido aprovado pelo Congresso Nacional em 1993, foi vetado na ntegra pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso, logo aps a sua posse em 1995. Menciona a autora que, em 1997, o Conselho Curador do FGTS aprovou a criao do Programa de Financiamento a Concessionrios Privados de Saneamento (FCP/SAN) e disponibilizou, pela primeira vez, recursos do referido fundo para a iniciativa privada. Na segunda gesto do presidente Fernando Henrique Cardoso, a concesso dos servios iniciativa privada, que antes era uma das alternativas dentre outras, segundo a proposta do PMSS, passou a ser uma diretiva que se encontrava claramente definida no programa de governo, que visava estender para o setor de saneamento a mesma poltica executada nos setores de comunicaes e energia, fundamentada diretamente na

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privatizao das empresas pblicas estaduais, as principais responsveis pelos servios. (BRITTO, 2004). At a primeira metade do ano 2000, observa-se que o saneamento no Brasil ainda carecia de maior estabilidade institucional com relao a diretrizes e financiamentos, alm de uma articulao mais efetiva com as reas da sade pblica, gesto de recursos hdricos e planejamento urbano. No entanto, alguns acontecimentos recentes apontam para o que parece inaugurar um novo ciclo do saneamento no pas, com a aprovao, em janeiro de 2007, da Lei Nacional de Saneamento que estabelece diretrizes para o saneamento bsico no pas, construindo uma iniciativa de grande relevncia, com a qual se pretende cobrir uma histrica lacuna na legislao deste setor, aps aproximadamente 30 anos de debates.

4.2 A Lei Nacional De Saneamento Bsico

Em 5 janeiro de 2007, foi promulgada a lei n 11.445/2007, que vem estabelecer as diretrizes bsicas para o saneamento no pas. Trata-se, finalmente, de um marco regulatrio do setor, que intensifica o processo de universalizao do acesso ao Saneamento Bsico e aponta para uma reforma institucional das atividades de gesto e regulao, envolvendo governos, prestadores de servio, indstria, agentes financeiros e sociedade, por meio de suas organizaes e canais de participao. Os Municpios, estados e o Distrito Federal devero estabelecer legislaes, normas e entidades prprias de regulao, para as atividades operacionais dos servios. Esta lei define a obrigatoriedade de todos os municpios, na elaborao tanto da Poltica, como do Plano de Saneamento Bsico. (BRASIL, 2009) Sob esta perspectiva, Borja (2004) afirma que o saneamento uma meta coletiva diante de sua essencialidade vida humana e proteo ambiental, o que evidencia o seu carter pblico e o dever do Estado na sua promoo, constituindo-se um direito social, integrante de polticas pblicas e sociais. Dentre as caractersticas relevantes da lei 11.445/2007, est a definio de saneamento bsico, que no passado esteve sempre voltada para a importncia do

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abastecimento de gua dentro de uma perspectiva de ampliao estrutural da oferta baseada em uma concepo de inesgotabilidade dos recursos hdricos (BRITTO, 2009) e esgotamento sanitrio. A lei trata saneamento, neste novo contexto, como o conjunto de servios, infraestruturas e instalaes operacionais no apenas para abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio, mas tambm para drenagem e manejo das guas pluviais urbanas, limpeza urbana e manejo de resduos slidos urbanos (coleta e disposio final do lixo urbano). Prev, ainda, entre outras obrigaes do Poder Pblico: a necessidade de elaborao de um plano de saneamento bsico como objeto de um planejamento integrado (que um dos instrumentos mais importantes da poltica); o estabelecimento de mecanismos de controle social e de um sistema de informaes sobre os servios, articulado com o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento. Observa-se que, a partir dos princpios de universalizao, participao e descentralizao e da noo de saneamento de maneira mais integrada, esta uma lei que vem trazer a ideia de saneamento ambiental, ou seja, pretende tratar o setor de forma sistmica e articulada s outras polticas pblicas como, por exemplo, ao desenvolvimento urbano, habitacional, ao setor de recursos hdricos (quando expresso que os planos de saneamento bsico devero ser compatveis com os planos das bacias hidrogrficas em que estiverem inseridos), etc. Acerca do tema saneamento ambiental, o Guia para a Elaborao de Planos Municipais de Saneamento (2006), divulgado pelo Ministrio das Cidades, apresenta que o conceito de saneamento ambiental possui uma abrangncia historicamente construda, com o objetivo de alcanar nveis crescentes de salubridade ambiental, compreendendo abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos, manejo de guas pluviais, controle de vetores e a disciplina e ocupao do solo. Moraes (2009) ressalta, neste contexto, que o estudo de polticas pblicas e da gesto do Saneamento Bsico necessita incorporar os condicionantes sistmicos, em particular os processos socioeconmicos, polticos e culturais que estruturam e determinam as opes de polticas pblicas. Nesse sentido, Britto (2009) defende que a integrao intersetorial fundamental para a sustentabilidade do ambiente urbano e,

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assim como Moraes (2009), coloca a importncia da intersetorialidade, o que, portanto, visa romper com a velha fragmentao setorial, sobretudo porque a complexidade da problemtica ambiental apresenta carter tanto inter como transdisciplinar.

4.2.1 Avanos da Lei 11.445/2007

A lei 11.445/2007 representa um grande avano na poltica de saneamento do pas, o que torna relevante destacar a importncia de alguns desses instrumentos, a fim de ilustrar no s os avanos, mas tambm apontar para a compreenso da adoo deste novo paradigma de planejar, o que inclui aes interligadas com as demais polticas pblicas de recursos hdricos e planejamento urbano. Talvez o grande marco desta lei esteja na ideia de elaborao dos planos de saneamento bsico a serem elaborados pelos titulares de servios (municpios) sendo esses o principal instrumento de planejamento, que orientaro os investimentos a serem realizados e devero conter diagnstico, objetivos e metas de curto, mdio e longo prazos e, nos instrumentos oramentrios, as fontes de financiamento. A elaborao dos planos que devero ser atualizados no mximo de quatro em quatro anos deve atender aos princpios fundamentais estabelecidos pela referida lei. Cabe ressaltar a importncia da integrao entre o Plano Municipal de Saneamento e o Plano Diretor, visto que este deve conter as metas e diretrizes gerais da poltica de saneamento ambiental. O plano de saneamento tem como macro-objetivo a universalizao dos servios de saneamento bsico e o alcance de nveis crescentes de saneamento bsico no territrio nacional, observando a compatibilidade com os demais planos e polticas da Unio (MINISTRIO DAS CIDADES, 2008). Ressalta-se ainda que o poder pblico local e os rgos responsveis pela poltica pblica de saneamento bsico tm a responsabilidade institucional de elaborar seu Plano, sendo pea fundamental para a mobilizao e a participao social, o que significa que devem ser promovidos seminrios, oficinas e audincias pblicas, a fim de congregar representantes de todos os segmentos sociais locais.

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Sendo assim, Moraes (2009) sugere que a antiga viso de planejamento precisa ser abandonada, visto que o plano no deve apresentar um carter eminentemente tcnico, de difcil elaborao e entendimento por leigos, mas, sim, fruto de um processo de deciso poltico-social, apresentando uma linguagem clara e efetiva. Defende, dessa maneira, um planejamento integrado, de construo coletiva e com viso estratgica, que deve ser caracterizado, segundo esse autor, por: a) poltico fruto do processo de deciso poltico-social; um plano muito bom tecnicamente pode ser invivel politicamente; b) transparente tornar pblicos os estudos, a situao atual e as prioridades para os servios de saneamento; c) democrtico garantido pela participao da sociedade As fases de elaborao do plano encontram-se destacadas na pgina do site do Ministrio Das Cidades (2010) e constituem-se em:

Planejamento do processo de participao da sociedade; Elaborao de diagnstico da situao do saneamento bsico e os

efeitos na sade e nas condies de vida da populao;

Estabelecimento de objetivos e metas para a universalizao e a

prestao dos servios;

Definio de programas, projetos e aes necessrias para atingir

os objetivos e as metas;

Definio de aes para emergncias e contingncias; Proposio do sistema de avaliao das aes programadas; Proposio do Sistema de Informaes Municipal de Saneamento

Bsico, culminando a finalizao do processo com a aprovao e divulgao do Plano.

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Da mesma maneira que as polticas urbanas e de recursos hdricos tm apontado tendncias a fim de tomar decises integradas aos demais territrios, sobretudo quando se trata de planejar em Regies Metropolitanas (RMs), os planos de saneamento tambm devem considerar a escala municipal e sua relao com os outros municpios, visto que problemas ambientais e sociais, dentro de uma viso de saneamento ambiental, no se esgotam nos limites territoriais locais. Assim, destaca Moraes (2009) que, embora o territrio municipal seja o lcus privilegiado para o planejamento em Saneamento Bsico, algumas vezes ele pode se mostrar limitado na soluo de problemas, necessitando ser ampliado para uma escala regional. Pode-se citar como exemplos da necessidade de consorciamento entre municpios a destinao final de resduos slidos e um sistema de abastecimento de gua que utiliza manancial fora dos limites poltico administrativos de um determinado municpio. Ainda nesta mesma anlise sobre planejar em RMs, Nascimento & Heller (2005) apud Britto (2009) enfatizam a ideia de cooperao intermunicipal, por razes que segundo os autores, so intrinsecamente tcnicas dos sistemas hidrulicos de infraestrutura urbana, e decorrem da necessidade de harmonizao de polticas de desenvolvimento urbano, habitao, ambiental e de recursos hdricos na escala espacial de grandes conglomerados urbanos. Alm do Plano de Saneamento, a referida lei define, ainda, instrumentos e regras para o planejamento, a fiscalizao, a prestao e a regulao dos servios, e traz como um de seus princpios fundamentais o controle social (Art. 2, inciso X), sendo este o elemento de apoio na regulamentao do setor, em que h a possibilidade da participao social na gesto e controle dos servios de saneamento. O controle social pode ser entendido, segundo Correia (2000) apud Moraes (2009), como a capacidade que a sociedade civil tem de interferir na gesto pblica, orientando as aes do Estado e os gastos estatais na direo dos interesses da coletividade. A lei, desta forma, aborda que o controle social deve ser representado por rgos governamentais relacionados ao setor de saneamento bsico; prestadores de

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servios pblicos de saneamento bsico; usurios de servios de saneamento bsico; entidades tcnicas, organizaes da sociedade civil e de defesa do consumidor relacionadas ao setor de saneamento bsico. Como bem sinaliza Jacobi (2009), os desafios para uma gesto democrtica de saneamento no diferem daqueles presentes na elaborao do Plano Diretor, pois apresentam, tambm, fragilidade da gesto, forte cultura poltica, clientelismo, pequena parcela da populao que se organiza em torno de interesses coletivos, etc., ainda mais quando esse autor, ao mencionar Heller (2007), lembra que, na histria do saneamento, as medidas tomadas apresentavam carter autoritrio e centralizador, o que revela o baixo nvel de participao. No entanto, sabe-se que o controle social um instrumento essencial para a gesto democrtica do saneamento e que problemas dessa natureza precisam e vm sendo superados. Destaca Jacobi (2009), por fim, que a participao da sociedade na gesto pblica introduz uma mudana qualitativa, na medida em que incorpora outros nveis de poder alm do Estado; e isto se configura como um direito ao autodesenvolvimento que pode ser alcanado numa sociedade participativa que contribui para a formao de uma cidadania qualificada. Outro avano da referida lei 11.445/07 diz respeito regulao, exercida obrigatoriamente por rgo pblico. A lei elege a regulao como condio de validade dos contratos dos servios, atribui ao regulador a funo de arbitrar os conflitos entre distintos prestadores atuantes na cadeia e a possibilidade do titular do servio de delegar a atividade regulatria para entidade de regulao pertencente administrao pblica de outro ente federado situado dentro dos limites territoriais do respectivo estado. Caracteriza-se por mais um avano porque, sendo os servios de saneamento municipais, o poder local poder delegar a regulao para um ente de outro municpio ou estado, para um consrcio de municpios situados nos limites estaduais ou para ente regulador do respectivo estado. (NETO, 2009) Como comenta Neto (2009), a lei nacional de saneamento coloca trs grandes objetivos a serem perseguidos pela regulao:

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I)

a universalizao dos servios (ideia central da lei) para atingir

este pressuposto, a lei coloca a necessidade de subsdios para atendimento das populaes de mais baixa renda (instituio de fundos de universalizao, art. 13).; II) a qualidade e eficincia da prestao (o que implica uma mudana

substancial em relao ao modelo vigente) eficincia esta tanto no sentido econmico (no desperdcio financeiro e de recursos naturais) como na integralidade e qualidade (contra uma prestao desarticulada, negligente ou disfuncional). III) a modicidade tarifria. objetivo que est de acordo com o

princpio da sustentabilidade, considerando as desigualdades sociais e regionais (categorias de usurios, nveis de servios, capacidade de pagamento dos consumidores, etc.). Outra caracterstica importante a ser ressaltada a transparncia, determinando que as tarifas sejam fixadas de forma clara e objetiva. O regulador ter incumbncias de assegurar o atingimento dos objetivos postos nas polticas pblicas setoriais, alm de exercer um forte contedo de regulao social. Essa regulao, continua Neto (2009), deve ser realizada com independncia, definida como autonomia administrativa, oramentria e financeira da entidade reguladora, alm de transparncia, tecnicidade, celeridade e objetividade das decises. Ressalta-se que regulao e prestao de servios so atividades distintas, mas, como afirma Cordeiro (2009), esto necessariamente vinculadas, o que quer dizer que servios prestados populao devem ser bem planejados e regulados. Por fim, observa-se no art 53 da Lei mais um avano, que vem tratar da criao de um sistema de informaes, assim como a disseminao de seu contedo, princpio este que est atrelado transparncia das aes: Fica institudo o Sistema Nacional de Informaes de Saneamento Bsico Sinisa, com os objetivos de:

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I. coletar e sistematizar dados relativos s condies da prestao de servio pblicos saneamento bsico; II. disponibilizar estatsticas, indicadores e outras informaes relevantes para a caracterizao da demanda e da oferta de servios pblicos de saneamento bsico; III. permitir e facilitar o monitoramento e a avaliao da eficincia e da eficcia da prestao dos servios de saneamento bsico. 1. As informaes do Sinisa so pblicas e acessveis a todos, devendo ser publicadas por meio da Internet. 2. A Unio apoiar os titulares dos servios a organizar o sistema de informao em saneamento bsico, atendimento ao disposto inciso VI do caput do art 9 desta lei. A criao do sistema de informaes relaciona-se ao controle social, pois garante a transparncia das aes e oferece subsdios para a elaborao do Plano. A ideia principal fornecer um banco de dados ao qual a populao geral tenha acesso quanto s condies de salubridade ambiental e dos servios de saneamento, de maneira que se constitua em um instrumento de cidadania, permitindo identificar problemas, planejar aes e avali-las. Dessa maneira, o Sistema de Informaes permite orientar a aplicao de recursos de investimentos, a construo de estratgias de ao, acompanhamento de programas, fornece insumos para a melhoria dos nveis de eficincia e eficcia da gesto, etc. Os dados histricos, por exemplo, permitem a identificao de tendncias em relao a custos, receitas e padres de servios. Deste modo, permite que o controle social se torne efetivo, assim como a transparncia que coloca as informaes acessveis ao pblico em geral. Miranda (2009) ressalta ainda a importncia de o Sistema estar articulado academia e aos agentes pblicos e privados, contendo informaes complementares sobre formao e capacitao; informaes acadmicas; pesquisa e desenvolvimento

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tecnolgico; experincias exitosas; publicaes e bibliografia de interesse; congressos, seminrios, etc. Como lembra esse mesmo autor, sabe-se, contudo, que a construo de um sistema de informaes um processo que requer tempo, capacitao e estabilidade de equipe. Alm de que, tambm, so necessrias, dentre outras aes, a manuteno da continuidade do sistema, a constituio de uma srie histrica, uma eficaz coordenao e que as informaes sejam de domnio pblico e fortemente disseminadas. H ainda alguns agentes do setor que apresentam resistncias iniciais para tornar pblicos dados que mensuram, desempenham e avaliam resultados de investimentos; mas segundo Miranda (2009), estas pessoas tendem a desaparecer com a permanncia dos no resistentes no sistema. CORDEIRO (2009) lembra que a trajetria do setor de saneamento, desde o PLANASA, registra uma histrica e forte assimetria de informao e de poder, de negao das interfaces setoriais mesmo em relao s reas mais prximas do saneamento, como sade e meio ambiente, habitao e recursos hdricos. A prpria formao dos especialistas em saneamento segrega os que trabalham com gua e esgoto daqueles que trabalham com resduos slidos e relega o manejo das guas pluviais urbanas e um servio eventual e episdico, sem uma referncia determinada na administrao pblica. Por fim, salientam Borja & Moraes (2005) que a noo de saneamento, ao longo do tempo, assumiu contedos distintos de acordo com a cultura, em funo da relao existente entre homem e natureza e tambm de acordo com a classe social, em funo das condies materiais de existncia e dos nveis de informao e conhecimento. A incorporao de questes de ordem ambiental, alm daquelas de ordem sanitria, s preocupaes no campo do saneamento, resultou na perda de fora da viso antropocntrica que vigorava, dando lugar a uma nova perspectiva da relao sociedadeambiente. Dessa forma, o saneamento passa a ser tratado, tambm, em termos de saneamento bsico e saneamento ambiental.

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Essa breve exposio sobre o saneamento no Brasil, e a promulgao em 2007 da Lei Nacional de Saneamento Bsico, expressa uma trajetria histrico-social, a partir da integrao de lutas sociais e articulaes de movimentos sociais no campo do saneamento, reivindicado-o como pblico, direito social e coletivo, essencial salubridade do meio ambiente e vida com qualidade (CORDEIRO, 2009). Outro ponto a ser destacado a percepo cada vez maior da necessidade de realizar polticas de planejamento integrado, o que possvel observar no apenas no campo do saneamento, mas na poltica de recursos hdricos e no planejamento urbano, trazendo para a discusso uma ideia mais holstica de meio ambiente e planejamento. neste debate que se insere o prximo captulo, visto que o desenvolvimento de indicadores, seguido de um mtodo de ponderao para os mesmos, pode ser um meio para a reflexo sobre esta integrao de polticas pblicas de impacto territorial.

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5. O USO DE INDICADORES PARA AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

A partir de dcada de 1990, possvel notar que o uso de indicadores para avaliao de polticas pblicas tem ganhado espao, sobretudo quando um maior nmero de decises esto voltadas para a ideia de desenvolvimento sustentvel, fazendo-se necessrio compreender a realidade do mundo para que aes sejam tomadas em prol da sustentabilidade. Dessa forma, os indicadores podem orientar os diversos planejamentos setoriais e regionais, a fim de garantir o que o prprio conceito de sustentabilidade nos coloca, quando se refere s geraes futuras, para que estas possam satisfazer suas necessidades assim como as geraes atuais. Os indicadores que visam sustentabilidade, constituem-se, assim, em instrumentos fundamentais para monitorar e avaliar se as prticas de gesto mostram-se propensas a adotar, de forma eficaz, os novos paradigmas. Sendo assim, observa-se um crescente interesse do nmero de organizaes pblicas e privadas, bem como da sociedade civil pelo uso de indicadores, visto que estes se tm constitudo como um importante instrumento, tanto para uma melhor compreenso da realidade emprica, como para auxiliar no processo de tomada de deciso de polticas pblicas. So exemplos de organizaes renomadas que utilizam frequentemente indicadores: O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) ligado ONU e o Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA). A fim de enfatizar o tema do uso de indicadores, relacionando-os com a importncia destes para o auxlio de polticas pblicas, observa-se o que Jannuzzi coloca em artigo publicado na Revista Eletrnica de Jornalismo Cientfico14: Diversos municpios de mdio e grande porte passaram a demandar com maior frequncia uma srie de indicadores sociodemogrficos s agncias estatsticas, empresas de consultoria e outras instituies ligadas ao planejamento pblico, com o objetivo de subsidiar a
http://www.comciencia.br/comciencia/index.php?section=8&edicao=33&id=386. Acesso em: 04 fev. 2010.
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elaborao de planos diretores de desenvolvimento urbano, de planos plurianuais de investimentos, para permitir a avaliao dos impactos ambientais decorrentes da implantao de grandes projetos, para justificar o repasse de verbas federais para implementao de programas sociais ou ainda pela necessidade de disponibilizar equipamentos ou servios sociais para pblicos especficos, por exigncia legal (para portadores de deficincia, por exemplo) ou por presso poltica da sociedade local (melhoria dos servios de transporte urbano, por exemplo). Observa-se, portanto, que os indicadores assumem um papel relevante, quando percebe-se que seu uso possibilita acompanhar, mensurar e corrigir rumos do planejamento urbano. Neste sentido, os indicadores tm se mostrado uma ferramenta importante de acompanhamento de polticas pblicas. preciso destacar, entretanto, que a utilizao de indicadores deve ser seguida de cuidados especiais que visem no distorcer a realidade. Observa-se, na literatura, diversos autores que ressaltam a importncia do entendimento do conceito de indicadores, bem como de seus usos.

5.1 Definies de Indicadores

Britto & Barraqu (2008) entendem os indicadores como informaes pontuais no tempo e no espao, cuja integrao e evoluo permitem o acompanhamento dinmico da realidade, sendo instrumentos bsicos de planejamento, monitoramento de tendncias e medio no alcance de metas. Maranho (2007) destaca que os indicadores podem ser utilizados tanto a fim de avaliar polticas pblicas, como para comunicar ideias aos tomadores de deciso e ao pblico, em geral de forma direta e simples, e tambm como abstraes simplificadas de modelos. O autor ressalta que os indicadores so to variados quanto os fenmenos, processos e fatos que eles monitoram, provm de diferentes fontes e tm trs funes bsicas quantificao, simplificao da informao e comunicao contribuindo,

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deste modo, para a percepo dos progressos alcanados e o despertar da conscincia da populao. Dantas (2008), ao referir-se aos indicadores de qualidade ambiental, indica que podem ser utilizados no apenas para a avaliao comparativa da qualidade de vida e do ambiente entre as cidades nas regies estudadas, como podem se constituir em ferramentas auxiliares no processo de planejamento das cidades e microrregies, ao indicar as reas de melhor ou pior performance, e assim apontar os pontos fracos de cada municpio. Sendo assim, os indicadores permitem avaliar determinada realidade, para que seja possvel atingir os objetivos a fim de mud-la e decidir como mud-la. Acerca de indicadores socais, Jannuzzi (2002) prope como conceito: Um indicador social uma medida, em geral, quantitativa, dotada de significado social substantivo, usado para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito social abstrato, de interesse terico (para pesquisa acadmica) ou programtico (para a formulao de polticas). um recurso metodolgico empiricamente referido, que informa algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanas que esto ocorrendo na mesma. A figura abaixo remete esta definio de indicador social:

Figura 03: Definio de Indicador Social. Fonte: Jannuzzi, 2002

A fim de definir o conceito de indicador, encontramos em MARANHO (2007, p.39): Um indicador uma ferramenta de avaliao referida a uma caracterstica especfica e observvel, mensurvel em escala quantitativa ou qualitativa, ou a uma mudana que pode ser avaliada em relao a um critrio previamente selecionado, e que mostra a evoluo de uma poltica ou de um ou mais programas implementados em relao a essa caracterstica ou critrio, ou o progresso relativamente ao atingimento de

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um resultado determinado, habilitando os tomadores de deciso a avaliar a necessidade/oportunidade de uma interveno corretiva e/ou estimar o progresso rumo aos resultados, metas e produtos perseguidos ou, ainda, os impactos de uma determinada ao. Ele pode ser uma funo definida, mas seu significado extrapola os limites da funo, traduzindo algo maior ou mais abrangente do que esta funo. Um indicador contm, dessa forma, uma informao cujo significado ultrapassa o seu sentido estrito e se projeta alm desses limites, lanando luzes sobre um quadro temtico do qual tido como representativo, especialmente sobre a sua condio geral, permitindo uma avaliao diagnstica desse tema. Em artigo apresentado por Mattar Neto et al (2009), tem-se, segundo a Agncia Europeia de Meio Ambiente (AEMA), que um indicador um valor representativo de um fenmeno que quantifica a informao, mediante a agregao de diferentes dados, dando lugar informao sintetizada. Dessa forma, os autores completam, ao citar Hammond et al (1995) apud Bellen (2005, p.41), que os indicadores podem comunicar ou informar sobre o progresso em direo a uma determinada meta como, por exemplo, o desenvolvimento sustentvel, mas tambm podem ser entendidos como um recurso que deixa mais perceptvel uma tendncia ou fenmeno que no sejam imediatamente detectvel. Segundo Magalhes Jr. (2007, p.171), os indicadores so informaes de carter quantitativo resultantes do cruzamento de pelo menos duas variveis primrias (informaes espaciais, temporais, ambientais, etc). O autor ainda complementa sua definio, ao destacar que se tratam de ferramentas de auxlio deciso, constituindo-se, pois, em modelos simplificados da realidade dotados de capacidade de facilitar a compreenso dos fenmenos, de aumentar a capacidade de comunicao dos dados brutos e de adaptar as informaes linguagem e aos interesses locais dos decisores. Os indicadores, como instrumentos de gesto ambiental, podem auxiliar na democratizao do conhecimento e na avaliao das intenes e aes de gesto, permitindo, enfim, a instaurao de um sistema de governana.

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Os usos dos indicadores, no entanto, iro depender dos diferentes objetivos e dos projetos a esses vinculados. Jannuzzi (2004) aponta que a classificao temtica de indicadores pode ser relacionada a: demografia, educao, habitao, sade, mercado de trabalho, infraestrutura urbana, segurana e justia, renda e pobreza, meio ambiente, etc. importante lembrar que h indicadores classificados em mais de uma temtica, como o caso de indicadores de saneamento bsico e de sustentabilidade. Uma das formas usuais de indicadores pode estar ligada ao planejamento municipal, quando se refere, por exemplo, ao diagnstico da realidade municipal e ao monitoramento de polticas pblicas, em que podem ser relevantes os dados quanto s condies de sade, acesso a servios urbanos, educao, renda e emprego. Magalhes Jr. (2007) adverte que a escolha ou utilizao de um indicador exige, muitas vezes, a diferenciao dos seus graus de importncia ou a sua ponderao, visando sinalizar quais so aqueles prioritrios para os objetivos selecionados.

5.2 Construo de Indicadores

A construo de um indicador deve possibilitar anlises e avaliaes da transformao do meio fsico e social, a fim de buscar a elaborao e a formulao de polticas e aes urbanas, partindo de dados disponveis. Inicialmente se faz necessria uma compreenso da realidade social, a fim de que se tenha uma melhor compreenso das motivaes que cercam a construo de determinado indicador. Partindo deste momento, constitudo de observaes do mundo e da realidade em que se est inserido, deve-se partir para uma coleta inicial de dados brutos, atravs de estatsticas pblicas como, por exemplo, os dados provenientes de sistemas de informao e de pesquisas como o CENSO, desenvolvidos pelo IBGE, que o principal rgo federal de monitoramento de dados socioeconmicos. Em relao aos dados, estes so os componentes bsicos para a construo de um indicador, para que o torne relevante e contribua para auxiliar na compreenso da realidade e no processo de tomada de deciso. 99

A coleta de dados se faz fundamental. A falta destes se constitui em um grande problema, sobretudo em pases em desenvolvimento, onde ainda possvel observar uma precariedade nos sistemas de informaes de agncias tanto pblicas como privadas. Muitas vezes, no h dados disponveis, ou so dados que j perderam a sua validade, visto a dinmica espao-temporal da sociedade. Em outros casos, podemos observar a restrio quanto ao acesso da informao, sobretudo para a sociedade civil, o que se torna um entrave para o desenvolvimento de planos e projetos que possam envolver melhorias nas polticas pblicas, a partir da construo de um indicador. Maranho (2007, p.44) identifica algumas restries quanto coleta de dados para produo de indicadores: Limitaes (de pessoal, recursos e equipamentos); dificuldade com agregao do conjunto de dados; gerenciamento dos dados (incluindo sistemas centralizados de compilao de dados) e a falta de relevncia de determinados temas. O autor indica como restries tcnicas, aquelas que se dividem em: deficincias de cobertura (espacial e temporal) das redes de monitoramento; lacunas nos conjuntos de dados; dificuldades conceituais e tcnicas e diferenas de mtodos de medio. A fim de ilustrar o processo de coleta e agregao de dados para a construo de indicadores e, finalmente, de ndices, Maranho (2007) sugere a seguinte pirmide:

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Figura 04: A Pirmide da Informao na Gesto de Recursos Naturais e a Gerao do Conhecimento. Fonte: Maranho (2007)

Conforme observado por Maranho (2007), a diversidade e a quantidade de dados relativa a um local ou a um tema gradualmente reduzida medida que se caminha para os nveis mais elevados de agregao. Observando ainda a pirmide proposta por Maranho (2007), possvel notar uma diviso em dois grandes blocos, sendo eles: tratamento/dados e interpretao. Neste sentido, destaca-se mais uma vez a importncia do processo de coleta de dados, pois se esta etapa for problemtica, pode comprometer as etapas seguintes, o que significa uma m interpretao dos dados. O primeiro grande bloco compreende a fase de tratamento de dados, estatsticas e sistemas de informao. O segundo grande bloco, Interpretao, abrange a definio e construo de indicadores e ndices. Quanto aos ndices, identificados como ponto mximo e ltimo da pirmide apresentada na figura, Maranho (2007) conceitua-os por um nmero ou uma relao numrica (um valor em uma escala de medida) derivado de uma srie de fatos observados. No entanto, o autor adverte que no h ndices que no oferecem problemas, pelo fato de simplificarem uma realidade mais complexa. Sendo assim, os ndices

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representam um primeiro contato com a realidade, mas no uma medida precisa. Para uma compreenso mais profunda da realidade, necessria a busca por outros indicadores, tanto quantitativos como qualitativos. Santos (2005), baseado nos estudos de OTT apud Magalhes Jr. (2007), considera um ndice como um instrumento para reduzir uma grande quantidade de dados a uma forma mais simples, retendo o seu significado essencial. A autora ainda aborda que a construo de um ndice sinttico pode facilitar a ordenao ou comparao entre comunidades. No entanto, ao fazer referncia a colocaes do IPEA-PNUD (1998), chama a ateno para o fato de que um ndice envolve o problema da ponderao dos indicadores. Ou seja, a escolha dos pesos dos indicadores no neutra e envolve, necessariamente, a introduo de algum nvel de arbtrio. Os ndices, entretanto, se fazem importantes pelo fato de expressarem impactos no pblico, visto que pressupem uma reflexo diante dos nmeros apresentados. Possuem, assim, um forte apelo poltico e so capazes de informar e levar a uma reflexo visando melhor compreenso quanto ao problema evidenciado. O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), por exemplo, apesar de muitas crticas, ainda possui grande representatividade entre as pesquisas, sendo divulgado sobretudo atravs da imprensa, levando a populao a reflexes, quando compara os nmeros revelados entre pases desenvolvidos e subdesenvolvidos. Quanto ao agrupamento de indicadores, Jannuzzi (2002) destaca a existncia de dois grandes grupos, o que vai depender da forma como forem construdos e dos objetivos almejados. Eles podem ser: objetivos/ subjetivos (ou quantitativos e qualitativos) ou Indicadores Descritivos e Normativos. Referindo-se aos indicadores objetivos, o autor conceitua-os como aqueles relacionados s ocorrncias concretas da realidade social. So estabelecidos a partir de estatsticas pblicas construdas (p.ex.:% de municpios com acesso rede de gua). Em contrapartida, Jannuzzi (2002) chamou de indicadores subjetivos aqueles que so

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construdos a partir da avaliao de especialistas ou indivduos. Pesquisa de opinio pblica ou discusso (Indicadores de Satisfao). Quanto aos indicadores descritivos e normativos, esse mesmo autor identifica os primeiros como aqueles que descrevem caractersticas e aspectos da realidade emprica e no so fortemente dotados de significados valorativos. Os indicadores normativos, por fim, refletem explicitamente juzos de valor ou critrios normativos, com respeito dimenso social estudada. (Proporo de pobres => indicadores normativos de insuficincia de meios para a sobrevivncia humana). Este trabalho, portanto, teve como proposta a construo de indicadores subjetivos, de natureza qualitativa.

5.3 Propriedade dos Indicadores

A construo de um indicador pressupe um compromisso para que este atinja o seu principal objetivo, o de comunicar. A fim de estabelecer este pacto, diversos autores assinalam a importncia de uma srie de propriedades que o indicador pode apresentar. Jannuzzi (2002, p.26) destaca: 1. Relevncia Social 2. Validade 3. Confiabilidade 4. Cobertura 5. Sensibilidade 6. Especificidade 7. Periodicidade na atualizao 8. Desagregabilidade 9. Factibilidade para obteno 10. Comunicabilidade 11. Replicabilidade de sua construo 12. Historicidade

Relevncia Social: o indicador deve ser historicamente relevante, resultante da agenda de discusso poltica e social de cada sociedade ao longo da trajetria. Validade de um indicador: corresponde ao grau de proximidade entre o conceito e a medida, isto , sua capacidade de refletir, de fato, sobre o conceito abstrato que o indicador se prope a substituir ou operacionalizar.

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Confiabilidade: relaciona-se qualidade do levantamento dos dados usados no seu cmputo. Sensibilidade: diz respeito sua capacidade em refletir mudanas significativas, se as condies que afetam a dimenso social referida se alteram. Especificidade do indicador corresponde sua propriedade em refletir alteraes estritamente ligadas s mudanas relacionadas dimenso social de interesse. A periodicidade com que o indicador pode ser atualizado e a factibilidade de sua obteno a custos mdicos so outros aspectos cruciais na construo e seleo de Indicadores Sociais para uma dada temtica. A inteligibilidade diz respeito transparncia da metodologia de construo do indicador. No entanto, finaliza Jannuzzi (2002) que, na prtica, nem sempre o indicador de maior validade o mais confivel; nem sempre o mais confivel o mais inteligvel; nem sempre o mais claro o mais sensvel; enfim, nem sempre o indicador que rene todas estas qualidades passvel de ser obtido na escala espacial e periodicidade requerida.

5.4 O Mtodo Delphi

Para o desenvolvimento de um indicador integrado gesto de recursos hdricos, saneamento e ao planejamento e uso do solo, este trabalho utilizou-se do Mtodo Delphi, a fim de dar maior confiabilidade pesquisa, visto que se trata de uma forma de ponderar e at mesmo de criar indicadores a partir da anlise conjunta de um grupo de especilistas. O Mtodo Delphi foi desenvolvido originalmente na dcada de 1950 por Olaf Helmer e Norman Dalkey pesquisadores da Rand Corporation , mas foi nos anos 1960 que ganhou maior disseminao e vem sendo utilizado como um meio geral para o desenvolvimento do consenso e apoio ao processo decisrio envolvendo grupos de indivduos.

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O questionrio Delphi recomendvel quando o julgamento subjetivo de um grupo necessrio para resolver um problema, visto que se caracteriza pela busca de um consenso de opinies de um grupo de especialistas, ou seja, um instrumento que envolve a construo de uma posio comum a um certo grupo de indivduos sobre um tema em questo. Este questionrio, segundo Malta (2006), tem por objetivo a efetiva participao de todos os decisores no processo de tomada de deciso. Deve-se observar, contudo, que o mtodo traz a realidade de um grupo e no de indivduos e tem, portanto, como essncia, estruturar um processo de comunicao de grupo. Santos et al (2005) trazem luz o fato desta tcnica ser til naqueles casos em que o pesquisador recm-ingresso em uma determinada rea do conhecimento ou necessita aumentar a validade interna e externa dos resultados da pesquisa. Outro ponto relevante a ser destacado se tratar de um importante mtodo na pesquisa qualitativa e na necessidade de uma abordagem interdisciplinar, o que torna o Delphi recomendvel quando no se dispe de dados quantitativos ou estes no podem ser projetados para o futuro com segurana. A falta de dados histricos tambm um ponto considervel para o uso desta tcnica. A aplicao do mtodo se d atravs da busca progressiva de consenso em rea do conhecimento ou em pesquisas em que o tema complexo. O questionrio pode ser enviado aos decisores, junto com a explicao do problema em curso, com perguntas relativas aos critrios que eles consideram mais relevantes para o conflito. Malta (2006) e Wright & Giovinazzo (2000) afirmam que esse questionrio precisa retornar aos decisores quantas vezes for preciso para obteno de um consenso final. Por ser tratar de um julgamento coletivo, acredita-se que, quando organizado adequadamente, melhor do que a opinio de um s indivduo, o que Hiltz & Turoff (1978) chamaram de inteligncia coletiva. Conceitualmente, Wright & Giovinazzo (2000), identificam o Delphi como um mtodo simples, sendo este identificado como um bom instrumento de comunicao e anlise.

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Diversos autores Gordon (1994), Wright & Giovinazzo (2000), Wright & Giovinazzo (2000) apud Santos et al (2005), Wright (1986) apud Barreiros (2006) indicam em seus trabalhos que o mtodo Delphi distingue-se por trs caractersticas bsicas: Anonimato

O anonimato entre os participantes uma forma de reduzir a influncia de um sobre o outro como, por exemplo, se um especialista apresenta uma titulao superior ou inferior ou, at mesmo, atravs da retrica de um determinado especialista sobre outro. O anonimato evita, por sua vez, o domnio psicolgico e a persuaso que ocorre quando a opinio da maioria prevalece sobre a minoria. Dessa forma, garante maior autonomia e liberdade quanto s respostas dadas pelos participantes do grupo, visto que eles no se intercomunicam durante a realizao da pesquisa. Outra caracterstica importante do anonimato a possibilidade de os painelistas poderem mudar de opinio nos demais rounds sem se sentirem julgados. Feedback controlado

O feedback controlado funciona como uma reavaliao nas rodadas de perguntas seguintes. , pois, uma forma de comunicao regular dos participantes sob forma de resumos das rodadas precedentes. Sendo a conduo do experimento constituda de uma srie de etapas (rounds), o feedback controlado reduz o rudo, ou seja, o pesquisador fornece ao grupo somente aquilo que se refere aos objetivos e metas de seu estudo, evitando que o painel se desvie dos pontos centrais do problema. Durante as rodadas de discusses, os especialistas recebem as informaes e comentrios dos outros, podendo mudar ou fornecer suas opinies com argumentos mais apropriados. A possibilidade de reviso frente s demais respostas e esta troca de opinies entre os participantes, em geral, conduzem a uma convergncia rumo a uma posio de consenso.

