COMMISSION EUROPENNE POUR L'EFFICACIT DE LA JUSTICE (CEPEJ)

Administration et gestion des systmes judiciaires en Europe

Analyse mene par lObservatoire des Mutations Institutionnelles et Juridiques (OMIJ, EA 3177) Universit de Limoges

Rdacteurs : Laurent BERTHIER, doctorant de lOMIJ Hlne PAULIAT, Professeur de droit public, Membre de lIUF

Avant-propos Ltude sest appuye sur les donnes 2004 fournies par la CEPEJ (rapport 2006), la suite de questionnaires adresss aux diffrents Etats membres et renseigns par des experts du domaine de la justice (pour les questions et les rponses pertinentes au regard de la prsente tude, voir annexe ; ltude a t acheve en juin 2008 avec les donnes disponibles cette date). Certaines difficults sont cependant apparues dans le traitement de ces donnes ; outre le fait que, bien entendu, les diffrents Etats membres nen sont pas au mme niveau de rflexion sur le thme et que les termes ne sont pas compris de la mme manire entre eux, il est important de souligner la diffrence de pertinence dans les rponses donnes et parfois limprcision relative des questions poses. Ainsi existe-t-il de trs nombreuses manires de rpondre une question portant sur le traitement des plaintes des justiciables , selon que lon sattache au sens classique de la plainte traiter, qui fait lobjet dune requte et du suivi strict dune procdure, ou son sens plus spcifique de plainte relative un dysfonctionnement du service de la justice. Il a parfois t difficile de dterminer ce que lEtat souhaitait mettre en vidence. Il en est de mme du terme administration de la justice . Il aurait t aussi particulirement utile de disposer dun schma gnral du systme judiciaire de chaque Etat membre ; certains ont prsent une analyse de leur systme juridictionnel mais non celui de leur structure judiciaire ; ainsi a-t-il t indispensable de rechercher, dans chaque questionnaire parfois, une description, mme sommaire, indiquant les lments gnraux, comme le systme de gestion (par le ministre, par une institution indpendante, par une cour suprme). Lutilisation de langlais sest rvle galement parfois source dincertitudes, voire derreurs. En ralit, il a sembl aux auteurs que peu de questions concernaient la gestion elle-mme, en particulier les mcanismes budgtaires prcis, ou encore la contractualisation. Cette dernire question est parfois aborde dans les procdures durgence ou dans la question des dlais, mais jamais de manire synthtique. Ce pourrait tre un lment intressant dans la perspective des grandes volutions venir. Il est apparu cependant que la base de donnes constituait un ensemble de renseignements exceptionnel. Il serait alors intressant de pouvoir ensuite suivre les volutions, en insistant davantage sur certaines questions, qui viennent dtre voques, pour apprcier lvolution des diffrents Etats membres sur ces thmes.

Rsum Etudier ladministration et la gestion de la justice et des juridictions est une tche dlicate par lambigut mme de la recherche envisage. La terminologie est en effet fluctuante selon les Etats europens, ce qui doit conduire une grande prudence dans les comparaisons effectues. Ladministration et la gestion des juridictions sont souvent envisages comme des lments permettant datteindre ou dencourager un certain niveau de qualit de la justice. Cette approche nest pas totalement nouvelle, pour certains Etats tout au moins, mais elle nest pas aise traduire concrtement dans les systmes judiciaires. Chercher structurer ladministration de la justice, organiser la gestion des juridictions se heurte un principe constitutionnalis dans presque tous les pays du Conseil de lEurope : le principe de lindpendance de la justice. Il est donc indispensable de trouver des mcanismes permettant tout la fois damliorer la qualit de la justice en agissant sur son administration et sa gestion, tout en tablissant des garanties pour protger lindpendance de la justice et de ses juges. Une fois ce premier quilibre trouv, il faut galement dterminer ce qui relve de ladministration et ce qui relve du juridictionnel ; en dautres termes, il est indispensable dtablir la frontire entre les deux missions, parfois runies entre les mains dune mme autorit. Ltude insiste donc sur les diffrents modles dadministration de la justice pratiqus par les pays europens, en mettant en vidence lidentit et le rle des organes de rgulation (modle unitaire, modle dcentralis ou concurrentiel, modle autonomique ou gestionnaire). Deux tendances se rvlent : lune qui fonde la qualit de la justice sur les qualits prsentes par le juge, laccent tant donc mis sur son indpendance, le Conseil suprieur (organe de rgulation) assurant cette garantie ; lautre qui fonde la qualit de la justice sur la qualit du systme judiciaire dans son ensemble, laccent tant alors mis sur lefficacit pilote par le Conseil suprieur. Cette deuxime tendance semble tre privilgie par les organes europens. Ladministration de la justice est dsormais conue comme un outil, cens redonner confiance aux citoyens en leur justice. Les techniques issues du management par la qualit sont donc largement sollicites pour amliorer la qualit de la justice en favorisant le dialogue avec les citoyens. Ainsi la contractualisation et lvaluation sont-elles largement utilises par de nombreux pays, lune pour prciser et amliorer les relations entre juridictions ou entre juridictions et justiciables, lautre pour apprcier la qualit globale de la justice et du systme judiciaire (les mcanismes allant du rapport annuel dactivit ltablissement dindicateurs de performance). Mais la recherche de la qualit passe aussi par la matrise et la rsolution des dysfonctionnements de la justice ; mme si lon peut tenter de rduire les dlais ou damliorer certains processus, il nen reste pas moins que des dysfonctionnements peuvent exister ou se rvler : des enqutes dopinion peuvent permettre de mesurer la satisfaction des citoyens lgard de leur systme judiciaire, mais il faut prendre les rsultats avec beaucoup de prcaution, compte tenu des conditions dans 3

lesquelles elles sont parfois effectues. Ltude a souhait privilgier un aspect particulier, celui du traitement des plaintes des justiciables ; elle a montr que les termes refltaient parfois des ralits fort diffrentes, mais aussi que, lorsque les Etats parlaient bien de la mme chose, les rponses apportes variaient considrablement (faut-il faire intervenir un Mdiateur, la juridiction elle-mme, un Conseil suprieur ?). La qualit de la justice repose sur des techniques et des objectifs variables dun pays un autre, mais la recherche de lefficacit du systme, tout en garantissant son indpendance, en recourant des Conseils suprieurs aux comptences largies, et la restauration de la ncessaire confiance des citoyens en leur justice sont des lments fondamentaux en Europe.

Introduction Administrer la justice, est-ce encore administrer ou est-ce dj juger ? Les pays membres du Conseil de lEurope ont t amens sinterroger sur la rponse donner cette question, dans la mesure o le mode dadministration et de gestion du systme judiciaire dans son ensemble et celui des juridictions en particulier qui sont retenus tmoignent du modle choisi, donc de la nature des relations que ces Etats souhaitent tablir entre la justice et les autres pouvoirs et institutions. Lexploitation de la base de donnes de la Commission europenne pour lefficacit de la justice (CEPEJ) a permis deffectuer une tude densemble des modes dadministration et de gestion des 46 Etats membres du Conseil de lEurope. Lobjectif de la recherche nest videmment pas de donner une lecture exhaustive des mcanismes qui existent dans chaque Etat ; lide est au contraire de tenter dtablir une synthse des donnes, en dgageant des grands modles dadministration et de gestion des systmes judiciaires. Il na donc pas sembl essentiel de souligner toutes les nuances qui pouvaient exister dans chaque systme ; ltablissement de quelques grands principes, la description de modles gnraux sont mis en vidence ; des lignes directrices europennes en la matire ont t releves : ainsi est-il constant que ladministration de la justice et la gestion des juridictions ne sont pratiquement jamais considres de manire unique et pour ellesmmes ; elles font le plus souvent partie dune dmarche globale, conduisant sinterroger sur lefficacit ou la qualit de cette administration ou de cette gestion, au regard de lattente des justiciables ou, plus gnralement, au regard de la fonction que lon souhaite voir occuper par la justice dans un Etat de droit ; elles peuvent galement tre sources de questionnement au regard de la recherche de la performance : tel mcanisme ou telle mthode de gestion est-il (elle) de nature renforcer un management efficace ou la qualit de la justice ? La diversit des pays tudis ne permet bien sr pas de retenir une grille de lecture totalement uniforme. Certains Etats ne sont quau dbut dun processus de rflexion, ils prennent conscience progressivement de lutilit du choix dun mode de gestion, mais ils sont en gnral proccups par des problmes plus spcifiques (lutte contre la corruption, affirmation de garanties dindpendance des juges). Il ne peut donc exister de modle unique en Europe, les choix effectus tant largement tributaires de considrations historiques, politiques, sociales, conomiques propres au pays considr. La structuration mme de la justice et de lEtat est un lment prendre en compte : le modle ne peut tre le mme dans la Fdration de Russie et en Andorre ou Saint-Marin, en Azerbadjan et aux Pays-Bas ; le nombre de juridictions est diffrent, les relations entre les juridictions galement, le niveau budgtaire et les priorits ne peuvent qutre largement distincts. Mais mme entre pays comparables, ceux par exemple qui nont pas subi de remises en cause brutales ou de transitions difficiles, les approches varient car les conceptions administratives ne sont pas identiques, les priorits et la part budgtaire consacre la justice non plus. 5

Les grands principes et les grands modles dgags ne peuvent donc tre que gnraux ; ils donnent ainsi un reflet des systmes dadministration et de gestion, mais ils permettent aussi de dgager les proccupations des Etats. On note lattrait pour un modle donn, surtout orient vers une forme de new public management appliqu la justice ; mais les considrations financires et budgtaires ne sont pas seules jouer un rle important. La lgitimit de la justice passe aussi par la prise en compte des justiciables, comme pour tout service public. On voit ainsi apparatre des rflexions sur le traitement des plaintes des justiciables lgard de certaines questions spcifiques, soit relatives la dure des procdures, ce qui est un problme dadministration et de gestion du systme judiciaire mais concerne sans doute plus directement le justiciable lui-mme, soit relatives au comportement dun magistrat ou au fonctionnement global du systme. Le traitement de ces plaintes conduit souvent la juridiction ou le systme dans son ensemble trouver des solutions ou des rponses, qui ne peuvent tre construites qu partir des principes dadministration et de gestion ; savoir de quelle autorit ou institution relve une plainte impose de connatre exactement lorganigramme de linstitution judiciaire, les relations quelle entretient avec dautres institutions, comme les mdiateurs ou ombudsman, et galement avec les conseils suprieurs de la justice ou les ministres concerns, le tout en ayant toujours prsente lesprit lexigence dindpendance de la justice. On soulignera enfin que la notion mme dadministration de la justice pose problme. Ses contours sont difficiles identifier avec prcision, car chaque Etat, l encore, possde ses particularits et seule une tude densemble, spcifiquement consacre cette question, permettrait dtablir une typologie pertinente. Ainsi est-il pratiquement impossible, moins dtudier chaque procdure de chaque pays et de chaque ordre de juridiction sil en existe plusieurs, de dterminer les frontires de ladministration de la justice et de lacte de jugement ; or une typologie des mesures serait indispensable pour apprcier ltendue des comptences administratives et gestionnaires de chaque prsident de cour ou, de manire plus large, de chaque chef de juridiction. La seule tendance souligner est, semble-t-il, la prise de conscience du lien entre les deux aspects, et la ncessit de diffrencier ces mesures pour identifier les contrles possibles, dans le respect de lindpendance et de limpartialit des juges. Ltude met en vidence la volont que la justice, comme toute institution charge dune mission dintrt gnral, rende des comptes, soit globalement pour lutilisation des deniers publics, soit, de manire plus ponctuelle ou en tout cas plus encadre, pour ses dysfonctionnements, administratifs ou non, en fonction de la frontire retenue. Le concept dadministration de la justice est donc gomtrie variable ; mais la recherche ne peut, pour linstant, rpondre une question importante : o sarrtent ladministration et la gestion de la justice, o commencent la procdure et le jugement ? 6

I) Ladministration au service dune qualit prsuppose : une relation complexe entre administration et justice Ladministration peut se prsenter classiquement comme un ensemble dorganes, de structures, dagents, placs sous lautorit du gouvernement et chargs daccomplir des tches animes par lintrt gnral1. La justice se dfinit quant elle de par la fonction quelle remplit au sein dun Etat, savoir celle de rsoudre des litiges sur la base dun droit prtabli. Dun point de vue plus organique, la justice est lensemble des institutions revtant le plus souvent une forme juridictionnelle, charges de remplir cette mission fondamentale dans un Etat de droit. Selon une premire approche donc, administration et justice entretiennent des relations smantiques trs tnues confinant mme linterdpendance2. Pourtant, si lon sattarde un instant sur la combinaison de ces deux entits bien distinctes, des difficults surviennent en ce quil est constant daffirmer que la justice a parfois du mal composer avec les impratifs de ladministration3. Lanalyse de cette combinaison smantique fera alors apparatre la distorsion du lien, pourtant vident selon une approche organique, entre administration et justice. Toutefois, si lon retient une approche plus fonctionnelle de ladministration, il est possible denvisager un moyen de transcender cette contrarit originelle, administration et justice, dans une perspective de recherche de la qualit de la justice, pouvant agir de concert. A) La distorsion classique du lien entre administration et justice au nom de lindpendance Il est difficile de dessiner les contours de ce que recouvre lexpression administration de la justice . Si lon sattache la dimension organique de ladite expression, seront alors vises les institutions habilites, par des normes prtablies (constitution, lois ordinaire ou organique) rendre la justice mais aussi, dans une perspective plus gnrale, tous les
Cette approche classique, voire approximative , de lAdministration (cf. Gilles Guglieni, Dictionnaire de la culture juridique, ss. dir. de D. Alland et S. Rials, Lamy-PUF, d. 2003, p 26) ne permet pas, selon J. Chevallier, de dcrire le caractre ncessairement subordonn de lAdministration, laquelle peut constituer un instrument daction au service dun pouvoir politique peru comme diffrent et suprieur , J. Chevallier, Sciences administratives, PUF, 3e d. (2002), p 72. 2 Les relations entre la justice et ladministration sont rciproques. La justice contrle ladministration (). Mais linverse, la justice a besoin de ladministration pour fonctionner : les juges se bornent trancher des litiges ( au nom de la Rpublique ) ; lexcution concrte de leurs dcisions dpend du concours de la force publique, cest--dire de ladministration (). Comme le lgislateur, le juge doit passer par ladministration pour assurer la mise en uvre de ses dcisions (J. Chevallier, op. cit., p 93). 3 H. Pauliat, Ladministration de la justice dans les institutions franaises, in Lthique des gens de justice , PULIM 2001, p 75.
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organes habilits non plus rendre la justice, mais bien la grer (ministres, conseils suprieurs de justice). Cette premire dimension doit cependant composer avec une seconde, plus fonctionnelle, laquelle permet, en somme, de dfinir ladministration de la justice comme lensemble des moyens humains, en personnel, en finances, etc. qui permettent le fonctionnement de la justice 4. En dfinitive, selon ce double aspect, dfinir ladministration de la justice revient considrer un ensemble de matriaux ncessaires lorganisation, la structuration mais aussi au fonctionnement de la mission dvolue la justice. Il convient de noter au passage que, selon une conception europenne de ladministration de la justice, cette dernire se prsente davantage comme lensemble des procds gravitant autour du procs, ce qui tmoigne dune approche strictement fonctionnelle de ladministration de la justice, confinant celle-ci son activit purement juridictionnelle5. Le problme serait alors de dterminer le positionnement stratgique de ladministration, laquelle se situe la croise entre organisation et fonctionnement et ce surtout si la bonne administration apparat de plus en plus comme une vritable exigence6.
4 H. Pauliat, Ladministration de la justice dans les institutions franaises, op. cit., p 75. 5 CEDH, 28 octobre 1999, Zielinski et Pradal, Gonzalez et al. c. France, Rec. 1999VII ; AJDA 2000, p 533, chron. J.-F. Flauss ; RTD civ. 2000, p 436, note J.-P. Marguenaud ; Les grands arrts de la Cour europenne des Droits de lHomme, PUF, 4e d. (2007), p 287 s. : si en principe, le pouvoir lgislatif nest pas empch de rglementer en matire civile, par de nouvelles dispositions porte rtroactive, des droits dcoulant de droits en vigueur, le principe de la prminence du droit et la notion de procs quitable consacrs par larticle 6 sopposent, sauf pour dimprieux motifs dintrt gnral, lingrence du pouvoir lgislatif dans ladministration de la justice dans le but dinfluer sur le dnouement judiciaire du litige ; la Cour europenne des droits de lhomme semble ainsi assimiler administration de la justice et administration du procs, alors mme que les principes procduraux, tels que dfinis larticle 6 de la Convention europenne des droits de lhomme, doivent tre concilis avec des exigences nouvelles de rapidit, de gestion des flux, voire dconomie de la justice ; pour ces lments, cf. M.-L. Cavrois, H. Dalle et J.-P. Jean, La qualit de la justice, La documentation franaise, 2002 ; J.-P. Jean et H. Pauliat, Ladministration de la justice en Europe et lvaluation de sa qualit , D. 2005, no 9 p 598. Cette position europenne est rapprocher de la position du Conseil constitutionnel franais : 224 DC du 23 janvier 1987 Conseil de la concurrence : lorsque lapplication dune lgislation ou dune rglementation spcifique pourrait engendrer des contestations contentieuses diverses qui se rpartiraient, selon les rgles habituelles de comptence, entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire, il est loisible au lgislateur, dans lintrt dune bonne administration de la justice, dunifier les rgles de comptence juridictionnelle au sein de lordre juridictionnel principalement intress , cf. L. Favoreu et L. Philip, Les grandes dcisions du Conseil constitutionnel, D. 13e dition (2005), no 38, p 667 ; H. Pauliat, Les diffrents modes dadministration de la justice en Europe et au Qubec et leur influence sur la qualit, in Ladministration de la justice en Europe et lvaluation de sa qualit, dir. par M. Fabri, J.-P. Jean, P. Langbroek, et H. Pauliat, p 23 s. 6 La bonne administration de la justice et la gestion efficace des tribunaux sont une condition essentielle au bon fonctionnement du systme judiciaire et exigent, entre autres, des crdits budgtaires adquats , Res(2002)-12 du Conseil de lEurope tablissant la Commission europenne pour lefficacit de la justice (CEPEJ) ; plus

