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CAPTULO 2 De la transicin democrtica a la regulacin postfordista

Efectos en los servicios sociales y en las profesiones de cuidado


Claudia S. Krmpotic

Introduccin
mo describir la transicin al siglo XXI en un pas sudamericano?, podemos detectar los signos de ese Estado post-social en debate?, cmo proyectar intervenciones sociales desde las polticas socio-sanitarias en un perodo atravesado por procesos de reformas? Los eventos de corto plazo dan la impresin de un tiempo de considerables cambios, y pequeas variaciones pueden aparecer como grandes rupturas (y viceversa) dependiendo de las posiciones ideolgicas e interpretaciones tericas asumidas. Sin embargo, a veces dudo si es la velocidad de los cambios a la que se alude como rasgo de la poca, o si es la velocidad con que los cientistas sociales cambiamos de opinin, lo que perturba nuestros intentos de comprensin. Preferir entonces evitar el tiempo corto, el de la cronologa, para desarrollar una mirada de ms larga duracin, conjugando aspectos estructurales y ciclos, a partir de lo que hallamos como coincidencia: considerar el ltimo cuarto del siglo XX como un tramo histrico signicativo para la realidad de Amrica del Sur. Asimismo, advertir un sesgo en el lente a travs del cual miramos nuestra realidad nacional: una racionalidad tcnica impregna nuestra denicin de problemas, adems stos son interpretados a partir de la coyuntura local y de los espacios domsticos, y desde paradigmas propios del perodo expansivo europeo y su modelo de Estado social. Sin embargo, la tcnica choca con las lgicas pol-

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ticas, lo local est atravesado por comportamientos y limitaciones globales, y los funcionamientos no son copia el de los enfoques bienestaristas europeos de posguerra, sino que nuestras experiencias de cambio se dieron incluso en momentos de retraccin reformista y con permanentes ataques al reconocimiento de una ciudadana ampliada en los regmenes burocrtico-autoritarios. Por su parte el juicio estadounidense-eurocntrico limita sin dudas la comprensin de economas emergentes como las nuestras, en particular en lo que tiene que ver con el patrimonialismo (y la confusin entre el inters pblico y privado) como respecto de las mutaciones que atraviesa el Estado en sus relaciones con la industrializacin.

I. Notas distintivas del perodo


En lneas generales podemos armar que Sudamrica comparte rasgos globales con los pases centrales, aunque en el contexto de su postcolonialidad y de los particularismos de sus sociedades multitnicas y pluriculturales. Muestra logros en modernizacin e innovacin tecnolgica, aunque no en desarrollo social. Las polticas sociales se han concentrado en acciones asistenciales orientadas hacia la reduccin de la pobreza. Thorp (1998) ha descripto al perodo como de reformas estructurales y cambio de paradigma, lo que acompa y sirvi a la globalizacin de las economas de Amrica Latina. Sin embargo, pone en duda la existencia de un nuevo modelo. Las reformas acrecentaron la desigualdad y fueron parcialmente acompaadas por otras medidas microeconmicas y sectoriales. As la clsica ecuacin crecimiento-bienestar contina siendo un eje analtico vlido, considerando al menos las dos variantes que emergieron en el perodo para explicar las tareas pendientes: me reero por un lado al enfoque desarrollado por CEPAL y asociado al neoestructuralismo (liderado por Fajnzylber hasta su fallecimiento) para explicar el fracaso en la Regin de crecimiento rpido ms equidad, y poniendo en evidencia experiencias paradjicas con ausencia de crecimiento y aumento de la equidad, como de retroceso de la equidad tanto con crecimiento como con ausencia de ste; y en segundo lugar, al enfoque que se
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concentr en la relacin entre polticas pblicas y la base poltica. Aqu la idea del control social ms el aporte de las energas sociales y la creatividad local colocaron a la descentralizacin como un camino fructfero e innovador. En ambos enfoques la va del fortalecimiento institucional constituy el punto de apalancamiento en este perodo aunque con logros incompletos, por lo que continuara el recuadro vaco de crecimiento con equidad. De hecho, a la ecuacin crecimiento-equidad podemos sumar en el mismo sentido la dupla modernizacin-democracia, que deniera el escenario de recuperacin democrtica de mediados de los 80. En este marco, la alusin a la nueva cuestin social puede resultar engaosa si se la analiza a partir de los aspectos no resueltos de esta ecuacin. Caldern y Dos Santos (1991) advertan entonces acerca de la tensin entre procesos socialmente excluyentes y otros polticamente incluyentes. Si bien en uno de los escenarios posibles que los autores bosquejan, democratizacin y modernizacin son factibles de reforzarse entre s (y de ello dependa segn los autores la salida de la crisis en alusin a los 80, a la dcada perdida en la Regin), tambin el enunciado inclua otros escenarios posibles en los que ya aparece la cuestin de la ingobernabilidad (sin modernizacin del Estado) as como la desnaturalizacin del rgimen democrtico (si se privilegia la modernizacin y no se atienden sus inmediatos efectos sociales). Si nos detenemos en el proceso de modernizacin, efectivamente implic reformas en el sector pblico que, si bien estuvieron presentes a lo largo del siglo XX, las iniciativas encaradas a partir de los 80 pero sobre todo en los 90, reejaron la reversin de un ciclo ideolgico colocando al Estado como chivo expiatorio de la crisis econmica y deniendo la meta de su achicamiento. Un grado de xito mayor, reformas sistemticas y masivas, el desprendimiento de segmentos institucionales completos, dieron lugar a un cambio signicativo respecto del papel del Estado como instancia articuladora central de las relaciones sociales. No obstante, hasta cundo poda durar esto? La tendencia se reacomoda en los inicios del siglo XXI. Governanza, reformas de segunda generacin, calidad institucional, derechos del ciudadano/ consumidor, describen un escenario que Salama (2008) resume
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como un retorno del Estado a la economa por necesidad. En este redescubrimiento del Estado se actualiza la dupla modernizacin y democracia, en trminos de una mayor ecacia del Estado y de su democratizacin, siempre preferible a un Estado que limite la expresin y participacin popular. Las novedades del siglo XXI no resultan tales en la medida en que constituyeron propuestas para encarar los desafos de la transiciones democrticas. El objetivo de construir una democracia oblig a denir una orientacin hacia las polticas de participacin y/o hacia las polticas de representacin. Detenernos en la variacin participacinrepresentacin puede ser til por cuanto nos permite advertir que el abandono de las segundas podra debilitar an ms el funcionamiento institucional, fortaleciendo una supremaca de un Estado que articulara de forma ms directa con las bases, incidiendo en su capacidad para manipular las demandas sociales, y reforzando rasgos de los regmenes populistas y una tradicin movimientista en la lucha contra los privilegios y la exclusin. Este aspecto menos sealado en general puede ayudarnos a explicar la presencia de vnculos clientelares en el campo de la poltica en general, y de las polticas sociales en particular como rasgo peculiar de nuestras instituciones. Los 80 no slo signicaron deuda externa, planes de ajuste y estabilizacin, sino el desarrollo de algunos efectos sociales que nos preocupan en este trabajo: el inicio de una escalada descendente en el nivel de salarios, la precarizacin con la prdida de empleos formales, la concentracin de capacidades tcnicas y productivas, la prdida de calidad de vida en los hogares, una creciente migracin interna y externa hacia centros urbanos de alta concentracin poblacional (Buenos Aires y su Conurbano en el caso de Argentina), motorizada por una bsqueda desesperada de oportunidades en personas con muy baja calicacin para el empleo. La dualizacin societal se hace cada vez ms visible y se maniesta en la vivienda y la territorializacin de las distancias sociales (reductos residenciales y barrios privados rodeados de barrios crticos y villas de emergencia), en los servicios bsicos, en la alimentacin, en la vestimenta, en el acceso o la propiedad del transporte, en la oferta de salud y medicamentos y los diversos consumos, todo ello afectado por una contracara como el fenmeno masivo de las nuevas tecnologas y el
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despliegue del eje concntrico de las pantallas. As, las percepciones que conforman las identidades sociales se vern profundamente alteradas por estas condiciones de vida que se polarizan desde 1975 hasta el presente, ms all de los interregnos de recuperacin econmica; la dislocacin de la cotidianeidad va afectando tramos de sentido sedimentados: ideas, creencias, expectativas, categoras de percepcin () La pauperizacin se experimenta como una dislocacin personal y como una desorganizacin del mundo social circundante (Kessler y Di Virgilio, 2008: 40). Para resumir: en trminos polticos y econmicos podramos sostener que las tensiones sealadas en trminos de modernizacindemocracia, crecimiento-bienestar, participacin-representacin y de polarizacin social continan operando como parmetros de carcter estructural. En el plano del tiempo corto, de los eventos, corresponde identicar al menos tres momentos signicativos con impacto en la Regin: a) el consenso de Washington CW (Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional, apud Williamson, 1990)1; b) la nueva versin del CW con las reformas de 2 generacin, basada en las buenas prcticas y las buenas instituciones (Banco Mundial, 1997; Osborne y Gaebler, 1994), y c) los Objetivos del Milenio (Asamblea General de las Naciones Unidas, apud Banco Mundial, 2000). En trminos socio-culturales, la ruptura urbana del lazo social y la desarticulacin familiar son los indicios ms reveladores, con repercusiones en la trama de las instituciones y de los servicios sociales que hacen un cotidiano profesional, al menos, abrumador. El impacto en las polticas socio-sanitarias, los servicios sociales y las profesiones de cuidado ser objeto de anlisis en los prximos apartados.
1 Se reere al cambio de actitudes polticas que se estaban produciendo en Amrica Latina, y a las posturas adoptadas frente a una serie de reformas polticas que desde 1986 los pases llevaban adelante, y que Washington, fue considerando luego como necesarias, y entonces consensuadas y apoyadas por organismos internacionales.