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Respostas estatsticas do grupo:

A cada rodada, atravs do feedback controlado, tem-se a apresentao de respostas estatsticas ao grupo, a fim de que se possa caminhar em direo conformidade, evitando, ao fim do exerccio, uma disperso significativa das respostas individuais. O produto final dever ser uma previso que contenha o ponto de vista da maioria. No entanto, pode haver um resultado tambm minoritrio, se a minoria tiver convico acerca do assunto. Quanto ao nmero de rounds, a literatura no informa um nmero especfico, mas aponta que ir depender do custo do painel, do tempo disponvel pelo pesquisador e, tambm, da disponibilidade de tempo dos participantes. As rodadas devem seguir at atingirem um grau satisfatrio. Wright (2000) indica um mnimo de duas rodadas, assim como so raros exemplos de estudos com mais de 3 rodadas. Segundo Wright (2000), quando se refere ao tempo dedicado, o prazo usual de 4 meses, dependendo da complexidade do tema e do questionrio, do nmero e engajamento dos respondentes e da disponibilidade de recursos, especialmente os recursos humanos habilitados para o processo. Complementa Wright (1986) apud Barreiros (2006) que no h exigncia de um nmero mnimo ou mximo de componentes do painel. Entretanto, Gordon (1994) assinala que a maioria dos estudos utilizou entre 15 e 35 painelistas, assim como Vichas(1982) que considera um nmero de 15 a 30 respondentes bom e suficiente para gerar vises teis sobre o futuro. Ao entrar em contato com o especialista, deve ser explicado o que a tcnica Delphi, qual o objetivo do estudo em questo, especificando o horizonte de tempo, o tipo de resultado desejado e a importncia tanto do desenvolvimento do estudo como o motivo para a escolha do participante. Neste momento, o painelista tambm deve ser informado sobre a garantia do anonimato. Gordon (1994) aponta que, tradicionalmente, o mtodo prev um contato inicial com os provveis analistas do grupo, atravs do telefone ou pelo envio de carta convite e, 107

nas etapas seguintes, que toda a correspondncia seja enviada de forma individualizada aos especialistas que aceitarem o convite para participar do painel. Barreiros (2006), por sua vez, indica que a aplicao do mtodo pode ser feita atravs do correio, mas tambm por terminais de computador (e-mail). Acredita-se que esta afirmao ocorre devido maior disseminao e popularidade de acesso Internet, no sendo mais necessrio que o contato seja estabelecido atravs de cartas, at mesmo porque a comunicao via e-mail facilita na velocidade quanto troca de informaes para as anlises dos resultados. A constituio do grupo de especialistas uma das partes mais importantes do processo, pois a partir deste grupo que se ter a resposta final dos questionrios. Para a escolha do grupo de painelistas, necessrio buscar, nas referncias bibliogrficas, quem so esses atores presentes e sua representatividade no tema a ser desenvolvido. Na verdade, aponta-se que a quantidade de painelistas no se faz to importante, mas, sim, a atuao efetiva destes na rea de estudo. Outro ponto relevante diz respeito ao carter multidisciplinar na escolha do grupo, para a qual devem ser consultados se possvel institutos de pesquisa, universidades, empresas pblicas e privadas, rgos nacionais e internacionais, etc. Acredita-se que a heterogeneidade pode ser um fator estimulante para o desenvolvimento da pesquisa. No necessariamente esses indivduos que compem o grupo devem compartilhar os mesmos pontos de vista, mas precisam ter conhecimento do objeto de estudo. A constituio de um grupo sem muita representatividade no tema proposto pode comprometer a qualidade da pesquisa, pois estes constituiro uma espcie de banco de dados, de onde o pesquisador obtm as informaes necessrias. Ao aceitarem a pesquisa, os painelistas devem receber um primeiro questionrio, no qual dever conter uma breve explicao dos motivos do projeto, instrues para preench-lo, prazos e devoluo. Normalmente, ter aceitado participar da pesquisa no significa que os painelistas iro de fato responder aos questionrios. Wright & Giovinazzo (2000) advertem para uma absteno de 30 a 50% na primeira rodada e de 20 a 30% na 2 rodada, enquanto Gordon (1994) identifica uma absteno total que pode variar de 35% a 75%.

108

Aps a primeira rodada, a equipe deve decidir sobre a incorporao de novas perguntas para a rodada seguinte. Esta, por sua vez, deve apresentar os resultados da primeira, pois possibilita que cada painelista reveja sua posio face previso e argumentao do grupo. Dessa forma, novos temas podem ser explorados ou sugeridos, assim como discutem-se possveis incompatibilidades entre as tendncias previstas. O esquema abaixo (figura 05) proposto por Wright & Giovinazzo (2000) ilustra uma sequncia bsica de atividades envolvidas na execuo de um Delphi:

109

Figura 05 - Sequncia bsica de atividades envolvidas na execuo de um Delphi. Fonte: Wright & Giovinazzo (2000)

110

Os autores do artigo Delphi: Uma ferramenta de apoio ao planejamento prospectiva (WRIGHT & GIOVINAZZO, 2000) fazem algumas recomendaes quanto construo das questes, como por exemplo:

alertam para se evitar colocaes ambguas; tornar o questionrio simples de ser respondido: questes como

concorda/discorda so bastante teis;

que o nmero de questes tenha um valor aproximado de 25; evitar ordenamento de proposies: pode-se substituir o

ordenamento por uma avaliao individual da importncia de uma dada preposio;

permitir complementao dos painelistas.

Em relao ao processo de avaliao, Magalhes Jr. (2007) cita escalas ou dimenses que podem sintetizar informaes mnimas. Sendo elas: Efetividade ou benefcio dos elementos: Muito Desejvel,

Desejvel, Indesejvel, Muito Indesejvel Viabilidade : Vivel, Possivelmente Vivel, Possivelmente

Invivel, Invivel Importncia ou Relevncia: Muito Importante, Importante, Pouco

Importante, Irrelevante Validade do argumento ou premissa do participante: Certo (baixo

risco de erros); Confivel (algum risco de estar errado); Incerto (grande risco de estar errado) Neste sentido, o autor tambm exemplifica alguns mtodos de ponderao, como:

111

Ranqueamento: Mtodo fcil e indicado para um pequeno nmero

de elementos. Para um grande nmero de componentes a ser ranqueado no deve ser utilizado, pois o fato de dois fatores no terem mesma posio no ranking dificulta o processo. Mtodo escalar de classificao: constitui-se em uma forma

rpida, prtica e de fcil compreenso. Cabe aos participantes analisarem um item de cada vez. Mtodo de compreenso par a par: Este mtodo pode consumir

muito tempo no caso de muitas combinaes par a par. No muito indicado. Dentre inmeras vantagens do uso do Delphi, pode-se citar as seguintes: Realizar previses onde h carncia de dados histricos; Questionrios e respostas escritas: conduzem a maior reflexo e

facilita o registro para uma discusso em grupo; Anonimato: elimina o status acadmico ou profissional do

respondente ou sua capacidade de oratria; No h custo de deslocamento do pessoal e pode-se responder sem

ter que conciliar com a agenda das demais reunies; preparao; Nmero de engajados confere a credibilidade do estudo; Escolha do horrio mais favorvel para o preenchimento tambm Custos menores que em reunies fsicas, apesar do custo de

faz com que as respostas sejam mais corretas. Entretanto, o mtodo Delphi tambm traz algumas desvantagens, sendo elas:

112

 especialistas;

Excessiva dependncia dos resultados com a escolha dos

Possibilidade de forar o consenso indevidamente; Dificuldade em redigir um questionrio sem ambiguidades e no

visando a tendncias futuras; Demora excessiva para a realizao do processo completo; Painelistas podem desistir durante o processo.

O presente trabalho, no entanto, defende que as vantagens para o desenvolvimento desta metodologia, objetivando a confeco de um quadro de indicadores a fim de avaliar/identificar processos de integrao de recursos hdricos e saneamento com planejamento e uso do solo urbano, sobretudo quando se trata de uma regio metropolitana, se faz superior s desvantagens apresentadas. Neste sentido, o captulo a seguir apresenta como a pesquisa se utilizou do painel Delphi, a fim de validar um grupo de indicadores qualitativos, bem como seus resultados conquistados.

113

6. METODOLOGIA DE CONSTRUO DE INDICADORES QUALITATIVOS

A proposta metodolgica de construo de indicadores qualitativos inseriu-se no levantamento bibliogrfico apresentado nos captulos anteriores, ressaltando-se a importncia de polticas de integrao entre planejamento urbano, gesto de recursos hdricos e saneamento ambiental, sobretudo no mbito das regies metropolitanas brasileiras. Dessa forma, a partir da anlise da relevncia do uso de indicadores, criou-se um grupo de indicadores qualitativos para a anlise dos Planos Diretores de Desenvolvimento Urbano, levando-se em considerao as propriedades colocadas por Jannuzzi (2003), os quais foram validados atravs de consulta a diversos profissionais da rea empregando o mtodo Delphi. O grupo de indicadores pretende dar apoio ao planejamento da ao pblica e, ao mesmo tempo, atua como balizador para a atuao crtica da sociedade civil. Destacam-se, tambm, seus desdobramentos na pesquisa metodolgica, para a avaliao de polticas pblicas de impacto no territrio. A escolha do Delphi, como j apresentada, deu-se pelo fato de se tratar de um mtodo voltado para a pesquisa qualitativa, com bons resultados em abordagens interdisciplinares.

6.1 Construo do Painel Delphi

A partir da anlise da literatura especializada para a construo do painel Delphi, selecionou-se inicialmente um grupo de painelistas, levando-se em considerao a contribuio do participante no tema, a formao/titulao acadmica, produo bibliogrfica e atuao profissional. Outra caracterstica considerada na escolha dos pesquisadores foi a composio de uma ampla representatividade institucional e regional.

114

Com base nos critrios levantados para a seleo do quadro de participantes, teve incio a pesquisa Delphi com 52 painelistas, em sua maioria doutores e ps-doutores com formao multidisciplinar, envolvendo cientistas sociais, engenheiros, gegrafos, arquitetos e urbanistas, oriundos dos estados do Rio de Janeiro, So Paulo, Minas Gerais, Pernambuco, Par, Paran, Rio Grande do Sul e Distrito Federal. Quanto rea de atuao, estes painelistas representam o quadro de professores universitrios e integrantes de grupos de pesquisa acadmica, alm daqueles atuantes em prefeituras, Ministrio do Meio Ambiente (MMA), Instituto Estadual do Ambiente (INEA), Agncia Nacional de guas (ANA) e Ministrio das Cidades. O contato inicial com o grupo foi estabelecido por e-mail, atravs do qual foram apresentados os objetivos da pesquisa, a metodologia Delphi e as instrues referentes ao preenchimento do questionrio para a validao dos indicadores propostos. O prazo estabelecido para primeira rodada foi de aproximadamente trs semanas. O grupo de indicadores selecionados e enviados para validao nesta primeira rodada baseou-se nos temas e questes abordados durante os captulos referentes reviso bibliogrfica dessa dissertao e, sobretudo, nas pesquisas desenvolvidas por Carneiro (2008), Britto & Bessa (2008) e pelo Observatrio das Metrpoles (2010). A escolha da escala adotada para a avaliao dos indicadores pelo grupo de especialistas seguiu uma das propostas apontadas por Magalhes Jr. (2007), preocupando-se com ao grau de relevncia de cada indicador, que coube ao painelista apontar se o considerava irrelevante, pouco importante, importante, muito importante ou essencial. A tabela enviada ao grupo foi dividida em colunas da seguinte maneira: Indicadores (contendo o nome do prprio indicador); Qualificao do indicador (variando de irrelevante a essencial); Descrio do indicador (breve descrio do indicador, sem que pudesse influenciar na atribuio do grau de importncia) e Comentrios (sugestes em geral como, por exemplo, um novo indicador, comentrios quanto relevncia do indicador proposto ou modificaes relativas descrio ou nome do prprio indicador). Caso o painelista no se sentisse apto ou apresentasse dvida para

115

a avaliao de algum indicador, foi enfatizada entre as regras de preenchimento do quadro, a possibilidade de deixar a resposta em branco, assim como a coluna de comentrios, que era opcional. Para o preenchimento da tabela de avaliao dos indicadores, estimou-se um tempo de aproximadamente 30 minutos. O quadro a seguir (tabela 07) ilustra a tabela enviada na primeira rodada aos pesquisadores. De forma hipottica, nota-se que esta tabela est preenchida, o que possibilita exemplificar a maneira pela qual o painelista deveria elencar os indicadores. Observa-se que, ao marcar com um X na coluna Qualificao do indicador, atribuiu-se o valor de relevncia de cada indicador. Da mesma maneira, nota-se que foram acrescentados, para ttulo de ilustrao, alguns dos comentrios feitos pelos painelistas.

116

Tabela 07 Consulta Delphi: Indicadores para avaliao dos Planos Diretores de desenvolvimento urbano. Tabela ilustrativa referente primeira rodada da pesquisa.
Qualificao do indicador INDICADORES Irrelevante Pouco importante Importante Muito importante Essencial Descrio do indicador O PD estabelece metas e prazos para o cumprimento das diretrizes que devero ser detalhadas em planos e programas especficos a serem implementados pelo municpio para o desenvolvimento da poltica urbana? O PD possibilita aplicao imediata dos instrumentos de poltica urbana (definio de parmetros, critrios e locais de aplicao no territrio)? O PD prev a aplicao de todos os instrumentos regulamentados pelo Estatuto da cidade? O PD identifica reas sujeitas ao controle do processo de expanso urbana com base nos instrumentos normativos existentes? O PD define precisamente o permetro urbano para fins de uso, ocupao e parcelamento do solo no territrio municipal? Pode ser um objetivo que conflita com a necessidade de uma drenagem urbana sustentvel Comentrio

Definio de metas e prazos

Autoaplicabilidade Regulamentao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade Controle do processo de expanso urbana Definio do Permetro Urbano

Adensamento dos vazios urbanos Diretrizes para a preservao de mananciais Zoneamento do territrio

O PD orienta o adensamento urbano para reas j providas de servios e equipamentos urbanos?

O PD fornece diretrizes para a preservao dos mananciais existentes no territrio municipal? O PD aponta as zonas que devero ser objeto de diferentes regulaes no que concerne ao uso e ocupao do solo?

117

Abordagem sistmica dos fenmenos fsicos e ambientais

O PD aborda sistemicamente os fenmenos fsico-ambientais para a organizao fsicoterritorial do territrio municipal? O PD regula o uso do solo urbano considerando os riscos associados s diferentes reas do municpio ou fornece diretrizes para avaliao de riscos associados e informao populao? O PD prev a criao de parques urbanos, manuteno de reas permeveis, criao de APAs, restries edificao em reas saturadas; proibies de ocupao em reas alagveis etc.

Creio ter entendido o indicador e sua descrio, mas h necessidade de maior clareza no nome e na descrio

Identificao de riscos de inundao Diretrizes para implantao de medidas noestruturais voltadas para a sustentabilidade da drenagem urbana Medidas voltadas para o controle de inundaes Regularizao fundiria e legalizao do uso do solo Utilizao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade para fins de recuperao ambiental Participao da populao em conselhos municipais de polticas urbana e ambiental Cooperao regional e intermunicipal

O PD fornece diretrizes para o controle das inundaes? O PD fornece diretrizes poltica habitacional, recuperao das condies ambientais, implantao de infraestrutura e o reassentamento de famlias residentes em reas de risco? O PD prev a aplicao de todos os instrumentos regulamentados pelo Estatuto da cidade?

O PD fornece diretrizes para a criao de conselhos com carter deliberativo? O PD orienta a articulao do municpio em torno de problemas comuns, por intermdio da cooperao, visando integrao funcional, econmica, social e de servios pblicos?

118

Vinculao entre os instrumentos oramentrios municipais e o PD Acesso terra urbanizada Coeficientes de aproveitamento e parmetros de uso, ocupao e parcelamento do solo Instrumentos para a poltica habitacional com fins sociais

As diretrizes contidas no PD esto articuladas lei de diretrizes oramentrias e ao plano plurianual de investimentos? O PD apresenta compromissos efetivos ou mesmo diretrizes mais comprometidas com uma distribuio mais justa dos nus e benefcios da urbanizao? O PD define parmetros de uso, ocupao e parcelamento do solo ou remete sua definio para legislao especfica? A excluso dos pobres ao direito cidade se constitui num dos principais fatores de desiquilbrio social e ambiental

O PD define uma estratgia de aumento da oferta de moradias na cidade, por meio da interveno regulatria, urbanstica e fiscal na dinmica de uso e ocupao do solo urbano? O PD fornece diretrizes para a disposio adequada dos resduos slidos urbanos em conformidade com a Lei Nacional de Saneamento? O PD oferece diretrizes para o saneamento bsico, articulando as aes de abastecimento e tratamento de gua, coleta e tratamento de esgoto, drenagem e manejo das guas pluviais e a coleta, tratamento e disposio final do lixo?

Disposio adequada dos resduos slidos Diretrizes, objetivos e metas para a poltica integrada de saneamento bsico

119

Atravs da anlise da tabela 07, nota-se que foram sugeridos inicialmente 22 indicadores com o objetivo de avaliar o grau de adequao dos planos diretores de desenvolvimento urbano s questes ambientais, dos recursos hdricos e do saneamento bsico. Essa primeira lista foi enviada para validao na primeira etapa, em que possvel notar o grupo de indicadores selecionados, acompanhados da descrio que deveria ser breve e sucinta, a fim de no influenciar nas respostas. Definio de metas e prazos: O PD estabelece metas e prazos para

o cumprimento das diretrizes que devero ser detalhadas em planos e programas especficos a serem implementados pelo municpio para o desenvolvimento da poltica urbana? Auto-aplicabilidade: O PD possibilita aplicao imediata dos

instrumentos de poltica urbana (definio de parmetros, critrios e locais de aplicao no territrio)? Regulamentao dos instrumentos previstos no Estatuto da

Cidade: O PD prev a aplicao de todos os instrumentos regulamentados pelo Estatuto da cidade? Controle do processo de expanso urbana: O PD identifica reas

sujeitas ao controle do processo de expanso urbana com base nos instrumentos normativos existentes? Definio do Permetro Urbano: O PD define precisamente o

permetro urbano para fins de uso, ocupao e parcelamento do solo no territrio municipal? Adensamento dos vazios urbanos: O PD orienta o adensamento

urbano para reas j providas de servios e equipamentos urbanos? Diretrizes para a preservao de mananciais: O PD fornece

diretrizes para a preservao dos mananciais existentes no territrio municipal?

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Zoneamento do territrio: O PD aponta as zonas que devero ser

objeto de diferentes regulaes no que concerne ao uso e ocupao do solo? Abordagem sistmica dos fenmenos fsicos e ambientais: O PD

aborda sistemicamente os fenmenos fsicoambientais para a organizao fsicoterritorial do territrio municipal? Identificao de riscos de inundao: O PD regula o uso do solo

urbano considerando os riscos associados s diferentes reas do municpio ou fornece diretrizes para avaliao de riscos associados e informao populao? Diretrizes para implantao de medidas no-estruturais voltadas

para a sustentabilidade da drenagem urbana: O PD prev a criao de parques urbanos, manuteno de reas permeveis, criao de APAs, restries edificao em reas saturadas; proibies de ocupao em reas alagveis etc. Medidas voltadas para o controle de inundaes: O PD fornece

diretrizes para o controle das inundaes? Regularizao fundiria e legalizao do uso do solo: O PD

fornece diretrizes poltica habitacional, recuperao das condies ambientais, implantao de infraestrutura e o reassentamento de famlias residentes em reas de risco? Utilizao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade para

fins de recuperao ambiental: O PD prev a aplicao de todos os instrumentos regulamentados pelo Estatuto da cidade? Participao da populao em conselhos municipais de polticas

urbana e ambiental: O PD fornece diretrizes para a criao de conselhos com carter deliberativo?

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Cooperao regional e intermunicipal: O PD orienta a articulao

do municpio em torno de problemas comuns, por intermdio da cooperao, visando integrao funcional, econmica, social e de servios pblicos? Vinculao entre os instrumentos oramentrios municipais e o

PD: As diretrizes contidas no PD esto articuladas lei de diretrizes oramentrias e ao plano plurianual de investimentos? Acesso terra urbanizada: O PD apresenta compromissos efetivos

ou mesmo diretrizes mais comprometidas com uma distribuio mais justa dos nus e benefcios da urbanizao? Coeficientes de aproveitamento e parmetros de uso, ocupao e

parcelamento do solo: O PD define parmetros de uso, ocupao e parcelamento do solo ou remete sua definio para legislao especfica? Instrumentos para a poltica habitacional com fins sociais: O PD

define uma estratgia de aumento da oferta de moradias na cidade, por meio da interveno regulatria, urbanstica e fiscal na dinmica de uso e ocupao do solo urbano? Disposio adequada dos resduos slidos: O PD fornece

diretrizes para a disposio adequada dos resduos slidos urbanos em conformidade com a Lei Nacional de Saneamento? Diretrizes, objetivos e metas para a poltica integrada de

saneamento bsico: O PD oferece diretrizes para o saneamento bsico, articulando as aes de abastecimento e tratamento de gua, coleta e tratamento de esgoto, drenagem e manejo das guas pluviais e a coleta, tratamento e disposio final do lixo? Destaca-se que a etapa pr-envio do primeiro questionrio envolveu reunies semanais com a equipe tcnica, quando foram discutidas a elaborao dos indicadores, a seleo do painel de especialistas, a aquisio dos contatos e endereos de e-mails dos

122

participantes, configurao e formato da tabela a ser enviada (a fim de dar praticidade no preenchimento e no gerar dvidas), desenvolvimento da melhor maneira de pontuar a qualificao dos indicadores e, finalmente, a redao da carta de apresentao para os pesquisadores, com o intuito de apresentar a pesquisa, seus objetivos e metodologia, enfatizando a relevncia do pesquisador na construo do painel Delphi. Essa etapa, prDelphi, levou um perodo de aproximadamente 3 meses para ser concluda. Quando enviada, a lista dos 22 indicadores para a primeira etapa da pesquisa circulou entre os painelistas durante um prazo de aproximadamente 20 dias. Do universo de 52 painelistas contatados para a primeira etapa, obteve-se 51,9% de respostas, sendo que, em alguns casos, foi necessrio um contato adicional atravs de telefone, solicitando o preenchimento do questionrio e ressaltando a importncia do preenchimento do mesmo.

6.2 Resultados da Pesquisa Delphi

A anlise das respostas e dos comentrios do primeiro round permitiu observar que alguns indicadores foram passveis de dvidas tanto na descrio quanto na aplicabilidade do prprio indicador. Nos casos em que a dvida se referia aplicabilidade do indicador, optou-se por sua supresso, eliminando, dessa forma, dois indicadores. Em outros casos, quando houve dvidas ou sugestes de aperfeioamento, o procedimento adotado foi retornar o indicador para a segunda etapa da pesquisa, buscando atender, ao mximo, s solicitaes propostas pelos painelistas. Aqueles indicadores que no foram validados por consenso quanto sua permanncia (em funo da disperso no peso atribudo), tambm retornaram para revalidao. Com bases nos comentrios dos painelistas, concluiu-se haver a necessidade de acrescentar quatro novos indicadores na pesquisa. Da mesma forma, outros seis indicadores tambm sofreram algum tipo de alterao. Sendo assim, foram suprimidos para a segunda etapa da pesquisa os seguintes indicadores: Regulamentao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade,

123

Abordagem sistmica dos fenmenos fsicos e ambientais. Estes indicadores, segundo comentrios dos painelistas, apresentavam algum tipo de dificuldade na anlise de planos diretores de desenvolvimento urbano. Outro comentrio pertinente para a supresso do indicador referente aos instrumentos do Estatuto da Cidade foi o fato de j existir outro indicador, mais especfico, que abordava o tema. Construdos com base nas sugestes e anlise dos comentrios dos painelistas, segue abaixo os quatro novos indicadores, acompanhados de descrio:

Diretrizes para a revitalizao de corpos d'gua: O PD fornece

diretrizes para a revitalizao dos corpos d'gua urbanos? (Revitalizao: processo de recuperao, conservao e preservao ambiental por meio da implementao de aes integradas e permanentes, que promovam o uso sustentvel dos recursos naturais, a melhoria das condies socioambientais, o aumento da quantidade e a melhoria da qualidade da gua para usos mltiplos)

Zoneamento de risco de deslizamento: O PD regula o uso do solo

urbano, considerando os riscos de deslizamentos, e fornece diretrizes para a publicizao desses riscos?

Medidas voltadas para a preveno de deslizamentos: O PD

fornece diretrizes para a preveno de deslizamentos? (Medidas estruturais e noestruturais)

Coleta e tratamento do esgoto sanitrio: O PD fornece diretrizes

para a coleta e tratamento adequado dos esgotos sanitrios? Ainda com base nos comentrios e sugestes recebidas, identificou-se que determinados indicadores poderiam ser aplicados na anlise de Planos Diretores, mas sob a condio de algum tipo de aprimoramento. Neste sentido, observou-se a necessidade de fazer alteraes, em parte, dos indicadores propostos, seja no prprio nome do indicador, seja na sua descrio. A seguir, so relacionados os seis indicadores que sofreram algum tipo de modificao:

124

Zoneamento de risco de inundao: O PD regula o uso do solo

urbano, considerando os riscos de inundaes, e fornece diretrizes para a publicizao desses riscos?

Medidas estruturais voltadas para o controle de inundaes: O PD

fornece diretrizes para a implantao de medidas estruturais voltadas para o controle das inundaes? (Medidas estruturais envolvem obras fsicas, tais como, canalizaes, reservatrios de acumulao temporria de gua, etc.)

Utilizao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade para

fins de conservao e preveno de danos ambientais: O PD prev a aplicao de instrumentos previstos pelo Estatuto da Cidade que contribuam direta e indiretamente para conservao e preveno de danos ambientais?

Cooperao regional e intermunicipal: O PD orienta a articulao

do municpio em torno de problemas comuns, de mbito regional e intermunicipal, por intermdio da cooperao, visando integrao funcional, econmica, social e de servios pblicos?

Acesso terra urbanizada: O PD apresenta diretrizes para a

democratizao do acesso terra urbanizada (reas do municpio dotadas de infraestrutura urbana e saneamento ambiental)

Diretrizes, objetivos e metas para a poltica integrada de

saneamento bsico: O PD oferece diretrizes para o saneamento bsico, articulando aes de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e limpeza urbana, drenagem e manejo de guas pluviais urbanas? Por fim, relacionam-se os quatorze indicadores que no sofreram qualquer tipo de alterao, mas requeriam revalidao por terem apresentado significativa disperso no grau de importncia dado pelos painelistas:

Definio de metas e prazos Autoaplicabilidade 125

Controle do processo de expanso urbana Definio do permetro urbano Adensamento dos vazios urbanos Zoneamento do territrio Diretrizes para a preservao de mananciais Diretrizes para implantao de medidas no-estruturais voltadas para a sustentabilidade da drenagem urbana

Regularizao fundiria e legalizao do uso do solo Participao da populao em conselhos municipais de polticas urbana e ambiental

Vinculao entre os instrumentos oramentrios municipais e o PD Coeficientes de aproveitamento e parmetros de uso, ocupao e parcelamento do solo.

Instrumentos para a poltica habitacional com fins sociais Disposio adequada dos resduos slidos

O questionrio submetido aos painelistas na segunda rodada da pesquisa totalizou 24 indicadores, construdos com base na primeira etapa, enviados para um total de 27 especialistas (de um total de 52 contactados para a pesquisa, 51,9% responderam a primeira etapa). O questionrio foi acompanhado de tabela (seguindo o mesmo exemplo daquela enviada na primeira rodada, acrescida dos novos indicadores), alm de uma outra aba contendo grficos (figura 06) que possibilitaram sintetizar as respostas atribudas para cada indicador apresentado na etapa anterior. Dessa maneira, os participantes puderam conhecer o resultado do painel da primeira etapa, mantendo-se o anonimato como garantia da metodologia Delphi.

126

Figura 06 Exemplo de parte dos grficos da sntese das respostas referentes primeira rodada. Elaborado pela autora.

Para a segunda etapa, foi solicitado o prazo de uma semana para retorno dos questionrios, tendo em vista que os painelistas j conheciam os procedimentos metodolgicos. Responderam a esta etapa 20 especialistas, ou seja, 38,5% do universo maior de contactados (52 painelistas) e 74% daqueles que participaram da primeira rodada (27 painelistas). Observou-se que parte desses 20 painelistas manteve suas notas, enquanto outros modificaram a qualificao anteriormente atribuda. Notou-se tambm uma considervel reduo no preenchimento da coluna destinada a comentrios e sugestes, o que permite concluir que as dvidas foram sanadas. Dessa maneira, atingiu-se o consenso almejado na pesquisa, validando a totalidade dos indicadores submetidos na segunda rodada.

127

A seguir, (tabela 08) possvel observar a tabela enviada para a segunda e ltima rodada de validao dos indicadores propostos. Os novos indicadores esto destacados em amarelo; os indicadores que sofreram algum tipo de alterao esto destacados em laranja; os demais indicadores retornaram para revalidao.

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Tabela 08 Consulta Delphi: Indicadores para avaliao dos Planos Diretores de desenvolvimento urbano. Tabela referente segunda rodada da pesquisa
Qualificao do indicador Pouco Muito Irrelevante Importante importante importante

INDICADORES

Essencial

Descrio do indicador O PD estabelece metas e prazos para o cumprimento das diretrizes que devero ser detalhadas em planos e programas especficos a serem implementados pelo municpio para o desenvolvimento da poltica urbana? O PD possibilita aplicao imediata dos instrumentos de poltica urbana (definio de parmetros, critrios e locais de aplicao no territrio)? O PD identifica reas sujeitas ao controle do processo de expanso urbana com base nos instrumentos normativos existentes? O PD define precisamente o permetro urbano para fins de uso, ocupao e parcelamento do solo no territrio municipal? O PD orienta o adensamento urbano para reas j providas de servios e equipamentos urbanos? O PD aponta as zonas que devero ser objeto de diferentes regulaes no que concerne ao uso e ocupao do solo? O PD fornece diretrizes para a preservao, conservao e/ou recuperao dos mananciais de gua existentes no territrio municipal? O PD fornece diretrizes para a revitalizao dos corpos d'gua urbanos? (Revitalizaqo: processo de recuperao, conservao e preservao ambiental por meio da implementao de aes integradas e permanentes, que promovam o uso sustentvel dos recursos naturais, a melhoria das condies socioambientais, o aumento da quantidade e a melhoria da qualidade da gua para usos mltiplos) O PD regula o uso do solo urbano, considerando os riscos de inundaes, e fornece diretrizes para a publicizao desses riscos? O PD regula o uso do solo urbano, considerando os riscos de deslizamentos, e fornece diretrizes para a publicizao desses riscos? O PD prev a criao de parques urbanos, manuteno de reas permeveis, criao de APAs, restries edificao em reas saturadas; proibies de ocupao em reas alagveis; educao ambiental; recolhimento do lixo, etc

Definio de metas e prazos Autoaplicabilidade Controle do processo de expanso urbana Definio do Permetro Urbano Adensamento dos vazios urbanos Zoneamento do Territrio Diretrizes para a preservao de mananciais

Diretrizes para a Revitalizao de corpos d'gua

Zoneamento de risco de inundao Zoneamento de risco de deslizamento Diretrizes para implantao de medidas no-estruturais voltadas para a sustentabilidade da drenagem urbana

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Medidas estruturais voltadas para o controle de inundaes. Medidas voltadas para a preveno de deslizamentos Regularizao fundiria e legalizao do uso do solo Utilizao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade para fins de conservao e preveno de danos ambientais Participao da populao em conselhos municipais de polticas urbana e ambiental Cooperao intermunicipal regional e

O PD fornece diretrizes para a implantao de medidas estruturais voltadas para o controle das inundaes? (Medidas estruturais envolvem obras fsicas, tais como, canalizaes, reservatrios de acumulao temporria de gua, etc) O PD fornece diretrizes para a preveno de deslizamentos? (Medidas estruturais e no estruturais) O PD fornece diretrizes poltica habitacional, recuperao das condies ambientais, implantao de infraestrutura e o reassentamento de famlias residentes em reas de risco? O PD prev a aplicao de instrumentos previstos pelo Estatuto da Cidade que contribuam direta e indiretamente para conservao e preveno de danos ambientais? O PD fornece diretrizes para a criao de conselhos com carter deliberativo? O PD orienta a articulao do municpio em torno de problemas comuns, de mbito regional e intermunicipal, por intermdio da cooperao, visando integrao funcional, econmica, social e de servios pblicos? As diretrizes contidas no PD esto articuladas lei de diretrizes oramentrias e ao plano plurianual de investimentos? O PD apresenta diretrizes para a democratizao do acesso terra urbanizada (reas do municpio dotadas de infraestrutura urbana e saneamento ambiental ) O PD define parmetros de uso, ocupao e parcelamento do solo ou remete sua definio para legislao especfica? O PD define uma estratgia de aumento da oferta de moradias na cidade, por meio da interveno regulatria, urbanstica e fiscal na dinmica de uso e ocupao do solo urbano? O PD fornece diretrizes para a disposio adequada dos resduos slidos urbanos em conformidade com a Lei Nacional de Saneamento? O PD fornece diretrizes para a coleta e tratamento adequado do esgoto sanitrio? O PD oferece diretrizes para o saneamento bsico, articulando aes de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e limpeza urbana, drenagem e manejo de guas pluiviais urbanas

Vinculao entre os instrumentos oramentrios municipais e o PD Acesso terra urbanizada Coeficientes de aproveitamento e parmetros de uso, ocupao e parcelamento do solo. Instrumentos para a poltica habitacional com fins sociais Disposio adequada dos resduos slidos Coleta e tratamento do esgoto sanitrio Diretrizes, objetivos e metas para a poltica integrada de saneamento bsico

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6.2.1 Perfil dos painelistas

Conforme prope a metodologia Delphi, o grupo de especialistas selecionados de extrema importncia, de maneira a dar consistncia pesquisa. Este item pretende traar o perfil dos painelistas que participaram de ambas as rodadas de validao dos indicadores propostos, o que resultou em 20 especialistas e na configurao final de 24 indicadores para anlise de planos diretores de desenvolvimento urbano. A tabela a seguir (tabela 09), como parte das caractersticas indicadas pelo mtodo Delphi, traa a representatividade regional dos pesquisadores. Buscou-se alcanar uma boa representatividade, no entanto, verifica-se a relevncia dos participantes da regio sudeste do pas, visto que os maiores centros de pesquisa e universidades esto concentrados nesta regio. As regies Norte e Nordeste ficaram de fora da pesquisa, pois dos trs painelistas selecionados, nenhum respondeu ao questionrio.
Tabela 09 Representatividade regional dos participantes contactados e daqueles que participaram da 1 e 2 rodadas do Painel Delphi PAINELISTAS CONTACTADOS Unidade da N Federao Absoluto RJ 21 SP 9 MG 11 DF 5 RS 1 PR 2 PE 2 PA 1 Total 52 PARTICIPANTES DA 1 RODADA Unidade da N Federao Absoluto RJ 12 SP 4 MG 5 DF 4 RS 0 PR 2 PE 0 PA 0 Total 27 PARTICIPANTES DA 2 RODADA Unidade da N Federao Absoluto RJ 9 SP 3 MG 4 DF 2 RS 0 PR 2 PE 0 PA 0 Total 20

Conforme j mencionado, a tabela permitiu identificar que a regio sudeste apresentou maior contribuio na pesquisa, uma vez que foram contactados 41 dos 52 painelistas (78,8%) desta regio para responder ao questionrio. Desses 41, partiparam 21 na primeira rodada e 16 na segunda, totalizando a pesquisa com participao de 80% das respostas provenientes da regio sudeste, sendo, em maioria, respondentes do estado do Rio de Janeiro.

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A elevada qualificao acadmico-profissional do grupo, considerada de extrema importncia, demonstrada pela tabela 10, em que possvel identificar um significativo nmero de doutores e ps-doutores que participaram das duas etapas do processo de validao dos indicadores propostos.
Tabela 10 Nvel de qualificao dos participantes de ambas as etapas da pesquisa Delphi. QUALIFICAES Ps Doutorado Doutorado Mestrado Total N ABSOLUTO 5 12 3 20

Em termos de formao acadmica, o quadro final de painelistas (tabela 11) representa o carter multidisciplinar na pesquisa, contando com um grupo de Arquitetos e Urbanistas, Cientistas Sociais, Engenheiros e Gegrafos. Dos 7 engenheiros que participaram das duas etapas, 5 so engenheiros civis e 2 sanitaristas
Tabela 11 Formao acadmica bsica dos participantes REA DE FORMAO Arquitetura e Urbanismo Cincias Sociais Engenharia Geografia Total: N ABSOLUTO 8 2 7 3 20

importante lembrar que, alm da formao acadmica bsica, esses pesquisadores apresentam algum nvel de ps-graduao, ou seja, eles tm formao bsica em uma determinada rea, mas so tambm especialistas em drenagem urbana de guas pluviais, planejamento urbano e regional, polticas pblicas, sociologia ambiental, saneamento, resduos slidos, economia e desenvolvimento, etc., o que ratifica a interdisciplinaridade do grupo, assim como a relevncia e o peso dos participantes nesta pesquisa. O Anexo I apresenta uma tabela que permite um maior detalhamento das informaes quanto aos participantes que contriburam para a pesquisa. Destaca-se que

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no esto todos mencionados na tabela, visto que parte dos painelistas no autorizou a divulgao de seus nomes.

