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Clave para el
Desarrollo sin
Exclusiones
VOLUMEN I
Informe de la Comisin para el Empoderamiento
Legal de los Pobres
Copyright 2008
Comisin para el Empoderamiento Legal de los Pobres
y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
1 UN Plaza, New York, New York, 10017
ISBN: 978-92-1-126219-3
Las opiniones vertidas en esta publicacin pertenecen a sus autores y no refejan nec-
esariamentela opinin de las Naciones Unidas ni del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo.
Impreso en los Estados Unidos por Toppan Printing Company America Inc. (Nueva Jersey), una empresa que
cuenta con certifcacin conforme a la norma ISO 14001:2004 en materia de Medio ambiente y a la norma
ISO 9001:2000 en materia de Calidad, adems de la certifcacin otorgada por el Consejo de Administracin
Forestal (Forest Stewardship Council). Para la impresin se utiliz papel reciclado con un 10% de residuos
posconsumo y totalmente libre de cloro, segn los requisitos del Consejo de Administracin Forestal y conforme
a los criterios del Programa para el Reconocimiento de Sistemas de Certifcacin Forestal (Programme for the
Endorsement of Forest Certifcation). Se utilizaron tintas vegetales con bajo contenido de compuestos orgnicos
voltiles (COV).
PRLOGO
*
El pasado mes de julio, en Nueva York, convers con el Secretario general de las
Naciones Unidas, Ban Ki-moon, sobre la necesidad de alentar a la comunidad
internacional a agilizar la consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
El Llamado a la accin se centra en convocar no slo a los gobiernos, sino
tambin al sector privado, a las ONG, a la sociedad civil y a las comunidades
religiosas, a que doblen esfuerzos en pos de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio. El gobierno del Reino Unido continuar impulsando la necesidad de una
accin acelerada, en cada oportunidad que se presente durante 2008 e incluso a
travs de su participacin en el Grupo de los Ocho y en la Unin Europea.
El informe La Ley: Clave para el Desarrollo sin Exclusiones analiza cuestiones que
tendrn una profunda infuencia en el potencial humano y en los avances hacia
la consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Hace tres aos, un
grupo distinguido de especialistas, ex jefes de estado, expertos en la formulacin
de polticas y pensadores se reunieron para analizar el tema del empoderamiento
legal de los pobres.
El producto fnal del trabajo de mis antiguos colegas merece todos mis elogios.
Coincido con la conclusin general de que a travs de la expansin y la
profundizacin de la proteccin jurdica universal, los pobres tendrn mayor
capacidad para liberarse de la pobreza.
Tal como se pone de relieve en el Informe, las fuentes de exclusin legal son
numerosas y, a menudo, especfcas para cada pas. No obstante, existen cuatro
caractersticas comunes que se destacan. En primer lugar, no es posible alcanzar
el empoderamiento legal cuando los pobres se ven privados del acceso a un
sistema de justicia efciente. En segundo trmino, la mayora de los pobres del
mundo estn desprovistos de derechos de propiedad efectivos, por tanto el poder
econmico intrnseco de su propiedad permanece desaprovechado. En tercer
lugar, las personas pobres, y particularmente las mujeres y los nios, trabajan en
condiciones de riesgo porque sus empleadores muchas veces funcionan fuera del
sistema jurdico formal. Por ltimo, las oportunidades econmicas no estn al
alcance de los pobres debido a que sus propiedades y actividades comerciales no
estn formalmente reconocidas. No tienen acceso al crdito o la inversin, ni a los
mercados mundiales y locales.
El gobierno del Reino Unido ha asumido el compromiso de trabajar en pos de la
reduccin de la pobreza y la vulnerabilidad que afectan a todos los pobres del
*Traducido del Ingls
mundo, proporcionando ayuda a las naciones en desarrollo y abogando por cuestiones tales
como el alivio de la deuda. Estamos trabajando conjuntamente con otros colaboradores
para brindar asesoramiento a gobiernos y organismos donantes acerca de las polticas que
promueven la participacin de las personas pobres en el crecimiento econmico y que
tienen un efecto en la reduccin de la pobreza. Este Informe, producto de investigacin,
anlisis y consultas realizadas por expertos internacionales y personal idneo en ms
de 20 pases en desarrollo, propiciar debates y discusiones en estrecha relacin con la
consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
En concreto, ya estamos transitando la segunda mitad del perodo de 2000 a 2015,
pero en realidad an estamos muy lejos de alcanzar el xito. A comienzos de este ao,
el Secretario general de las Naciones Unidas Ban Ki-moon, califc el 2008 como el
ao de los mil millones de abajo un ao para implementar acciones fundamentales
orientadas a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. El informe La Ley: Clave
para el Desarrollo sin Exclusiones es un llamado necesario y valioso a aplicar cambios
estructurales, que brindar a los pobres una herramienta valiosa en su lucha por liberarse
del yugo de la pobreza.
Gordon Brown
Primer ministro del Reino Unido
Ex miembro de la Comisin
i
Prefacio
En el mes de noviembre de 2006, una delegacin de la Comisin para el
Empoderamiento Legal de los Pobres visit el mercado Toi, un mercado al aire
libre y abarrotado de gente, ubicado en un vecindario pobre de Nairobi, Kenia.
Para hacerse una idea del mercado, imagine un centro comercial sin paredes,
o bien sin techo ni piso, donde cada comercio est representado por una mesa
pequea o una manta desplegada sobre el suelo. Imagine tambin un rea
circundante conocida por sus malas condiciones de higiene, por la contaminacin
y el delito. Las inundaciones estn a la orden del da. Aproximadamente una de
cada cinco personas est infectada con VIH/SIDA. La mayora de los residentes
carece de titularidad sobre las derruidas viviendas a las que llaman hogar o de los
pequeos comercios de los que dependen para ganarse la vida. Ellos son hombres
y mujeres vulnerables y desfavorecidos desde todo punto de vista, sin embargo
estn decididos a no seguir siendo vctimas.
Hace casi diez aos, los vendedores del mercado crearon un plan de ahorro
comunitario al cual cada uno aportaba quince centavos por da. El dinero se
utiliz para prstamos destinados a pequeos comercios y para realizar mejoras
en la comunidad, como por ejemplo la construccin de un bao pblico. Quince
centavos por da puede parecer una suma insignifcante, sin embargo, en aquel
sitio y para aquellas personas el pago de dicha suma a menudo signifcaba
privarse de comprar prendas nuevas para un hijo, alimentos para la familia o
una bicicleta usada como medio de transporte. Esto era democracia en estado
puro: la renuncia voluntaria a un benefcio personal en aras de construir un
mecanismo que permita a toda la comunidad salir de la pobreza. Las propuestas
para prstamos y proyectos se aprobaban en forma abierta y colectiva, utilizando
seas con los dedos y aplausos para demostrar el consentimiento. Con el paso del
tiempo, fruto de la acumulacin de los pequeos aportes, el fondo creci hasta
superar los $200.000.
De todos modos, dicha suma no signifcaba mucho en un mercado con 5000
puestos apiados donde se que vendan desde juguetes, coles hasta bujas y
sandalias. Aun as, el plan de ahorro constitua una fuente de esperanza y orgullo
para las personas que haban depositado su fe en la accin cooperativa y haban
comprendido la importancia de respetar reglas compartidas y hacan todo lo
posible para ayudarse a s mismas. Su valenta reforz nuestra conviccin de
que quienes consideran la pobreza como parte de la condicin humana estn
completamente equivocados, puesto que las personas pobres no aceptan su
condicin de marginados y, cuando se les ofrece una oportunidad, la aprovechan
para transformar sus vidas. Gracias a lo que vimos y a las personas que
ii
conocimos, la Comisin abandon Nairobi con el nimo renovado.
Luego, en diciembre de 2007, se realizaron las elecciones presidenciales en Kenia. Hubo
fraude en la votacin y se desat una ola de violencia. Cientos de personas murieron
y el mercado que habamos visitado result completamente destruido. Hoy no queda
absolutamente nada de l.
En respuesta a sus expresiones de dolor y preocupacin, la Comisin recibi una carta
de Joseph Muturi, uno de los lderes del mercado. En su mensaje Muturi relataba que el
tejido social construido a lo largo de dcadas haba sido destrozado, y que las personas
se haban visto obligadas a exiliarse en su propio pas simplemente a causa de su origen
tnico. Hemos retrocedido en el tiempo, escribi, nos llevar muchos aos volver al
nivel econmico y social en el que estbamos. Seal que fueron los propios kenianos
quienes construyeron Kenia y ahora los mismos kenianos la haban destruido. Sin embargo,
afrm con seguridad que la recuperaran nuevamente, aunque sea a expensas de tiempo y
recursos que nunca se podran recobrar en su totalidad.
La leccin es clara. Cuando se ignoran las reglas democrticas y no existe ley capaz de
brindar amparo, las personas que ms sufren son aquellas que tienen menos capacidad
para afrontar las prdidas. La creacin de una infraestructura de leyes y derechos, de
un sistema para el cumplimiento de dichas leyes y de un sistema de fallos no constituye
un proyecto acadmico de inters slo para los cientfcos polticos y los ingenieros
sociales. El establecimiento de dichas instituciones puede marcar la diferencia entre la
vulnerabilidad y la seguridad, la desesperacin y la dignidad para cientos de millones de
seres humanos iguales a nosotros.
En la carta que escribi desde las ruinas del mercado Toi, Joseph Muturi deca que la
gran tarea que me ocupa es intentar acercar a las personas con el fn de rescatar nuestro
sentido de comunidad. La creacin de un sentido de comunidad y responsabilidad mutua
a nivel mundial constituye una de las claves para combatir la pobreza y un desafo para
toda la humanidad. Tenemos la esperanza de que el presente informe de la Comisin y sus
recomendaciones ayudarn a sealar el camino hacia esa meta y hacia un futuro mejor y
ms equitativo para todos.
Atentamente,
Madeleine K. Albright Hernando de Soto
Copresidentes
Comisin para el Empoderamiento Legal de los Pobres
iii
Agradecimientos
Una tarea de esta magnitud y complejidad slo puede ser exitosa gracias al
inestimable aporte de personas con un amplio espectro de conocimientos
y capacidades. Este informe es el producto de muchas refexiones entre los
miembros de la Comisin. A pesar de la gran diversidad de visiones, algunas de
las cuales an pueden estar vigentes, estamos satisfechos de la convergencia de
opiniones que hemos logrado durante nuestra reunin fnal y que deriv en este
consenso.
El informe cont en gran medida con la orientacin y el apoyo intelectual
proporcionados por los miembros de la Junta Consultiva de la Comisin.
Agradecemos a los presidentes, relatores, y miembros de los grupos de trabajo,
quienes proporcionaron una base analtica y de conocimiento. Su trabajo,
presentado a travs de cinco informes de grupo de trabajo, fgura en el Volumen
II del informe de la Comisin. El agradecimiento a los contribuyentes individuales
de los informes de grupo de trabajo se encuentra en el Volumen II.
Expresamos nuestro reconocimiento a las autoridades nacionales y locales,
que son muchas, y que fueron las responsables de la realizacin exitosa de las
consultas nacionales en 22 pases alrededor del mundo.
Hacemos extensivo nuestro especial agradecimiento a los donantes, quienes
hicieron importantes aportes al trabajo de la Comisin: Canad, Dinamarca,
Finlandia, Islandia, Noruega, Suecia, Suiza, Irlanda, Espaa, el Reino Unido, el
Banco Africano de Desarrollo y la Comisin Europea.
Agradecemos a la institucin anftriona, el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) y especialmente a Olav Kjrven por su papel de
liderazgo, as como a Maaike de Langen y a Hugh Roberts, quienes contribuyeron
incansablemente a la elaboracin del informe. Asimismo, hacemos llegar nuestra
gratitud a todas las ofcinas del PNUD en cada pas, que apoyaron las consultas
nacionales.
Mona Brther, en representacin del Gobierno de Noruega, desempe un rol
especial en la coordinacin de las iniciativas de los donantes y realiz un aporte
fundamental a nuestro trabajo. Asimismo, Jos Muturi merece una mencin
especial por su trabajo, que inspir a la Comisin. Agradecemos a Allan Larsson,
miembro de la Comisin, por su contribucin a las primeras versiones del informe,
y a Philip Legrain, Tim Mahoney y Francis Cheneval por su aporte en diferentes
etapas del proceso de redaccin.
iv
Un especial reconocimiento al equipo de apoyo de la Comisin, compuesto por
la Secretara, cuyo personal actual y anterior incluye a Cate Ambrose, Martha
Barrientos, Ove Bjerregaard, Timothy Dolan, Jill Hannon, Sid Kane, Shara Kaplan,
Paulina Kubiak, Mala Mathur, Parastoo Mesri, Adriana Ruiz-Restrepo, Shomwa
Shamapande, Harsh Singh, Veronique Verbruggen, Nu Nu Win, as como al
personal de los copresidentes, a saber, Kristin Cullison y Gabriel Daly. Todos ellos
proporcionaron un valioso apoyo a las muy variadas exigencias operativas de la
Comisin, al igual que para la redaccin y revisin del informe.