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II. Polticas y servicios sociales


Sin dudas la intervencin del Estado en los pases ms industrializados de Amrica Latina es hoy menor que en el pasado; asimismo, antes el Estado intervena ante todo en el sector productivo y menos en el sector social. Hoy es a la inversa, con mayor presencia en la cuestin social. No obstante, lo que algunos nos preguntamos se reere a cmo valorar sus efectos si se re-editan formas asistenciales, y el gasto es an marginal comparado con otros rubros, y poco o nada ligado al trabajo. El Estado se presenta con poca incidencia en la reduccin de la desigualdad a pesar del nfasis redistributivo y nivelando hacia abajo, con un nanciamiento social de bajo costo o a cargo de los mismos pobres, muy cercano a la antigua caridad en la medida en que slo les ayuda a sobrevivir; continan deudas pendientes en materia de polticas de educacin y salud, las que debieran ser ms consecuentes con las metas preconizadas. An frente al importante crecimiento econmico de los ltimos aos, se observa cmo se actualizan los debates en torno de la fuerza de trabajo, lo que conduce paradjicamente a una valorizacin de los rasgos de una poltica social liberal, retrotrayndonos a la vieja pregunta en torno a qu hacer con los aptos para el trabajo. Se ponen en evidencia las tensiones que se han mantenido histricamente oscilantes entre, por un lado, las iniciativas proyectadas por los profesionales-funcionarios sosteniendo una mayor intervencin del Estado en la cuestin social desde concepciones ligadas a la ingeniera social y, por otro, las acciones e instituciones de caridad y ayuda social, seculares o religiosas, descentralizadas, privadas y autnomas con una palpable insercin comunitaria. Haciendo un poco de historia, el Estado de bienestar en los pases centrales construy su rgimen de proteccin social en base a una redistribucin colectiva e impersonal de las cargas frente a riesgos sociales previsibles y calculables. Asimismo, para reducir la incidencia de tales riesgos construy una primera lnea de atencin primaria, preventiva, en donde las polticas educativas y sanitarias jugaron un papel fundamental. En la Argentina, el rgimen de empleo y proteccin social adoptado por nuestro pas a partir de

