La responsabilidad social del Contador Pblico en el contexto de la contabilidad pblica

Hernando Bermdez Gmez1 La responsabilidad social del Contador Pblico en el contexto de la contabilidad pblica....1 Proemio...............................................................................................................................2 Conceptos preliminares.......................................................................................................2 Concepto de responsabilidad...........................................................................................2 Concepto de responsabilidad social................................................................................3 Concepto de contador pblico.........................................................................................4 Concepto de contabilidad pblica...................................................................................5 Lo pblico y lo estatal.....................................................................................................5 El discurso de la responsabilidad social..............................................................................9 Los principios de la responsabilidad social.....................................................................9 Cumplimiento de la ley...............................................................................................9 Respeto de las normas internacionales de conducta..................................................10 Reconocimiento de las partes relacionadas y de sus preocupaciones.......................10 Rendicin de cuentas.................................................................................................11 Transparencia............................................................................................................11 Desarrollo sostenible.................................................................................................12 Conducta tica...........................................................................................................12 Prudencia...................................................................................................................12 Respeto por los derechos humanos fundamentales...................................................12 Respeto por la diversidad..........................................................................................12 Asuntos contemplados por la responsabilidad social....................................................13 Conceptos relacionados.....................................................................................................14 La funcin social...........................................................................................................15 El bien comn...............................................................................................................16 El inters pblico...........................................................................................................18 La gobernanza...............................................................................................................19 Exigencias del Sistema General de Divulgacin de Datos...........................................20 Los contadores, lo pblico y lo social...............................................................................21 El inters pblico y la responsabilidad social en la visin de ifac................................21 La responsabilidad social en la formacin del contador pblico colombiano..............22 La reforma del Estado.......................................................................................................23 La informacin y la reforma del Estado........................................................................23 La reforma del Estado colombiano...............................................................................23 La informacin y la reforma del Estado colombiano................................................24 La Contadura General de la Nacin.........................................................................26 Objetivos de la contabilidad pblica en Colombia................................................26
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Abogado javeriano. Profesor asociado de la Facultad de Ciencias Econmicas y Administrativas y Asesor del Vicerrector Administrativo en la Pontificia Universidad Javeriana. Consultor independiente. Miembro del Colegio de Abogados Javerianos. Socio honorario de la Sociedad de Contadores Javerianos.

Informe de auditora sobre el Balance General.....................................................28 Algunas cuestiones para resaltar.......................................................................................29 Gobernanza de la infraestructura...................................................................................29 Integridad de la informacin.........................................................................................30 Calidad de la informacin.............................................................................................30 Oportunidad de la informacin.....................................................................................30 Difusin de la informacin............................................................................................31 Acceso a la informacin................................................................................................31 Verificacin de la utilidad de la informacin................................................................31 Reflexin final...................................................................................................................31

Proemio
Saludo y agradezco a los asistentes al y a los organizadores del V CONGRESO NACIONAL DE CONTABILIDAD PBLICA2, por la deferencia que me permite exponer estas breves reflexiones sobre la responsabilidad social del contador pblico en el contexto de la contabilidad pblica. Tambin agradezco a mis compaeros docentes por la confianza que depositaron en m. La naturaleza y duracin de esta intervencin 3 impone la expresin sucinta de muchas cuestiones que, ciertamente, son bastante ms profundas de lo que esta presentacin har visible. Empezar esbozando el contexto que creo delimita el tema de mi reflexin y terminar refirindome a unas pocas pero importantes cuestiones en que, en el mbito del sistema nacional de contabilidad pblica, es necesario trabajar todos los das en aras de una mayor responsabilidad social.

Conceptos preliminares
Concepto de responsabilidad
El Diccionario de la Real Academia Espaola recoge una clsica concepcin jurdica, conforme a la cual responsabilidad es la
Capacidad existente en todo sujeto activo de derecho para reconocer y aceptar las consecuencias de un hecho realizado libremente4

V CONGRESO NACIONAL DE CONTABILIDAD PBLICA, Expresiones Socioeconmicas de la Contabilidad Pblica, Bogot, 10, 11 y 12 de julio de 2007 3 Los organizadores del Congreso han previsto una intervencin oral de 45 minutos. 4 Vase http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=responsabilidad (consultada el 24 de mayo de 2007)

En cuanto capacidad, la responsabilidad implica que el respectivo sujeto est facultado para razonar debidamente. Muchas disciplinas, como la filosofa, la biologa, la medicina, la psicologa, la antropologa, la sociologa, la poltica y el derecho, se preguntan y responden cules son las condiciones o circunstancias en que un ser tiene conciencia y dominio sobre sus actos. En cuanto sujeto activo del derecho, el concepto de responsabilidad comprende tanto a las personas fsicas, tambin llamadas naturales, como a las personas morales, ms usualmente aludidas como personas jurdicas. El sustrato de las personas jurdicas suele ser una organizacin, un colectivo. Mas no toda organizacin o colectivo es considerada como sujeto activo del derecho. El reconocimiento y la aceptacin de las consecuencias de los propios actos, implica la conciencia. Hablamos as del cargo de conciencia, del examen de conciencia, de la libertad de conciencia, de la objecin de conciencia, de la voz de la conciencia. La responsabilidad se predica siempre de los propios actos. Este es un tema altamente complejo por virtud de los casos en los cuales una persona es llamada a responder como consecuencia de actos realizados por otros, como sus hijos menores de edad, sus estudiantes, sus empleados, sus subordinados. Pero, insisto, en todo caso se responde por los propios actos. La responsabilidad presupone la autonoma. Si un ser es sometido por la fuerza, el engao o por hechos irresistibles (fuerza mayor y caso fortuito), no ser responsable. Hasta qu punto los procesos heternomos implican responsabilidad es otra cuestin de gran complejidad. Se presentan situaciones tan diversas como el deber de responder por las obligaciones legales (que nos son impuestas por el Estado) o la exclusin de la responsabilidad por la intervencin de un tercero.

Concepto de responsabilidad social

Para finales de 2008 se espera la expedicin de la ISO 26000 que proporcionara una gua en materia de responsabilidad social5. Uno de los objetivos del estndar en preparacin es presentar una definicin del trmino responsabilidad social. Hasta el momento contamos con borradores que nos muestran cul podra llegar a ser tal definicin. En ISO/TMB/WG SR TG4 N0062 Revised TG4 Draft Text (Input to WD3) 22 May 2007 Page 1(9)6 se lee:
social responsibility
5

Vase http://isotc.iso.org/livelink/livelink/fetch/2000/2122/830949/3934883/3935096/home.html? nodeid=4451259&vernum=0 (consultada el 24 de mayo de 2007) 6 Vase http://isotc.iso.org/livelink/livelink/fetch/2000/2122/830949/3934883/3935837/4590938/4590941/N0062_Re vised_Draft_Text_for_Input_to_WD3__22May07.pdf?nodeid=6450811&vernum=0 (consultada el 28 de mayo de 2007)

responsibility of an organization for the impacts of its decisions and activities on society and the environment, through transparent and ethical behaviour that - is consistent with sustainable development and the welfare of society; - takes into account the expectations of stakeholders; - is in compliance with applicable law and consistent with international norms of behaviour; and - is integrated throughout the organization NOTE Activities include products and services

Nuestra Corte Constitucional sostuvo7:

La responsabilidad social es una manifestacin propia del hombre. No slo es un compromiso tcito del individuo con la sociedad, sino la apertura del hombre hacia los dems. Todo asociado debe responderle, con servicios directos o indirectos, a la sociedad, como retribucin proporcionada a los beneficios que sta brinda a cada uno de sus componentes.

Concepto de contador pblico

En la actualidad la Ley 43 de 1990 dice:
ART. 1Del contador pblico. Se entiende por contador pblico la persona natural que, mediante la inscripcin que acredite su competencia profesional en los trminos de la presente ley, est facultada para dar fe pblica de hechos propios del mbito de su profesin, dictaminar sobre estados financieros, y realizar las dems actividades relacionadas con la ciencia contable en general. (...)

Por aquellas cosas que solo resultan comprensibles bajo la luz de la Historia, en Colombia a todo contable le llamamos contador pblico. Creo que esto fue y es un error. Hija de concepciones hoy superadas, nuestra ley centra su definicin en el concepto de persona natural, mientras el Mundo prefiere referirse al concepto de firma. Obsrvese que esta definicin se remite a lo que hace el contador y no a sus conocimientos y habilidades. Ms an: resalta una nota que por importante no llega a ser esencial: la funcin de dar fe pblica sobre ciertos actos. As tambin ella pueda admitir censura y mejoramiento, me gusta mucho ms la concepcin implcita en el artculo 35 de la Ley 43 de 1990, conforme a la cual:
(...) La contadura pblica es una profesin que tiene como fin satisfacer necesidades de la sociedad, mediante la medicin, evaluacin, ordenamiento, anlisis e interpretacin de la informacin financiera de las empresas o los individuos y la preparacin de informes sobre la correspondiente situacin financiera, sobre los cuales se basan las decisiones de los empresarios, inversionistas, acreedores, dems terceros interesados y el Estado acerca del futuro de dichos entes econmicos. (...)
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Sala Novena de Revisin. Sentencia T-224 de junio 15 de 1993. Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa

Sostuvo el Consejo de Estado8:

El ejercicio de la profesin contable y de las actividades atinentes comportan un significativo grado de responsabilidad social, independientemente de que se ejerzan por personas naturales o jurdicas. Su tarea involucra intereses que van ms all de la iniciativa particular y atae a la estabilidad econmica y social de la comunidad.