6.3 Entendendo os indicadores

Este subitem foi construdo a partir das discusses para a elaborao dos indicadores propostos, do levantamento bibliogrfico referente ao tema e com base nos prprios comentrios fornecidos pelos painelistas durante as rodadas da pesquisa Delphi. Dessa forma, pretende-se elucidar melhor os indicadores qualitativos que foram elencados para a anlise de Planos Diretores de Desenvolvimento Urbano. Definio de Metas e Prazos: Entende-se que o Plano Diretor deve estabelecer metas e prazos para o cumprimento das diretrizes que devero ser detalhadas em planos e programas especficos a serem implementados pelo municpio para o desenvolvimento da poltica urbana. O pressuposto adotado que, sem o estabelecimento de metas e prazos, as diretrizes apresentadas no produzem resultados objetivos e no se alteram as atuais prticas urbanas que se pretende modificar, somado ao fato de alguns no priorizarem o planejamento urbano, o que torna este indicador essencial no debate com a sociedade, inclusive como instrumento de presso no futuro. Autoaplicabilidade Alguns PDs preveem instrumentos de poltica urbana de possvel aplicao imediata, uma vez que, por exemplo, j so definidos parmetros, critrios e locais de aplicao no territrio municipal. No entanto, h planos que remetem o detalhamento para efetivao desses instrumentos s leis complementares. Nesse caso, muitos planos remetem para lei especfica a ser criada, sem, entretanto, indicar um prazo para a elaborao da mesma, o que interpreta-se como uma forma de reduo da aplicabilidade do PD. Acredita-se que, prevendo diretrizes autoaplicveis, ao menos parcialmente, provocar-se- de forma mais rpida e efetiva a implementao do plano.

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Controle do processo de expanso urbana Identificar nos PDs as reas sujeitas ao controle do processo de expanso urbana torna-se um indicador relevante, tendo em vista, sobretudo, a tendncia expulso dos pobres das reas centrais e infraestruturadas e os interesses imobilirios. Este controle, portanto, deve estar associado promoo das reas dotadas de infraestrutura adequada, alm dos aspectos simblicos e culturais envolvidos na garantia pela a vida urbana e do direito cidade. De forma a evitar o comprometimento ambiental e degradao da qualidade urbana, o controle da expanso urbana pode se dar atravs da criao de unidades de conservao, alterao no parcelamento do uso e ocupao do solo, adoo de mecanismos jurdicos e econmicos que induzam conformidade de uso, etc. Definio do Permetro Urbano Pensa-se necessria a definio do permetro urbano, visto a tendncia de expanso urbana e os impactos sobre reas agrcolas e de preservao ambiental. Este tipo de definio colabora para a fixao de diretrizes e metas no PD e no processo de gesto urbana do municpio, principalmente no que concerne ao controle do uso e ocupao do solo. Adensamento dos vazios urbanos Se por um lado, recomendvel o controle da expanso urbana, por outro, necessrio direcionar o adensamento urbano para reas j providas de servios e equipamentos urbanos. Este indicador aponta para um PD capaz de coibir o uso especulativo de imveis urbanos como reserva de valor, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao, de modo a assegurar o cumprimento da funo social da propriedade. Concebe-se, igualmente, a adequao do adensamento capacidade de suporte do meio fsico, potencializando a utilizao das reas bem providas de infraestrutura e evitando a

sobrecarga nas redes instaladas.

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A conteno da expanso horizontal do tecido urbano implica, normalmente, no adensamento das reas dotadas de infraestrutura. Entende-se, portanto, que este tipo de prtica importante para a garantia da funo social da propriedade quando a gesto pblica no os destina para o processo especulativo, mas sim para ampliar o acesso a moradia e aos servios pblicos de qualidade, ressaltando que o adensamento deve levar no s em conta a disponibilidade de servios e equipamentos, mas tambm os aspectos ambientais, sociais e culturais, alm do tipo de uso. Zoneamento do Territrio O zoneamento a diviso do espao sob jurisdio de um governo local em zonas que sero objeto de diferentes regulaes no que concerne ao uso da terra e altura e ao tamanho permitido para construes. Cabe aos municpios qualific-las, definindo sua espacialidade territorial. A preocupao de criar este indicador esbarra em um zoneamento de prioridades e includente onde se possa garantir o uso da infraestrutura, ao mesmo tempo que garante a proteo do meio ambiente, diminuio de riscos socioambientais, etc. Alguns exemplos dessa diviso do territrio podem ser: Macrozona de Ocupao Urbana; reas de Especial Interesse (social, ambiental, cultural, etc.); Zona de Ocupao Controlada; Macrozona de Ocupao Incentivada; Macrozona de Preservao Ambiental Integral; etc. Diretrizes para a preservao de mananciais Num contexto urbano em que as terras prximas aos mananciais so atrativas para ocupao irregular e clandestina devido ausncia de uma poltica habitacional eficiente, preciso estar atento preservao dessas reas para garantir a qualidade dos recursos hdricos das bacias e a preservao do meio ambiente (fauna e flora), principalmente se a bacia serve para o abastecimento das cidades e irrigao para agricultura. Dessa maneira, medidas como proteo das nascentes de gua localizadas no territrio municipal e o controle, montante, dos pontos de captao de gua do municpio, da instalao de empreendimentos poluentes podem ser identificadas como formas de preservao de mananciais. Outros meios de preservao de mananciais que

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podem ser indicados nos PDs so o adequado remanejamento das populaes ribeirinhas em situao de risco, recuperao de mata ciliar e tratamento de efluentes. Mesmo a preservao dos mananciais j estando assegurada no Cdigo Florestal e na Lei dos Recursos Hdricos, muito importante que o municpio estabelea estratgias especficas para a sua preservao, como parte das polticas de planejamento urbano, de recursos hdricos e saneamento, o que torna este indicador relevante na pesquisa. Diretrizes para a Revitalizao de corpos d'gua A importncia deste indicador constatar a possibilidade de revitalizao dos rios, como tambm se so previstas medidas para harmonizar as atividades urbanas e o prprio espao urbano com os rios que atravessam as cidades, sendo esta uma forma de promover uma gesto integrada e de usos mltiplos para aquelas guas que antes apenas serviam para escoar lixo e esgoto para jusante das bacias. Assim, entende-se que revitalizar abrange o processo de recuperao, conservao e preservao ambiental, por meio da implementao de aes integradas e permanentes, que promovam o uso sustentvel dos recursos naturais, a melhoria das condies socioambientais, o aumento da quantidade e a melhoria da qualidade da gua para usos mltiplos. As aes de revitalizao podem estar concentradas, por exemplo, em reas ribeirinhas desocupadas, moradias situadas s margens de rios e outros cursos d'gua e em reas sujeitas a inundaes. Zoneamento de risco de inundao O Zoneamento de risco de inundao, apoiado em estudo tcnico, torna-se fundamental no plano diretor, sobretudo quando se trata de regies metropolitanas brasileiras. Este tipo de zoneamento auxilia no controle do uso e ocupao do solo urbano, alm de possibilitar a reduo dos riscos tanto sociais como ambientais. Cabe destacar que no Brasil, por atribuio da Constituio Federal, no que diz respeito macro e mesodrenagem, compete Unio e ao Estado o controle das 136

inundaes. Quanto microdrenagem, compete aos municpios o controle dos alagamentos. No presente estudo, o indicador proposto considera tanto as questes de meso e macrodrenagem, por sua vinculao com as formas de uso e ocupao do solo e pela importncia do controle do uso do solo, sendo este atribuio do municpio no mbito dos seus territrios. Neste sentido, a meso e macrodrenagem so pensadas indiretamente, uma vez que compete ao municpio o controle do uso do solo densidades demogrficas e das edificaes, dimensionamento de ruas, manuteno, limpeza, etc. Portanto, cabe aos PDs regularem o uso do solo urbano, considerando os riscos associados s diferentes reas do municpio. Objetiva-se, pois, em avaliar se os PDs adotam diretrizes e/ou abordam meios para mensurao dos riscos associados. Com base no risco, o PD pode estabelecer critrios para ocupao dessas zonas, quanto aos usos permitidos, caractersticas construtivas, etc. Zoneamento de risco de deslizamento Da mesma forma que se faz importante o zoneamento de risco de inundao, concebeu-se um indicador de zoneamento de risco de deslizamento. Este tipo de indicador auxilia, do mesmo modo que o indicador anterior, na anlise e no controle do uso e ocupao do solo urbano alm de possibilitar a reduo dos riscos tanto sociais como ambientais. O planejamento e gesto de riscos naturais so essenciais para evitar ou mitigar os desastres e/ou catstrofes que possam provocar grandes prejuzos materiais, sociais e ambientais. A correlao desse indicador com o tema do trabalho se d pelo fato de eventos associados a deslizamentos contriburem para o assoreamento de rios como, por exemplo, o recente caso ocorrido no municpio de Nova Friburgo, localizado na Regio Serrana do RJ, em janeiro de 2011, onde houve significativa transformao da bacia de drenagem devido ao grande acmulo de sedimentos no fundo dos vales.

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Diretrizes para implantao de medidas no-estruturais voltadas para a sustentabilidade da drenagem urbana Concebeu-se este indicador, tendo em vista a importncia de medidas noestruturais para a garantia do equilbrio urbanoambiental a longo prazo, uma vez que somente a utilizao de solues tradicionais de engenharia tem mostrado limitaes para o controle de inundaes. Neste sentido, a anlise deste indicador perpassa a seguinte questo: o Plano Diretor prev a criao de parques urbanos, manuteno de reas permeveis, criao de APAs, restries edificao em reas saturadas, proibies de ocupao em reas alagveis, educao ambiental, recolhimento do lixo, etc.? Medidas estruturais voltadas para o controle de inundaes. sabido que as inundaes urbanas se fazem presente na maioria das grandes cidades brasileiras. Neste sentido, importante pensar em indicadores que levem em considerao esta problemtica, a fim de apontar se os Planos Diretores apresentam algum tipo de preocupao acerca deste tema. Acredita-se que medidas estruturais so fundamentais em locais onde j ocorrem enchentes, embora devam ser sempre complementadas pelas medidas no estruturais. Portanto, da mesma maneira que se aponta para o indicador de medidas no-estruturais, no se pode deixar em segundo plano as chamadas estruturais, ou seja, aquelas que envolvem obras fsicas, tais como, canalizaes, reservatrios de acumulao temporria de gua, etc. Medidas voltadas para a preveno de deslizamentos comum nas mestrpoles brasileiras a ocorrncia de deslizamentos, sobretudo aps perodos de intensas chuvas. Dessa maneira, concebeu-se este indicador que, ao perscrutar a incluso de medidas de preveno de deslizamento, sejam elas estruturais e no estruturais, permite avaliar em que medida o PD poder previnir tambm danos ambientais, sociais e materiais. O zoneamento, dependendo da forma como elaborado, por exemplo, pode ser considerado uma das importantes medidas de preveno de deslizamentos. 138

Regularizao fundiria e legalizao do uso do solo O ordenamento da cidade passa necessariamente pela regularizao fundiria e legalizao do uso do solo. Atravs dessas medidas, possvel planejar a cidade com nfase na poltica habitacional; na recuperao das condies ambientais; na implantao de infraestrutura adequada; no reassentamento de famlias residentes em reas de risco; na garantia de segurana na moradia e nas condies bsicas para a urbanizao. Dessa forma, garante-se o direito cidade com equidade social. Utilizao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade para fins de conservao e preveno de danos ambientais Como j evidenciado neste trabalho, o Estatuto da Cidade estabelece normas de ordem pblica e de interesse social, que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental. O Estatuto da Cidade, portanto, regulamenta os instrumentos da poltica urbana que devem ser aplicados pela Unio, Estados e especialmente pelos Municpios. Sendo assim, cabe a este indicador apontar se os Planos Diretores de Desenvolvimento Urbano regulamentam os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, a fim de garantir a conservao e preveno de danos ambientais. Participao da populao em conselhos municipais de polticas urbana e ambiental A contribuio dos espaos deliberativos fundamental para o fortalecimento de uma gesto democrtica, integrada e compartilhada, o que favorece qualitativamente a capacidade da representao de interesses e a qualidade e equidade da resposta pblica s demandas sociais. Considera-se ser imprescindvel a participao da populao (por exemplo, atravs de audincias pblicas, conferncias e Conselhos), na poltica urbana e ambiental de carter sustentvel e integrado. A viso exclusivamente tecnicista do planjemento ou sua gesto sem a participao da sociedade no garante a sustentabilidade das aes e dificilmente alcana

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resultados positivos. A sociedade, alm de colaborar com informaes e com ideias para as polticas, pode contribuir na gesto e aplicabilidade dos instrumentos do Plano Diretor. A relevncia deste indicador se d, portanto, quando articulamos com a ideia consagrada no Estatuto do Direto Cidade, que implica na seguinte pergunta: Que cidade queremos? Essa resposta no pode ser tecnocrtica Cooperao regional e intermunicipal Como uma das formas de garantir um plano diretor que pensa a cidade como parte de um sistema integrado e no isolado, possvel notar a necessidade referenciada no corpo do plano quanto atuao compartilhada entre os governos municipais, estadual e federal. Acredita-se na gesto integrada, sobretudo quando se trata de regies metropolitanas, como uma das formas de buscar um desenvolvimento em bases sustentveis, devendo-se associar a articulao de problemas comuns entre os municpios, com o planejamento local ao regional, por intermdio da cooperao e visando a plena integrao funcional, econmica, social e de servios pblicos. Este indicador traz sua importncia na medida em que se busca a gesto integrada, sobretudo quando se trata de bacias hidrogrficas. Problemas de cunho ambiental, na maioria das vezes, no se sujeitam aos limites polticoadministrativos, sendo fundamental articular escalas fsicoterritoriais s escalas polticas e de gesto. Promover a integrao das polticas pblicas que interagem com os recursos hdricos, saneamento e o ordenamento do uso do solo urbano , provavelmente, a tarefa mais urgente e complexa da agenda dos gestores pblicos realmente comprometidos com o futuro sustentado das metrpoles. (CARNEIRO & BRITTO, 2009) Vinculao entre os instrumentos oramentrios municipais e o PD A anlise do plano diretor, quanto ao indicador Vinculao entre os instrumentos oramentrios municipais e o PD, pretende verificar a existncia de definies relativas ao oramento municipal como exemplo, programas habitacionais serem contemplados

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nos instrumentos oramentrios ou a determinao de prioridades de investimentos, como o caso da definio de obras na rea habitacional, ambiental e de saneamento ambiental. Se faz necessrio tambm identificar a instituio de fundo especfico, a citar, o fundo de habitao de interesse social, fundo de desenvolvimento urbano ou fundo especfico de saneamento ambiental, assim como suas fontes de recursos, observando, por exemplo, o detalhamento da destinao dos recursos do Fundo. Tem-se, portanto, que o Plano Diretor o principal instrumento da poltica urbana, e conforme a Constituio Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade, os demais instrumentos da poltica urbana, entre eles os oramentrios, devem estar em consonncia com com o PD. O indicador, neste sentido, se faz relevante na medida em que, ao verificar se as diretrizes contidas no PD esto articuladas lei de diretrizes oramentrias e ao plano plurianual de investimentos, pode-se estar (ou no) considerando a aplicabilidade do plano diretor e do planejamento municipal como um todo. Acesso terra urbanizada Constata-se que o problema das grandes cidades no se restringe escassez de recursos, mas, especialmente s desigualdades urbanas e ambientais. Em geral, as cidades esto estruturadas para perpetuar os processos de injustia ambiental, em que os mais pobres (classes menos favorecidas) recebem os nus (poluio por empresas, lixes, etc) enquanto os ricos (classes mais favorecidas), ganhos patrimoniais com os investimentos urbanos. Em muitos casos, por exemplo, a populao pobre residente em reas passveis de inundao, sem infraestrutura urbana, que est sujeita aos riscos sociais e ambientais. Neste sentido, no h como pensar na gesto integrada das guas urbanas, proteo dos recursos hdricos e saneamento ambiental, sem considerar a garantia do direito cidade e moradia, principalmente. Este indicador possibilita observar se o Plano Diretor prev o acesso terra urbanizada adequadamente: provida dos equipamentos urbanos e do saneamento ambiental.

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Coeficientes de aproveitamento e parmetros de uso, ocupao e parcelamento do solo Este indicador traz a seguinte questo: O PD define parmetros de uso, ocupao e parcelamento do solo ou remete sua definio para legislao especfica? Os parmetros urbansticos, de um modo geral, so peas relevantes no mbito do zoneamento do municpio e na aplicao dos instrumentos do Estatuto da Cidade. Dessa maneira, a definio desses parmetros e sua aplicabilidade imediata, podem impor restries ocupao predatria das cidades. Instrumentos para a poltica habitacional com fins sociais Ao dispor de instrumentos voltados para a poltica habitacional com fins sociais, cria-se a possibilidade de reduo da "cidade informal", o que consequentemente, afeta diretamente as questes ambientais como, por exemplo, aquelas relacionadas drenagem urbana, uma vez que cria condies para o controle do uso do solo. Excluir parte da populao, sobretudo aqueles com menor condio financeira, retirar-lhes o direito cidade, o que se constitui em um dos principais fatores de desiquilbrio social e ambiental. Sendo assim, como j mencionado, no h como pensar na gesto integrada das guas urbanas, proteo dos recursos hdricos e saneamento ambiental, sem considerar a garantia ao direito cidade e moradia. Dessa forma, se faz relevante propor um indicador que permita identificar se o Plano Diretor analisado define uma estratgia de aumento da oferta de moradias na cidade, por meio da interveno regulatria, urbanstica e fiscal, na dinmica de uso e ocupao do solo urbano. Disposio adequada dos resduos slidos A nova lei de Saneamento amplia o conceito de saneamento bsico, abordando a questo do manejo dos resduos slidos de forma integrada sade pblica e proteo do meio ambiente. Neste sentido, pensando na sustentabilidade urbana, fez-se relevante

142

elaborar um indicador voltado para os resduos slidos, visto que uma das grandes problemticas das grandes cidades est diretamente relacionada ineficincia desse servio, o que torna os resduos geradores de poluio dos recursos hdricos, alm de estarem diretamente relacionados aos problemas das inundaes. Coleta e tratamento do esgoto sanitrio Observa-se, na histria do saneamento brasileiro, que as polticas foram muito mais voltadas para a questo do abastecimento de gua potvel, em detrimento da coleta e tratamento de esgoto sanitrio (assim como ficou em segundo ou terceiro plano: manejo de resduos slidos, drenagem e manejo das guas pluviais urbanas). Este indicador tem sua relevncia e fundamentao devido a urgncia da ampliao nos nveis de coleta e tratamento dos esgotos sanitrios para a sustentabilidade ambiental e urbana. Diretrizes, objetivos e metas para a poltica integrada de saneamento bsico Sem estabelecer diretrizes, objetivos e metas, a poltica de saneamento bsico no se efetiva, sobretudo quando se trata de pensar em formas de planejamento integrado, ou seja, levando em considerao a articulao com aes de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e limpeza urbana, drenagem e manejo de guas pluviais urbanas. Faz-se importante, no entanto, destacar que as diretrizes so guias para o estabelecimento de condutas, constituem-se em um conjunto de instrues que serve de orientao para se alcanarem os objetivos. Estes, por sua vez, dizem respeito ao propsito, meta ou alvo que se deseja atingir. E as metas so, portanto, o fim a que se dirigem as aes, na maioria das vezes expressas de forma quantitativa, ou seja, atravs de prazos e valores que se desejam alcanar para atingir um objetivo.

6.4 Metodologia de clculo do indicador

Cabe ressaltar que a metodologia no teve como proposta realizar uma anlise geral de planos diretores. Seu propsito foi avaliar o grau de adequao de planos diretores de desenvolvimento urbano em relao articulao e integrao dos 143

instrumentos de regulao previstos no campo ambiental, de recursos hdricos e saneamento vis--vis o planejamento do uso do solo urbano. Aps o encerramento da pesquisa Delphi, o trabalho consistiu no desenvolvimento de um mtodo para a atribuio de pesos aos indicadores, que refletisse as escolhas dos painelistas. Nesses termos, o mtodo proposto apenas sistematiza uma forma de cmputo final dos indicadores e, consequentemente, a hierarquizao dos planos conforme os critrios definidos na metodologia. A tabela 12 apresenta a distribuio dos votos dos painelistas para os 24 indicadores considerados na rodada final da pesquisa.

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Tabela 12 - Distribuio dos votos dos painelistas por indicador - rodada final No

INDICADORES Definio de metas e prazos Autoaplicabilidade Controle do processo de expanso urbana Definio do Permetro Urbano Adensamento dos vazios urbanos Zoneamento do Territrio Diretrizes para a preservao de mananciais Diretrizes para a Revitalizao de corpos d'gua Zoneamento de risco de inundao Zoneamento de risco de deslizamento Diretrizes para implantao de medidas no-estruturais voltadas para a sustentabilidade da drenagem urbana Medidas estruturais voltadas para o controle de inundaes. Medidas voltadas para a preveno de deslizamentos Regularizao fundiria e legalizao do uso do solo Utilizao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade para fins de conservao e preveno de danos ambientais Participao da populao em conselhos municipais de polticas urbana e ambiental Cooperao regional e intermunicipal Vinculao entre os instrumentos oramentrios municipais e o PD Acesso terra urbanizada Coeficientes de aproveitamento e parmetros de uso, ocupao e parcelamento do solo. Instrumentos para a poltica habitacional com fins sociais Disposio adequada dos resduos slidos Coleta e tratamento do esgoto sanitrio Diretrizes, objetivos e metas para a poltica integrada de saneamento bsico

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

Voto dos Painelistas Pouco Muito Importante Essencial importante importante 0 1 3 15 1 5 5 9 2 0 8 10 2 1 8 9 1 3 6 10 1 1 9 9 1 1 2 2 0 3 2 0 1 1 0 0 2 0 0 0 3 8 1 2 10 8 10 6 15 10 17 16 8 9 7 13

15

11

16 17 18 19 20 21 22 23 24

0 0 0 1 0 1 1 2 0

3 3 2 1 4 3 4 1 1

6 6 3 6 9 3 1 4 1

11 10 15 11 6 13 14 13 18

* Os votos dos indicadores que no somam 20 ocorrem porque o painelista no se sentiu apto para pontuar.

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O cmputo do peso final de cada indicador (tabela 13) realizado multiplicandose o percentual de votos no qualificador do indicador pelo seu respectivo peso. Assim possvel observar, abaixo, que o menor peso, refletindo a deciso dos painelistas, 4,8, e o maior 7,5.
Tabela 13 - Clculo do peso dos indicadores com base na atribuio de importncia dada aos indicadores pelos painelistas

Indicadores 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24

Pouco importante Peso = 1 0 0,05 0,1 0,1 0,05 0,05 0,05 0,05 0,1 0,1 0 0,15 0,11 0 0 0 0 0 0,05 0 0,05 0,05 0,1 0

Importante Peso = 2 0,05 0,25 0 0,05 0,15 0,05 0,05 0,05 0 0 0,1 0 0 0 0,25 0,15 0,16 0,1 0,05 0,21 0,15 0,2 0,05 0,05

Muito importante Peso = 4 0,16 0,25 0,4 0,4 0,3 0,45 0,15 0,4 0,05 0,1 0,5 0,4 0,53 0,32 0,2 0,3 0,32 0,15 0,32 0,47 0,15 0,05 0,2 0,05

Essencial Peso = 8 0,79 0,45 0,5 0,45 0,5 0,45 0,75 0,5 0,85 0,8 0,4 0,45 0,37 0,68 0,55 0,55 0,53 0,75 0,58 0,32 0,65 0,7 0,65 0,9

Peso Final do indicador 7,1 5,2 5,7 5,4 5,6 5,6 6,8 5,8 7,1 6,9 5,4 5,4 5,2 6,7 5,7 5,9 5,8 6,8 6,1 4,8 6,2 6,3 6,2 7,5

Com base no que fora proposto por Carneiro (2008) na anlise dos planos diretores, sugeriu-se atribuir notas de presena aos indicadores. Segundo os critrios

146

apresentados no esquema abaixo, essas notas variam, numa escala qualitativa, em ausente, parcial (baixa, mdia e alta) e integral, ao passo que na escala numrica variam de 0 a 2.
Tabela 14 Notas de presena por indicador

Qualitativa Numrica Ausente 0 baixa:0,5; Parcial mdia: 1; alta: 1,5 Integral 2

Conforme indicado na da tabela 14, se o contedo considerado pelo indicador estiver ausente no plano, a nota ser 0; se parcialmente contemplado, a nota ir variar entre 0,5 e 1,5, conforme seu grau de incluso no plano; se satisfaz plenamente o critrio utilizado na anlise (integralmente contemplado), a nota ser 2. Logicamente, existe certo grau de subjetividade na determinao da nota, entretanto, como o mtodo requer sua aplicao por especialista com amplo conhecimento nos temas em questo, admite-se ser totalmente plausvel o critrio proposto para a atribuio da nota. Dessa forma tem-se: Nota por Indicador = presena do indicador x peso final do indicador A pontuao por indicador obtida multiplicando-se a nota de presena em cada indicador pelo seu respectivo peso final. O somatrio resultante desses produtos dividido pela pontuao mxima total, ser a nota fina do Plano Diretor analisado: Nota final do PD analisado = (soma das notas por indicador / pontuao mxima total). Sendo, Pontuao mxima total = (peso final do indicador 1 x 2) + (peso final do indicador 2 x 2) + ...+ (peso final do indicador n x 2) = 289,5 pontos.

Nota de presena por indicador

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A nota final do PD analisado ir variar de 0 a 1, constituindo-se na formao de um ndice capaz de avaliar o grau de adequao de planos diretores de desenvolvimento urbano em relao articulao e integrao dos instrumentos de regulao previstos no campo ambiental, de recursos hdricos e saneamento face ao planejamento do uso do solo urbano. Quanto mais prximo do grau 1, portanto, mais o plano diretor em foco est caminhando para alcanar o objetivo da pesquisa, ou seja, identifica-se, segundo o grupo de indicadores selecionados, que um plano focado para o planejamento de forma integrada com polticas de desenvolvimento urbano em prol do paradigma de sustentabilidade, ou seja, um plano que engloba questes ambientais em torno do uso e ocupao do solo, mas tambm que leva em considerao saneamento e gesto de recursos hdricos. Entretanto, chama-se a ateno para que o especialista deva ter um mnimo de informaes acerca do municpio onde se pretende aplicar esta metodologia, atravs da leitura do Plano Diretor, visto que se faz importante observar se todos os 24 indicadores podem ser aplicveis. Esta sugesto ocorre quando, por exemplo, tem-se indicadores voltados para o risco de deslizamentos de encosta, mas o municpio em anlise apresenta um relevo plano, sem grandes declividades no terreno. Neste sentido, recomenda-se que o indicador, para no constar como ausente (visto que seria atribuda a ele uma nota zero), seja suprimido da anlise do PD. Desse modo, o clculo para a anlise final deve ser refeito, como o exemplo abaixo: Zoneamento de risco de deslizamento => nota final = 6,9 Nota do PD analisado = (soma das notas por indicador / pontuao mxima total) A pontuao mxima total, para este caso, ser: 289,5 13,8 (onde, 13,8 = 6,9x2) Portanto, Nota do PD analisado = (soma da notas por indicador / pontuao mxima total) = 275,7 pontos.

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7. ESTUDO DE CASO: ANLISE DOS PLANOS DIRETORES

Para a aplicao da metodologia proposta por este trabalho, foram escolhidos trs planos diretores de desenvolvimento urbano, sendo eles: Plano Diretor do Municipio de Belford Roxo, Plano Diretor de Mesquita e Plano Diretor de Nova Iguau. A escolha desses trs municpios deu-se pelos seguintes motivos: Os indicadores que foram propostos so baseados, em parte, no trabalho de CARNEIRO (2008) e dessa forma, considerou-se importante aplic-los em alguns dos municpios analisados por esse autor; Os trs municpios escolhidos (figura 07) apresentam problemas comuns entre as grandes metrpoles brasileiras, o que serve como ttulo de ilustrao para as anlises futuras de outros planos diretores; Belford Roxo, Mesquita e Nova Iguau so municpios integrandes de uma mesma bacia hidrogrfica, (Bacia dos rios Iguau-Sarapu), sendo que esta bacia abriga integralmente os municpios de Belford Roxo e Mesquita, e parte do municpio de Nova Iguau; Integram a Baixada Fluminense e caracterizam-se por uma rea densamente urbanizada, com problemas de saneamento, inundaes, deslizamentos de encostas, dentre outros, impactos sociais e ambientais; A escolha de Belford Roxo deu-se pelo fato de, na anlise feita por CARNEIRO (2008), este municpio ter alcanado um ndice muito baixo no ranking apresentado pelo autor, ou seja, o municpio apresentou uma baixa adequao do Plano ao controle de inundaes; A escolha do municpio de Mesquita, deu-se pelo fato de ter sido um plano diretor elaborado em conjunto com a equipe de pesquisadores do Observatrio das Metrpoles, PROURB/FAU-UFRJ. Visto que se trata de

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uma instituio consagrada nas pesquisas de planejamento urbano, pretendeu-se investigar o nvel de adequao em que se encontra Mesquita quanto s polticas integradas de saneamento, recursos hdricos e planejamento urbano; A leitura do Plano Diretor de Nova Iguau deu-se por trs motivos: o primeiro, porque na anlise proposta por CARNEIRO (2008), esse PD atingiu o maior grau no ranking quanto adequao desse plano ao controle de inundaes. Em segundo, porque a anlise feita por esse autor refere-se a um PD que est em trmite na Cmara Municipal, e a anlise proposta no presente trabalho refere-se Lei vigente, o que poder contribuir no processo de tomada de deciso para a aprovao do novo PD de Nova Iguau e, em terceiro, por se tratar de um Plano anterior a importantes marcos regulatrios, como o Estatuto da Cidade, serve como meio comparativo entre PDs elaborados em diferentes escalas tanto polticas, como espaciais e temporais.

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Figura 07 Mapa de Localizao dos Municpios de Belford Roxo, Mesquita e Nova Iguau em relao com a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. Fonte: Elaborado pela autora.

Para uma melhor compreenso deste trabalho, ressalta-se o que CARNEIRO et al (2010), expem como as principais caractersticas da bacia do Rio Iguau-Sarapu. Situada na Baixada Fluminense, essa uma das principais sub-bacias da Regio Hidrogrfica da bacia da Baa de Guanabara. Sua rea de drenagem perfaz 727 km2, toda ela situada na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. O rio Iguau tem suas nascentes na Serra do Tingu, a uma altitude mxima de 1600 m. Desenvolve seu curso no sentido sudeste, com uma extenso total de cerca de 43 km, desaguando na Baa de Guanabara. Seus principais afluentes so os Rios Tingu, Pati e Capivari pela margem esquerda e Botas e Sarapu pela direita. A fisiografia da bacia dos Rios Iguau-Sarapu caracterizada principalmente por duas unidades de relevo: a Serra do Mar e a Baixada Fluminense, com um forte desnvel do ponto mais alto da serra at a plancie. O clima da bacia quente e mido com estao chuvosa no vero, com temperatura mdia anual em torno dos 22 C e precipitao mdia 151

anual em torno de 1700 mm. Os rios descem as serras em regime torrencial, com forte poder erosivo, alcanando a plancie, onde perdem velocidade e extravasam de seus leitos em grandes alagados. (CARNEIRO et al, 2010) O mapa a seguir (figura 08) destaca a Bacia dos Rios Iguau-Sarapu, assim como possibilita identificar a localizao dos municpios de Belford Roxo, Mesquita e Nova Iguau, em relao regio metropolitana do Rio de Janeiro.

Figura 08 Mapa de Localizao da bacia dos Rios Iguau-Sarapu / RJ. Fonte: Carneiro et al (2010). Modificado pela autora.

7.1 Plano Diretor de Belford Roxo

7.1.1 Contextualizao do Municpio de Belford Roxo
At o final do sculo XX, o municpio de Belford Roxo era distrito do municpio de Nova Iguau, mas, em abril de 1990, a Lei Estadual n0 1.640 foi aprovada e Belford Roxo foi separado de Nova Iguau.

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Integrante da regio metropolitana do Rio de Janeiro, esse municpio, segundo o portal eletrnico da Prefeitura, caracterizado pelo forte contingente populacional e tem na indstria qumica e na metalurgia sua principal base econmica. Localizado h aproximadamente 19,5 km da cidade do Rio de Janeiro, caracteriza-se tambm como cidade-dormitrio de uma grande massa de empregados que trabalha no municpio do Rio. Belford Roxo apresenta uma rea de 79,791 km e populao de aproximadamente 495.694 habitantes (IBGE, 2010). Abriga as sub-bacias dos rios Botas, Capivari e Sarapui (CARNEIRO, 2008), cursos dgua esses que apresentam alta degradao. O municpio est localizado s margens da rodovia BR-116 (Rio-So Paulo), sendo servido pela malha ferroviria suburbana do Rio de Janeiro e por linhas de nibus que, em sua maioria, ligam o centro da metrpole aos seus bairros populares. Os municpios limtrofes so: Mesquita, Nova Iguau, Duque de Caxias e So Joo de Meriti. (Figura 09).

Figura 09 Mapa de Localizao do municpio de Belford Roxo /RJ. Fonte: Elaborado pela autora.

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7.1.2 - Anlise do Plano Diretor de Belford Roxo

Apresentando-se como lei complementar no. 084 de 12 de janeiro de 2007, o Plano Diretor de Belford Roxo foi aprovado aps o Estatuto da Cidade, o que traz como caractersticas o fato de fundamentar-se em princpios do prprio Estatuto e ser elaborado de maneira participativa, recebendo o nome, portanto, de Plano Diretor Participativo de Belford Roxo. O plano organizado em seis grandes ttulos, sendo eles: Ttulo I) dos princpios e dos objetivos gerais; Ttulo II) das estratgias de desenvolvimento; Ttulo III) do ordenamento territorial; Ttulo IV) dos instrumentos de poltica urbana; Ttulo V) do sistema de planejamento e gesto; e Ttulo VI) das disposies transitrias. A partir desses, o plano desdobra-se em captulos, sees e subsees, a citar como exemplos merecedores de destaque: Uso e Ocupao do Solo; Qualificao e Conforto Ambiental Urbano; Plano Municipal de Qualificao Ambiental Urbana; reas de Qualificao Ambiental Urbana; Meio Ambiente e Saneamento; Controle e Gerenciamento dos Recursos Hdricos; Controle das Enchentes; Proteo Ambiental; Saneamento Ambiental; Abastecimento de gua; Do Esgotamento Sanitrio; Drenagem de guas Pluviais; Coleta, Tratamento e Destino Final de Resduos; Habitao; Regularizao Urbanstica e Fundiria; Melhorias Habitacionais; Acessibilidade Universal; e Instrumentos para o Ordenamento Territorial.

7.1.2.1 - Aplicao dos Indicadores

Definio de metas e prazos De maneira geral, observa-se que o Plano Diretor de Belford Roxo apresenta um grande nmero de diretrizes a serem detalhadas em planos e programas, no entanto no so previstas metas e prazos. So exemplos observados no plano os casos da poltica habitacional, de integrao metropolitana e da oferta universal de saneamento bsico. Segundo a anlise feita, destaca-se que, para a implementao da poltica habitacional, os objetivos so genricos e o plano no apresenta nenhuma meta. 154

Quanto a integrao com vistas uma poltica metropolitana, o Plano, mais uma vez, apresenta objetivos, contudo, no h metas concretas. Da mesma forma, tem-se a anlise feita quanto oferta universal de saneamento bsico, pois a maior parte dos objetivos e das diretrizes para a poltica de saneamento tambm genrica, tendo em vista que no se materializam em termos de instrumentos e metas concretas, com prazos para sua implementao. Tambm foram definidas diretrizes para os componentes do saneamento, como gua, esgoto, drenagem e resduos slidos, entretanto, mais uma vez, sem definio de metas concretas. Por outro lado, foi identificado o estabelecimento de prazos, no que diz respeito ao direito de preempo, quando ficam estabelecidos 30 dias, (contados a partir da vigncia do PD) para a preferncia do Municpio diante da alienao onerosa. Neste sentido, continua o PD, o direito de preempo sobre os imveis ter prazo de 5 anos contados a partir da notificao prevista. O Municpio, por sua vez, atestar o seu interesse em exercer o direito, atravs de certido, no prazo mximo de 60 dias contados a partir da oferta do imvel. Para a renovao da incidncia do direito de preempo, aponta o PD que somente ser possvel aps o intervalo mnimo de um ano. De mesmo modo, tambm so estabelecidos prazos para ttulo de concesso de uso especial para fins de moradia, ou seja, aquele que possuir como seu, por 5 anos, ininterruptamente e sem oposio, imvel pblico municipal localizado no Municpio de Belford Roxo e com rea inferior ou igual a 250m2, desde que utilizado para moradia do possuidor ou de sua famlia. E por ltimo, o art. 97, estabelece um prazo mximo de 12 meses, contados a partir da data da publicao do PD, para a elaborao do Plano Integrado de Mobilidade de Belford Roxo. O Plano Diretor de Belford Roxo apresenta, portanto, alguns poucos prazos e nenhuma meta, o que produz um indicador parcial-baixo na presente anlise. Autoaplicabilidade

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O plano parece pouco efetivo quanto aplicabilidade das diretrizes propostas, visto que, remete a todo o momento, para a legislao especfica a ser implementada pelo municpio. Outra forma que retira a aplicabilidade do plano o fato de prever o desenvolvimento de uma srie de planos setoriais que iro direcionar as polticas pblicas municipais. So exemplos de instrumentos apontados no plano, mas que dependem de lei especfica a ser implementada pelo municpio: Art. 72, 2 Os limites das reas Especiais definidas no caput deste artigo, bem como as diretrizes e as normas de ocupao e de uso do solo a elas referentes, sero estabelecidos na Lei de Zoneamento do territrio municipal. No entanto, como bem observa o Relatrio do Plano Diretor do Municpio de Belford Roxo (OBSERVATRIO DAS METRPOLES, 2010), a Lei de Zoneamento antiga (Lei No 673/1997) e delimita algumas reas de interesse social, em nmero muito inferior aos assentamentos identificados nos estudos para o Plano Diretor, o que, portanto, significa uma necessidade de atualizao dessa lei, retirando dessa maneira sua autoaplicabilidade. Outros exemplos encontrados no corpo do Plano Diretor e que merecem destaque: Art. 152. O uso e ocupao do solo urbano sero regulamentados por lei municipal especfica que definir as normas relativas aos usos e atividades, intensidade de ocupao e as tipologias construtivas. Art. 153. O parcelamento do solo urbano ser regulamentado por lei municipal especfica, que definir critrios de aprovao e licenciamento de desmembramento, remembramento, arruamento, fracionamento e loteamento. Art. 156. As normas de posturas sero regulamentadas por lei municipal especfica, que estabelecer as condies para realizao de eventos em locais pblicos e privados e regulamentar a instalao de equipamentos e artefatos em logradouros pblicos, observando a segurana e o conforto dos usurios e a adequao aos padres locais.

