Trabajo Prctico Obras Pblicas

Sistemas de Ejecucin de las Obras.

Consigna Describir los distintos sistemas existentes en materia de financiacin de obras pblicas, sealando las caractersticas ms relevantes teniendo en cuenta los Nuevos Modelos como son los contratos "B.O.T." tambin llamados "COM" (construccin, operacin y mantenimiento) o C.RE.MA. por parte de la Direccin Nacional de Vialidad.

DESARROLLO

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Sistemas de Ejecucin de las Obras. Atento la Consigna se procedi a efectuar una breve descripcin de los reseada en las notas y a

distintos sistemas sintetizando la bibliografa graficar las notas ms relevantes. Los Sistemas de Ejecucin de Obra1 Concepto.

Desde un enfoque dogmtico podemos definir a un sistema de ejecucin de obras el estudio econmico jurdico de los medios para terminarla Cuadro SinpticoI
Economa y Administracin Ajuste Alzado Precios Predeterminados Relativo simple Unidad De medida con determinacin de cantidad Contratacin Sin precios predeterminados Coste y Costas Retribucin por suma fija Retribucin por suma porcentual Retribucin mixta Variable Invariable Variable Invariable Absoluto

Notas Caractersticas: Sistema Por Economa y / o Administracin : Un propietario o comitente ejecuta por su propia cuenta una obra, no existiendo contrato de empresa o locacin de obra ya que acta como

Fuente: resumen extrado de Ingenieria y Derecho , Autor Casella, Faro. Editorial

Depalma.

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Sistemas de Ejecucin de las Obras. empresario de si mismo, organizando los factores de produccin y asumiendo los riesgos. De este modo existir contratacin de servicios . Cabe sealar que si esta modalidad se realiza por mandato estaremos frente a un sistema por administracin pues el dueo de la obra dar un poder a un tercero que es el que se ocupara de contratar. Sistemas por Contratacin Existe una locacin de obra y encontraremos bien diferenciados las dos partes, es decir, el Contratante, propietario o comitente que es quien paga la obra y el Contratista o constructor empresario que es quien ejecuta la obra. Como pudimos apreciar en el Cuadro sinptico tenemos dos grandes divisiones, a saber: con precios predeterminados y sin precios predeterminados. Ajuste Alzado: Significa una obra cuyo precio se fija en forma global y requiere en principio una obra invariable en precio y en volumen. En la doctrina francesa se habla de que hay ajuste alzado cuando un empresario se obliga a entregar la obra ejecutada conforme a un proyecto determinado, por un precio global e invariable fijado de antemano, esto tambin lo fija la doctrina italiana agregando que la invariabilidad del precio supone la de la obra. En nuestro Cdigo Civil esta descripto en el artculo 1633. Osea que es imprescindible para la existencia de este tipo de contrato que exista un precio global fijo e invariable para la totalidad de las tareas previstas en el contrato y adems que el empresario no pueda sufrir reduccin ni exigir aumento de precio bajo ninguna razn. Estamos as frente a lo que se ha denominado Ajuste Alzado Absoluto. Es evidente que a medida que la obra se hace ms compleja la posibilidad de cambios en la estructura de la obra o bien la influencia de la inflacin determina que este sistema no sea aplicable en su totalidad Nace as la otra variante del esta modalidad, el Ajuste Alzado Relativo, por medio del cual se pueden aceptar modificaciones al proyecto inicial de Ejecucin y tambin reajustes de precio por medio de formulas previamente convenidas. 8 -