Concepto de contabilidad pblica

Al organizar la Contadura General de la Nacin, la Ley 298 de 1996 se refiri reiteradamente a la contabilidad pblica y al sistema nacional de contabilidad pblica. Sobre ste y aqulla expres:
ARTCULO 7o. SISTEMA NACIONAL DE CONTABILIDAD PBLICA. El Sistema Nacional de Contabilidad Pblica es el conjunto de polticas, principios, normas y procedimientos tcnicos de contabilidad, estructurados lgicamente, que al interactuar con las operaciones, recursos y actividades desarrolladas por los entes pblicos, generan la informacin necesaria para la toma de decisiones y el control interno y externo de la administracin pblica. ART. 10.Contabilidad pblica. Para efectos de la presente ley, la contabilidad pblica comprende, adems de la Contabilidad General de la Nacin, la de las entidades u organismos descentralizados, territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan y la de cualquier otra entidad que maneje o administre recursos pblicos y slo en lo relacionado con stos.

Se descubre aqu una concepcin grandemente enraizada en nuestra cultura poltica, conforme a la cual lo estatal es lo pblico o, si se quiere, lo pblico es lo estatal. En todo caso se debe ser muy cuidadoso con los trminos. Para algunos las expresiones contabilidad nacional, contabilidad pblica, contabilidad estatal, contabilidad gubernamental, pueden ser sinnimos. Para otros cada una de esas expresiones puede remitir a cuestiones distintas.

Lo pblico y lo estatal
Por mucho que est afincada tal concepcin, es indispensable sealar que para las ciencias sociales, especialmente la ciencia poltica, hace rato que lo estatal no necesariamente es lo pblico ni lo pblico necesariamente es estatal. Si se confunde lo pblico y lo estatal, entre otras cosas es imposible entender el concepto de sociedad civil as como la funcin de las organizaciones no gubernamentales. La gnesis de la identificacin de lo pblico con lo estatal fue descrita por CUNILL as9:
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Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, Sentencia 6063 de diciembre 6 de 2001, Consejero Ponente: Dra. Olga Ins Navarrete Barrero 9 Nuria Cunill Grau. Repensando lo pblico a travs de lo social. Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo CLAD. Editorial Nueva Sociedad. Venezuela 1977, pginas 27 y 28.

La falacia de la circunscripcin de lo pblico en la esfera estatal Pertenece a Cicern la definicin de res pblica como cosa del pueblo, donde por sta se entiende una sociedad que se mantiene integrada no slo por los vnculos jurdicos, sino por la utilidad comn (Bobbio, 1989:14). A ella se opone la singularum utilitas, o sea la utilidad de los individuos. En la ciudad-Estado griega, por su parte, la esfera de la polis est separada de la esfera del oikos, en la que cada uno ha de apropiarse aisladamente de lo suyo. Sin embargo, esta contraposicin entre pblico y privado pierde validez durante la Edad Media en la medida en que ambas esferas se mezclan en una unidad y pueden ser tratadas como objetos del derecho privado. La oposicin slo remite a elementos comunitarios: lo que es pblicamente accesible y de uso comn versus lo que es particular de inters privado o distinguido con derechos particulares, con inmunidades y privilegios (Habermas, 1986: 45-46). Existe coincidencia en reconocer que si bien las categoras pblico-privado eran relevantes en la poca antigua, slo adquieren significacin histrica con la separacin entre el Estado y la sociedad que acaece en el proceso de construccin de la sociedad moderna. La emancipacin del poder poltico tanto del poder religioso como del poder econmico que caracteriza la ruptura con el feudalismo, crea una escisin entre las esferas pblica y privada. Lo pblico es lo que corresponde al Estado, los servidores del Estado son personas pblicas que tienen un oficio pblico, los establecimientos de la autoridad son pblicos. Por su parte, la esfera de lo privado alude a la exclusin de la esfera del aparato estatal, a lo que corresponde a los asuntos domsticos y econmicos, e incluso religiosos. En s, la llamada libertad religiosa que tiene lugar con la Reforma, garantiza histricamente la primera esfera de autonoma privada (Habermas, 1986: 50). La correspondiente polarizacin del poder soberano comienza a hacerse visible con la separacin del presupuesto pblico respecto de los bienes privados del seor feudal. Con la burocracia y el cuerpo militar se objetivan las instituciones del poder pblico. A partir de los estamentos, se desarrollan los elementos seoriales, convirtindose en rganos del poder pblico (Habermas, 1986: 51). Este proceso de asimilacin del poder poltico el Estado al poder pblico lo que es de inters comn , y su consecuente justificacin, es el tema que recorre las diferentes doctrinas polticas denominadas iusnaturalistas que se desarrollan desde los inicios del siglo XVII hasta fines del siglo XVIII. El modelo, aunque abarca tericos que propugnan distintos tipos de regmenes, e incluso de valores, se caracteriza (Bobbio, 1986a) por un intento de construir una teora racional del Estado, asumindolo como un artefacto acordado contractualmente por los hombres para eliminar los defectos del estado de naturaleza (inseguridad, inestabilidad, aislamiento, etc.), pero a la vez para preservarlo dado su carcter de sede de los derechos individuales naturales , particularmente de la propiedad y seguridad. Con tales teoras cobran significacin, entre otras, dos ideas fuerza: la preeminencia del individuo sobre cualquier forma de asociacin distinta del Estado y la representacin de la sociedad civil como enteramente privada. Por una parte, la dicotoma entre estado de naturaleza y estado civil (3)10 poltico expresa la promesa de un conjunto de individuos que pueden prescindir de cualquier forma de asociacin o de entes intermedios. Es el Estado el que representa la unin de los individuos para la defensa de sus intereses. El inters de los individuos resulta as subsumido por el Estado que aparece como el nico con derecho y posibilidad no slo de satisfacerlo, sino de expresarlo. De all que en la base de este modelo est por un lado, una concepcin individualista del Estado y por otro, una concepcin estatista que significa racionalizacin de la sociedad; los individuos sin Estado o el Estado compuesto por individuos (Bobbio, 1986a: 137). Por otra parte, la asimilacin de lo pblico a lo estatal sustrae de la conciencia el hecho de que la denominada esfera privada tambin tiene una dimensin pblica. Con las teoras iusnaturalistas cobra relevancia no slo la distincin entre el hombre y lo colectivo, sino entre
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(3) Es preciso recordar que la oposicin se refiere a no Estado y Estado. Para los iusnaturalistas el Estado es equivalente a sociedad poltica o sociedad civil. Como lo remarca Bobbio (1986a:55) en cuanto antittico al estado de naturaleza, el estado civil es un estado artificial, producto, se dira hoy, de la cultura y no de la naturaleza (donde viene la ambigedad del trmino civil que significa al mismo tiempo poltico de civitas y civilizado de civilitas.

el momento no poltico y el poltico. El primero representa el estado de la naturaleza conformado por individuos aislados que actan en funcin de pasiones, instintos e intereses, pero que a la vez son libres e iguales. En s, la libertad e igualdad para intercambiar y sus correlatos, la propiedad y el contrato, aparecen como los derechos bsicos, a la vez prepolticos. La sociedad poltica o Estado se constituye a partir del estado de naturaleza, en tanto sede de esos derechos individuales naturales y encuentra la legitimacin de su existencia en el respeto de la naturaleza de la sociedad, asumida como no poltica. Se perfila as una oposicin entre lo poltico-pblico y lo econmico-privado que vela el hecho de que es precisamente en este ltimo mbito donde se constituye no slo la condicin de realizacin del capitalismo, sino el fundamento de su especfica forma de democratizacin. En la prctica, el desarrollo de la sociedad moderna no slo est signado por la separacin entre el Estado y la sociedad, y con ello, entre las esferas pblica y privada. Lo que resulta clave es que esta separacin no es tajante, en la medida en que es en el mbito privado-mercantil donde lo pblico encuentra originalmente su real expresin.