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Da mesma maneira, os Instrumentos da Poltica Urbana, baseados nos instrumentos do Estatuto da Cidade, no se mostram autoaplicveis. A citar, o Estudo de Impacto de Vizinhana, que ser regulamentado atravs de Lei Municipal especfica, que definir as normas relativas sua obrigatoriedade e contedo de apresentao para os empreendimentos e as atividades, privadas ou pblicas, que dependero da elaborao de Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana e respectivo Relatrio de Impacto de Vizinhana (EPIV-RIV), para obter licena ou autorizao para parcelamento, construo, ampliao ou funcionamento, bem como os parmetros e os procedimentos a serem adotados para sua avaliao. Alm do EIV, h ainda o Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios; o IPTU Progressivo no Tempo; as Operaes Urbanas Consorciadas; Transferncia do direito de construir; o Direito de superfcie e a Regularizao fundiria. Esses se constituem em exemplos de instrumentos que mais uma vez devero ser regulamentados atravs de Lei municipal especfica. Observa-se, desta maneira, que o indicador referente autoaplicabilidade est ausente do Plano Diretor de Belford Roxo. Controle do processo de expanso urbana O plano diretor de Belford Roxo faz aluso ao controle do processo de expanso urbana, quando menciona que para ocorrer expanso ser necessria a devida infraestrutura, sobretudo quanto ao saneamento, conforto ambiental e deslocamento da populao. Observa-se ainda a preocupao quanto ocupao das reas de risco, ou seja, aquelas sujeitas inundao e as encostas expostas aos processos erosivos. Entretanto, o plano no identifica reas sujeitas ao controle do processo de expanso urbana, muito embora indique intensidades ou restries de ocupao diferenciadas segundo as caractersticas das macrozonas. Dessa maneira, apresenta-se como exemplos: Art. 112. A Macrozona de Consolidao da Urbanizao compreende a rea do municpio que apresenta os maiores ndices de fracionamento do territrio e de ocupao 157

do tecido urbano parcelado, caracterizando-se por altas densidades populacionais e grande diversidade de tipologias construtivas e formas de uso do solo, para a qual ficam estabelecidas diretrizes e medidas voltadas melhoria da mobilidade e ao controle do crescimento urbano. Art. 117. A Macrozona de Ocupao Controlada compreende uma frao do territrio municipal que apresenta baixa densidade demogrfica, descontinuidade das reas parceladas e edificadas, morfologia marcada pela sucesso de pequenas elevaes, com reas livres nos topos das elevaes e presena de processos de eroso, derivados de formas inadequadas de ocupao e retirada da cobertura vegetal, para a qual ficam estabelecidas diretrizes e medidas voltadas regulao do uso e ocupao e preservao ambiental. Art. 119. A Macrozona de Ocupao Restrita abrange reas situadas nas faixas marginais de cursos dgua e sujeitas a inundaes, marcadas pela presena de ocupaes irregulares, sendo consideradas como imprprias urbanizao pela legislao estadual e federal, para a qual ficam estabelecidas diretrizes e medidas voltadas preveno dos riscos de vida para a populao a residente. Segundo o PD, para que a propriedade urbana cumpra sua funo social, sua ocupao dever estar em consonncia com as polticas de planejamento e gesto territorial expressas no Plano, atendendo aos requisitos que esto ligados direta ou indiretamente ao controle do processo de expanso urbana (alm das diretrizes colocadas pelo Estatuto da Cidade) sendo: I) estar de acordo com a distribuio das modalidades de usos e intensidades de ocupao do solo de forma equilibrada em relao infraestrutura disponvel, aos transportes e ao meio ambiente, de modo a evitar ociosidade ou a sobrecarga da infraestrutura, equipamentos e servios pblicos disponveis; II) estar adequada a densidade populacional e o uso e ocupao dos imveis aos condicionantes ambientais e disponibilidade ou possibilidade de adequao de infraestrutura e servios urbanos; preservar reas imprprias urbanizao e de interesse ambiental e paisagstico; III) propiciar o surgimento de reas amenas, evitando ou corrigindo distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio

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ambiente; (...) V) controlar os processos de densificao urbana, com o objetivo de minimizar os impactos ambientais. Apesar de no identificar especificamente as reas sujeitas ao controle do processo de expanso urbana, o PD de Belford Roxo aponta em diferentes pontos do texto da Lei, para esta preocupao, seja no zoneamento do municpio, seja nas polticas de planejamento e gesto territorial, a fim de permitir que a propriedade urbana cumpra sua funo social. Neste sentido, verifica-se que este indicador apresenta-se como parcial. Definio do Permetro Urbano O municpio de Belford Roxo encontra-se todo em zona urbana o que, obviamente indica que no h zona rural. Sendo assim, segundo o exposto pelo art. 101, fica mantido o permetro urbano atual do Municpio de Belford Roxo conforme estabelecido na Lei Municipal n 040, de 19 de Maro de 1993. Contudo, o art. 219, aponta a criao do Conselho de Planejamento e Gesto da Cidade, garantindo representatividade popular das populaes urbana e rural15. Esta afirmao constitui um dado incongruente, uma vez que, se Lei no. 040/1993 identifica o municpio inserido toda em zona urbana, no poderia haver ocorrncia de populaes rurais. Ao definir o municpio integralmente em zona urbana, o PD pode comprometer que reas onde a mata ainda preservada, possam ser passveis de urbanizao. Um exemplo especfico do caso de Belford Roxo, diz respeito a foz do Rio Botas, regio observada por CARNEIRO (2008) que se encontra pouco ocupada, com reas dominadas por morros do tipo meia laranja, com presena de vegetao secundria arbreoarbustivo, intercaladas por reas de vrzeas, ainda no urbanizada. Esta rea, entretanto, pode ser alvo de obras que, atravs da impermeabilizao do solo, podem comprometer a drenagem e conseqentemente, agravar o caso das inundaes urbanas.

15

Grifo prprio.

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Por outro lado, identifica-se no zoneamento do Municpio, a Macrozona de Preservao Ambiental. A definio desta macrozona restringe, de certo modo, que a rea seja objeto de obras para fim de loteamentos urbanos, entretanto, sendo considerada parte do permetro urbano, pode facilitar que surjam possveis excees e, conseqentemente, flexibilizao para que seja urbanizada. Esta afirmao pode ser mais bem compreendia atravs da prpria definio dessa macrozona: (...) sero definidas aes efetivas de planejamento e controle da ocupao que orientem o aproveitamento adequado16 de suas potencialidades e garantam a manuteno e a valorizao de suas qualidades ambientais. Tendo em vista a anlise descrita, o presente indicador , portanto, parcial-baixo. Adensamento dos vazios urbanos Ao mesmo tempo em que o plano diretor de Belford Roxo controla o processo de expanso urbana, promove-se o adensamento de vazios urbanos, desde que as reas destinadas sejam dotadas de infraestrutura adequada. Sendo assim, o PD orienta, dentro de seus princpios, que a ocupao deve ser feita desde que a propriedade urbana cumpra sua funo social, respeitando, dentre os requisitos observados: estar de acordo com a distribuio das modalidades de usos e intensidades de ocupao do solo de forma equilibrada em relao infraestrutura disponvel, aos transportes e ao meio ambiente, de modo a evitar ociosidade ou a sobrecarga da infraestrutura, equipamentos e servios pblicos disponveis E ainda, como menciona o art. 15 quanto preservao da qualidade do meio ambiente e para potencializar e redistribuir os benefcios gerados pelo processo de urbanizao, so expostas algumas diretrizes relativas ao uso e ocupao do solo urbano, a citar: a aconsolidao das reas urbanas j ocupadas, promovendo seu adensamento de acordo com a da infraestrutura fsica e social ofertada e o estmulo ao adensamento nas proximidades da rede estrutural da mobilidade, favorecendo os deslocamentos da populao.

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Grifo prprio.

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Outro exemplo refere-se a uma das diretrizes para a regulamentao das normas urbansticas, que a de estimular o adensamento de reas urbanizadas e induzir a ocupao das reas urbanas no consolidadas. A partir das macrozonas definidas no Plano Diretor, tambm foi possvel identificar parcelas do territrio destinadas ao adensamento da urbanizao. Neste sentido, destaca-se: i) Macrozona de Intensificao da Urbanizao (Art.115), como

aquela que corresponde parcela do territrio onde ocorrem processos progressivos de parcelamento e de ocupao do solo, predominantemente ao longo de eixos de circulao intraurbanos e intermunicipais, apresentando reas conurbadas com os municpios limtrofes, mas com baixa densidade de ocupao e descontinuidades da malha parcelada, para a qual ficam estabelecidas diretrizes e medidas voltadas criao de novas centralidades e ao incentivo para a ocupao dos vazios urbanos . ii) Macrozona de Ocupao Controlada (art. 118) que, dentre as

diretrizes a serem implementadas, tem-se: promover a ocupao controlada dos vazios urbanos. Para as demais macrozonas, a partir da leitura das diretrizes implementadas, no foi identificada a previso de adensamentos populacionais. A leitura do PD com o objetivo de pontuar o indicador referente ao adensamento dos vazios urbanos permitiu concluir que o mesmo est integralmente contemplado no corpo da Lei. Zoneamento do Territrio Segundo o Plano Diretor de Belford Roxo, so definidas seis Macrozonas, as quais devero ser objeto de diferentes regulaes no que concerne ao uso e ocupao do territrio, e trazem como objetivo geral orientar o ordenamento do solo urbano e estabelecer as bases para aplicao dos instrumentos de poltica urbana previstas no

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Estatuto da Cidade. O Macrozoneamento estabelece diretrizes e medidas para reas que, por suas feies morfolgicas e ambientais, pelas condies de ocupao e uso e por suas peculiaridades locais, apresentam caractersticas homogneas. Essas diretrizes e medidas efetivas de planejamento, ao e controle seriam destinadas a explorar adequadamente suas potencialidades e promover o bem-estar e a qualidade de vida de sua populao A diviso dessas seis macrozonas apresentada no Plano Diretor da seguinte maneira: I - Macrozona de Ocupao Estratgica; II - Macrozona de Consolidao da Urbanizao; III - Macrozona de Intensificao da Urbanizao; IV - Macrozona de Ocupao Controlada; V - Macrozona de Ocupao Restrita; VI - Macrozona de Preservao Ambiental. Essas macrozonas so definidas com base nos seguintes critrios:

Macrozona de Ocupao Estratgica (Art. 109): compreende as reas

situadas na extremidade sul do territrio municipal onde est localizado o centro de comrcio e de prestao e servios da cidade e o principal polo industrial e de logstica do municpio, apresentando grande vocao e potencialidades para ampliao de atividades econmicas, para a qual ficam estabelecidas diretrizes e aes voltadas requalificao do ambiente urbano, ao fomento de desenvolvimento econmico sustentvel e gerao de emprego e renda.

A Macrozona de Consolidao da Urbanizao (art 112): compreende a

rea do municpio que apresenta os maiores ndices de fracionamento do territrio e de ocupao do tecido urbano parcelado, caracterizando-se por altas densidades populacionais e grande diversidade de tipologias construtivas e formas de uso do solo,

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para a qual ficam estabelecidas diretrizes e medidas voltadas melhoria da mobilidade e ao controle do crescimento urbano.

A Macrozona de Intensificao da Urbanizao (Art. 115):corresponde

parcela do territrio onde ocorrem processos progressivos de parcelamento e de ocupao do solo, predominantemente ao longo de eixos de circulao intraurbanos e intermunicipais, apresentando reas conurbadas com os municpios limtrofes, mas com baixa densidade de ocupao e descontinuidades da malha parcelada, para a qual ficam estabelecidas diretrizes e medidas voltadas criao de novas centralidades e ao incentivo para a ocupao dos vazios urbanos .

A Macrozona de Ocupao Controlada (Art. 117) compreende uma frao

do territrio municipal que apresenta baixa densidade demogrfica, descontinuidade das reas parceladas e edificadas, morfologia marcada pela sucesso de pequenas elevaes, com reas livres nos topos das elevaes e presena de processos de eroso, derivados de formas inadequadas de ocupao e retirada da cobertura vegetal, para a qual ficam estabelecidas diretrizes e medidas voltadas regulao do uso e ocupao e preservao ambiental.

Macrozona de Ocupao Restrita (Art. 119.): abrange reas situadas nas

faixas marginais de cursos dgua e sujeitas a inundaes, marcadas pela presena de ocupaes irregulares, sendo consideradas como imprprias urbanizao pela legislao estadual e federal, para a qual ficam estabelecidas diretrizes e medidas voltadas preveno dos riscos de vida para a populao a residente

Macrozona de Preservao Ambiental (Art. 121): corresponde parcela do

territrio localizada na regio norte e noroeste do municpio, com ocupao rarefeita, apresentando extensas reas livres e caractersticas morfolgicas marcadas pela sucesso de pequenas elevaes e pela presena de vales em meandros com pequenos cursos dgua, para a qual sero definidas aes efetivas de planejamento e controle da ocupao que orientem o aproveitamento adequado de suas potencialidades e garantam a manuteno e a valorizao de suas qualidades ambientais.

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O macrozoneamento est demarcado em mapas no Anexo I do Plano e delimitado por permetros cuja descrio consta do Anexo II do PD de Belford Roxo. Conclui-se, portanto, que o indicador referente ao zoneamento do territrio para o municpio de Belford Roxo apresenta no s um diagnstico das reas, como tambm direciona o tipo de ocupao e diretrizes especficas para essas zonas. Estretanto, ressalta-se que estas diretrizes ainda parecem genricas, dificultando a implementao direta das aes, como por exemplo o caso da Macrozona de Ocupao Restrita, que aponta para presena de ocupaes irregulares, sujeitas s inundaes, mas sem delimit-las de maneira mais especfica. Observa-se tambm no anexo III do PD, a identificao atravs de mapa do municpio, de 53 assentamentos subnormais passveis de regularizao urbanstica ou fundiria, entretanto, este tema no foi abordado no zoneamento, visto que no so indicadas as reas sujeitas essa regularizao, ou mesmo para o caso de reassentamto, quando se trata de moradias sujeitas ao risco. Essas constataes trazem luz que o indicador em anlise fica considerado como parcial-alto. Diretrizes para a preservao de mananciais A partir dos princpios orientadores e do processo participativo na elaborao do plano, foi definida, dentre os objetivos gerais, a importncia em incorporar o componente ambiental no ordenamento do territrio, sobretudo para proteo de mananciais e recursos hdricos, matas, solos hidromrficos e stios arqueolgicos. No captulo referente ao meio ambiente e saneamento, encontra-se, na seo destinada ao controle e Gerenciamento dos Recursos Hdricos, que para garantir a disponibilidade de gua em padres de qualidade adequados aos respectivos usos, o Municpio dever, proteger reas de mananciais e preservar as reas de nascentes existentes no Municpio.

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Embora o PD de Belford Roxo no indique diretrizes mais objetivas quanto preservao de mananciais, este indicador se faz, mesmo que de maneira genrica, presente, o que, portanto, permitiu classific-lo como parcial-baixo. Diretrizes para a Revitalizao de corpos d'gua Segundo o artigo 23 do PD, as reas destinadas para a qualificao ambiental urbana so quelas prioritrias para execuo de projetos de qualificao e revitalizao, abrangidos pelo Plano de Qualificao Ambiental Urbana. Sendo assim, ficam identificadas, dentre essas, as reas ribeirinhas desocupadas e as a reas sujeitas a inundaes, localizadas nos bairros ao longo dos rios e crregos que cortam o municpio . Quanto seo dedicada ao Controle e Gerenciamento dos Recursos Hdricos, observa-se atravs do art 54, que para garantir a disponibilidade de gua em padres de qualidade adequados aos respectivos usos, o Municpio dever evitar a contaminao das guas atravs do controle das atividades potencialmente poluidoras. Ainda nessa mesma seo, fica mencionada a adoo de medidas especficas para a proteo de rea de recarga de lenol fretico, enfatizando a importncia do reflorestamento e proteo das nascentes existentes. A leitura do texto do PD permitiu identificar que so apresentadas preocupaes, mesmo que indiretas, referentes revitalizao dos corpos dgua, o que classifica o presente indicador como parcial-baixo. Zoneamento de risco de inundao O PD indica que as reas de Qualificao Ambiental Urbana (onde sero implementados projetos de revitalizao e qualificao abrangidos pelo Plano de Qualificao Ambiental Urbana) so prioritrias em relao quelas sujeitas a inundaes, situadas nos bairros ao longo dos rios e crregos que cortam o municpio. Outra medida apontada diz respeito elaborao do Plano Integrado de Drenagem Urbana como parte do Plano Municipal de Saneamento Ambiental. Sendo assim, aponta o art. 56 que, para controlar as enchentes e reduzir seus efeitos em Belford Roxo, o poder

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pblico municipal dever desenvolver Plano Integrado de Drenagem Urbana como parte do Plano Municipal de Saneamento Ambiental; desenvolver Plano de Contingncia baseado em sistema de alerta e previso de enchentes. Quanto classificao de assentamentos subnormais, o PD aponta, como uma das reas, aquela onde esto situadas moradias em reas de risco e sujeitas a inundaes, as quais podero ser alvo de programas de regularizao fundiria e parte das reas de Especial Interesse Social. Ao definir a Macrozona de Ocupao Restrita, nota-se, no art. 119, que a delimitao desta abrange as reas situadas em faixas marginais de cursos dgua sujeitas a inundaes, marcadas pela presena de ocupaes irregulares (...). Dentre as diretrizes dessa macrozona, cabe destacar: prevenir os efeitos das enchentes; coibir a ocupao nas reas ribeirinhas, sujeitas inundao; e manter livres da ocupao residencial as reas destinadas bacia de reteno. Os limites da Macrozona de ocupao restrita esto indicados no anexo II do PD. Apesar das indicaes expostas, o Plano Diretor de Belford Roxo no define um zoneamento das reas inundveis, com base em mapeamento de riscos de inundao (para diferentes tempos de recorrncia) e em critrios para ocupao dessas zonas, quanto ao uso e aos aspectos construtivos. Segundo a anlise de CARNEIRO (2008), esse mapeamento pode ser um instrumento valioso de informao para a populao acerca dos riscos, servindo tambm, se adequadamente divulgado, para democratizar a informao e evitar a valorizao e especulao imobiliria das reas sujeitas a inundaes no municpio. Observa-se, contudo, que o PD menciona a presena dessas reas sujeitas inundao, alm de mostrar que a regulao do uso do solo urbano ir considerar os riscos de inundaes, uma vez que fica indicado que as reas de risco sero objeto de normas e regulaes especficas. O indicador, neste sentido, parcial no Plano Diretor de Belford Roxo.

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Zoneamento de risco de deslizamento A partir do Plano Municipal de Habitao de Interesse Social, identificou-se como parte das diretrizes, a importncia dada ao fato de gerar moradia transitria, em carter emergencial, para pessoas ou famlias privadas da respectiva moradia em decorrncia de catstrofe ou calamidade pblica e situaes de risco geolgico. Quanto delimitao da Macrozona de Ocupao Controlada, compreende-se dentre outras, as reas de morfologia marcada pela sucesso de pequenas elevaes, com reas livres nos topos das elevaes e presena de processos erosivos (art. 117). Para essa macrozona, o PD estabelece medidas controladas de ocupao e uso do solo, a fim de preservar e qualificar os espaos arborizados e valorizar as reas livres nos topos das elevaes, inscrevendo-as nas reas de Qualificao Ambiental. Essas so medidas que, indiretamente, reduzem o processo de ocupao dessas reas e amenizam o risco de deslizamento. Apesar do que fora exposto, a leitura do PD permitiu identificar a falta de um mapeamento da geomorfologia e das declividades do terreno do municpio, assim como dos seus riscos de ocupao. Sendo assim, o PD no indica o zoneamento de risco de deslizamento. Todavia, o indicador em anlise foi considerado como parcial-baixo, visto que, mesmo sem o efetivo zoneamento, a prpria delimitao de uma macrozona que considera reas de risco geolgico permite que o indicador no seja avaliado como totalmente ausente. Diretrizes para implantao de medidas no-estruturais voltadas para a sustentabilidade da drenagem urbana. Observa-se ao longo do texto do Plano Diretor de Belford Roxo a importncia de levar em considerao as questes ambientais, seja atravs dos planos e projetos, seja pela definio das macrozonas ou nas formas de induo ou controle do processo de urbanizao. Dessa forma, destaca-se a seguir uma srie de medidas no-estruturais voltadas para a sustentabilidade da drenagem urbana.

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Segundo o art. 20, a qualificao e o conforto ambiental urbano em Belford Roxo sero alcanados adotando-se medidas, tais como: a criao de corredores verdes em eixos virios estruturantes, a ampliao de praas e reas verdes e arborizao de logradouros. Quanto poltica de saneamento ambiental, o PD traz um plano especfico de Saneamento Ambiental que engloba os Planos Integrados de Drenagem Urbana, Esgotamento Sanitrio e Gesto de Resduos e as estratgias para garantir a oferta universal da gua. Como parte dos objetivos gerais, ressalta-se que deve ser incorporada a componente ambiental na educao formal e informal no Municpio. Na seo dedicada ao Controle e Gerenciamento dos Recursos Hdricos, so abordadas pelo PD (art. 55) medidas especficas para a proteo de rea de recarga do lenol fretico, sendo: identificao e mapeamento das nascentes existentes no Municpio; reflorestamento e proteo das nascentes existentes; fiscalizao da contaminao das guas; fiscalizao e controle da abertura e bombeamento de poos; e melhoria do sistema de fiscalizao das indstrias com potencial poluente com anlise da contaminao eventualmente provocada por seus processos. O Plano Integrado de Drenagem Urbana apresenta a importncia em promover a educao ambiental em toda a rede de ensino, com programa que enfatize a preservao do patrimnio ambiental, de micro-bacias hidrogrficas, a minimizao de gerao de resduos e o estmulo a processos de reciclagem e no desperdcio. O Plano Integrado de Gesto de Resduos, indica como diretrizes, desenvolver aes e instrumentos que promovam a reduo dos resduos; melhorar o sistema de coleta de lixo; instalar o complexo de tratamento e disposio final de resduos; e realizar a recuperao ambiental das reas dos antigos aterros sanitrios. Como medidas que visem prevenir as enchentes e evitar os efeitos causados pelas chuvas e temporais, o art. 57 destaca: limpeza e desobstruo permanente do sistema existente de drenagem urbana; ampliao dos dispositivos e equipamentos de drenagem nos logradouros pblicos; promoo continuada da limpeza das ruas, da coleta e da

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disposio final do lixo; criao de reas verdes e parques nos espao urbanos, visando o aumento da rea permevel; incentivo ao aumento das reas permeveis e arborizao nos lotes; controle do aterramento dos brejais, lagoas e lotes; controle efetivo das construes nas margens dos rios, impossibilitando legalizaes de casas construdas irregularmente; implantao de sistema de alerta e previso meteorolgica; e ao consorciada regional com apoio dos governos federal e estadual. Para a proteo das reas de interesse ambiental, o PD ressalta que devero ser adotadas as seguintes diretrizes especficas: desenvolver Plano de Integrado de Recuperao Ambiental como parte do Plano de Estruturao e Qualificao Ambiental de Belford Roxo; preservar reas imprprias urbanizao e de interesse ambiental e paisagstico; propiciar o surgimento de reas amenas, evitando ou corrigindo distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; e garantir e definir as reas de interesse para a preservao. A anlise do Macrozoneamento do municpio, possibilitou identificar, em suas diretrizes, medidas no-estruturais voltadas para a sustentabilidade da drenagem urbana, a citar: i) Macrozona de Ocupao Estratgica (art.111): implantao de cintures verdes no entorno das reas de atividades industriais; ii) Macrozona de Consolidao da Urbanizao (art. 114.): criao de reas verdes e de lazer pblico e conservao das existentes; definio de reas de Qualificao Ambiental e sua implantao; e recuperao de reas ambientalmente degradadas, conforme previsto no PD; iii) Macrozona de Ocupao Controlada (art.118): promover a ocupao controlada dos vazios urbanos; preservar e qualificar os espaos arborizados para o uso pblico de lazer; iv) Macrozona de Ocupao Restrita (art. 120). prevenir os efeitos das enchentes; coibir a ocupao nas reas ribeirinhas, sujeitas inundao; manter livres da ocupao residencial as reas destinadas bacia de reteno ; e 169

v) Macrozona de Preservao Ambiental: (art. 122) valorizar as qualidades ambientais e promover o aproveitamento de suas potencialidades; estabelecer normas de controle e aes de gesto e planejamento com nfase na preservao e recuperao ambiental e paisagstica; estudar a criao de rea de Preservao Ambiental municipal, em complementao APA do Retiro, localizada em Nova Iguau, em rea limtrofe a Belford Roxo e controlar e mitigar os efeitos ambientais decorrentes da destinao final, incorreta, de resduos slidos. A partir do que fora exposto acerca do presente indicador, conclui-se que o PD de Belford Roxo apresenta-se integralmente contemplado quanto s diretrizes para implantao de medidas no-estruturais voltadas para a sustentabilidade da drenagem urbana. Medidas estruturais voltadas para o controle de inundaes. No foi possvel identificar a previso de utilizao de medidas estruturais voltadas para o controle de inundaes.O indicador, portanto, no est contemplado. Medidas voltadas para a preveno de deslizamentos A leitura do Plano Diretor de Belford Roxo permitiu analisar a ocorrncia de medidas no-estruturais voltadas para a preveno de deslizamentos. Contudo, no foram indicadas diretrizes que apontassem o uso de medidas estruturais para a preveno desses. Ainda sim, muitas das medidas no-estruturais no mencionam diretamente o fato de estarem relacionadas ocorrncia de deslizamentos, ou seja, em grande parte coube interpretao de que possivelmente poderiam ser utilizadas como medidas de preveno de deslizamentos, visto que, em maioria, estavam mais relacionadas questo da problemtica das inundaes do que propriamente dos processos erosivos das encostas. Na seo referente ao uso e ocupao dos solos, uma das medidas a serem adotadas diz respeito ao impedimento de ocorrncia de ocupaes irregulares, o que pode ria vir a ser em topo de morros e em declividade superior quela imposta pelo Cdigo Florestal em vigor.

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O Plano Municipal de Qualificao Ambiental Urbana prev a ampliao de praas e reas verdes, alm da arborizao de logradouros, sendo esta uma outra possvel medida de preveno de deslizamentos. No art 52, so definidos objetivos gerais da poltica de meio ambiente e saneamento que, de certa forma, podem contribuir para a preveno de deslizamento de encostas, tais como: adotar viso integrada para as polticas pblicas de saneamento bsico, gesto dos recursos hdricos e do meio ambiente; promover a participao popular nas medidas para conservao, melhoria e aproveitamento do meio ambiente; e incorporar o componente ambiental na educao formal e informal no Municpio. Quanto s reas de interesse ambiental, o PD adota como diretrizes: desenvolver Plano de Integrado de Recuperao Ambiental como parte do Plano de Estruturao e Qualificao Ambiental de Belford Roxo; preservar reas imprprias urbanizao e de interesse ambiental e paisagstico; propiciar o surgimento de reas amenas, evitando ou corrigindo distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; e garantir e definir as reas de interesse para a preservao. Dessa forma, observa-se no art. 59, que para a implementao das diretrizes de proteo e recuperao das reas de interesse ambiental, importante a preservao das reas das coroas dos morros, notadamente aquelas no submetidas ocupao urbana, promovendo a manuteno e reflorestamento onde couber; recuperao de reas degradas pela atividade de extrao mineral;e estudo de implantao de reflorestamento nas reas sugeridas pelo rgo estadual. Nota-se, tambm, adoo de medidas no estruturais presentes na Macrozona de Ocupao Controlada, visto que onde est localizada uma morfologia marcada pela sucesso de pequenas elevaes, com reas livres nos topos das elevaes e presena de processos de eroso derivados de formas inadequadas de ocupao e retirada da cobertura vegetal. Neste sentido, o PD estabelece para esta macrozona, diretrizes e medidas voltadas regulao do uso e ocupao e a preservao ambiental, a citar: promover a ocupao controlada dos vazios urbanos; preservar e qualificar os espaos arborizados

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para o uso pblico de lazer; e valorizar as reas livres nos topos das elevaes, inscrevendo-as nas reas de Qualificao Ambiental. Tambm esto sujeitas s medidas de preveno de deslizamentos as reas Especiais de Interesse Social (art. 146), quando, na leitura no PD, observa-se que so aquelas consideradas como adequadas ou vocacionadas para implantao de programas de regularizao fundiria e de construo de unidades residenciais de carter social, incluindo-se nessa categoria reas favelizadas, invadidas, pblicas ou privadas, ocupadas por edificaes irregulares, loteamentos irregulares ou clandestinos e ocupaes localizadas em reas de risco. Como parte das diretrizes expostas para a regulao das normas urbansticas, o art. 154 menciona a importncia em coibir o parcelamento e a ocupao do solo nas reas de interesse ambiental, nas reas de risco e nas reas de fragilidade ambiental. Quanto reviso da legislao urbanstica, o PD, em seu art 155, adverte que devero ser observados os aspectos referentes definio de critrios e parmetros especficos para o parcelamento, a ocupao e o uso do solo, de acordo com as distines internas das reas urbanas, considerando as diferenas de consolidao urbana e de fragilidade ambiental das reas. O direito de preempo (art. 179) tambm se constitui em um instrumento capaz de proporcionar a preveno de deslizamentos, visto que poder ser exercido. sempre que o Municpio necessitar, entre outros aspectos, de reas para instituio de unidades de conservao. Dentre as finalidades das operaes urbanas consorciadas (Art. 184), vale destacar: preservao de reas de preservao permanente ou unidades de conservao e recuperao de reas ambientalmente degradadas. Por fim, referente aos planos setoriais, merecem destaque: O Plano Municipal de Conservao Ambiental e o o Plano Municipal de Habitao de Interesse Social. O primeiro aponta a integrao com a Poltica Nacional de Meio Ambiente; integrao com a poltica de uso e controle do solo urbano; ampliao da diversidade da flora, fauna, 172

fontes hdricas e cursos dgua; minimizao dos custos ambientais, sociais e econmicos, e dos inconvenientes e danos causados pela degradao do meio ambiente. O segundo, aborda como parte das diretrizes: gerar moradia transitria, em carter emergencial, para pessoas ou famlias privadas da respectiva moradia em decorrncia de catstrofe ou calamidade pblica, situaes de risco geolgico, situaes de risco salubridade, desocupao de reas de interesse ambiental e/ou de intervenes urbanas. O indicador em anlise foi avaliado como parcial, visto que as medidas encontradas para a preveno de deslizamentos so de carter no-estrutural, ou seja, para ter sido contemplado de maneira integral, este indicador necessitaria, portanto, ter apresentado tambm medidas estruturais, o que no foi possvel observar atravs da leitura do PD de Belford Roxo. Regularizao fundiria e legalizao do uso do solo O Plano Diretor de Belford Roxo destaca, em diversos aspectos, a importncia em estabelecer diretrizes para a regularizao fundiria do Municpio. Neste sentido, o PD recomenda que para a propriedade urbana cumprir sua funo social, sua ocupao dever estar em consonncia com as polticas de planejamento e gesto territorial, em que deve estar assegurado, dentre outros requisitos, a contribuio para a regularizao jurdica e a integrao e melhoria urbana de assentamentos informais produzidos margem das normas urbansticas, especialmente favelas, loteamentos clandestinos inclusive em reas de risco. Como foco dos programas habitacionais, tm-se as habitaes de interesse social, que, segundo este PD, so aquelas destinadas a famlias com renda de at seis salrios mnimos mensais e que sero alvo de atendimento prioritrio por programas habitacionais, podendo ou no se tratar de habitaes situadas em assentamentos subnormais. O PD conceitua como assentamentos subnormais o loteamento ou assentamento irregular sob o ponto de vista urbanstico e jurdico-fundirio, carente de infraestrutura urbana e servios sociais, onde, em diversos casos, esto localizadas moradias rsticas e improvisadas, ou seja, moradias situadas em reas de risco, passveis de serem regularizadas ou no, quais sejam:

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a) sujeitas a inundaes; b) s margens de rios e outros cursos dgua; c) de influncia de rodovias e ferrovias; d) sob linhas de transmisso de energia eltrica; e) em reas de preservao ambiental ou preservao permanente, conforme definidas na legislao ambiental. E ainda, moradias irregulares sob o ponto de vista urbanstico ou fundirio, em uma ou mais das seguintes condies: a) ausncia ou insuficincia de infraestrutura urbana e de equipamentos sociais; b) ausncia de titularidade. Por fim, moradias precrias que necessitam de melhorias por apresentarem uma das seguintes caractersticas: a) no dispor de unidade sanitria e de instalaes hidrulicas e eltricas adequadas; b) serem construdas com materiais rsticos e improvisados, de modo a apresentarem inadequao segurana, s condies trmicas, salubridade e aos materiais utilizados; c) estarem sujeitas coabitao; d) estarem sujeitas ao adensamento habitacional excessivo. Ao tratar da poltica habitacional (art. 75), o Municpio visa assegurar o direito social moradia, dentre outras aes: melhorar as condies das moradias precrias; identificar e promover aes visando eliminar as situaes de risco para os moradores; promover a regularizao urbanstica e fundiria dos loteamentos irregulares ou clandestinos. 174

So mencionados ainda a criao do Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social (FMHIS) e a constituio do Conselho Gestor do FMHIS, para ampliar os recursos para a rea habitacional, onde sero aplicados instrumentos da poltica urbana previstos no PD, de forma a subsidiar os programas de produo de novas moradias e regularizao fundiria e urbanstica nas reas definidas como reas Especial de Interesse Social. O PD ainda prev a elaborao de Plano Municipal de Habitao de Interesse Social e a elaborao de Plano Municipal de Regularizao Fundiria (PMRF). Este ltimo dever estabelecer aspectos jurdicos, urbansticos, fsicos e sociais, para a legalizao da posse das moradias inseridas em reas ocupadas irregularmente, visando integrao com a poltica de uso e controle do solo urbano, incluso social e direito moradia. Neste sentido, constituem-se as seguintes diretrizes do PMRF: garantir a acessibilidade urbana como direito universal; garantir acesso aos servios urbanos fundamentais; garantir dignidade s comunidades; minimizar os contrastes sociais; contribuir para o desenvolvimento sustentvel do Municpio; e sensibilizar e conscientizar as comunidades. A fim de atingir a regularizao urbanstica e fundiria, o PD adverte que sero adotadas medidas, tais como: aplicao dos instrumentos da poltica urbana previstos no Estatuto da Cidade e regulamentados no PD; delimitao de reas Especiais de Interesse Social para fins de regularizao urbanstica e fundiria e para definio de parmetros e critrios diferenciados para o parcelamento e a ocupao do solo, desde que garantido o saneamento bsico, a instalao das redes de servios urbanos e os equipamentos sociais necessrios; apoio s aes de regularizao fundiria atravs do usucapio, para famlias de baixa renda; implantao de programa de regularizao fundiria em parceria com rgos das esferas estadual e federal e com organizaes no governamentais; e implantao de programas de esclarecimento populao para evitar o surgimento de novas moradias em reas de risco e de novos assentamentos irregulares. Quanto s AEIS, o PD mostra que so reas com caractersticas consideradas adequadas ou vocacionadas para implantao de programas de regularizao fundiria e de construo de unidades residenciais de carter social, incluindo-se nessa categoria

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reas favelizadas, invadidas, pblicas ou privadas, ocupadas por edificaes irregulares, loteamentos irregulares ou clandestinos e ocupaes localizadas em reas de risco. O texto do Plano Diretor aborda os instrumentos de Regularizao Fundiria, a citar: as operaes urbanas consorciadas (tero como parte das finalidades a regularizao de assentamentos subnormais); aplicao de usucapio especial de imvel urbano; concesso do direito real de uso; concesso de uso especial para fins de moradia; e desapropriao. A leitura do PD, por fim, levou avaliao do indicador referente regularizao fundiria e legalizao do uso do solo, como parcial-alto, visto que para sua efetivao, ainda h dependncia da implementao de planos e projetos, que sem metas e prazos concretos podem implicar na inaplicabilidade do indicador. Utilizao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade para fins de conservao e preveno de danos ambientais O PD se refere implementao de instrumentos previstos no Estatuto da Cidade que podem interferir direta ou indiretamente para conservao e preveno de danos ambientais. Desse modo, so previstos no PD: a delimitao de reas Especiais de Interesse Social, o apoio s aes de regularizao fundiria atravs do usucapio, o Consrcio Imobilirio, IPTU progressivo no tempo, Estudo de Impacto de Vizinhana; Transferncia do direito de construir; Operaes Urbanas Consorciadas; Direito de Superfcie e Direito de Preempo. O Consrcio Imobilirio, por exemplo, poder atender, dentre as finalidades, promoo de habitao de interesse social. O Direito de Preempo poder ser utilizado com o objetivo de instituio de unidades de conservao, regularizao fundiria e execuo de programas e projetos de habitao de interesse social.

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A Transferncia do Direito de Construir pode ser instituda com o objetivo de implementao de programas de habitao de interesse social. Por fim, as Operaes Urbanas Consorciadas que, segundo o PD, abragem um conjunto de medidas coordenadas pelo Municpio com a participao de proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar transformaes urbansticas, melhorias sociais e valorizao ambiental em uma determinada rea urbana. Neste sentido, as operaes podem trazer como finalidade a promoo de habitao de interesse social; a regularizao de assentamentos subnormais; a preservao de reas de preservao permanente ou unidades de conservao; e a recuperao de reas ambientalmente degradadas. Observa-se que previsto a utilizao dos instrumentos do Estatuto da Cidade para fins de conservao e preveno de danos ambientais, tanto direta como indiretamente. No entanto, em muitos casos, o PD remete sua regulamentao para lei especfica, o que retira sua autoaplicabilidade. Desse modo, considerou-se o indicador como parcial. Participao da populao em conselhos municipais de polticas urbana e ambiental Entre os objetivos gerais do PD, possvel identificar a importncia atribuda a fortalecer o setor pblico e a valorizao das funes planejamento, articulao e controle, com o apoio dos segmentos da sociedade e a participao da populao nos processos de deciso e planejamento do desenvolvimento territorial (art.3). Atravs da leitura do Plano Diretor de Belford Roxo, observa-se que a participao popular abordada em diversas circunstncias. Sendo mencionada na poltica de preservao do patrimnio histrico, artstico e cultural, nas medidas para conservao, melhoria e aproveitamento do meio ambiente, no estabelecimento de critrios para priorizar o atendimento s necessidades habitacionais, na elaborao do Plano Integrado de Mobilidade Urbana e na utilizao dos instrumentos da poltica urbana.