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1945 sent las bases de la seguridad social, entendida como una proteccin social referida a la seguridad econmica y social de las personas ante los riesgos y en el acceso a los recursos para satisfacer necesidades. Para ello se vali de tres modalidades de reparto: a) un reparto econmico (a travs de los salarios y ganancias como resultado de la actividad productiva), b) un reparto social con la redistribucin en prestaciones monetarias (subsidios, asignaciones familiares, renta mnima) o en servicios sociales (salud, guarderas, plazas educativas), y c) un reparto domstico (transferencias basadas en vnculos personales entre quien da y quien recibe, bsicamente una solidaridad familiar y comunitaria). A su vez, estos mecanismos tuvieron diferentes efectos, los que apropiadamente fueron identicados por Esping-Andersen (2000, 1993) en trminos de grados de desmercantilizacin, estraticacin social y desfamiliarizacin. Ahora bien, el problema es cmo repensar la proteccin cuando deja de estar asegurada por la relacin salarial (en tanto base contributiva del sistema) y cuando se agota la complementacin tradicional (segn la cultura de cada pas) de los tres mecanismos de reparto antes mencionados. Al respecto, pueden observarse en la actualidad dos salidas: una desregulacin del mercado de trabajo y retirada del Estado de Bienestar, a n de asegurar el libre funcionamiento de los mercados junto a un mnimo de redes limitadas de seguridad, con una desconexin entre lo econmico y lo social. Ello supone una remercantilizacin del trabajo y un tipo de Estado social patrimonial (asset-based) u orientado al workfare como algunos sealan, fortaleciendo el patrimonio de los individuos con el objeto de convertirlos en empresarios (estrategia del emprendedorismo); reestablecer el modo de empleo fordista, reinsertando lo econmico en lo social pero adecuando la proteccin a las mutaciones socio-demogrcas. Es un tipo de Estado social post-Beveridge que busca internalizar, aceptar la exibilidad como aspecto del cambio en la relacin de empleo, con una proteccin no ya centrada en el trabajador asalariado sino en el ciudadano. Esto supone

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un trabajador menos sometido y ms autnomo con voz y capacidad de negociacin. La exibilizacin llega tambin a los servicios sociales localizados y personalizados, siguiendo la premisa de las poblaciones a las situaciones. Remite a una opcin postfordista articulando exibilidad (del sistema productivo) y seguridad (de los individuos); al pasaje de una proteccin pasiva contra el riesgo (lgica reparadora compensando ex-post los riesgos) a una seguridad activa ante el riesgo (lgica preventiva). Programas de renta mnima, subsidios y medidas activas de formacin y vuelta al empleo son ejemplo de este posicionamiento. Sin embargo, en ambos casos aparecen algunos problemas. En la primera perspectiva la transformacin avanza hacia lo que los crticos han expuesto en trminos de un estado penal, orientado al control social y la focalizacin en lugar de la prevencin y la restitucin de derechos. Se aanza el proceso de individualizacin de los problemas sociales, reemplazando los criterios basados en necesidades y responsabilidad colectiva, por una lgica del riesgo individualizante. Posicin peligrosa en trminos de paz social en tanto y en cuanto opere en sociedades con alta fragmentacin o dualizacin societal. En estos lugares el resultado de una regulacin postfordista ser la responsabilizacin para algunos y la represin abierta para otros. En esta lnea, Fraser (2003) enfatiza aspectos de la dualizacin societal, a partir de una zona completamente interconectada e hipercompetitiva que coexiste con un sector marginal de excluidos sin aspiraciones. Para el escenario argentino contribuye la observacin que Burkn y Vitelli (2005) realizan en torno a una sociedad fragmentada en tres economas: la primera que integra el grupo de desocupados perceptores de mnimos asistenciales, jubilados y pensionados, y trabajadores de bajos ingresos y no calicados, donde el papel del Estado sostiene un consumo bsico (rea que se dene como de la economa social); la segunda que incluye al sector de la produccin y del consumo internos; y la tercera con capacidad para integrarse al mercado global y alta productividad en trminos internacionales. De estas descripciones derivan tambin los lmites de la iniciativa post-Beveridge. Los pobres sin funcin social, la recuperacin de

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la gura del pobre en reemplazo del trabajador como objeto de las polticas sociales, son aristas que ayudan a explicar un renovado rol asistencial del Estado, que aun bajo un discurso progresista recupera su antigua matriz tutelar. Se torna crtico cuando la accin estatal se muestra ms preocupada por la cobertura de unos mnimos que por la reproduccin de la fuerza de trabajo, objetivo otrora clave del Estado benefactor. Los programas de lucha contra la pobreza como parte de los Objetivos del Milenio tienen sus consecuencias; como seala Merklen (2005: 113) cuanto ms se hace la guerra a la pobreza, ms se ja nuestra mirada sobre los pobres, en menos se trabaja sobre los dinamismos sociales que conguran la causa del empobrecimiento. La desvalorizacin salarial y la desmonetizacin como aspectos de la pauperizacin, determinan que segmentos de la poblacin permanezcan ajenos al consumo, al desarrollo del conocimiento y a cualquier forma de apropiacin de la riqueza social. La inexistencia de una retribucin monetaria por trabajo realizado, o la obtencin de una ayuda monetaria muchas veces por tareas socialmente disvaliosas, no hacen ms que reforzar la desmonetizacin de una parte de la poblacin, cuando adems son trabajadores con un pasado laboral monetizado. Al respecto, recordemos que el dinero constituy uno de los factores claves en la revolucin de la igualdad del siglo XVIII. Si los bienes races hacan de la liacin la sustancia y debamos nuestra condicin presente a nuestros predecesores, el dinero debi su ecacia a la posibilidad de un intercambio horizontal entre pares, y al contrario que la tierra, no traa historia ni localizacin precisa. Estos rasgos propiciaron el salto moderno hacia una existencia mvil, la que hoy ha sido llevada al extremo de la globalizacin econmica y a la exibilidad y movilidad de la fuerza de trabajo. Y si bien el dinero no constituye el nico medio de transaccin, pues no han desaparecido otras formas de pago como las obligaciones en el sentido de los entitlements y los dones, todas ellas incluidas las monetarias apuntalan relaciones personales signicativas y diferenciadas, y de eso hablamos cuando nos referimos a la inclusin o la exclusin social. Asimismo, la presencia de una informalidad creciente desafa cualquier poltica de proteccin y empleo. Este fenmeno fue cla-