A rengln seguido, CUNILL describe cmo es que esa identidad entre lo pblico y lo estatal se transforma, refirindose a: La democratizacin del Estado como problema y el desarrollo de la esfera pblica en la sociedad burguesa: el primer desplazamiento de lo pblico hacia lo social La crisis de la democracia en el Estado: el segundo desplazamiento de lo pblico hacia lo social La crisis de la democracia misma: lo pblico difuminado

Luego CUNILL se refiere a La recuperacin y ampliacin de lo pblico en lo social y concluye as11:

Recapitulacin: las funciones de lo pblico en lo social De las consideraciones esbozadas resalta que la recuperacin y ampliacin de la esfera pblica est planteada en trminos de la posibilidad de que opere como esfera que medie entre el Estado y la sociedad, ejerciendo sobre aqul una funcin de crtica y control. Se trata de poner en el tapete, como ha sido enunciado, la cuestin de la organizacin de la sociedad, en tanto asunto que concierne a ella misma, trascendiendo la visin clsica de la soberana popular. Esta nocin requiere ser recreada, sobre todo si se considera que en su despliegue prctico, ha estado acotada a la esfera pblica burguesa la que, no obstante su aparente ampliacin, ha devenido en el curso de este siglo en su difuminacin como esfera separada del Estado, vaciando de contenido el principio de la legitimacin democrtica del poder. El supuesto implcito tras la demanda de la recuperacin de la esfera pblica es que la sociedad pertenece al mbito privado y que, en este sentido, es analticamente distinguible del Estado. Por otra parte, el supuesto que sustenta la demanda de ampliacin de dicha esfera es que existen, en el seno de la sociedad, sujetos distintos a los tradicionales, con capacidad y posibilidad de influir en las decisiones pblicas - estatales. La influencia en las decisiones pblicas, en el marco de la auto-organizacin de la sociedad, no admitira, sin embargo, un modelo unilineal. Desde la Teora Crtica es posible plantear la influencia por va indirecta, aportando fundamentos normativos distintos a la esfera estatal, de modo tal de contribuir a la generacin democrtica de opinin y voluntad poltica. Por otra parte, en el marco de una teora poltica de la sociedad civil, tambin cabe expresar la influencia en forma directa, tanto plasmada en instancias de mediacin en la propia institucionalidad estatal como ejercida a travs de una poltica de inclusin de nuevos actores polticos en sus instancias de decisin. Bajo esta perspectiva, resultan interpelados, incluso, la propia conformacin y el modo de funcionamiento de la organizacin burocrtica.
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Nuria Cunill Grau, obra citada, pginas 67 a 69.

La posibilidad de alterar la institucionalidad pblica surge adems asociada a la demanda que se gesta en la sociedad en trminos ya no slo de su auto- organizacin poltica, sino social. La esfera pblica resulta en este caso movilizada hacia la conquista de poderes sociales y, especficamente, hacia la reivindicacin de espacios autnomos en torno a la configuracin de la vida social. Al aadirse a la funcin de crtica y control sobre el aparato estatal por parte de la esfera social, una funcin de produccin de bienes pblicos, surgen analticamente mbitos diferenciados de la publicidad desde el punto de vista de sus efectos sobre la poltica. Resultan tambin tematizadas dos cuestiones centrales. Una, concierne a la propia funcin de crtica y control; la otra, refiere a la reforma del Estado vista desde la perspectiva de la sociedad. Con relacin a la primera, habida cuenta de que existen asociaciones privadas satisfaciendo necesidades pblicas y un traspaso de servicios pblicos a su mbito, adems de poderes sociales, es posible interrogarse sobre si las funciones de la publicidad no deben estar tambin referidas a la esfera social misma. La funcin de crtica y control a travs de la cual la esfera pblica social media entre la sociedad y el Estado, no debe acaso ser ejercida por la propia sociedad respecto de aquellas organizaciones sociales que cumplen funciones pblicas? El Habermas temprano ya reclamaba dos funciones de la publicidad: la racionalizacin del poder poltico, pero tambin la racionalizacin del poder social. Si la demanda de democratizacin y de exposicin pblica de las asociaciones privadas est planteada respecto de aquellas que actan polticamente en relacin al Estado, no hay razones para afirmar que no pueda ser extendida sobre aquellas que satisfacen necesidades pblicas, especialmente respecto de las que median sobre la colectividad misma y, ms an, de aquellas que actan con recursos pblicos. Si ello es as, la cuestin que est abierta, parafraseando a Habermas, es la reconstruccin de la publicidad poltica tanto respecto del Estado como de la propia sociedad en sus funciones polticas pero tambin sociales. La consideracin de la esfera pblica en trminos de su doble funcin, puede contextuar adems el contenido de las demandas aparentemente contradictorias, de limitar y a la vez de fortalecer el poder estatal. La ampliacin de la esfera de produccin de bienes pblicos desde la sociedad, si bien planteada en principio en trminos de restringir el poder del Estado, exigira, bajo los parmetros de la publicidad, del fortalecimiento del Estado en trminos de su representatividad, capacidad institucional y responsabilidad pblica, de modo tal que la reduccin de su mbito de accin cree condiciones de posibilidad al propio fortalecimiento de la sociedad y no slo de un segmento de ella, la mercantil. A su vez, la construccin de viabilidad al ejercicio de influencia de la sociedad en las decisiones pblicas coloca tambin una demanda de publificacin en el Estado. Esta demanda, sin embargo, ha sido analizada fundamentalmente desde el ngulo de la democratizacin del complejo parlamento - sistema judicial. Pero bajo los trminos especificados surge tambin la necesidad de constituir en objeto de problematizacin la relacin entre burocracia estatal y democracia. Por otra parte, teniendo en cuenta que en la actualidad aparece crecientemente reclamado el desarrollo de un esquema de cooperacin entre Estado- sociedad, en ambas dimensiones de la publicidad esbozadas, cabe interrogarse acerca de la medida en que el modelo envuelto puede reforzar la institucionalidad pblica o, al revs, asentar un mayor grado de corporativismo en lo que concierne a la produccin de las decisiones pblicas-estatales, as como fomentar la dilucin de la responsabilidad pblica en la produccin de bienes pblicos. En lo que sigue, adoptando el esquema de anlisis sugerido, y haciendo especial referencia a Amrica Latina, se analizarn tales cuestiones intentando establecer algunas de las condiciones en que la esfera pblica puede resultar fortalecida

El discurso de la responsabilidad social

En el marco de esta intervencin no es posible hacer un recuento minucioso de la responsabilidad social. Ms an: el expreso deseo de los organizadores ha sido que la temtica se centre en el contador pblico dentro de la contabilidad pblica. Sin embargo es 8

ineludible hacer una breve referencia a la cuestin, como condicin para el abordaje adecuado de lo que se pretende.

Los principios de la responsabilidad social

Segn ISO/TMB/WG SR TG4 N0062 Revised TG4 Draft Text (Input to WD3) 22 May 2007 los siguientes seran los principios de la responsabilidad social: Compliance with the law Respect for international norms of behaviour Recognition of stakeholders and their concerns Accountability Transparency Sustainable development Ethical conduct Precautionary approach Respect for fundamental human rights Respect for diversity

Cumplimiento de la ley
En un pas afectado por aquello que mal hemos dado en llamar santanderismo, no faltan quienes ven en la responsabilidad social un camino en el cual lo legal no tiene cabida. Pues bien: la responsabilidad social incluye el cumplimiento a la ley, aunque no se circunscriba en ella. Varios comentarios al respecto: 1. 2. 3. 4. La ley es un instrumento primordial de orientacin social. La ley es un instrumento imprescindible. La extensin de la ley hace muy difcil su conocimiento. La complejidad con la que se expresan las ideas, as como las redacciones deficientes, hacen que se difcil comprender la ley. 5. En muchas ocasiones la ley no ha sido tcnicamente concebida. 6. La ley es una manifestacin del poder poltico, por tanto no necesariamente expresa el bien comn

Respeto de las normas internacionales de conducta

No est de ms recordar que en Colombia tienen vigencia legal la Declaracin Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y el Pacto

Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, que son los principales pronunciamientos internacionales acordados por Naciones Unidas. Tambin tienen vigencia legal en Colombia muchas otras normas internacionales, como ms de 50 convenios adoptados por la Organizacin Internacional del Trabajo. Sin embargo, existen varios acuerdos internacionales suscritos por Colombia pero an no incorporados al derecho interno. La incorporacin puede demorar muchos aos. Por ejemplo: la Ley 33 de 30 de diciembre de 1992 aprob el "Tratado de derecho civil internacional y el Tratado de derecho comercial internacional", firmados en Montevideo el 12 de febrero de 1889''. As mismo hay otros acuerdos internacionales no suscritos por el Pas.