Una larga lista de pasantes y voluntarios apoyaron a la Comisin, entre ellos,
Sabiha Ahmed, Shailly Barnes, Camilo Alejandro Barrera, Wanning Chu,
Francesco Di Stefano, Fabio Gonzalez Florez, Patricia de Haan, Mario Daniel
Gmez, Ruth Guevara, Alena Herklotz, Brian Honermann, Emily Key, Rajju Malla-
Dhakal, Diego Felipe Otero, Farzana Ramzan, Alec Schierenbeck, Erica Salerno,
Asrat Tesfayesus, Sebastin Torres, Luis Villanueva y Tara Zapp.
Por ltimo, pero no por ello menos importante, agradecemos a Jean-Luc Fivet
por su generoso aporte de fotografas varias que se incluyeron en el informe y a
Cynthia Spence por el diseo y la diagramacin de esta publicacin.
Madeleine K. Albright Naresh Singh Hernando de Soto
Copresidente Director Ejecutivo Copresidente
v
Copresidentes
Madeleine K. Albright, ex Secretaria de Estado de los
Estados Unidos y Representante Permanente de los Estados
Unidos ante las Naciones Unidas, integra actualmente el
directorio de las frmas The Albright Group LLC y Albright
Capital Management LLC que brindan asesoramiento en
materia de inversiones en mercados emergentes.
Hernando de Soto es el Presidente del Instituto Libertad
y Democracia y autor de las infuyentes obras El Misterio
del Capital y El Otro Sendero.
Director Ejecutivo
Naresh C. Singh es el Director General de Polticas
Sociales y de Gobierno de la Agencia Canadiense de
Desarrollo Internacional (actualmente de licencia) y ex
Asesor Principal en cuestiones de Pobreza y Medios de
vida sostenibles del PNUD.
Miembros de la Comisin
Fazle Hasan Abed es el fundador y Presidente de BRAC,
una de las organizaciones para el desarrollo ms grandes
del mundo, con sede en Bangladesh.
Lloyd Axworthy es el actual Rector de la Universidad
de Winnipeg. Se desempe como Ministro de Asuntos
Exteriores de Canad en el perodo comprendido entre
1996 y 2000, y actualmente es integrante de los Comits
Directivos de las organizaciones MacArthur Foundation,
Human Rights Watch y Pacifc Council, entre otras.
El Hassan bin Talal, Presidente del Foro de Pensamiento
rabe (Arab Thought Forum, ATF), ha asumido el
compromiso de construir sociedades en las que sus
miembros puedan vivir y trabajar con dignidad y en
libertad. Actualmente se encuentra trabajando en el
desarrollo de una carta de los ciudadanos (Citizens Charter
en ingls) y un cdigo de tica plasmado en una carta
social, con el objetivo de promover el desarrollo social en la
regin de Asia Occidental y frica del Norte.
Fernando Henrique Cardoso fue Presidente del Brasil
desde 1995 hasta 2002 y Presidente del Club de Madrid
entre 2003 y 2006.
Shirin Ebadi es un abogado iran y activista de los
derechos humanos que fue galardonado con el Premio
Nobel de la Paz en 2003.
Ashraf Ghani es Presidente de la organizacin
Institute for State Effectiveness y ex Ministro de
Finanzas de Afganistn.
Medhat Hassanein, ex Ministro de Finanzas de Egipto,
se desempea actualmente como catedrtico de Banca
y Finanzas en el Departamento de Gestin de la Escuela
de Negocios, Economa y Comunicacin de la Universidad
Americana de El Cairo.
Hilde Frafjord Johnson ocup el cargo de Ministra
de Desarrollo Internacional de Noruega y Ministra
de Derechos Humanos durante sus dos perodos de
gobierno como miembro del Parlamento noruego. En otro
mbito de gestin, la Sra. Johnson es la actual Directora
Ejecutiva Adjunta de UNICEF.
Anthony McLeod Kennedy es Juez Asociado en la Corte
Suprema de Justicia de los Estados Unidos de Amrica.
Durante toda su carrera de jurista fue tambin docente
de derecho, y por muchos aos se desempe como
catedrtico de derechos fundamentales en Europa.
Allan Larsson es ex Ministro de Finanzas de Suecia y ex
miembro del Parlamento Sueco. Tambin ocup los cargos
de Director General del Consejo Nacional Sueco del Mercado
de Trabajo y Director General de la Comisin Europea. En
la actualidad es Rector de la Universidad Sueca Lund
University y Asesor del Presidente de la Comisin Europea
en materia de energa y cambio climtico.
Clotilde Aniouvi Mdgan Nougbod es Presidenta del
Tribunal Supremo de Benn. Anteriormente se desempe
como Directora de Gabinete del Ministerio de Justicia
y Legislacin de Benn y fue miembro fundadora de
la asociacin sin fnes de lucro Association of Law
Practitioning Women (AFJB).
Benjamin Mkapa es el ex Presidente de la Repblica Unida
de Tanzania. Actualmente preside la Junta del Centro
del Sur y es Copresidente del fondo Investment Climate
Facility for Africa, adems de participar activamente en las
negociaciones de paz en la regin de los Grandes Lagos de
frica.
Miembros de la Comisin
vi
Mike Moore es el ex Primer Ministro de Nueva Zelanda
y fue Director General de la Organizacin Mundial
del Comercio desde 1999 hasta 2002. El Sr. Moore es
miembro activo de diversos consejos comerciales y
universitarios, y fue adems miembro de la Comisin
Mundial sobre Migraciones Internacionales de las
Naciones Unidas.
Milinda Moragoda es ex Ministro de Reforma Econmica,
Ciencia y Tecnologa y ex Viceministro de Planeamiento
e Implementacin de Sri Lanka y es, en la actualidad,
Ministro de Turismo.
S. Tanwir H. Naqvi se retir de las Fuerzas Armadas de
Pakistn con el rango de Teniente General en diciembre
de 1995 y ocup el cargo de Ministro Federal durante su
desempeo como Presidente de la Ofcina Nacional de
Reconstruccin de Pakistn, una organizacin que fund y
dirigi personalmente desde 1999 hasta 2002. El objetivo
de este organismo era reestructurar las instituciones de
gobierno de Pakistn para dar respuesta a las exigencias
propias del siglo XXI.
Mary Robinson es la ex Presidenta de Irlanda y la
ex Alta Comisionada de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos. En la actualidad preside la
organizacin Realizing Rights: The Ethical Globalization
Initiative (EGI).
Arjun Sengupta es un ex catedrtico de la Escuela de
Estudios Internacionales de la Universidad de Jawaharlal
Nehru y profesor adjunto de la Escuela de Salud Pblica
de Harvard. Actualmente ocupa el cargo de Presidente
del Centro para el Desarrollo y los Derechos Humanos en
Nueva Delhi y del Grupo de Trabajo Intergubernamental
de las Naciones Unidas sobre el Derecho al Desarrollo en
Ginebra. Tambin es miembro del Parlamento indio.
Lindiwe Sisulu es el actual Ministro de Vivienda y
miembro del Parlamento de la Repblica de Sudfrica.
Lawrence H. Summers es ex Presidente de la Universidad
de Harvard y ex Secretario del Tesoro de los Estados
Unidos. Actualmente es el Gerente General de la frma de
inversiones alternativas D.E.Shaw.
Erna Witoelar es la ex Ministra de Asentamientos Humanos
y Desarrollo Regional y actual miembro de la Asamblea
Nacional de Indonesia. Fue Embajadora Especial de las
Naciones Unidas para los Objetivos de Desarrollo del
Milenio en la regin de Asia y el Pacfco hasta fnes de
2007. Actualmente integra los Comits Directivos de varias
organizaciones cvicas que trabajan en pos del desarrollo
sostenible y la reforma de la gobernabilidad.
Ernesto Zedillo es el ex Presidente de Mxico y actual
Director del Centro de Estudios sobre Globalizacin.
Tambin es catedrtico de Economa y Poltica
Internacional y profesor adjunto de la Facultad de
Ingeniera Forestal y Estudios Ambientales de la
Universidad de Yale.
Miembros de la Junta Consultiva
Robert Annibale, Director Internacional de Microfnance,
Citigroup
Diego Hidalgo, fundador del Club de Madrid
Donald Kaberuka, Presidente del Grupo del Banco Africano
de Desarrollo
Jean Lemierre, Presidente del Banco Europeo para la
Reconstruccin y el Desarrollo (BERD)
Louis Michel, Comisionado para el Desarrollo y la Ayuda
Humanitaria de la Comisin Europea
Luis Alberto Moreno, Presidente del Banco Interamericano
de Desarrollo
Kumi Naidoo, Secretario General y Director Ejecutivo de la
Alianza Mundial para la Participacin Ciudadana (CIVICUS)
Sheela Patel, Directora Fundadora de la organizacin
Society for the Promotion of Area Resources (SPARC)
Jan Peterson, fundador y Presidente de la Comisin
Huairou
Juan Somavia, Director General de la Organizacin
Internacional del Trabajo
Anna Tibaijuka, Directora Ejecutiva del Programa de las
Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos
(ONU-Hbitat)
Victoria Tauli-Corpuz, Presidenta del Foro Permanente
sobre Cuestiones Indgenas de las Naciones Unidas
John Watson, ex Presidente de CARE Canada
Francisco Garza Zambrano, Presidente de CEMEX
Norteamrica
Robert Zoellick, Presidente del Banco Mundial
vii
ndice
Prefacio i
Resumen Ejecutivo 1
Captulo 1: La Ley: clave para el desarrollo sin exclusiones 15
La importancia del derecho 17
Progreso y frustracin 19
Dirigir la atencin a los cuatro mil millones de pobres y excluidos 22
Reconocer los derechos a travs del cambio poltico 23
El empoderamiento legal es el camino por seguir 24
Dejar atrs la pobreza 26
Captulo 2: Los cuatro pilares del empoderamiento legal 29
El concepto de empoderamiento legal 30
Derechos humanos 34
Los cuatro pilares del empoderamiento legal y la magnitud del problema 36
Captulo 3: El Empoderamiento Legal: una iniciativa poltica inteligente
y una estrategia econmica efcaz 49
El Empoderamiento Legal: una poltica inteligente 49
Un desafo poltico con recompensas 51
Un rol esencial para la democracia 53
El empoderamiento legal: una estrategia econmica efcaz 54
Captulo 4: Programa de cambio 67
Programa de acceso a la justicia 73
Programa de derechos de propiedad 73
Programa de derechos laborales 78
Programa de derechos comerciales 81
Captulo 5: Estrategias de implementacin 85
Acertar desde el comienzo 87
Gestin de las partes interesadas y movilizacin de los aliados 90
La accin a nivel internacional 93
Notas al fnal 102
Bibliografa 105
El presente es el primero de los dos volmenes que refejan el trabajo de la Comisin. El segundo volumen, publicado
por separado (y disponible en www.undp.org/legalempowerment), recoge los resultados obtenidos por los cinco grupos
de trabajo creados con el fn de divulgar las deliberaciones de la Comisin.
En algunas ocasiones, los mensajes contenidos en el presente informe tienen un desarrollo ms extenso que los de los
grupos de trabajo, vertidos en el volumen II.
En el siglo XXI, el empooeramiento legal oe
los cuatro mil millones oe excluioos constituye la clave
para liberar las energias vitales que se necesitan para
acabar con la pobreza y construir un munoo ms
estable y pacfco
1
E
l fantasma de la pobreza y el sufri-
miento consecuencia de la carencia y
el temor han formado parte de nuestra
realidad por tanto tiempo que la pobreza
se considera a menudo como parte natural e
inevitable de la condicin humana. En otros
tiempos, cuando la lucha por la mera super-
vivencia era lo primordial para la mayora de
la gente, semejante conclusin pareca razon-
able, quizs incluso inevitable. Sin embargo,
en nuestra era contamos con todas las posibi-
lidades para hacer que las oportunidades de
crecimiento econmico estn ampliamente
disponibles. En las ltimas seis dcadas se ha
generado ms riqueza que a lo largo de toda la
historia precedente. Ya no se puede argumentar
que la pobreza es natural o inevitable.
Si bien muchas personas participan de dicha
prosperidad, una porcin demasiado grande de
la poblacin mundial ha sido olvidada y grandes
sectores siguen viviendo una vida de priva-
ciones, llevndose talentos desaprovechados
a la tumba. El frica Subsahariana est lejos
de alcanzar cualquiera de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio y la pobreza extrema
persiste en todos los continentes. Abunda la
informacin estadstica sobre la cantidad de
personas que viven con ingresos por debajo de
la lnea de la pobreza sin importar cun ardu-
amente trabajen. Y la falta de ingresos es tan
slo una dimensin de la pobreza.