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ramente advertido en el contexto de la crisis del 2001 en la medida en que se evidenciaron las formas de sobrevivencia de las familias. Con tino, Arroyo (2005) refuerza la idea que un sistema integral de poltica social debe contemplar tres reas problemticas: a) el mantenimiento de una pobreza de tipo estructural con fuertes carencias en infraestructura, capital humano, social y cultural; b) un dinmico sector informal (incluidas las actividades ilegales) vinculado a otros sectores de la economa pero con dbil capitalizacin, y c) un sector de empleo precario, inestable y con remuneraciones insucientes para cubrir necesidades bsicas. En funcin de ello, investigadores locales concuerdan en lineamientos bsicos de la poltica social post-crisis, los que pueden resumirse en los siguientes tems: provisin de un ingreso mnimo de ciudadana, en tanto recursos incondicionales sin contraprestacin, lneas de nanciamiento destinadas al autoempleo y la economa social, micro-crditos para la produccin, la capacitacin y el re-equipamiento, diseo de un sistema de re-entrenamiento laboral que acompae procesos de insercin en el empleo formal. La experiencia argentina, en especial desde la gestin gubernamental iniciada en 2003, ha reorganizado de manera centralizada en el nivel nacional los distintos programas existentes en tres ejes centrales: el plan de seguridad alimentaria, el plan de desarrollo local y economa social Manos a la obra, y el plan Familias por la Inclusin Social (que ira reemplazando al Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados), todos con nfasis en las transferencias monetarias y administrados por el Ministerio de Desarrollo Social. A ello debe agregarse la reciente iniciativa Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (2009) administrado por la Administracin Nacional de Seguridad Social que se enmarca en la lgica de las prestaciones tpicas de la seguridad social, pero en este caso destinadas a trabajadores informales.

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Una administracin ms profesionalizada de los planes y de sus ocinas puede observarse, aunque con escasa capacidad de autonoma para introducir cambios o adecuaciones regionales. Asimismo, si bien ha perdido vigencia la contraprestacin laboral en los programas de renta mnima, la asignacin universal por hijo antes mencionada tambin supedita el pago en torno al orden escolar como condicionamiento de un derecho. Del anlisis realizado por los especialistas, no surgen evidencias de la inuencia en los planes sociales de al menos las dos lgicas relevantes que aparecen en el escenario de las transformaciones de la intervencin social: los cuasi-mercados y el modelo del riesgo. Le Grand (2003) es ilustrativo cuando proyecta unos servicios sociales pblicos que emplean mecanismos de mercado pero controlando que el inters particular no domine las motivaciones altruistas, y aceptando de esta manera la crtica de Titmuss (1997) al respecto. Argumenta que si los sistemas de cuasi-mercados estn diseado apropiadamente, empoderan a los usuarios contra los eventuales abusos de los proveedores como de otros usuarios privilegiados, permitiendo alcanzar logros en el bienestar sin la necesidad de recurrir al intervencionismo autoritario tipico de los modelos neo-keynesianos. Mientras tanto, Kemshall (2002), por su parte, pone en duda el hecho de que el modelo del riesgo est reemplazando efectivamente a las necesidades como principio rector en la organizacin de servicios sociales. Si el sujeto (econmico) era el portador de necesidades, las que se resolvan va el mercado, la familia y el Estado, y ello dena el contenido de la poltica social, la redenicin del bienestar en clave de riesgo modica sus contenidos. En este caso la meta de la poltica social no es ms el alivio de las necesidades de un individuo o grupo social sino la prevencin del riesgo, y el desplazamiento de las responsabilidades en el manejo del riesgo a cada uno, quien debe ejercitar una eleccin informada ante las decisiones que toma, y asumir el propio cuidado para evitar nuevos y mayores riesgos. Analizando programas de promocin de la salud, proteccin de la niez y salud mental, la autora advierte que los actuales abordajes utilizan el modelo del riesgo en la administracin de los benecios ms que en el diseo global de polticas y programas, como medio

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apropiado para focalizar en determinados individuos la asignacin de recursos en la medida en que involucra posibles daos para s mismos o terceros. Aqu s la responsabilidad (como contracara del riesgo) es el precio que hay que pagar por la ciudadana y la inclusin. Individuos y comunidades deben ser responsables por la generacin y el uso prudente de sus recursos de bienestar, en un giro de la solidaridad social hacia el control y la disciplina, a travs de un management de la diversidad. Conceptos como los de cuestin social y exclusin se impusieron en los 90 permitiendo volver a colocar el foco de atencin en aspectos estructurales, claro que ya sin el determinismo material sino adaptado a la relevancia de las percepciones e intercambios simblicos. Por su parte, el estatismo como rasgo del pensamiento poltico, el patrimonialismo y los manejos clientelares como aspectos de la relacin economa-poltica, y la visin tecnocrtica, jerrquica y condicional de la planicacin social y las polticas pblicas, fueron profundamente cuestionados en los inicios de la transicin democrtica; por entonces el concepto de descentralizacin fue clave para reunir aquellas dos condiciones al comienzo sealadas: democracia y modernizacin. Sin embargo, asistimos a una degradacin de esas nociones que se han convertido en polismicas. La descentralizacin ha sido denostada en la medida en que fue adoptada como meta de los procesos de reforma, y aquello que en otros momentos hubiramos descripto como prcticas clientelares y acceso privilegiado o con ltraciones a los programas y benecios sociales hoy es analizado como estrategia de movilizacin popular, al punto que Merklen (2005) recrea la gura del cazador urbano para comprender a ese individuo con fuerte inscripcin territorial (barrio) pero que, lejos de la imagen de un indigente pasivo a la espera de la caridad, sale a buscar (cazar), est espectante y sabe cundo hay que replegarse o esperar, conoce el ritmo de la ciudad: sabe cundo una fbrica busca gente, cundo la municipalidad llama a salir a la calle para loar a un candidato o el caso contrario para organizar una barricada. El cazador ha aprendido incluso a redactar proyectos para las ONG (Merklen, 2005: 175). El enfoque basado en los activos