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Presente no art. 52, os objetivos gerais da poltica de meio ambiente e saneamento ressaltam a adoo de viso integrada para as polticas pblicas de saneamento bsico, gesto dos recursos hdricos e do meio ambiente e promoo da participao popular nas medidas para conservao, melhoria e aproveitamento do meio ambiente. Para a implementao da gesto da habitao, dentre as diretrizes a serem adotadas, tem-se a promoo de poltica habitacional participativa, includente e integrada s demais polticas setoriais, em especial s polticas de incluso social e de desenvolvimento urbano. (art.76) Dentre as diretrizes expostas pelo Plano Municipal Integrado de Mobilidade Urbana, h a garantia, transparncia e participao social no planejamento, controle e avaliao dos servios de transporte e da poltica de mobilidade urbana. No entanto, como fora observado atravs da anlise do PD bem como do documento exposto pelo OBSERVATRIO DAS METRPOLES (2010), tais diretrizes expostas no PD no so coerentes com as reduzidas atribuies do Conselho de Planejamento e Gesto da Cidade. O Conselho de Planejamento e Gesto da Cidade prev que a utilizao dos instrumentos da Poltica Urbana deve ser objeto de controle social, garantida a informao e a participao de entidades da sociedade civil e da populao. Neste sentido, garante o PD que o Sistema de Planejamento e Gesto ser participativo e integrado. Quanto ao Conselho de Planejamento e Gesto da Cidade, define-o o art. 222 como rgo colegiado de carter consultivo e deliberativo. No entanto, possvel notar que o conselho se faz mais consultivo em detrimento de uma natureza deliberativa, quando ainda nesse mesmo artigo tem-se: acompanhar a implementao do PD e a execuo de planos, programas, projetos de interesse para o desenvolvimento urbano; e auxiliar nos estudos de identificao nas reas Especiais de Interesse Social e da instituio de programa para regularizao urbanstica e fundiria. Da mesma forma, seu carter consultivo se expressa quando da leitura das finalidades do conselho: auxiliar o Executivo municipal nas questes urbanas e territoriais, examinando e opinando sobre os assuntos relativos s polticas urbanas e territoriais municipais; conduzir a interlocuo

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entre o Executivo Municipal e a sociedade; e auxiliar o Poder Municipal na ao fiscalizadora. Embora do PD aborde a importncia da participao da populao nos processos de deciso e planejamento do desenvolvimento territorial, ratifica-se o que fora exposto pela equipe de pesquisadores do OBSERVATRIO DAS METRPOLES (2010), visto que o objetivo em fortalecer o processo participativo no se traduz, no corpo da lei, em mecanismos e instrumentos claros de ampliao e fortalecimento da participao conforme definidos pelo Estatuto da Cidade: a). no prev situaes obrigatrias para a ocorrncia de audincias pblicas; b). apesar de prever a instituio do oramento participativo em lei especfica, no define os objetivos e as diretrizes para o seu funcionamento; c). cria o Conselho de Planejamento e Gesto com carter consultivo e deliberativo, mas no garante que o Conselho participe e delibere sobre a formulao de planos relativos poltica urbana; d). cria um Conselho voltado para as polticas urbanas e territoriais e outro para a poltica de habitao, tendo como risco a fragmentao da participao da sociedade na poltica urbana. Atravs da leitura e interpretao da lei, assim como do auxlio do documento elaborado pelo Observatrio das Metrpoles (2010), constatou-se a partir do que fora exposto, que embora o Conselho de Planejamento e Gesto apresente-se como deliberativo e consultivo, no ficou explcito seu carter deliberativo e, ao indicar a criao do Conselho de Saneamento Municipal (artigo 53), tambm no ficou clara a composio deste Conselho. O presente indicador trouxe a importncia da participao da populao, entretanto, deixa margens de dvida quanto ao modo de articulao proposto, o que portanto reflete uma qualificao de parcial no PD de Belford Roxo.

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Cooperao regional e intermunicipal O j mencionado Sistema de Planejamento e Gesto da Cidade prev a articulao da poltica urbana s demais polticas setoriais, promovendo a integrao entre secretarias e autarquias municipais e a cooperao com os governos federal, estadual e com os municpios vizinhos no planejamento e gesto das questes de interesse comum. Relativas qualificao profissional, as diretrizes voltadas para a criao de novas oportunidades sero implementadas mediante a parcerias com as esferas federal e estadual e com a iniciativa privada, para ampliar e incentivar a oferta de educao profissional. Quanto poltica de habitao, observa-se que as diretrizes devero ser estabelecidas em parcerias com rgos pblicos estaduais e federais, alm das ONGs, instituies educacionais e associaes comunitrias, para promoo de solues que otimizem recursos e respeitem a cultura local. Da mesma forma, para a implantao do programa de regularizao fundiria, o PD estabelece que devam ser implementadas parcerias com rgos das esferas estadual e federal e com organizaes no governamentais. Observa-se, contudo, que esta articulao entre rgos das diferentes esferas governamentais para a poltica habitacional tratada de forma genrica. Ao tratar da oferta universal de saneamento bsico, o PD apresenta, como parte das diretrizes gerais, articular planos e projetos municipais com planos e projetos estaduais e federais, visando melhoria dos servios de saneamento bsico. Outra forma de cooperao evidente no texto do documento (art. 52) a previso de ao articulada com o governo federal e estadual, no que diz respeito ao controle e gerenciamento dos recursos hdricos do municpio, e com o governo estadual e municpios vizinhos, a proteo e a recuperao ambiental das bacias hidrogrficas compartilhadas (art. 55). De mesmo modo, so previstas aes consorciadas, para a preveno de enchentes: ao consorciada regional com apoio dos governos federal e estadual; ao continuada dos servios de meso e microdrenagem, sob responsabilidade

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do municpio e interao com outras esferas de governo para os servios de Macrodrenagem; e ao consorciada regional na gesto das bacias hidrogrficas. No captulo referente mobilidade, aponta-se como parte das diretrizes para a estrutura da mobildiade: reestruturar a circulao no municpio de corredores municipais, intermunicipais, de transportes coletivos, cargas, revitalizando reas lindeiras de corredores rodovirios e metroferrovirio; criar terminais de integrao; criar condies para integrar as reas limtrofes da Rodovia RJ 109 (Arco Rodovirio) a Belford Roxo, em parceria com o governo federal. O PD estabelece um prazo de 12 meses para a elaborao do Plano Integrado de Mobilidade, e este levar em considerao a integrao rodoviria intramunicipal, integrao rodoviria intermunicipal e metropolitana, integrao ferrometroviria e cicloviria. Observa-se que a criao de um plano integrado de transportes, relevante, dada a posio econmica de Belford Roxo, como municpio integrante da RM do Rio de Janeiro e a grande migrao pendular de seus habitantes. Por fim, o PD revela que as diretrizes para o desenvolvimento local de Belford Roxo devero ser implementadas mediante a criao e consolidao de polticas e programas de desenvolvimento econmico, sintonizados com os governos estadual e federal, que venham ao encontro dos interesses da regio. A anlise mostrou que o PD de Belford Roxo sinaliza, em alguns aspectos a importncia da cooperao regional e intermunicipal, entretanto, cabe ressaltar que o nvel de cooperao ainda se volta mais para uma estrutura vertical, com nveis estaduais e federal, em detrimento de uma parceria horizontal, entre municpios. Outro ponto que poderia ter sido levado em considerao para cooperao entre nveis de governo, diz respeito criao de unidades de conservao, visto que na prpria descrio da macrozona de preservao ambiental, pretende-se estudar a criao de rea de Preservao Ambiental municipal, em complementao APA do Retiro, localizada em Nova Iguau. Atravs da leitura do PD atribuiu-se, portanto, uma nota parcial como critrio de avaliao para o referido indicador.

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Vinculao entre os instrumentos oramentrios municipais e o PD Dentre os princpios e objetivos gerais expressos no Plano Diretor de Belford Roxo, tem-se, no artigo 3, que o Plano Plurianual, as Diretrizes Oramentrias e o Oramento Anual do Municpio devero observar as diretrizes definidas no Plano Diretor, com a articulao da poltica tributria e financeira com a poltica urbana e a prioridade dos investimentos apontados no PD. No captulo referente organizao institucional, o PD expe que so finalidades do Sistema de Planejamento e Gesto da Cidade a integrao da poltica urbana prevista no PD ao processo de elaborao e execuo dos demais instrumentos de planejamento, quais sejam: a) Plano Plurianual; b) Lei de Diretrizes Oramentrias; e c) Oramento Municipal. Entretanto, a partir da leitura do texto da lei como um todo, identificou-se que h pouca articulao entre os instrumentos oramentrios com as prioridades estabelecidas para a poltica habitacional, por exemplo, ou outra medida ou diretriz includa no Plano Diretor. De mesmo modo, no so definidas prioridades para o oramento quanto aos investimentos na rea de meio ambiente e saneamento. Fica definido apenas, de maneira geral, que os instrumentos oramentrios devem respeitar o Plano. O Plano Diretor aponta para a criao do Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social (FMHIS), e constituio do Conselho Gestor do FMHIS, para ampliar os recursos para a rea habitacional. O PD tambm aponta para a destinao de recursos obtidos com a aplicao de instrumentos da poltica urbana para o FMHIS, de forma a subsidiar os programas de produo de novas moradias e regularizao fundiria e urbanstica nas reas definidas como reas Especial de Interesse Social. Contudo, observa-se que no esto detalhados os recursos, e o FMHIS ainda necessitar de legislao especfica a ser criada. Observa-se, por sua vez, que as aes previstas no PD no esto articuladas com o processo oramentrio. Fica estabelecido que este dever observar as diretrizes e prioridades definidas no PD, o que leva a uma interpretao bastante genrica.

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A anlise do presente indicador permitiu concluir que ainda necessrio articular as diretrizes contidas no PD lei de diretrizes oramentrias e ao plano plurianual de investimentos. O Plano sinaliza esta importncia, mas no se mostra efetivo, visto que fica definido genericamente que os instrumentos oramentrios devem respeitar o Plano, assim como no claro a respeito dos recursos destinados ao FMHIS. Desse modo, avaliou-se o indicador como parcial-baixo, no Plano Diretor de Belford Roxo. Acesso terra urbanizada Apesar de genricas, o PD menciona que as polticas de habitao, saneamento e ordenamento e uso do solo devero estar em consonncia com a universalizao do acesso infraestrutura, servios e equipamentos urbanos. Logo, no art 3 do Plano Diretor, consta como parte dos objetivos gerais que o municpio deve favorecer o acesso terra, habitao, aos servios urbanos e aos equipamentos pblicos para toda a populao de Belford Roxo, estimulando os mercados acessveis aos segmentos da populao de baixa renda e promovendo oportunidades equnimes de bens e facilidades. Quando trata da delimitao de reas Especiais de Interesse Social, para fins de regularizao urbanstica e fundiria e para definio de parmetros e critrios urbansticos diferenciados, essas sero implementadas, desde que garantidos a infraestrutura, o transporte urbano, saneamento bsico, a instalao das redes de servios urbanos e os equipamentos sociais necessrios. O art. 15 traz diretrizes de consolidao das reas urbanas j ocupadas, promovendo seu adensamento de acordo com a da infraestrutura fsica e social ofertada, de maneira a preservar a qualidade do meio ambiente, potencializar e redistribuir os benefcios gerados pelo processo de urbanizao. Outro ponto identificado no texto do PD est no art. 69, quando este menciona que toda habitao dever dispor de condies de higiene e segurana que permita sade e bem-estar populao e ser atendida por infraestrutura, servios urbanos e equipamentos sociais bsicos.

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Quanto poltica habitacional do Municpio, esta visa assegurar o direito social moradia, a fim de, entre outros objetivos, aumentar a oferta de novas alternativas habitacionais em reas dotadas de infraestrutura e servios urbanos e equipamentos sociais e produzir habitaes de interesse social com qualidade e garantia de acessibilidade, segurana e salubridade e compatveis com a capacidade econmica da populao. Para melhoria das condies das moradias nos assentamentos subnormais, ser implementado, dentre outros, um programa de melhoria da infraestrutura urbana e de equipamentos sociais. A leitura da Seo I (Das Modalidades de Uso), referente ao captulo Do Uso do Solo, permite observar que para as reas de Predominncia Residencial (art. 142), devem ser aplicados mecanismo de gesto e controle que assegurem a universalizao da infraestrutura e dos equipamentos pblicos, visando qualidade de vida dos seus moradores e usurios e o estrito cumprimento da funo social da cidade e da propriedade urbana. Por fim, tanto o Plano Municipal de Regularizao Fundiria (art. 207) como o Plano Municipal de Habitao de Interesse Social (art. 208) devero constituir-se de diretrizes a fim de garantir a acessibilidade urbana como direito universal, acesso aos servios urbanos fundamentais e minimizar os contrastes sociais. O indicador em foco apresenta-se, portanto, como parcial, visto que muitas das medidas que visam democratizao do acesso terra urbanizada dependem de planos e leis a serem implementados, o que retira, em parte, a aplicabilidade direta deste indicador no Plano Diretor. Coeficientes de aproveitamento e parmetros de uso, ocupao e parcelamento do solo Atravs da leitura do art. 155, que vem tratar da reviso da legislao urbanstica, fez-se importante destacar os seguintes aspectos observados:

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I) definio de critrios e parmetros especficos para o parcelamento, a ocupao e o uso do solo, de acordo com as distines internas das reas urbanas, considerando as diferenas de consolidao urbana e de fragilidade ambiental das reas, entre outras; II) definio de critrios e parmetros especficos para a ocupao nas reas urbanas e ao longo dos Eixos de Desenvolvimento previstos nesta Lei; III) estabelecimento de parmetros relativos intensidade de ocupao de acordo com a categoria da via onde o imvel se situe; IV) definio de coeficientes mnimos e mximos de aproveitamento do terreno para aplicao de instrumentos da poltica urbana nas reas indicadas nesta Lei; e V) reviso dos ndices e parmetros urbansticos da lei de parcelamento do solo urbano, de forma a incorporar as diretrizes de mobilidade urbana e melhorar a qualificao dos logradouros pblicos. Nota-se, neste sentido, que o Plano Diretor de Belford Roxo no establece a definio de coeficientes de aproveitamento, nem tampouco de parmetros definindo o uso e parcelamento do solo. Tudo que diz respeito ao tema deste indicador remetido para a regulamentao e reviso da legislao urbanstica, o que permite concluir que o indicador em foco est ausente no Plano. Instrumentos para a poltica habitacional com fins sociais Est previsto no Plano Diretor de Belford Roxo que a poltica habitacional dever ser integrada s demais polticas setoriais, em especial s polticas de incluso social e de desenvolvimento urbano. O consrcio imobilirio, como parte integrante dos instrumentos da poltica urbana, poder atender finalidade de promover a habitao de interesse social. O Direito de Preempo poder ser exercido pelo Executivo Municipal, para aquisio de imvel urbano, sempre que necessitar de reas para regularizao fundiria, execuo de programas e projetos de habitao de interesse social e desenvolvimento de

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atividades de gerao de trabalho e renda para faixas da populao includas em programas habitacionais. As operaes urbanas consorciadas podero ter como finalidade a promoo de habitao de interesse social e a regularizao de assentamentos subnormais. De mesmo modo, a transferncia do direito de construir e o direito de superfcie podero ser implementados quando forem necessrias reas para implementao de programas de habitao de interesse social. No entanto, como j foi mencionado, a regulamentao dos instrumentos do Estatuto da Cidade depende de outras leis, o que retira a aplicabilidade destes. Tanto o IPTU Progressivo no Tempo como a Desapropriao com Pagamento em Ttulos da Dvida Pblica, alm de remeterem-se para lei especfica a ser criada, no fazem relao com programas de poltica habitacional com fins sociais O Plano estabelece, ainda, que dever ser elaborado o Plano Municipal de Habitao de Interesse Social. Prev tambm a criao do Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social e constituio do Conselho Gestor do FMHIS, para ampliar os recursos para a rea habitacional: destinao de recursos obtidos com a aplicao de instrumentos da poltica urbana previstos nesta Lei, para o FMHIS de forma a subsidiar os programas de produo de novas moradias e regularizao fundiria e urbanstica nas reas definidas como reas Especial de Interesse Social AEIS. No entanto, esses so instrumentos previstos no PD, mas que no se expressam em prazos ou metas a serem estabelecidos para a sua efetiva implementao. De mesmo modo, os objetivos e diretrizes esto definidos de forma genrica, o que, mais uma vez, retira sua aplicabilidade. Observa-se que mesmo com a previso de instrumentos para a poltica habitacional com fins sociais, o PD de Belford Roxo no alcana o objetivo integral deste indicador, visto que so instrumentos que dependem da criao de leis especficas, alm de apresentarem-se de maneira demasiadamente genrica no corpo do Plano. Neste sentido, atribuiu-se a este indicador um valor de pacial-baixo.

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Disposio adequada dos resduos slidos O PD apresenta como diretrizes gerais o planejamento da oferta universal do saneamento bsico que, dentre outros objetivos, visa desenvolver aes e instrumentos que promovam a reduo, o tratamento e a disposio final do lixo. Na leitura do art. 51, tem-se que a poltica municipal de meio ambiente e saneamento dever abranger a coleta e destino de resduos slidos, estimulando a coleta seletiva, em parceria com o Poder Pblico e as Organizaes No Governamentais e Associaes de Bairro. Atravs da anlise do captulo IV do PD (Do Meio Ambiente e Saneamento), mais especificamente na seo que trata da Coleta, Tratamento e Destino Final de Resduos, so mencionadas as diretrizes especficas para o sistema de coleta, tratamento e destino final de lixo, sendo: adotar Plano Integrado de Gesto de Resduos como parte do Plano Municipal de Saneamento Ambiental; desenvolver aes e instrumentos que promovam a reduo dos resduos; melhorar o sistema de coleta de lixo; instalar o complexo de tratamento e disposio final de resduos; e realizar a recuperao ambiental das reas dos antigos aterros sanitrios. Neste sentido, trata o art. 68, que a gesto integrada dos resduos ser implementada mediante: universalizao dos servios, atravs da criao de Poltica de tratamento de Resduos Slidos; implementao gradativa da coleta seletiva no Municpio, com o fortalecimento das parcerias entre o Poder Pblico e as Comunidades; instalao de caambas nos logradouros pblicos no atingidos pelo sistema motorizado de coleta; implementao do treinamento para os catadores de materiais reciclveis, bem como o apoio criao de cooperativas, associaes e organizaes no governamentais de catadores de lixo e; regulamentao da colocao e implantao de lixeiras nos espaos pblicos e Privados. O PD ainda aponta, como parte das diretrizes para a Macrozona de Preservao Ambiental, controlar e mitigar os efeitos ambientais decorrentes da destinao final,

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incorreta, de resduos slidos e incentivar atividades de destinao final desses, com o devido controle ambiental. O indicador em anlise est, portanto, integralmente contemplado, visto que o PD fornece diretrizes para a disposio adequada dos resduos slidos urbanos. Coleta e tratamento do esgoto sanitrio O PD aponta que a coleta e o tratamento de esgoto sanitrio sero servios fornecidos pela concessionria encarregada, neste caso a CEDAE. Neste sentido, cabe ressaltar o que mencionado no art. 60, quando este destaca que, para melhorar as condies de saneamento bsico, devero ser adotadas, dentre outras, diretrizes gerais de: planejar a oferta universal de saneamento bsico gua, esgoto e drenagem urbana; rever contrato com a concessionria de gua e esgoto no Estado do Rio de Janeiro, firmando compromisso com a realizao de metas a serem cumpridas com prazos definidos, visando universalizao do fornecimento de gua, coleta e tratamento de esgotos. No captulo referente ao Meio Ambiente e Saneamento, cabe destacar a seo dedicada ao Esgotamento Sanitrio, quando so estabelecidas, no art. 63, diretrizes especficas para este sistema, a citar: desenvolver Plano Integrado de Esgotamento Sanitrio, como parte do Plano Municipal de Saneamento Ambiental e garantir o cumprimento de parmetros tcnicos para o esgotamento sanitrio em todo o Municpio. Seguindo a anlise, o artigo seguinte vem dispor sobre as diretrizes para o controle do sistema de esgotamento sanitrio, que sero implementadas mediante: elaborao, em conjunto com a concessionria de gua e esgotos, de estudos tcnicos para implantao das redes e reserva de reas para instalao de estaes de tratamento de esgotos; estudo e aplicao de solues alternativas para atendimento s necessidades de esgotamento sanitrio em reas no atendidas pela coleta de esgotos; investimento em desenvolvimento tecnolgico em busca de alternativas viveis para a soluo de problemas de saneamento bsico; obrigatoriedade de dispositivos de esgotamento sanitrio para licenciamento de loteamentos ou execuo de obras; e fiscalizar junto

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concessionria, de forma integrada, o funcionamento das estaes de tratamento de esgoto. Observa-se, portanto, que o PD de Belford Roxo atende para a importncia do esgotamento sanitrio, quando dedica um seo especialmente ao tema e prope desenvolver Plano Integrado de Esgotamento Sanitrio Entretanto, como no fica estabelecido prazo para este plano, o instrumento pode ficar comprometido. Neste sentido, o indicador em anlise parcial-alto. Diretrizes, objetivos e metas para a poltica integrada de saneamento bsico. O Plano Diretor do Municpio de Belford Roxo busca definies, diretrizes e polticas que expressem uma abordagem integrada destinada poltica de meio ambiente e saneamento. Dessa maneira, nota-se que o plano orienta para a articulao e para a viso integrada, o que inclui, gua, esgoto, lixo e drenagem com a gesto dos recursos hdricos e a poltica de meio ambiente. Merece destaque o captulo IV (Do Meio Ambiente e Saneamento), visto que o mesmo no separa saneamento de meio ambiente. Alm dos componentes relativos ao abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem, coleta e destino de resduos slidos (com estmulo em diversos pontos da lei coleta seletiva), o plano tambm inclui a dimenso da proteo ambiental. Destaca-se, por fim, que o Plano Municipal de Saneamento Ambiental, previsto pelo PD, estabelece o alcance de nveis crescentes de salubridade ambiental e apresenta como parte das diretrizes, a garantia da acessibilidade aos servios urbanos em todo territrio municipal e ampliar o acesso aos recursos hdricos. O PMSA englobar: Planos Integrados de Drenagem Urbana, Esgotamento Sanitrio e Gesto de Resduos e as estratgias para garantir a oferta universal da gua. A leitura do PD, a fim de avaliar o presente indicador, permitiu identificar que foram estabelecidos diretrizes e objetivos para a poltica integrada de saneamento bsico, alm do PD dedicar um captulo ao tema e sees para cada item referente aos componentes que integram o saneamento ambiental. Entretanto, alm de remeter o texto 189

para a futura elaborao do PMSA, as metas ainda apresentam-se genricas, como, por exemplo, garantir a oferta universal da gua. Desse modo o PD fica classificado como parcial.

7.2 Plano Diretor de Mesquita

7.2.1 Contextualizao do Municpio de Mesquita
O Municpio de Mesquita est localizado na Baixada Fluminense, Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, entre os municpios de Nilpolis, Belford Roxo, Nova Iguau, So Joo de Meriti e Rio de Janeiro (Figura 10), e abrange uma populao de mais de 168 mil habitantes em uma rea de 39 km (IBGE, 2010). Cerca de 66% do seu territrio est includo no Macio de Gericin, que compreendem reas de proteo ambiental, parque municipal e extensa rea verde. Mesquita foi emancipado do Municpio de Nova Iguau em 1999, apresenta precariedades em saneamento ambiental como boa parte dos municpios da Baixada Fluminense, alm de caracterizar-se por uma populao pobre, com forte dependncia dos municpios vizinhos, principalmente do Rio de Janeiro e de Nova Iguau, no que se refere oferta de emprego, equipamentos pblicos, comrcio e servios. Outro ponto a ser destacado refere-se vulnerabilidade quanto s guas das chuvas, constituindo-se um municpio sujeito a enchentes e alagamentos.

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Figura 10 Mapa de localizao do Municpio de Mesquita / RJ. Fonte: Elaborado pela autora.

7.2.2 Anlise do Plano Diretor de Mesquita

O Plano Diretor de Mesquita, lei n 355 de 25 de outubro de 2006, est organizado sob a forma de ttulos, desdobrados em captulos, sees e subsees. Compem os ttulos desse PD: Dos Princpios, Objetivos e Diretrizes; Das Polticas Pblicas; Das Orientaes para a Integrao Regional e Metropolitana; Do Ordenamento Territorial; Da Legislao Urbanstica; Do Sistema De Planejamento Participativo; Dos Instrumentos da Poltica Urbana; e Das Disposies Finais e Transitrias. Merece destaque alguns captulos e sees, a citar: Captulo I: Da Poltica De Saneamento Ambiental e Do Plano Municipal de Saneamento Ambiental. Captulo II : Da Poltica de Conservao, Recuperao e Controle Ambiental; Captulo III: Da Poltica de Transportes e Mobilidade; Captulo V: Da Poltica de Acesso Moradia Digna (Sees do Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social; Das Zonas De Especial Interesse Social); Captulo VI: Da Poltica De Desenvolvimento Econmico e Social;

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Captulos referentes ao Macrozoneamento; Da Subdiviso da Macrozona de Ocupao Urbana; Das reas Especiais; Do Uso, Ocupao e Parcelamento do Solo, bem como suas sees referentes aos Coeficientes de Aproveitamento do Terreno; do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana; Do Parcelamento, Edificao e Utilizao Compulsrios; IPTU Progressivo no Tempo; Da Desapropriao com Ttulos da Dvida Pblica; Do Direito de Preempo; Da Outorga Onerosa do Direito de Construir; Do Conselho Da Cidade De Mesquita e, por fim, a Obrigatoriedade de Realizao De Audincias Pblicas.

7.2.2.1 - Aplicao dos Indicadores

Definio de metas e prazos O Plano Diretor de Mesquita no conta com o estabelecimento de metas, contudo aponta para o estabelecimento de prazos para a elaborao de planos especficos a serem implementados pelo municpio. A seguir, possivel identificar como este fato se expressa no PD. definido, a contar da vigncia do PD, que o Poder Executivo tem o prazo de um ano para elaborao dos seguintes planos: Plano Municipal de Habitao de Interesse Social, Plano Municipal de Saneamento Ambiental e Plano Municipal de Mobilidade Urbana (art .144). Tanto o Plano de Ordenamento da Praa Secretria Elizabeth Paixo como o Plano de Manejo da APA Municipal de Mesquita devero ser elaborados pelo Poder executivo, dentro de um prazo de seis meses, a contar da vigncia do PD (art.145). A aprovao de leis que estabeleam a gradao anual das alquotas progressivas, a aplicao do IPTU progressivo no tempo e da Lei de uso, ocupao e parcelamento do solo tambm fica estabelecida para um prazo de doze meses, a contar da vigncia do PD.(art.146) Quanto aos limites da macrozona rural, o PD mostra que podero ser revistos no prazo de 120 dias, a contar da vigncia da lei. (Art. 147)

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O oramento participativo, segundo o art. 148, teve como prazo para ser implementado, janeiro de 2007, objetivando assegurar a gesto democrtica e a plena participao da populao na definio da aplicao dos recursos do oramento. Quanto aos instrumentos da poltica fundiria, o PD estabelece prazos para a aplicao de parte deles, como nos casos de Parcelamento, edificao e utilizao compulsrios, o IPTU progressivo no tempo e o direito de preempo. Observa-se, desta maneira, que ao estabelecer alguns prazos e nenhuma meta, o presente indicador mostra-se muito fraco no Plano Diretor de Mesquita, ou seja, avaliouse com uma pontuao parcial-baixa. Autoaplicabilidade O PD possibilita aplicao imediata de alguns dos instrumentos de poltica urbana; outros, contudo, necessitam de lei complementar, como, por exemplo, o IPTU Progressivo no Tempo. Outro exemplo, aplica-se ao Plano Municipal de Saneamento Ambiental, que segundo o PD, dever ainda ser elaborado. So exemplos de instrumentos autoaplicveis: Parcelamento, edificao e utilizao compulsrios (aplicvel em imveis no edificados, subutilizados, ou no utilizados, localizados nas reas de Ocupao Prioritria, definidas no Anexo V do PD); As Zonas de Especial Interesse Social; o Direito de Preempo (a rea de Ocupao Prioritria I fica definida como rea para exerccio do direito de preempo) e os Estudos de Impacto de Vizinhana. Quanto Outorga Onerosa, este um instrumento que depende de lei para a regulamentao, porm, nota-se, atravs da leitura do art.112 do PD, que as reas para sua aplicao j esto previstas. O mesmo pode ser observado quanto ao IPTU Progressivo no Tempo, visto que depende de lei especfica para serem estabelecidas as alquotas, mas so definidas as reas sujeitas aplicao do instrumento: Macrozona de Expanso Urbana e as reas de Ocupao Prioritria I e II.

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Para a poltica metropolitana, observa-se que a autoaplicabilidade pode depender da capacidade e interesse de articulao entre os diferentes municpios e nveis de governo. A partir do que fora exposto, atribui-se ao presente indicador, portanto, como contemplado de maneira parcial no Plano Diretor de Mesquita. Controle do processo de expanso urbana A leitura do artigo 16 do Plano Diretor de Mesquita define a poltica de conservao, recuperao e controle ambiental, cabendo ressaltar aquelas aes referentes articulao e a sensibilizao da administrao pblica e da sociedade civil para planejar, disciplinar e conter a expanso urbana sobre reas de relevante biodiversidade, Unidades de Conservao, reas de preservao permanente e de solos frteis e a criao de novas unidades de conservao de proteo integral, bem como ampliao das j existentes A partir da leitura do Macrozoneamento do Municpio, tambm foi possvel observar referncia ao controle do processo de expanso urbana, quando se identifica a Macrozona de Proteo Ambiental que ir compreender as reas de proteo do ambiente natural. Nesta macrozona, pretende-se recuperar as reas de preservao permanente, de forma a assegurar a proteo dos recursos naturais; promover a regularizao urbanstica e fundiria dos assentamentos de baixa renda, de maneira compatvel com a proteo dos recursos naturais e das reas de preservao permanente. Outra Macrozona que pode ser identificada com traos de controle do processo de expanso urbana a Macrozona Rural, onde se pretende dar apoio ao desenvolvimento da agricultura e melhoria da qualidade de vida das comunidades rurais, de forma compatvel com a proteo dos recursos naturais e das reas de preservao permanente. Para a Macrozona de Ocupao Urbana, tem-se como subdiviso a rea de Adensamento Controlado, onde, segundo o PD, compreende as reas com condies suficientes para o adensamento, mas inferiores s das reas de Ocupao Prioritria. Outra subdiviso dessa macrozona e que ilustra o presente indicador est na rea de

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Restrio ao Adensamento, onde se encontram as reas com deficincias de infraestrutura ou de acesso a equipamentos e servios e aos principais centros de emprego. A partir dessa anlise, conclui-se que o PD de Mesquita apresenta de forma integral reas sujeitas ao controle do processo de expanso urbana, seja atravs da implementao de unidades de conservao, seja atravs de regulao urbanstica e fundiria, ou mesmo delimitao de reas destinadas ao adensamento, entretanto, de forma controlada, de maneira que no prejudique os recursos naturais ou se intensifique o processo de degradao ambiental. Definio do Permetro Urbano Fica exposto no captulo I (Do Macrozoneamento), pertencente ao Ttulo IV (Do Ordenamento Territorial), que o Permetro Urbano compreende todo o territrio do Municpio de Mesquita, com exceo da Macrozona Rural. O Anexo IV do PD traz a delimitao da Macrozona Rural, atravs tanto de descrio, como de coordenadas geogrficas. Destaca-se que a Macrozona de Proteo Ambiental, abriga as seguintes reas especiais: rea Especial de Conservao Ambiental do Gericin e rea Especial do Parque Municipal. Essa macrozona considerada parte do permetro urbano, entretanto, exclui-se da Macrozona de Proteo Ambiental a rea includa na Macrozona Rural. Atravs da leitura referente a descrio dessas macrozonas, observa-se que ambas esto localizadas na regio mais preservada do Municpio, ou seja, nas mediaes do Macio Gericin-Mendanha e s margens dos Rios Sarapu e Dona Eugnia. Contudo, a primeira est associada ao permetro urbano. pretendido na Macrozona de Proteo: recuperar as reas de preservao permanente de forma a assegurar a proteo dos recursos naturais; promover a integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto de ecossistemas, florestas, biodiversidades, solos e assentamentos humanos e promover a regularizao urbanstica e fundiria dos assentamentos de baixa renda de maneira compatvel com a proteo dos recursos naturais e das reas de preservao permanente.

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Embora seja verificado que nessa macrozona so direcionadas medidas mais restritivas quanto a ocupao, h sempre brechas para que determinadas aes possam ser questionveis, visto que a rea , ainda, integrante do permetro urbano. Dessa forma, cria-se a possibilidade para que haja o parcelamento e uso do solo para fins de urbanizao. Vale lembrar que o Municpio de Mesquita tem 66% de sua rea inserida no Macio Gericin-Mendanha, o que revela que grande parte do seu territrio ainda est em rea preservada. Alm desse dado importante, o PD prev a criao de novas unidades de conservao de proteo integral e a ampliao das j existentes. Atravs da leitura do PD, observa-se que Mesquita preocupa-se com a diferenciao dos usos do solo urbano, afirmao esta verificada atravs da criao da macrozona rural e, tambm, da macrozona de proteo ambiental. Limitar o permetro urbano, portanto, dizer que nem todo o derritrio do municpio destina-se edificao de cidades. Conclui-se, dessa forma, que o PD est reservando parte do solo outros usos mais adequados, que no aqueles com fins de edificao de cidades. O indicador em anlise parcial-alto. Adensamento dos vazios urbanos Atravs da leitura do art. 6, fica ressaltado, como parte das diretrizes gerais para o desenvolvimento do Municpio, o direcionamento da expanso e do adensamento da cidade para as reas com melhores condies de infraestrutura e de acesso aos equipamentos e servios pblicos, cultura, ao lazer e aos principais centros de comrcio, servios e emprego. Da mesma forma, tem-se a partir da leitura do Ttulo IV, referente ao ordenamento territorial, que fica determinado que as polticas pblicas, planos, projetos, aes e leis urbansticas e ambientais devero na Macrozona de Ocupao Urbana: a) direcionar o adensamento urbano para as reas com melhores condies de moradia, servidas por infraestrutura, equipamentos e servios pblicos; b) garantir a

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utilizao dos imveis no edificados, subutilizados e no utilizados, localizados nas reas de Ocupao Prioritria definidas na Lei. Essas reas de Ocupao Prioritria remetem ao processo de adensamento de vazios urbanos, so elas: rea de Ocupao Prioritria 1, onde esto as reas com melhores condies para a moradia do territrio municipal, prioritrias para o adensamento e para a realizao de atividades econmicas e sujeitas aos instrumentos de induo ocupao e utilizao e a rea de Ocupao Prioritria 2, que compreende a rea ao longo da Rodovia Presidente Dutra, prioritria para a implantao de grandes empreendimentos no residenciais e sujeita aos instrumentos de induo ocupao e utilizao. Uma terceira rea que tambm est, em parte, sujeita ao indicador em anlise a rea de Adensamento Controlado, visto que compreende as reas com condies suficientes para o adensamento, no entanto, inferiores s das reas de Ocupao Prioritria. No que se refere a Lei de Uso, Ocupao e Parcelamento do Solo (art. 88), fica mencionado que esta dever, estimular o crescimento da cidade para as reas dotadas de melhor infraestrutura, equipamentos, servios e acessibilidade ao trabalho e emprego, obedecidas as demais disposies desta Lei; e facilitar e estimular a ocupao das reas com melhores condies de moradia pela populao de baixa renda. Observa-se, portanto, que o PD de Mesquita, ao mesmo tempo em que apresenta orientaes para o controle do processo de expanso urbana, tambm estimula o adensamento para reas j dotadas de servios e equipamentos urbanos, tanto atravs de suas diretrizes gerais, como por instrumentos, a citar sobretudo o zoneamento de uso do solo, o que tornou este indicador integralmente contemplado. Zoneamento do Territrio O Plano Diretor de Mesquita divide o territrio em trs Macrozonas (Art. 78), sendo elas: Macrozona de Ocupao Urbana, Macrozona Rural e Macrozona de Proteo Ambiental. 197

I - Macrozona de Ocupao Urbana: compreende as reas de ocupao urbana consolidada. Como j mencionado, esta macrozona subdivide-se em quatro reas, de acordo com as seguintes caractersticas: a) rea de Ocupao Prioritria 1: reas com melhores condies

para a moradia do territrio municipal, prioritrias para o adensamento e para a realizao de atividades econmicas e sujeitas aos instrumentos de induo ocupao; b) rea de Ocupao Prioritria 2: rea ao longo da Rodovia

Presidente Dutra, prioritria para a implantao de grandes empreendimentos no residenciais e sujeita aos instrumentos de induo ocupao e utilizao; c) rea de Adensamento Controlado: reas com condies suficientes

para o adensamento, mas inferiores s das reas de Ocupao Prioritria; d) rea de Restrio ao Adensamento: compreende as reas com

deficincias de infraestrutura ou de acesso a equipamentos e servios e aos principais centros de emprego. Conforme aponta o PD, as polticas pblicas, planos, projetos, aes e leis urbansticas e ambientais devero nesta Macrozona: i) direcionar o adensamento urbano para as reas com melhores condies de moradia, servidas por infraestrutura, equipamentos e servios pblicos; ii) garantir a utilizao dos imveis no edificados, subutilizados e no utilizados localizados nas reas de Ocupao Prioritria definidas nesta Lei; iii) priorizar investimentos pblicos nas reas com piores condies de moradia, habitadas pela populao de baixa renda; II - Macrozona Rural: compreende as reas destinadas manuteno do uso agrcola no Macio Gericin-Mendanha. Nestas reas, tanto as polticas pblicas, como planos, projetos, aes e leis urbansticas e ambientais devero apoiar o desenvolvimento da agricultura e a melhoria da qualidade de vida das comunidades rurais, de forma compatvel com a proteo dos recursos naturais e das reas de preservao permanente.