Il nen reste pas moins vrai que lalternative prsuppose par la double dimension de ladministration de la justice, balance entre lorganisationnel et le fonctionnel, est lorigine, au sein du systme judiciaire, dun conflit de territoire entre, dun ct, ce qui relve de l administratif pur et de lautre du juridictionnel7. Les Etats ont alors plusieurs faons de rgler ce diffrend8. Certains pays prconisent la solution indpendantiste en ce quun juge doit se contenter de juger et non dadministrer, la frontire entre ladministratif et le juridictionnel existant bel et bien, le juge ntant pas un administrateur. La Finlande et la Bulgarie en sont lexemple9. A cette conception sparatiste sopposerait une autre approche, qui engloberait sous une mme matire le juridictionnel et ladministratif dans la mesure o, du montant des moyens budgtaires allous, dpendrait la qualit de lactivit juridictionnelle ; cette conception gnre alors une rpartition peu lisible des responsabilits au sein mme dune juridiction entre les diffrents protagonistes : prsident de juridiction, procureur et greffier. Au Pays-Bas par exemple, les juridictions sont administres par un comit lequel se compose du Prsident de la juridiction, des vice-prsidents en chef mais aussi dun administrateur qui joue le rle de directeur de cette dernire. En Belgique, le rle dadministrateur de la Cour revient au greffier en chef. La France connat une situation marque de complexit : sont responsables de la gestion de la juridiction les chefs de cour, mais ces derniers doivent sappuyer sur un Service dadministration rgionale et sur le service du greffe. Il apparat en dfinitive difficile, au regard de ces diffrents modles, de dterminer des standards de qualit, chaque Etat ayant sa propre conception de la meilleure faon dadministrer une juridiction. Mais lorsque cette dernire est partage entre plusieurs responsabilits, un effort de clarification est fournir de manire ce que fonctions administratives et juridictionnelles ne se superposent pas et ne paralysent ainsi le fonctionnement gnral de la juridiction. Quoi quil en soit, et au-del de ces quelques considrations liminaires trs gnrales, voquer ladministration de la justice, cest voquer une administration d arrire-plan tourne vers un seul objectif : garantir la ralit et lefficacit de principe fondamental dorganisation et de
gnralement, cf. J. Chevallier : Le postulat selon lequel la gestion publique, place au service de lintrt gnral, ne pouvait tre mesure en termes defficacit a fait place lide que ladministration est tenue, tout comme les entreprises prives, damliorer sans cesse ses performances et dabaisser ses cots ; elle est somme de remplir ses missions, dans les meilleures conditions possibles, en veillant la qualit de ses prestations et en utilisant au mieux les moyens sa disposition , J. Chevallier, LEtat post-moderne, Droit et Socit 2003, p 66. 7 Pierre Lampu, La notion dacte juridictionnel , RDP 1946, p 5 s ; cf. L.-M. Raingeard de la Bltire, Peut-on adapter ladministration aux finalits de la justice ? , RFAP, no 57 p 61 s. 8 H. Dalle, Administration de la justice et acte juridictionnel , in Lthique des gens de justice, PULIM 2001, p 93 s. 9 Position envisage par lItalie et lAutriche.

fonctionnement de la justice quest le principe dindpendance ; ladministration de la justice se prsenterait alors comme un panel plus ou moins large de garanties. Ladministration de la justice repose en effet tout dabord sur une garantie normative, et ce au plus haut degr de la hirarchie des normes, en ce que la totalit des Etats europens consacrent lindpendance de la justice dans leur texte constitutionnel. Lindpendance de la justice est de ce fait affirme dans toutes les Constitutions dEurope10. La formulation dun tel principe peut toutefois varier dune Constitution lautre. Si les Constitutions de lAllemagne, de lEspagne, de lItalie, de la Belgique, ou encore de la Roumanie garantissent lindpendance des juges ou des magistrats, lesquels ne sont soumis qu la loi, les Constitutions portugaise et polonaise garantissent de faon plus gnrale lindpendance des tribunaux. La Croatie quant elle voque lindpendance du pouvoir judiciaire. En France, le principe dindpendance de la justice nest affirm que de manire empirique par lintermdiaire de la garantie institutionnelle du rle du Prsident de la Rpublique11. Dune manire gnrale l encore, lindpendance de la justice revt le plus souvent la forme dune protection statutaire au dtriment dune dimension fonctionnelle12. Mais l nest pas lessentiel. Plus importante est la question de la protection organique de lindpendance de la justice par le dveloppement notable du rle des Conseils suprieurs de justice13. Toute interrogation sur ladministration de la justice et donc sur ltendue de lindpendance de cette dernire, passe invitablement par une analyse des diffrents rles des organes de rgulation que sont les Conseils suprieurs de justice ; de tels conseils tiennent une importance variable ce qui nest pas sans gnrer des problmes de lisibilit dans la rpartition des comptences administratives en la matire. Diffrents modles peuvent alors tre
T. S. Renoux, Les fondements juridiques constitutionnels et lgislatifs de ladministration de la justice et de lorganisation judiciaire , in Ladministration de la justice et la gestion des tribunaux, colloque Bordeaux, juin 1995, organis par le Conseil de lEurope, Documents du Conseil de lEurope, p 15 s. 11 Art. 64 de la Constitution du 4 octobre 1958 : Le Prsident de la Rpublique est garant de lindpendance de lautorit judiciaire ; cf. Jorge Mendes Constante, La place de la justice dans la socit. La justice et la conception franaise de la o sparation des pouvoirs , Les cahiers franais, n 334, p 19 s., H. Solus et R. Perrot, Droit judiciaire priv, S. 1961, T. I., p 473 et s. La Constitution armnienne du 5 juillet 1995 dfinit de la mme faon lindpendance de lautorit judiciaire larticle 94. 12 Seule la Constitution hellnique semble consacrer lindpendance dans son volet fonctionnel : article 87-1. : La justice est rendue par des tribunaux constitus de magistrats du sige qui jouissent dune indpendance tant fonctionnelle que personnelle . Il faut noter au passage que la Cour europenne des droits de lhomme sattache au caractre fonctionnel de lindpendance de la justice ce qui ramne, en dfinitive, une apprciation sur limpartialit du juge, CEDH 24 mai 1989, Hauschildt c. Danemark, GACEDH, d. 2007, p 313. 13 Terme volontairement gnrique du fait dune htrognit des appellations.
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labors14, fonds sur une rpartition des tches administratives plus ou moins tendue : le modle unitaire et centralis, le modle dcentralis ou concurrentiel , et le modle autonomique , suivant en cela, en quelque sorte le polymorphisme tatique15. Dans le cadre dun modle dit unitaire , ladministration de la justice ressort de la comptence exclusive du ministre de la justice. Il nexiste donc aucun Conseil suprieur sous quelque forme que ce soit16 et ce alors mme que le principe dindpendance de la justice est solennellement affirm dans le texte de valeur constitutionnelle. Selon ce premier modle, ladministration du systme judiciaire (gestion du corps des magistrats et rpartition des ressources budgtaires) constitue un monopole gouvernemental, ce qui nest pas sans rappeler une conception plus fonctionnaliste de la sparation des pouvoirs, la justice restant une fonction de lEtat et donc fortement lie au pouvoir excutif17. Le deuxime modle plus dcentralis , voire parfois concurrentiel car plus intermdiaire en somme, assure un certain partage de ladministration de la justice entre deux entits distinctes savoir, dune part, le ministre de la justice qui semble conserver toutefois lessentiel des prrogatives en la matire et un ventuel Conseil suprieur dautre part. Ce modle est alors retenu par une large majorit des Etats europens ; son caractre mdian gnre parfois des problmes de rpartition des comptences entre ministre et Conseil suprieur et donc un resserrement des comptences au profit du premier mais peut, linverse, favoriser lmergence de missions particulires au bnfice des seconds. Dans la plupart des cas, la rpartition des comptences administratives entre Ministres de la justice et Conseils suprieurs de justice se montre assez dfavorable pour ces derniers, en ce sens que de tels organismes se voient pourvus de comptences traditionnelles assez minces, rduites la

Sur ces questions, voir notamment Les Conseils suprieurs de la magistrature en Europe, dir. par T.-S. Renoux, La documentation franaise, 1999 ; J.-F. Kriegk, Les Conseils suprieurs de justice, clef de vote de lindpendance judiciaire ? (examen comparatif partir de critres internationalement reconnus) , D. 2004 no 30, p 2166 s. 15 Etat unitaire, dcentralis ou non, rgional et fdral. 16 Autriche, Bosnie-Herzgovine, Islande, Luxembourg, Suisse (au niveau fdral uniquement). 17 Ce qui peut tre gnrateur de certaines difficults au regard dinstruments internationaux tels que la Charte europenne sur le statut des magistrats, laquelle dispose dans son point 1.3 : Pour toute dcision affectant la slection, le recrutement, la nomination, le droulement de la carrire ou la cessation de fonctions dun juge ou dune juge, le statut prvoit lintervention dune instance indpendante du pouvoir excutif et du pouvoir lgislatif au sein de laquelle sigent au moins pour moiti des juges lus par leurs pairs suivant des modalits garantissant la reprsentation la plus large de ceux-ci.

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seule gestion du corps des magistrats18, voire parfois pour les seuls magistrats du sige19. Cette mission originelle revient alors grer la carrire des magistrats, tout en maintenant lassurance de garanties traditionnelles dindpendance relatives la nomination, lavancement, la discipline et la formation professionnelles ; les comptences en matire administrative et financire et plus gnralement politique relvent de la seule comptence du ministre. Cette rpartition assez ingalitaire de ladministration de la justice et apparemment hermtique peut toutefois laisser sinfiltrer un certain particularisme la faveur, cette fois-ci, des Conseils suprieurs de justice. En Armnie par exemple, le Conseil judiciaire est comptent pour formuler des recommandations lgard des programmes de formation des magistrats, il peut en outre donner son avis sur les remises de peine consenties par le Prsident de la Rpublique20. En Belgique, le Conseil Suprieur de justice, dont la naissance est lie en partie laccord Octopus faisant suite la fameuse affaire Dutroux , est comptent pour mettre des avis et propositions relatifs au fonctionnement et lorganisation des juridictions21. Il est, dans le mme esprit, charg dune mission daudit et de contrle gnral des cours mais il est surtout comptent lgard des suites donner aux plaintes concernant le fonctionnement des juridictions22. La Constitution espagnole fait du Conseil gnral du pouvoir judiciaire lorgane principal de gouvernement de celuici23. En Turquie, la Constitution prvoit que le Conseil suprieur des juges et des procureurs statue sur les propositions manant du ministre de la justice en matire de suppression de tribunaux ou de postes de juges ou de procureurs et de modification de la comptence territoriale des tribunaux 24. Cette rpartition peu lisible des comptences administratives peut enfin gnrer certaines volutions du fait dun manque de clart et qui vont justement dans le sens dune clarification. Cette hypothse semble se confirmer en Bulgarie o le Conseil suprieur judiciaire25 apparat comme le principal dtenteur des prrogatives administratives lgard du systme judiciaire. Il dtient ce titre des comptences budgtaires importantes : il
18 Albanie, Andorre, Azerbadjan, Croatie, Estonie, France, canton de Genve, Italie, Lituanie, Norvge, Moldavie, Pologne, Rpublique tchque, Russie, Slovaquie, canton de Tessin, et Ukraine. 19 Macdoine et Slovnie. 20 Art. 95 de la Constitution. 21 La Constitution de la Rpublique du canton de Genve de 1847 prvoit, dans son article 135-2, que le Conseil suprieur de la magistrature veille au bon fonctionnement des tribunaux et notamment ce que les magistrats de lordre judiciaire exercent leur charge avec dignit ; la Constitution de la Rpublique et canton de Tessin, dans son article 79, prvoit que le Conseil suprieur de la magistrature exerce un devoir de vigilance lgard des magistrats. 22 Cf. infra, p 15. 23 Art. 122-2 de la Constitution de 1978. 24 Art. 159 al. 2 de la Constitution de 1995. 25 Art. 130 de la Constitution de 1991.