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(assets-approach) y la nocin de empoderamiento se mixturan con descripciones ms elementales a partir de indicadores clsicos como lnea de pobreza e indigencia, porcentajes de desnutricin infantil, el indicador de necesidades bsicas insatisfechas, etc.; en denitiva viejos y nuevos trminos para denotar necesidades estructurales: las carencias del hbitat y de los servicios bsicos y sociales como acontece desde la dcada del 70 en los principales centros urbanos de la Argentina. La aparicin de la nocin de exclusin social all por mediados de los 80 gener algo as como un sacudn, pero pasados unos aos volvimos a pensar en trminos de pobreza; y todo ello sin advertir los marcos tericos y epistemolgicos que derivan de tales opciones analticas, como tambin olvidando el sentido dado al sujeto, a la condicin humana y a la vida en comn. Estos oscurecimientos motivan el retorno a viejas preocupaciones en torno del conicto y el orden social; ser acaso que la anomia proviene de los nuevos modos de regulacin? O estamos ante comportamientos que ms bien remiten a momentos pre-fordistas, es decir, de personas que ni siquiera han transitado por las tpicas estrategias de disciplinamiento social, sean adultos sin experiencia laboral estable o jvenes sin escolaridad. Violencia y delito aqu se conjugan con los desafos de la proteccin social, y colocan sobre el tapete la relevancia del control a travs de sus formas tradicionales, polica y juzgados. Las soluciones se tornan agravantes de la exclusin. Como decamos en otro lugar potenciales infractores identificados de modos muy cuestionables, a partir de su estilo de vida, hbitos o apariencia. La poblacin sospechada es vista como marginal y como un segmento patolgico de la sociedad. En este sentido una poltica de seguridad se puede convertir en una poltica de exclusin social. (Krmpotic, 2005: 171) En n, la hechura de las polticas sociales muestra logros en materia de articulacin entre sectores sociales, por lo que resulta habitual referirnos hoy da al campo de las polticas socio-sanitarias, de enfocar una frmula como la expansin de la escolarizacin a travs de

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polticas educativas y sociales, de pensar en el entrenamiento laboral como aspecto de la insercin social, o en una poltica de seguridad como dimensin de la proteccin social. Sin embargo, enfrenta limitaciones en la produccin de diagnsticos en la medida en que resultan poco acertados, superciales y ticamente insostenibles cuando se trata del sufrimiento social de muchos.

III. Desafos para las profesiones de cuidado


En perspectiva postmoderna la redistribucin socio-econmica es considerada el eje del conicto poltico del siglo XX, mientras que el reconocimiento socio-cultural lo es para el siglo XXI. Asimismo, las premisas de la regulacin post-fordista bosquejan una nueva gubernamentalidad. Sin embargo, lo antedicho en torno de la fragmentacin social pone en duda tales armaciones. Al menos en Sudamrica hay camino pendiente por recorrer en materia de inclusin econmica agravado por el aumento de la desigualdad, y el pasaje a un nuevo tipo de regulacin requiere al menos de la gura de ese individuo moderno sobre quien se alentaba su autonoma como un medio para el autocontrol o la autorregulacin (Fraser, 2003). Desocupados, jvenes sin escolarizacin y carentes de las herramientas del lenguaje, familias sin experiencias laborales fordistas justicarn acciones crecientemente represivas como opuesto a lo autorregulado. Asimismo, otros rasgos del post-fordismo como el cambio de escala y la desnacionalizacin y transnacionalizacin tambin nos interrogan, en la medida en que los programas nacionales se encuentran fortalecidos, y la internacionalizacin de las polticas no es un aspecto reciente sino que acompa las experiencias nacionales desde comienzos del siglo XX. En todo caso, la descolectivizacin de las responsabilidades sociales registra mayores evidencias alimentando proyectos ms individuales y competitivos (aun en los ms pobres, como aquel cazador urbano reseado), conuyendo en una regulacin ms privatizada y dispersa con la recuperacin de la familia y el mercado en la ecuacin del bienestar. Estos procesos acusan recibo en la identidad de las profesiones de cuidado (Abbott y Wallace, 1990), dimensin que se presenta
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problemtica en la medida en que las fuentes tradicionales de sentido se hallan en deterioro o en proceso de integrarse a una nueva imagen del mundo. De esta manera observamos sus efectos en la intervencin social al menos en torno de algunos marcadores bsicos: a) el incremento de la desigualdad social invalida las estrategias tpicas: no hay herramientas para la gestin ecaz de los conictos sociales, cuya combustin se aviva con la individualizacin y la fragmentacin social. La desmaterializacin de los derechos sociales y econmicos y la poltica de mnimos sociales para segmentos de la poblacin conduce a un Estado remercantilizador y gerenciador de los conictos; b) como observaron Donzelot y Roman (1998) respecto de las razones de la perturbacin en las profesiones de lo social, el desempleo masivo y la nueva marginalidad interpelan a las profesiones consolidadas alrededor de la tarea de acercar a las personas al mundo del trabajo. Si bien ahora como antes el profesional se encuentra ante problemas como la descomposicin familiar, el dcit en el campo de la vivienda, el endeudamiento, stos conforman un crculo perverso junto a la prdida de empleo. El acompaamiento social que antes funcionaba ahora enfrenta el malestar; la prdida de credibilidad en el accionar profesional aumenta y se erosionan las bases de la autonoma profesional fundada en una expertez que dena espacios de monopolio en la accin social; c) la constatacin de un conjunto de nuevas profesiones y/o gestores sociales que han aparecido en los ltimos aos, y que reejan la generacin de saberes mestizos en personas con cualidades de liderazgo llamadas a ocupar funciones de mediacin 2 entre los habitantes de zonas urbanas desfavorecidas (de las cuales muchas de estas personas proceden) y las instituciones de integracin social (escuelas, justicia, polica, programas de vivienda social,
2 Algunos procedentes de los propios movimientos sociales (como es el caso del movimiento piquetero en la Argentina, las organizaciones de los sin techo, etc.), o promovidos por las instituciones y sus programas sociales (como los operadores sociales, las manzaneras, los promotores comunitarios o de salud, acompaantes sociales, gestores comunitarios, operadores de calle, etc.).
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capacitacin, etc.) en una prctica aprendida en el marco de las mltiples negociaciones de las que participan; d) la crisis y reorientacin de las instituciones de bienestar aportan lo propio a las mutaciones antes sealadas en la medida en que constituyen fuente de signicados. El reconocimiento social de aquellas como espacios de solucin permanente a problemas en una colectividad dada implic un proceso de internalizacin de valores y su objetivacin en productos esperados; y an cuando este desarrollo fuera conictivo, se mova bajo ciertas reglas de juego que respondan a las expectativas de sus actores. La prdida o confusin de estas reglas y criterios contribuyen a la crisis de lo social. Por su parte, hay evidencia de que durante el perodo que estamos analizando el sector de los servicios sociales se ha expandido, lo que ha implicado un avance ostensible de las profesiones y de los espacios ocupacionales. Se ampliaron las ofertas de formacin de grado y posgrado asumiendo como parmetro de una buena formacin el umbral impuesto por el standard universitario. Sin embargo, los niveles salariales y las condiciones de trabajo exhiben un mercado de trabajo heterogneo, y en algunos casos, situaciones que han empeorado. El malestar social y las demandas y presiones recibidas por los profesionales ante la discordancia entre experiencias y expectativas, motivan a recuperar la tensin entre identidad y alienacin para encontrar all algunas respuestas. Si analizamos el devenir de los puestos de trabajo, por ejemplo en el caso del Trabajo Social, la mayora de las reas de intervencin se han visto en algunos casos sustantivamente modicadas, y en otros solo formalmente, lo cual impone desafos por delante. Cambios normativos largamente anhelados como en el sector de la niez, la familia y el delito juvenil, siguen mostrando un vaco en materia de los programas sociales que acompaen el nuevo paradigma de proteccin, con esfuerzos incipientes en la consolidacin de nuevos modelos de atencin. En otros campos la iniciativa gubernamental se ha reducido a la emergencia social (como el caso del hbitat y los programas de vivienda social) con una notable mercantilizacin de