Esta Comisin postula que a cuatro mil
millones de personas en el mundo se les
despoja de la oportunidad de mejorar sus
vidas y salir de la pobreza debido a que estn
excluidas del Estado de Derecho.
i
Tanto si
viven debajo o levemente por encima de la
lnea de la pobreza, estos hombres, mujeres y
En el siglo XXI, el empooeramiento legal oe
los cuatro mil millones oe excluioos constituye la clave
para liberar las energias vitales que se necesitan para
acabar con la pobreza y construir un munoo ms
estable y pacfco
Resumen
Ejecutivo
2
nios carecen de las protecciones y derechos
que la ley contempla. Si bien pueden ser ciu-
dadanos del pas en el que viven, sus recursos,
modestos en el mejor de los casos, no pueden
ser ni protegidos ni aprovechados apropia-
damente. Por lo tanto, no es la ausencia de
recursos o de trabajo lo que les impide pro-
gresar, sino el hecho de que tanto los recursos
como el trabajo son inseguros y estn despro-
tegidos, adems de ser mucho menos produc-
tivos de lo que podran ser. Existen asimismo
otras vulnerabilidades. Las comunidades ind-
genas pueden carecer del derecho de expresin
poltica y sufrir la violacin de sus derechos
humanos. Sumado a la exclusin basada en
su pobreza y su gnero, las mujeres pobres
pueden verse adems privadas del derecho a
heredar bienes. En nuestra poca, por lo tanto,
debe considerarse que la vasta pobreza es
creada por la sociedad misma.
E
n demasiados pases, las leyes, institu-
ciones y polticas que rigen los asuntos
econmicos, sociales y polticos niegan a una
gran parte de la sociedad la oportunidad de
participar en trminos equitativos. Las reglas del
juego son injustas. Esto no slo es inaceptable
desde el punto de vista moral, sino que atrofa el
desarrollo econmico y puede fcilmente socavar
la estabilidad y la seguridad. La efcacia de la
gobernabilidad, es decir, el efecto acumulativo
de las polticas e instituciones sobre la vida
de las personas slo cambiar si las reglas del
gobierno se modifcan radicalmente.
La Comisin
La Comisin para el Empoderamiento Legal de
los Pobres se cre con el fn de abordar este
desafo. Est conformada por 25 Comisionados,
entre los que se incluyen ex jefes de Estado y
de gobierno, ministros, juristas, investigadores
en economa y otros expertos en la formulacin
de polticas provenientes del Norte, Sur, Este
y Oeste. Cada uno tiene distintas posturas en
lo que respecta a las ventajas y desventajas
de la globalizacin, no obstante ello hemos
llegado a un consenso sobre la urgencia de
encontrar mejores formas de combatir la
pobreza y la exclusin. Durante los tres ltimos
aos llevamos a cabo 22 procesos consultivos
nacionales con representantes de los gobiernos
locales, el mbito acadmico, la sociedad civil
y los movimientos de base. Impulsamos cinco
grupos tcnicos de trabajo que presentaron
informes especializados. Recurrimos a nuestra
propia experiencia, revisamos la bibliografa
pertinente, hablamos con personas de todos
los sectores sociales y debatimos tanto con
los encargados de la formulacin de polticas
nacionales e internacionales como entre
nosotros mismos. Hemos visto y odo historias
con resultados exitosos y creemos que existe
evidencia contundente que prueba que las
personas pobres pueden prosperar cuando
se les otorgan las protecciones del Estado de
Derecho.
y su evaluacin: Cuatro mil
millones de excluidos
La Comisin considera que la pobreza es
producto del hombre, resultado de su accin
y su inaccin, y del fracaso de las polticas
pblicas y los mercados. La Comisin observa
que en los pases ricos las personas tienen ms
probabilidades de tener acceso a la justicia y a
otros derechos, en su calidad de trabajadores,
comerciantes y propietarios. La reciente
enorme generacin de riquezas descansa en las
distintas protecciones, normas e instrumentos
jurdicos que rigen aspectos tales como las
organizaciones comerciales, las corporaciones,
los activos transables, los contratos de trabajo,
los sindicatos, los capitales de riesgo, los
seguros y la propiedad intelectual. Si bien las
mismas protecciones e instrumentos existen
en numerosos pases en vas de desarrollo, la
3
gran mayora de las personas no tiene forma
de acceder a ellos. Pese a dicha realidad, en
los enfoques tradicionales al desarrollo y a la
teora econmica estndar, con frecuencia se
da por sentado que existen sostenes legales que
resguardan la interaccin de la empresarialidad,
el empleo y el mercado. Se asume la existencia
de contratos y derechos de propiedad, mientras
que la realidad de la economa informal apenas
se tiene en cuenta. De hecho, la mayora de las
iniciativas de desarrollo tienden a concentrarse
en la economa ofcial, el sistema legal y las
instituciones a nivel nacional ms que a nivel
local.
Sin embargo, la mayora de las personas pobres
no viven bajo el amparo del derecho, sino
alejadas de la proteccin de la ley y de las
oportunidades que sta ofrece. Sus actividades
se rigen segn normas e instituciones locales
informales, y ah donde no se encuentran
excluidos del sistema legal con frecuencia se
hallan oprimidos por el mismo. Debido a que
los pobres carecen de derechos reconocidos
son vulnerables al abuso por parte de las
autoridades que discriminan, buscan sobornos
o favorecen los intereses de gente infuyente
que podra desear que los pobres no compitan
econmicamente o que busca expulsarlos de
sus tierras. Semejante discriminacin trae
enormes consecuencias. La Comisin sostiene
que al menos cuatro mil millones de personas
estn excluidas del Estado de derecho. Una
minora de la poblacin mundial es la que
puede aprovechar las normas y reglamenta-
ciones jurdicas. La mayora de la humanidad
se halla del otro lado de la ventana, mirando
hacia adentro, incapaz de contar con la protec-
cin de la ley y sin posibilidades de ingresar al
mercado nacional, y mucho menos el mercado
mundial.
El Empoderamiento Legal de los
Pobres como estrategia de desarrollo
Cuando la ley funciona para todos defne y hace
cumplir los derechos y obligaciones de todos.
Esto permite que las personas interacten entre
s en una atmsfera segura y previsible. De
este modo, el Estado de derecho no es un mero
adorno del desarrollo sino una fuente clave del
progreso. Esto genera un entorno propicio para
que forezca el espectro completo de la creativi-
dad humana y se pueda generar prosperidad.
La Comisin entiende el empoderamiento legal
Camboya Jean-Luc Fievet 2007
!
como el proceso de cambio sistmico mediante
el cual las personas pobres y excluidas son
capaces de utilizar la ley, el sistema legal y
los servicios jurdicos con el fn de proteger y
fomentar sus derechos e intereses como ciu-
dadanos y actores del sector econmico.
Las leyes constituyen la plataforma sobre la
cual se apoyan las instituciones fundamentales
de la sociedad. Ninguna economa de mercado
moderna puede funcionar con legitimidad al
margen de las leyes. Un mercado prspero e
inclusivo puede brindar el espacio fscal que
permita a los gobiernos nacionales cumplir
de manera ms efectiva con sus propias
responsabilidades. La relacin entre sociedad,
Estado y mercado es una relacin simbitica.
Por ejemplo, el mercado no slo refeja las
libertades bsicas tales como la libertad de aso-
ciacin y movimiento, sino que genera adems
los recursos para proporcionar, confrmar y hacer
cumplir todo el conjunto de derechos humanos.
Son estos procesos en los que los pobres toman
conciencia de sus derechos y se benefcian de
las nuevas oportunidades; procesos que hacen
posible la maduracin de la ciudadana, en
pocas palabras, el empoderamiento legal.
Si las leyes son una barrera para las personas
pobres que desean mejorar su condicin, si se
consideran como un obstculo para la dignidad
y la seguridad, entonces se renunciar muy
pronto a la idea de la ley como una institucin
legtima. Si se acepta y entiende que la ley
ofrece proteccin e igualdad de oportunidades,
y asegura el acceso a un proceso justo y neutral,
entonces ser venerada como la base de la
justicia.
No existen soluciones tcnicas para el desar-
rollo. A fn de que los estados garanticen el
derecho a la proteccin de sus ciudadanos, los
sistemas pueden y deben modifcarse de manera
sistmica. El empoderamiento legal constituye
una fuerza central en tal proceso de reforma.
Dicho proceso implica que los estados asuman su
deber de respetar, proteger y hacer cumplir los
derechos humanos, y que las personas pobres
tomen cada vez ms conciencia de sus derechos
y se benefcien de las oportunidades que
emanan de ellos, mediante su propio esfuerzo
y el de quienes los apoyan, de redes sociales
extendidas y de los gobiernos. Los elementos
del empoderamiento legal tienen fundamento
en el espritu y la letra de la ley internacional de
derechos humanos, especialmente en el Artculo
1 de la Declaracin Universal de los Derechos
Humanos, que reza Todos los seres humanos
nacen libres e iguales en dignidad y derechos.
Democracia: un medio
indispensable, un fn justo
Las bellas palabras de la Declaracin, escrita
hace 60 aos, se aceptan universalmente pero
se cumplen en muy pocas ocasiones. Si los
pobres han de ser empoderados legalmente,
stos han de tener derechos efectivos y jurdi-
camente protegidos. Tales derechos incluyen
el derecho al voto, a la libertad de expresin
y a un proceso judicial dentro del marco
legal. Proporcionar estos derechos constituye
un propsito fundamental de las sociedades
democrticas; poder hacerlo de manera perma-
nente y equitativa constituye adems un desafo
en marcha. Las organizaciones internacionales,
tanto regionales como mundiales, pueden
contribuir a la construccin de instituciones
democrticas a travs una serie de medios.
Algunas de ellas se han manifestado en contra
de llevar a cabo una democratizacin mientras
el Estado de Derecho permanezca imperfecto.
La Comisin no est de acuerdo. La demo-
cracia y el empoderamiento legal son almas
gemelas, y funcionan mejor en sincrona que en
secuencia. En la ausencia de empoderamiento,
M
I
C
O
Como proceso de
reforma, el empodera-
miento legal exige
intervenciones paralelas
y coordinadas. El proceso
en su totalidad debe
comprenderse como
iterativo, y la relacin
entre el proceso de
empoderamiento legal
y el cambio sistmico
como una relacin de
refuerzo mutuo. Las
personas pobres que
estn legalmente fa-
cultadas tendrn mayor
capacidad de partici-
pacin y ms identidad;
tendrn ms infuencia
en las reformas jurdicas
e institucionales y en
las polticas sociales.
A su vez, esto mejorar
la concrecin de sus
derechos como ciudadanos, titulares de bienes,
trabajadores y hombres y mujeres de negocios.
El Empoderamiento Legal de los Pobres
requiere de un cambio sistmico; sin embargo,
si se logra un verdadero empoderamiento de los
pobres, se mejorar esencialmente la relacin
entre el Estado y todos sus ciudadanos. Con
identidad en sus distintos roles sociales, voz
participativa en los procesos de cambio, y ms
derechos en los tres mbitos del empodera-
miento, los pobres habrn incrementado
efectivamente el acceso a la justicia y el Estado
de Derecho habrn mejorado el acceso a los
recursos, habrn logrado un mayor acceso al
trabajo decente y un mejor acceso
a los mercados.
Las mujeres, los pueblos indgenas
y los grupos vulnerables deben
ser incluidos en su totalidad y de
manera justa en todas las fases del
proceso de empoderamiento legal.
Para ellos, el acceso igualitario
puede no ser sufciente. Podra
ser necesario adems fomentar y
El empooeramiento legal tambien se trata oe
oportunioaoes: los pobres pueoen generar ingresos, y oe
hecho lo hacen, y son increiblemente hbiles e ingeniosos
para ganarse la vioa. En ciuoaoes y poblaciones oe
tooas partes oel munoo inoustrializaoo, los pobres
comercializan bienes y servicios en la calle y organizan
mercaoos que los gobiernos se niegan a reconocer.
Kumi Naidoo
Afganistn UNICEF/HQ07-1168/Shehzad Noorani
32
33
facilitar activamente la participacin signifca-
tiva de estos grupos para garantizar resultados
justos y su plena intervencin en el proceso.
L
as metas fnales del
empoderamiento legal son la
expansin de la proteccin y la
oportunidad para todos: proteger
a las personas pobres contra la
injusticia como, por ejemplo, el
desalojo injustifcado, la expro-
piacin, la extorsin y la explo-
tacin, y ofrecerles igualdad de
oportunidades de acceso a los
mercados locales, nacionales e
internacionales.
Identidad y participacin
como condiciones clave
del empoderamiento legal
Todo ser humano tiene derecho,
en todas partes, al reconocimiento
de su personalidad jurdica. ste
es uno de los derechos humanos
ms elementales. El Estado
tiene por lo tanto la obligacin
de reconocer jurdica y ofcial-
mente que una persona existe.
El empoderamiento legal exige la posesin de
un documento asequible con el que el portador
pueda probar su identidad. Sin tal prueba de
su identidad legal, los pobres, en particular,
son generalmente excluidos del amparo formal
del sistema legal estatal y de la posibilidad de
acceder a los bienes y servicios pblicos.
Las personas necesitan adems recibir infor-
macin acerca de sus derechos y sobre cmo
pueden contribuir en la toma de decisiones.