Reconocimiento de las partes relacionadas y de sus preocupaciones

Con ms alegra que tino algunas personas usan el trmino parte relacionada en un sentido tan amplio que se vuelve impreciso e intil. En ISO/TMB/WG RS N 80 Fecha: 2006-10-6 ISO/WD 26000 ISO/TMB/WG RS Secretara: SIS/ABNT12 se lea:
Es necesario cuando se maneja el concepto de responsabilidad social, utilizar el trmino partes interesadas. Sin embargo, debido a que el concepto de parte interesada tiene un impacto en el concepto de responsabilidad social, es importante entender como su uso puede influir en la forma en la cual la responsabilidad social es entendida. El origen del concepto de parte interesada, se encuentra en las teoras de gestin que analizan el comportamiento corporativo en trminos de los intereses que afecta, o que son afectados por, las actividades de la corporacin. Esta teora es relativa al concepto de corporacin como un tipo especfico de organizacin, y especialmente al sistema de gobierno corporativo. El trmino parte interesada (stakeholder) pretenda estar en contraste con el trmino accionista (shareholder). La teora de las partes interesadas distingua entre distintas partes interesadas, y reconoca que algunas partes tienen intereses coincidentes con xito de corporaciones determinadas y as, de una forma u otra, tenan un fuerte riesgo propio similar a los accionistas. Tambin reconoca que otras partes interesadas pueden impedir que una corporacin alcance sus objetivos. En ambos casos, la atencin estaba ms en las corporaciones que en las necesidades de la sociedad. El uso del trmino partes interesadas evolucion con las prcticas de responsabilidad social corporativa. Identificar e involucrar a cada individuo afectado por una corporacin es imposible, por lo que la prctica desarrollada para las organizaciones de negocios, fue consultar a organizaciones no gubernamentales (ONGs) quienes a menudo servan de representantes de las partes interesadas reales. En cierta medida esto es justificable, ya que muchos individuos impactados por una corporacin no estarn organizados. Una consecuencia de esta prctica fue la imprecisa distincin entre ONGs por un lado, y la sociedad civil por el otro. El mayor nfasis
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Vase http://www.unit.org.uy/misc/responsabilidadsocial/pNT-21_WD2_ISO_26000.doc (consultada el 28 de mayo de 2007)

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se dio en involucrar a organizaciones que tuvieran la capacidad de afectar a la corporacin, habitualmente a travs de publicidad negativa. De esta manera, el trmino parte interesada, no significaba que la organizacin particular identificada tuviera relaciones significativas con la corporacin especfica. El trmino parte interesada ya no se aplic a partes que pudieran demostrar cualquier participacin identificable en la compaa de que se trate. La prctica de involucrar a las partes interesadas se volvi el proceso mediante el cual los intereses de la sociedad eran identificados por la organizacin de negocios. Lleg a ser una forma a travs de la cual las corporaciones podan redefinir o reinterpretar sus responsabilidades sociales, sobre la base de cmo haban identificado a sus partes interesadas. Algunas corporaciones crearon, o prestaron apoyo a organizaciones para servir como sus partes interesadas. Algunas veces, las corporaciones involucraron a organizaciones que no eran genuinas, de una u otra manera -por ejemplo, organizaciones sin intereses identificables, u organizaciones declaradas como representativas, que no lo eran. En ocasiones, las partes interesadas genuinas eran evitadas. Ms an, la importancia asociada a varias partes interesadas por las corporaciones, no eran siempre proporcionales a la importancia de sus intereses en el conjunto de la sociedad. El trmino parte interesada ser ms til en el contexto de la responsabilidad social cuando se refiere a una parte que tiene una relacin identificable y especfica con los asuntos de la organizacin concerniente, y cuando esta parte puede hacer una demanda con respecto a la organizacin, que puede tambin estar relacionada con los intereses de la sociedad en su conjunto. A menudo, el uso del trmino partes interesadas confundir ms que aclarar. Esto es especialmente cierto cuando la relacin no est clara y el trmino reemplaza palabras ms especficas (como organizacin, trabajadores, clientes u otros).

Rendicin de cuentas
La rendicin de cuentas es elemento propio de las relaciones fiduciarias, es decir de aqullas en que una persona acta por virtud de, o bajo la, confianza de otro. Es un elemento propio de la responsabilidad y ha estado presente en el rgimen legal de los funcionarios pblicos, mandatarios y administradores por milenios. En la actualidad la nota fundamental de este concepto alude a la capacidad de las partes relacionadas para exigir a una persona que explique su conducta.

Transparencia
El obrar de forma ntegra ha evolucionado hacia el obrar en forma visible. La ecuacin intimidad informacin se ha invertido. Aunque la intimidad es fundamental muchas cuestiones que otrora se entendan confidenciales hoy son de obligatoria revelacin.

Desarrollo sostenible
El principio de actuar a favor de las generaciones futuras es milenario y viene siendo practicado por varios de nuestros pueblos indgenas. La argumentacin cientfica sobre como el Mundo no podr subsistir como lo conocemos ha fortalecido este concepto. 11

Conducta tica
Actualmente se reconoce el carcter de regulacin a distintas expresiones, por ejemplo: las prcticas sociales, las costumbres, la autorregulacin, los contratos, las leyes, la tica y la moral. Adela Cortina plantea: tica de la empresa, no slo responsabilidad social13

Prudencia
Como se sabe, la responsabilidad puede derivarse de actos que vayan ms all de lo deseado. La visualizacin de eventuales efectos preterintencionales supone acudir a la prospectiva. Este principio invoca los sistemas de administracin basados en la identificacin y prevencin de riesgos.

Respeto por los derechos humanos fundamentales

Como ya se anot, en Colombia son legalmente obligatorias las Declaraciones de derechos adoptas por Naciones Unidas. Desde la perspectiva jurdica, los derechos fundamentales se hallan protegidos por la accin de tutela, la cual puede interponerse incluso contra particulares.

Respeto por la diversidad

Este principio es de muy amplio espectro, ya que alude a asuntos tales como la pluralidad de razas, de gnero, de lenguas, de formacin acadmica, de credos, de edad y de opiniones polticas. Modernamente las acciones de no discriminacin han sido superadas por las llamadas acciones afirmativas o de inclusin.

Asuntos contemplados por la responsabilidad social

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Vase http://www1.us.es/pautadatos/publico/asignaturas/12949/8349/%c9tica%20de%20la%20empresa, %20no%20s%f3lo%20responsabilidad%20social.pdf (consultada el 28 de mayo de 2007)

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Segn ISO/TMB/WG SR TG 5 N 065 Draft ISO 26000 clause 6 "guidance on SR core issues", incomplete, 24 may 200714 la responsabilidad social comprende los siguientes siete temas o asuntos: Gobierno de la organizacin Derechos humanos Prcticas laborales Medio ambiente Prcticas operativas justas Asuntos del consumidor Desarrollo social

Previamente, en ISO/TMB/WG RS N 80 Fecha: 2006-10-6 ISO/WD 26000 ISO/TMB/WG RS Secretara: SIS/ABNT se haba planteado el siguiente esquema:

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Vase http://isotc.iso.org/livelink/livelink/fetch/2000/2122/830949/3934883/3935837/4591396/4591399/ISO_TMB _WG_SR_TG5_N_065_Draft_ISO_26000_clause_6__guidance_on_SR_core_issues___incomplete__24_ma y_2007.pdf?nodeid=6449800&vernum=0 (consultada el 28 de mayo de 2007)

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- Prevencin de la contaminacin - Prevencin del calentamiento global - la - Consumo sostenible y uso deDerechos civiles y polticos - Derechos econmicos, tierra - Preservacin y restauracinculturales y sociales de ecosistemas y medioambiente Derechos laborales fundamentales natural - Promocin de - Respeto por las generacionesDerechos comunitarios actividades ticas y - Salud y seguridad futuras transparentes en el trabajo - Promocin de la libre - Condiciones de competencia Medioambiente trabajo dignas Derechos - Aplicacin de prcticas - Desarrollo de los Humanos justas y ticas de recursos humanos suministro y post - El trabajador suministro Prcticas como ser humano - Respeto por los derechos Prcticas Laborales de propiedad intelectual y Operacionales otros tipos de propiedad, y Justas respeto por los intereses Gobierno - Inclusividad de los usuarios Organizacional - Conducta tica - Entrega de Involucramiento informacin de la Comunidad/ Temas de - Respeto a la ley Desarrollo de Consumidores - Rendicin de la sociedad cuentas - Impactos del desarrollo (Accountability) - Entregar a los consumidores - Involucramiento de la comunidad - Desarrollo de la sociedad - Filantropa informacin adecuada y precisa - Suministro y desarrollo de servicios y productos socialmente beneficiosos - Suministro y desarrollo de productos y servicios seguros y fiables - Proteccin a la privacidad de los

Es evidente la influencia del Pacto Global ( http://www.unglobalcompact.org/ ) Las teoras sobre el gobierno de la organizacin, las prcticas laborales y los asuntos del consumidor, que en cierto modo son intrnsecas a la empresa, se deben articular con las cuestiones relacionadas con derechos humanos, medio ambiente, practicas operativas justas y desarrollo social, que de alguna manera son suavizantes del capitalismo salvaje.

Conceptos relacionados
El concepto de responsabilidad social ha evolucionado grandemente, entre otras cosas diferencindose de la llamada responsabilidad social empresarial. En su actual concepcin, la responsabilidad social resulta comprendiendo y articulando muchas categoras que con anterioridad se exponan por separado. Por su relacin con el tema principal de esta exposicin, a continuacin presentar unas cortas reflexiones entorno a la funcin social, el bien comn, el inters pblico y la gobernanza. Tambin me referir a los sistemas de difusin de informacin internacionales.

