Daniel Brenes Arroyo

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Los Planes Reguladores y la vivienda

Daniel Brenes Arroyo Seminario de Vivienda y Planificacin Urbana Octubre 2011

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Primer ensayo individual Los Planes Reguladores y la vivienda Antecedentes Polticas de ordenamiento territorial. La ordenacin u ordenamiento territorial, no es un fin es si mismo sino un medio para lograr los objetivos propuestos, de acuerdo con Virgilio Calvo1, un plan debe establecer polticas destinadas a la organizacin de actividades, orientar y condicionar las acciones de los sectores pblico y privado a travs de la correcta utilizacin de los medios naturales, medidas econmicas eficientes y de instrumentos jurdicos que den soporte de modo que delimiten el ejercicio del derecho de propiedad. Los planes evidentemente variarn dependiendo de los objetivos trazados. Si bien es cierto que en el pas ha existido desde la colonia una serie de ordenanzas urbanas que definan las condiciones de ocupacin del suelo, estas siempre tuvieron, por una lado, una inclinacin legalista y orientada a la regularizacin de registro de la propiedad y por otro la de establecer lineamientos para el saneamiento, el trazado de caminos o el establecimiento de espacios pblicos. Por largo tiempo la legislacin presente en el pas contemplaba justamente lo anterior, hasta la creacin del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) en 1954 se dan los primeros esbozos de de un inters puntual para el ordenamiento territorial, siendo que en su ley de creacin se estipula la enorme obligacin institucional de preparar planes reguladores para todos los conglomerados urbanos de la nacin2, sin embargo esto produjo pocos aportes en la planificacin territorial del pas. No es hasta la dcada de los 70 cuando el pas produce un paso mayor en trminos de ordenamiento con la creacin de la Ley de Planificacin Urbana, la cual, puede deber su origen a dos procesos ocurridos en aos anteriores, por un lado, el proceso de reformas producidas por el movimiento revolucionario de 1948 y, por otro, la fuerte influencia de Cepal sobre los gobiernos latinoamericanos de esa poca, en cualquier caso y a pesar de sus posibles deficiencias ha permitido alguna sistematizacin en los procesos de ordenamiento, especialmente los urbanos. La ley de Planificacin urbana determina cuatro niveles de planificacin, uno nacional, otro regional, otro municipal y por ltimo uno parcial o local; en el primer nivel se
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Calvo Murillo, Virgilio. El derecho urbanstico: Ordenamiento territorial y Desarrollo Urbano Sostenible. Editorial ISOLMA. San Jos, 2010. 2 http://www.una.ac.cr/ambi/Ambien-Tico/99/mora.htm