Necesitan participar en la organizacin de su
sociedad y de la economa. La participacin
requiere de educacin y, como ocurre con
la informacin y la identidad, los ricos y los
pobres a menudo estn en desigualdad de
condiciones para acceder a estos recursos. Los
pobres tambin necesitan organizaciones repre-
sentativas elegidas por ellos mismos. Las mul-
titudes ofrecen poder y proteccin. Las orga-
nizaciones pueden exigir y negociar reformas y
pueden entablar relaciones ms amplias con el
Estado. Casi todas las personas pobres tienen
acceso a grupos y asociaciones de algn tipo:
pequeas cooperativas de agricultores, sindi-
catos, pequeas asociaciones de empresarios,
organizaciones de base comunitaria, agrupa-
ciones de mujeres, o comunidades agrupadas
bajo una creencia religiosa. Todas estas aso-
ciaciones pueden proporcionar una plataforma
ms efectiva desde la cual se pueden fomentar
sus derechos.
Cuanoo hablamos oe oerechos humanos no taroan
en venirnos a la mente las atrocioaoes que tienen
lugar en Darlur, los senores oe la guerra congolenos
quereclutan a ninos meoiante el secuestro o las mujeres
y ninos emigrantes que son venoioos como esclavos
sexuales. ,..., Sin embargo, aunque esas crisis llaman
la atencion oel munoo sobre algunos oe los ejemplos
ms visibles y oramticos oe injusticia humana,
la ausencia oe oerechos humanos lunoamentales
que sulren millones oe personas sumioas en la ms
absoluta pobreza surge oe las estructuras prolunoas
oe muchas socieoaoes, que sistemticamente oivioen
a ricos y pobres, pooerosos e impotentes. De hecho,
ms oe la mitao oe la poblacion munoial vive en
entornos carentes oe leyes reconocioas y aplicables,
sin medios jurdicos efcaces para proteger a sus
lamilias, vivienoas u otras posesiones. Mary Robinson
Extracto del editorial publicado en el diario El Pas de Madrid, el 1 de junio de 2007
3!
Derechos humanos
El empoderamiento legal encuentra su base
normativa en los estndares de derechos
humanos acordados a escala mundial y siempre
debe alcanzar o superar dichos estndares
mundiales. Los derechos humanos deben
guiar el proceso de empoderamiento legal, en
especial las reformas jurdicas e institucionales,
as como tambin las polticas sociales orien-
tadas a reconfgurar la relacin entre el Estado
y los ciudadanos a nivel nacional y local.
Los derechos de propiedad son
derechos humanos
La Declaracin Universal de los Derechos
Humanos estipula que Toda persona tiene
derecho a la propiedad, individual y colecti-
vamente y que Nadie ser privado arbitrari-
amente de su propiedad.
19
Segn el Convenio
Europeo para la Proteccin de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales,
Toda persona fsica o jurdica tiene derecho al
respeto de sus bienes. Nadie podr ser privado
de su propiedad excepto por causa de utilidad
pblica y en las condiciones previstas por la
Ley y los principios generales del derecho
internacional.
20
La Convencin Americana
sobre Derechos Humanos proclama que Toda
persona tiene derecho al uso y goce de sus
bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce
al inters social. La Convencin dispone,
asimismo, que Nadie podr ser privado de
su propiedad, excepto por causa de utilidad
pblica considerada necesaria, y en el caso
y las condiciones previstas por una ley y
mediante una indemnizacin justa
21
La misma intencin jurdica est expresada en
la Carta Africana sobre los Derechos Humanos
y de los Pueblos (Carta de Banjul), donde se
declara que Estar garantizado el derecho a la
propiedad. ste solamente podr ser usurpado
en el inters pblico o general de la comunidad
y de conformidad con las disposiciones de las
leyes adecuadas.
22
En el contexto de construc-
cin de la paz, y al tratar la compleja situacin
de los refugiados y de los desplazados internos,
la restitucin de la propiedad se considera una
importante cuestin de derechos humanos. De
acuerdo con los textos representativos de la
Turqua UNICEF/HQ05-1217/Roger LeMoyne
3
comunidad internacional, no existe paz justa
sin la institucin de la propiedad privada y sin
la restitucin de la propiedad arbitrariamente
expropiada o una indemnizacin equivalente
por los bienes expropiados.
23
La Convencin
sobre la eliminacin de todas las formas de
discriminacin contra la mujer afrma en su
Artculo 16, Los Estados Partes adoptarn
todas las medidas adecuadas para eliminar la
discriminacin contra la mujer en todos los
asuntos relacionados con el matrimonio y las
relaciones familiares y, en particular, asegu-
rarn en condiciones de igualdad entre hombres
y mujeres: (h) Los mismos derechos para ambos
cnyuges en materia de propiedad, compras,
gestin, administracin, goce y disposicin
de los bienes, tanto a ttulo gratuito como
oneroso.
Los derechos laborales son derechos
humanos
Una parte importante del derecho internacional
de los derechos humanos abarca los derechos
laborales fundamentales como la libertad
de asociacin y la proteccin del derecho a
fundar sindicatos y a sindicarse, la eliminacin
del trabajo forzoso u obligatorio en todas sus
formas, el derecho a condiciones equitativas
y satisfactorias de trabajo, la eliminacin de
la discriminacin en el acceso al empleo, la
instruccin y las condiciones laborales, la
igualdad de salario por trabajo de igual valor
para hombres y mujeres, y la abolicin del
trabajo infantil, estipulando una edad mnima
para la admisin a un empleo.
Los derechos comerciales son
un rea nueva de los derechos
humanos?
Los derechos comerciales no deben consider-
arse necesariamente como un nuevo trmino en
derecho, sino ms bien como una amalgama de
los derechos existentes de los individuos y los
grupos de personas a ingresar en la actividad
econmica y realizar transacciones comerciales.
La Comisin ha agrupado estos derechos sobre
la base del papel decisivo que desempean
en las vidas y las perspectivas econmicas de
las personas pobres. Los derechos comerciales
incluyen el derecho de las personas a estable-
cer un negocio con reconocimiento legal, sin
la aplicacin de reglamentaciones arbitrarias o
discriminacin durante la aplicacin de normas
y procedimientos. Estos derechos se concentran
en la eliminacin de obstculos innecesarios
que limitan las oportunidades econmicas
y en la proteccin de las inversiones que
realizan las personas en sus emprendimientos,
sin importar cun pequeos puedan ser. Los
derechos comerciales derivan de los derechos
civiles, adems de los derechos econmicos y
sociales. El derecho a organizarse y la libertad
de asociacin, por ejemplo, sustentan el
derecho a formar cooperativas de negocios,
otras empresas y asociaciones de empleadores
y trabajadores. Las actividades comerciales
constituyen la expresin de toda una clase de
libertades, concretamente la libertad de asoci-
acin, la libertad de movimiento, la libertad de
desarrollar los talentos propios, y la libertad de
intercambiar bienes y servicios adquiridos en
forma legtima.
La lgica que subyace en la promocin de los
derechos comerciales es su vinculacin con
las libertades fundamentales del individuo, as
como tambin la inmensa importancia para
las pequeas y medianas empresas de superar
la pobreza. Una gran proporcin de pobres
trabajan en ese tipo de empresas (an ms
si consideramos el sector agrcola). A medida
que dichas empresas crecen, proporcionan una
mayor oferta de trabajo y un aumento de los
ingresos. Incluso un modesto crecimiento de
los ingresos a este nivel marca una profunda
diferencia en cuanto a la seguridad y la calidad
3o
de vida. A medida que los mercados formales
se tornan ms inclusivos, mejoran las oportuni-
dades de expandir el alcance y la calidad de los
derechos laborales, lo que a la vez construye
capital humano.
Una agenda de derechos
humanos
P
roponemos un ambicioso
programa de cambio y una
estrategia efectiva para ponerlo
en prctica, todo lo cual debe
negociarse y acordarse a nivel
local y nacional. Al mismo
tiempo, instamos enrgicamente
a la comunidad internacional a
expandir las bases del empodera-
miento legal en el derecho
internacional de los derechos
humanos. Los derechos bsicos
del empoderamiento legal merecen ser desar-
rollados con mayor profundidad en los pactos
regionales o mundiales de empoderamiento
legal y, fnalmente, en los tratados internacio-
nales de derechos humanos.
Un marco semejante puede servir de apoyo para
una reforma a nivel nacional; sin embargo, a
fn de que las reformas benefcien a los pobres
deben surgir desde abajo hacia arriba, no de
arriba hacia abajo ni de afuera hacia adentro.
La participacin y el sentido de identifcacin
con el proceso de los mismos pobres es la clave
para el logro de cualquier resultado positivo.
La campaa Todo ser humano tiene derechos
(Every Human Has Rights) liderada por el grupo
de notables The Elders, es un buen ejemplo de
cmo la iniciativa de defensa de los derechos
humanos puede insertarse en la cultura y en
la sociedad civil y constituir un paso adelante
hacia el logro del empoderamiento legal.
24
Las
reformas que son impuestas, independiente-
mente de cun buena sea su intencin, pocas
veces tienen arraigo en la sociedad. Para que
una amplia mayora de personas las reconozcan
como relevantes y legtimas, las leyes deben
estar ancladas en los valores, las costumbres
y las estructuras existentes, y tambin deben
concordar con las obligaciones que surgen de
los derechos humanos internacionales. Esto se
aplica especialmente para el empoderamiento
legal, que implica dar voz participativa a las
personas pobres y efectividad a sus derechos.
El hecho de que el empoderamiento legal sea
menos preceptivo que otros enfoques en lo que
respecta al desarrollo constituye una ventaja en
la teora y en la prctica, dado que tiene como
meta aumentar la capacidad de los pobres,
incluso en la esfera pblica, de forma tal que
las decisiones sobre la naturaleza del desarrollo
les pertenezcan, en lugar de ser dictaminadas a
travs de informes como el presente.
Los cuatro pilares del
empoderamiento legal y la magnitud
del problema
El acceso a la justicia y el Estado de Derecho
como marco fundamental y habilitante con-
stituye el primer pilar del empoderamiento
legal. Los tres otros pilares son los mbitos del
empoderamiento que derivan de los medios de
vida de los pobres: los derechos de propiedad,
los derechos laborales y los derechos comer-
El sistema juoicial se caracteriza por las oemoras en
la aoministracion oe justicia, la lalta oe capacioao
institucional, la inefciencia y el congestionamiento
oel sistema que garantiza el cumplimiento oe las leyes.
Estos problemas existen lunoamentalmente por la
escasez oe personal oebioamente capacitaoo y la lalta
oe equipamiento e instalaciones bsicas, tanto a nivel
leoeral como regional.
Consulta Nacional realizada en Etiopaen thiopie
37
ciales. En relacin con cada pilar se describe, a
modo general, la magnitud del problema que la
Comisin intenta abordar, antes de pasar a las
soluciones en los captulos posteriores.
Primer pilar: Acceso a la justicia y el
Estado de derecho
El acceso a la justicia y el Estado de Derecho
es esencial para el empoderamiento legal. La
reforma de la ley en teora no es sufciente
para cambiar la manera en que los pobres la
perciben cotidianamente. Incluso las mejores
leyes son meros tigres de papel si los pobres no
pueden recurrir al sistema judicial para obtener
poder efectivo. Aun las mejores regulaciones
no ayudan a los pobres si las instituciones
encargadas de hacerlas cumplir son inefcaces
y corruptas, o han sido captadas por minoras
selectas. Por lo tanto, resulta crucialmente
importante reformar las instituciones pblicas
y eliminar las barreras legales y administrativas
que impiden que los pobres salvaguarden sus
derechos e interess.
La identidad legal es la piedra angular del
acceso a la justicia. A pesar del inequvoco
mandato de la Declaracin Universal de los
Derechos Humanos, decenas de millones
de personas carecen de una identidad legal
ofcialmente documentada. Se estima que
ms de siete de cada diez nios que habitan
en los pases menos desarrollados del mundo
no poseen certifcados de nacimiento u otros
documentos de registro.
25
Esto impide que
muchos de ellos tengan acceso a la educacin y
a la atencin mdica. Los hace ms vulnerables
a la explotacin, como por ejemplo el trabajo
infantil y la trata de personas. Asimismo, sin
una prueba documental de su existencia, es
posible que a sus padres les resulte difcil
interactuar a nivel poltico, econmico e incluso
social fuera de sus comunidades
locales. La ausencia de docu-
mentos legales podra ser utilizada
para obstaculizar su acceso a
los programas de lucha contra la
pobreza especfcamente elabo-
rados para ellos.
Incluso cuando poseen identi-
dad legal, la mayora de las
personas pobres todava sufre la
falta de acceso a la justicia. Las
instituciones estatales tienden
a estar al servicio de las redes
establecidas de las elites polticas
y econmicas ms que a dis-
posicin de los pobres. Resulta
difcil obtener estadsticas mundiales com-
parativas sobre el acceso a la justicia; incluso
una medicin exacta puede ser engaosa.