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los bienes y servicios ofrecidos a los sectores medios con relativa capacidad de pago. Asimismo, una dinmica paradojal de reduccin de acciones de promocin social y al mismo tiempo de ampliacin de acciones tpicamente asistenciales ha caracterizado la expansin de las llamadas polticas alimentarias, programas que incluso han puesto a prueba las actuales estrategias ligadas a la bancarizacin de los pobres. La educacin tambin enfrenta problemas ticos en la medida en que en los barrios ms crticos el equipo educativo se debate entre educar o asistir. El sector salud, por su parte, se mantiene consolidado, con un proceso de especializacin en sus ocinas de servicio social y una presencia del equipo de salud, en especial frente a las enfermedades que tienen prioridad en la poltica de atencin. Al mismo tiempo, la bsqueda de salud extramuros resignica la participacin de las familias de los pacientes y de la comunidad, dando lugar a experiencias laborales innovadoras, como el caso de los servicios domiciliarios y los cuidados paliativos, recuperando principios de la intervencin comunitaria en un campo de actuacin tradicionalmente orientado a la individualizacin del paciente. La problemtica psiquitrica, largo tiempo ocultada y sometida a la lgica del encierro, emerge como cuestin de agenda a partir de la incidencia de las adicciones. Por su parte, los problemas de inseguridad, delito y aumento de la criminalidad ha obligado a una revitalizacin de las instituciones que tradicionalmente atendan a los liberados y en libertad condicional, aunque con mayor inercia y resistencia a los cambios en el trabajo al interior de las penitenciaras. En otro orden, las competencias profesionales en el campo de la planicacin y evaluacin de proyectos sociales encuentra su mayor potencialidad en el nivel local, aunque en el marco estrecho de los lineamientos nacionales que determinan los programas ociales (cuya letra no puede ser modicada o adecuada en lo ms mnimo), en un ciclo en el que predomina una planicacin centralizada desde donde se distribuyen recursos con el peligro de reforzar viejos patrones de clientelismo poltico y patronazgo. En otro orden, es de consenso armar que la investigacin y la capacitacin continua constituyen imperativos profesionales. No obstante, si bien son ostensibles los avances en materia de investiTransformaciones del Estado social
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gacin, estas experiencias presentan debilidades cuando se trata de consolidar intervenciones sociales basadas en evidencia cientca. La dbil produccin de informacin a partir de los resultados de investigaciones empricas, de la sistematizacin de experiencias como de las evaluaciones y monitoreo de programas, no permite ponderar los cambios en las condiciones de vida de quienes son objeto de la intervencin profesional. En lo que respecta a la capacitacin, hay acuerdo en que sta debe orientarse hacia la formacin de competencias. Unas competencias tcnico-operativas, unas competencias tericas que dan sentido a las capacidades instrumentales para operar en la realidad social, y unas competencias tico-polticas, dada la dimensin teleolgica de las profesiones. Asimismo, en virtud de que brindamos un servicio, nos identicamos por la clase de usuario al que servimos, procurando abarcar la mayor cantidad posible de situaciones que aqullos enfrentan. Esto implica que los problemas que tratamos y los lmites de nuestra intervencin estn determinados por nuestra capacidad de abordarlos, lo cual exige antes que una mayor cantidad acumulativa de saberes especcos, exibilidad y capacidad de articulacin de conocimientos que continuamente se abastecen de nuevas entradas. Por su parte, y como he sealado en otro lugar (Krmpotic, 2002), la base de conocimiento es condicin necesaria para denir una especicidad profesional. A esto aluden aquellas crticas a las profesiones de cuidado como semi-profesiones. Se requiere de un dominio de la historia del propio conocimiento, de una denicin del campo terico de inters profesional, es decir, de la materia terica sustantiva, as como del abandono de ciertas prcticas ligadas a la adopcin mecnica de referencias conceptuales, y al mantenimiento de imprecisiones terico-metodolgicas que conducen a opiniones profesionales poco fundadas. Pensar en procesos de formacin continua tambin obliga a tener en cuenta aspectos de la cultura profesional; es decir, todo lo que los sujetos profesionales construyen y vivencian, acumulan y sistematizan, sean sentimientos, experiencias o saberes. Sabemos de una tensin siempre presente que hace al ncleo de toda identidad profesional: tiene como base material el propio proceso de trabajo, aunque debe ser analizada desde dos ngulos indisociables
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e interdependientes: a) como una realidad vivida y representada en la conciencia de sus agentes que se expresa en un discurso terico e ideolgico sobre el ejercicio profesional, y b) como una actividad socialmente construida y determinada por las circunstancias sociales que le imprimen una cierta direccin social (Yazbek, 1995). Ambos planos constituyen una unidad contradictoria que experimentamos como un desencuentro entre las intenciones del profesional, el trabajo que realiza y los resultados que produce.