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peut prparer le projet de budget du pouvoir judiciaire afin de le prsenter en Conseil des ministres. Les rformes engages en 2002 et 2003 semblent aller dans le sens de ce mouvement de dcentralisation plus pousse ce qui ne va pas forcment vers une relle clarification du partage des fonctions administratives entre ministre et conseil suprieur. De plus, les rformes votes ne sont pas toujours appliques immdiatement et dans lesprit qui a prsid leur laboration. Au total, le modle intermdiaire ou dcentralis se caractrise nettement par une absence de lisibilit dans la rpartition des rles dvolus au ministre et aux conseils suprieurs de justice ; la balance penche le plus souvent du ct ministriel, lequel conserve, dans la majorit des cas, la comptence de droit commun en matire organisationnelle, les conseils suprieurs exerant alors une simple comptence dattribution. Ce modle mdian se caractrise galement par lhtrognit de ses adhrents en ce sens quil peut offrir parfois certaines particularits. Lon doit malgr tout noter une certaine tendance, et lexemple bulgare de le confirmer, au renforcement des comptences gestionnaires des Conseils suprieurs. Il est possible enfin de dterminer lexistence dun troisime modle dit autonomique ou plus gestionnaire au sein duquel le Conseil suprieur dispose de comptences plus larges la fois dans le domaine de la gestion du corps de magistrats, mais galement dans le domaine de la gestion de lorganisation et du fonctionnement des juridictions. Participent de ce modle les pays comme le Danemark, la Hongrie, lIrlande et les Pays-Bas, et un moindre degr, la Sude : le systme sudois est peu dconcentr. Une autorit administrative, lAdministration nationale des cours et tribunaux, est charge de la gestion des juridictions ; son rle est cependant limit : elle sassure de la meilleure rpartition possible des moyens entre les cours et tribunaux. Au Danemark, le gouvernement sest vu retirer partir de 1998 ses prrogatives en matire dadministration de la justice au profit dun organe indpendant des deux autres pouvoirs : la Commission des tribunaux et cours. Lorgane essentiel en matire dadministration le Board of governors une fraction de cette commission, est le principal responsable de ladministration (prparation des budgets et distribution des fonds aux juridictions). Le conseil judiciaire des Pays-Bas a lui, en charge la gestion quotidienne des cours. Dans le cadre de cette mission, il dispose des mmes prrogatives que le Board of governors danois en matire budgtaire. Le conseil judiciaire nerlandais est en charge en outre dune mission tout fait spcifique de modernisation de la qualit des juridictions de faon en garantir la relle efficacit, tel point quil peut tre prsent comme le vritable rgulateur du systme judiciaire en ce quil participe concrtement lamlioration de la qualit de ce dernier26.
En Irlande, le Court Service est responsable de la gestion des cours et tribunaux et est alors comptent pour dterminer des objectifs et les moyens dy parvenir. Il contribue ainsi, lui aussi, lamlioration de la qualit de la justice ; il se
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Ces diffrentes approches conduisent alors sinterroger sur un resserrement du lien entre administration et justice, dans une perspective damlioration de la qualit du systme judiciaire. B) Un resserrement possible des liens entre administration et justice au nom de lefficacit Aux termes de cette premire approche de ladministration de la justice, il semblerait que deux vritables modles se dtachent, entretenant deux conceptions diffrentes de la qualit de la justice. Selon un premier modle (largement pratiqu dans les pays dEurope du Sud), la qualit de la justice reste attache la qualit du seul magistrat en tant que personne et donc la prservation de son indpendance, en consquence de quoi les Conseils suprieurs ne disposent que de comptences de gestion du corps de magistrats. Selon un second modle (pratiqu surtout dans les pays dEurope du Nord), la recherche de la qualit de la justice passerait plus par lamlioration du systme judiciaire dans son ensemble. Suivant cette perspective, les Conseils suprieurs semblent uvrer avec une acuit particulire dans le sens dune vritable recherche de lamlioration de la qualit de la justice par la concrtisation de lidologie gnrale de recherche de la performance, de lefficacit notamment par la mesure de lactivit judiciaire. En dfinitive, il semblerait que le modle autonomique soit le modle retenir en ce quil constituerait lenvironnement le plus favorable la rception des instruments ncessaires laccomplissement dune dmarche qualit laquelle se situe dans une perspective europenne27. Ce second modle apparat vritablement comme le rfrent, dautant plus que le Conseil consultatif des juges europens vient de remettre un avis pour 200728 dans lequel il prconise un ensemble de solutions empruntes plutt au modle autonomique . Le Comit consultatif estime cet effet que le Conseil de la justice doit avoir pour fonction de protger lindpendance la fois du systme judiciaire et de chaque juge, et de garantir, dans le mme temps, lefficacit et la qualit de la justice conformment larticle 6 de la CEDH afin de renforcer la confiance des usagers dans la justice. A ce titre, le Comit poursuit en affirmant que le Conseil de la justice devrait avoir un large ventail de tches lui permettant de protger et de promouvoir lindpendance judiciaire et lefficacit de la justice, tout en veillant viter les conflits dintrts lors de laccomplissement de ces diffrentes tches. En outre, le Comit considre que le conseil de justice doit simpliquer activement dans le travail dvaluation de la qualit de la justice et dans la mise en uvre des
produit la mme chose en Hongrie o il appartient au Conseil national de la justice de grer le budget de la justice et de contrler lactivit des juridictions. 27 J.-P. Jean et H. Pauliat, Ladministration de la justice en Europe et lvaluation de sa qualit , D. 2005, no 9 p 598. 28 Avis no 10 (2007) du Conseil consultatif de juges europens lattention du comit des ministres du Conseil de lEurope sur le Conseil de la Justice au service de la socit, disponible sur le site du Conseil de lEurope.

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techniques destines assurer lefficacit du travail du juge. De surcrot, le Conseil de la justice devrait avoir des comptences financires tendues concernant la ngociation et ladministration du budget de la justice ainsi que des comptences concernant ladministration et la gestion des tribunaux en vue damliorer la qualit de la justice. Le Comit conclut en affirmant quil convient dencourager la coopration entre les Conseils de la justice aux niveaux europen et international. Comparaison nest peut-tre pas raison, mais lvolution de lorganisation des systmes judiciaires semble suivre celle des formes juridiques de lEtat. Il est rare en effet de trouver en Europe un systme strictement unitaire o le Ministre de la justice dispose du monopole normatif en matire dadministration de la justice. Au contraire le modle dcentralis parat constituer le principal modle. Mais il sensuit un problme de lisibilit dans le partage des tches, ce qui gnre un processus variable dun Etat lautre d autonomisation , pouvant dboucher sur la conscration dune relle autonomie de gestion (modle autonomique ). Or si le processus venait se confirmer, catalys de surcrot par les plus hautes instances europennes, ne pourrait-on pas envisager un modle encore plus autonome, poursuivant en cela lanalogie avec les diffrentes formes de lEtat, un modle fdral , de manire consacrer rellement lexistence dun pouvoir judiciaire vritablement indpendant des autres, une relle et lisible rpartition des comptences suivant une concrtisation effective de la subsidiarit ? Car qui mieux que la justice peut administrer la justice ? Il convient en dfinitive de ne plus voir dans ladministration un carcan au sein duquel aucun processus de modernisation ni de rationalisation ne serait envisageable. Au contraire doit-on voir en ladministration un instrument au service de la justice, capable de servir de support toute dmarche allant dans le sens dune recherche continue de lamlioration de la qualit du systme judiciaire29. Ainsi, ladministration de la justice peut-elle tre facteur dinnovation ; de frein toute volont de modernisation, elle passe un rle de catalyseur et de rvlateur dinnovations.

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J.-P. Jean, Justice. Quels modes dadministration et dvaluation pour un service public complexe qui doit rendre des dcisions en toute indpendance ? , in The Challenge of Change for Judicial Systems, dir. par M. Fabri et Ph. M. Langbroek, IOS Press 2000, p 47 s. ; S. Renaud, Amlioration de la qualit de la justice : difficults thoriques et pratiques , RRJ 2002 no spc. p 2211.

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II) Ladministration de la justice, support dune qualit recherche : un dialogue rtabli entre justice et citoyens Ladministration de la justice est dsormais conue comme un outil ; elle fait lobjet de rflexions nombreuses, pour tenter de dterminer de quelle manire la justice peut rendre au mieux le service quelle doit aux citoyens. Elle est donc considre comme vecteur ou support de techniques nouvelles, permettant de renforcer sa lgitimit, sa transparence, tant lgard des citoyens utilisateurs que des professions judiciaires qui collaborent avec elle (avocats, avous). La recherche de lefficacit et de la qualit contraint les pouvoirs publics et les professionnels de la justice concevoir des mcanismes innovants de gestion et dadministration, pour rpondre aux mieux aux contraintes qui sont imposes et aux demandes qui sont formules. Ces techniques ont t plus longues simplanter dans le domaine de la justice quau sein dautres institutions ou services publics, simplement parce que lon considrait quelles pouvaient tre largement incompatibles avec sa mission. Ainsi la contractualisation apparat-elle de manire trs rcente dans certains pays ; la culture de lvaluation sinstalle, mais de manire ingale, et surtout dans des conditions fort diffrentes selon les Etats. A) La mise en place de techniques inspires du management par la qualit Ces techniques sont essentiellement la contractualisation et lvaluation. 1) Une diversit contractualisation. logique des domaines et des fonctions de la

La contractualisation est sans doute la technique principalement utilise pour mettre en vidence le nouveau type de relations qui doit sinstaurer entre les cours et les tribunaux, dune part, et les instances charges dallouer les fonds, de lautre (ministres de la justice, conseils suprieurs ou autres institutions). Cette contractualisation entrane une ncessaire rflexion au sein des juridictions, particulirement visible dans les pays qui pratiquent une certaine dcentralisation de leur systme judiciaire. Elle renforce ainsi la transparence de ces relations et vite en principe un reproche tir de latteinte lindpendance de la justice. Elle saccompagne dans ces pays dune logique de rsultats ; le contrat est ainsi tabli entre les instances nationales et la cour, pour parvenir un certain nombre dobjectifs dfinis en fonction de ltat de la juridiction un moment donn, des moyens dont elle dispose et des possibilits ou marges damlioration quelle peut esprer. Mais la contractualisation ne sert pas que dans ce type de relations ; elle est utilise, mais, au regard des donnes de la CEPEJ, de manire moins frquente, dans les relations entre les avocats et les magistrats, donc entre professionnels de la justice. La France a ainsi insist sur les contrats de procdure mis en place, cest--dire sur la technique qui permet aux juges et aux conseils des parties de dcider du 16

calendrier de la procdure, ds la premire audience. Ce mcanisme permet donc desprer une rduction des dlais de jugement des affaires, mais surtout une prvisibilit de cette dure ; elle rend ainsi le demandeur et son conseil plus largement acteurs de leur dossier, ou en tout cas participant la matrise du dossier, la collaboration entre avocats, magistrats et usagers tant ainsi renforce. Le Danemark utilise la technique contractuelle dans une perspective comparable : ainsi la cour peut-elle convenir avec les parties et leur conseil, lors de linstance prliminaire, des modalits selon lesquelles va se drouler la suite de la procdure. La Finlande et lIslande dveloppent de telles possibilits, avec semble-t-il un formalisme moins accentu. Mais lide est galement de rendre la procdure plus transparente, en tout cas plus aise. La Norvge admet le mcanisme contractuel pour rduire les dlais prvus par la loi si les parties en sont daccord. Si des tentatives sont galement effectues en Albanie, il apparat quelles sont plus administratives que lgitimantes, si lon ose les termes ; en effet, les magistrats se contentent de dterminer les dates des audiences ultrieures, mais aucun engagement ne formalise ces donnes ; elles ont donc une vocation dinformation et non de collaboration. Certains pays ne dveloppent pas du tout la technique contractuelle30, soit parce quils estiment quelle nest pas compatible avec la justice, soit parce quils soulignent que seule la matrise totale de la procdure par la juridiction est conforme lintrt des citoyens. Nanmoins, la contractualisation peut aussi toucher dautres domaines, comme les relations directes entre la justice et le justiciable ; ainsi les Pays-Bas et lAllemagne connaissent-ils les peines ngocies ; il en est de mme, mais un moindre degr, de lItalie et de la France ; ladministration de la justice englobe alors lexcution de la dcision. Il sagit ainsi de mesures dexcution de la justice, mais destines amliorer le fonctionnement du service public, donc sa qualit. La contractualisation est ainsi une premire technique utile ladministration de la justice dans une dmarche qualit ; elle aura ncessairement tendance se dvelopper puisque plusieurs Etats sengagent dans des dmarches de numrisation de documents de justice. Ils seront donc obligs de recourir au contrat, ne serait-ce que pour dterminer lorganisme de confiance, lorgane certificateur, mais aussi pour dfinir avec prcision ce qui peut faire lobjet dune dmatrialisation et dune numrisation, quels sont les bnficiaires de ce systme (avocats, justiciables, autres juridictions nationales ou europennes), quelles en sont les limites (les interconnexions de fichiers sont-elles autorises,
Armnie. Les dlais sont fixs en Autriche de manire discrtionnaire par les juridictions, en application des textes. La Pologne prcise quil ny a pas despace pour une discussion contractuelle ; ladministration et la gestion de la justice, au sens de gestion des procdures et des affaires, appartiennent totalement aux juridictions. Ce pays ncarte pour autant pas toute hypothse de discussion entre les parties, leur conseil et les juges. Il nexiste donc pas de formalisation, ni dengagement rciproque, mais une simple prise en compte des demandes de chacun.
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jusquo ?). Le systme est alors fait pour instaurer la confiance au sein et entre les diffrents systmes judiciaires europens. Mais dautres techniques, lies la recherche de la qualit, existent ; tel est le cas de lvaluation. 2) Une prfrence marque pour lvaluation collective de la justice Pour apprcier la qualit de la justice de manire rationnelle, il convient de dterminer des mcanismes fiables dvaluation. De trs nombreux pays europens dcrivent ainsi certains processus gnraux, qui doivent permettre de dfinir des critres, des grilles danalyse. Toute approche subjective nest pas pour autant absente, mais elle reste, dans certains cas, marginale. La quasi-totalit des pays europens rendent compte, a minima, par un rapport annuel dactivit. Seules lEstonie, la Gorgie, la Grce indiquent ne pas pratiquer ce qui sapparente, bien souvent, une remonte dinformations. Cette obligation de remise dun rapport annuel nest pas pour autant perue comme un critre de performance ; il sagit dun bilan de lactivit de la cour ou de la juridiction au cours de lanne coule, ce qui nempche pas de nombreux pays de construire des bases de donnes sur les nombres de cas entrants ou sortants, les flux daffaires pour matriser davantage le temps et les dlais. Mais il est intressant de sinterroger sur lutilit de ce rapport : qui effectue le rapport ou qui tablit les donnes, quelle autorit est-il transmis, quapporte-t-il et quelles sont les suites donner ? En ce domaine, les Etats europens se divisent en plusieurs groupes : pour certains, les rapports annuels dactivit et/ou les donnes statistiques sont adresss au Ministre de la justice (Albanie, Finlande, France, Italie avec la Direction gnrale de la statistique, Turquie), ou bien au Conseil suprieur de la justice (Andorre, Portugal avec les inspecteurs des services qui dpendent du Conseil suprieur), ou encore la Cour suprme de lEtat (Chypre), rarement au Parlement (Saint-Marin), ou plusieurs autorits la fois (en Islande, les donnes statistiques sont adresses la Cour suprme, au Conseil administratif des Cours et au Ministre de la Justice). Les donnes en question sont varies : elles peuvent concerner la dure des procdures, le nombre de recours dposs devant la juridiction, le nombre de dcisions rendues par la juridiction, le nombre daffaires en instance, le nombre de recours en appel des dcisions (Montngro, Serbie), la charge de travail des magistrats (Bulgarie, Roumanie), le nombre de dcisions excutes (Espagne) ; au contraire, seules certaines dcisions ou catgories de dcisions peuvent faire lobjet danalyses statistiques (Autriche, Danemark pour le suivi du dlai dans certaines procdures, Lituanie, Turquie). Les diffrents Etats nestiment pas, la plupart du temps, quil sagit dun processus dvaluation strictement entendu. Ces rapport et donnes statistiques se contentent de donner une vue densemble du fonctionnement des cours et tribunaux, dapprcier la dure des procdures, soit de manire globale, soit de manire spcifique, en fonction des cas, en axant la 18