26
Un pas abarrotado de abogados, por ejemplo,
no necesariamente tiene un sistema judicial
mejor y ms justo. Pero aun as, las cifras
pueden indicar la magnitud del problema. En
la India, por ejemplo, donde segn se informa
existen nicamente 11 jueces por cada milln
de personas, existen ms de 20 millones de
procesos an pendientes y algunas demandas
civiles tardan ms de 20 aos en llegar a los
Aoems oel hecho que la justicia no utiliza un lenguaje
que sea comprenoioo lcilmente, especialmente por
los pobres, el anallabetismo oe la gran mayoria oe los
benineses constituye un serio obstculo que les impioe
acceoer al sistema oe aoministracion oe justicia.
A menuoo este es el origen oe los sentimientos oe
incomprension y recelo: los pobres pueoen sentir que
la balanza oe la justicia se inclina a lavor oe los ricos,
que muchas oecisiones son manipulaoas y que los
jueces son corruptibles. La lalta oe lamiliarioao con la
justicia se traouce en sentimientos oe incomprension,
lrustracion e inoilerencia. Consulta Nacional realizada en Benn
38
tribunales.
27
Alrededor
de un milln de pleitos
estn pendientes en
Kenia, ms de 300.000
ante la Corte Suprema
slo en Nairobi.
28
Como
promedio, un juez en
las Filipinas tiene 1479
causas pendientes.
29
L
as leyes vitales
para los pobres a
menudo son poco claras,
contradictorias, obso-
letas o discriminatorias
en lo que respecta a su
impacto. En las Fili-
pinas, por ejemplo, los
pobladores deben probar
que ocupaban las tierras
antes de 1992 para
poder obtener derechos
formales; los pobla-
dores de asentamientos
ilegales rara vez pueden
presentar semejante prueba,
mientras que los que se establecieron a partir
de 1992 son totalmente excluidos por la ley.
Tambin es importante la existencia de
derechos procesales efectivos, es decir,
mecanismos que funcionen para implementar
los derechos. Un estudio reciente realizado en
cinco pases de Centroamrica revela que las
leyes procesales incorrectamente estructuradas
o la falta de leyes de procedimientos consti-
tuyen una razn signifcativa de la inefcacia
del derecho sustantivo. Esto quizs explique
en parte por qu los derechos constitucionales
se quedan nicamente en la teora, por qu no
se recaudan impuestos, y por qu la inversin
pblica en servicios sociales permanece debajo
de los niveles garantizados.
Es posible que los pobres no puedan acceder
al sistema judicial debido a una falta de
comprensin o conocimiento sobre el sistema.
Puede que sean analfabetos, algo que difculta
seriamente su capacidad para interactuar con el
sistema judicial. En numerosos pases, las leyes
se redactan y se administran solamente en el
idioma ofcial, que muchas personas pobres no
saben hablar ni leer. En casi todos los pases de
frica, por ejemplo, el sistema judicial funciona
nicamente en ingls, francs o portugus y,
de este modo, se excluye a la mayora de la
poblacin que habla slo las lenguas region-
ales. Los tribunales pueden hallarse muy lejos,
contar con escasos fondos y tardar aos en
pronunciar las sentencias. Para elevar un caso
a juicio con rapidez quizs se requiera del pago
Hait UNICEF/HQ94-0806/ NICOLE TOUTOUNJI
39
de un soborno. Los procedimientos jurdicos
pueden ser inaccesibles para aquellos que
carecen de representacin legal, que general-
mente es demasiado costosa para las personas
pobres. Las restricciones sobre quines pueden
ejercer el derecho y proporcionar servicios
legales constituyen otras barreras que pueden
obstaculizar algunos medios ms accesibles
para obtener servicios legales, como los
asesores legales y los auxiliares jurdicos.
Las difcultades en torno al acceso a la justicia
refuerzan la pobreza y la exclusin. Tal como lo
demuestran las encuestas sobre necesidades
legales, delitos y vctimas, los pobres necesitan
una mejor proteccin jurdica. Su seguridad
personal se ve frecuentemente amenazada.
Muchas personas viven en temor constante de
sufrir desalojo o expropiacin.
Los problemas ms graves que los pobres
manifestan en las encuestas sobre necesidades
legales giran alrededor de los cambios en las
relaciones primordiales que rigen sus vidas
y recursos. Por ejemplo, ya que las personas
pobres viven habitualmente en hogares fami-
liares que no han sido ofcialmente documen-
tados y registrados, la muerte del jefe de
familia genera interrogantes sobre quin es el
propietario del lugar y quin tiene derecho a
vivir all. Adems, se suele preparar la tierra
para la agricultura y luego se la utiliza sin que
alguna vez se establezcan derechos formales.
La ausencia de derechos formales deja a los
pobres vulnerables al desalojo si los derechos
de propiedad sobre la tierra donde habitan
pasan a otro propietario. En consecuencia, los
pobres tienen menos probabilidades de acceder
a un juicio con todas las garantas procesales y
a una plena indemnizacin ante los intentos de
desalojo por parte de las autoridades pblicas.
De forma similar, si no se han formalizado sus
derechos, una mujer que ayuda
a constituir un negocio con su
marido puede perderlo todo en
caso de divorcio. Cuando las
comunidades cultivan pastizales
en forma conjunta, comparten el
agua, y utilizan los mismos sitios
de pesca, resulta casi imposible
que las personas que se mudan de
la zona puedan hacer lquidos sus
activos, algo que efectivamente
limita su libertad para cambiar su
forma de vida. Al mismo tiempo,
a los recin llegados se les puede
negar el acceso a los recursos de
propiedad colectiva.
La ausencia de derechos crea
dependencias absurdas. Las
personas que integran sociedades
estn maniatadas entre s por
inversiones especfcas que corren
Las mujeres conlorman la mitao oe la poblacion
munoial, prooucen entre el o0 y el 80 por ciento oe los
alimentos en los paises inoustrializaoos y encabezan
la mayoria oe los hogares en las reas rurales. No
obstante, su patrimonio representa menos oel 10
por ciento oe la riqueza munoial. Gran parte oe la
miseria oel munoo en oesarrollo surge a partir oe los
sistemas legales y consuetuoinarios que privan a las
mujeres oe su oerecho oe representacion. Las mujeres
generalmente se enlrentan a obstculos que se
imponen a su oerecho oe posesion, uso, translerencia
o legaoo oe la propieoao. Las mujeres son sometioas
al oesalojo lorzoso oe sus hogares y su tierra ,la tierra
sobre la cual poseen oerechos consuetuoinarios o oe
otra inoole, por parte oe los miembros oe su lamilia,
las autorioaoes traoicionales o sus vecinos.
Fuentes: ONU 1980; FAO 1999 Womens Right to Land and Natural Resources: some implications
for a human-rights based approach.
!0
el riesgo de perder si abandonan la relacin.
La persona ms pobre de la relacin es la que
generalmente tiene ms que perder: los inqui-
linos o empleados tienden a invertir ms en una
porcin de tierra especfca o en un negocio
que sus respectivos propietarios o empleadores.
A menudo, las mujeres dedican ms tiempo y
esfuerzo a sus familias y bienes
que sus esposos, por lo cual es
difcil que puedan escapar de un
matrimonio infeliz que las hace
vulnerables a la explotacin.
A
pesar de la necesidad de
contar con un sistema legal,
muchas personas pobres se
mantienen lejos de l y de las
instituciones estatales en general.
Creen, a menudo con razn, que
dichas instituciones no ayudarn
a resolver sus problemas. Aun si
existiera la posibilidad de que
el sistema pudiera brindar una
compensacin adecuada, esto
llevara mucho tiempo, costara
demasiado y exigira un cono-
cimiento del tema que no poseen.
El principio de igualdad ante la ley
es fundamentalmente importante,
pero increblemente difcil de
alcanzar. Inclusive las democra-
cias perfectamente establecidas
con instituciones estatales que
funcionan correctamente tienen
que luchar para lograrlo. En los
pases con democracias dbiles,
las instituciones tienen una mayor
probabilidad de ser captadas
por las elites. El derecho es muy
a menudo una herramienta del
Estado y de las minoras privile-
giadas dominantes que lo utilizan
a su arbitrio; es decir, una opcin para unos
pocos en lugar de una obligacin que se aplica
a todos equitativamente.
Segundo pilar: Derechos de
propiedad
La importancia de los derechos de propiedad
Tras el oesmonte realizaoo para erraoicar la mosca
tse-tse y la creacion oe tierras oe cultivo, aoems oe
procurar ms espacio para su creciente poblacion,
la region oe Shinyanga se translormo en el Desierto
oe Tanzania. En 198o, la iniciativa estatal conocioa
como el proyecto Hashi permitio el empooeramiento
oe los proouctores agropecuarios oel pueblo Sukuma,
quienes a traves oe sus conocimientos sobre el meoio
ambiente y sus instituciones con marcaoa traoicion
puoieron recuperar la proouctivioao oe sus tierras.
Este pueblo restablecio su antiguo sistema oe cercos
protectores conocioo como ngitili. La naturaleza no
oemoro en responoer. El renovaoo crecimiento oe
acacias y miombos, oe varieoaoes oe arbustos y hierbas,
lavorecio el retorno oe las especies oe aves y mamileros
y, por supuesto, oel ganaoo, un activo oisponible en
esta comunioao rural. Otras tierras se convirtieron
en propieoaoes oe lamilias inoiviouales. Con trabajo
arouo y una inversion mooeraoa se puoo restaurar
la lertilioao oel suelo e impulsar la proouctivioao
agricola. Los ingresos, la alimentacion y la segurioao
de las familias mejoraron signifcativamente.
Entretanto, el ingreso proveniente oe los cercos
compartioos contribuye, caoa vez en mayor meoioa, a
que las comunioaoes pueoan alrontar los costos oe los
servicios publicos tales como las mejoras eoucativas,
los servicios sanitarios y el acceso a los mercaoos
para obtener sus proouctos. El Froyecto Hashi es una
prueba oe que el empooeramiento, la reouccion oe la
pobreza y la sostenibilioao oel meoio ambiente van oe
la mano. Fuente: The Wealth of the Poor Instituto de Recursos Mundiales 2005
!1
va mucho ms all de su papel como activos
econmicos. Los derechos de propiedad
seguros y accesibles proporcionan una nocin
de identidad, dignidad y pertenencia. Crean
lazos fables de derechos y obligaciones dentro
de una comunidad, y un sistema de recono-
cimiento mutuo de los derechos y las respon-
sabilidades fuera de su alcance. Para muchas
personas y comunidades pobres, la tierra es
ms que slo un conglomerado de terrenos
ocupados y usados. Es la expresin de una
forma de vida y ellos deberan tener la oportun-
idad de mejorarla sobre la base de sus propios
esfuerzos.
Partiendo de los derechos de propiedad sobre
porciones de la naturaleza, los acuerdos
relativos a la propiedad han evolucionado
enormemente hasta incluir los derechos de
propiedad de la tierra y otros bienes tangibles
y abstracciones en constante ampliacin como
son los cupos en materia de contaminacin,
los productos fnancieros, los inventos y las
ideas. Una cantidad abrumadora de evidencia
de todas partes del mundo revela que las
relaciones funcionales de propiedad estn
asociadas al crecimiento estable y los contratos
sociales, mientras que las relaciones disfuncio-
nales de propiedad estn vinculadas a socie-
dades pobres, desiguales e inestables. Cuando
los derechos de propiedad se encuentran fuera
del alcance de las personas, o estn sujetos a
reclamos contenciosos, los bienes personales
no estn protegidos y su potencial econmico
se encuentra gravemente inhibido.
S
in embargo, la mayora de las personas
pobres del mundo carecen de derechos de
propiedad efectivos: no poseen seguridad de
tenencia y no son conscientes de sus derechos
legales o bien no pueden ejercerlos. Esto es
una realidad no slo en los estados ms pobres,
sino tambin en otros ms prsperos, como
Brasil, China y Rusia. El poder econmico
intrnseco de su propiedad permanece desapro-
vechado, y los pobres, por ejemplo, no pueden
proporcionar garantas colaterales para obtener
un prstamo destinado a aumentar sus ingresos
Former Yugoslavia (Federal Republic of) UNICEF/HQ98-0446/Roger LeMoyne
Antigua Yugoslavia UNICEF/HQ98-0446/Roger LeMoyne
!2
o mejorar su negocio. La inseguridad golpea
fuerte a los pobres. Pueden ser vctimas de
desalojos arbitrarios, forzados a abandonar
sus tierras en cualquier momento sin compen-
sacin, y no tienen poder alguno sobre las
controversias relativas a los bienes que involu-
cran a actores infuyentes. Sus medios de vida
estn bajo constante amenaza, y cuentan con
recursos escasos para promover inversiones
futuras en sus tierras o en sus emprendimientos
comerciales de pequea escala. En muchos
pases, las instituciones estatales no propor-
cionan la proteccin que los pobres necesitan y
a la que tienen derecho.
El anlisis de la evaluacin de las polticas e
instituciones nacionales del Banco Mundial
(Country Performance and
Institutional Assessments, CPIA)
da muestra de la magnitud del
problema. Sobre la base de una
escala que va del 1 (punto ms
bajo) al 6 (punto ms alto),
slo cinco de los 76 pases en
desarrollo encuestados en 2005
obtuvieron un puntaje igual a
4 o superior con relacin a los
derechos de propiedad y la gestin
de gobierno basada en las reglas
y los cinco eran pequeos
estados isleos.