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La responsabilidad social supone la funcin social. La responsabilidad social consulta el inters pblico. La responsabilidad social cobra pleno sentido en cuanto instrumento del bien comn. La responsabilidad social comprende la gobernanza y sta implica sistemas de informacin.

La funcin social
Ya ha corrido un lapso apreciable desde el momento en el cual, con un sentido revolucionario, se introdujo en los textos constitucionales una frase similar a la que actualmente se encuentra en el artculo 58 de la Constitucin Poltica, a cuyo tenor La propiedad es una funcin social que implica obligaciones. Dems de aludir a la funcin social, nuestra Carta tambin se refiere al orden social, al Estado social de Derecho, a la responsabilidad social, a la obligacin social, al riesgo social, a la moral social, a la seguridad social, a la integracin social, al inters social, al gasto pblico social, al desarrollo social, a la solidaridad social, a la comunicacin social, a la promocin social, a las materias sociales, a la poltica social, a la inversin social, a la previsin social, a la finalidad social. Lo social muchas veces se opone a lo individual y as como a lo econmico. Ahora bien: Hay que dejar a los expertos constitucionales la doctrina sobre el significado de funcin social en la Carta. Nuestra Corte Constitucional explic:15
b) La reforma constitucional de 1936 comport un cambio notable en el sistema poltico colombiano, en la concepcin de las funciones que al Estado incumben, en la injerencia posible y legtima de ste en el campo econmico, en el compromiso con una distribucin ms racional de la riqueza y en la accin dirigida a mitigar la situacin de los grupos sociales ms pobres, y material y formalmente ms desamparados. A esta tendencia poltica, asimilada a menudo al socialismo de Estado, prest un servicio invaluable la teora solidarista del jurista bordels Len Duguit, que sustituy a la nocin tradicional de derecho subjetivo la de funcin social. Expuesta de manera bastante simplificada para el propsito que hoy persigue la Corte, puede sintetizarse as: el orden jurdico encuentra su fundamento en un hecho social: la solidaridad. Eso significa que, en las relaciones de convivencia, fatales por la naturaleza social de las personas, lo que afecta a uno trasciende a los dems. Por eso, la modalidad normativa originaria del derecho es la obligacin o sea el deber jurdico. El concepto de derecho subjetivo no puede construirse sin presuponer una jerarqua de voluntades que no puede sustentarse en el hecho de la solidaridad. La voluntad del titular de un derecho subjetivo aparece supraordinada a la de aqul que debe cumplir la prestacin, y tal supraordinacin resulta injustificada, a no ser que se establezca en funcin de una voluntad superior por naturaleza, dato que no es posible encontrar en el hecho social fundante del derecho. A su positivismo sociologista repugna un presupuesto de esa naturaleza, slo entendible desde una perspectiva metafsica, incompatible con un anlisis cientfico del derecho. La conclusin, sin duda desconcertante es sta: los derechos subjetivos no existen, pues no hay voluntades particulares a las que una tal superioridad sea inherente. En lugar de la nocin de derecho subjetivo, sita Duguit el concepto de funcin social, teniendo por tal toda demanda que la vida en comunidad implica. La prevalencia de lo social sobre lo individual aparece clara e incuestionable.
15

Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-595 de agosto de 1999, magistrado ponente: Carlos Gaviria Daz

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Ahora bien: toda la teora del derecho subjetivo se haba construido, tradicionalmente, teniendo en mente el derecho tipo, paradigmtico por excelencia, de contenido patrimonial: la propiedad. Analizado con criterio duguitiano, el derecho de dominio deviene funcin social, lo que significa que el propietario no es un sujeto privilegiado, como hasta el momento lo haba sido, sino un funcionario, es decir alguien que debe administrar lo que posee en funcin de los intereses sociales (prevalentes respecto al suyo), posesin que slo se garantiza, en la rbita individual, a condicin de que los fines de beneficio colectivo se satisfagan. La frmula acuada por el constituyente de 1936, de estirpe indudablemente duguitiana fue sta: Se garantizan la propiedad privada y los dems derechos adquiridos con justo ttulo, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurdicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicacin de una ley expedida por motivos de utilidad pblica o inters social, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el inters privado deber ceder al inters pblico o social. La propiedad es una funcin social que implica obligaciones. Por motivos de utilidad pblica o de inters social, podr haber expropiacin, mediante sentencia judicial e indemnizacin previa. Con todo, el legislador, por motivos de equidad, podr determinar los casos en que no haya lugar a indemnizacin, mediante el voto favorable de la mayora absoluta de los miembros de una y otra Cmara. Acto Legislativo N 1, agosto 5, 1936, artculo 10. (Subrayas fuera del texto). Conciliar la nocin de derechos subjetivos adquiridos con la de funcin social, es una tarea poco menos que imposible, por las razones que arriba se expusieron; pero hay que decir, en defensa del constituyente de 1936, que an en algunos textos de Duguit se incurre en esa inconsistencia, lo que pone de presente la dificultad que crea el prescindir de una herramienta conceptual tan til (el derecho subjetivo), tanto al legislar como al teorizar sobre el derecho. Lo que s parece claro es que la orientacin que cualquier lector atento advierte en el artculo transcrito, resulta incompatible con una concepcin de sello marcadamente individualista como la que se plasma en el artculo 669, enfatizada de modo particular en la palabra arbitrariamente, as se hagan esfuerzos hermenuticos tan artificiosos como inocuos para distinguir dos acepciones: caprichosamente, o segn su arbitrio y optar por atribuirle al adverbio, en ese contexto, este ltimo significado. Cualquiera de las dos opciones mantiene la concepcin individualista que subyace a la norma demandada, incompatible con la disposicin de orden superior incorporada en 1936, informada de una filosofa poltica construida precisamente a contrapelo del individualismo.

Sin duda la responsabilidad social, tal cual fue definida en la primera parte de este escrito, est fuertemente emparentada con la teora de la funcin social, que, como se acaba de sealar, se funda en el deber de solidaridad. En el artculo 35 de la Ley 43 de 1990 se seal:
El ejercicio de la contadura pblica implica una funcin social especialmente a travs de la fe pblica que se otorga en beneficio del orden y la seguridad en las relaciones econmicas entre el Estado y los particulares, o de estos entre s.

El bien comn
En muchos de los planteamientos religiosos, morales, ticos, sociales, polticos y jurdicos, subyace el concepto de bien comn.

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Puede leerse en AGENDA SOCIAL COLECCION DE TEXTOS DEL MAGISTERIO16:

X. EL BIEN COMN 167. Por bien comn, es preciso entender "el conjunto de aquellas condiciones de la vida social que permiten a los grupos y a cada uno de sus miembros conseguir ms plena y fcilmente su propia perfeccin" (GS, n. 26). El bien comn afecta a la vida de todos. Exige la prudencia por parte de cada uno, y ms an por la de aquellos que ejercen la autoridad. Comporta tres elementos esenciales: Supone, en primer lugar, el respeto a la persona en cuanto tal. En nombre del bien comn, las autoridades estn obligadas a respetar los derechos fundamentales e inalienables de la persona humana. La sociedad debe permitir a cada uno de sus miembros realizar su vocacin. En particular, el bien comn reside en las condiciones de ejercicio de las libertades naturales que son indispensables para el desarrollo de la vocacin humana: "derecho a ... actuar de acuerdo con la recta norma de su conciencia, a la proteccin de la vida privada y a la justa libertad, tambin en materia religiosa" (GS, n. 26). En segundo lugar, el bien comn exige el bienestar social y el desarrollo del grupo mismo. El desarrollo es el resumen de todos los deberes sociales. Ciertamente corresponde a la autoridad decidir, en nombre del bien comn, entre los diversos intereses particulares; pero debe facilitar a cada uno lo que necesita para llevar una vida verdaderamente humana: alimento, vestido, salud, trabajo, educacin y cultura, informacin adecuada, derecho de fundar una familia, etc. El bien comn implica, finalmente, la paz, es decir, la estabilidad y la seguridad de un orden justo. Supone, por tanto, que la autoridad asegura, por medios honestos, la seguridad de la sociedad y la de sus miembros. El bien comn fundamenta el derecho a la legtima defensa individual y colectiva. (CIC, nn. 1906-1909)

La Constitucin Poltica de Colombia expresamente consagra el concepto de bien comn. As en su artculos 133 y 333 se lee:
ART. 133.Los miembros de cuerpos colegiados de eleccin directa representan al pueblo, y debern actuar consultando la justicia y el bien comn. () ART. 333.La actividad econmica y la iniciativa privada son libres, dentro de los lmites del bien comn. Para su ejercicio, nadie podr exigir permisos previos ni requisitos, sin autorizacin de la ley. ()