IV. Desprofesionalizacin y proletarizacin en el rediseo de la gestin social


Los cambios en la gestin pblica social asociados a los criterios de la nueva gobernanza nos colocan por un lado frente a lo obsoleto del paradigma de la administracin, donde los administradores mediaban entre las fuerzas polticas y los profesionales, quienes sostenan su lugar y legitimidad en base al conocimiento especializado. Lejos estaban los profesionales del elector indiferenciado del ciudadano y del consumidor, quien conri el primer mandato a los polticos. Con la reforma del Estado Social que ya hemos reseado se impuso el paradigma de la eciencia con nfasis en la gestin por resultados y en la relacin insumo-producto, donde el administrador fue reemplazado por la gura del gerente, el cual asume el rol activo y central, mientras los profesionales son parte de la categora de productores de los servicios; el cliente se perla con nueva presencia. Sin embargo, el sistema de legitimizacin permanece ms o menos igual hasta la emergencia del paradigma del consumidor (Haywood y Rodrigues, 1994), que agrega a la legitimidad tradicional dada por el sistema democrtico de elecciones la fuente ms novedosa del consumidor. El gerente ahora debe articular entre el mbito de los polticos, el de los profesionales o productores y el de los consumidores. Frente a estos desafos, podemos advertir ajustes y transformaciones que sufrirn las profesiones. La literatura analizada ofrece al menos dos perspectivas. Por un lado estn quienes sostienen la tesis de la desprofesionalizacin (Haug, 1975) y entienden que aun
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en una sociedad caracterizada por una clase tcnica y profesional preeminente, en la que el conocimiento es la fuente principal de poder (de un grupo de elite, humanitario y minoritario), se sugiere una contra-hiptesis que proyecta un futuro desprofesionalizado. Los efectos combinados de la accin de los usuarios con mayor poder y de la tecnologa generaran un contra-proceso de desprofesionalizacin que envuelve, en primer lugar, una erosin del monopolio del conocimiento profesional. Las profesiones estaran perdiendo el control sobre su dominio de conocimiento con una disminucin en su autonoma y autoridad profesional debido fundamentalmente a tres factores: a) un aumento de los niveles educacionales y de la sosticacin de un pblico exigente, b) la computadorizacin, y c) las nuevas divisiones del trabajo en campos profesionales. Una desprofesionalizacin que tambin incluye la prdida de conanza en la imagen humanitaria de los profesionales con un giro signicativo: los profesionales seran responsables por sus acciones ante el pblico usuario, no ya ante sus pares, a travs del emergente concepto de responsabilidad pblica. Por otro lado, quienes argumentan en favor de la tesis de la proletarizacin analizan las circunstancias del trabajo profesional desde una perspectiva marxista. En ese marco se interpreta que el capitalismo reducir, virtualmente, a todos los trabajadores al status de proletariado, en la medida en que dependen de la venta de su trabajo para sobrevivir y no tienen control sobre el proceso de trabajo. Estos rasgos ms la condicin de trabajo alienado se halla tambin en el propio sistema gerencial en la medida en que las distinciones entre trabajo intelectual y manual se tornan difusas; es decir, pierde vigencia la distincin entre el trabajo de ocina como lugar del trabajo intelectual (de la generacin de ideas) y la fbrica como el lugar del trabajo manual (de la ejecucin). Incluso hoy da una computadora acta como instrumento de mecanizacin, y el sistema automtico de procesamiento de datos se asemeja a los sistemas automticos de produccin (Braverman, 1987). Desde esta interpretacin se sostiene la idea que los profesionales se tornarn en un nuevo proletariado, pues la salarizacin implica la prdida de ciertos privilegios y su aproximacin en trminos de actitu-

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des, valores y comportamientos al mundo de los operarios. As, un aumento en la relacin de dependencia, y como contrapartida una disminucin de la actividad liberal (procesos que deben ser contextualizados y ponderados en funcin de cada realidad local), dara como resultado una proletarizacin tcnica, con la prdida del control sobre el proceso de trabajo, e ideolgica, en la expropiacin de valor sobre el producto del trabajo (Rodrigues, 2002). En pases como la Argentina habra en todo caso que detectar la forma en que la proletarizacin se expresa, dado que el trabajo independiente ha sido histricamente poco relevante. Por su parte, otros estudios que analizan las transformaciones organizacionales a partir de las ltimas reformas sociales y el establecimiento de la lgica de los cuasi-mercados en los servicios sociales, advierten una consolidacin del dominio del Estado sobre la profesin. Algunos utilizan la expresin en ingls bureau-professionals para denir a los trabajadores sociales del nuevo modelo gerencial del Estado. Un profesionalismo mediado por el Estado o burocrtico no se presenta como un buen prospecto en trminos de autonoma, y s en cambio de desprofesionalizacin. La buena gestin y captacin de recursos, los indicadores de desempeo, la planicacin por objetivos, los esquemas de evaluacin, los meetings de monitoreo, etc., forman parte de un nuevo lenguaje en los servicios sociales, al tiempo que redenen roles laborales ms all de las titulaciones y disciplinas. En el nuevo management social se ofrecen paquetes de servicios asistenciales (con una diversicacin de servicios y la distincin entre productores, compradores, intermediarios y proveedores), mientras la intervencin profesional se transforma en un proceso que valora el nmero de personas que pasan satisfactoriamente por el sistema en lugar de la calidad de la experiencia de esos usuarios. Los profesionales expresan nostalgia, una nostalgia paradojal como describen May y Buck (1998) en alusin a las viejas prcticas donde existan esferas de discrecionalidad fundadas en la autonoma profesional; en ese sentido sealan que ms bien se aora la posibilidad de creatividad perdida, dejando en segundo plano aquellos constreimientos tan criticados en el funcionamiento de las anteriores estructuras jerrquicas.