30
Esto signifca
que los derechos de propiedad de la mayora
de las personas en los pases en desarrollo no
estn protegidos, que los contratos no se hacen
cumplir, y que todos los registros y las dems
instituciones que se necesitan para proteger
la propiedad, funcionan defcientemente o no
funcionan en absoluto.
31
Los bienes de los pobres pueden documen-
tarse a travs de acuerdos informales a nivel
local que brindan algn nivel de proteccin y
liquidez. No obstante, estos acuerdos son pocas
veces reconocidos por las instituciones nacio-
nales y no permiten un mejor aprovechamiento
del capital. Los propietarios no pueden utilizar
sus bienes para obtener crditos, hacer cumplir
los contratos, o expandirse ms all de una red
personal de clientes y socios conocidos. Su
propiedad es a menudo vulnerable al apodera-
miento ilcito con el empleo de la fuerza o la
ley. Adems, el capital informal es invisible
e improductivo para la economa nacional. Y
como los pobres no pueden participar en la
economa ms all de su entorno inmediato, las
posibilidades de entablar relaciones comer-
ciales se ven disminuidas.
Esto constituye una enorme oportunidad des-
perdiciada. En Per, por ejemplo, se estima que
el capital informal asciende a setenta y cuatro
mil millones de dlares. La cifra para Hait
supera los US$ 5,4 mil millones; Honduras,
cerca de US$ 13 mil millones; Albania, aproxi-
madamente US$ 16 mil millones; Tanzania,
ms de US$ 29 mil millones; Las Filipinas,
ms de US$ 132 mil millones; Egipto, ms de
US$ 248 mil millones; y Mxico, supera los
US$ 310 mil millones.
32
El hecho de que no es
posible poner a trabajar al mximo este capital
informal resulta particularmente mortifcante
debido a que ese capital ya se encuentra en el
La mayoria oe los ciuoaoanos mexicanos no tiene
acceso a los servicios bancarios, y solo el 13 posee
oeuoas hipotecarias. Ante la ausencia oe instituciones
fnancieras, los ciudadanos de clase media baja y los
pobres oeben recurrir a las casas oe empeno. Las
tasas oe interes anualizaoas que cobran oscilan entre
el 48%, en el caso de las casas de empeo sin fnes
de lucro, y el 160%, en aqullas con fnes de lucro.
Fuente: La Crnica de Hoy, 9 de octubre de 2006.
!3
lugar donde ms se lo necesita: en las manos
de las personas pobres y sus comunidades.
Las fuentes externas de capital, como la ayuda
ofcial y la inversin extranjera, son menos
abundantes y no siempre llegan a los pobres.
L
a incertidumbre sobre la propiedad legal
de bosques, pastizales, pantanos, y fuentes
de agua potable (de cuyo acceso la mayora de
los pobres dependen para subsistir) es tambin
motivo de enorme preocupacin. Casi un tercio
de la poblacin mundial ya sufre la escasez de
agua en escalas que van de moderada a alta.
La Comisin Mundial sobre el Agua estima
que el aumento demogrfco y el crecimiento
econmico incrementarn la demanda de agua
en un cincuenta por ciento en los prximos
treinta aos, y unos cuatro mil millones de
personas estarn severamente desabastecidas
de agua para el 2025.
33
Frecuentemente,
el valor de la tierra y los bienes inmuebles
depende directamente de la existencia de
adecuados derechos de acceso al agua. En esta
situacin, los derechos de propiedad desem-
pearn un papel clave en la determinacin de
quin tiene acceso al agua.
Los grupos vulnerables son quienes ms sufren
la carencia de derechos de propiedad. Los
pueblos indgenas son vctimas frecuentes
de la discriminacin relativa a la propiedad;
las tierras indgenas de posesin colectiva a
menudo se declaran terrenos fscales o tierras
desocupadas (es posible conservar
su carcter colectivo al formalizar
los correspondientes derechos
de propiedad). Las mujeres,
que constituyen la mitad de la
poblacin mundial, poseen una
escasa porcin de las propiedades
del mundo: apenas el dos por
ciento en algunos pases. En raras
ocasiones poseen ms del 15 por
ciento.
34
Incluso en el caso de las mujeres que
s cuentan con derechos de propiedad formales,
el control real sobre sus tierras puede ser
indirecto, ya que los hombres a menudo actan
como intermediarios.
Tercer pilar: Derechos laborales
Un sistema de derechos laborales correcta-
mente diseado debera proporcionar tanto
proteccin como oportunidades. La Declaracin
Universal de los Derechos Humanos establece
una serie de derechos laborales, al igual que
los estndares laborales tradicionales de larga
data acordados a nivel internacional. Las leyes
deben proteger a los trabajadores vulnerables
contra la explotacin sin disminuir sus opor-
tunidades de obtener un empleo formal (las
reglamentaciones excesivamente rigurosas
o inefcientes pueden ser ms perjudiciales
que benefciosas). Nuestra perspectiva debe
cambiar: debemos dejar de considerar la mano
de obra como un recurso bruto a ser extrado, y
adoptar una postura que considere la mano de
obra como procedente de seres humanos que
deben convertirse en sujetos de inversin si
aspiramos a vivir en prosperidad.
La mayora de las personas pobres del
mundo se las ingenia para vivir haciendo
trabajos inseguros y mal pagos en sectores
de la economa informal. Son vendedores
ambulantes, recolectores de basura, obreros,
carpinteros de pequea escala, trabajadores
Fara solicitar las conexiones oe los servicios
publicos ,agua, electricioao y telelono, es un
requisito necesario presentar un titulo oe propieoao
o arrenoamiento como lorma oe garantia. En
consecuencia, los inoiviouos que tienen un empleo
inlormal a menuoo se ven privaoos oe estos servicios.
Consulta Nacional realizada en Sri Lanka
!!
que confeccionan prendas en sus viviendas,
pescadores, pequeos agricultores y recolec-
tores de lea. Prcticamente la totalidad de los
casi quinientos millones de trabajadores pobres
ganan menos de un dlar al da en la economa
no ofcial. El trabajo informal representa ms de
la mitad del total del empleo en los pases en
desarrollo y el 90 por ciento en el Asia meridi-
onal y los pases africanos.
35
A grandes rasgos,
la mitad de todos los trabajadores informales
lo hacen por cuenta propia, a menudo en
relaciones asalariadas encubiertas; empresas
informales o familiares emplean otra cuarta
parte y el ltimo cuarto se encuentra empleado
informalmente por empresas formales.
N
o importa cun duro trabajen, estos
empleados por cuenta propia, jornaleros, y
trabajadores externos de la industria no pueden
escapar de la pobreza. Poseen derechos y
protecciones bsicas, en la teora, mas no en la
prctica. No se benefcian de las leyes laborales
o los convenios colectivos, ya que su relacin
laboral es poco clara. Padecen condiciones
laborales inferiores e inseguridad laboral. Habitual-
mente se les niega el acceso a los benefcios
estatales o patronales y a la seguridad social.
36
El reconocimiento de los derechos de los traba-
jadores individuales y de sus organizaciones y
el cumplimiento de tales derechos es esencial
para romper el ciclo de la pobreza.
7
El empleo informal frecuentemente se expande
en repuntes y en cadas de la economa. Si bien
las recesiones empujan a las personas al trabajo
informal para poder sobrevivir, la recuperacin
tambin puede impulsar el empleo informal en
pequeas empresas y en actividades de sub-
contratacin y de contratacin externa vincu-
ladas al sistema de produccin global.
38
Las mujeres, en especial, tienen ms proba-
bilidades de trabajar en los sectores de la
economa informal. En los pases en desarrollo,
excepto frica septentrional, tres de cada cinco
mujeres que realizan trabajos no relacionados
con la agricultura estn empleadas informal-
mente. En los pases donde se les permite
trabajar, las mujeres representan entre el 30 y
el 90 por ciento de los vendedores ambulantes
y entre el 35 y el 80 por ciento de los traba-
jadores que operan en sus domicilios.
39
En los
pases en desarrollo, ms de cuatro quintos de
los trabajadores externos de la industria que
trabajan en su domicilio son mujeres. Adems,
las mujeres predominan en las categoras ms
bajas del trabajo informal y tpicamente ganan
menos que los hombres.
En las dos dcadas pasadas se ha registrado
un marcado aumento de la participacin de las
mujeres en la fuerza laboral. La generalizada
segmentacin por gnero de los mercados
laborales sugiere que el trabajo de las mujeres
no sustituy simplemente el trabajo de los
hombres. Ms bien, un proceso paralelo ha
creado oportunidades de empleo informal, de
baja categora y de baja remuneracin, princi-
palmente para las mujeres.
40
Los pueblos indgenas con frecuencia se han
visto tambin forzados a trabajar en condiciones
informales debido a la prdida de sus tierras
ancestrales, a la reubicacin sin compensacin
ni servicios bsicos de apoyo, a la insufciente
inversin en educacin y salud y a los sistemas
y materiales educativos mal adaptados.
A nivel ms general, al considerar en conjunto
la creciente competencia global, las reglamen-
taciones laborales inefcaces, obsoletas o mal
diseadas, y el aumento de la informalidad, se
ampla la brecha entre el derecho laboral y la
realidad del centro de trabajo.
!
G
arantizar a los pobres derechos sobre la tierra y los
recursos puede combatir tanto la pobreza como la
degradacin del medio ambiente. Para su supervivencia
diaria, los pobres dependen de su medio ambiente local
de un modo ms directo que los ricos. Son los ms
severamente afectados cuando colapsan los servicios y
los recursos ecolgicos. Sin embargo, existe evidencia a
nivel mundial que indica que revertir los daos al medio
ambiente tales como la sobrepesca, la contaminacin del
agua, la degradacin de las tierras y la deforestacin,
pasa por garantizar que los pueblos y comunidades locales
puedan ejercer sus derechos de propiedad o gestin de los
recursos ambientales de los que dependen.
Consideremos el ejemplo de Namibia. Las reformas
legales de 1996 crearon un marco para la gestin de los
recursos naturales a nivel de la comunidad, lo que otorg
a los namibianos que habitan en reas de preservacin,
derechos ante la ley para el manejo de las reservas de vida
silvestre. Estos derechos garantizados permitieron a los
namibianos de las reas rurales reducir la caza furtiva e
hicieron repuntar los nmeros relativos a la fora y fauna
y a los ecosistemas. Los namibianos pobres tambin
han obtenido oportunidades empresariales basadas
en el ecoturismo y en actividades relacionadas. Estas
actividades econmicas proporcionan una nueva fuente
de ingresos y trabajo, as como una mayor sensacin de
determinacin y dignidad. La experiencia de Namibia
demuestra que conceder derechos garantizados ante la
ley a los habitantes locales puede ayudar a promover la
conservacin y el desarrollo econmico.
El cambio climtico es un desafo an mayor, y los pobres
son los que corren el mayor riesgo. Como deja en claro el
Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio
Climtico, es necesario reducir considerablemente las
emisiones de gases de efecto invernadero para evitar
consecuencias desastrosas a nivel mundial. Pero el Informe
sobre el Desarrollo Humano (HDR, por su sigla en ingls)
del PNUD del ao 2007 revela la medida en que los pobres
ya se ven afectados. Los hombres y mujeres pobres son los
ms vulnerables porque viven en ambientes marginales:
reas propensas a la sequa y a la desertifcacin, reas
con alto riesgo de inundacin, pases y comunidades con
escasa capacidad para prevenir o manejar desastres o
adaptarse a los cambios climticos. Cuando sobrevienen
desastres, las controversias por los derechos sobre las
tierras y otros derechos de propiedad son particularmente
polmicas y difciles, no menos que cuando se producen
desalojos. La destruccin o carencia de un sistema
vlido y reconocido de ttulos de propiedad puede generar
confictos e interrumpir el curso de la recuperacin y la
reconstruccin. Tras el cicln que azot Bangladesh en
2006, las tierras de muchos agricultores simplemente
desaparecieron bajo el agua, y por ello se vieron obligados
a trasladarse. Es probable que el cambio climtico
desencadene crisis futuras entre refugiados, puesto que
ciertas reas se tornarn inhabitables.
Ahora hay ms inundaciones y las riberas del ro son
arrasadas ms rpidamente. No hay donde ir. Mi tierra
est en el ro, ahora no tengo nada.
Intsar Husain, Antar Para, Bangladesh noroccidental, 2007 (en HDR 2007/2008)
L
as negociaciones realizadas de conformidad con la
Convencin Mundial sobre el Cambio Climtico ofrecen
oportunidades de abordar la creciente vulnerabilidad de
los pobres a travs de una mayor cooperacin internacional
en pos de la adaptacin al cambio climtico, as como de
iniciativas para limitarlo. Un acuerdo mundial debera
incluir compromisos claros de intensifcacin de la
fnanciacin para ayudar a los habitantes de los pases
pobres a adaptarse. El Empoderamiento Legal de los Pobres
debera formar parte del debate, dado que sin acceso a
las protecciones e instrumentos jurdicos, los pobres
permanecern expuestos. Una infraestructura a prueba de
fenmenos climticos y la mejora en la preparacin ante
desastre no son sufcientes.