La nocin de bien comn se interpuso al poder del gobernante para que buscase el bien de los dems y no su propio bien. Aunque en ocasiones el bien comn puede corresponder con el inters de una mayora, no debe confundirse bien comn y el querer de la mayora. La mayora no legitima el desconocimiento de los derechos de las minoras. Precis nuestra Corte Suprema de Justicia17:
Por regla general, se ensea que los hombres son iguales, pues si bien no se puede predicar una igualdad efectiva de todos, dado que existen muy diversos grados de inteligencia, capacidad individual o disposicin personal, factores creadores de diferencias entre los individuos de la especie humana, s existe el principio universal de que todos gozan de los mismos derechos, y esto desde el punto de vista del mbito poltico, social y econmico. Por lo tanto, existen derechos comunes a todos los hombres, sea cual fuere su constitucin corporal o mental. Entre tales derechos sobresalen el derecho de disponer de s mismo, esto es, el de ser libre, sin que el ejercicio de esta libertad pueda ser restringido salvo por el ejercicio legtimo de los derechos de los dems. Y el derecho a subsistir fsicamente y de modo especfico, econmico, en un grado
16 17

Vase http://www.thesocialagenda.com/espanol/articulo4.htm#10 (consultada el 10 de junio de 2007) Sala Plena, sentencia No 86, julio 25 de 1991. Expediente 2273. Magistrados Ponentes: Dr. Simn Rodrguez Rodrguez - Dr. Pablo J. Cceres Corrales

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decoroso, compatible con el de las dems personas. De aqu --se concluye-- surge uno de los presupuestos del bien comn, nocin segn la cual la subsistencia de una persona no debe ser, en principio, lesiva o perjudicial para el derecho a la vida de los dems. Estos derechos, como se sabe, estn ntimamente vinculados a la justicia, tanto legal como econmica y social.

Por su parte la Corte Constitucional enfatiz18:

() la democracia no es el gobierno exclusivo de las mayoras ni un mecanismo para que stas atropellen a las minoras; por eso slo hay verdadera democracia all donde las minoras y la oposicin se encuentran protegidas a fin de que puedan eventualmente llegar a constituirse en un futuro en opciones mayoritarias, si llegan a ganar el respaldo ciudadano necesario.

El inters pblico
Con mucha frecuencia se menciona el inters pblico. Al respecto explic el Consejo de Estado:
() Para sustentar esta afirmacin conviene precisar qu se entiende por inters pblico, al cual nuestra Constitucin Poltica de 1991 le da carcter prevalente llamndolo indistintamente inters general o inters pblico. Hctor Jos Estola, construye una nocin de inters pblico a partir del significado etimolgico de los vocablos que forman dicha expresin. Inters, afirma, proviene de la forma verbal latina interest, que deriva, a su vez, de las palabras inter y esse inter-esse que significan literalmente estar entre. Posteriormente, esta forma verbal se sustantiviz, bajo las lenguas romances, y vino a significar lo que importa, lo que es importante. Pblico, por su parte, y en oposicin a privado, es todo aquello que atae o interesa al Estado o a la comunidad. El inters supone la existencia de algo, que puede ser una cosa o un bien, que es importante para una persona, porque le significa un valor, un provecho, una utilidad en el orden moral o material, que esa persona aprecia como tal y que desea adquirir, conservar, acrecentar o mantener, para su propia esfera de valores. Tal inters, entendido de este modo, pasa a ser pblico cuando no es exclusivo o propio de una o pocas personas, sino cuando participan o coinciden en el mismo un nmero tal de personas, componentes de una comunidad determinada, que puede llegar a identificrselo como de todo el grupo, inclusive respecto de aquellos que, individualmente, puedan o no compartirlo(29)19. Naturalmente, es imprescindible una valoracin consciente y libre de la cosa o el bien sobre el cual recaiga el inters, que permita establecer que ste realmente existe y que por lo mismo es razonablemente deseada la cosa o bien. Adems, ese inters puede estar representado en la preservacin y en el desarrollo ms amplio de la sociedad y del gobierno como los medios esenciales para la satisfaccin de muchos intereses diferentes y ms especficos, como seala Ronald Dworkin(30)20. As mismo, dentro del beneficio que reporta ese inters valioso estn comprendidos no slo los miembros actuales de la comunidad, sino tambin aquellos que en el futuro ingresen a ella, esto es, las futuras generaciones. Desde el punto de vista jurdico, la referencia al inters general cumple una doble funcin: legtima la limitacin de los derechos y libertades del individuo por los poderes pblicos y acta como un elemento de control de dicho poder limitador (31)21.
18 19

Sala Plena, sentencia C-145 de marzo 23 de 1994. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martnez Caballero (29) El inters pblico como fundamento del derecho administrativo. Buenos Aires, Depalma, 1989, pgs. 237-238. 20 (30) Los derechos en serio. Trad. De Marta Guastavino, ed. Ariel, Barcelona, 1984, pg. 196. 21 (31) DE JUAN ASENJO, Oscar. La constitucin econmica espaola. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1984, pgs. 81-82.

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En Economa se ha hecho una aplicacin de este concepto, a la que se denomina teora del inters pblico, con la cual se intenta explicar y justificar la regulacin econmica.22

La gobernanza
Define el Diccionario de la Real Academia Espaola23:
gobernanza. 1. f. Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economa

En los trminos de la Comisin de las Comunidades Europeas24:

Cinco son los principios que constituyen la base de una buena gobernanza y de los cambios propuestos en el presente Libro Blanco: apertura, participacin, responsabilidad, eficacia y coherencia. Cada uno de estos principios resulta esencial para la instauracin de una gobernanza ms democrtica. No slo son la base de la democracia y el Estado de Derecho en los Estados miembros, sino que pueden aplicarse a todos los niveles de gobierno: mundial, europeo, nacional, regional y local. Revisten una especial importancia para la Unin en la medida en que sta desee responder a los desafos mencionados en el captulo anterior. Apertura. Las Instituciones deberan trabajar de una forma ms abierta. Junto con los Estados miembros, deberan desarrollar una comunicacin ms activa sobre la labor de la UE y sobre las decisiones que sta adopta. Deberan asimismo utilizar un lenguaje que resultara accesible para el pblico en general. Este aspecto reviste una especial importancia si se quiere fomentar la confianza en unas instituciones de por s complejas. Participacin. La calidad, la pertinencia y la eficacia de las polticas de la Unin implican una amplia participacin de los ciudadanos en todas y cada una de las distintas fases del proceso, desde la concepcin hasta la aplicacin de las polticas. Una participacin reforzada debera generar una mayor confianza en los resultados finales y en las Instituciones de las que emanan las polticas. La participacin depende esencialmente de la adopcin de un enfoque integrador de este tipo por parte de las Administraciones centrales en la concepcin y aplicacin de las polticas de la UE. Responsabilidad. Es preciso clarificar el papel de cada uno en los procesos legislativo y ejecutivo. Cada una de las Instituciones de la UE debe explicar su accin en Europa y asumir la responsabilidad que le incumba. Pero tambin se precisa una mayor claridad y una mayor responsabilizacin de los Estados miembros y de todos los agentes que participan en el desarrollo y aplicacin de las polticas de la UE en los distintos niveles. Eficacia. Las medidas deben ser eficaces y oportunas, y producir los resultados buscados sobre la base de unos objetivos claros, de una evaluacin de su futuro impacto y, en su caso, de la experiencia acumulada. La eficacia requiere tambin que la aplicacin de las polticas de la UE sea proporcionada y que las decisiones se tomen al nivel ms apropiado.

22

Vase http://descargas.cervantesvirtual.com/servlet/SirveObras/09254061966870928610046/008587_4.pdf (consultada el 10 de junio de 2007) 23 Vase http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=gobernanza (consultada el 10 de junio de 2007) 24 Vase LA GOBERNANZA EUROPEA UN LIBRO BLANCO Bruselas, 25.7.2001 COM (2001) 428 final en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/es/com/2001/com2001_0428es01.pdf (consultada el 10 de junio de 2007)

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Coherencia. Las polticas desarrolladas y las acciones emprendidas deben ser coherentes y fcilmente comprensibles. La necesidad de coherencia de la Unin es cada vez mayor: sus tareas son cada vez ms complejas y la ampliacin aumentar la diversidad; desafos tales como el del cambio climtico o la evolucin demogrfica rebasan las fronteras de las polticas sectoriales que han cimentado la construccin de la Unin; las autoridades regionales y locales estn cada vez ms implicadas en las polticas comunitarias. La coherencia requiere un liderazgo poltico y un firme compromiso por parte de las Instituciones con vistas a garantizar un enfoque coherente dentro de un sistema complejo.