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III - Macrozona de Proteo Ambiental: compreende as reas de Proteo do ambiente natural. Para essas reas pretende-se: i) recuperar as reas de preservao permanente, de forma a assegurar a proteo dos recursos naturais; ii) promover a integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto de ecossistemas, florestas, biodiversidades, solos e assentamentos humanos; iii) promover a regularizao urbanstica e fundiria dos assentamentos de baixa renda, de maneira compatvel com a proteo dos recursos naturais e das reas de preservao permanente. No captulo III (Das Zonas Especiais), inserido no Ttulo IV deste PD (Do Ordenamento Territorial), tambm foi possvel identificar mais uma forma de zoneamento do territrio, no qual o Plano Diretor define trs reas especiais, a citar: 1) rea Especial de Reabilitao do Centro de Mesquita: localizada

na rea de Ocupao Prioritria I da Macrozona de Ocupao Urbana, compreende a rea de concentrao de atividades de comrcio e servios, prxima Estao de Mesquita, destinada reabilitao urbana, preservao da memria e das atividades culturais e promoo econmica; 2) rea Especial de Conservao Ambiental do Gericin; localizada

na Macrozona de Proteo Ambiental, compreende a rea de propriedade do Exrcito localizada ao sul do Municpio, destinada proteo ambiental; 3) rea Especial do Parque Municipal: localizada na Macrozona de

Proteo Ambiental, compreende a rea do Parque Municipal de Nova Iguau includa no territrio do Municpio de Mesquita. Observa-se, deste modo, que, no texto da lei, so apontadas reas de ocupao urbana, como aquelas onde h infraestrutura e servios adequados aos usos residenciais e outras destinadas para a preservao ambiental, cujo processo de ocupao dever se dar de forma diferenciada. O PD apresenta as chamadas reas especiais e ainda distingue a zona urbana da rural, apontando onde esto localizadas essas reas e quais suas caractersticas e objetivos desejados referente ao processo de uso e ocupao.

199

A anlise deste indicador, portanto, permitiu identific-lo, atravs da leitura do PD, como integral, visto que so apresentadas zonas que devero ser objeto de diferentes regulaes no que concerne ao uso e ocupao do solo. Diretrizes para a preservao de mananciais A partir da interpretao dos artigos dispostos no PD, no foi possvel identificar diretrizes diretamente focadas para a preservao, conservao e/ou recuperao dos mananciais de gua existentes no territrio municipal. Observa-se, contudo, atravs do Anexo IV, que na delimitao da macrozona de proteo ambiental tem-se a seguinte descrio: Comea no encontro do Rio Dona Eugnia com a curva de nvel + 100 metros na Serra de Madureira; pelo leito do Rio Dona Eugnia, montante, at a sua nascente(...). Neste sentido, tem-se vagamente uma medida que possibilita a conservao de mananciais, o que qualifica o indicador como parcial-baixo, no Plano Diretor do municpio de Mesquita. Diretrizes para a Revitalizao de corpos d'gua No artigo 16 do Plano Diretor, so expostas as diretrizes da poltica de conservao, recuperao e controle ambiental, nas quais parte destas mostra-se direta ou indiretamente relacionada com o objetivo de revitalizao dos corpos dgua, uma vez que se entende como revitalizao o processo de recuperao, conservao e preservao ambiental por meio da implementao de aes integradas e permanentes que promovam o uso sustentvel dos recursos naturais, a melhoria das condies socioambientais e o aumento da quantidade e a melhoria da qualidade da gua para usos mltiplos. Essas diretrizes so, portanto: i) ii) a busca de alternativas para o uso racional dos recursos hdricos; a preveno da poluio e a despoluio dos corpos hdricos e a

ampliao da oferta de gua de boa qualidade;

200

iii)

a implementao de programa de incentivo ao aproveitamento da

gua de chuva e ao reuso de gua potvel nas indstrias, reparties pblicas e residncias; iv) a integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto de

ecossistemas, florestas, biodiversidades, solos e assentamentos humanos; v) a articulao e a sensibilizao da administrao pblica e da

sociedade civil para planejar, disciplinar e conter a expanso urbana sobre reas de relevante biodiversidade, Unidades de Conservao, reas de preservao permanente e de solos frteis; vi) o incentivo recuperao e manuteno de reas de preservao

permanente, de forma a assegurar a proteo dos recursos naturais; vii) o estmulo aos proprietrios e agricultores para que adotem

medidas de manuteno, recuperao e proteo de matas ciliares e de nascentes e recuperem as reas degradadas e a cobertura florestal das reas de preservao permanente; e viii) a aplicao de parte dos recursos arrecadados com as multas de

crimes ambientais na recuperao de reas degradadas e de matas ciliares, bem como no manejo florestal e no reflorestamento do Municpio. Entende-se, deste modo, que a nota atribuda a este indicador pode ser considerada parcialmente alta, visto que o PD apresentou diretrizes que podem ser interpretadas, a fim de propor a revitalizao de corpos dgua, mas que, no entanto, no foi possvel notar uma diretriz mais objetiva e direta para o tema do indicador em foco, o que retira a credibilidade para que seja pontuado de maneira integral no texto do PD. Zoneamento de risco de inundao No que se refere instituio das Zonas Especiais de Interesse Social, o Plano Diretor mostra que no podero ser delimitadas novas ZEIS, em reas de baixada sujeitas a alagamento e inundao e faixas marginais de proteo de guas superficiais. 201

Quanto implementao da poltica habitacional, o PD aponta que o Poder Executivo priorizar investimentos para a realizao de aes, tais como o reassentamento da populao residente em rea de risco, especialmente a populao residente nas reas de absoro necessrias para a manuteno da vazo em perodos de cheia dos Rios Sarapu, Dona Eugnia, Canal do Socorro e Rio da Prata. Identifica-se que o PD apenas menciona a ocorrncia de reas sujeitas a inundaes, sem, no entanto, indicar diretamente quais seriam essas reas. O PD tambm no prev o zoneamento de reas inundveis, nem fornece diretrizes para a publicizao desses riscos. Neste sentido, considerou-se este indicador como parcial-baixo, visto que o tema citado de maneira demasiadamente genrica no PD. Zoneamento de risco de deslizamento Assim como mencionado para o indicador anterior, o PD aponta que a delimitao de novas Zonas Especiais de Interesse Social no poder ser aplicada em reas frgeis de encostas sujeitas a deslizamentos, deslocamento de corpos slidos ou de outras alteraes geolgicas que comprometam ou possam comprometer sua estabilidade. Neste sentido, segundo o PD, as reas de encostas tero sua ocupao condicionada a critrios geotcnicos de avaliao dos riscos de deslizamentos e realizao de obras estabilizantes. Observa-se que a ocorrncia de risco de deslizamento, foi apenas mencionada, sem no entanto indicar diretamente quais seriam essas reas. O PD, por sua vez, tambm no prev o zoneamento de risco de deslizamento nem fornece diretrizes para a publicizao desses riscos. Neste sentido, considerou-se este indicador como parcialbaixo, visto que o tema citado de maneira demasiadamente genrica na lei. Diretrizes para implantao de medidas no-estruturais voltadas para a sustentabilidade da drenagem urbana. O Plano Diretor de Mesquita perpassa diversos pontos da implementao de medidas no-estruturais voltadas para sustentabilidade da drenagem urbana, ressaltando a criao de reas de preservao ambiental, voltando-se para a importncia da rea de 202

preservao permanente, proibindo a ocupao de reas alagadas e destinando parte do solo para reas permeveis, alm de estimular a educao ambiental entre outras diretrizes para a sustentabilidade da drenagem urbana. Na leitura do PD, observa-se que os servios de saneamento ambiental incluem o manejo das guas pluviais, manejo de resduos slidos, abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Esta viso integrada de saneamento possibilita compreender que o PD de Mesquita indica medidas sustentveis de drenagem urbana. Para a gesto integrada de resduos slidos, o art 13 do PD aponta diretrizes que se adequam anlise do indicador em foco, sendo parte delas: i) implantao da coleta seletiva, de materiais reciclveis visando

sua universalizao territorial; ii) a promoo, em conjunto com municpios da Baixada Fluminense,

de um sistema de gesto regional integrada dos resduos slidos urbanos, que permita a destinao final adequada dos resduos no atingidos pelo sistema de coleta seletiva municipal; iii) a implementao de uma campanha educativa permanente, com a

finalidade de conscientizar os habitantes da Cidade de Mesquita sobre pontos relevantes, a partir da atividade de reciclagem (como impactos positivos e benefcios ao meio ambiente e cidade); iv) o reaproveitamento dos resduos reciclveis inorgnicos e

orgnicos; v) incentivo compostagem e diminuio do volume de lixo

destinado ao aterro sanitrio; vi) o reconhecimento da importncia dos garis comunitrios e dos

catadores de materiais reciclveis para o sistema de limpeza urbana; e

203

vii)

o estmulo formao dos garis comunitrios e dos catadores de

materiais reciclveis como educadores ambientais. A partir da leitura da seo referente ao Plano Municipal de Saneamento Ambiental, fica expresso que este deve incluir: a delimitao de reas para absoro de gua nos perodos de cheia; aes e programas para a integrao da poltica de saneamento ambiental com as polticas de sade, educao, transporte e mobilidade, habitao; implantao de equipamentos pblicos e de pavimentao, de forma articulada com aes de educao ambiental; e definio das aes de educao sanitria e ambiental, de combate ao desperdcio e de mobilizao social. Como parte da poltica de conservao, recuperao e controle ambiental (art 16), foi possvel identificar um grande nmero de diretrizes, a citar: i) ii) iii) a busca de alternativas para o uso racional dos recursos hdricos; a preveno da poluio e a despoluio dos corpos hdricos; a integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto de

ecossistemas, florestas, biodiversidades, solos e assentamentos humanos; iv) a articulao e a sensibilizao da administrao pblica e da

sociedade civil para planejar, disciplinar e conter a expanso urbana sobre reas de relevante biodiversidade, Unidades de Conservao, reas de preservao permanente e de solos frteis; v) o fortalecimento e a capacitao dos Conselhos Gestores de

Unidade(s) de Conservao localizada(s) no territrio municipal para o manejo da biodiversidade e do ecossistema local, garantindo ampla participao da sociedade civil; vi) o incentivo recuperao e manuteno de reas de preservao

permanente, de forma a assegurar a proteo dos recursos naturais;

204

vii)

o estmulo aos proprietrios e agricultores para que adotem

medidas de manuteno, recuperao e proteo de matas ciliares e de nascentes e recuperem as reas degradadas e a cobertura florestal das reas de preservao permanente; viii) a implementao de programa de educao dos moradores da

Macrozona Rural para a compostagem do lixo domstico orgnico e o encaminhamento do lixo inorgnico para as cooperativas de reciclagem; ix) orientao aos trabalhadores e produtores rurais sobre o uso de

agrotxicos e o incentivo ao uso de mtodos agroecolgicos no manejo de pragas e doenas; x) aplicao de parte dos recursos arrecadados com as multas de

crimes ambientais na recuperao de reas degradadas e de matas ciliares, bem como no manejo florestal e no reflorestamento do Municpio; xi) a implementao de programa de incentivo ao aproveitamento da

gua de chuva e ao reuso de gua potvel nas indstrias, reparties pblicas e residncias; o planejamento da arborizao urbana; a criao de guarda voltada para o controle e a fiscalizao da realizao de atividades na APA Municipal de Mesquita; xii) a criao de novas unidades de conservao de proteo integral e

a ampliao das j existentes; e xiii) a criao de sistema de inventrio, acompanhamento e avaliao da

degradao de solos no Municpio, articulado estratgia de manejo e conservao por meio de programas de conservao do solo e da previso de aes para o controle da eroso e assoreamento dos cursos dgua. No que diz respeito s diretrizes da poltica habitacional (art 38), vale ressaltar: a previso da ocupao das faixas marginais de proteo dos cursos dgua com praas e atividades de lazer compatveis com a sua preservao; e a garantia, nos programas

205

habitacionais, de atividades conjuntas de proteo ao meio ambiente e de educao ambiental, de modo a assegurar a preservao da APA Municipal de Mesquita. Quanto s orientaes para a integrao regional e metropolitana, o PD aponta: i) promoo da articulao com a Prefeitura de Nova Iguau para a

realizao de aes de proteo da APA de Gericin-Mendanha; ii) o apoio cooperao metropolitana para a realizao de programas

e aes na rea de saneamento ambiental que incluam a concluso dos projetos de saneamento ambiental em andamento no territrio municipal, em especial as obras no concludas do Programa de Despoluio da Baa de Guanabara e do Programa Nova Baixada; iii) a colaborao na elaborao de um plano ambiental da Baixada

Fluminense que integre aes municipais referentes aos servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo das guas pluviais e manejo dos resduos slidos; e iv) a promoo da criao de consrcios pblicos e outras formas de

cooperao com municpios metropolitanos para a gesto de servios de saneamento ambiental, especialmente com municpios que integram a mesma bacia ou a mesma sub-bacia hidrogrfica, garantido o controle social e a participao da sociedade civil. Quanto ao zoneamento do territrio, fica destinado que, na Macrozona de Proteo Ambiental, pretende-se recuperar as reas de preservao permanente, de forma a assegurar a proteo dos recursos naturais e promover a integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto de ecossistemas, florestas, biodiversidades, solos e assentamentos humanos. Nesta macrozona, ainda ficam estabelecidas a rea Especial de Conservao Ambiental do Gericin (dever ser criada Unidade de Conservao Ambiental cujo posterior enquadramento dever ser compatvel com a realizao de atividades de lazer; devero ser mantidos os bens edificados e as reas necessrios para regulao do volume das guas do Rio Sarapu ) e a rea Especial do Parque Municipal. 206

Para a Macrozona Rural, pretende-se apoiar o desenvolvimento da agricultura e a melhoria da qualidade de vida das comunidades rurais de forma compatvel com a proteo dos recursos naturais e das reas de preservao permanente. Nesta macrozona, somente sero permitidos os usos e atividades agrcolas compatveis com a preservao do meio ambiente. Por fim, aponta o art 135 que, at a elaborao do Plano Municipal de Saneamento Ambiental, todas as praas e reas destinadas a equipamentos pblicos devero apresentar as taxas de permeabilidade mnima exposta no PD. Neste sentido, os projetos de urbanizao e de melhorias em logradouros pblicos devero buscar solues que permitam a infiltrao de gua no solo. Conclui-se, portanto, que o indicador em anlise foi identificado como integralmente contemplado na leitura do PD, uma vez que a lei abordou, em diferentes pontos, a importncia de medidas no-estruturais que possibilitem a sustentabilidade da drenagem urbana. Medidas estruturais voltadas para o controle de inundaes. Embora a leitura do art. 135 aponte que as reas destinadas a equipamentos pblicos devero observar as taxas de permeabilidade mnima, sendo: 20% para equipamentos pblicos em 50% para as praas, no foi possvel, no Plano Diretor de Mesquita, identificar diretrizes para a implantao de medidas estruturais voltadas para o controle das inundaes. O indicador est, portanto, ausente. Medidas voltadas para a preveno de deslizamentos Assim como anteriormente mencionado para o indicador referente s medidas voltadas para a sustentabilidade da drenagem urbana, as medidas no-estruturais que remetem preveno de deslizamentos se aproximam muito daquelas, no apresentando grandes diferenas, quando se observam diretrizes voltadas para a educao ambiental, criao de unidades de conservao, importncia de programas de reciclagem e destinao de resduos slidos, plano de saneamento ambiental, entre outras. Ressalta-se, pois, algumas medidas que merecem destaque para o indicador em foco. 207

O Plano Diretor conta com a definio de prioridade do investimento pblico em saneamento ambiental e pavimentao, nas reas com piores condies de moradia. Ressaltando-se, para este caso em anlise, as localidades em toda a encosta do Macio Gericin-Mendanha. O Art. 16, como mencionado anteriormente, define um grupo de diretrizes da poltica de conservao, recuperao e controle ambiental, a citar para este caso: i) a criao de novas unidades de conservao de proteo integral e

a ampliao das j existentes; ii) iii) iv) reflorestamento do municpio; o planejamento da arborizao urbana; a capacitao dos quadros funcionais para a realizao das

atividades de fiscalizao, educao e licenciamento ambiental; v) a garantia, nos programas habitacionais, de atividades conjuntas de

proteo ao meio ambiente e de educao ambiental, de modo a assegurar a preservao da APA Municipal de Mesquita; vi) o incentivo ao turismo ecolgico, ao agroturismo e ao turismo

cultural, assegurando a conservao das reas de interesse ecolgico e/ou cultural, garantido-se que o desenvolvimento das atividades tursticas tenham a participao da populao residente nas unidades de conservao; vii) o estmulo criao de canais de comercializao e de valorizao

de produtos agrcolas e agroflorestais cultivados sem o uso de agrotxicos e fertilizantes qumicos pelos agricultores familiares; viii) a orientao aos trabalhadores e produtores rurais sobre o uso de

agrotxicos e o incentivo ao uso de mtodos agroecolgicos no manejo de pragas e doenas; a promoo da maior utilizao do Parque Municipal de

208

Nova Iguau e a previso da realizao de melhorias e programas para o parque, o seu entorno e acessos, de forma articulada com programas de proteo ambiental e desenvolvimento social; ix) a potencializao do aproveitamento turstico de reas na APA

Municipal de Mesquita; a criao de guarda voltada para o controle e a fiscalizao da realizao de atividades na APA Municipal de Mesquita; e x) a criao de sistema de inventrio, acompanhamento e avaliao

da degradao de solos no municpio, articulado estratgia de manejo e conservao por meio de programas de conservao do solo e da previso de aes para o controle da eroso e assoreamento dos cursos dgua. Quanto Macrozona de Proteo Ambiental, pretende-se recuperar as reas de preservao permanente, de forma a assegurar a proteo dos recursos naturais; promover a integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto de ecossistemas, florestas, biodiversidades, solos e assentamentos humanos; e promover a regularizao urbanstica e fundiria dos assentamentos de baixa renda, de maneira compatvel com a proteo dos recursos naturais e das reas de preservao permanente. Por fim, apresenta o art. 47 que no sero declaradas como ZEIS as reas que se instalarem assentamentos nas localizaes de reas frgeis de encostas sujeitas a deslizamentos, deslocamento de corpos slidos ou de outras alteraes geolgicas que comprometam ou possam comprometer sua estabilidade. Conclui-se que a leitura do Plano Diretor de Mesquita permitiu identificar uma srie de medidas no-estruturais, entretanto, no foi possvel encontrar um conjunto de medidas estruturais para a preveno de deslizamentos, o que permitiu que fosse atribuda uma pontuao como parcial-alta para este indicador, visto que, mesmo sem apresentar medidas estruturais, remete de maneira detalhada para as chamadas no-estruturais.

209

Regularizao fundiria e legalizao do uso do solo A partir da leitura do captulo intitulado Da Poltica de Acesso Moradia Digna, tem-se inicialmente que a moradia considerada digna quando passvel de regularizao fundiria. Ainda neste captulo, o art 38 expe as diretrizes da poltica habitacional, em que so previstos a elaborao e implementao de Plano Municipal de Interesse Social, o desenvolvimento de programas, projetos e aes voltados para a regularizao fundiria e urbanstica dos assentamentos precrios, o reassentamento da populao residente em reas de risco para reas com condies adequadas de moradia; a produo de habitao para a populao com renda familiar de zero a trs salrios mnimos, especialmente nas reas com melhores condies de infraestrutura, equipamentos e servios pblicos; e a promoo do uso habitacional nas reas com melhores condies de infraestrutura e acesso aos servios, equipamentos pblicos e emprego, dentre outras diretrizes. Fica tambm definido como um dos instrumentos da poltica urbana no municpio as reas identificadas como Zonas de Especial Interesse Social. Dessa maneira, as ZEIS 1, so aquelas que compreendem os assentamentos precrios habitados por populao de baixa renda, onde so prioritrios os investimentos na melhoria das condies de moradia e na implementao de programas de regularizao urbanstica e fundiria e as ZEIS 2, caracterizadas por reas destinadas a projetos habitacionais para famlias com renda de zero a trs salrios mnimos. Caber ao Executivo, no entanto, elaborar Plano de Regularizao Urbanstica e Fundiria para as ZEIS, em conjunto com a populao residente nas mesmas. Ao tratar do Plano Municipal, fica previsto que a definio dos programas de regularizao urbanstica e fundiria, de preveno e erradicao de riscos e de oferta de unidades habitacionais ser destinado, assim como nas ZEIS, para famlias com renda de zero a trs salrios mnimos (art. 40). Quanto Macrozona de Proteo Ambiental, possvel notar que o PD aponta para estas reas, a promoo da regularizao urbanstica e fundiria dos assentamentos

210

de baixa renda, de maneira compatvel com a proteo dos recursos naturais e das reas de preservao permanente. O direito de preempo, segundo o PD, poder ser aplicado para regularizao fundiria e execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social. destinados populao com renda familiar de zero a trs salrios mnimos. Como aponta o art. 106, o instrumento dever ser aplicado na rea de Ocupao Prioritria. Ao remeter para o Plano de Regularizao Urbanstica e Fundiria a ser implementado pelo Executivo, o PD retira, em parte, a aplicabilidade deste indicador. Contudo, observa-se que o texto da Lei remete-se significativamente para a importncia da regularizao fundiria, assim como expe que estes programas sero inclusivos, ou seja, permitindo o acesso dessas populaes s redes de infraestrutura e servios, assim como quando, em caso de remoo, tem-se como objetivo evitar que o processo de ocupao seja distante do local daquela moradia que foi passvel de remoo, devido, por exemplo, ao risco de inundao ou deslizamento de encostas. Nesta anlise, o indicador exposto apresenta, portanto, um grau de relevncia parcial. Utilizao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade para fins de conservao e preveno de danos ambientais O PD prev a aplicao de alguns instrumentos previstos pelo Estatuto da Cidade e que podem, de maneira direta ou indireta, influenciar na conservao e preveno de danos ambientais. Observa-se que alguns so passveis de aplicao imediata, enquanto para outros, ser necessria a regulamentao de leis complementares. O art. 101 aponta para os instrumentos da poltica urbana que esto regidos pelo Estatuto da Cidade. Dessa forma, destacam-se:

Parcelamento, edificao e utilizao compulsrios: Segundo o art. 79, as

polticas pblicas, planos, projetos, aes e leis urbansticas e ambientais devero garantir a utilizao dos imveis no edificados, subutilizados e no utilizados, localizados nas reas de Ocupao Prioritria.

211

IPTU progressivo no tempo: A Macrozona de Expanso Urbana e as reas

de Ocupao Prioritria I e II devero ser objeto de aplicao desse instrumento.

Desapropriao com ttulos da dvida pblica: Decorridos os cinco anos de

cobrana do IPTU progressivo no tempo, sem que o proprietrio tenha cumprido a obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao, o municpio poder proceder desapropriao do imvel com pagamento em ttulos da dvida pblica.

Direito de preempo: Segundo o Art. 106, a rea de Ocupao Prioritria I

fica definida como rea para exerccio do direito de preempo para fins de execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social destinados populao com renda familiar de zero a trs salrios mnimos. Este instrumento aplica-se para regularizao fundiria; execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social destinados populao com renda familiar de zero a trs salrios mnimos; implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes; criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental; proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico.

Outorga onerosa do direito de construir: A lei de iniciativa do Poder

Executivo poder instituir e regulamentar a outorga onerosa do direito de construir acima do coeficiente bsico igual a 1,0 nas reas de Ocupao Prioritria 1 e 2 e na rea de Adensamento Controlado .

Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS): So pores do territrio

destinadas, prioritariamente, a: urbanizao e recuperao urbanstica; regularizao fundiria; produo de habitao popular; recuperao de imveis degradados ocupados por populao de baixa renda.

Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV) e Relatrio de Impacto de

Vizinhana (REIV): Esto previstos para a proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo e do patrimnio cultural e para obter as licenas ou autorizaes de construo, ampliao ou funcionamento de alguns empreendimentos e atividades:

212

A Concesso de Uso Especial para fins de Moradia Direito de superfcie

Esses dois ltimos instrumentos foram apenas listados no PD, no apresentando captulo ou seo especfica, como nos instrumentos anteriormente mencionados. Observa-se que prevista a utilizao dos instrumentos do Estatuto da Cidade para fins de conservao e preveno de danos ambientais, contudo, parte desses instrumentos necessita de regulamentao atravs de lei especfica. A partir do que foi exposto, conclui-se que a leitura e interpretao do texto PD, referente ao indicador em foco, possibilitou classific-lo como parcial-alto. Participao da populao em conselhos municipais de polticas urbana e ambiental. O Plano Diretor de Mesquita aponta, em diversos artigos, para a importncia da participao popular no processo de tomada de deciso. Ressalta-se, neste caso, a importncia do Conselho da Cidade de Mesquita apresentado, atravs do PD, como deliberativo. Desse modo, observa-se na leitura do art 121que fica criado o Conselho da Cidade de Mesquita, como o rgo colegiado que rene representantes do poder pblico e da sociedade civil, permanente e deliberativo, conforme suas atribuies, integrante da administrao pblica municipal, tendo por finalidade assessorar, monitorar, propor diretrizes e deliberar sobre o desenvolvimento de polticas pblicas no mbito das suas atribuies. Neste sentido, cabe ilustrar abaixo: i) O PD define que a Lei de Uso, Ocupao e Parcelamento do Solo

dever ser elaborada com a participao da populao e do Conselho da Cidade de Mesquita. ii) O art 40 prev que o Plano Municipal de Habitao de Interesse

Social dever ser aprovado pelo Conselho da Cidade de Mesquita e dever contar com a participao da populao, especialmente das comunidades 213

afetadas pelas suas disposies, em todas as fases de sua elaborao e implementao. iii) O Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social ser gerido

pelo Conselho da Cidade de Mesquita. O Plano Municipal de Saneamento Ambiental dever incluir o monitoramento pblico por meio do Conselho da Cidade de Mesquita e de outras instncias de participao e controle social. iv) Prev-se a ampliao e o aperfeioamento da participao

comunitria na gesto, fiscalizao e controle da operao do sistema de transporte, e consta que Plano Municipal de Mobilidade dever ser compatvel com o Plano Diretor Participativo de Mesquita e ser aprovado pelo Conselho da Cidade de Mesquita. v) Deseja-se o fortalecimento e a capacitao dos Conselhos Gestores

de Unidade(s) de Conservao localizada(s) no territrio municipal para o manejo da biodiversidade e do ecossistema local, garantindo ampla participao da sociedade civil. vi) O Plano de Ordenamento da Praa Secretria Elizabeth Paixo

dever ser elaborado com a participao da populao e aprovado pelo Conselho da Cidade de Mesquita, ouvido, se instalado, o Conselho Municipal de Polticas Culturais. vii) O Conselho Municipal de Polticas Culturais observar as

orientaes e as normas do Conselho da Cidade de Mesquita, no que diz respeito utilizao dos espaos pblicos e s questes afetas ao desenvolvimento urbano e rural do Municpio de Mesquita. Outra caracterstica que expressa a importncia da participao popular, refere-se s audincias pblicas, em que parte das decises est atrelada a este instrumento.

214

A anlise do Plano Diretor de Mesquita permitiu observar que um grande nmero de medidas e decises esto submetidas aprovao do Conselho que, por sua vez, apresenta carter deliberativo, sendo uma pea atuante nas polticas que envolvem programas urbanos e ambientais. Sendo assim, o presente indicador apresentou-se integralmente contemplado no PD de Mesquita. Cooperao regional e intermunicipal. O Plano Diretor de Mesquita ressalta, em diferentes aspectos, a importncia da cooperao regional e intermunicipal. Fica mencionado como parte dos objetivos gerais a promoo da integrao metropolitana na elaborao e implementao de polticas pblicas de interesse comum, especialmente com relao aos municpios da Baixada Fluminense. Dentre as diretrizes gerais para o desenvolvimento do municpio, o PD aponta para a promoo da cooperao intermunicipal e da complementaridade entre as aes, programas e projetos dos municpios metropolitanos, inclusive por meio da criao de consrcios pblicos, em especial no que se refere aos municpios da Baixada Fluminense. Outra diretriz geral refere-se considerao, na elaborao e implementao das polticas municipais, dos planos, programas, projetos e aes dos governos estadual e federal e dos governos dos municpios vizinhos, de forma a otimizar recursos e diminuir custos. Neste sentido, o Plano Diretor de Mesquita segue apontando para a integrao regional e intermunicipal, sobretudo quando trata de polticas de saneamento e mobilidade urbana, alm de questes referentes conservao ambiental e na promoo cultural. No captulo dedicado Poltica de Desenvolvimento Econmico e Social, tambm possvel identificar, como parte das diretrizes, o estmulo complementaridade econmica e social entre Mesquita e os municpios vizinhos, inclusive por meio da melhoria da integrao fsica com Nilpolis, So Joo de Meriti, Nova Iguau e Belford Roxo, a garantia da plena articulao de Mesquita com a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, por meio da melhoria da acessibilidade Rodovia Presidente Dutra e o

215

fortalecimento das cadeias produtivas do Municpio e da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. Mas sobretudo a partir da leitura do Ttulo III, que o PD d nfase s questes alm do territrio municipal, que so apresentadas as orientaes para a integrao regional e metropolitana. Dentre as diretrizes expostas no art. 76, destacam-se: i) A cooperao com a Unio, o Governo do Estado do Rio de

Janeiro e os municpios da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro na melhoria das condies gerais de salubridade ambiental; ii) o apoio cooperao metropolitana para a realizao de programas

e aes na rea de saneamento ambiental que incluam a concluso dos projetos de saneamento ambiental em andamento no territrio municipal, em especial as obras no concludas do Programa de Despoluio da Baa de Guanabara e do Programa Nova Baixada; iii) a promoo da articulao com a Prefeitura de Nova Iguau para a

realizao de aes de proteo da rea de Proteo Ambiental de Gericin-Mendanha, especialmente aes integradas voltadas para a preservao do Parque Municipal de Nova Iguau e para a melhoria do seu entorno e acessos; iv) o apoio cooperao metropolitana para a realizao de programas

e aes na rea de saneamento ambiental que incluam a concluso dos projetos de saneamento ambiental em andamento no territrio municipal, em especial as obras no concludas do Programa de Despoluio da Baa de Guanabara e do Programa Nova Baixada; v) a colaborao na elaborao de um plano ambiental da Baixada

Fluminense que integre aes municipais referentes aos servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo das guas pluviais e manejo dos resduos slidos;

216

vi)

a promoo da criao de consrcios pblicos e outras formas de

cooperao com municpios metropolitanos para a gesto de servios de saneamento ambiental, especialmente com municpios que integram a mesma bacia ou a mesma sub-bacia hidrogrfica, garantido o controle social e a participao da sociedade civil; e vii) a cooperao com os municpios metropolitanos na gesto dos

servios pblicos de uso comum dos moradores da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. Por fim, quanto aos planos setoriais, o Plano Diretor de Mesquita prev ainda: O Plano Municipal de Saneamento Ambiental, que dever ser compatvel com o Plano Diretor Participativo de Mesquita e com planos metropolitanos ou intermunicipais de saneamento ambiental; O Plano Municipal de Mobilidade Urbana, que dever ser articulado com o plano metropolitano de transporte urbano e considerar os planos de transporte e mobilidade dos municpios vizinhos e, por fim, o Plano Ambiental que dever contemplar a realizao de estudos em cooperao com os demais municpios da Baixada Fluminense. A leitura do PD, com foco no presente indicador, permitiu concluir que o mesmo orienta a articulao do municpio em torno de problemas comuns, de mbito regional e intermunicipal, por intermdio da cooperao, visando integrao funcional, econmica, social e de servios pblicos, o que, por fim, classifica-o com a mxima pontuao, ou seja, fica atribudo como integralmente contemplado. Vinculao entre os instrumentos oramentrios municipais e o PD Como parte dos instrumentos da poltica urbana, o Plano Diretor de Mesquita aponta, dentre outros, para aqueles de planejamento municipal, a citar: plano plurianual; diretrizes oramentrias e oramento anual; e gesto oramentria participativa. Dentre as diretrizes da poltica de conservao, recuperao e controle ambiental, fica exposto o emprego de parte do Fundo Municipal de Meio Ambiente (j existente) em projetos e programas ambientais e na qualificao de profissionais que atuem na rea de 217

conservao, recuperao e controle ambiental, garantida a participao da sociedade civil e a transparncia na prestao de contas. Quanto poltica habitacional, o Plano Diretor cria o Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social (que ser gerido pelo Conselho da Cidade de Mesquita), de natureza contbil, com o objetivo de centralizar e gerenciar recursos oramentrios destinados a implementar a poltica de habitao de interesse social municipal (art. 41). Dentre as aplicaes dos recursos do FMHIS, observa-se, atravs da leitura do art 44, que esto previstos programas de habitao de interesse social que contemplem projetos de construo ou reforma de habitao de interesse social desenvolvidos por associaes e cooperativas habitacionais populares, tais como: aquisio, construo, concluso, melhoria, reforma, locao social e arrendamento de unidades habitacionais de interesse social em reas urbanas e rurais; produo de lotes urbanizados para fins habitacionais; regularizao fundiria e urbanstica de reas caracterizadas como de interesse social; implantao de saneamento ambiental, infraestrutura e equipamentos urbanos, aquisio de materiais para construo, entre outros. Neste sentido, fica exposto que o FMHIS constitudo por (art 42): I) recursos de fundos estaduais e federais destinados a reas de interesse social; II) outros fundos ou programas que vierem a ser incorporados ao Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social; III) dotaes do Oramento Municipal; IV) dotaes do Oramento Geral da Unio e do Oramento Estadual; V) recursos provenientes de emprstimos externos e internos para programas de habitao; VI) contribuies e doaes de pessoas fsicas ou jurdicas, entidades e organismos de cooperao nacionais ou internacionais;

218

VII) receitas operacionais e patrimoniais de operaes realizadas com recursos do FMHIS; e VIII) outros recursos que lhe vierem a ser destinados. Quanto s receitas, assegura-se ao FMHIS o ingresso das seguintes receitas mnimas: I) 20% do total recebido pelo municpio como compensao financeira pelo resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de acordo com a legislao aplicvel; II) 20% do total recebido pelo municpio pela utilizao de instrumentos

urbansticos que gerem receita patrimonial sem ter como contrapartida a execuo de servio pblico ou o exerccio do poder de polcia; e III) 10% da receita proveniente da alienao de bens imveis ou da remunerao paga pelo uso de bem pblico municipal. E o montante aplicado anualmente no Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social corresponder, no mnimo, a 15% do total aplicado no oramento anual para fins de investimentos. Quanto Poltica de Fomento Gerao de Trabalho e Renda, foi possvel identificar no art 59 que o montante destinado anualmente s atividades previstas no PD corresponder a, no mnimo, 3% do total aplicado no oramento anual para fins de investimentos. Ressalta-se o objetivo do PD em assegurar a gesto democrtica e a participao da populao na definio da aplicao dos recursos do oramento, visto que a Lei cria a obrigatoriedade, no Art 148, de implementao do Oramento Participativo. O Conselho das Cidades, por fim, dever propor diretrizes e critrios para a elaborao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria municipal. Audincias Pblicas devero ser realizadas para apresentao das propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual como condio para envio do projeto de lei Cmara Municipal. Fica definido, pelo art. 150, que os

219

oramentos anuais, as leis de diretrizes oramentrias e a reviso do plano plurianual 2006-2009 devero prever a sua adequao ao estabelecido nesta Lei Art. 150. O indicador em anlise fez-se presente em diversos pontos do Plano Diretor de Mesquita. Embora assegure a destinao de recursos e investimentos nas reas de meio ambiente, saneamento e nas polticas de gerao de trabalho e renda e habitao social, o PD no pareceu claro quanto aos recursos do fundo municipal de Meio Ambiente, alm de no propor um fundo de saneamento ambiental. Neste sentido, retirou-se a integralidade do indicador, atribuindo-lhe uma nota parcial-alta. Acesso terra urbanizada O Plano Diretor de Mesquita apresenta diretrizes para o acesso terra urbanizada, quando, sobretudo, possvel observar no texto da Lei a importncia para programas e projetos habitacionais focados em reas dotadas de infraestrutura ou, por outro lado, quando se trata com prioridade de investimentos em saneamento, transporte, servios, etc. aquelas reas identificadas com piores condies de moradia e infraestrutura. Como parte das diretrizes gerais para o desenvolvimento do municpio de Mesquita, o PD prev: a priorizao do investimento pblico nas reas com piores condies de moradia e habitadas pelas populaes mais pobres; e a promoo da igualdade no acesso moradia digna. Neste sentido, ressalta-se o que fora exposto no art. 37, em que se define como moradia digna quando: est ligada s redes de infraestrutura e atendida pelos servios de transporte coletivo, abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, iluminao, coleta de lixo, telefonia e pavimentao; localiza-se em rea servida ou acessvel por meio de transporte pblico e por equipamentos sociais bsicos de educao, sade, segurana, cultura e lazer; dispe de instalaes sanitrias adequadas; tem garantida as condies mnimas de conforto ambiental e habitabilidade, de acordo com padres tcnicos; e passvel de regularizao fundiria. No que se refere poltica habitacional, o PD prev o desenvolvimento de programas, projetos e aes voltados para melhoria da qualidade de vida dos moradores, 220

especialmente queles em assentamentos precrios e em reas com piores condies de moradia; a produo de habitao para a populao com renda familiar de zero a trs salrios mnimos, especialmente nas reas com melhores condies de infraestrutura, equipamentos e servios pblicos; a promoo do uso habitacional nas reas com melhores condies de infraestrutura e acesso aos servios, equipamentos pblicos e emprego, dentre outras diretrizes. O PD ponta a promoo do uso habitacional para a Macrozona de Ocupao Urbana, mais especificamente na rea de Ocupao Prioritria I, onde esto as reas com melhores condies para a moradia do territrio municipal, prioritrias para o adensamento e para a realizao de atividades econmicas e sujeitas aos instrumentos de induo ocupao e utilizao. Essa rea, por sua vez, fica definida para exerccio do direito de preempo para fins de execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social destinados populao com renda familiar de zero a trs salrios mnimos, o que possibilita, de certa forma, a democratizao do acesso terra urbanizada. O PD prev, ainda, articulao da poltica habitacional com as polticas de transporte e mobilidade, saneamento ambiental, regulao e controle do uso, ocupao e parcelamento do solo, conservao ambiental, assistncia social e sade. Quanto instituio das ZEIS, segundo o art. 45, devero ser garantidos: infraestrutura urbana, transportes e demais servios pblicos com oferta de equipamentos urbanos e comunitrios adequados aos interesses e necessidades da populao. No que concerne prioridade de investimento em saneamento ambiental, destacam-se as seguintes reas: assentamentos precrios, Zonas de Especial Interesse Social e reas com piores condies de moradia. Segundo o art. 15, o Plano Municipal de Saneamento Ambiental dever garantir a universalizao dos servios de saneamento ambiental. A Lei de Uso, Ocupao e Parcelamento do Solo dever, dentre outros objetivos, promover a diversificao de usos em todo o territrio municipal, de modo a reduzir os deslocamentos da populao e permitir a oferta de comrcio, servios, emprego e trabalho em qualquer rea da cidade, desde que no haja impacto de vizinhana ou