Exhortamos a las Naciones Unidas a incluir el programa
de empoderamiento legal como un elemento central en
las estrategias de adaptacin durante las negociaciones
sobre cambio climtico posteriores a 2012. La Convencin
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico
(CMNUCC) reconoce el derecho de los pases pobres a
Fromovienoo la sostenibilioao oel meoio ambiente y aboroanoo el problema
oel cambio climtico
!o
recibir apoyo para la adaptacin al cambio climtico.
Desde 2006 existe un acuerdo respecto del Programa de
trabajo de Nairobi sobre los efectos, la vulnerabilidad y la
adaptacin al cambio climtico. El Empoderamiento Legal
de los Pobres debera incluirse en estas negociaciones
como elemento bsico de las polticas y estrategias de
adaptacin.
En un mundo que requiere restringir urgentemente las
emisiones de carbono, los mercados de bonos de carbono
proporcionarn importantes incentivos para reducir las
emisiones y realizar la transicin hacia tecnologas ms
limpias y sostenibles. Asimismo, estos incentivos deberan
generar un importante aumento de la demanda de proyectos
de compensacin de emisiones de carbono, incluso de los
pases en desarrollo. Pero las posibilidades de los pobres
de acceder y obtener benefcios de esta fnanciacin para
la reduccin de emisiones de carbono, en particular para
proyectos que apunten a la ordenacin sostenible de la
tierra, dependern seguramente y de manera signifcativa
de su empoderamiento legal.
Gracias al Protocolo de Kyoto, se han generado miles de
millones de dlares destinados a invertir en soluciones
ms sostenibles en los pases en desarrollo, como por
ejemplo, las energas renovables. Tales mecanismos
deben expandirse, de manera tal que puedan fnanciar
inversiones ms amplias para la reduccin de la pobreza a
travs de medidas no nocivas para el medio ambiente. La
combinacin de innovaciones en materia de fnanciacin
ambiental y reformas jurdicas en favor de los pobres
podra proporcionar un nuevo modelo de fnanciacin
para el desarrollo, capaz de llegar a las comunidades
pobres de manera mucho ms directa que la asistencia
convencional.
La recuperacin de bosques, pastizales y tierras agrcolas
en estado de degradacin es una parte importante de
las acciones de mitigacin del cambio climtico. Estas
tierras, que tienen la capacidad de captar cantidades
signifcativas de carbono de la atmsfera, se encuentran
en grandes zonas del frica Subsahariana y en muchas
otras regiones en desarrollo.
F
or medio de iniciativas tendientes a aumentar la
productividad del suelo, la retencin de agua y
la cubierta vegetal, estas tierras degradadas pueden
contribuir a cumplir con los objetivos climticos a
nivel mundial, y al mismo tiempo brindar apoyo a las
comunidades pobres y vulnerables. Por lo tanto, dichas
inversiones deberan tener derecho a acceder a una
fnanciacin por parte del mecanismo de desarrollo sano u
otros instrumentos asociados a los mercados de emisiones
de carbono en crecimiento.
El Protocolo de Kyoto ha ofrecido muy pocas oportunidades
de fnanciacin para la reduccin de emisiones de carbono
relacionadas con la tierra. La nueva ronda de negociaciones,
organizada a raz de la Conferencia sobre el Cambio
Climtico celebrada en Bali en diciembre de 2007, ofrece
la oportunidad de abordar esta problemtica. Sin embargo,
los diversos temas relacionados con la falta de derechos
claramente defnidos con respecto a la propiedad y el uso
de la tierra y otros recursos naturales son igualmente
importantes. El hecho de que las comunidades agrcolas
pobres carezcan de derechos territoriales garantizados les
impide acceder tanto a los mercados de carbono como a
otras formas de fnanciacin y servicios.
La fnanciacin para la reduccin de emisiones de carbono
puede ayudar a abordar no slo el cambio climtico, sino
tambin la pobreza rural. Es una gran oportunidad para
que las reas rurales afectadas por la pobreza obtengan
las inversiones que con tanta urgencia necesitan. Pero si
no existen derechos territoriales reales, esto no suceder.
Fromovienoo la sostenibilioao oel meoio ambiente y aboroanoo el problema
oel cambio climtico
!7
Cuarto pilar: Derechos a desarrollar
actividades comerciales
L
os ms de los empresarios pobres del
mundo operan informalmente y, en conse-
cuencia, una inmensa porcin de la economa
en los pases en desarrollo es informal.
41
Garan-
tizar sus derechos a vender, a poseer un espacio
de trabajo y a contar con la infraestructura y
servicios correspondientes (vivienda, electri-
cidad, agua, servicios sanitarios), facilitando
as el xito de pequeas y medianas empresas,
sera un paso invalorable hacia la reduccin de
la pobreza. Los pobres ocupan tierras sobre las
que no poseen ttulo de propiedad, trabajan en
pequeos negocios no registrados y cuentan
con sus familiares y amigos para obtener
crditos o compartir riesgos. Son especialmente
vulnerables a los caprichos, la corrupcin y la
violencia de criminales y funcionarios. Cuentan
con pocos medios para resolver las controver-
sias, ms all de los sobornos o la violenci.
Las oportunidades econmicas de las personas
pobres son limitadas. Tienen difcultades para
acceder a la fnanciacin y a los mercados, y en
raras ocasiones pueden obtener deducciones
fscales u otros incentivos comerciales. Deben
trabajar esquivando las reglamentaciones de
zonifcacin urbana que les impiden comerciar.
Se les niega con frecuencia el derecho a utilizar
los recursos pblicos y comunales. Y adems
pueden verse obligados a cumplir las onerosas
normas de salud pblica e higiene, especial-
mente en la produccin de alimentos que se
comercializan en la calle. Tal como estn las
cosas, los cuatro mil millones de excluidos no
tienen posibilidad de obtener las herramientas
jurdicas que los pases desarrollados han usado
para generar riqueza. Es muy probable que no
puedan crear una identidad legal ni obtener
responsabilidad limitada o asociarse con otros
emprendedores para integrar capital, acceder
a los mecanismos fnancieros para obtener
liquidez, otorgar crditos, suscribir contratos
con empleados, proveedores y clientes, tener
acceso a oportunidades de exportacin y
muchas otras cosas.
Cuando las leyes que regulan las pequeas
empresas se redactan e implementan de
manera injusta, cuando se impone su
cumplimiento de manera arbitraria o cuando
simplemente son demasiado dbiles e inef-
caces, a los pobres no les quedan demasiadas
opciones, excepto desarrollar sus actividades
comerciales en los sectores informales de la
economa. Obtener un permiso, el primer paso
para registrar un negocio, generalmente es
prohibitivamente costoso y difcil. En Kenia,
por ejemplo, ms de 1000 licencias gobiernan
la actividad empresarial; ms de 130 leyes
distintas regulan slo la agricultura. Las regla-
mentaciones costosas y engorrosas impiden que
los pobres se superen a travs de la empresa y
sofocan el desarrollo de la economa.
La magnitud del problema
El problema que aborda la Comisin es de
enormes proporciones. Los problemas identi-
fcados en cada uno de los cuatro pilares son
profundos y afectan a las personas pobres
de todo el planeta. Cuatro mil millones de
personas estn excluidas del Estado de
Derecho. Reiteramos: Cuatro mil millones
de personas estn excluidas del Estado de
Derecho. Esta Comisin promueve una inicia-
tiva para cambiar dicha situacin y cree que
abordar la cuestin del empoderamiento legal
constituye tanto una iniciativa poltica inteli-
gente como una estrategia econmica efcaz.
El empooeramiento legal no se trata unicamente oe
emancipar a los pobres, sino que tambien olrece
mayor prosperioao y segu rioao para la socieoao entera.
!9
3
El empooeramiento legal no se trata unicamente oe
emancipar a los pobres, sino que tambien olrece
mayor prosperioao y segu rioao para la socieoao entera.
E
n la mayora de los pases, las elites
adineradas y poderosas dominan
la esfera poltica y econmica. La
poltica pblica y sus resultados se
moldean en funcin de sus intereses,
ms que de los de una mayora pobre que lucha
por que el dinero le alcance. Las leyes e insti-
tuciones injustas y disfuncionales, as como
la imposibilidad de los pobres de acceder a la
justicia, tienden a reforzar estas inequidades
econmicas y polticas. Esto no slo es injusto
sino que adems es corto de miras. Es posible
que tal situacin permita que los ricos con-
tinen siendo momentneamente los ms bene-
fciados, aunque a un costo enorme. Debilita
los poderes del Estado, impide el crecimiento
econmico y genera inestabilidad. La corrup-
cin y el comportamiento rentista
46
son particu-
larmente costosos. En el peor de los casos, los
Estados en proceso de desestructuracin entran
en conficto. Pero incluso en los pases en los
que la situacin no est tan deteriorada, existen
sistemas injustos que debilitan la seguridad
y limitan las oportunidades, perjudicando, en
ltima instancia, no slo a los pobres sino a la
sociedad toda, inclusive a las elites.
El Empoderamiento Legal: una
poltica inteligente
En los casos en que las leyes e instituciones
ofciales no atienden las necesidades de los
pobres, la poltica tiende a canalizarse de
manera ms informal. Cuando los gobiernos
no pueden proporcionar proteccin y oportuni-
dades para todos o son renuentes a hacerlo, se
debilita la legitimidad y relevancia del sistema
formal. Se crea un crculo vicioso en el que
el deterioro de las instituciones jurdicas y el
crecimiento de acuerdos informales provisio-
nales se sustentan mutuamente. Se produce
El Empoderamiento Legal: una
iniciativa poltica inteligente y
una estrategia econmica efcz
0
un vaciamiento del Estado. La sociedad se
fragmenta. En el peor de los casos, la economa
se estanca. Se avecina el descontento. Se
debilitan la legitimidad y la autoridad de los
lderes polticos. En el mejor de los casos, esto
genera un estado precario de interrupcin del
desarrollo; en el peor de los casos, el colapso.
La gobernabilidad es una cuestin que importa
y, por lo general, es menos efcaz en los pases
ms pobres. Sus pueblos obtienen menos
justicia de los tribunales y estn ms expuestos
al delito, a la corrupcin y a la interferencia del
gobierno en sus vidas. Para lograr una sociedad
ms justa, ms prspera y ms sostenible, es
fundamental una gestin de gobierno efectiva,
plasmada a travs de instituciones que
establezcan un conjunto de reglas previsibles,
imparciales y que se hagan cumplir de manera
coherente.
El Empoderamiento Legal de los Pobres no
debe ser un juego de suma nula, en el que
algunas personas ganan y otras pierden. Como
hemos sealado, el empoderamiento legal
comienza con la identidad y la opinin. Una
estrategia exitosa que permita a todos tener
una identidad hace que sea ms difcil abusar
de los pobres, pero no menoscaba la identidad
de ninguna otra persona. La participacin y
representacin de los pobres no priva a los
dems de estos mismos derechos. No obstante,
en toda reforma en materia de empoderamiento
legal, es fundamental no silenciar las voces de
los pobres. Cuando una reforma institucional
mejora el acceso del pueblo a la justicia,
la sociedad en su totalidad se benefcia. El
hecho de que existan derechos de propiedad
que funcionen efectivamente contribuir a la
existencia de mercados de activos en funciona-
miento, lo que mejorar la productividad de la
tierra y otros bienes, generando as dividendos
econmicos para los pobres. Los derechos de
propiedad son instrumentos jurdicos funda-
mentales para los pobres y, como tales, pueden
constituir un instrumento para la inclusin y
para mejorar las condiciones de igualdad, en
lugar de generar una mayor marginacin.
Albania UNICEF/HQ97-0695/Roger LeMoyne
1
un vaciamiento del Estado. La sociedad se
fragmenta. En el peor de los casos, la economa
se estanca. Se avecina el descontento. Se
debilitan la legitimidad y la autoridad de los
lderes polticos. En el mejor de los casos, esto
genera un estado precario de interrupcin del
desarrollo; en el peor de los casos, el colapso.
La gobernabilidad es una cuestin que importa
y, por lo general, es menos efcaz en los pases
ms pobres. Sus pueblos obtienen menos
justicia de los tribunales y estn ms expuestos
al delito, a la corrupcin y a la interferencia del
gobierno en sus vidas. Para lograr una sociedad
ms justa, ms prspera y ms sostenible, es
fundamental una gestin de gobierno efectiva,
plasmada a travs de instituciones que
establezcan un conjunto de reglas previsibles,
imparciales y que se hagan cumplir de manera
coherente.