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esperaba la creacin de un Plan Nacional de Desarrollo Urbano (art. 3 al 6) que an no ha sido gestionado, en el segundo nivel, de los planes regionales (art. 62) nicamente se logrado generar el Plan GAM en la dcada de los 80, el cual ha sido la norma que ha orientado el desarrollo urbano en el centro del pas, aun que ha quedado corto a la par del desarrollo acaecido en los ltimos 30 aos. Respecto a los niveles cantonales (III y IV) no todos los cantones han generado sus planes reguladores y en muchos casos, cuando se tienen son parciales, referidos a un distrito o a la zona urbana de su cabecera, si bien es cierto que estos han tratado de ordenar el desarrollo, se han enfocado en la delimitacin de zonas y de requisitos para la ocupacin del suelo, pero no han orientado el desarrollo del territorio, regularmente no se establecen polticas de desarrollo urbano dentro de las propuestas, ms all de un listado de buenas intenciones y recomendaciones que la mayora de las veces no es considerado dentro de los planes de desarrollo cantonales. Los planes reguladores como producto de estos dos avances (la creacin del INVU y de la Ley de Planificacin Urbana) han tenido sus problemas especialmente en su gestin, se invierte una gran cantidad de recursos generando los planes, pero la mayora de las veces no se gestionan de forma adecuada dentro de los gobiernos locales; los procesos de elaboracin y gestin del plan regulador parecen estar desvinculados, ya sea por que las normas establecidas dentro de los mismos son limitadas o porque son demasiado complejas, para que los pocos tcnicos municipales encargados de dirigir el plan, puedan ponerlas en prctica, no se debe dejar de lado que las municipalidades no tienen, con algunas excepciones, los recursos financieros, tcnicos o de personal, necesarios para una buena consecucin y ejecucin de los planes. En todo caso, se debe admitir que en trminos de vivienda los planes reguladores han quedado cortos en sus propuestas, durante los procesos de diagnstico y pronstico, se determinan las necesidades en este rubro, tanto en el presente como en el futuro, sin embargo la estructura para la elaboracin de los planes, as como la exigencia de los agentes polticos, sociales y econmicos no han posibilitado establecer polticas puntuales para resolver los problemas de vivienda dentro del territorio; como se dijo la falta de polticas de desarrollo en general y por tanto las que se reflejan en los planes reguladores, no terminan de enfrentar el problema. Los planes reguladores establecen zonas que podran ser ocupadas por nuevas viviendas, con una determinada densidad y otros requisitos de orden legal y tcnico, pero establecen lineamientos estratgicos o programas que permitan que esos espacios realmente resuelvan las necesidades de vivienda. No es casualidad que no se produzcan polticas ms agresivas en cuanto a los espacios dedicados a la vivienda o si quiera a la Renovacin Urbana, las presiones de los grupos de
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poder econmico y la proteccin a la propiedad privada, as como los precios de la tierra en un mercado abierto como el de Costa Rica, dificultan al gobierno la compra de terrenos para ubicar nuevos proyectos habitacionales dentro de los cascos urbanos o en su periferia mediata, as que es difcil determinar puntualmente una zona determinada para proyectos habitacionales, especialmente para los financiados por el gobierno, as, se deja a la iniciativa privada el desarrollo de los sitios ms aptos, mientras los proyectos de inters social, por ejemplo, se han estado desarrollando en sitios alejados y menos aptos. No ayuda a la contencin del desarrollo horizontal y expansivo de la mancha urbana de nuestras ciudades y poblados, el hecho de que los gobiernos locales no hayan desarrollado planes urbanos adecuados o si quiera que no hayan elaborado ninguno como se ha dado en algunos cantones, se debe admitir que al menos, los planes reguladores con sus defectos y limitaciones, han posibilitado en alguna medida un desastre urbano y ambiental de mayores dimensiones y que con su configuracin han afectado el desarrollo inmobiliario y el valor de mercado de las tierras, desdichadamente no siempre de forma positiva. Polticas de vivienda La necesidad de vivienda en el pas se ha venido ampliando en las ltimas dcadas, las polticas de vivienda que se han planteado por los distintos gobiernos no han podido disminuir el dficit habitacional, desde la administracin 86 y la promesa de Arias de 80 mil viviendas se ha dado un proceso de urbanizacin y ocupacin del suelo para vivienda sin ninguna planificacin, los agentes econmicos detrs de este proceso generan, a travs de lobby poltico, nuevas formas de flexibilizacin de la normativa urbana, de modo que se puedan ocupar terrenos para nuevos proyectos habitacionales; el mercado inmobiliario y la colocacin de dinero para prstamos en este sector por parte de entidades financieras se mueven a velocidades muy superiores a la capacidad que tienen los gobiernos locales de planificar, ordenar y adecuar su territorio para recibir esta inversin. De acuerdo con el Foro de Vivienda patrocinado por el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, el pas ha venido mostrando una creciente tendencia a tener una poblacin cada vez ms urbana, desafortunadamente no siempre esto representa un desarrollo adecuado, as se expresa en el documento conclusivo de este foro. Lamentablemente, esta tendencia se revela ms que en sus aspectos positivos, precisamente en sus elementos ms negativos. Carentes de una real fuerza de planificacin urbana, hoy nuestras ciudades se muestran caticas y con evidentes sntomas de que su desarrollo no es
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sostenible econmica ni ambientalmente, sobre todo en el ms importante complejo urbano del pas: la Gran rea Metropolitana.3 Por otro lado, el Sistema Financiero Nacional de la Vivienda aun que ha posibilitado tener uno de los dficits de vivienda ms bajos del continente, no ha logrado disminuir y mucho menos acabar con este, se apuntan dos razones para ello: Por un lado, el desarrollo de programas de vivienda se ha realizado en forma desarticulada con las polticas de desarrollo territorial, con una visin de corto plazo, restringida y sectorizada, lo que ha contribuido a que los proyectos residenciales de inters social a crecenten el problema de desorden urbano, incidiendo en el desmejoramiento de los equipamientos e infraestructura urbana. Por otro, el hecho de que el Ministerio no tiene un marco jurdico apropiado que le permita tener mayor incidencia e injerencia en resolver el problema. Esto adems explica en parte el problema de desarticulacin en este tema. De acuerdo con los resultados de este foro, se han establecido algunos objetivos primordiales para poder llevar a buen puerto la gestin de la vivienda en el pas, de estos algunos se relacionan directamente con la gestin del territorio, los cuales enumeramos a continuacin: I. La planificacin de largo plazo en asentamientos humanos y vivienda es una tarea ineludible del Estado: y se refiere a la necesidad de una planificacin nacional, regional y local que contemple soluciones a los problemas de vivienda. En una poltica de asentamientos humanos y vivienda el territorio, en su diversidad fsica y cultural, se constituye en un recurso estratgico para el desarrollo: por lo que estn vinculadas necesariamente con los procesos de ordenamiento territorial, reconociendo al ser humano como el centro fundamental de este ordenamiento y al territorio como el recurso base, por lo que debe gozar de una distribucin social lo ms equitativa posible en un marco de sostenibilidad ambiental, con una adecuada gestin del riesgo, as como en una efectiva participacin de todas las instituciones estatales y de todos los actores sociales involucrados. La gestin del suelo se constituye en el elemento bsico de cualquier poltica de ordenamiento territorial. La regin debe ser el fundamento de esta gestin.