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Conclusiones
Los aspectos y factores aqu descriptos se presentan como disposiciones para encaminar diversas trayectorias. Sus interacciones pueden explicar coyunturas, revelar vnculos hasta ahora inadvertidos, ampliar significados y esquemas analticos y anticipar futuros alternativos. Abordar las hibridaciones, las intersecciones, los grises: entiendo que por all puede abrirse una va de anlisis an no desandada. Para ello he aportado las siguientes proposiciones para retomar el debate: Tanto el patrn fordista como el llamado post-fordismo deben analizarse a la luz de las experiencias nacionales y regionales. No se trata de identicar el pasaje hacia una sociedad post-industrial sino, en primer lugar, de analizar cmo nos constituimos en sociedad industrial. Cualquier comparacin ser intil si no atendemos los rasgos particulares de nuestro disciplinamiento fordista, el cual no slo no alcanz a todo el territorio nacional para el caso argentino, sino que se combin con las prcticas de los migrantes que se integraron ininterrumpidamente a los grandes centros urbanos en el ltimo cuarto de siglo. Los rasgos estructurales presentes desde mediados de los 70 se maniestan a comienzos del nuevo siglo a travs de una exacerbacin de los aspectos negativos que de manera larvada estaban presentes en los ciclos previos de ajuste y crecimiento. La reorientacin del Estado de Bienestar a nales del siglo XX, que puede analizarse entre las dos tendencias presentadas en trminos de un Estado social post-Beveridge y un Estado social patrimonial, se ha concretizado en nuestra regin en los tres estadios que hemos indicado: a) el consenso de Washington, b) la nueva versin del CW con las reformas de 2 generacin, basada en las buenas prcticas y las buenas instituciones, y c) los Objetivos del Milenio y los programas de Lucha contra la Pobreza. En otros trminos, algunos consideran que avanzamos en el sentido de un pluralismo de bienestar; no obstante son pocas las seales que nos indican que la sociedad de bienestar ha reemplazado la conduccin del sistema de proteccin por parte del Estado (Herrera Gmez y Castn Boyer, 2003). Si bien en los discursos
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polticos impera la idea de una gestin asociada entre el Estado, la sociedad civil y el sector privado, a la inversa, ha de notarse en los ltimos aos un fuerte sesgo estatista con centralizacin de programas que desde la Nacin se replican en las jurisdicciones del pas, con organizaciones no gubernamentales y privadas que se integran a una lgica corporativa y sectorial. Asimismo, la carga sobre las familias es mayor en el proceso de responsabilidad, por lo que las acciones adquieren perles familiaristas. En este contexto preocupa la resemantizacin de un concepto renovador como la referencia a la nueva cuestin social en trminos de pobreza, operacin cognitiva que clasica y redene los problemas sociales denominando pobres a los antes considerados trabajadores (ocupados o desocupados), e implicando un retroceso en el campo de los debates como de las acciones. Incluso la puesta en marcha de una movilizacin colectiva en torno de la satisfaccin de necesidades que se evidencia en la premisa del empoderamiento (empowering the poor, UNESCO, 2000) se traduce como una invitacin a los pobres a participar en la gestin de su propia asistencia. Puede observarse una administracin ms profesionalizada de los planes sociales y una expansin de espacios laborales, aunque con escaso margen para introducir cambios o adecuaciones locales y regionales. Si bien a comienzos del siglo XXI casi nadie discute la necesaria articulacin entre polticas econmicas y polticas sociales, analizamos las limitaciones que enfrentan las polticas sociales con nes de integracin productiva, en particular en lo relativo al autoempleo y la economa social con impacto local. En la medida en que no existan condiciones para el desarrollo local, podra reforzarse aquello que se pretende cambiar: la marginalidad y el aislamiento de las experiencias. Con la nueva gobernanza, se ha puesto en discusin el modo en que el paradigma de la eciencia ha empobrecido los amplios temas de la poltica social al colocar el foco de atencin en la relacin insumo-producto. Al respecto, el nuevo eje en el consumidor coloca al beneciario en un rol ms activo, al ciudadano como sujeto de derechos, lo que conduce a cambios deseables en la poltica social. La limitacin puede hallarse en los resabios de la antigua administracin en la medida en que los cambios organizacionales sean parciales y
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que los profesionales no asuman un rol de productores responsables, permaneciendo como meros ejecutores de los programas sociales. Las profesiones de intervencin en lo social son parte de las ciencias sociales y, por tanto, del modus operandi de la modernidad (Santos, 2001). Ello signica que resultan pieza fundamental para el proyecto de organizacin y control sobre la vida humana bajo la gua segura del conocimiento y de un Estado garante de su organizacin racional. En ese sentido, el nacimiento de las ciencias sociales no es un fenmeno aditivo al proceso de organizacin poltica denido por el Estadonacin, sino constitutivo del mismo, contribuyendo a la creacin de una plataforma de observacin cientca sobre el mundo social que se quera gobernar. Siguiendo lo expuesto por Giddens (1999), las ciencias sociales conforman sistemas reexivos en la funcin de observar el mundo social desde el que ellas mismas son producidas. Las profesiones de cuidado, en particular, se han caracterizado por la tensin entre experiencia y sentido comn e incorporacin del conocimiento cientco como base de su expertez. Sealadas como actividades semi-profesionales y subalternas tanto por su carcter femenino como por los standards impuestos externamente y controlados por las profesiones ms poderosas son, sin embargo, insumo clave en reas tan necesarias como los servicios sociales. No obstante, en la medida en que el saber terico se mantenga en un nivel de indeterminacin tal que deba ser permanentemente negociado entre los diversos actores profesionales y no-profesionales que participan en el campo de la accin social, el conocimiento perder centralidad, constituyendo un factor signicativo en el trnsito hacia la desprofesionalizacin. Tanto la desprofesionalizacin como la proletarizacin aparecen como dos tendencias asequibles; como sea lo que se pone en juego frente a las transformaciones que vivimos son aspectos que hacen a la identidad profesional y que interpelan en trminos de responsabilidad y alienacin frente al trabajo profesional.

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