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Sistemas de Ejecucin de las Obras. Cabe sealar que el ajuste alzado puede comprender slo partes de una obra como podra ser la mampostera , estructuras de hormign o la instalacin elctrica. Sistema por Unidad: Consiste en fijar un precio para la ejecucin de cada elemento unitario de la obra . Esta forma esta contemplada en el Cdigo Civil en el Artculo 1639 cuando habla de la obra ajustada por pieza o medida. Admite dos posibilidades bsicas, segn se designe la cantidad de unidades o nmero de piezas o no contenga esta designacin. En el primer caso, tenemos el contrato por unidad de medida con determinacin de cantidad, en el cual no solo se fija el precio de cada unidad sino tambin el nmero de unidades a realizar. En el segundo supuesto solo se determina el precio de cada unidad pero sin determinar a priori la cantidad de piezas a ejecutar, recibiendo este ltimo el nombre de unidad simple. As vemos que tanto el sistema de ajuste alzado como el sistema de unidad de medida predeterminan el precio de la obra, uno en forma global el otro por elementos unitarios. Cabe sealar una ltima subdivisin en el sistema de unidad de medida, segn su precio sea invariable o variable, en este ltimo supuesto los precios varan a lo largo del tiempo para adecuarlos segn mdulos establecidos contractualmente. Sistema de Coste y Costas: En esta modalidad el dueo reembolsa al contratista en forma peridica todos los gastos directos en los cuales incurre para realizar la obra, junto con los gastos indirectos y la retribucin que corresponda y que puede establecerse como una suma fija, porcentual o una suma porcentual con tope mximo. Criterios de eleccin del mejor sistema o ms conveniente. En la ejecucin de una obra, el contratista trata de encontrar el sistema que le procure la mejor ejecucin con el mximo de economa, la mayor rapidez y un mnimo de contratiempos. Cuanto ms compleja ms difcil es conciliar todos los aspectos. 8 -

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Sistemas de Ejecucin de las Obras. Si bien no existe un sistema que sea indiscutiblemente superior a los dems o ms conveniente para ambas partes de la relacin, cada sistema tiene sus ventajas y depender de las circunstancias especficas establecer cual es el que mayores ventajas aporta. Si el objetivo es que la obra a realizar resulte lo ms econmica posible y se concrete con la mayor rapidez, el contrato de ajuste alzado pareciera ser el ms efectivo, siguindole en orden de prelacin: el de unidad de medida, unidad simple, coste y costas. En cambio si tomamos en cuenta el doble aspecto de calidad / cantidad ejecutada cambia el orden siendo el primero el sistema de economa, al cual le siguen: el de coste y costas, el de unidad de medida y el de ajuste alzado, ocupando el de ajuste alzado el ltimo lugar porque al establecerse un precio global si el contratista quiere aumentar sus beneficios lo har en detrimento de la calidad. Cuadro sinptico II de Ventajas e Inconvenientes de los Sistemas SISTEMAS Economia VENTAJAS INCONVENIENTES /o Es flexible y elimina la . Falta de restricciones utilidad empresaria de tipo contractual que limite las modificaciones no indispensables lo que hace que el sistema pueda resultar Ajuste Absoluto antieconmico Alzado Es sencillo o invariable. Es un incentivo para que El comitente solo paga el contratista disminuya el precio global pactado. la calidad, para cubrir eventuales riesgos en el resultado. Falta de Ajuste Alzado Relativo Es sencillo y solo varia el precio debido a las alteraciones de los elasticidad. Los riesgos del contratista se disminuyen por el 8 -

Administracion

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Sistemas de Ejecucin de las Obras. elementos de costo o del reconocimiento de las Unidad Simple volumen de la obra. Los riesgos de mayor costo corren por cuenta del comitente. Disminuyen los efectos de los trabajos Unidad de medida Coste y Costas imprevistos Disminuye el efecto de los trabajos imprevistos Ofrece el incentivo al contratista para perfeccionar la calidad de la obra. variaciones Dificultad para realizar las mediciones. Puede darse por concluido el contrato al cumplir por lo menos una unidad Dificultad para realizar las mediciones. El sistema exige confianza en el contratista y puede resultar antieconmico.

En la Ley 13.064 encontramos estos sistemas mencionados en el Articulo 5.

Descripcin de otras Figuras Contractuales2

Contrato de Concesin Es un contrato por el cual se le da responsabilidad a una empresa privada no slo por la operacin y mantenimiento de los activos de un servicio pblico sino tambin por las inversiones. El estado retiene la propiedad de los activos; se establece adems que estos, incluyendo aquellos creados por el socio privado, vuelven al estado al finalizar el contrato. El plazo de estos contratos puede ser de 25 o 30 aos.