Por su relacin con la informacin, del citado Libro Blanco, destaco:

La democracia depende de la capacidad de los ciudadanos para participar en el debate pblico. Para ello, deben tener acceso a una informacin fiable sobre los asuntos europeos y estar en condiciones de seguir con detalle cada una de las etapas del proceso poltico. En 2001, se han realizado considerables progresos con la aprobacin de nuevas normas que permiten a los ciudadanos un mayor acceso a los documentos de la Comunidad. Pero las Instituciones y los Estados miembros tendrn tambin que establecer una comunicacin ms activa con la opinin pblica sobre las cuestiones europeas. La poltica de comunicacin de la Comisin y las restantes Instituciones (3)25 fomentar los esfuerzos destinados a proporcionar informacin a nivel nacional y local, recurriendo en la medida de lo posible a las redes existentes, a las organizaciones de base y a las autoridades nacionales, regionales y locales. La informacin deber presentarse de una forma adaptada a las necesidades y preocupaciones locales y en todas las lenguas oficiales de la Unin si se quiere evitar excluir a una gran parte de la poblacin: este reto ser an ms acuciante en el contexto de la ampliacin. Las tecnologas de la informacin y la comunicacin desempearn un papel importante. As, el sitio Web EUROPA (4)26 de la Unin Europea deber convertirse en una plataforma interactiva de informacin, dilogo y debate, conectando las distintas redes que operan paralelamente en este sentido en toda la Unin. Para generar un sentimiento de pertenencia a Europa se requiere una mayor cantidad de informacin y una comunicacin ms efectiva. Se trata de crear un "espacio" transnacional en que los ciudadanos de los distintos pases puedan discutir sobre lo que en su opinin constituyen los retos principales de la Unin. Esto debera permitir a los responsables polticos mantenerse en contacto con la opinin pblica europea, e identificar los proyectos europeos que cuentan con el apoyo de la poblacin.

Exigencias del Sistema General de Divulgacin de Datos

En 1997 y 1996 el Fondo Monetario Internacional estableci el Sistema General de Divulgacin de Datos (SGDD) y las Normas Especiales para la Divulgacin de Datos (NEDD)27. Estos dos cuerpos de estndares forman parte de los 12 estndares acogidos por el Foro de Estabilidad Financiera28 Del documento THE GENERAL DATA DISSEMINATION SYSTEM29 entresacamos las siguientes exigencias:
25

3 Vase la Comunicacin de la Comisin sobre un nuevo marco de cooperacin para la poltica de informacin y comunicacin de la Unin Europea, COM (2001) 354, de 27.6.2001. 26 4 www.europa.eu.int 27 Vase http://www.imf.org/external/np/exr/facts/spa/datas.htm (consultada el 11 de junio de 2007) 28 Vase http://www.fsforum.org/compendium/key_standards_for_sound_financial_system.html (consultada el 11 de junio de 2007) 29 Vase http://dsbb.imf.org/vgn/images/pdfs/gdds_oct_2003.pdf (consultada el 11 de junio de 2007)

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The data: coverage, periodicity, and timeliness Production and dissemination of reliable, comprehensive, and timely economic, financial, and socio-demographic data is essential to the transparency of macroeconomic performance and policy. Quality Data quality must have a high priority. Data users must be provided with information to assess quality and quality improvements. Integrity To fulfill the purpose of providing the public with information, official statistics must have the confidence of their users. In turn, confidence in the statistics ultimately becomes a matter of confidence in objectivity and professionalism of the agency producing the statistics. Transparency of its practices and procedures is a key factor in creating this confidence. Access by the public Dissemination of official statistics is an essential feature of statistics as a public good. Ready and equal access are principal requirements for the public.

Los contadores, lo pblico y lo social

El inters pblico y la responsabilidad social en la visin de IFAC
La Federacin Internacional de Contadores (IFAC, por sus siglas en ingls)30 se ha pronunciado expresamente sobre el inters pblico y la responsabilidad social de la profesin contable. En su Cdigo de tica se dice31:
100.1 A distinguishing mark of the accountancy profession is its acceptance of the responsibility to act in the public interest. Therefore, a professional accountants* responsibility is not exclusively to satisfy the needs of an individual client or employer. In acting in the public interest a professional accountant should observe and comply with the ethical requirements of this Code.

En IES 4 PROFESSIONAL VALUES, ETHICS AND ATTITUDES32 se seala:

15. The coverage of values and attitudes in education programs for professional accountants should lead to a commitment to: (a) the public interest and sensitivity to social responsibilities; (b) continual improvement and lifelong learning; (c) reliability, responsibility, timeliness, courtesy and respect; and
30

Vase http://www.ifac.org/ en la cual se lee: IFAC is comprised of 155 members and associates in 118 countries, representing over 2.5 million accountants. Member bodies participate in IFAC's Member Body Compliance Program, demonstrating their commitment to promoting high quality standards for the world's accountants. Over 150 responses to Part 1 and more than 120 responses to Part 2 of the Compliance Program have been posted to IFAC's website. A complete list of IFAC member bodies and their contact information may be obtained by clicking here. (consultada el 10 de junio de 2007) 31 Vase http://www.ifac.org/Members/DownLoads/2005_Code_of_Ethics.pdf (consultada el 10 de junio de 2007) 32 Vase en http://www.ifac.org/Members/DownLoads/IES_4.pdf (consultada el 10 de junio de 2007)

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(d) laws and regulations. 16. While the approach of each program to the learning of professional values, ethics and attitudes will reflect its own national and cultural environment and objectives, as a minimum all programs should include: (a) the nature of ethics; (b) differences of detailed rules-based and framework approaches to ethics, their advantages and drawbacks; (c) compliance with the fundamental ethical principles of integrity, objectivity, commitment to professional competence and due care, and confidentiality; (d) professional behavior and compliance with technical standards; (e) concepts of independence, skepticism, accountability and public expectations; (f) ethics and the profession: social responsibility; (g) ethics and law, including the relationship between laws, regulations and the public interest; (h) consequences of unethical behavior to the individual, to the profession and to society at large; (i) ethics in relation to business and good governance; and (j) ethics and the individual professional accountant: whistle blowing, conflicts of interest, ethical dilemmas and their resolution.

En el campo especfico de la contabilidad pblica IFAC manifiesta33:

5. The objectives of the IPSASB are to serve the public interest by developing high quality public sector financial reporting standards and by facilitating the convergence of international and national standards, thereby enhancing the quality and uniformity of financial reporting throughout the world. The IPSASB achieves its objectives by: Issuing International Public Sector Accounting Standards (IPSASs); Promoting their acceptance and the international convergence to these standards; and Publishing other documents which provide guidance on issues and experiences in financial reporting in the public sector.

La responsabilidad social en la formacin del contador pblico colombiano

Se lea en el Decreto NMERO 939 DE 2002 (Mayo 10) Por el cual se establecen estndares de calidad en programas profesionales de pregrado en contadura pblica:
rea de formacin socio-humanstica: Comprende saberes y prcticas que complementan la formacin integral del contador pblico, orientados a proporcionar una visin holstica del ejercicio profesional que facilita el dilogo interdisciplinario y el trabajo con profesionales de otras disciplinas y profesiones. Hace tambin relacin al desarrollo de los valores ticos y morales, dado que su ejercicio profesional incorpora alta responsabilidad social por ser depositario de la confianza pblica.

Se lee en la RESOLUCIN NMERO 3459 DE 2003 (Diciembre 30) Por la cual se definen las caractersticas especficas de calidad para los programas de formacin profesional de pregrado en contadura pblica:
33

Vase 2007 IFAC HANDBOOK OF INTERNATIONAL PUBLIC SECTOR ACCOUNTING STANDARDS BOARD PRONOUNCEMENTS en http://www.ifac.org/Members/DownLoads/2007_IPSASB_Handbook.pdf (consultada el 10 de junio de 2007)

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3.3. rea de formacin sociohumanstica. Comprende saberes y prcticas que complementan la formacin integral del contador pblico, orientados a proporcionar una visin holstica del ejercicio profesional que facilita el dilogo interdisciplinario y el trabajo con profesionales de otras disciplinas y profesiones. Hace tambin relacin al desarrollo de los valores ticos y morales, dado que su ejercicio profesional incorpora alta responsabilidad social por ser depositario de la confianza pblica.

La reforma del Estado

A todo lo largo de la Tierra, el Estado entr en crisis. La opinin pblica lo dobleg resaltando su ineficiencia. Consecuentemente el Estado perdi legitimidad. Ya no le bast su origen legal, porque lo legal no necesariamente era lo justo ni lo eficaz. La Humanidad emprendi la reforma de su inmenso aparato. Se intenta imponer la gobernanza, la cual ya aludimos.

La informacin y la reforma del Estado

Varios paradigmas y postulados perdieron vigencia. El Estado debe rendir cuentas a la sociedad, no solamente a sus propios rganos de control poltico. Las cuentas han de prepararse segn reglas que garanticen su calidad, superando las presentaciones meramente presupuestales, limitadas a un perodo, diseadas bajo el sistema de caja. Tales cuentas deben ser dictaminadas de acuerdo con estndares tcnicos. Atrs deben quedar las doctas opiniones, ms hijas de las ideologas y de las conveniencias partidistas que de las disciplinas de la supervisin. Los habitantes deben tener acceso a la informacin. La confidencialidad o reserva legal de los documentos ha de ser notoriamente reducida. Sin dejar de valorar los esfuerzos, la eficacia y la eficiencia habrn de juzgarse con base en los resultados. Tales resultados deben beneficiar principal y primariamente a los menos favorecidos. La reduccin de la pobreza es un objetivo mundial.