II.

III.

Polticas de largo plazo en vivienda y asentamientos humanos: Lineamientos estratgicos para su definicin / MIVAH, UNHABITAT, Programa Estado de la Nacin, PRODUS. 1 ed. San Jos, C.R. Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, 2005

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IV.

V.

VI.

VII.

VIII.

Sin embargo, las divisin territorial clsica del pas resulta poco apropiada, dado que no corresponde a la realidad ecolgica, social y econmica del pas. La regionalizacin debe ser la base de las polticas de descentralizacin. No solo a nivel municipal, sino tambin subregional y regional. Por ello, debe preverse la existencia de organismos descentralizados a nivel regional o, en todo caso, en una condicin subnacional o supramunicipal. Costa Rica se ha constituido en una sociedad fundamentalmente urbana. Y las ciudades de la GAM son los asentamientos urbanos ms relevantes del pas, por lo que debe tratarse de concentrar la mayor cantidad de funciones urbanas dentro de estas y su periferia inmediata, priorizando la inversin en este espacio. La Gran rea Metropolitana y las ciudades intermedias muestran un importante rezago de desarrollo habitacional y una tendencia a la subutilizacin de gran parte de la infraestructura. Por lo que debe fortalecerse el proceso de desarrollo habitacional de las ciudades, rehabilitar zonas, procesos de renovacin urbana, de modo que se detenga el proceso expansivo de la mancha urbana, y se tengan ciudades vivas durante todo el da. Si es necesario, el Estado debe convertirse en un gestor del desarrollo inmobiliario, llegando inclusive obtener terrenos urbanos dentro de las ciudades y en corredores urbanos con servicios y necesariamente interconexiones en transporte pblico. La vivienda es un instrumento fundamental de las polticas de asentamientos humanos, en particular, de las relativas a la planificacin territorial. Es necesaria la vinculacin entre la vivienda y las estrategias de planificacin territorial a partir de un principio bsico: la vivienda debe ser conceptualizada no slo como un fin en s misma, sino sobre todo como un instrumento para el logro de la planificacin territorial y el desarrollo de los asentamientos humanos. Es necesaria una revisin y una actualizacin de la legislacin vigente en materia de asentamientos humanos y vivienda, en particular en lo relativo a la planificacin urbana. Es necesario simplificar el marco legal regulatorio pues hay una crtica general acerca de un exceso de normatividad. El ordenamiento territorial y la planificacin urbana deberan gozar de un marco de anlisis y discusin a nivel constitucional. Si se piensa en mejorar las condiciones de acceso a vivienda, la simplificacin de trmites y la flexibilidad tributaria podran ayudar a incentivar la ocupacin de espacio de la ciudad que regularmente no seran tomados en consideracin por sus condiciones de ubicacin y habitabilidad. Es necesario revisar los roles de los diferentes entes
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institucionales involucrados tanto en las polticas de vivienda como en las de ordenamiento territorial, as como redefinir sus posiciones respecto a cada mbito, dndole a las municipalidades verdadera autonoma en trminos de planeamiento territorial y urbano, y el INVU como un colaborador y no una traba en el proceso.