description sur les procdures prsentant les cas les plus graves comme les crimes ou les viols, ou sur les points mettant en vidence lvolution des flux. Il est plus difficile dapprcier les mcanismes dvaluation et surtout dvaluation de la performance du systme judiciaire dans son ensemble ou des cours ou juridictions en particulier. Les Etats se divisent ainsi assez nettement sur les modalits de lvaluation de la performance : qui doit la pratiquer, qui dtermine les critres ou indicateurs censs valuer la performance, comment est-elle pratique, et dans quel but ? La dfinition mme de la performance prte discussion : certains Etats lentendent comme la suite presque logique de la carrire des magistrats, ils la confondent donc avec lvaluation professionnelle31. Les critres sont videmment plus classiques, puisque seront apprcies les qualits professionnelles du juge ou du procureur, son aptitude agir, sa dontologie il ne sagit pas pour autant de lvaluation du systme judiciaire ou dune cour en tant que telle. Les critres ou indicateurs de performance sont significatifs : la plupart des Etats ont choisi de retenir les standards de la Convention europenne des droits de lhomme et leur application par la Cour europenne. Ainsi range-t-on dans les indicateurs de performance lindpendance du systme judiciaire, limpartialit des juges (Armnie), le procs quitable, le dlai raisonnable (Chypre), la charge de travail des magistrats (Estonie, Lituanie, Russie, la Slovnie tant lun des rares pays axer la quasi-totalit de ses indicateurs sur la quantit de travail par magistrat, par juridiction, au regard des flux). La Slovaquie montre un rel effort de prcision dans lapprhension de ces indicateurs ; au-del de la vrification du respect des principes europens de procdure, elle insiste sur la qualit de la prparation des dcisions, la manire dont les journes de procs sont utilises, les raisons pour lesquelles un procs est suspendu, la dignit de la conduite des juges ; dans bon nombre de cas, ce ne sont que des lments parmi dautres. Les pays qui ont le plus dvelopp ces critres et rflchi sur leur pertinence prsentent une grille intressante en associant des indicateurs lis aux standards europens mais aussi une dimension conomique, tenant compte de lefficacit et de leffectivit de la justice. Si lAutriche, le Danemark, la Hongrie, lItalie privilgient des indicateurs chiffrs sur le nombre de dcisions, daffaires traites en les liant avec les dlais, la France, en sappuyant sur la LOLF, a tent de mettre en place des lments plus prcis : dlai moyen de traitement des procdures, nombre daffaires traites par magistrat, taux de rponse pnale, taux dappel ou de cassation Ces indicateurs sont sujets critiques mais ont le mrite daller au-del dune simple analyse chiffre. De plus, cette approche sintgre dans une dmarche budgtaire et financire globale permettant dvaluer la performance des politiques publiques. Les Pays-Bas, en se fondant sur le
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On notera que seule la France semble pratiquer le systme des primes de performance ou des primes de rendement ; lEspagne, qui avait tent lexprience, y a renonc devant les consquences que cela entranait.

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management intgral, valorisent la mesure de la productivit, au moyen dindicateurs nombreux mais divers. LEspagne affirme sintresser la clrit et lefficience de la justice, mais les indicateurs restent sommaires. De manire gnrale, les pays du Nord, y compris la Sude, tendent mettre en place des indicateurs pour apprcier rellement la performance du systme judiciaire, et donc, dune certaine manire, pour amliorer la perception que peuvent en avoir les citoyens ou plus spcifiquement les usagers de la justice. Ladministration de la justice ne prsente pas ncessairement de particularits par rapport dautres services ou dautres politiques publiques. Le management est important et doit accrotre la productivit et lefficacit. La France semble retenir une approche diffrente ; mme si des rflexions sont largement engages sur ce point, lide est davantage de justifier des moyens mis sur la justice, augmentation du budget, du nombre de postes de magistrats Il sagirait surtout de rendre compte et non pas de grer une performance. Pour dautres Etats, les indicateurs sont en train dtre mis en place ; mais souvent, ce sont des indicateurs lis aux standards europens (Bosnie-Herzgovine). Lvaluation de la performance peut dabord tre le fait dune autorit indpendante des pouvoirs, en particulier du pouvoir excutif ; mais il faut diffrencier selon que cest cette autorit qui value aprs avoir dtermin les indicateurs ou si elle se contente dappliquer des critres dfinis par une autre autorit. Le pouvoir excutif peut ainsi dfinir les indicateurs (Finlande, Allemagne, Islande, Slovaquie, Sude), ce peut tre le lgislateur (France, Norvge), ou le pouvoir judiciaire (Hongrie, Pays-Bas, un moindre degr Roumanie), le lgislateur et le pouvoir judiciaire (Russie), lexcutif et le judiciaire (Slovnie), lexcutif et le lgislatif (Angleterre et pays de Galles). Souvent, les rponses au questionnaire mlent plusieurs aspects. Il nest en effet pas indispensable que ce soit les juges eux-mmes, soit par leur Conseil suprieur de la justice, soit cour par cour, qui dfinissent les indicateurs pour que le systme judiciaire soit dmocratique et performant. La dfinition peut en effet tre le fait du lgislateur ou du gouvernement, en fonction des contraintes densemble des diffrentes politiques publiques ; ils peuvent vouloir mettre laccent sur tel aspect pour encourager au dveloppement de tel aspect de telle politique pnale ou civile. Ladministration de la justice et lvaluation de sa performance ne peuvent donc pas toujours relever de lautorit judiciaire elle-mme. Limportant est videmment que les magistrats et les fonctionnaires qui travaillent avec eux soient associs la dfinition de ces critres, pour tre en mesure dapprcier leur pertinence, leur applicabilit. Mais la dfinition qui reviendrait au seul Conseil suprieur pourrait avoir un impact ngatif : comment sorganiserait alors la responsabilit de cette autorit, devant quelle instance ? Il faut surtout savoir si les indicateurs poss sont en relation avec des objectifs fixs aux cours ou aux juridictions ; en clair, les indicateurs sont-ils fonction de la situation de chaque cour ou sont-ils conus de manire globale et la conformit ces indicateurs, donc la vrification de la performance, est-elle associe des objectifs que les juridictions doivent 20

respecter ? LAutriche ne sest pas engage dans cette voie ; si des indicateurs assez prcis existent, les cours nont pas respecter dobjectifs prcis et concrets. La France a dfini des objectifs globaux pour les cours, mais elle ne les lie pas avec un plan daction ngoci avec le ministre. Lide est de rendre des dcisions de qualit, dans des dlais raisonnables, amliorer lexcution des dcisions pnales, mais sans lier ces objectifs une programmation annuelle des cours. La Hongrie a galement dfini des objectifs gnraux, comme lamlioration de la confiance des citoyens dans leur systme judiciaire, mais sans tablir de relation avec loctroi des budgets par exemple. Pour la Roumanie, il sagit avant tout de mettre laccent sur la lutte contre la corruption, et sur la volont damliorer la confiance en la justice passe par lradication de ce phnomne. Mais certains Etats sengagent (Bosnie-Herzgovine, Slovnie) ou se sont engags dans la voie de llaboration dun plan annuel pour les cours, dans lesquels elles dfinissent leurs objectifs, le lien avec les indicateurs, la manire datteindre les objectifs, leur budget tant alors allou en fonction de ces paramtres. Lexemple le plus abouti est sans doute le Danemark. Le juge en charge des fonctions dadministration prpare un plan daction pour la juridiction ou la cour et doit prsenter les objectifs quil compte atteindre ; ladministration des cours danoises indique alors les points sur lesquels il est souhaitable dinsister particulirement dans ce plan daction. Mais les techniques dadministration et de management ne doivent pas carter tout autre mcanisme permettant de rechercher la qualit du systme judiciaire ; le corollaire des nouvelles mthodes dadministration et de gestion est lobligation de rendre compte, laccountability. Le terme nest pas synonyme de responsabilit, il concerne des domaines plus spcifiques et des hypothses diffrentes. Mais il est important de souligner que les justiciables, ou plus largement ceux qui ont faire ou ont eu faire la justice, souhaitent porter des rclamations contre les dysfonctionnements ou les anomalies dans ladministration de la justice. Un tel chantier sest ouvert depuis peu dans nombre dEtats ; il a pourtant partie lie avec ladministration de la justice, car il implique que le systme judiciaire soit en mesure de se saisir de ces problmes et de trouver des solutions. B) Une rsolution des dysfonctionnements inhrente un management par la qualit Les citoyens semblent se montrer soucieux de la qualit de la justice dans les diffrents Etats et, dans le mme temps, marquent, si lon en croit certaines enqutes ou certains sondages32, une relative dfiance vis--vis
V. J.-P. Jean, Les demandes des usagers de la justice , in M.-L. Cavrois, H. Dalle, J.-P. Jean, La qualit de la justice, La Documentation franaise, 2002, p. 23. Voir aussi J.-P. Jean, Au nom du peuple franais ? La justice face aux attentes des citoyens-usagers , in D. Soulez-Larivire, H. Dalle, Notre justice ; le livre vrit de la justice franaise, Laffont, 2002, p. 103 ; B. Franois, Les justiciables et la justice travers les sondages dopinion , in L. Cadiet, L. Richer, Rforme de la justice, rforme de lEtat, PUF, coll. Droit et Justice, 2003, p. 41.
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de linstitution. Cest la raison pour laquelle les pays europens tendent mettre en place des mcanismes de traitement des plaintes des justiciables. 1) La mesure de la satisfaction des citoyens lgard de leur systme judiciaire Les opinions que lon peut recueillir dans telle ou telle recherche33 sont cependant varies : ainsi les citoyens peuvent-ils mettre en vidence la lenteur de la justice, la complexit de son langage, le caractre excessif de son cot, le caractre inaccessible ou distant de ses professionnels, le manque dinformations disponibles son sujet, sa faiblesse de communication, la place quasi inexistante des citoyens dans le processus de justice Tous les Etats membres du Conseil de lEurope ne disposent pas cependant de mcanismes spcifiques permettant de connatre ltat de lopinion ou des justiciables sur le fonctionnement de la justice ou sur sa qualit. Certains Etats disposent denqutes dopinion rgulires, ou tout au moins compltes ; tel est le cas de lAutriche, de la Belgique qui a effectu un baromtre de la justice par enqute tlphonique, dont les rsultats ont t publis en 2004, donnant ainsi des informations quantitatives et surtout qualitatives sur la justice, lchantillon tant de 3 200 personnes. La Belgique a aussi dvelopp des enqutes ou sondages auprs de groupes cibles sur des questions prcises ; loriginalit tient au fait que ce ne sont pas seulement des citoyens qui sont interrogs, mais aussi des professionnels de la justice (magistrats, avocats, greffiers). Les rsultats de ces enqutes de groupes sont en gnral analyss de prs par le Conseil suprieur de la justice, qui tente den tirer des conclusions afin damliorer la qualit du systme judiciaire belge. La France a eu loccasion de procder une vaste enqute en mai 200134 ; une autre enqute a port sur les victimes (2006). Le Portugal est un cas particulier puisquun observatoire permanent de la justice a t cr par le Ministre de la justice et luniversit de Coimbra ; des enqutes sont effectues rgulirement et sont rendues publiques. LItalie ne pratique que des enqutes dopinion locales. LEspagne dispose dinformations fiables via des enqutes ralises par lassociation des barreaux et des avocats. En Lituanie, des enqutes sont pratiques mensuellement sur les habitants, en particulier leur demandant leur opinion lgard des institutions sociales, ce qui inclut les cours ou juridictions. Il en est de mme pour la Slovnie : les enqutes
33 Pour des exemples, voir la recherche mene par lUniversit de Lige et lUniversit Catholique de Louvain, portant en Belgique sur : La Justice en question : aprs le baromtre de la justice, une recherche qualitative . Sur le baromtre lui-mme, voir : S. Parmentier, G. Vervaeke, J. Goethals, R. Doutrelepont, A. Lemaitre, B. Cloet, J. Schoffelen, M. Vanderhallen, M. Sintobin, T. Van Win, M. Vandekeere, Une radiographie de la justice ; les rsultats du premier baromtre de la justice en Belgique, Gand, Academia Press, 2004. 34 Enqute de satisfaction ralise auprs de 1201 personnes reprsentatives des justiciables, v. La qualit de la justice, op. cit., p. 243. Dautres enqutes sont ralises par les barreaux, par exemple.