Fuentes: Infraestructuras y Sistema Financiero, Autor Jos R. Guerediaga, Revista

de Obras Pblicas Julio-Agosto 2000.Nro.3400 Anlisis de las formas contractuales ms usadas para la participacin del sector privado en los servicios de agua potable y saneamiento, Autor Dr. Abelardo Gianola Cendn.Trabajo de investigacin.

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En estos contratos, el concesionario recibe el pago por sus servicios directamente de los usuarios por medio de tarifas que el recauda. Tambin se pueden pactar aranceles o un canon para el concedente. La concesin se rige por un detallado rgimen que establece los objetivos de desempeo principales cobertura, calidad, estndares de desempeo, acuerdos de inversin, mecanismos de ajuste de tarifas, y acuerdos para arbitrar controversias. Este contrato tienen una larga historia de uso en infraestructura en Francia. Y recientemente se han expandido a pases en desarrollo, ver Anexo adjunto. La principal ventaja de una concesin es que pasa toda la responsabilidad de operaciones e inversiones al sector privado y de esta forma atrae incentivos por eficiencia en todas las actividades del servicio pblico, ya que sus consecuencias lo afectarn directamente. Por lo tanto, la concesin es una opcin atractiva donde se necesitan grandes inversiones para ampliar la cobertura o mejorar la calidad de los servicios. Generalmente se establecen una clusula de exclusividad, mediante la cual, el concesionario tiene derechos exclusivos para operar en una zona definida durante el contrato. Cuando el contrato se termina, todas las obras y los equipos tienen que ser devueltos a la autoridad pblica. Si algunas inversiones no se encuentran totalmente amortizadas al finalizar el contrato, se establece que se permitir una compensacin al concesionario de acuerdo al valor remanente de los bienes, Generalmente estos contratos tienen todo un capitulo sobre sanciones multas, y solucin de conflictos. En contratos de concesin se cobran multas si el concesionario no cumple con las metas de cobertura o calidad del servicio especificadas en el contrato; sus montos deben ascender segn la gravedad del incumplimiento, La multas se pagan generalmente al estado pero pueden establecerse descuentos para los clientes. Para el estado, administrar una concesin es un negocio complejo, porque confiere un monopolio a largo plazo al concesionario. Por lo tanto, la calidad de regulacin es importante para determinar el xito de la esta.

Contratos de gerenciamiento, o de gestin administracin u operacin Es un contrato por el cual la autoridad pblica transfiere a la empresa privada la responsabilidad por toda la operacin y el mantenimiento del sistema, a cambio de un precio. Se excluye el riesgo comercial. Adems de ello se pueden establecer objetivos secundarios, como asistencia tcnica en otras reas, auditorias, servicios etc. Estos contratos son generalmente por perodos de tres a cinco aos; la empresa no tiene contacto con los clientes; la propiedad de los activos se mantiene pblica.

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Se deja toda la responsabilidad por la inversin al estado, estos contratos no son una buena opcin si se tiene como objetivo principal acceder a financiacin privada para nuevas inversiones. Debido a que no transfieren riesgo comercial al contratista, este tiene pocos incentivos para reducir los costos y mejorar la calidad de los servicios. Precio: la forma ms simple consiste en pagar a una empresa privada un arancel fijo por realizar tareas de operacin. Contratos ms sofisticados pueden introducir mayores incentivos para la eficiencia, definiendo objetivos de desempeo y basando la remuneracin, por lo menos en parte, en su cumplimiento. Los contratos de gerenciamiento son ms tiles cuando el objetivo principal es aumentar rpidamente la capacidad tcnica de un servicio pblico y su eficiencia para realizar tareas especificas, o para prepararse para una mayor participacin privada. Cuando la falta de informacin sobre el sistema es un problema, se puede incluir con un objetivo menor su obtencin y distribucin al estado. Los enfoques graduales comenzando con un contrato de operacin son una forma de asegurar al menos alguna participacin del sector privado. Debido a que las decisiones sobre la participacin de compaas privadas en el sector de recursos hdricos pueden ser polticamente costosas, los estados pueden no estar dispuestos a ir ms all. Estos contratos pueden ser buenos para mejorar la calidad del servicio servicios para aquellos que ya tienen conexiones de agua y desages cloacales; pero en general hacen poco por aquellos a los que les faltan las conexiones, debido a que no se consideran inversiones de importancia. Por lo tanto, cuando los contratos de gerenciamiento tienen la intencin de ser transitorios, deben incluir incentivos para los prximos pasos, tales como disparadores para redistribucin de riesgos y responsabilidades una vez que se han alcanzado las condiciones especificadas.