En trminos de directrices se debe mencionar la Directriz 27 del Ministerio de Vivienda instituida por la administracin Pacheco, en la que se establecen los criterios para la eleccin de terrenos para la vivienda, regularmente estas directrices no son contempladas dentro de los procesos de planificacin, dentro de los criterios destacan: IX. Se desarrollarn, proyectos habitacionales de baja escala, evitando los megaproyectos, con un mximo de 200 viviendas por desarrollo. Las excepciones a esta norma debern ser aprobadas expresamente por el MIVAH. Esto no refiere necesariamente a proyectos de baja densidad, aun que con las configuraciones tpicas de urbanizacin horizontal, no se alcanzarn los objetivos de mximo aprovechamiento del suelo, por lo que las normas planteadas en los planes reguladores podran servir para asegurar proyectos ms densos dentro del anillo de las ciudades. Para la adecuada seleccin de los terrenos donde se ubicarn los proyectos se deber, en primera instancia, observar toda la normativa que dicten los respectivos planes reguladores de las zonas donde se van a desarrollar. Los planes reguladores proponen los sitios ms aptos dentro del conjunto urbano y su periferia para ubicar posibles proyectos habitacionales, pero como se dijo antes no plantea programas para impulsarlos, el gobierno local, el central y los entes privados resolvern bajo el marco del plan las acciones pertinentes. Debe prestarse especial atencin a la consideracin de aspectos de riesgo por tipo de suelo, fallas ssmicas locales, zonas de inundacin, peligro de deslizamiento o derrumbe, avalancha y otros. Por medio de los planes reguladores y de los IFAs se determinan las reas de riesgo y fragilidad de modo que tanto las entidades pblicas como las privadas puedan ubicar los mejores lugares para el desarrollo de los proyectos habitacionales. En cuanto a aspectos de salud pblica y ambiente, se debern considerar las condiciones de disposicin y tratamiento de desechos slidos y lquidos, la conduccin de aguas pluviales hasta el sitio de vertido propuesto, la proteccin de recursos hdricos. Los planes reguladores deben incluir una serie de limitantes y normas ambientales y sanitarias que delimiten al desarrollador y al
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X.

XI.

XII.

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mismo Estado las condiciones en las que deben desarrollar su proyecto, de modo que no incidan negativamente en el espacio fsico del cantn. En esta misma norma se establecen criterios para el Diseo y Construccin de las Viviendas, que se aplican de acuerdo al sitio del proyecto, tanto por sus condiciones fsicas como culturales y socio econmicas; se ha de aclarar que no siempre se toma de manera oficial esta norma para la elaboracin de las propuestas de los planes reguladores, de nuevo se dan como sugerencias y no como normas o lineamientos. De estos criterios se puede rescatar lo siguiente:

I.

II.

III.

IV. V.

VI.

VII.

La escogencia de una u otra tipologa deber tomar en cuenta las condiciones particulares de la zona en que se ubica, de acuerdo a criterios tales como caractersticas topogrficas; temperatura promedio, mxima y mnima; rgimen de precipitacin; direccin y velocidad de los vientos predominantes, caractersticas socio- culturales de los pobladores, y condiciones particulares del sitio del proyecto, con el fin de producir el menor impacto posible a la situacin ambiental en la zona. Los diseos debern estar a cargo de un profesional responsable en la rama de la Arquitectura o Ingeniera, con membresa activa en el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA), el cual deber contemplar aspectos ambientales, arquitectnicos y climticos existentes en el sitio del proyecto, a partir de las tipologas definidas por el MIVAH. Se promover que el diseo de viviendas que se proponga incluya la posibilidad de ampliacin horizontal o vertical sin sobrepasar la cobertura legal permitida del lote donde se asienten, particularmente dentro del Gran rea Metropolitana (GAM), todo en concordancia con las normativas que dicten los planes reguladores donde stos se encuentran aprobados. Asimismo, se debern utilizar sistemas constructivos sismorresistentes, duraderas, livianas (donde la tipologa as lo requiera) y modulares. Adems se considerarn preferibles materiales cuyo uso sea de nula toxicidad y que, en la medida de lo posible sean duraderos, que no contaminen ni pongan en riesgo la salud humana. Sern preferibles las tecnologas que apoyen la conservacin sostenible del ambiente (disminucin de movimientos de tierra), y debern ser adecuadas a las caractersticas de la zona en que sern utilizadas. Los nuevos sistemas que sean propuestos en los proyectos debern contar con diseos de profesionales inscritos en el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA).
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VIII.

IX.

La evaluacin debe incluir la determinacin de su comportamiento sismorresistente para las condiciones de suelos de Costa Rica, su durabilidad, su observancia de la reglamentacin y normas establecidas en el Cdigo Ssmico de Costa Rica Se reafirma que, en todo caso, sea cual sea el sistema constructivo propuesto por el desarrollador o constructor para ser usado en el proyecto, debe contar con el diseo realizado por un profesional acreditado para tal efecto y siguiendo los lineamientos establecidos en el Cdigo Ssmico, el Cdigo de Instalaciones Hidrulicas y Elctricas, el Cdigo de Cimentaciones y adems normativa aplicable.

Es importante hacer notar que aunque existe alguna poltica establecida y criterios con algn nivel tcnico, el manual de elaboracin de planes reguladores del INVU, no menciona o sugiera la utilizacin de estas herramientas, mostrando la desarticulacin institucional en temas que coexisten en un mismo mbito, es poco claro hacia donde se dirige el camino en este tema, basndose nicamente en la poca comunicacin existente entre el MIVAH y el INVU, dos estancias que parecen tener un mismo destino, y que no parecen tener ninguna intensin de convivir adecuadamente

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