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dopinion portent sur diffrentes institutions, et une seule question concerne la justice. De manire plus originale, certains systmes pratiquent les demandes dopinion en ligne : en Serbie, certaines cours posent des questions sur leur site internet pour essayer de savoir comment les citoyens considrent la justice de leur pays (est-ce que la juridiction est bien ou mal organise, est-ce que le nombre de juges nest pas trop faible ?). Le gros inconvnient est que ce systme nest pas coordonn, que les questions peuvent tre plus ou moins prcises. La Norvge ne connat pas ce type denqutes gnrales de satisfaction ou de confiance des citoyens lgard de leur systme judiciaire. Dautres Etats pratiquent les enqutes auprs des professionnels de la justice directement (juges, magistrats, procureurs) mais dans un but souvent plus spcifique, comme la lutte contre la corruption35. Cette exigence de rsultats, cette demande dinformations sont sans doute le reflet des interrogations sur le rle et les missions de la justice. Les plaintes qumettent les citoyens sur le fonctionnement de la justice sont des indications de la manire dont la socit considre lappareil judiciaire. Chaque plainte peut tre considre comme une source dinformation sur la qualit du service. Il est donc important que le traitement de ces plaintes fasse lobjet de toute lattention ncessaire, si lon veut que ces signaux servent quelque chose. Les nier serait une erreur dans le processus de reconqute de la lgitimit de la justice. 2) Le traitement des plaintes lencontre de dysfonctionnements La question relative au traitement des plaintes des justiciables est souvent dtourne par une autre interrogation, relative la responsabilit des magistrats, parfois leur responsabilit personnelle36. La difficult est cependant disoler, dans ce que lon appelle les plaintes des justiciables, ce qui peut relever dun traitement autonome, spcifique37 ; en ce sens,

Cest le cas de la Roumanie. Pour une approche densemble, F. Bottini, La responsabilit personnelle des magistrats , RRJ, 2006-4, p. 2193 ; M. Deguergue (dir.), Justice et responsabilit de lEtat, PUF, coll. Droit et justice, 2003, spcialement N. Albert, De la responsabilit de lEtat la responsabilit personnelle des magistrats ; les actions rcursoires et disciplinaires lencontre des magistrats , p. 209 ; M.-A. Frison-Roche, La responsabilit des magistrats : lvolution dune ide , JCP, 1999, I, 174 ; sur une analyse historique de cette responsabilit personnelle, G. Kerbaol, La responsabilit personnelle des magistrats de lordre judiciaire, Thse Montpellier I, 2003 ; v. galement La responsabilit des magistrats, H. Pauliat et S. Gaboriau (dir.), PULIM, 2008 (avec une approche compare). 37 On scarte donc de la question plus classique en France du champ dapplication et de la porte de larticle L. 781-1 du COJ (devenu art. L. 141-1 depuis ord. du 8 juin 2006), selon lequel lEtat est tenu de rparer le dommage caus par le fonctionnement dfectueux du service de la justice. Cette responsabilit nest engage que pour une faute lourde ou un dni de justice . Pour un exemple rcent et clairant sur cette question : J. Pradel, Inactivit dun juge dinstruction pendant
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laugmentation des plaintes dmontrerait que le citoyen est attentif au fonctionnement de la justice, quil cherche en comprendre les mcanismes. Mais comment traiter la plainte du justiciable : il faut apporter une rponse, indispensable dans un service public, pour pouvoir ensuite corriger les dysfonctionnements, les erreurs38, les lenteurs Qui doit apporter la rponse ? Au regard de la dfinition de la plainte, cest avant tout un organisme apte jouer un rle dOmbudsman que lon peut penser39, avec des procdures ou des processus spcifiques. La fonction dOmbudsman se caractrise par le statut spcifique reconnu une autorit, qui doit tre considre comme indpendante et objective, et par des missions particulires, consistant en une surveillance des autorits administratives et/ou des tribunaux, en particulier par un mcanisme danalyse et de traitement des plaintes, pouvant aboutir ldiction de recommandations lintention de linstitution lorigine de la difficult40. Un tel rle est indispensable assurer dans un Etat de droit, pour parvenir construire un vritable management des plaintes et renforcer la qualit du systme judiciaire41. Les pays europens ont adopt des mcanismes trs
plus de quatre ans et responsabilit de lEtat , commentaire de larrt Cass., civ. 1re, 13 mars 2007, D. 2007, JP, p. 1929. 38 Sur la notion, voir E. de Valicourt, Lerreur judiciaire, LHarmattan, coll. Logiques juridiques, 2005. En Andorre, lEtat rpare les dommages causs par une erreur judiciaire ; la plainte est dpose devant le Tribunal suprieur de justice. 39 Voir la Recommandation no R (85) 13 du 23 septembre 1985 du Comit des Ministres aux Etats membres relative linstitution de lOmbudsman, qui rappelle les fonctions de lOmbudsman, qui comprennent notamment lexamen de plaintes individuelles concernant des erreurs ou dautres insuffisances imputes aux autorits administratives en vue daccrotre la protection de lindividu dans ses rapports avec ces autorits. 40 Cette dfinition sinspire de celle qui est propose par G. Cornu, Vocabulaire juridique, Quadrige, PUF, 2000, la rubrique Ombudsman et Ombudsman europen. On rappellera que lorigine du terme ombudsman est sudoise, le mot signifiant porte-parole des griefs ou homme des dolances . On trouve parfois le terme ombudsmdiateur , qui regrouperait le statut et les missions de lOmbudsman traditionnel et du mdiateur. Comme le souligne Mme R. SaintGermain, Protectrice du citoyen au Canada, ce sont lindpendance, limpartialit, lquit, la confidentialit et laccessibilit qui, ensemble, assurent la crdibilit de chaque fonction dOmbudsman. Ces principes et valeurs fondateurs ont la particularit de se renforcer les uns les autres et de conditionner notre efficacit. Voil pourquoi les conditions dexercice de la fonction sont dterminantes de son impact. Les garanties formelles relatives au statut de lOmbudsman sont la base de son indpendance et en soutiennent la capacit dintervention. Ces garanties sont essentielles la pleine excution de sa mission (Intervention au colloque de mai 2007, Montral, Universalit et diversit de linstitution de lOmbudsman). De trs nombreuses tudes sectorielles existent (v. par ex. P. Langbroek, P. Rijpkema, "Demands of proper administrative conduct ; a research project into the ombusprudence of the Dutch National Ombudsman, Utrecht Law Review, vol. II, Issue 2, dcembre 2006). Voir galement le numro spcial de la revue Ethique publique, automne 2007, volume 9 no2, consacr aux gardiens de lthique. 41 Quelques prcautions doivent cependant tre prises ; ainsi lOmbudsman peut apparatre comme une autorit administrative, certes indpendante, ou mme, dans certains cas, comme une autorit politique, tout dpend de la manire dont elle est

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diffrents pour traiter cette question ; des rflexions sont toujours en cours, mais les systmes saffinent progressivement. La Charte europenne sur le statut des juges42, dpourvue de valeur contraignante, voque la question des plaintes ou des rclamations des justiciables, dans un point consacr la responsabilit des magistrats. Selon lexpos des motifs, le traitement des plaintes est plus ou moins organis selon les Etats et nest pas forcment trs bien organis. La Charte prvoit donc la possibilit pour toute personne de soumettre, sans formalisme particulier, sa rclamation relative un dysfonctionnement de la justice dans une affaire donne un organisme indpendant, tant prcis que les magistrats ne dtiennent pas le monopole des dysfonctionnements du service de la justice ; il ne faut donc pas carter le fait que ledit organisme ait connatre de questions mettant en cause un dysfonctionnement ayant pour origine lactivit ou linaction dun avocat ou dun autre personnel de justice (greffier, huissier). Les donnes europennes mettent en vidence le fait que le traitement de ces rclamations est effectivement43 plus ou moins bien dtermin et dfini : 22 pays indiquent disposer dun systme permettant dindemniser les usagers pour des dures de procdure excessives ; 44 pays ou entits disposeraient dun systme pour valuer lindemnisation des personnes arrtes illgalement et 43 auraient un mcanisme de mme nature pour des condamnations illgales44. Mais il est important de dfinir ce quest une plainte, au sens o lentendent les diffrents Etats avant daborder la question de son traitement spcifique ou non45.
cre, organise et ventuellement contrle. Son lien avec la justice doit tre prcis de manire trs claire. On peut rappeler ici que la Constitution de BosnieHerzgovine de 1994 prvoyait la cration de trois ombudsmen (un par communaut), chaque Ombudsman ayant qualit pour intervenir dans les procdures juridictionnelles pendantes. Des rserves simposent alors, car il peut interfrer avec le cours de la justice, ce qui modifie considrablement son rle. La Commission de Venise avait indiqu que, selon elle, lOmbudsman devait pouvoir contrler le fonctionnement de ladministration de la justice (au sens de toute lactivit non dcisionnelle de la justice, y compris celle des greffes, des notaires, des huissiers de justice, ainsi que les lenteurs, la gestion administrative des dossiers) et ventuellement intervenir dans lexcution des dcisions judiciaires. 42 Charte europenne adopte le 10 juillet 1998 ; voir pour une analyse dtaille T.-S. Renoux (dir.), Les Conseils suprieurs de la magistrature en Europe, La Documentation franaise, 2000, spcialement la Troisime partie sur la Charte (p. 271 et s.). 43 Sur la notion de dysfonctionnement et de fonctionnement dfectueux du service de la justice, v. D. Sabourault, La fonction juridictionnelle entre autorit, indpendance et responsabilit , in M. Deguergue (dir.), Justice et responsabilit de lEtat, op. cit., p. 171 et s. 44 V. Systmes judiciaires europens, ed. 2006, Les tudes de la CEPEJ, no 1, Ed. du Conseil de lEurope, p. 58 et s., tableau 17. 45 Ce dveloppement a fait lobjet dune analyse un peu moins complte mais aussi diffrente, v. H. Pauliat, le traitement des plaintes des justiciables : un ombudsman serait-il ncessaire ? , Ethique publique, automne 2007, vol. 9, no2, pp. 83-96.

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a) La qualification de la plainte Une recherche interuniversitaire a propos une grille danalyse des plaintes, permettant didentifier leurs caractristiques ; toute manifestation de la part dun justiciable ne peut en effet recevoir cette dnomination. Il faut donc tenter de mettre en vidence la plainte qui va pouvoir recevoir un traitement particulier au sein de lordre judiciaire. Selon les travaux effectus, la plainte peut porter sur le contenu dune dcision de justice, sur la politique suivie, sur le fonctionnement de lordre judiciaire. Une plainte sur le contenu dune dcision de justice ne peut sanalyser comme une rclamation du justiciable lencontre de lordre judiciaire ou lencontre du fonctionnement du service public de la justice. Cette critique , pour rester vague, ne peut tre traite que par la voie de la rformation des dcisions juridictionnelles46 et ne peut donner lieu remise en cause de la part dune autre institution. Si lon dlaisse momentanment le contexte des pays du Conseil de lEurope, il est intressant de se rfrer au systme canadien : le site du Conseil canadien de la magistrature comprend, sur sa page daccueil, un lien pour les plaintes que pourraient dposer les personnes mcontentes, sur un point ou un autre, de la justice. Mais la page avertit lauteur potentiel dune plainte que cette rclamation ne peut porter sur la dcision juridictionnelle. Seules les voies de recours traditionnelles sont alors ouvertes. Les dcisions juridictionnelles sont en lien direct avec lindpendance de la justice ; les mcanismes de contrle des dcisions juridictionnelles ne peuvent soprer que selon les rgles de procdure prvues dans chaque Etat. Il est plus dlicat de se prononcer sur la nature juridique de la plainte lencontre de la dure excessive dune procdure juridictionnelle47 ; doit-on en effet la considrer comme la suite de la dcision juridictionnelle et la faire traiter par une juridiction, ventuellement spcifique, ou doit-elle tre analyse comme mettant en cause le fonctionnement du service public de la justice, susceptible alors dtre traite par une autre autorit ? Dans la plupart des Etats qui ont pris des mesures permettant de traiter ce type de dysfonctionnements, la rponse est variable : ainsi la France a-t-elle admis que le particulier victime de la dure excessive dune procdure pouvait
Ainsi lAlbanie, la Gorgie, lIrlande et le Liechtenstein nont-ils envisag que ces hypothses. 47 Le Conseil de lEurope avait attir trs tt lattention des Etats membres sur la surcharge de travail des juridictions ; voir la Recommandation no R (86) 12 du 16 septembre 1986 du Comit des Ministres aux Etats membres relative certaines mesures visant prvenir et rduire la surcharge de travail des tribunaux. Le texte nvoque aucun moment linstitution de lOmbudsman. La plupart des pays membres du Conseil de lEurope disposent dsormais dune procdure permettant de ddommager les justiciables en cas de dure excessive de la procdure (Andorre, Autriche, Azerbadjan, Bulgarie, Croatie, Danemark, France, Grce, Hongrie, Islande, Italie, Luxembourg, Norvge, Pologne, Portugal, Slovaquie, Slovnie, Espagne, Sude, Angleterre et pays de Galles, Irlande du Nord, Ecosse).
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obtenir rparation devant le juge administratif48, un dispositif faisant intervenir le juge administratif est galement en place au Portugal49, mais le Haut conseil de la justice est amen intervenir : ainsi peut-il prendre des mesures pour acclrer une procdure pnale donne50. LItalie a mis en place un mcanisme proche grce la loi Pinto51 ; lAutriche, qui a t lobjet de plusieurs condamnations de la part de la Cour europenne des droits de lhomme, a mis en place un dispositif satisfaisant par le Public Authoritys Liability Act : si une juridiction passe un certain temps sans prendre aucune mesure, lune des parties peut soumettre une requte devant cette cour ou devant une cour suprieure pour quelle impose la juridiction de prendre une mesure spcifique dans un dlai dtermin. Si la juridiction prend toutes les mesures procdurales demandes dans la requte dans les quatre semaines qui suivent la dcision, la requte des parties est considre comme tant retire car satisfaite, sauf si les parties dcident dans les deux semaines aprs notification de la dcision de la cour quelles souhaitent maintenir leur requte. Dans ce cas, la cour suprieure doit statuer sur la demande en dommages et intrts52. La Belgique sest montre particulirement audacieuse, en retenant une responsabilit de lEtat lgislateur, dans des termes qui ont fait dbat53 ; en Slovnie, cest un
V. en particulier CE, A, 28 juin 2002, Garde des Sceaux, Ministre de la Justice C./ Magiera, Rec. Leb., p. 247 ; AJDA, 2002, p. 596, chron. Donnat et Casas ; RFDA, 2002, p. 756, concl. Lamy ; voir galement CE, 25 janvier 2006, SARL Potchou, AJDA, 2006, p. 589, chron. Landais et Lenica ainsi que le dcret no 2005-911 du 28 juillet 2005, art. R. 311-1 7 du CJA. 49 Ce sont les cours administratives, art 4, nr1, g) de la loi 107-D/2003 du 31 dcembre. 50 Une telle possibilit est prvue par le Code pnal portugais ; 46 requtes ont t dposes sur ce fondement en 2004, ce qui constitue une forte augmentation par rapport aux annes prcdentes. 51 Loi no 89 du 24 mars 2001 ; dans leur troisime rapport annuel sur la dure excessive des procdures judiciaires en Italie pour lanne 2003 (CM/inf/DH(2004)23 rvis le 24 septembre 2004), les dlgus des ministres insistaient sur le fait que la loi Pinto navait pas rgl toutes les difficults, bien au contraire, puisque la loi, non seulement nacclre pas les procdures pendantes, mais en plus, risque de surcharger encore plus les tribunaux. Voir galement la Rsolution intrimaire ResDH(2005)114. 52 La Cour europenne des droits de lhomme a indiqu que ce dispositif constituait bien une voie de recours effective pour encourager la rduction des dlais de procdure. Dsormais, une telle voie de recours doit tre utilise par les parties qui se plaignent de la dure excessive dune procdure avant de dposer une requte devant la Cour europenne des droits de lhomme. 53 Cour de cassation de Belgique, 30 juin 2006, Etat belge c./ Mme Ferrara Jung (no C.02.0570.F), selon lequel En dclarant le demandeur responsable envers la dfenderesse en raison de la faute consistant avoir omis de lgifrer afin de donner au pouvoir judiciaire les moyens ncessaires pour lui permettre dassurer efficacement le service public de la justice, dans le respect notamment de larticle 6.1 de la Convention [] de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales , larrt ne mconnat pas le principe gnral du droit et ne viole aucune des dispositions que vise le moyen, en cette branche . Larrt de cour dappel avait en effet indiqu que Il rsulte de ces motifs que lEtat belge commet une faute qui engage sa responsabilit lgard de ses nationaux lorsquil omet de
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fonds dindemnisation qui a t cr, en Pologne, les parties peuvent rclamer une indemnisation financire devant une juridiction suprieure54. Les plaignants peuvent, dans certains cas, sadresser au Parquet55 ou au Ministre de la Justice56, ou encore la Cour constitutionnelle57. Le Comit des Ministres attire rgulirement lattention des Etats sur la ncessit de prvoir des mcanismes de compensation financire en cas de dure excessive des procdures58. La plupart des Etats cherchent indemniser financirement les prjudices rsultant de dures excessives de procdure ou de jugement, aiguillonns en cela par la jurisprudence de la Cour europenne des droits de lhomme59. Ce dysfonctionnement est donc trait de manire spcifique et ne correspond en gnral pas lide de plainte ou de rclamation qui pourrait tre porte devant une autorit autre, telle un mdiateur. Pour autant, il nest pas exclu quun ombudsman intervienne ; ainsi lAzerbadjan a-t-il prvu une procdure spcifique, sans doute appele cependant poser quelques problmes. Selon la Loi sur le Dfenseur des droits humains (ombudsman) du 28 dcembre 2001, lombudsman a le droit denquter sur des plaintes lies la violation des droits fondamentaux en particulier dues au non-respect des dlais, la perte ou la non-communication de documents dans les dlais devant les juridictions, le retard dans lexcution des dcisions de justice. Cette plainte doit tre traite dans un dlai de 30 jours, mais sil est ncessaire dobtenir des informations supplmentaires, ce dlai peut tre prolong dun mois. Le Dfenseur public en Gorgie peut sassurer du respect des droits de lhomme pendant le procs mais ne dispose pas de comptences sagissant des dlais excessifs de procdure60. La Sude mle lintervention de plusieurs autorits en ce
prendre les mesures lgislatives susceptibles dassurer le respect des prescriptions de larticle 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales et, en particulier, lorsque cette carence a pour effet de priver le pouvoir judiciaire et en lespce les juridictions bruxelloises des moyens suffisants pour lui (leur) permettre de traiter les causes qui lui (leur) sont soumises dans le dlai raisonnable (de 6 8 mois) qui a t dfini ci-avant . De plus, le Code dinstruction criminelle prvoit que, si la dure des poursuites pnales dpasse le seuil du dlai raisonnable, le juge peut prononcer la condamnation par simple dclaration de culpabilit ou prononcer une peine infrieure la peine minimale prvue par la loi. 54 Loi du 17 juin 2004. En Autriche et en Espagne, par exemple, comme en Pologne, plusieurs mcanismes existent, les uns permettant dacclrer les procdures, les autres permettant une indemnisation en cas de dure excessive (voir galement CEDH, Grande chambre, 29 mars 2006, Ernestina Zullo c./ Italie, spcialement 79 et suivants). 55 Danemark. 56 Espagne, Sude. 57 Croatie. 58 On peut ainsi citer la rsolution intrimaire CM/ResDH(2007)74 concernant des dures excessives de procdures devant les juridictions administratives grecques et labsence de recours effectifs. 59 Entre autres, CEDH, 26 octobre 2000, Kudla c./ Pologne, RFDA, 2003, p. 85. 60 Il faut cependant noter que, si le Dfenseur du peuple constate une violation des droits fondamentaux lors dune procdure, il a la possibilit de demander au tribunal de rouvrir laffaire.