221

ambiental; estimular o crescimento da cidade para as reas dotadas de melhor infraestrutura, equipamentos, servios e acessibilidade ao trabalho e emprego; estimular a ocupao das reas com melhores condies de moradia pela populao de baixa renda; estimular o desenvolvimento das centralidades no Centro, em Vila Emil, dson Passos, BNH e Juscelino e nas demais reas com condies melhores de infraestrutura e acessibilidade. A anlise quanto ao indicador em foco, permitiu concluir que o PD de Mesquita apresenta diretrizes para a democratizao do acesso terra urbanizada, apontando para a importncia do acesso s reas dotadas de infraestrutura urbana e saneamento ambiental. Desse modo, o indicador considerado integralmente contemplado. Coeficientes de aproveitamento e parmetros de uso, ocupao e parcelamento do solo. A Lei de Uso, Ocupao e Parcelamento do Solo dever ser elaborada com a participao da populao e do Conselho da Cidade de Mesquita. O art. 89 do PD define como contedo mnimo desta lei: gabarito e altura das edificaes; usos e atividades permitidos; afastamentos; coeficientes de aproveitamento do terreno; disposies sobre estacionamento e vagas de garagem; e taxa de ocupao No Anexo VIII do PD, so apresentados os coeficientes mximos de aproveitamento do terreno da Macrozona Urbana, para as reas de Ocupao prioritria (II e II), rea de Adensamento Controlado e rea de Restrio ao Adensamento. Para a aplicabilidade de instrumentos como, por exemplo, aqueles que visam regularizao fundiria ou para a implementao de ZEIS, o PD traz ainda parmetros para definir: I) Solo urbano no edificado: terrenos e glebas com rea superior a

250 m, onde o coeficiente de aproveitamento utilizado igual a zero. II) Subutilizados: terrenos e glebas com rea superior a 250 m, onde

o coeficiente de aproveitamento do terreno for inferior a dois dcimos, no

222

caso de uso industrial e quatro dcimos no caso dos demais usos (com exceo dos clubes privados constitudos antes da data de aprovao do PD e postos de gasolina); e todo tipo de edificao nas reas de Ocupao Prioritria que tenham, no mnimo, 60% de sua rea construda desocupada h mais de cinco anos. III) No utilizados: imveis que no tenham qualquer tipo de utilizao

por pelo menos dois anos consecutivos. O PD define no art. 90, que a rea edificada no poder exceder o limite estabelecido para o lote pelos coeficientes mximos de aproveitamento do terreno (entendido o coeficiente de aproveitamento do terreno como a relao entre a rea edificada e a rea do lote). Volta-se, ainda, o PD para o parcelamento dos solos e condomnios, estabelecendo parmentros em que o lote mnimo, em todo o territrio municipal, de 125 m2, exceto para as Zonas de Especial Interesse Social e a rea de Ocupao Prioritria II. No entanto, complementa o PD que a Lei de Uso, Ocupao e Parcelamento do Solo poder estabelecer lotes mnimos menores do que os estabelecidos pelo mesmo, respeitadas as definies da Lei Federal. Segundo o artigo 92, as reas obrigatrias destinadas a reas livres e equipamentos comunitrios definidas nos projetos de condomnio devero estar situadas externamente ao permetro da rea do empreendimento e ser acessveis por via urbana. Essas reas e equipamentos devero ser acessveis a qualquer pessoa e, em nenhuma hiptese, podero ser localizadas dentro do permetro murado do condomnio. O PD aponta que a rea de Proteo do Ambiente Cultural do Centro de Mesquita, localizada na rea Especial de Reabilitao do Centro de Mesquita, criada com o objetivo de preservar a ambincia urbana do entorno da Praa Secretria Elizabeth Paixo, dever seguir orientaes relativas aos parmentros de ocupao, como o caso da construo nos lotes, que obedecer ao gabarito de dois pavimentos de qualquer natureza

223

at encontrar uma linha paralela testada do lote e distante desta 18 metros, a partir da qual o gabarito ser de seis pavimentos. Quanto ao instrumento Outorga Onerosa do Direito de Construir, fica exposto no art. 112 que a Lei de iniciativa do Poder Executivo poder institu-la e regulament-la acima do coeficiente bsico igual a 1,0 nas reas de Ocupao Prioritria 1 e 2 e na rea de Adensamento Controlado. E ainda: o coeficiente de aproveitamento de terreno a ser atingido mediante contrapartida prestada pelo beneficirio no poder superar o coeficiente mximo de aproveitamento do terreno estabelecido no Anexo VIII do PD; e enquanto no for regulamentada a lei que institui a outorga onerosa do direito de construir, ser permitida a construo acima do coeficiente bsico sem a exigncia de contrapartida. Atravs da leitura do Plano Diretor Participativo de Mesquita, observa-se que so definidos parmetros de uso, ocupao e parcelamento do solo. Em alguns pontos sua aplicabilidade se faz imediata, porm, em outros, so remetidos para a definio de lei especfica, o que torna o indicador no totalmente contemplado, ou seja, estabeleceu-se que este ndicador parcial-alto. Instrumentos para a poltica habitacional com fins sociais O Plano Diretor de Mesquita define que programas, projetos e aes voltados para a melhoria da qualidade de vida dos moradores do municpio devem ser direcionados especialmente para a populao residente em assentamentos precrios. Estes, por sua vez, esto passveis de regularizao urbanstica e fundiria, de reassentamento quando residentes em reas de risco e da produo de habitao para os que possuam renda familiar de zero a trs salrios mnimos (especialmente nas reas com melhores condies de infraestutura, equipamentos e servios pblicos). So apresentados no PD instrumentos que, dependendo da maneira como forem aplicados, podem contribuir para a oferta de moradia na cidade. Neste sentido, tem-se; i) Parcelamento, Edificao e Utilizao Compulsrios (art. 102), de

modo a evitar a reteno especulativa de terrenos. Sujeitos a esse 224

instrumento esto: os imveis no edificados, subutilizados, ou no utilizados localizados nas reas de Ocupao Prioritria. ii) Zonas de Especial Interesse Social, onde esto previstos programas

de regularizao urbanstica e fundiria, de preveno e erradicao de riscos e de oferta de unidades habitacionais, destinados para famlias com renda de zero a trs salrios mnimos. Segundo o PD, na instituio de ZEIS, devero ser garantidos: infraestrutura urbana, transportes e demais servios pblicos com oferta de equipamentos urbanos e comunitrios adequados aos interesses e necessidades da populao (Art. 45). iii) IPTU Progressivo no tempo, para que haja obrigao de parcelar,

edificar e utilizar. As polticas pblicas, planos, projetos, aes e leis urbansticas e ambientais devero garantir a utilizao dos imveis no edificados, subutilizados e no utilizados, localizados nas reas de Ocupao Prioritria, definidas no PD. iv) Direito de Preempo, em que a rea de Ocupao Prioritria I

fica definida como rea para exerccio deste instrumento para fins de execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social destinados populao com renda familiar de zero a trs salrios mnimos. O Plano Diretor de Mesquita traz diretrizes para a poltica habitacional, sendo parte delas voltada para a oferta de moradia: i) Elaborao e implementao do Plano Municipal de Habitao de

Interesse Social; ii) Desenvolvimento de programas, projetos e aes voltados para a

melhoria da qualidade de vida dos moradores de Mesquita, especialmente os moradores em assentamentos precrios e em reas com piores condies de moradia;

225

iii)

Garantia da participao e do controle social na definio e na

implementao das polticas, programas e prioridades da poltica habitacional; iv) A regularizao urbanstica e fundiria dos assentamentos

precrios; v) O reassentamento da populao residente em reas de risco em

reas com condies adequadas de moradia; vi) A produo de habitao para a populao com renda familiar de

zero a trs salrios mnimos, especialmente nas reas com melhores condies de infraestrutura, equipamentos e servios pblicos; vii) A promoo do uso habitacional nas reas com melhores condies

de infraestrutura e acesso a servios, equipamentos pblicos e emprego; viii) ;e ix) A articulao da poltica habitacional com as polticas de A promoo do uso habitacional na rea de Ocupao Prioritria I

transporte e mobilidade, saneamento ambiental, regulao e controle do uso, ocupao e parcelamento do solo, conservao ambiental, assistncia social, sade, educao, cultura e desenvolvimento econmico e social. Alm de apontar para mecanismos que, de certa forma, podem contribuir para a oferta de moradia, o PD ainda cria o Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social, o que siginifica uma definio mais objetiva para uma estratgia de aumento da oferta de moradias na cidade, atravs de uma interveno regulatria, urbanstica e fiscal na dinmica de uso e ocupao do solo urbano. Neste sentido, o presente indicador ficou avaliado como parcial-alto no Plano Diretor de Mesquita. Disposio adequada dos resduos slidos

226

O Plano Diretor de Mesquita traz uma srie de diretrizes voltadas para gesto de resduos slidos, em que possvel identificar nfase para as atividades de reciclagem, reaproveitamento e compostagem, alm da importncia atribuda s atividades dos catadores e agentes de limpeza urbana. Para os resduos slidos no passveis de reciclagem ou compostagem, fica exposto no PD que devero ter como soluo para sua destinao final os aterros sanitrios. Integrante da seo que se refere s Diretrizes da Poltica de Saneamento Ambiental, o artigo 13 do Plano Diretor de Mesquita dedica-se, como mencionado, s diretrizes da gesto integrada de resduos slidos, em que so apresentados 12 itens, a mencioar: i) Implantao da coleta seletiva de materiais reciclveis visando

sua universalizao territorial, com a participao ativa de catadores, associaes e cooperativas autogestionrias populares de materiais reciclveis; ii) Promoo, em conjunto com municpios da Baixada Fluminense,

de um sistema de gesto regional integrada dos resduos slidos urbanos, que permita a destinao final adequada dos resduos no atingidos pelo sistema de coleta seletiva municipal; iii) Implementao de uma campanha educativa permanente, com

objetivo na separao de resduos na origem, previamente sua disposio final, facilitando, deste modo, o trabalho dos catadores de materiais reciclveis e contribuindo para a limpeza da cidade e o cuidado com o meio ambiente; iv) Incentivo s prticas da reduo, reutilizao e reciclagem dos

resduos domsticos, da construo civil e pneumticos, pilhas e baterias, lmpadas fluorescentes entre outros materiais; v) Reaproveitamento dos resduos reciclveis inorgnicos e

orgnicos; 227

vi)

Estmulo formao de cooperativas de catadores, com apoio do

movimento estadual, nacional e da Rede Independente de Catadores de Materiais Reciclveis do Rio de Janeiro, para a triagem, o beneficiamento e a comercializao dos resduos; vii) O incentivo compostagem e diminuio do volume de lixo

destinado ao aterro sanitrio; viii) Reaproveitamento do material oriundo da poda na compostagem

ou outras formas de reaproveitamento; ix) Regulao da criao de centros de triagem e reciclagem de

resduos slidos urbanos; e x) Criao de banco de dados sobre a produo, a classificao e o

destino dos resduos slidos (domstico, hospitalar, industrial, qumico e outros) e a criao de certificao para os resduos reutilizados. Cabe mencionar ainda, o fato de o PD considerar a moradia digna, quando est ligada s redes de infraestrutura e atendida, dentre outros, pelos servios de coleta de lixo. Observa-se, por fim, a obrigatoriedade da realizao de Audincias Pblicas para a discusso ou aprovao de concesso dos servios pblicos de coleta de lixo, abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e de transporte pblico. A anlise que se faz deste indicador que o mesmo fornece diretrizes para a disposio adequada dos resduos slidos urbanos em conformidade com a Lei Nacional de Saneamento, sendo, portanto, integralmente contemplado na interpretao do Plano Diretor Participativo de Mesquita. Coleta e tratamento do esgoto sanitrio Atravs da leitura do Plano Diretor de Mesquita, no foi possvel identificar diretrizes voltadas para a coleta e tratamento adequado do esgoto sanitrio. Quanto a este

228

tema, o PD aponta que caber ao Plano Municipal de Saneamento Ambiental (a ser elaborado pelo Poder Executivo) incluir o contedo mnimo previsto, dentre estes, gesto dos servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de guas pluviais e manejo de resduos slidos. Contudo, vale ressaltar alguns pontos do PD que assinalam a questo do esgotamento sanitrio. Como mencionado no indicador anterior, obrigatria a realizao de Audincias Pblicas para a discusso ou aprovao de temas referentes concesso dos servios pblicos de coleta de lixo, abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e de transporte pblico. De mesmo modo, o PD vem considerar a moradia digna quando est ligada s redes de infraestrutura e atendida pelos servios, dentre outros, de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. E, por fim, no art. 99, observa-se que sero submetidas apreciao e aprovao prvia do Conselho da Cidade de Mesquita o licenciamento de algumas atividades, a citar: centrais de abastecimento e estaes de tratamento. Apesar do PD no definir diretrizes para a coleta e o tratamento adequado do esgoto sanitrio e remet-los ao Plano Municipal de Saneamento Ambiental (a ser elaborado), considerou-se para este indicador parcial-baixo, uma vez que fica mencionada, no corpo da lei, para a importncia de se planejar sobre o tema. Esta pontuao foi atribuda, visto que h Planos que nem mesmo remetem para a questo, como ser o caso adiante do Plano Diretor de Nova Iguau. Diretrizes, objetivos e metas para a poltica integrada de saneamento bsico O Plano Diretor de Mesquita expe, em diferentes pontos, a importncia de aes integradas de saneamento bsico. Cabe ressaltar a Seo II, visto que vem tratar das diretrizes da poltica de saneamento ambiental, a citar: i) Implementao da gesto integrada das aes de manejo das guas

pluviais, manejo de resduos slidos, fiscalizao ambiental, controle de vetores, defesa civil, abastecimento de gua e esgotamento sanitrio;

229

ii)

Integrao da poltica de saneamento ambiental com as demais

polticas urbanas e com as polticas voltadas para o desenvolvimento de atividades na Zona Rural; iii) Participao da sociedade na formulao e implementao das

polticas de planejamento, controle e monitoramento dos servios de saneamento ambiental; e iv) Prioridade do investimento pblico em saneamento ambiental e

pavimentao nas reas de assentamentos precrios, de piores condies de moradia e nas ZEIS. De mesmo modo, ressalta-se o que fica apresentado para a poltica de manejo de guas pluviais (art. 11), visto que deve ser voltada para a melhoria da qualidade de vida e para o combate e a preveno de enchentes e alagamentos, bem como de doenas de veiculao hdrica. O PD ainda meciona que o Poder Pblico viabilizar, por lei, iseno aos usurios que apresentarem projetos de reaproveitamento das guas pluviais, para sanear as enchentes e alagamentos. Segundo o art. 15, o Plano Municipal de Saneamento Ambiental, dever incluir um mnimo de disposies relativas a: i) ii) universalizao dos servios de saneamento ambiental; gesto dos servios de abastecimento de gua, esgotamento

sanitrio, manejo de guas pluviais e manejo de resduos slidos; iii) iv) delimitao de reas para absoro de gua nos perodos de cheia; identificao de reas prioritrias para a implantao de

equipamentos e servios; v) definio de obras prioritrias a serem realizadas;

230

vi)

reassentamento da populao residente em reas de risco para reas

prximas; vii) diretrizes gerais de saneamento ambiental e de preservao para

programas de urbanizao e regularizao em Zonas de Especial Interesse Social; viii) aes e programas para a integrao da poltica de saneamento

ambiental com as polticas de sade, educao, transporte e mobilidade, habitao, implantao de equipamentos pblicos e de pavimentao, de forma articulada com aes de educao ambiental; ix) x) regulao, fiscalizao e avaliao dos servios; monitoramento pblico por meio do Conselho da Cidade de

Mesquita e de outras instncias de participao e controle social; xi) fornecimento de dados e informaes sobre os servios pblicos de

saneamento ambiental e a situao de salubridade ambiental; xii) xiii) definio de prioridades e metas temporais; seleo de alternativas para a ampliao, a melhoria e a atualizao

da oferta dos servios pblicos de saneamento ambiental e seus respectivos custos; xiv) planos de investimentos com a previso e identificao das fontes

de financiamento; xv) critrios para a organizao ou melhoria da prestao dos servios,

inclusive com previso ou identificao dos instrumentos de regulao, de fiscalizao e de avaliao; e xvi) definio das aes de educao sanitria e ambiental, de combate

ao desperdcio e de mobilizao social.

231

Fica exposto que as aes de mobilizao social previstas devero ser elaboradas em cooperao com os rgos responsveis pelas polticas de sade, educao e conservao ambiental. Outro ponto considerado relevante no PD quanto poltica integrada de saneamento bsico que o Plano Municipal de Saneamento Ambiental dever ser compatvel com o Plano Diretor Participativo de Mesquita e com planos metropolitanos ou intermunicipais de saneamento ambiental que venham a ser elaborados com participao do Poder Executivo municipal e da populao de Mesquita. Por ltimo, destaca-se que tanto os investimentos na urbanizao das vias municipais, como o Plano Municipal de Mobilidade Urbana devem observar as polticas pblicas de saneamento ambiental. Observa-se, dessa maneira, que o PD de Mesquita aponta para uma poltica integrada de saneamento bsico, contudo, ainda faltam o estabelecimento de metas concretas, e a elaborao do Plano Municipal de Saneamento Ambiental, o que pode comprometer a eficcia do indicador. Neste sentido, qualifica-se o item em anlise como parcial-alto.

7.3 Plano Diretor de Nova Iguau

7.3.1 Contextualizao do Municpio de Nova Iguau
Nova Iguau situa-se na Baixada Fluminense e limita-se com Miguel Pereira, Duque de Caxias, Japeri, Rio de Janeiro, Mesquita, Seropdica, Belford Roxo e Queimados. Segundo o site da prefeitura de Nova Iguau, este o maior municpio da Baixada em extenso territorial (corresponde a 11,1% da rea Metropolitana), com populao estimada em pouco mais de 795 mil habitantes (IBGE, 2010). A rea desse municpio de 521km (IBGE, 2010), e segundo dados da prefeitura, possui mais de um tero do territrio coberto por florestas (vegetao de mata atlntica), das quais 67% so reas de proteo ambiental, alm de ter como principais rios o Iguau e o Guandu.

232

Conta com indstria e comrcio desenvolvidos, 300km de rodovias (federais, estaduais e municipais) e se situa s margens da mais importante rodovia do pas a Presidente Dutra, que liga o Rio de Janeiro So Paulo e nas proximidades do Porto de Sepetiba. Nova Iguau se tornou um gerador de novos municpios, com a emancipao de Duque de Caxias (que englobava So Joo de Meriti) em 1943; Nilpolis (1947); Belford Roxo e Queimados (1990), Japeri (1991) e, por fim, Mesquita (1999). Segundo os dados de saneamento do IBGE, divulgados pela prpria prefeitura do municpio, tem-se 81% dos domiclios com acesso rede geral de abastecimento de gua; 52% possuem esgoto sanitrio ligado rede de coleta; 1% de esgoto tratado; 60% dos domiclios tm redes coletoras de esgoto; 60% sem pavimentao; e 70% dos domiclios no tm drenagem de guas pluviais. O mapa a seguir (figura 11) permite identificar a localizao do municpio de Nova Iguau no Estado do Rio de Janeiro.

Figura 11 - Mapa de Localizao do municpio de Nova Iguau / RJ. Fonte: Elaborado pela autora.

233

7.3.2 - Anlise do Plano Diretor de Nova Iguau

O atual Plano Diretor do Municpio de Nova Iguau anterior ao Estatuto da Cidade, pois data de 1997, constituindo-se em uma reviso da Lei de 1992. No entanto, vale lembrar que est em trmite na Cmara Municipal a elaborao de um novo PD, visto que o prprio Estatuto exige que sua reviso seja feita no mnimo a cada dez anos. Este trabalho realizou uma anlise da Lei vigente, uma vez que pretende contribuir para o debate, alm de auxiliar nas possveis modificaes para a implementao do novo plano diretor do municpio. O Plano Diretor de Nova Iguau, denominado Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Sustentvel da Cidade de Nova Iguau (PDDUS), est dividido em trs ttulos da seguinte forma: Ttulo I ) Das Disposies Preliminares; Ttulo II) Dos Instrumentos do PDDUS e Ttulo III ) Das Disposies Finais e Transitrias. Esses ttulos apresentam captulos, sees e sub-sees, cabendo mencionar: Dos Objetivos e das Diretrizes Gerais; Da Organizao do Territrio; Do Macrozoneamento; Dos Setores de Planejamento Integrado; Das Unidades Regionais de Governo; Da Ocupao e Uso do Solo; Da Poltica de Desenvolvimento Urbano; Do Conselho de Poltica Urbana; Dos Planos de Estruturao Urbana; Da Urbanizao Consorciada; Do Fundo de Desenvolvimento Urbano; Das Operaes Interligadas; e Da Poltica Municipal de Meio Ambiente.

7.3.2.1 - Aplicao dos Indicadores

Definio de metas e prazos A leitura do Plano Diretor de Nova Iguau permitiu identificar que alguns prazos so estabelecidos, como no caso referente implementao dos Planos de Estruturao Urbana. No entanto, no foi observada a definio de metas. Ilustra-se, para o mencionado, o art. 41: no prazo mximo de 360 dias aps a publicao da presente Lei Complementar, o chefe do Poder Executivo Municipal apresentar, para apreciao do Legislativo, os Planos de Estruturao Urbana.

234

A presente Lei coloca um prazo de 180 dias a contar da data de sua aprovao para que o chefe do Poder Executivo Municipal apresente para concordncia do Poder Legislativo, a estrutura administrativa e o Regimento Interno das Unidades Regionais de Governo. No que se refere ao Ttulo III (Das Disposies Finais e Trasitrias), foram identificados trs artigos que remetem a prazos a serem cumpridos. i) O Poder Executivo Municipal dever apresentar, no prazo mximo

de dois anos a partir da publicao desta Lei Complementar, o Plano Estratgico da Cidade de Nova Iguau, em que dever constar as definies das diretrizes das polticas pblicas setoriais. (art. 54) ii) Dentro de 180 dias, a contar da publicao desta Lei

Complementar, o Poder Executivo Municipal encaminhar, para apreciao do Legislativo Municipal, proposta das leis

regulamentadoras das normas do presente Plano. (art. 55) iii) O PDDUS institudo por esta Lei Complementar ser revisto pelo Legislativo Municipal, por proposta do Poder Executivo Municipal, no prazo de um ano contado da data de sua publicao. (art. 56) Esta anlise, contudo, entende que o Plano Diretor de Nova Iguau no estipulou de maneira integral prazos e metas para que os objetivos do plano fossem cumpridos, assim como para que as diretrizes se tornem efetivas. Os prazos so estipulados para a formulao de planos e leis, mas no permitem de maneira mais concreta a aplicao de instrumentos de planejamento urbano. Neste sentido, considera-se a este indicador como parcial-baixo no PD de Nova Iguau. Autoaplicabilidade O PDDUS demonstra-se pouco efetivo, visto que remete a todo o momento para legislao especfica a ser implementada pelo municpio. Outra forma de reduo da

235

aplicabilidade do PD expressa-se atravs da previso de planos setoriais a serem implementados e que iro direcionar as polticas pblicas municipais. A seguir so apontados exemplos retirados do plano, que dependem de lei especfica ou Decreto a ser implementado pelo municpio: A ocupao e uso do solo efetiva-se atravs da definio e delimitao das reas de Predominncia de Usos, sendo elas: I.- reas de Negcios; II. - reas Residenciais; III. - reas Especiais; e reas Estratgicas. No entanto, atravs do artigo 25 fica exposto que as delimitaes dessas reas, bem como as normas de ocupao e de uso do solo a elas referentes, sero objetos de Lei prpria. Quanto ao Sistema Virio Principal da Cidade de Nova Iguau, aponta o PD que sero implantados Corredores de Circulao e Transporte, entretanto, fica obrigado o Poder Executivo Municipal a fixar, gradativamente, Projetos de Alinhamento que sero definidos atravs de Decreto. Tambm devem ser regulamentados pelo Executivo, atravs de Decretos, o Conselho da Poltica Urbana e o Fundo de Desenvolvimento Urbano. Para a aplicao da Operao Interligada, aponta-se que esta depender de Lei normativa fixando os critrios e parmetros de sua utilizao. Fica exposto, atravs do artigo 52, que Leis especficas estabelecero normas gerais e de detalhamento relativas s seguintes legislaes complementares Poltica de Desenvolvimento Urbano: I - Lei de Parcelamento do Solo; II - Cdigo de Obras e Edificaes; e III - Cdigo de Convivncia e Posturas. Por fim, aponta o PD que os Planos de Estruturao Urbana devero ser apresentados em um prazo de 360 dias, esperando-se que sejam definidas as aes relacionadas s polticas de habitao e regularizao fundiria, de implementao de infraestrutura urbana, de circulao e transporte, de urbanizao integrada e de localizao de equipamentos urbanos.

236

Conclui-se, portanto, atraves da leitura do Plano Diretor de Nova Iguacu, que o indicador referente a autoaplicabilidade est ausente. Controle do processo de expanso urbana A leitura do Plano Diretor de Nova Iguau, com enfoque no indicador em anlise, permitiu identificar que a Lei apresenta um retrato do municpio tendendo mais para um diagnstico atual dos diferentes usos do solo, sem a preteno em apontar diretrizes que sejam capazes de orientar para futuras polticas pblicas. Dessa maneira, ilustram-se a seguir trechos do PD que so mencionados indiretamente para o interesse do controle do processo de expanso urbana. No entanto, no so apontadas as reas, nem tampouco identificadas, aquelas que podem ser potencialmente alvo de aplicao de instrumentos com o objetivo de regulamentar a ocupao do solo urbano. Fica exposto no art. 5 do PDDUS que o municpio tem como uma das diretrizes a preservao das reas naturais e stios de valor histrico-cultural da Cidade, o que pode levar a uma medida de controle do processo de expanso urbana, se identificadas essas reas. Neste mesmo sentido, o art. 35 expe que so diretrizes da Poltica de Desenvolvimento Urbano da Cidade de Nova Iguau, dentre outras: garantir uma ordenao do territrio que permita o seu desenvolvimento equilibrado e efetivo e garantir e controlar o uso adequado do solo pblico. O indicador em anlise, portanto, est ausente no plano diretor de Nova Iguau, visto que no so identificadas reas sujeitas ao controle do processo de expanso urbana com base nos instrumentos normativos existentes e as diretrizes, para interpretao deste indicador, esto demasiadamente genricas. Definio do Permetro Urbano O captulo referente ao Macrozoneamento vem definir, atravs do art 8, o permetro urbano de Nova Iguau da seguinte maneira: O Permetro Urbano compreende 237

todo o territrio da Cidade de Nova Iguau, coincidindo os seus limites territoriais com os consignados no Decreto-lei n 1.056, de 31 de dezembro de 1943, e nas Leis n 1.773, de 21 de dezembro de 1990, n 1.902, de 18 de dezembro de 1991 e n 2.209, de 30 de dezembro de 1993. Entretanto, segundo o j citado dado da prpria prefeitura do municpio, mais de um tero do seu territrio coberto por florestas (vegetao de mata atlntica), das quais 67% so reas de proteo ambiental. Esta afirmao revela que, se por um lado, o municpio define todo o seu territrio como rea urbana, pode estar criando a possibilidade para que essas reas de preservao ambiental sejam passveis de serem urbanizadas, o que compromete um planejamento que garanta a preservao e conservao do meio ambiente urbano. Outra observao importante, est no prprio zoneamento do PD. Nas chamadas Zonas de Transio (Cinturo Verde), descreve o PD, que so reas do territrio onde se encontram presentes atividades agrcolas e pecuria de pequena escala, formada basicamente por stios e chcaras de lazer, sendo caracterizada por uma ocupao de baixa densidade e de edificaes dispersas. Essas zonas, por se constiturem integrantes do permetro urbano, esto suheitas a sofrer obras de urbanizao. Alm desse fato, nota-se a um dado contraditrio, pois, ao mesmo tempo que o municpio define todo o territrio de Nova Iguau como urbano, o zoneamento identifica reas dotadas de caractersticas rurais. Acerca ainda das Zonas de Transio, constituem-se por apresentar baixa densidade e edificaes dispersas. Essas reas, por sua vez, poderiam ser reguladas para usos mais adequados, com o objetivo de garatir a sustentabilidade urbana e ambiental. Entretanto, o zoneamento no destinou usos especficos para essas zonas. Delimitar o territrio do municpio como parte integral do permetro urbano, significa que o PD est dando margem para a flexibilidade na implementao de loteamentos para fins urbanos. Dessa maneira, podem ser agravados os problemas j recorrentes de inundaes e deslizamentos de encostas. Conclui-se que o permetro

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urbano est definido, mas de maneira que no atinge ao objetivo pleno do indicador. Este, portanto, parcial-baixo Adensamento dos vazios urbanos A seguir, destaca-se o que o PD menciona como interesse para o adensamento de vazios urbanos. Dentre as diretrizes do municpio, ressalta-se: a ocupao dos vazios existentes, o adensamento para uma melhor otimizao das infraestruturas e servios pblicos; e a orientao do crescimento das diversas reas da Cidade, compatibilizando-o com a infraestrutura, os equipamentos e os servios urbanos existentes ou a serem implantados (art. 5). No captulo que trata do Macrozoneamento, fica exposto que as Zonas de Expanso Urbana correspondem aos espaos perifricos onde se efetivam os vetores de ocupao progressiva. caracterizada por baixa densidade de ocupao, grande porcentagem de lotes vagos nos loteamentos existentes, assim como parcelamentos no consolidados. Observa-se, contudo, que, apesar de ser caracterizada como zona destinada ocupao, no h meno se estas so reas com infraestrutura e servios adequados para tal. No Captulo II, referente Organizao do Territrio, tem-se que todas as aes de planejamento do Poder Executivo Municipal passam a ter como referncia espacial os Setores de Planejamento Integrados. Caracterizam-se esses, por fraes do territrio que expressam os processos e tendncias de estruturao espacial da Cidade de Nova Iguau. Dentre essas fraes, destacam-se trs voltadas ao indicador em foco: i) O Setor de Planejamento Integrado do Sudoeste, que segundo o

PD, onde se dinamiza o vetor de expanso mais recente da Cidade; ii) Setor de Planejamento Integrado do Noroeste, sendo a frao

territorial que expressa menor articulao com o conjunto do tecido

239

urbano da cidade, constituindo-se pelo predomnio de formas perifricas com processo de intensificao da sua ocupao; e iii) O Setor de Planejamento Integrado do Nordeste, correspondendo

frao territorial do tecido urbano mais rarefeita, predominando a existncia de loteamentos populares, antigos parcelamentos no

consolidados e expressivas unidades industriais; constitui-se como uns dos vetores de expanso da Cidade. Mais uma vez, as reas mencionadas esto sujeitas ao adensamento, mas sem ser indicado se h infraestrutura ou servios que podem atender a esse processo. Quanto ocupao e uso do solo, o PD aponta que ela se efetiva atravs da definio e delimitao das reas de Predominncia de Usos. Neste sentido, vale destacar as reas Estratgicas, que so de especial interesse da municipalidade, destinadas a projetos urbano e econmico de carter estratgico, compatibilizados com a poltica de desenvolvimento pleno e integrado da Cidade. Esses projetos podem ter como objetivo o adensamento dos vazios urbanos, porm, no se pode afirmar tal fato, alm de que a sua delimitao, segundo o PD, ser feita por lei prpria . A anlise com foco neste indicador permitiu concluir que o PD indica diretrizes muito genricas para o adensamento de vazios urbanos, alm de caracterizar-se por apresentar um retrato atual do municpio, ou seja, no aponta reas especficas que seriam sujeitas ao adensamento. Em poucos casos, entretanto, essas reas so mencionadas, contudo, no fica exposto se so dotadas de servios e equipamentos urbanos, o que dificulta a tomada de deciso para a implementao de polticas pblicas no municpio. Conclui-se, por fim, que o indicador ficou avaliado para esse caso, como parcial-baixo. Zoneamento do Territrio O captulo I do PD de Nova Iguau destinado ao Macrozoneamento, em que so delimitadas quatro zonas, onde se levaram em conta os grandes eixos de desenvolvimento da cidade. So elas:

240

I) Zonas Urbanas Consolidadas: compreendem as reas do territrio de maior adensamento do tecido urbano da Cidade de Nova Iguau, caracterizando-se pela quase totalidade do parcelamento do solo e onde se encontra a maior diversidade de atividades. II) Zonas de Expanso Urbana: so os espaos perifricos onde se efetivam os vetores de ocupao progressiva. caracterizada por baixa densidade de ocupao, grande porcentagem de lotes vagos nos loteamentos existentes, assim como parcelamentos no consolidados. III) Zonas de Transio (Cinturo Verde): compreendem as reas do territrio onde se encontram presentes atividades agrcolas e pecuria de pequena escala, formada basicamente por stios e chcaras de lazer, sendo caracterizada por uma ocupao de baixa densidade e de edificaes dispersas. IV) Zonas de Preservao Ambiental: Reserva Biolgica do Tingu e rea de Proteo Ambiental do Mendanha-Gericin. O PD ainda define a organizao do territrio em Setores de Planejamento Integrado e Unidades Regionais de Governo. Quanto ocupao e uso do solo, so definidas reas de Predominncia de Usos, tais como: reas de Negcios, reas Residenciais, reas Especiais e reas Estratgicas. A partir da leitura do PD, segundo a anlise deste indicador, foi possvel observar que o municpio aborda o zoneamento do territrio, no entanto, ficou evidente que as zonas so diagnosticadas de acordo com os atuais usos e vocaes especficas. O PD, por sua vez, no indica polticas pblicas, planos, projetos, aes e leis urbansticas e ambientais a fim de direcionar uma regulao diferenciada no que concerne ao uso e ocupao do solo para essas reas. Desse modo, o indicador se faz muito pouco presente no texto da Lei, caracterizando-se como parcial-baixo. Diretrizes para a preservao de mananciais Diretrizes para a Revitalizao de corpos d'gua

241

Zoneamento de risco de inundao Zoneamento de risco de deslizamento Nao h qualquer tipo de meno aos temas que possam abordar a preservao de mananciais, revitalizao de corpos dgua, bem como para o zoneamento de risco, seja de inundao ou deslizamento. Os indicadores referentes a esses temas esto completamente ausentes do Plano Diretor de Nova Iguau. Diretrizes para implantao de medidas no-estruturais voltadas para a sustentabilidade da drenagem urbana. O PD de Nova Iguau aponta, dentre as diretrizes expostas, a preservao das reas naturais e stios de valor histrico-cultural da Cidade; e a compatibilizao do desenvolvimento urbano com a proteo do meio ambiente pela utilizao racional do patrimnio natural, cultural e construdo, sua conservao, recuperao e revitalizao. Quanto ao macrozoneamento do municpio, evidencia-se as Zonas de Transio (Cinturo Verde), onde se encontram presentes atividades agrcolas e pecuria de pequena escala, formada basicamente por stios e chcaras de lazer, caracterizada por uma ocupao de baixa densidade e de edificaes dispersas. Nota-se, entretanto, que o PD apenas identifica estas reas, sem mencionar diretrizes que possibilitem medidas noestruturais voltadas para a sustentabilidade da drenagem urbana. A zona, tambm chamada de Cinturo Verde, poderia ser objeto deste tipo de medida como, por exemplo, a manuteno de reas permeveis, criao de rea de proteo ou programas de educao ambiental voltados para as atividades agrcolas de baixo impacto, como o caso daquelas sem o uso de insumos qumicos, etc. O PD tambm aponta, no macrozoneamento, as Zonas de Preservao Ambiental, no entanto, mais uma vez, apenas menciona a existncia dessas reas, no definindo diretrizes, programas e projetos, visando, por exemplo, a recuperao de reas de preservao permanente e a importncia do turismo ecolgico.