El Empoderamiento Legal de los Pobres no
debe ser un juego de suma nula, en el que
algunas personas ganan y otras pierden. Como
hemos sealado, el empoderamiento legal
comienza con la identidad y la opinin. Una
estrategia exitosa que permita a todos tener
una identidad hace que sea ms difcil abusar
de los pobres, pero no menoscaba la identidad
de ninguna otra persona. La participacin y
representacin de los pobres no priva a los
dems de estos mismos derechos. No obstante,
en toda reforma en materia de empoderamiento
legal, es fundamental no silenciar las voces de
los pobres. Cuando una reforma institucional
mejora el acceso del pueblo a la justicia,
la sociedad en su totalidad se benefcia. El
hecho de que existan derechos de propiedad
que funcionen efectivamente contribuir a la
existencia de mercados de activos en funciona-
miento, lo que mejorar la productividad de la
tierra y otros bienes, generando as dividendos
econmicos para los pobres. Los derechos de
propiedad son instrumentos jurdicos funda-
mentales para los pobres y, como tales, pueden
constituir un instrumento para la inclusin y
para mejorar las condiciones de igualdad, en
lugar de generar una mayor marginacin.
El empoderamiento legal no se trata nica-
mente de emancipar a los pobres, sino que
tambin ofrece mayor prosperidad y seguridad
para la sociedad entera. El empoderamiento
legal refuerza la efcacia y legitimidad del
Estado y, de este modo, la de sus funcionarios y
representantes en todos los niveles. Los lderes
audaces que defendan el Empoderamiento
Legal de los Pobres obtendrn apoyo en todas
partes.
Un desafo poltico con recompensas
Sin embargo, y sin lugar a dudas, toda reforma
es difcil. Cualquier lder, ya sea un presidente,
un dirigente de un partido poltico en el parla-
mento, el responsable de una sociedad civil u
organizacin comunitaria, un jefe de aldea o un
encargado de un barrio de viviendas precarias
que quiera emprender este desafo, se enfrenta
a diversas difcultades especfcas.
Para comenzar, los pobres a
menudo desconfan de las institu-
ciones estatales y del sistema legal,
y con buena razn. Estas institu-
ciones, con poder para establecer y mantener
las reglas que rigen la actividad econmica, son
las que frecuentemente perpetan la
desigualdad econmica. Es preciso reformarlas
de modo que funcionen en benefcio de los
intereses de todos. En un estudio sobre un pas
de Europa del Este realizado durante la era
sovitica, el 82 por ciento de los empresarios
informales afrmaron que era necesario sobornar
a los funcionarios para que sus empresas
pudieran seguir funcionando.
47
La experiencia
ha enseado a los pobres a ser
cautos frente a los polticos que
prometen reformas. Para convenc-
erse, necesitan ver resultados
tangibles. Los polticos tienen que
demostrar que el sistema ofcial
est cambiando con vistas a
atender las necesidades de la
gente. El mercado Sewa Nagar es
una prueba de que esto es posible.
Tambin existe la opinin generalizada de que
la promocin de los derechos de propiedad
favorecer los intereses de una elite muy
reducida. Esto no es necesariamente cierto.
Todo depende de cmo se implementen estas
reformas y de si los intereses de los pobres son
sistemticamente protegidos desde un prin-
cipio. Implementado de manera efciente, un
sistema de derechos de propiedad
inclusivo y que funcione correcta-
mente es igualmente importante,
o quizs ms importante, para los
pobres.
Tambin es preciso evitar a los
innumerables expertos convencio-
nales en cuestiones jurdicas y de
Muchas personas no saben cules son sus oerechos
humanos y no son conscientes de lo que signifca tener
oerechos. Consulta Nacional realizada en Mozambique
Fara combatir la corrupcion es necesario lomentar
la conciencia publica sobre las consecuencias oe la
corrupcion, lortalecer el rol oe los organismos oe control
gubernamentales y no gubernamentales, reivinoicar el
rol oe los meoios oe comunicacion y crear un pooer
juoicial inoepenoiente e imparcial.
Consulta Nacional realizada en Jordania
1
Los pobres siguen consioeranoo que las leyes han sioo
creaoas principalmente para los ricos y reconocen la
realioao contraria al espiritu oemocrtico que inoica
que la ley es la expresion oe la ioeologia oe la elite
oominante. Consulta Nacional realizada en Filipinas
desarrollo que pregonan
soluciones tcnicas para
cada problema posible.
Las soluciones tcnicas
rpidas pueden parecer
atractivas, pero si las
reformas no se basan en
las necesidades y condi-
ciones locales, ni se
negocian o implementan
teniendo en cuenta a los
pobres, no llegan a arrai-
garse ni a marcar una
diferencia concreta.
Q
uizs lo ms
importante sea
la necesidad de
persuadir a la mayora
de la sociedad de que
construir un orden
jurdico ms inclusivo
y efcaz es viable y
en ltima instancia,
conveniente para todos.
Las propuestas utpicas despiertan el cinismo,
en tanto que las revolucionarias, temor y
resistencia. Los pobres necesitan una voz,
una organizacin e informacin; los ricos e
infuyentes necesitan persuasin y tranquilidad.
No se puede ignorar la poltica. Hay que invitar
a los actores infuyentes a integrarse, hay que
persuadirlos. El liderazgo nacional y las amplias
coaliciones para el cambio son vitales.
Sin embargo, el empoderamiento legal no
requiere que sus paladines polticos sean
santos (aunque esto podra ser til), sino tan
slo que reconozcan un inters ilustrado. El
reformista acumula un capital poltico signifca-
tivo. A medida que se vislumbran oportunidades
de actividades econmicas informales dentro
del sistema ofcial, se ampla la base tributaria.
La actividad econmica adicional que se genera
como resultado del empoderamiento legal
incrementa an ms la renta pblica. A medida
que cada vez ms personas comienzan a intere-
sarse por la disminucin del delito y el manteni-
miento de la paz, se extiende la base poltica
de los defensores de la reforma. Adems, el
liderazgo exige una visin de futuro creble. El
empoderamiento legal se basa en importantes
nociones de libertad, justicia y solidaridad y por
ello puede moldear una visin per-
suasiva. Las personas comprenden
el lenguaje de la inclusin, en
particular si sufren la exclusin
Los sistemas legales y judiciales no son confables.
Consulta Nacional realizada en Tanzania
Brasil Moiss Moraes
2
3
cotidianamente. Y qu mejor legado poltico
que haber hecho una contribucin duradera
al desarrollo de su pas y haber brindado a la
gente una oportunidad concreta para mejorar
sus vidas. Cuando se lo institucionaliza a travs
de leyes y prcticas, el empoderamiento legal
es un legado que trasciende.
Un rol esencial para la democracia
Los problemas de los pobres a menudo encuen-
tran su origen en los sistemas polticos en
que los ciudadanos no tienen posibilidad de
expresarse, donde las instituciones guberna-
mentales no tienen obligacin de responder al
pueblo y donde se explotan los recursos para
satisfacer intereses especiales sin temor a ser
controlados. Un gobierno democrtico puede
alentar el desarrollo de polticas y la creacin
de programas que apunten a las exigencias
populares. Ofrece incentivos y garantas que
permiten a todos los ciudadanos, incluso a los
ms pobres, recompensar a los funcionarios que
actan en favor del inters pblico y respon-
sabilizar a aqullos que ignoran las necesidades
de la gente. Es sabido que ninguna democracia
ha pasado por una hambruna.
Aunque es posible que los gobiernos no
democrticos proporcionen seguridad y servi-
cios bsicos, es ms probable que los gobiernos
democrticos respondan a las necesidades
populares de una forma que se considere
legtima. Existe evidencia emprica que sugiere
que las democracias superan a las autocracias
en cuanto al crecimiento del PIB per cpita y
otros indicadores de bienestar social.
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Adems,
en los pases en desarrollo existe una estrecha
relacin entre democracia y bienestar (como lo
indica el ndice de Desarrollo Humano).
Los mecanismos de autocorreccin de la
democracia, que se logran a travs de controles
y equilibrios que imponen los poderes guber-
namentales, tambin fomentan la responsabi-
lidad, reducen el abuso de poder y promueven
la receptividad a las inquietudes de la mayora
del electorado. No hay sustituto alguno para un
proceso inclusivo, participativo y deliberativo,
en el que se consideren puntos de vista alterna-
tivos y se tengan en cuenta los intereses de los
ciudadanos pobres y marginados. Nadie es tan
sabio como todos juntos.
Casi siempre, los pobres sufren ms por no
tener voz, representacin e infuencia, incluso
en sistemas de gobierno abiertos y com-
petitivos. La permanente exclusin poltica
profundiza cada vez ms la resignacin y el
fatalismo frente a las instituciones ofciales y a
los procesos de toma de decisiones del Estado.
Se necesitan iniciativas enrgicas que ayuden
a los ciudadanos a organizarse y participar de
manera efcaz e infuyente en las decisiones
que afectan sus vidas, y que permitan a los
partidos polticos y parlamentos representar
mejor las necesidades de los electores. Un
poder demasiado centralizado constituye con
frecuencia una limitacin a la participacin
ciudadana signifcativa. La descentralizacin y
el empoderamiento legal pueden fortalecerse
mutuamente, ya que un gobierno que est
cerca de la gente es, con mayor probabilidad,
un gobierno por y para la gente. Pero an en los
sistemas ms descentralizados puede existir la
exclusin, por lo que es necesario que existan
mecanismos de responsabilidad que funcionen
adecuadamente.
Muchas democracias son frgiles. Han
heredado problemas endmicos como deudas,
enfermedades, divisiones tnicas, pobreza y
corrupcin. En muchos pases, los controles
y equilibrios de poder siguen siendo dbiles.
Pero aunque existe controversia acerca de si la
democratizacin facilita el Estado de Derecho,
no hay desacuerdo en cuanto a que los avances
3
!
para establecer el Estado de
Derecho facilitan la democra-
tizacin.
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Sera ms exacto
afrmar que la democratizacin y
el empoderamiento legal deben
actuar en sincrona y no en forma
secuencial, ya que son elementos
afnes que no deben separarse.
Adems, la democracia puede
ayudar a dirigir el empoderamiento
legal; ambos son esenciales y
decisivos para el desarrollo.
El empoderamiento legal:
una estrategia econmica
efcaz
Durante aos, Venancio Andrade
se gan precariamente la vida
vendiendo ollas y sartenes en
las polvorientas calles de Lima,
capital de Per, y en ciudades
aledaas. Aprendi por su cuenta
cmo fabricar utensilios de cocina
de aluminio, y en 1985 lleg a
reunir con esfuerzo el dinero suf-
ciente para comprar una parcela
en un rido parque industrial en las afueras
de Lima. En su condicin de propietario,
Andrade califc para solicitar prstamos que
lo ayudaron a que su empresa de utensilios de
cocina creciera, y ahora dirige la asociacin
comercial de Villa El Salvador, un barrio de vivi-
endas precarias de cuatrocientos mil habitantes
que se form repentinamente en la periferia
del polgono industrial. Andrade, de 62 aos
de edad, tiene un plantel de 5 empleados a
jornada completa, y durante los perodos de
alta produccin emplea hasta 30 personas.
Lleg a la conclusin de que la adquisicin de
ttulos de propiedad formales hizo que l y otros
pequeos empresarios de Villa El Salvador se
convirtieran en clientes viables a los ojos de
potenciales prestamistas. El crdito me ha
permitido satisfacer la creciente demanda de
mis productos cuando necesito producir ms,
explica Andrade.
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Numerosas investigaciones confrman que las
buenas instituciones son vitales para el xito
a largo plazo de las economas. Adems, hay
quienes afrman que histricamente la segu-
ridad de los derechos de propiedad constituye
el factor ms importante que explicara por
qu algunos pases se enriquecen mientras
otros permanecen pobres.
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Esto no signifca
que los derechos de propiedad sean una
panacea. Pero s son un elemento muchas
veces ignorado y clave para un empoderamiento
legal y un programa de desarrollo ms amplio,
que permita a los pases desarrollar economas
Tras una huelga oe los trabajaoores oe los servicios
publicos oe limpieza y gestion oe resiouos oe Bogot
que tuvo lugar a meoiaoos oe los anos noventa, el
gobierno local solicito ayuoa a los reciclaoores oe
resiouos. Hacienoo caso al llamaoo oe las autorioaoes
locales, se ocuparon oe la eliminacion oe 700 tonelaoas
oe resiouos oiariamente. Avizoranoo una oportunioao
oe negocios, se organizaron en la Asociacion oe
Reciclaoores oe Bogot ,ARB,, una asociacion que
reune a 2 cooperativas oe reciclaoores oe resiouos.
Fero cuanoo posteriormente se realizo una licitacion
para la contratacion oe servicios oe gestion oe resiouos
solioos, la legislacion estatal y las conoiciones oe la
licitacion impioieron que los reciclaoores puoieran
participar en el concurso publico. Con la ayuoa
oe letraoos pro bono, la ARB exigio una revision
constitucional oe esta injusta oisposicion y un recurso
oe amparo para la oelensa oe los oerechos humanos.
El Tribunal Constitucional oe Colombia acepto sus
argumentos y promovio la aoopcion oe meoioas para
propiciar su inclusion en los procesos oe concurso
publico para la gestion oe resiouos.
Fuente: Ruiz-Restrepo 2007