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domaine : lOmbudsman et le Chancelier de la Justice peuvent mettre des critiques lencontre dune autorit qui met du temps se prononcer sur un cas, ce qui inclut les autorits juridictionnelles ; mais aucune de ces deux autorits ne dispose du pouvoir dordonner une autorit publique dacclrer la procdure ou de la conclure dans un dlai dtermin. Il convient galement de rserver un traitement spcifique des plaintes qui auraient pour objet de se plaindre du comportement individuel dun magistrat donnant lieu poursuite disciplinaire. Une institution spcifique est en principe en charge de ce type de situations. Il peut sagir dun Conseil suprieur de Justice, le Conseil suprieur de la magistrature en France, par exemple. Certains Etats ont cependant donn un rle particulier des organes spcifiques: le Dfenseur du peuple peut jouer un rle important en Espagne61, il en est de mme en Finlande62 et en Sude. Depuis la loi du 3 avril 2006, un secrtariat des plaintes, sous la responsabilit conjointe du Lord Chancellor (Ministre de la justice) et du Lord Chief of Justice (reprsentant de lautorit judiciaire devant le gouvernement et le Parlement) traite les demandes des particuliers en Angleterre et au pays de Galles et dcide des suites quil faut leur donner. Les citoyens anglais ont la possibilit dadresser leurs plaintes lOmbudsman qui les transmettra au secrtariat63. Le Danemark propose galement un mcanisme formalis, en se fondant sur le Code judiciaire qui permet tout justiciable qui estime quil na pas t trait comme il aurait du par un juge de saisir directement le tribunal disciplinaire des magistrats. Aux Pays-Bas, depuis 2002, toutes les cours ont introduit une procdure de traitement des plaintes fondes sur le comportement dun magistrat ou dune personne travaillant pour la juridiction. La Cour suprme dispose dune chambre spciale pour traiter les plaintes concernant les juges. Il est intressant de souligner que cette chambre fonctionne comme un ombudsman, mais quelle peut galement prendre des mesures disciplinaires lencontre des juges. En Roumanie, toute personne peut dposer une plainte devant le Conseil suprieur de la magistrature, qui se fonderait sur le comportement

Le Dfenseur du Peuple ou Mdiateur est prvu larticle 54 de la Constitution espagnole ; son statut a t prcis par une loi organique du 7 mai 1981, modifie. Son article 13 dispose que Quand le Mdiateur reoit des plaintes concernant le fonctionnement de ladministration de la justice, il doit les adresser au ministre public pour que celui-ci analyse si elles sont fondes et prenne les mesures pertinentes conformment la loi, soit les transmettre au Conseil gnral du pouvoir judiciaire, en fonction du genre de rclamation dont il sagit . 62 La plainte contre un juge doit tre dpose devant le ministre ou le mdiateur parlementaire. 63 Ce mcanisme spcifique de plaintes existe depuis longtemps : les justiciables peuvent se plaindre du comportement dun magistrat auprs du Lord Chancelier ; ces plaintes sont traites par une unit administrative spcialise charge de leur instruction et des suites leur donner, depuis un protocole conclu en avril 2003 entre les reprsentants de la profession et le Lord Chancelier (v. Le rgime disciplinaire des magistrats du sige, Documents de lgislation compare du Snat, no LC 131, janvier 2004, p. 9).

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inadquat ou inappropri de juges64. Le systme canadien est trs abouti : tout citoyen peut saisir le Conseil canadien de la magistrature pour dposer une rclamation propos du comportement dun juge fdral, le mcanisme tant renforc par le fait que ce Conseil a labor un ensemble de principes dontologiques que tout juge se doit de respecter65. Le systme franais, de son ct, est actuellement en pleine mutation ; a rcemment t envisag un schma de plaintes faisant intervenir le Mdiateur, qui aurait alors reu le droit de saisir le Conseil suprieur de la magistrature. Toute personne physique ou morale qui estimerait, loccasion dune affaire la concernant, que le comportement dun magistrat est susceptible de constituer une faute disciplinaire, aurait pu saisir directement le Mdiateur de la Rpublique dune rclamation ; le Mdiateur aurait pu solliciter tous lments dinformation utiles des premiers prsidents de cours dappel et des procureurs gnraux prs lesdites cours, ou des prsidents de tribunaux ou procureurs de la Rpublique. Il lui tait interdit de porter une apprciation sur les actes juridictionnels des magistrats, mais il aurait pu transmettre la rclamation au Garde des Sceaux aux fins de saisine du Conseil suprieur de la magistrature, sil avait estim quelle tait susceptible de recevoir une qualification disciplinaire, et si cette rclamation navait pas donn lieu saisine du CSM par le chef de cour ou de juridiction. Or, la qualification mme de faute disciplinaire posait ici problme. Lapprciation du comportement du magistrat nest en effet gure dissociable de celle du bien-fond des recours ports, dans la mme affaire, devant le juge dappel ou de cassation. Et il est parfois bien difficile doprer une distinction claire entre plusieurs fautes qui ont conduit un dysfonctionnement. Le Conseil constitutionnel66 a dcel une contrarit la

64 Ce pays a mis en place un systme essentiellement tourn vers la lutte contre la corruption ; il ne doit donc pas tre plac sur le mme plan que dautres pays avec des mcanismes voisins. De mme, la Turquie est dans une situation spcifique. Une partie peut dnoncer un juge au Directeur gnral des Affaires criminelles et au Chef du bureau de lInspection. En Bosnie-Herzgovine, lorsquune plainte contre un juge est transmise une cour ou au ministre de la justice, ils doivent immdiatement transmettre cette plainte au Conseil suprieur de la justice (Conseil suprieur des juges et des procureurs). Ce Conseil a deux ans pour enquter sur la plainte et pour rendre une dcision ce sujet, soit en initiant une procdure disciplinaire, soit en rejetant la plainte sil lestime non fonde. Mais le systme prsente un intrt dans ce pays, car il envisage clairement une plainte qui concernerait un agent de la cour, un fonctionnaire de greffe par exemple ; dans ce cas, cest le prsident de la cour qui doit se prononcer sur cette action, mais aucun dlai ne lui est impos. 65 V. Conseil de la justice administrative, Dcision du 11 aot 2006, Beaudin c. Harvey, req. no 2005 QCC JA 197. V. galement Comit denqute du Conseil de la magistrature, Dcision du 16 mars 2006, Plainte de M. Marois lgard du juge Michel DuBois, no 2004-CMQC-3, sur le fondement de larticle 268 de la loi sur les tribunaux judiciaires. Il existe un rglement administratif trs prcis du conseil canadien sur les enqutes. 66 Dcision no 2007-551 DC du 1er mars 2007, Loi organique relative au recrutement, la formation et la responsabilit des magistrats, Droit pnal, avril 2007, no 4, Alerte 15, Outreau : une rforme touche mais pas coule ; D. Ludet, A. Martinel,

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Constitution, en ce que la violation grave et dlibre dune rgle de procdure doit tre constate par une dcision de justice devenue dfinitive67. Selon la Haute instance, le texte accentue le risque de confusion et par l mme, le risque datteinte aux principes de sparation des pouvoirs et dindpendance de lautorit judiciaire. On a pu faire remarquer, juste titre, que cette rforme risquait de renforcer lemprise du pouvoir politique sur les magistrats. En effet, rendre responsables disciplinairement les magistrats de leurs erreurs grossires dapprciation conduirait permettre linstance disciplinaire le soin dapprcier la lgalit dune dcision de justice, et la composition de cette instance, si elle relve du pouvoir excutif, verrouille le systme ; permettre aux plaignants de mettre en uvre euxmmes les poursuites disciplinaires lencontre des magistrats, via le Garde des Sceaux, fait de ce dernier, personnage politique, le pivot du systme68. Cette dcision conforte le principe selon lequel le Mdiateur, autorit administrative indpendante, ne peut porter une apprciation sur les actes juridictionnels69. Le citoyen franais ne peut pas non plus saisir directement le Conseil suprieur de la magistrature, qui est cependant contraint dsormais d laborer et de rendre public un recueil des obligations dontologiques des magistrats70 . Ils ne peuvent pas non plus saisir les
Les demi-vrits du Conseil constitutionnel , D. 2007, jp, p. 1401 ; DA, 2007, no 4, comm. 62. 67 Il faut noter que lobjet du texte tait de permettre de poursuivre des magistrats audel des limites quimposait la jurisprudence du CSM qui carte les actes juridictionnels du contrle disciplinaire ; si cette jurisprudence ne laisse pas en dehors de la responsabilit disciplinaire lactivit juridictionnelle dans sa globalit (carences et omissions peuvent donner lieu poursuite), le CSM sinterdit en principe dapprcier la dmarche intellectuelle du juge dinstruction dans le traitement des procdures qui lui ont t confies (v. dcision S 55 du 27 juin 1991, Recueil des dcisions disciplinaires, p. 286). Sur cette question, D. Ludet, Formation et responsabilit des magistrats : quelles rformes ? , Les cahiers franais, La Documentation franaise, 2006, no 334, p. 77, spc. p. 83. 68 F. Bottini, op. cit., p. 2209 et s. 69 Les dbats en commission avant le vote de la loi soulignent les interrogations des parlementaires en la matire ainsi que celles du Garde des Sceaux : Certains sinterrogent sur la possibilit de permettre au Mdiateur de saisir directement le CSM lorsquil estime quune faute disciplinaire est caractrise. Cette proposition soulve toutefois des difficults. Sur le plan des principes, elle prsente un risque constitutionnel certain. Confier au Mdiateur de la Rpublique le pouvoir dengager des poursuites disciplinaires lencontre dun magistrat pourrait tre considr comme portant atteinte lindpendance de lautorit judiciaire : cette extension de la saisine du CSM une autorit administrative, ft-elle indpendante, risque en effet daccrotre le nombre de contestations des dcisions de justice en dehors des voies de recours lgalement prvues cet effet. Il convient au contraire dviter de multiplier les autorits comptentes pour saisir lorgane disciplinaire, afin que la procdure disciplinaire ne soit pas utilise pour dstabiliser les magistrats dans leur activit juridictionnelle. Cela signifie galement quil serait donn au mdiateurun pouvoir concurrent, voire suprieur, celui du Garde des Sceaux, puisquil pourrait passer outre le refus du ministre de la justice de saisir le CSM . 70 Loi organique no 2007-287 du 5 mars 2007 relative au recrutement, la formation et la responsabilit des magistrats, art. 18.