242

Quanto ao Setor de Planejamento Integrado do Norte, o PD identifica esta rea como potencial para projetos estratgicos e ambientais com o objetivo de integrar esta frao territorial ao desenvolvimento geoeconmico da Cidade. Os projetos, contudo, no so mencionados. Outro exemplo encontrado no texto do PD refere-se s reas Especiais, pois so apontadas como aquelas que apresentam caractersticas de carter social, urbanstico, ambiental, paisagstico, histrico ou cultural, que exigem tratamento diferenciado em relao ao uso e ocupao do solo. Sabe-se que este tratamento diferenciado pode perpassar medidas que visem sustentabildiade da drenagem urbana, entretanto, no indicado que medidas podem ou sero adotadas, o que retira qualquer tipo de pontuao para o indicador. Vale lembrar que a delimitao dessas reas e as normas de uso e ocupao do solo sero objetos de Lei prpria. A anlise do PD de Nova Iguau com foco no presente indicador permitiu constatar que no so previstas medidas no-estruturais que garantam a sustentabilidade da drenagem urbana. O PD apenas menciona, de maneira genrica, a importncia de preservao de reas naturais. Portanto, no h previso de criao de parques urbanos, manuteno de reas permeveis, criao de APAs, restries edificao em reas saturadas, proibies de ocupao em reas alagveis, educao ambiental, recolhimento do lixo, etc., o que permitiu constatar o indicador como ausente no Plano Diretor de Nova Iguau. Medidas estruturais voltadas para o controle de inundaes No foram observadas diretrizes com o objetivo de implementao de obras fsicas, tais como canalizaes e reservatrios de acumulao temporria de gua. O plano diretor de Nova Iguau no menciona a problemtica das inundaes, o que faz concluir que o indicador est ausente no documento. Medidas voltadas para a preveno de deslizamentos A anlise deste indicador corresponde mesma feita quanto s diretrizes para implantao de medidas no-estruturais voltadas para a sustentabilidade da drenagem 243

urbana. Ou seja, o PD de Nova Iguau no fornece medidas no-estruturais que garantam a preveno de deslizamentos. O PD apenas menciona, de maneira genrica, para a importncia de preservao de reas naturais. Neste sentido, no so mencionados a criao de parques urbanos, proibies de ocupao em areas de risco de deslizamento, reflorestamento, educao ambiental, recolhimento do lixo, etc. De mesmo modo, no fica exposto a problemtica quanto ocupao de encostas e reas de risco sujeitas a delizamentos, o que permite concluir que no h preocupao com medidas estruturais para essas reas. Constata-se, por fim, que o indicador referente ao tema est ausente no Plano Diretor de Nova Iguau. Regularizao fundiria e legalizao do uso do solo O artigo 24 do Plano Diretor de Nova Iguau expe que a ocupao e uso do solo efetivam-se atravs da definio e delimitao das reas de Predominncia de Usos. Dentre estas, destacam-se as reas Especiais, que so aquelas que, por suas caractersticas de carter social, urbanstico, ambiental, paisagstico, histrico ou cultural, exigem tratamento diferenciado em relao ao uso e ocupao do solo. Nota-se, contudo, que no foram fornecidas diretrizes mais especficas para as reas em destaque, como o caso de implantao de infrestrutura, recuperao ambiental, reassentamento de famlias e regualarizao fundiria. E, ainda, a delimitao, assim como as normas de uso e ocupao dessas reas, fica a critrio de lei especfica a ser implementada. De mesmo modo, tem-se os Planos de Estruturao Urbana, visto que os mesmos, como aponta o PD, definiro as aes relacionadas s polticas de habitao e regularizao fundiria, de implementao de infraestrutura urbana, de circulao e transporte, de urbanizao integrada e de localizao de equipamentos urbanos, levandose em conta os Setores de Planejamento Integrado. Os Planos, no entanto, so remetidos para aprovao dentro de um prazo de 360 dias a contar da publicao do PD, o que, mais uma vez, retira algum tipo de avaliao positiva do indicador em anlise.

244

Quanto Lei de Parcelamento do Solo, o PD determina que sero estabelecidas normas gerais e de detalhamento relativas a ela e complementares Poltica de Desenvolvimento Urbano. Fica mencionado, mais uma vez, que a Lei ser objeto de proposta a ser encaminhada para anlise. A leitura do PD com foco no presente indicador, permitiu identificar, de forma extremamente vaga, a questo da importncia dada s diretrizes referentes regularizao fundiria e legalizao do uso do solo. Quando essa discusso apresentada no texto, fica remetida para leis e planos especficos, que sero ainda objeto de apreciao do Legislativo Municipal. O indicador, portanto, parcial-baixo no PD de Nova Iguau. Utilizao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade para fins de conservao e preveno de danos ambientais Conforme apontado no item referente metodologia de clculo do indicador, este indicador foi suprimido da anlise do Plano Diretor de Nova Iguau, uma vez que este plano anterior ao Estatuto da Cidade. Nesse sentido, como recomendado na metodologia, retirou-se o indicador da anlise e refez-se a clculo da pontuao mxima total. Participao da populao em conselhos municipais de polticas urbana e ambiental A partir da leitura do Captulo V (Da Poltica de Desenvolvimento Urbano), temse que o Conselho da Poltica Urbana faz parte dos instrumentos operacionais da Poltica de Desenvolvimento Urbano da Cidade de Nova Iguau. Neste sentido, aponta o art 37 que fica criado o Conselho de Poltica Urbana da Cidade de Nova Iguau, como rgo consultivo e fiscalizador, em questes referentes poltica urbana, e ter representao paritria entre membros do Poder Pblico e da sociedade civil, contudo, o PD no indica se os pesos so iguais ou diferenciados. Para a regulamentao do conselho, expe o PD que dever ser feita atravs de Decreto, sem no entanto, mencionar um prazo para o mesmo.

245

Neste sentido, conclui-se, atravs da leitura do captulo V, que no so mencionadas diretrizes para a criao de conselhos com carter deliberativo e sim consultivo. O indicador, portanto, est ausente no PD de Nova Iguau. Cooperao regional e intermunicipal Na seo que trata dos Setores de Planejamento Integrado, observa-se que o PD, ao citar o Setor Planejamento Integrado do Centro, aponta que esta uma rea onde se encontram as maiores densidades e multiplicidade de atividades, potencializando, assim, as estratgias voltadas a visibilidade e polaridade de carter regional ou metropolitano. No que se refere estruturao do sistema virio, o art. 26 aponta para importncia de induzir o desenvolvimento da cidade, atravs de um amplo ordenamento dos fluxos existentes e potenciais e da efetiva integrao de seu territrio articulada com o sistema virio regional. Assim, indica o PD que a malha viria da Cidade de Nova Iguau constituda das seguintes categorias de vias: I) Eixo de Integrao: aquele que, por sua funo de ligao entre

plos nacionais, permite Cidade de Nova Iguau exercer o papel de centro de carter regional, garantindo a sua integrao com outros mercados; II) Eixos Estruturais: so as vias que, por sua articulao de carter

regional, constituem-se como elementos do sistema virio que exercem a funo de integrao intersetorial da Cidade; III) Eixo de Articulao: so vias contribuintes indispensveis para

articulao do conjunto das vias estruturais entre si e de composio do sistema de comunicao interbairros da Cidade. Esses eixos constituem o Sistema Virio Principal que formado pelos seguintes Corredores de Circulao e Transporte: Via Dutra; Via Sudeste; Via Leste; Via Sudoeste; Via Noroeste; Via Nordeste; Via Norte; e Via Ligth. Dentre esses eixos, muitos exercem integrao regional e intermunicipal como, por exemplo, a Via Dutra que formada pelo

246

trecho da Rodovia Presidente Dutra localizado dentro do permetro da Cidade de Nova Iguau, servindo de ligao Cidade do Rio de Janeiro e ao Estado de So Paulo. Outros exemplos so: a Via Sudoeste, que liga o centro da Cidade de Nova Iguau zona oeste da Cidade do Rio de Janeiro e aos municpios de Itagua e Seropdica, e a Via Ligth, formada pelo Eixo Estrutural do mesmo nome, que liga o centro da Cidade de Nova Iguau aos municpios de Nilpolis e So Joo de Meriti, bem como ao bairro da Pavuna na Cidade do Rio de Janeiro. A leitura do PD permitiu conluir que, quanto s zonas de planejamento, a rea central fica identificada como rea de planejamento e de estratgias voltadas a visibilidade e polaridade de carter regional ou metropolitano, porm, no so definidos que planos e projetos seriam implementados. Tambm foi observada a preocupao com a integrao do municpio referente mobilidade, mas que, ainda assim, no so traadas ou apontadas diretrizes nem medidas especficas visando aes que objetivem a integrao intermunicipal e regional como, por exemplo, aquelas em prol da resoluo de problemas comuns. O PD apenas cita quais so os eixos e corredores de circulao. Por fim, identifica-se que o Plano Diretor de Nova Iguacu quase ausente quanto adoo de medidas que visam a uma cooperao regional e intermunicipal, visto que o tema abordado sobretudo com foco na mobilidade urbana. No foi possvel observar, por exemplo, qualquer tipo de articulao para o tema de gesto integrada de bacia hidrogrfica, para polticas de saneamento, habitao ou para as unidades de conservao. Desse modo, avaliou-se este indicador, segundo o objetivo da pesquisa, como ausente. Vinculao entre os instrumentos oramentrios municipais e o PD O art 45 do Plano Diretor de Nova Iguau aponta que so instrumentos financeiros da Poltica de Desenvolvimento Urbano o Fundo de Desenvolvimento Urbano e as Operaes Interligadas.

247

Neste sentido, registra o art 46 que fica criado o Fundo de Desenvolvimento Urbano da Cidade de Nova Iguau, rgo de natureza contbil-financeiro, sem personalidade jurdica, que tem como objetivo o financiamento dos planos, programas e projetos que visem ao desenvolvimento urbano integrado da Cidade. Quanto gesto desse fundo, de competncia do rgo responsvel pela poltica urbana da Prefeitura da Cidade de Nova Iguau. Entretanto, observa-se que dever ser regulamentado por Decreto, o que retira a aplicabilidade do instrumento. No que se refere s operaes interligadas, menciona o PD que sero estabelecidas as contrapartidas dos interessados, calculadas proporcionalmente valorizao acrescida ao empreendimento projetado, pela alterao de parmetros urbansticos, sob a forma de: recursos para o Fundo de Desenvolvimento Urbano; obras de infraestrutura urbana; terrenos e habitaes destinados populao de baixa renda; e recuperao do meio ambiente ou do patrimnio histrico-cultural. Entretanto, assim como o Fundo de Desenvolvimento Urbano, a Operao Interligada tambm depender de Lei normativa fixando os critrios e parmetros de sua utilizao. Por fim, aponta o art 57 que se constituem tambm como instrumentos de viabilizao do PD as leis de Diretrizes Oramentrias, do Oramento Plurianual de Investimento e do Oramento Anual, que devero observar diretrizes e prioridades nele estabelecidas. Atravs da Leitura do PD, foi possvel constatar que o presente indicador torna-se praticamente ausente. A criao de um nico Fundo, por exemplo, expressa a natureza genrica do instrumento, visto que no deixa claro quanto aplicao dos recursos a serem investidos (financiamento dos planos, programas e projetos que visem ao desenvolvimento urbano integrado da Cidade) e, ainda, por necessitar de Decreto para ser regulamentado. O indicador, portanto, ficou definido como parcial-baixo. Acesso terra urbanizada.

248

O art. 23 do PD aponta, que a poltica de ocupao e uso do solo tem por objetivo o ordenamento adequado e progressivo da cidade e a preservao do meio ambiente, de modo a proporcionar um espao scioeconmico mais justo. Dentre as diretrizes da Poltica de Desenvolvimento Urbano da Cidade de Nova Iguau, mencionadas atravs do art. 35, cabe citar: garantir uma ordenao do territrio que permita o seu desenvolvimento equilibrado e efetivo e promover a distribuio justa e universal da infraestrutura e dos servios pblicos. Observa-se que essas so diretrizes muito genricas, uma vez que o PD no indica diretamente a importncia do acesso terra urbanizada. As diretrizes expostas atravs desses dois artigos, so vagas e sem uma proposta mais efetiva, visto que no so mencioadas que medidas poderiam ser adotadas em prol de uma distribuio justa e universal da infraestrutura e dos servios pblicos. O PD tambm no se preocupou em apontar quais as reas do municpio dotadas de infraestrutura urbana e saneamento ambiental poderiam ser objeto de uma democratizao do acesso terra urbanizada. Este indicador, portanto, apresenta-se quase ausente no PD de Nova Iguau. Considerou-se o que fora exposto pelos artigos aqui explicitados, atribuindo-se ao indicador uma avaliao como parcial-baixo. Coeficientes de aproveitamento e parmetros de uso, ocupao e parcelamento do solo. A ocupao e uso do solo, segundo o art. 24, ser feita atravs da definio e delimitao das reas de Predominncia de Usos. No entanto, como j fora explicitado, a delimitao dessas reas, bem como as normas de ocupao e de uso do solo a elas referentes, sero objetos de Lei prpria. O mesmo se aplica para a Lei de Parcelamento do Solo, pois como menciona o PD, esta dever ainda ser criada para entrar em discusso bem como para a sua implementao. Conclui-se, portanto, que o indicador em anlise est ausente no Plano Diretor de Nova Iguau, uma vez que no so definidos parmetros de uso, ocupao e parcelamento do solo.

249

Instrumentos para a poltica habitacional com fins sociais Segundo o PD de Nova Iguau, ao serem criados os Planos de Estruturao Urbana, estes sero responsveis por definir as aes relacionadas s polticas de habitao e regularizao fundiria, de implementao de infraestrutura urbana, de circulao e transporte, de urbanizao integrada e de localizao de equipamentos urbanos. Quanto utilizao das operaes interligadas, expe o PD, que sero estabelecidas as contrapartidas dos interessados, calculadas proporcionalmente valorizao acrescida ao empreendimento projetado, pela alterao de parmetros urbansticos, sob a forma de: obras de infraestrutura urbana, terrenos e habitaes destinados populao de baixa renda, dentre outros. Ressalta-se que a aplicao dessas operaes interligadas depender de Lei normativa de iniciativa do Poder Executivo Municipal, fixando os critrios e parmetros de sua utilizao, o que retira a aplicabilidade do instrumento. Como parte das diretrizes da Poltica de Desenvolvimento Urbano da Cidade de Nova Iguau, destaca-se: promover o aumento da produo imobiliria de atendimento populao de baixa renda e promover o cumprimento da funo social da propriedade. (art. 35) A anlise do PD com foco no presente indicador permitiu concluir que, embora seja definida uma estratgia de aumento da oferta de moradias na cidade com fins sociais, ainda se trata de uma poltica muito genrica, em que no so apontados os instrumentos nem tampouco as formas de interveno com objetivos claros. Neste sentido, o tema no se torna ausente, mas parcial-baixo no PD. Disposio adequada dos resduos slidos Coleta e tratamento do esgoto sanitrio Diretrizes, objetivos e metas para a poltica integrada de saneamento bsico

250

Esses trs ltimos indicadores, referentes poltica de saneamento bsico, esto completamente ausentes no Plano Diretor de Nova Iguau. No foi observado, atravs da leitura do documento, qualquer meno s questes referentes gua, esgoto, resduos slidos, etc.

7.4 Classificao dos Planos Diretores

A leitura dos planos diretores referentes aos municpios de Belford Roxo, Mesquita e Nova Iguau levou a classificar os 24 indicadores, previamente definidos atravs do Painel Delphi, em: ausente (0), parcial baixo (0,5), parcial (1,0), parcial alto (1,5) e integral (2). A tabela a seguir ilustra a anlise realizada, para que, assim, posteriormente fossem feitos os clculos segundo os pesos de cada indicador e, finalmente, para a elaborao do ndice referentes adequao desses PDs a polticas de recursos hdricos, saneamento e planejamento urbano.
Tabela 15 - Classificao dos PDs municipais segundo notas de presena atribudas aos indicadores Ausente (0), parcial (0,5 ;1; 1,5) e integral (2)

Planos Diretores N
0

INDICADORES Definio de metas e prazos Autoaplicabilidade Controle do processo de expanso urbana Definio do Permetro Urbano Adensamento dos vazios urbanos Zoneamento do Territrio Diretrizes para a preservao de mananciais Diretrizes para a Revitalizao de corpos d'gua Zoneamento de risco de inundao Zoneamento de risco de deslizamento Diretrizes para implantao de medidas noestruturais voltadas para a sustentabilidade da drenagem urbana Medidas estruturais voltadas para o controle de inundaes. Medidas voltadas para a preveno de deslizamentos

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Belford Roxo 0,5 0 1 0,5 2 1,5 0,5 0,5 1 0,5 2 0 1

Mesquita 0,5 1 2 1,5 2 2 0,5 1,5 0,5 0,5 2 0 1,5

Nova Iguau 0,5 0 0 0,5 0,5 0,5 0 0 0 0 0 0 0

251

14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24

Regularizao fundiria e legalizao do uso do solo Utilizao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade para fins de conservao e preveno de danos ambientais Participao da populao em conselhos municipais de polticas urbana e ambiental Cooperao regional e intermunicipal Vinculao entre os instrumentos oramentrios municipais e o PD Acesso terra urbanizada Coeficientes de aproveitamento e parmetros de uso, ocupao e parcelamento do solo Instrumentos para a poltica habitacional com fins sociais Disposio adequada dos resduos slidos Coleta e tratamento do esgoto sanitrio Diretrizes, objetivos e metas para a poltica integrada de saneamento bsico

1,5 1 1 1 0,5 1 0 0,5 2 1,5 1

1 1,5 2 2 1,5 2 1,5 1,5 2 0,5 1,5

0,5 Indicador suprimido 0 0 0,5 0,5 0 0,5 0 0 0

A partir da pontuao exposta na tabela anterior, foi possvel aplicar o clculo explicitado no item 6.4, Metodologia de clculo do indicador, relacionando as notas de cada indicador ao peso atribudo com base na importncia dada aos indicadores pelos painelistas. Atravs da pontuao final obtida, classificou-se os PDs em um ranking, variando entre aquele que obteve maior ndice (mais prximo a 1) e quele de menor ndice (Tabela 17).

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Tabela 16 Classificao final dos PDs municipais segundo os indicadores considerados na anlise.

No 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24

INDICADORES Definio de metas e prazos Autoaplicabilidade Controle do processo de expanso urbana Definio do Permetro Urbano Adensamento dos vazios urbanos Zoneamento do Territrio Diretrizes para a preservao de mananciais Diretrizes para a Revitalizao de corpos d'gua Zoneamento de risco de inundao Zoneamento de risco de deslizamento Diretrizes para implantao de medidas noestruturais voltadas para a sustentabilidade da drenagem urbana Medidas estruturais voltadas para o controle de inundaes Medidas voltadas para a preveno de deslizamentos Regularizao fundiria e legalizao do uso do solo Utilizao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade para fins de conservao e preveno de danos ambientais Participao da populao em conselhos municipais de polticas urbana e ambiental Cooperao regional e intermunicipal Vinculao entre os instrumentos oramentrios municipais e o PD Acesso terra urbanizada Coeficientes de aproveitamento e parmetros de uso, ocupao e parcelamento do solo Instrumentos para a poltica habitacional com fins sociais Disposio adequada dos resduos slidos Coleta e tratamento do esgoto sanitrio Diretrizes, objetivos e metas para a poltica integrada de saneamento bsico Pontuao mxima total (peso 1 x 2)+(peso 2 x 2) + (peso n x 2) Nota do PD analisado (soma das notas/ pontuao mxima total)

Belford Roxo 3,55 0,00 5,70 2,70 11,20 8,40 3,40 2,90 7,10 3,45 10,80 0,00 5,20 10,05 5,70 5,90 5,80 3,40 6,10 0,00 3,10 12,60 9,30 11,25 137,60 0,46

Mesquita 3,55 5,20 11,40 8,10 11,20 11,20 3,40 8,70 3,55 3,45 10,80 0,00 7,80 6,70 8,55 11,80 11,60 10,20 12,20 7,20 9,3 12,60 3,10 11,25 189,75 0,67

Nova Iguau 3,55 0,00 0,00 2,70 2,80 2,80 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 3,35 0,00 0,00 3,40 3,05 0,00 3,10 0,00 0,00 0,00 24,75 0,09*

*Nota do PD analisado baseada na pontuao mxima total = 278,1, ou seja, [289,5 (5,7 x2)]

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Tabela 17 - Ranking do ndice final encontrado para os Planos Diretores:

Posio no Ranking 1 2 3

Municpio

ndice Final 0,67 0,46 0,09

Mesquita Belford Roxo Nova Iguau ndice Mximo = 1,00

As tabelas 16 e 17 indicam que esses resultados se deram atravs no apenas da anlise isolada de cada PD, mas tambm a partir da comparao entre eles. Observa-se que a avaliao coerente com uma interpretao qualitativa e indica o que pretendeu o objetivo da pesquisa, ou seja, avaliar a integrao de aes de planejamento urbano quanto s questes de saneamento e recursos hdricos. importante lembrar que se trata de municpios vizinhos, integrantes de uma mesma bacia hidrogrfica e de uma mesma regio metropolitana, o que, portanto, ressalta-se para que a anlise dos Planos Diretores devesse estar articulada entre os municpios. Este fato fica expresso quando se observa os casos, por exemplo, de indicadores referentes s diretrizes para o adensamento urbano de determinadas reas, que podem transferir problemas socioambientais de um municpio ao outro. Da mesma forma, pensar em medidas no estruturais de drenagem urbana pode influenciar a reduo de problemas recorrentes de inundaes do municpio vizinho, visto que integram uma mesma bacia hidrogrfica. Identificou-se, ainda, carncia de um planejamento mais integrador e articulado entre as diferentes esferas de governo, o que muitas vezes acarreta medidas de planejamento muito diferentes entre municpios e que podem comprometer o desenvolvimento de um ou de outro e, ainda, gerar impactos muitas vezes negativos, seja na drenagem, seja em encostas ou mesmo sociais, atravs das ocupaes irregulares em reas de risco.

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As polticas de integrao ainda so muito limitadas em uma esfera vertical, ou seja, incorporam os nveis Estaduais e Federal em detrimento de uma articulao mais horizontal entre municpios. Tambm no foi possvel observar referncias quanto inteno de estabelecer consrcios, seja em saneamento ou gesto de bacias. Observou-se que as articulaes voltam-se, sobretudo, para o tema da mobilidade. Reconhece-se, pois, a importncia destas polticas, porm ressalta-se que o PD pode articular medidas mais integradoras entre diferentes escalas de gesto. Outro ponto observado na anlise, diz respeito a muitos planos, programas e projetos que necessitam de lei especfica para serem implementados, o que difulta a aplicabilidade do instrumento de planejamento urbano. Quando se retira a autoaplicabilidade, retira-se, conseqentemente, muitas das diretrizes expostas no corpo do plano diretor. Constata-se que o Plano Diretor de Nova Iguau destoa substancialmente dos PDs de Belford Roxo e de Mesquita. Acredita-se que este resultado pode ter como uma das justificativas encontradas, o fato de ter sido elaborado antes de importantes marcos regulatrios, como o Estatuto da Cidade e a Lei de Saneamento. Quanto a Lei de Recursos Hdricos, esta encontrava-se incipiente no perodo de regulamentao do PD de Nova Iguau, o que tambm serve como justificativa para o fato do PD no mencioar questes relacionadas gesto integrada de bacia como, por exemplo, as inudaes urbanas. Sabe-se que um novo plano para Nova Iguau est em trmite na Assemblia Legislativa do municpio. Neste sentido, chama-se a ateno para que a anlise aqui realizada possa, de alguma forma, contribuir para o debate quanto a elaborao deste plano que est por vir. Pretende-se, com este diagnstico, auxiliar nas modificaes propostas, utilizando, por exemplo, uma anlise comparada entre o PD atual e o PD que est em construo, atravs do uso dos indicadores validados neste trabalho. Mesquita, por sua vez, apresentou-se como o municpio mais bem articulado s questes referentes a planejamento urbano, recursos hdricos e saneamento. Observa-se que esse PD foi aprovado no ano de 2006, antes mesmo da promulgao da lei de

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saneamento (2007). Entretanto, nota-se que o plano diretor de Mesquita apresenta medidas para a poltica de saneamento que se encontram adequadas dentro da nova lei, o que revela um plano com medidas e diretrizes articuladas com a poltica nacional. De mesmo modo, o PD de Belford Roxo, embora sendo aprovado no ano e ms em que a lei de saneamento foi promulgada, tambm apresenta diretrizes contidas nesta lei, o que tambm revela uma poltica de planejamento em sintonia com os demais projetos de governo, expressando, neste sentido, um carter integrador do PD. Por outro lado, o PD perde a sua aplicabilidade, visto que grande parte de seus intrumentos, planos e projetos ficam remetidos para legislao especfica. Nenhum plano diretor apresentou medidas estruturais, tanto para os casos de drenagem como para os problemas de deslizamento das encostas. Ressalta-se que o uso de medidas estruturais crucial na Baixada Fluminense, dado os problemas recorrentes de inundaes e deslizamentos. Quanto s medidas no estruturais, aqueles que apresentaram algum tipo de medida no estrutural revelaram-se mais voltados para a questo das inundaes em detrimento dos problemas relativos aos deslizamentos. Esta anlise permite concluir que esses so ainda problemas deslocados para outras esferas de governo. Um indicador que apresentou uma pontuao bastante baixa, e merece destaque, foi definio de metas e prazos, visto que os PDs como um todo estabelecem poucos prazos e nenhuma meta. Observa-se, dessa forma, que o no estabelecimento de metas dificulta a implementao das aes. Com a ausncia de metas, determinada diretriz pode, por exemplo, afetar tanto 1% da populao, como 100%, o que dificulta perceber o quanto o PD aponta em direo a fim de atingir o importante princpio do Estatuto da Cidade: o direito cidade. Quanto s mximas alcanadas por indicador, Belford Roxo obteve 3 pontuaes mximas, Mesquita 8 e Nova Iguau nenhuma. Conclui-se, portanto, que dentre um universo de 24 indicadores, Mesquita atingiu uma pontuao mxima apenas em 33,3% e

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Belford Roxo, menos ainda, em somente 12,5%. Nova Iguau no conseguiu obter nenhum indicador com a pontuao mxima. Essa interpretao referente s mximas, revela que questes integradoras, no que tange o planejamento urbano que se almeja, ainda esto distantes de serem contempladas. Destaca-se tambm que os indicadores avaliados no PD de Nova Iguau ficaram restritos s qualificaes de ausente e parcial baixo, o que retrata um plano diretor extremamente distante da integrao s polticas ambientais. A anlise exposta, entretanto, permitiu observar que apesar dos problemas apresentados, o caminho para a integrao quanto s polticas ambientais, com foco em saneamento, recursos hdricos e uso do solo, est sendo traado. Esse fato justificado a partir da interpretao das pontuaes do ndice final, quando da comprao entre um Plano Diretor, de 1997, implementado anteriormente aos importantes marcos regulatrios, e outros aps o ano de 2006. Observa-se que esses ltimos, mesmo que ainda no se configurem como ideais, expressam a busca em atingir aquilo que se almeja em escalas tanto nacional, como regional e local. So PDs que mesmo sem apresentarem pontuaes elevadas, esto mais direcionados s poltias ambientais e abarcam uma viso mais sistmica do tema. Sendo assim, apesar de todos os problemas que foram expostos, verifica-se que h uma orientao desses novos PDs para um planejamento mais horizontal, ao qual se caminha, mesmo que de maneira incipiente, para uma poltica mais articulada e com bases em instrumentos capazes de propor uma cidade sustentvel, mais justa e igualitria, onde se possa garantir portanto, o direito cidade e cidadania.

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8. CONCLUSES E RECOMENDAES
O presente estudo trouxe para a reflexo a importncia cada vez maior em promover a integrao das polticas pblicas concernentes aos recursos hdricos, saneamento e o planejamento urbano. Este ltimo provavelmente um dos maiores desafios colocados aos gestores pblicos, uma vez que requer articular o planejamento em escala local com a escala regional e as bacias hidrogrficas, sobretudo nas regies metropolitanas. A partir de uma ampla reviso da bibliografia tcnica referente ao planejamento urbano, recursos hdricos e saneamento, identificou-se um conjunto de questes relevantes para o planejamento das cidades, e que no poderiam ser tratados como temas isolados. A dissertao buscou analisar as questes e os problemas urbanos adotando uma concepo de meio ambiente no sentido amplo do termo. Para tanto, concebeu-se um grupo de indicadores como instrumentos fundamentais para monitorar e avaliar se as prticas de gesto mostram-se propensas a adotar novos paradigmas de planejamento, gesto e governana. Os indicadores propostos, por sua vez, assumiram papel relevante nesta pesquisa, quando seu uso permite acompanhar, mensurar e corrigir rumos do planejamento urbano. Constituem-se, portanto, ferramentas capazes de auxiliar no processo de planejamento das cidades. Para dar consistncia ao grupo de indicadores selecionados foi de extrema importncia a configurao do painel de especialistas e sua participao qualificada para responderem ao questionrio Delphi e, consequentemente, auxiliarem na validao e atribuio de pesos para os indicadores. A participao desses analistas conferiu aos indicadores importantes propriedades, como a confiabildiade e a relevncia social, uma vez que o bom uso de indicadores tem por princpio a utilizao de bases confiveis e um slido embasamento terico e emprico, de modo a no distorcer a realidade do objeto estudado.

258

A configurao final de um grupo de 24 indicadores qualitativos foi uma das formas encontradas para identificar, atravs da leitura de Planos Diretores, a tendncia da gesto pblica em planejar com foco em polticas integradoras de impacto no territrio. A aplicao dos indicadores atravs da leitura de trs diferentes planos diretores, permitiu constatar, no que diz respeito s questes ambientais, uma tendncia no planejamento dos novos planos diretores com vista a integrao das polticas tradicionalmente setoriais. Esta constatao se evidencia quando comparada aos planos diretores elaborados antes dos novos marcos regulatrios, particularmente, o Estatuto das Cidades, a Lei de Recursos Hdricos e a Lei de Saneamento. Os planos diretores ps-Estatuto (Belford Roxo e Mesquita) demonstraram uma preocupao quanto ao planejamento das cidades, que no fica restrita apenas s questes tradicionais de infraestrutura e melhorias urbanas. Esses planos tambm levam em considerao, mesmo que de forma incipiente, dentre outros aspectos: a importncia da participao popular; ressaltam questes que envolvem a sustentabilidade da drenagem urbana; abrangem o tema do saneamento ambiental; preocupam-se com o zoneamento de reas especiais, etc. Por outro lado, mesmo apresentando avanos quanto temtica ambiental, sabese que ainda faltam mecanismos mais eficazes, que possibilitem uma gesto mais eficaz e maior cooperao entre as diferentes escalas de planejamento. As diretrizes ainda se revelaram, em diversos aspectos dos PDs, muito genricas. A maior parte dos planos e projetos remetida para legislao especfica, o que retira a autoaplicabilidade dos instrumentos previsto nos Planos Diretores. Falta ainda maior articulao quanto s questes de saneamento e recursos hdricos, sobretudo ao que diz respeito s recorrentes inundaes urbanas e deslizamento de encostas. Acerca desses temas, os municpios ainda parecem deslocar essa responsabilidade para outras esferas de planejamento. H tambm carncia de uma rede maior de cooperao e consorciamento em torno dos problemas comuns, no somente entre estados e Unio, mas igualmente em escala horizontal entre municpios , no permitindo uma gesto plurimunicipal. Essa uma questo crucial na gesto sustentvel das guas urbanas, uma vez que os municpios

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so responsveis por variveis decisivas, como a legislao de uso e ocupao do solo, os servios de saneamento, intervenes em drenagens e a coleta e a disposio de resduos slidos. O tema da cooperao torna-se ainda mais relevante, uma vez que a regio analisada no trabalho apresenta grande complexidade de problemas que, na maioria das vezes, extrapola os limites municipais e assume as escalas tanto metropolitanas como da bacia hidrogrfica. Destaca-se que o grupo dos 24 indicadores validados nesta pesquisa, permitiu alcanar, alm dos objetivos especficos, o objetivo geral da presente dissertao que foi, de maneira sucinta: desenvolver uma metodologia para a avaliao da adequao dos Planos Diretores de Desenvolvimento Urbano, no que concerne articulao dos instrumentos de regulao previstos nos setores de recursos hdricos, saneamento e de planejamento do uso do solo urbano Recomenda-se, contudo, que a pesquisa no fique restrita aos indicadores. importante lembrar que os resultados obtidos trazem elementos valiosos para as discusses, avaliaes ou decises a serem tomadas, assegurando uma boa plataforma de planejamento e gesto. Porm, no se pode olvidar que a anlise baseou-se exclusivamente no Plano Diretor. Faz-se necessrio observar que a realidade das polticas pblicas pode ser bem diferente. Neste sentido, o desenvolvimento de pesquisas voltadas para a anlise das prxis polticas poder contribuir para um melhor entendimento dos processos apresentados. Tambm recomendado a elaborao de subgrupos de indicadores, evitando a sobreposio de temas. Quanto escala adotada para a avaliao dos indicadores (ausente; parcial-baixo, parcial, parcial-alto; e integral) sugere-se o aprimorado deste mtodo, tendo em vista que, por se tratar de uma anlise qualitativa, foram observadas pequenas nuances nos textos dos PDs que justificam uma avaliao mais minuciosa, considerando uma escala de pontuao mais variada. Essa proposta foi observada durante a aplicao de alguns indicadores, sobretudo quando envolvia a escala de pontuao entre os graus intermedirios (parcial-baixo, 260

parcial, parcial-alto). Como exemplo, tem-se o caso de um indicador que lhe foi atribuda nota parcial-baixa, por no constar como totalmente ausente no PD. Na anlise de outro Plano Diretor, esse mesmo indicador recebeu a mesma qualificao, ou seja, parcialbaixa. Entretanto o indicador do primeiro caso se mostrou, atravs da anlise qualitativa, menos presente que o segundo, mas esse ltimo tampouco suficiente para receber uma nota mais alta, parcial. Dessa forma, constatou-se a necessidade de uma possvel ampliao quanto escala intermediria de qualificao dos indicadores no PD. Quantos aos pesos finais por indicador, para aplicar a metodologia em trabalhos futuros e gerar anlises comparativas necessrio manter o sistema atual de pesos, permitindo a comparao dos planos diretores sob uma mesma base analtica. Apesar da sugesto quanto pontuao de presena do indicador, a metodologia e os indicadores propostos nesta dissertao no ficam invalidados. Ao contrrio, contribuem para que, atravs da anlise de planos diretores, seja possvel avaliar em que direo o planejamento urbano caminha; se fornece instrumentos capazes de proporcionar bases para a proteo ambiental, o controle da expanso urbana, a mitigao de riscos de inundao e a universalizao dos servios de saneamento bsico, por exemplo. Esperase, dessa forma, que os indicadores propostos sejam aplicados em outros municpios, visto que podero auxiliar na proposio de novas formas de gesto e planejamento para as cidades brasileiras. A elaborao de um conjunto de indicadores , portanto, uma contribuio concreta gesto participativa, na medida em que permite o acesso informao, confere transparncia gesto e, assim, abre caminhos para o planejamento sustentvel das cidades, de maneira a reduzir os nveis de injustia social no meio urbano, promover uma maior democratizao do planejamento urbano, proporcionar os benefcios das infraestruturas e a cidade para todos: o direito cidade.

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9. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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271

10. ANEXO I
Lista autorizada dos painelistas que participaram de todo o processo Delphi (das etapas iniciais at as finais), com a divulgao de seus nomes e dados referentes instituio de trabalho/pesquisa e de informaes gerais, quanto formao acadmica, titulao, etc.
MUNICPIO / REGIO DE ATUAO So Paulo /Sudeste

NOME DO PAINELISTA Anglica Aparecida Tanus Benatti Alvim

INSTITUIO FAU/USP

INFORMAES GERAIS Arquiteta e Urbanista. Doutora em Arquitetura e Urbanismo; Planejamento e Projeto do Espao Urbano Engenheira Sanitarista, Mestre e doutoranda em Planejamento Urbano e Regional; Consultora em polticas pblicas de saneamento ambiental, meio ambiente e poltica urbana, pesquisadora do Laboratrio de Estudos em Sustentabilidade Socioambiental e Redes Tcnicas Fluxus/FEC/Unicamp Professora do Departamento de Geografia. Arquiteta e Urbanista. Mestre em Planejamento Urbano. Doutora em Demografia. Engenheiro Civil e Sanitarista, Doutor em Engenharia de Produo, Professor Associado do Depto. de Recursos Hdricos e Meio Ambiente da Escola Politcnica da UFRJ e Coordenador do Centro Experimental em Saneamento Ambiental da UFRJ. Doutor em Engenharia Civil - rea de Atuao Recursos Hdricos Professora. Arquiteta. Doutora e ps doutora em Planejamento Urbano e Regional. Professora. Arquiteta e Urbanista. Doutora em Geografia

Berenice de Souza Cordeiro

Minas Gerais /Sudeste

Fluxus/FEC/Unicamp

Heloisa Soares de Moura Costa

Minas Gerais /Sudeste Rio de Janeiro /Sudeste Rio de Janeiro / Sudeste Minas Gerais /Sudeste Rio de Janeiro /Sudeste

UFMG

Isaac Volsham Junior

POLI / UFRJ

Jander Duarte Campos Jupira Gomes de Mendona Luciana da Silva Andrade

PCE Engenharia UFMG PROURB / UFRJ

272

Marcelo Gomes Miguez Marcio Baptista Orlando Alves dos Santos Junior Pedro Roberto Jacobi

Rio de Janeiro /Sudeste Minas Gerais /Sudeste Rio de Janeiro /Sudeste So Paulo /Sudeste

POLI/UFRJ (Escola Politcnica da UFRJ) UFMG IPPUR/UFRJ

Professor. Engenheiro Civil /Doutor em Cincias em Engenharia Civil Professor. Engenheiro Civil. Doutor em Recursos Hdricos . Ps doutor em Drenagem Urbana de guas Pluviais. Professor. Graduado em Cincias Sociais. Doutor em Planejamento Urbano e Regional Professor Titular. Socilogo. Mestre em Planejamento Urbano e Regional. Doutor em Sociologia - polticas pblicas. Ps doutor em sociologia ambiental Doutora em Geografia. Pesquisadora do Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (IPARDES) e do Observatrio das Metrpoles Arquiteta. Mestre em Planejamento Urbano e Regional. Doutoranda do PROURB/FAU-UFRJ Engenheiro civil, opo Hidrulica e Saneamento, EESC-USP. Doutor em Engenharia de Construo Civil e Urbana, EPUSP.

USP / PROCAM

Rosa Moura

Paran /Sul Rio de Janeiro /Sudeste So Paulo /Sudeste

IPARDES Observatrio das Metrpoles (FASEIPPUR/UFRJ USP

Rossana Brando Sadalla Domingos

Carlos Augusto Storer

Paran /Sul

SEDUPARANACIDADE

Gegrafo. Analista de Desenvolvimento Municipal. PARANACIDADE: Servio Social Autnomo, vinculado Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano - SEDU (Estado do Paran). Arquiteta. Mestre em Planejamento Urbano e Regional. Doutora em Comunicao e Cultura

Maria Julieta Nunes de Souza

Rio de Janeiro /Sudeste

IPPUR/ UFRJ

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