Asociaciones pblico Privadas o (joint ventures) El actual desarrollo de las actividades econmicas requiere cada vez de ms y mayores recursos tcnicos, de enormes contribuciones financieras y de equipos ms sofisticados y complejos, que normalmente una sola empresa o compaa no est en capacidad de obtenerlos o proveerlos por s sola; por lo que necesita de la participacin de otra entidad que colabore en la especfica actividad con recursos financieros, conocimientos tecnolgicos, equipos o investigaciones, de manera tal que, conjuntamente, puedan llevar a cabo el desarrollo de esa actividad especfica en una funcin econmica.

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En muchos casos, todas esas empresas interesadas en participar en la actividad econmica comn no desean crear o formar una nueva entidad jurdica para es exclusivo propsito. Ya que esto conllevara necesariamente que se vean involucradas en una organizacin, con formas de gobierno y relaciones internas que son fijadas y determinadas taxativamente por la ley para cada tipo de persona jurdica. Adems de la complejidad que presenta su extincin una vez finalizado el propsito comn; la cual, generalmente, debe ser efectuada mediante un largo y complejo procedimiento judicial. En realidad, lo que se busca es el agrupamiento de diversas empresas, con habilidades o recursos especficos y complementarios entre s, generalmente muy especializados, para el logro de uno o ms propsitos o fines determinados, sin la creacin de un ente jurdico. Lo cual puede ser logrado a travs de un acuerdo limitado a esos propsitos y en el cual todas las relaciones, contribuciones, derechos y obligaciones de las partes seran establecidos. En estos procesos de integracin empresarial para la realizacin de importantes y complejos proyectos, mediante la aportacin de recursos complementarios, aparece como figura eminentemente prctica el contrato de joint venture, como elemento integrador de actividades especficas para la consecucin o el logro de uno o varios propsitos comunes. Por su propia caracterstica de practicidad es que el contrato de joint venture tiene cada vez una mayor aplicabilidad en la vida econmica internacional; ya que su mayor factor de xito reside en el mbito de las relaciones internacionales, debido a la elasticidad de su contenido y a la posibilidad de adaptacin a un nmero indeterminado de situaciones y de factibles relaciones. El hecho que el contenido de esta figura no est expresamente delimitado por normas obligatorias que pongan barreras inderogables a la voluntad de las partes, permite la adaptacin de las relaciones econmicas y comerciales al propsito de las partes interesadas, participantes en el contrato. Podemos decir que el primer propsito del joint venture es el de efectuar inversiones conjuntas de gran magnitud o la ejecucin de obras, o la prestacin de servicios de gran importancia por su volumen y complejidad, que requieren de la participacin de una pluralidad de sujetos con recursos o habilidades propias; a travs de un esquema jurdico que permita una relacin particular adecuada al propsito conjunto perseguido. En pases como Espaa, se ha hecho comn para los estados -nacionales, regionales y localesestablecer joint ventures con el sector privado para administrar arrendamientos y concesiones. En una asociacin de empresas tpica se reparte la propiedad de la misma (por ej. que el ente estatal retenga el 51 % de las acciones y el operador privado o una institucin financiera o ambas

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retengan las acciones restantes). Al demostrar el compromiso pblico con la asociacin, se puede reducir la percepcin de riesgo del sector privado. Un tema problemtico es hasta que punto la firma privada puede ejercer control empresarial de la nueva asociacin, en especial si es accionista minoritario. Sin dicho control, la firma privada puede no sentir que sus intereses estn protegidos y puede no producir las ganancias por eficiencia esperadas de la participacin privada. En la mayora de los casos los temas de control se abordan en el contrato constitutivo mediante clusulas detalladas o en los estatutos de la compaa que permiten a ambas partes examinar rigurosamente las designaciones gerenciales clave, o mediante sindicacin de acciones o acciones de oro mediante la cual su portador se garantiza determinados derechos de operacin etc.