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chefs de cour de leurs plaintes, ni dfrer leur ventuel refus devant une instance adquate, tel le CSM par exemple. Le rgime disciplinaire relve donc clairement de textes et dinstitutions spcifiques dans certains Etats. Enfin, certains Etats abordent de manire particulire la question de plainte ou de rclamation concernant les performances des juridictions. La question ici porte sur le point de savoir ce quil faut entendre par performance. Ainsi lAlbanie prcise que les problmes en relation avec la performance de la justice sont en gnral soumis au Conseil suprieur de la Justice et dans certains cas galement au ministre de la justice ; cependant, labsence dindicateurs prcis de performance et dobjectifs atteindre ne permet pas de dceler une spcificit en la matire. Il sagit simplement dun dysfonctionnement li au systme judiciaire. La Croatie voque galement cette situation : les prsidents des cours sont chargs du traitement des plaintes des citoyens au regard de la performance des juridictions, ces plaintes pouvant galement tre transmises au ministre de la justice. L encore, aprs analyse, il semble que ces critiques soient diriges globalement contre le fonctionnement du systme judiciaire et non contre une absence de performance satisfaisante de la part de la juridiction. La Pologne se montre plus prcise ; il existe des plaintes concernant les performances administratives des juridictions ou des cours (abstention, erreur dans le management dune affaire). Cest la structure hirarchique du systme judiciaire qui sen charge. Cette comptence appartient ainsi au prsident de la cour ou au Ministre de la justice. Un tel systme peut permettre dtre ractif sur certains cas, daugmenter les performances des juridictions pour certaines affaires spcifiques. LAngleterre a dailleurs juste titre soulign lambigut des termes, dans la mesure o la critique de la performance est relative ; elle peut toucher la question de lindpendance. b) La spcificit de la plainte La plainte traiter est celle qui a trait au fonctionnement administratif presque quotidien du systme judiciaire, mais non dans ses procdures, ni dans ses dcisions juridictionnelles, plutt dans son processus qui va conduire la dcision juridictionnelle, tout en cartant de cette dfinition la simple rclamation, considre comme une banale demande dinformations. Une telle approche suppose cependant que ces processus aient t clairement dfinis dans une sorte de charte des justiciables71, intgrant le dlai prvisible du traitement du dossier, les dates de rencontre entre magistrats, avocats et justiciables, les modalits en termes daccueil, en termes dencadrement et de fourniture dinformations aux usagers La distinction entre les obligations strictement dontologiques, dont la mconnaissance peut exposer des poursuites disciplinaires devant linstance adapte et les obligations gnrales inhrentes tout service public et tout agent public doit tre souligne.
Un rapprochement peut tre fait avec the Victims Charter tablie par le Home Office en Angleterre et au pays de Galles.
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Pour autant, il ne faut pas retenir une dfinition trop troite de la plainte ; si lon ne peut se satisfaire de la vision large de la recherche mene en Belgique, o la plainte tait dfinie comme toute manifestation dinsatisfaction dun justiciable lgard du fonctionnement de lordre judiciaire , lon peut cependant reprendre des lments fournis par le Conseil suprieur de la justice de Belgique72 : il est question de plainte relative au fonctionnement de lordre judiciaire lorsque celle-ci dnonce une situation o le service rendu aux justiciables nest pas conforme ce que ces derniers peuvent lgitimement attendre dun bon fonctionnement de lordre judiciaire . La plainte pourrait donc, pour une part, tre assimile un dysfonctionnement, mais sans que cette approche nenglobe que les hypothses o serait recherche la responsabilit personnelle ou la faute dun magistrat. Le dysfonctionnement peut recouvrir de mauvaises habitudes ou de mauvaises pratiques au sein dune juridiction, mais aussi les effets inattendus dune lgislation, lexistence dinstructions contradictoires, les mauvaises gestions des dossiers des justiciables Une situation comparable se retrouve au Luxembourg ; le Mdiateur a rendu un avis sur le projet dinstaurer un Conseil suprieur de la justice73. Il se range aux considrations voques pour la Belgique. Selon cette instance, et compte tenu de la spcificit de la structure judiciaire au Luxembourg, en particulier la proximit entre les magistrats et les avocats, le Mdiateur ne paraissait pas tre linstitution la mieux adapte recevoir des plaintes par toute personne concerne directement et personnellement par un dysfonctionnement de ladministration judiciaire. Il admettait que les justiciables devaient disposer du droit de formuler des plaintes en cas de dysfonctionnement, mais ces plaintes se dispersaient entre les juridictions, lexcutif, le lgislateur, le Mdiateur Seule une instance externe, capable de canaliser les plaintes, pourrait assurer un accueil crdible des plaintes. Cest la raison pour laquelle le Mdiateur proposait que le Conseil suprieur de la justice puisse tre saisi dune plainte individuelle par toute personne physique ou morale ou par un avocat inscrit un barreau luxembourgeois. Si, aprs examen du dossier, la plainte savrait fonde, le Conseil suprieur formulerait une recommandation qui serait adresse directement aux instances concernes, au Ministre de la Justice ainsi quau plaignant. Contrairement aux hypothses prcdentes, la conception de la plainte ici retenue prsente lintrt de sinscrire dans un processus gnral dorganisation, de gestion et de fonctionnement du systme judiciaire : la plainte tant identifie comme telle doit pouvoir trouver une instance comptente pour la recevoir, la traiter et surtout en tirer les consquences, cest--dire remdier au dysfonctionnement en question. Lintrt de cette conception de la plainte est que, non seulement linstance comptente pour en connatre et en assurer le suivi, doit trouver une solution ou une rponse
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Avis sur deux propositions de loi concernant la procdure des plaintes relatives lordre judiciaire, approuv par lassemble gnrale le 22 fvrier 2006. 73 Recommandation relative linstitution dun Conseil suprieur de la justice, du 22 mars 2006.

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au cas prcis, mais aussi doit inscrire cette plainte dans une dmarche plus gnrale, conduisant viter que de tels dysfonctionnements se reproduisent, donc tirer des leons gnrales, des enseignements gnraux ; il sagit donc clairement dune fonction dOmbudsman74. Si des processus clairs denregistrement des dossiers, de suivi des dlais, dencadrement des audiences, de dates de dlibr sont dfinis, les plaintes ventuellement dposes par les justiciables peuvent donner loccasion dune sorte de dialogue interactif entre les juridictions et linstance charge de ce suivi des plaintes ; tout dysfonctionnement identifi ou rvl loccasion de ces plaintes peut conduire en amont amliorer les processus et donc viter de nouveaux dysfonctionnements comparables. La plainte doit donc tre comprise comme un lment de mesure du degr de satisfaction du justiciable, non pas vis--vis de la justice, mais vis--vis du service public de la justice, permettant de renouveler le management judiciaire. Cette dmarche doit donc tre en lien avec tous les dispositifs de recrutement et de formation des chefs de juridiction ou chefs de cour75 : le fait de se situer en marge des procdures et des dcisions permet disoler la partie management administratif du dossier et la partie administration de la justice et de la juridiction. La plainte concernerait alors tout ce que lon pourrait identifier comme les mesures dadministration de la justice et certaines mesures dadministration judiciaire, ce qui implique ncessairement que le dispositif mis en place fasse intervenir plusieurs institutions diffrentes, dont, entre autres, les ordres professionnels des professions judiciaires concernes. Une fois la plainte enregistre, il est utile de dterminer linstitution ou lorgane capable de la traiter, de lui apporter une rponse ou une solution, didentifier les prrogatives dont il peut disposer, la nature des pouvoirs dont il serait investi. c) Lorgane habilit traiter la plainte Plusieurs modalits de traitement sont envisageables, selon que lon privilgie les traitements internes ou externes linstitution judiciaire, le traitement national ou le traitement local de la plainte. Lorsquun justiciable souhaite mettre une rclamation ou une plainte, il doit disposer de circuits processuels ou procduraux clairs, mais
74 Ce mcanisme se retrouve pour partie en Bosnie-Herzgovine : lorsque le Ministre de la justice, aprs enqute sur une plainte, dcouvre quil existe un certain nombre de dysfonctionnements dans ladministration de la justice, il doit informer le prsident de la cour concerne et/ou le Conseil suprieur des juges et des procureurs ; il est alors de leur responsabilit de prendre les mesures propres corriger les problmes. Si lombudsman, aprs enqute la suite dune plainte, constate des dysfonctionnements, il peut adresser des recommandations la cour concerne ou au Conseil suprieur des juges et des procureurs pour leur indiquer comment rgler ce type de difficults. 75 Voir la Recommandation prcite du Mdiateur du Grand duch du Luxembourg.

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aussi savoir prcisment ce quil peut critiquer et qui il doit sadresser. De manire gnrale, si sa demande tend simplement obtenir des informations gnrales ou sur son dossier, il doit pouvoir trouver, au niveau de la juridiction mme, un service habilit le renseigner : il peut sagir dune cellule particulire. La plupart des tudes menes dans les diffrents Etats europens montrent que de nombreuses rclamations nauraient pas de suite si, ds ce niveau, une rponse simple pouvait tre apporte. Cest labsence de rponse qui suscite la critique des justiciables et fait perdre la confiance en la justice. Nobtenant pas de rponse, la personne estime que le service ne fonctionne pas bien. Au sein mme de la juridiction concerne doit donc exister un service capable de rpondre aux demandes classiques (o en est le dossier ? Combien de temps peut durer la procdure ?...), qui serait une sorte daccueil ou de guichet. Ces rponses supposent en amont que le chef de cour ou de juridiction ait organis son tribunal de manire pouvoir donner cette solution76. Ce premier niveau est important, car, compte tenu des questions poses, il peut tre intressant de prvoir des modalits de communication particulires, prvenant les interrogations. La plainte peut au contraire porter sur une question plus complexe, en lien avec toute la chane de fonctionnement de la juridiction. Il serait alors utile dinstituer un service des plaintes au sein de la juridiction ou au sein de larrondissement judiciaire, mais un service commun au sige et au parquet, qui aurait une fonction de gestionnaire de plaintes77 . Celui-ci ne peut jouer pleinement le rle dun Ombudsman78, puisque, dans cette hypothse, il doit faire partie de la justice et tre magistrat. Il doit simplement tre clairement identifiable par toute personne aussi bien de lextrieur quen interne. Le rle quil joue est donc interne linstitution, mais sa tche est de recueillir toutes les plaintes et de sassurer quune suite peut leur tre donne : soit il traite la plainte immdiatement car elle peut tre irrecevable ou sans lments spcifiques ; mais sil faut lui donner une suite, il sadresse au chef de juridiction ou au chef de cour pour obtenir des informations, ou pour lui transmettre le dossier pour que ce chef de juridiction contacte le magistrat concern et essaie de trouver une rponse. Lintrt dun tel systme est que le justiciable na quun seul interlocuteur, ce qui limite les dlais de traitement de la plainte, ainsi que les risques dincomptence si plusieurs institutions pouvaient tre habilites les traiter. Le gestionnaire de la plainte en tant que magistrat, devrait tre dsign, pour un temps limit, par le chef de juridiction ou le chef de cour, en fonction de ses qualits propres (aptitude la communication, capacit grer des

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Voir lenqute mene au Tribunal de grande instance de Grasse, sur les rponses par courrier donnes, dans un dlai dtermin, aux justiciables ; sur cette exprience, M.-L. Cavrois et M. Cardoso, Des dmarches qualit en juridiction et au casier judiciaire , in M.-L. Cavrois, H. Dalle, J.-P. Jean, La qualit de la justice, op. cit., p. 119 spcialement p. 121. 77 Voir les recherches menes en Belgique. 78 Toutes les dfinitions de lOmbudsman soulignent avec beaucoup de nettet et de constance le caractre extrieur de linstitution.