Contratos de construccin-operacin-transferencia (COT BOOT) Los acuerdos de construccin-operacin-transferencia o COT (o BOOT en ingls build-ownoperate-transfer), se utilizan para proyectos totalmente nuevos, tales como una planta de tratamiento de agua o aguas residuales. En un acuerdo BOOT, una firma privada podra emprender la construccin de una planta de tratamiento de agua, operarla por un numero determinado de aos, y al final del plazo renunciar a todos a sus derechos en favor del servicio pblico (clusula preestablecida en el contrato). El servicio pblico de distribucin le pagara al socio del BOOT por el agua del proyecto, a un precio precalculado en base a la duracin del contrato, los costos operativos y una ganancia razonable. El precio puede adems tener una base firme, obligando al servicio pblico a pagar una cantidad especificada de agua, se consuma esa cantidad o no. Esto coloca todo el riesgo de demanda sobre el servicio pblico; En forma alternativa, el servicio pblico podra pagar un costo por capacidad y un costo por consumo, compartiendo el riesgo de demanda entre el servicio pblico y el contratista BOOT. Los BOOT tienden a funcionar bien si el problema principal que enfrenta un servicio pblico esta relacionado con el suministro de agua o el tratamiento de aguas residuales. Pero si el problema es un sistema de distribucin deficiente o un funcionamiento de recoleccin pobre, segn diversos autores esta modalidad no es recomendable. Los plazos sern medianos o largos. La separacin de las tareas de un servicio pblico en diferentes contratos y procesos de licitacin puede tener ventajas, al maximizar las potenciales ganancias por eficiencia de la licitacin competitiva y reducir el poder del monopolio de una nica compaa.

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La experiencia con BOOT indica la necesidad de resolver algunos problemas previos. La base legal para la PSP en ares reservadas para el sector pblico tiene que estar claramente establecida. El gran tamao y largo plazo requeridos para los BOOT aumentan la complejidad del paquete financiero. Estos contratos deben cubrir con claridad el riesgo del tipo de cambio, ya que los contratos no tienen ingresos en moneda extranjera pero el servicio de la deuda y otros costos lo son en divisas. b) Rgimen jurdico. No existe un rgimen general. Se deber optar por alguna figura similar (concesin o arrendamiento de obra) con modificaciones a establecer por va contractual. Otras modalidades BOOT BOT Es una ligera variacin del anterior, en que la propiedad se transfiere al sector pblico tan pronto la instalacin est terminada; la funcin de la firma privada es solamente la de construirla y operarla. Similar a un arrendamiento de obra. BOOT inversa. El estado financia y construye la planta a su costo, y despus contrata un privado para operar la misma durante un periodo de tiempo determinado, pagando un monto peridico al final del cual se har propietario de la planta. Este sistema ofrece las ventajas de menor riesgo al privado, y la posibilidad de una operacin eficiente por parte del sector privado. Esta modalidad estimula el operador privado a mantener la instalacin en buena condicin, ya que, en algn momento en el futuro espera convertirse en su dueo. En algunos casos, tales como durante las etapas iniciales de una reforma del sector puede no ser factible transferir toda la responsabilidad al sector privado. Una opcin adecuada puede ser la propiedad compartida, en la cual una empresa del sector privado y la autoridad pblica incorporan una firma bajo el cdigo comercial normal. Se requiere un acuerdo previo que especifica los objetivos de la propiedad compartida, (rgimen similar a una joint venture). Otras modalidades: FBOOT BOO BOL DBOM finance build, own, operate, trasfer. build own operate build, operate, lease. design, build, operate, transfer. los derechos y las obligaciones de cada socio, y como se dividirn las ganancias entre los socios.