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conflits, adaptation des situations trs varies), et devrait tre dcharg de nombre dautres tches. Cette conception traduit la volont de faire de la justice un service public soucieux de qualit. Le traitement interne a un avantage vident pour le justiciable qui sestime ls, car il ne dispose que dun seul interlocuteur, auprs duquel il dpose sa plainte et dont il attend une rponse, le magistrat dsign grant lui-mme les processus internes ; le traitement est en gnral plus rapide. Cette proximit lui permet dtre inform rgulirement, le gestionnaire des plaintes est investi dune vraie responsabilit. Ce traitement interne a un retour immdiat sur linstitution judiciaire locale, puisque la connaissance, le suivi et le traitement des plaintes lui permettent de ragir, de modifier les processus internes, donc dviter les dysfonctionnements ultrieurs, le tout en ayant lesprit ce que lon pourrait appeler les normes dombuds79 , en ralit, au sens strict, des principes de bonne administration de la justice ou de bonnes pratiques. Enfin, un autre atout est quun tel systme conduit une conception globale du service public de la justice ; la plainte lencontre dun dysfonctionnement de lordre judiciaire est traite par lordre judiciaire, ce qui unifie compltement processus, procdure, dcision, responsabilit. On laisse donc intacte lapproche unitaire du fonctionnement judiciaire, tout en perdant sans doute lavantage dune vision extrieure au service public de la justice, caractristique de lOmbudsman. Ce systme ne dispense pas dun traitement national ; il est indispensable qu un moment donn, les plaintes enregistres remontent au niveau national, auprs dun organisme dsign cet effet, qui puisse avoir une vision densemble des plaintes dposes, des rponses apportes, des dlais dans lesquelles elles sont donnes, des modifications apportes au fonctionnement judiciaire ne serait-ce que pour assurer le maintien de la cohrence globale du systme judiciaire et viter ainsi des rponses contradictoires. Ce niveau national pourrait galement jouer un rle dappel pour les justiciables qui estimeraient que leur plainte na pas t correctement traite ou qui ne sont pas satisfaits de la rponse apporte. Ce peut alors tre un conseil suprieur de la justice ou un Conseil suprieur de la magistrature, dont les missions en ce domaine devraient tre prcisment dfinies. Il peut aussi sagir dune commission spcifique en son sein, ou dune commission extrieure, avec des avantages et des inconvnients. Cette instance nationale jouerait un rle dOmbudsman : cela supposerait quelle utilise les mcanismes de la mdiation, mais en fonctionnant de manire totalement indpendante par rapport lordre judiciaire et au Parlement. Ses pouvoirs devraient tre prciss, notamment le pouvoir de
Cest la formule utilise par les auteurs de la recherche en Belgique. Selon eux, la dcision de dclarer la plainte fonde dpend des normes de lombuds : service actif, prcision administrative, motivation efficace, traitement correct, srieux de lanalyse, bonne communication orale, correspondance claire, droit de consultation suffisant, interprtes de qualit, dlai de traitement raisonnable, respect de la vie prive, accessibilit aise, exhaustivit du dossier, autres
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recommandation et le suivi de ces recommandations (suivi des rponses des juridictions ou du ministre), lobligation dinformation par un rapport annuel au Parlement Son intervention permettrait une valuation la fois de la plainte mais aussi de son traitement au niveau local. Il pourrait tre amen demander des renseignements, reprendre une enqute, etc. Si lon adopte ce mcanisme, le conseil ou linstance comptente effectue un traitement au fond de la plainte et refait en quelque sorte le processus. Invitablement, ce deuxime examen apparatra comme un contrle effectu sur le traitement ralis en premier niveau. Le risque est alors que les magistrats souhaitent que cela soit effectu par une instance judiciaire et non extrieure, mais il risque aussi dy avoir une confusion des rles et des contrles. Lide est peut-tre de prvoir ce second niveau mais comme un rgulateur, ou un manager de la qualit judiciaire80 : il centralise les plaintes dj traites, il en examine la recevabilit, il pourrait vrifier quune seconde lecture est possible, et renverrait un gestionnaire de plaintes de premier niveau. Il serait alors cantonn un rle de manager judiciaire et non un rle de dcideur. Quel que soit le modle retenu, il est indispensable que ces mcanismes et processus soient connus, que linformation sur leur existence soit accessible et claire, que laccent soit mis sur la transparence des processus81 et des institutions. En fin de chane, un rapport annuel dcrirait les plaintes, les dlais de traitement, leur suivi, les solutions apportes et, de manire plus gnrale, les enseignements qui en ont t tirs pour le fonctionnement du systme judiciaire dans son ensemble. Si lon tente de transposer ces principes au systme judiciaire franais, on se rend compte que la multiplicit des institutions susceptibles dintervenir, labsence de textes clairs et la faiblesse du rle et des pouvoirs du Conseil suprieur de la magistrature rendent dlicate linstauration de mcanismes clairs. Un avant-projet de loi organique prsent en 1999 par la Chancellerie avait prvu dinstituer une commission nationale dexamen des plaintes des justiciables82. Elle devait pouvoir tre saisie des plaintes de toute personne sestimant lse par un dysfonctionnement du service de la justice ou par un fait susceptible de recevoir une qualification disciplinaire commis par un magistrat dans lexercice de ses fonctions. Elle avait la possibilit de solliciter des chefs de cour tout lment dinformation utile ; elle classait ensuite la plainte si elle lestimait non fonde ou la transmettait au Ministre de la justice et au chef de cour concern. Elle tait normalement
On sait que cette notion nest pas sans risque ; v. A. Vauchez, L. Willemez, La justice face ses rformateurs, PUF, coll. Droit et Justice, 2007, p. 98. 81 Sur les exigences de transparence, v. W. Voermans, Judicial transparency furthering public accountability for new judiciaries , Utrecht Law Review, vol. III, Issue 1, June 2007. 82 Sur cette question, V. R. Errera, Colloque de la Cour de cassation, 2003. La Garde des Sceaux, Elisabeth Guigou, avait propos dinstituer une instance de filtrage pour permettre aux citoyens dengager la responsabilit civile des magistrats (JO, dbats, AN, sance du 15 janvier 1998, p. 8).
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tenue dassurer un suivi auprs de lauteur de la plainte et de dresser un rapport annuel. Labsence de moyens quelque peu contraignants donns cette instance, son positionnement ambigu par rapport au Conseil suprieur de la magistrature et lInspection des services judiciaires ont rapidement rendu le projet caduc83. Le Conseil suprieur de la magistrature est linstance disciplinaire des magistrats judiciaires, sachant que ses pouvoirs sont diffrents selon quil sagit de magistrats du sige ou de magistrats du parquet. Mais il peut tre amen connatre de comportements discutables de magistrats dont certains justiciables se seraient plaints Actuellement, seuls le Garde des sceaux et les chefs de cour peuvent saisir le Conseil suprieur de la magistrature en matire disciplinaire84. Cette saisine seffectue, dans la trs grande majorit des cas, sur la base dun rapport dinspection puis dun acte de saisine rdig par la direction des services judiciaires qui qualifie les manquements dontologiques et les fautes disciplinaires85. Deux solutions principales sont envisageables. Une premire possibilit conduirait placer le Conseil suprieur de la magistrature au centre du dispositif : les plaintes continuent de relever du premier niveau ; les citoyens ou justiciables mcontents peuvent dposer
83 V. le systme mis en place la cour dappel de Versailles ; V. Lamanda, Les plaintes des justiciables la premire prsidence de la cour dappel de Versailles , BICC, 15 juillet 2000. Ainsi ce rapport prcise-t-il que toutes les plaintes des justiciables reues la premire prsidence font lobjet dun enregistrement et dun suivi particulier. De 1997 1999, 350 requtes manant de 301 personnes diffrentes ont t rpertories, ce qui fait un total denviron 120 plaintes par an. 16 % provenaient davocats, le reste de justiciables. Le rapport montre que les plaintes ont t transmises par la Chancellerie, dautres ont t reues directement la Cour, dautres encore, parfois les mmes, ont t reues par les prsidents des juridictions du premier degr. Ltude de lobjet des plaintes est intressant : si lon ne retient que les plaintes cohrentes (donc en retirant celles qui proviennent manifestement de dsquilibrs), certaines ne mettaient pas en cause un service judiciaire, 55 % concernaient le fonctionnement dune juridiction. Sur les plaintes qui pouvaient savrer fondes (126 au total), 76 taient relatives des retards de dlibr, 34 des retards de procdure, 10 un dysfonctionnement du greffe, 3 au comportement relationnel de magistrats, 3 un dysfonctionnement procdural. Sagissant des rsultats de la plainte et de ses suites, le rapport indiquait que la plainte faisait dabord lobjet dun accus de rception ; elle est ensuite communique, si elle le justifie, au chef de la juridiction concerne avec une demande de rapport circonstanci dans un dlai dtermin ; la plainte peut ensuite tre classe, ou si elle est fonde, le chef de juridiction est invit prendre les mesures ncessaires pour faire cesser le dysfonctionnement. Si la plainte a trait un comportement dun magistrat en particulier, il pourra en tre tenu compte dans son valuation. Un magistrat peut galement tre retir dun tableau davancement, faire lobjet dun avertissement, ou de poursuites disciplinaires. 84 Les chefs de juridiction disposent de cette possibilit depuis la loi organique no 2001-539 du 25 juin 2001. 85 V. J.-P. Jean et D. Ludet, Discipline des magistrats, plainte des justiciables et prrogatives du mdiateur de la Rpublique .

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rclamation devant la juridiction concerne, quil sagisse dun dysfonctionnement ou dune critique concernant un service, un magistrat ou un collaborateur de justice, un fonctionnaire de greffe, un avocat Cette plainte peut tre examine par un personnel ddi cela sil sagit dune simple demande dinformation ; mais cest le gestionnaire des plaintes local qui effectue le tri et la rpartition. La plainte, une fois enregistre, est transmise au CSM. Plusieurs solutions soffrent alors lui : soit il sagit dune plainte mettant en cause le comportement dun magistrat, et il en connat directement, au besoin en demandant une enqute pralable auprs de lInspection des services judiciaires ; soit il sagit dun dysfonctionnement qui concerne un magistrat, et il en informe les chefs de cour concerns, en leur demandant de trouver une solution et en assurant le suivi de la plainte ; soit le dysfonctionnement concerne un collaborateur de justice au sens large du terme et il peut informer lordre professionnel comptent. On remarque ainsi que la fonction dOmbudsman envisage ici conduit mettre en relation et en cohrence plusieurs institutions, le conseil suprieur et les ordres professionnels des professions de justice ; une telle construction aboutirait traiter de manire globale un dysfonctionnement du service public, sans accabler ncessairement un magistrat ou un service ; un dysfonctionnement peut en effet tre li plusieurs facteurs (surcharge de travail dun avocat, mauvaise organisation dune audience, absence dun greffier). Ce schma supposerait plusieurs rformes denvergure, pour faire du CSM un vritable Conseil suprieur de la justice : il serait ncessaire de placer lInspection des services judiciaires sous son autorit et non plus sous celle du Ministre de la justice ; il serait galement essentiel que ce nouveau Conseil reoive le pouvoir de dfinir les processus internes indispensables aux juridictions ; pour linstant, il na reu de la loi que le pouvoir de fixer les principes dontologiques. Il serait envisageable de prvoir que le rglement des plaintes, lenregistrement, le suivi soient dfinis par lui et que ce soit lui, en fin de compte, qui effectue une synthse densemble et des recommandations en termes de gestion des juridictions, de moyens, defficacit tant les aspects processuels, procduraux et dontologiques sont parfois lis. Cela imposerait galement de traiter le service public de la justice compltement part des administrations traditionnelles, mais dans sa globalit, cest--dire en relation avec lensemble des professions de justice, et de retirer toute comptence au Mdiateur de la Rpublique. Ce Conseil de la Justice rnov disposerait en ralit dun rle dOmbudsman pour une partie. Il serait sans doute utile de centraliser en son sein tous les domaines qui permettraient dassurer la cohrence du systme86.

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Ainsi faudrait-il rflchir aux comptences de la Commission daccs aux documents administratifs, par exemple ; elle se prononce souvent sur la possibilit ou non de communiquer des documents en rapport avec le service public de la justice. Cette comptence doit-elle lui tre maintenue ou au contraire, dans un nouveau systme, serait-il prfrable de globaliser cette approche ?

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Une deuxime possibilit ferait du Mdiateur de la Rpublique le pivot du systme. Il pourrait tre saisi selon les modalits actuelles ou de manire largie. Le tri entre les diverses plaintes au regard de leur objet serait effectu son niveau : il devrait sadresser diffrents interlocuteurs selon que la rclamation concerne un magistrat (CSM), un autre professionnel de justice (conseil de lordre ou quivalent), un dysfonctionnement dans une juridiction (chefs de cour). La difficult est quun dysfonctionnement nest que trs rarement d une cause unique, ce qui peut entraner des difficults si le Mdiateur est au centre du systme. La distinction entre dysfonctionnement (comptence du Mdiateur), erreur de processus (comptence de la juridiction et de son gestionnaire de plaintes), erreur de procdure (voies de recours traditionnelles) et difficult lies une mconnaissance de principes dontologiques87 (CSM) est sduisante en thorie mais difficile appliquer en pratique. Devant le CSM, un service denqute et de poursuite pourrait tre cr88. Les plaintes des justiciables ou usagers du service public de la justice risquent de devenir de plus en plus nombreuses, au fur et mesure que les exigences de qualit attendues de ce service augmentent. Si aucun modle de traitement des plaintes ne simpose vritablement, compte tenu des spcificits de la justice de chaque pays, une rflexion est indispensable pour tenter de donner une cohrence au systme, en mme temps quune lgitimit relle. Ladministration et la gestion des juridictions sont en pleine mutation en Europe. Considres il y a encore une vingtaine dannes comme secondaires par rapport la fonction de juger, elles sont devenues dterminantes dans les discours sur la rforme de la justice. Elles sont en effet la base dune rflexion sur la qualit de la justice, son efficacit et son aptitude rpondre aux sollicitations des justiciables et de leurs conseils. Plusieurs modles sont prsents en Europe, qui sont entre les mains soit de lexcutif, soit dune instance indpendante, soit des cours elles-mmes, mais plus rarement. Il semble que la dcentralisation ou une certaine autonomisation du systme judiciaire soit un gage defficacit de la justice ; les cours, amenes laborer un projet de juridiction, signer un contrat dobjectifs avec le ministre ou le conseil suprieur, prennent en mains leur destin, et cherchent respecter les dlais de jugement, les rgles gnrales de procdure et de comportement. Elles sont en quelque sorte responsables
Il ne semble pas souhaitable de multiplier les institutions ; le CSM devrait simplement apprcier le comportement dun magistrat qui pourrait tre qualifi de disciplinaire ; pour les autres lments, cela se rattacherait un dysfonctionnement. On sait que le Conseil canadien de la magistrature a un processus de traitement des plaintes particulirement labor qui peut aller jusqu la rvocation dun juge : la plainte est dpose par crit, un comit sur la conduite des juges lexamine, demande des informations au juge concern, saisit ventuellement un sous comit pour obtenir une enqute supplmentaire ; un comit denqute peut tre cr, un rapport est ensuite transmis au conseil, la procdure se terminant par une recommandation au ministre. 88 V. J.-P. Jean et D. Ludet, op. cit.
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de leurs choix et de leurs rsultats. Cette culture nest pas tablie partout, et cela semble logique tant les contextes sont diffrents. Mais la question centrale demeure des frontires de ladministration de la justice ; en tout cas, lamlioration de la qualit et de lefficacit de la justice ne peut passer que par une modification profonde de certains modes dadministration. Le traitement des plaintes en fait partie, car il est important, pour que la relation de confiance existe entre la justice et les citoyens, que linstitution rponde aux demandes et aux sollicitations. La qualit du systme judiciaire passe aussi par la qualit du traitement quil rserve aux justiciables et par la qualit de ses rponses.

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Conclusion La qualit de la justice repose sur lefficacit de son administration et de sa gestion tout en garantissant une indpendance totale. Ltude a tent de mettre en vidence deux lments qui ncessiteraient des travaux approfondis : La contractualisation au sein des systmes judiciaires est largement pratique, mais elle rpond des modalits et des fonctions trs diffrentes ; elle est pourtant lun des supports de la qualit (contrat dobjectifs entre une juridiction suprme et dautres juridictions, ou entre les juridictions et le Conseil suprieur ; contrat de procdure ; contrat de performance). Il serait trs intressant de mener une tude complte sur cet aspect, en croisant des donnes relatives aux juridictions administratives lorsquelles existent. Le traitement des plaintes des justiciables est le second lment important, car il met en vidence le fait que la qualit de la justice passe par lcoute du justiciable ; la qualit de la justice passe par la restauration de la confiance avec les justiciables, et l encore, les rponses sont diverses parce que les notions ne se recoupent pas toujours.

Les enjeux sont considrables et cette tude large et ponctuelle nen a fourni que quelques lments. Un suivi des donnes de la CEPEJ, une actualisation de la recherche permettraient de mesurer les avances des rflexions des Etats en ce domaine (par exemple grce un sminaire dtude tous les deux ans).

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Annexe Questions pertinentes au regard de ltude Question 10 : les instances formellement responsables des budgets allous aux tribunaux (Ministre de la justice, autre ministre, Cour suprme, Conseil suprieur de la magistrature, Tribunaux,). Question 20 : Existe-t-il des sites/portails internet officiels (ex: Ministre de la Justice, etc.) partir desquels le public a accs gratuitement ? Question 21 : Votre systme prvoit-il une obligation dinformation des parties concernant les dlais prvisibles de la procdure judiciaire Question 28 : Existe-t-il un systme dindemnisation pour les usagers en cas de dure excessive de la procdure ? Question 29 : Votre pays a-t-il mis en place des enqutes auprs des usagers ou des professions juridiques (juges, avocats, fonctionnaires, etc.) pour mesurer leur confiance dans la justice et leur degr de satisfaction par rapport au service rendu ? Question 30 : Ces enqutes ont-elles lieu au niveau national ou au niveau des tribunaux ? Question 31 : Existe-t-il un dispositif national ou local permettant de dposer une plainte concernant le fonctionnement du systme judiciaire ? Question 32 : Le dispositif de traitement des plaintes et la mesure de son efficacit. Question 45 : Quel est le statut des procureurs ? Question 47 : Qui est responsable du budget du tribunal (conseil dadministration, prsident du tribunal, directeur administratif du tribunal, greffier en chef) ? Question 51 : Les tribunaux doivent-ils tablir un rapport annuel dactivits ? Question 52 : Existe-t-il un systme rgulier de suivi des activits des tribunaux concernant le nombre de nouvelles affaires, le nombre de dcisions rendues, le nombre daffaires faisant lobjet dun renvoi, la dure des procdures) ? Question 53 : Existe-t-il un systme rgulier dvaluation de lactivit des tribunaux? Question 54 : Concernant lactivit des tribunaux, avez-vous dfini des indicateurs de performance, des objectifs, et qui les met en place ? 43

Question 55 : Quelle est lautorit charge du systme dvaluation de lactivit des tribunaux (le Conseil suprieur de la magistrature, le Ministre de la justice, un organe dinspection, la cour suprme, un organe daudit extrieur ? Question 56 : Le systme dvaluation fixe-t-il des standards de qualit sur les jugements prononcs ? Question 57 : Existe-t-il un systme permettant de mesurer le stock daffaires en cours et de reprer les affaires non traites dans un dlai acceptable ? Question 59 : Existe-t-il un dispositif rgulier de suivi et dvaluation de lactivit du Parquet ? Question 86 : Procdures et sanctions lencontre des juges et des procureurs

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