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DBOT design, build, operate transfer. BOD build operate, deliver. BOOST build, own, operate, subsides, transfer. BRT build, rent, transfer. BTO build, transfer, operate. BOT build operate transfer.

Cuadro Sinptico III Comparaci{on de las Figuras

Riesgo Comerci al Ingresos Estado Ingresos Privado

Figura.

Propiedad de activos

Operacio nes y manteni miento Pblico y privado

Inversin de capital

Duracin

Pblico Contrato de servicio Pblico Pblico

Tarifas

Precio Por servicio

1-2 aos

Pblico Contrato de Gerenciami ento u Operacin Pblico Privado Pblico

Tarifas

Precio por Servicio

3-5 aos

Privado Concesin Pblico Privado Privado Privado BOT COT Contrato Construcci nOperacinTransferenc ia Venta o Traspaso Proceso de Privatizacio n Privado y pblico Privado Privado

Canon

Tarifas 25-30 aos

Disminucin De costos

Tarifas 20-30 aos

Privado Privado Privado Privado

Precio venta

de

Tarifas Indefinido (puede ser limitado por licencia)

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Contratos de Recuperacin y Mantenimiento (C.RE.MA.): Contrato de gestin que fue implementado con el propsito de mejorar el estado y mantener la transitabilidad de las rutas desde hace seis aos por la Direccin de Vialidad, como consecuencia del aumento substancial del trnsito en los ltimos aos. Los contratos, que tienen una duracin de cinco aos, se hallan divididos en dos etapas definidas: la primera (de un ao), compromete a las firmas contratadas, a efectuar las obras necesarias para alcanzar los ndices preestablecidos, realizando asimismo todas las tareas requeridas para lograr una ptima condicin de transitabilidad (Obras de Recuperacin), mientras que la segunda (de cuatro aos), obliga al contratista a ejecutar la conservacin de rutina y toda otra tarea que garantice el mantenimiento del estndar fijado para el primer ao (Obras de Mantenimiento). Este sistema, no ofrece servicios a los usuarios, ni incluye obras diferidas y en su mayora, no contempla la ejecucin de nuevos puentes. En su primera etapa, no incluye la obligacin para el contratista de mantener y reponer la sealizacin horizontal, en tanto que si, en la segunda etapa. La caracterstica de los Contratos CREMA es ser contratos de recuperacin y mantenimiento de largo plazo, que incluyen una malla de caminos y cuyo objetivo es cumplir con las Condiciones Exigibles para Ofrecer al usuario un trnsito seguro y confortable. Las Condiciones aludidas son exigibles en todos los caminos incluidos, en la malla licitada hasta el da del vencimiento del plazo contractual. Venta o Traspaso Un traspaso total, da al sector privado total responsabilidad por las operaciones, mantenimiento e inversiones. Obviamente el traspaso transfiere la propiedad de los activos al sector privado. Una concesin asigna al estado dos tareas primarias: asegurar que los activos del servicio pblico - que el estado conserva en su poder - estn bien utilizados y les sean devueltos en buenas condiciones al final de la concesin y, mediante la reglamentacin, proteger a los consumidores de precios monoplicos y servicios deficientes.

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Un traspaso deja al estado slo la tarea de regulacin, ya que, en teora, la compaa privada debe preocuparse por mantener su base de activos. No obstante las compaas privadas no siempre pueden tener una visin a largo plazo. An con una venta de activos, el regulador puede necesitar examinar los planes de los servicios pblicos para renovar o aumentar sus activos. Aunque son ampliamente utilizados en otros sectores de infraestructura, los traspasos en el sector de provisin de agua y servicios sanitarios se han limitado a Inglaterra y Gales. (Las compaas privadas de agua tambin han operado por largo tiempo en los Estados Unidos). Dada la importancia econmica nacional de los servicios de infraestructura, los estados no estn generalmente dispuestos a deshacerse de los activos y servicios sin introducir salvaguardas.

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