La reforma del Estado colombiano

De alguna manera, el Estado colombiano no ha llegado a la madurez. Se suceden en el tiempo, casi sin intermedios, las reformas constitucionales y administrativas. Ni siquiera la gigantesca modificacin de 1968 fue suficiente. En la actualidad nos encontramos adelantado un programa de renovacin de la administracin pblica. Como puede verse en el documento CONPES 3248 de 20 de octubre de 200334, el Estado colombiano padeca (para muchos an padece) de: A. Proliferacin administrativa B. Desarticulacin de los niveles del Estado C. Complejidad administrativa
34

Vase en http://www.dnp.gov.co/archivos/documentos/Subdireccion_Conpes/3248.pdf consultada el 23 de junio de 2007. Las citas de esta seccin se refieren todas a este documento CONPES.

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D. Ausencia de transparencia E. Ineficiencia e ineficacia F. Deficiencia en los procesos estructurales Se adopta entonces el
() Programa de Renovacin de la Administracin Pblica (PRAP), en desarrollo de la directiva presidencial No 10 de 2002. Dicho Programa busca adecuar la administracin pblica a los requerimientos de un Estado Comunitario, racionalizando funciones, redimensionando el tamao de las estructuras administrativas y fortaleciendo su capacidad para cumplir con sus objetivos esenciales. En conjunto, el programa se propone adecuar la administracin pblica a las necesidades y a las condiciones del pas y contribuir a fortalecer su capacidad para brindar seguridad democrtica, sanear las finanzas pblicas, promover la equidad, garantizar la estabilidad y el crecimiento sostenible de la economa. ()

Nos proponemos un Estado comunitario que se distinga por ser: Participativo Gerencial Descentralizado

Conceptualizamos el Estado participativo as:

() El Estado Comunitario parte de la reivindicacin de lo pblico desde la perspectiva de la ciudadana, buscando un ciudadano ms protagonista de la evolucin de la sociedad, involucrado en la construccin, la gestin y el control de lo pblico. El desafo para la gestin pblica es construir y multiplicar los espacios de lo pblico, en procura de procesos abiertos de participacin que fomenten una reflexin y una deliberacin colectiva, para la realizacin de los intereses comunes. El ciudadano no slo es receptor de los productos y usuario de los servicios del Estado, sino que adems es parte activa en la construccin social a travs de los procesos integrales de definicin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de la gestin pblica. ()

La informacin y la reforma del Estado colombiano

El seguimiento y evaluacin de la gestin pblica implica un flujo de informacin cualificado. En trminos del documento CONPES que venimos reseando:
() Igualmente, en el Estado Comunitario el ciudadano tiene la responsabilidad poltica de ejercer el seguimiento y la evaluacin de las polticas pblicas y de la gestin estatal, procurando la transparencia y la buena utilizacin de los recursos pblicos. En efecto, ningn esfuerzo del aparato estatal es efectivo si no cuenta con el respaldo ciudadano; y para que este respaldo sea eficaz, el ciudadano debe contar con una informacin confiable, pblica y en tiempo real. ()

Los sistemas de informacin son cuestionados:

() Las entidades pblicas generadoras de informacin se encuentran desarticuladas y no existe un mecanismo institucional que oriente sus acciones de forma estratgica y coordinada de acuerdo con los fines del Estado y la agenda de gobierno. En consecuencia, la inversin

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realizada en informacin es atomizada y dispersa, presentndose un uso ineficiente de los recursos econmicos e institucionales. La inversin total en informacin entre los aos 1996 y 2002 fue de $2.445.211 millones de pesos constantes de 2001; la mayor inversin se presenta en el ao 1999 con un 28.1% del total. As mismo, entre los aos 1996 y 1997 se presenta la menor inversin con un 19.5% y 19.9% del total respectivamente. La entidad con mayor inversin en informacin entre el perodo 1996 2002 fue el DANE, con un total de $218.234 millones de pesos constantes de 2001; la de menor inversin en el mismo perodo fue el IDEAM con un total de $52.369 millones de pesos constantes del 2001 (ver Anexo No.4). Esta situacin ha generado conflictos de competencias y duplicidad de esfuerzos en la produccin, la actualizacin y la digitalizacin de la informacin, implicando una mala utilizacin del espacio fsico y de la plataforma tecnolgica. Como aspectos crticos de la situacin actual de los sistemas de informacin en Colombia se encuentra que: faltan estndares en la informacin oficial que faciliten su intercambio y uso; no existen criterios ni acuerdos para definir las prioridades y acotar la informacin oficial bsica que se debe producir en el pas; no hay claridad en cuanto a los derechos de propiedad y de autor de la informacin generada por el Estado; no se cuenta con una visin de sector que oriente la ejecucin y la prospeccin de la informacin oficial bsica; la inversin en informacin no necesariamente responde a las prioridades de los usuarios y del Estado; la informacin generada no siempre es accesible y utilizable por los usuarios ya que es incompleta, parcial y poco confiable; y no existen lneas base de informacin concertadas y avaladas por las diferentes entidades productoras de informacin bsica. ()

Las deficiencias de informacin alcanzan el sistema contable. Por ejemplo:

() La informacin inmobiliaria del Estado es precaria. De las ms de 300 entidades de la rama ejecutiva del orden nacional, la Contadura General de la Nacin cuenta con informacin reportada para 187 de ellas. Dicha informacin muestra que las entidades que han reportado al menos una vez, poseen 25.000 inmuebles. ()

Consecuentemente nos proponemos:

() Sistemas de informacin: El propsito es lograr una gestin pblica moderna que tenga como eje la informacin. La poltica en este campo incluye una estrategia integral sobre la obtencin, la administracin y el uso de la informacin estratgica, incluyendo el esquema institucional recomendable. Con estas reformas el Gobierno propondr un esquema institucional de racionalizacin de la estructura institucional, la optimizacin de la cooperacin entre los sectores pblico y privado, y la transparencia y la confiabilidad de la informacin resultante. Igualmente, se procurar garantizar la disponibilidad, la accesibilidad y la aplicabilidad de la informacin oficial bsica relacionada con los aspectos sociodemogrficos, el territorio y el medio ambiente. Para esto se estructurar el Sistema Nacional de Informacin Oficial que reordene las entidades pblicas encargadas de la gestin de la informacin oficial del pas, buscando la optimizacin de su calidad, accesibilidad y uso adecuado. ()

Organizamos COINFO con los siguientes objetivos35:

1. Definir las estrategias y los programas para la produccin de la informacin necesaria, para lograr una ptima generacin de bienes y servicios pblicos por parte del Estado. Lo anterior, sin perjuicio de la autonoma del DANE, en la produccin de la informacin oficial bsica. 2. Generar los escenarios adecuados que permitan a los ciudadanos tener acceso a la informacin necesaria para garantizar la transparencia de la administracin pblica y para que
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Vase el Decreto 3816 de 2003 en http://www.dnp.gov.co/archivos/documentos/coinfo_ %20Institucionales/decreto3816_2003.pdf (consultada el 23 de junio de 2007)

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puedan ejercer un efectivo control social. Lo anterior, sin perjuicio de la autonoma del DANE, en la produccin de la informacin oficial bsica. 3. Optimizar mediante el uso de medios tecnolgicos, la calidad, la eficiencia y la agilidad en las relaciones de la administracin pblica con el ciudadano, con sus proveedores, y de las entidades de la administracin pblica entre s. 4. Establecer mecanismos tendientes a eliminar la duplicidad de solicitud de informacin o la solicitud de informacin innecesaria a los ciudadanos. 5. Optimizar la inversin en tecnologas de informacin y de comunicaciones de la administracin pblica. 6. Facilitar el seguimiento y evaluacin de la gestin pblica, mediante la produccin, el manejo y el intercambio de informacin y uso de tecnologas de informacin y comunicaciones de la administracin pblica. 7. Asegurar la coherencia, la coordinacin y la ejecucin de las polticas definidas para la estrategia Gobierno en Lnea a travs del Programa Agenda de Conectividad.

La Contadura General de la Nacin

En el contexto del Estado al cual pertenece, la Contadura General de la Nacin expresa sus objetivos institucionales de la siguiente manera36:
1. Mejorar la calidad de la informacin contable y estadstica pblica reportada por los entes para suministrar una informacin razonable y socialmente til. 2. Posicionar los productos y servicios de la CGN como herramienta de gestin de las autoridades econmicas y usuarios estratgicos para el anlisis de las finanzas pblicas. 3. Modernizar los procesos misionales de la CGN, mediante tecnologa de punta. 4. Armonizar las normas, procesos y procedimientos en materia de contabilidad pblica expedidas por la CGN con los estndares internacionales para la transparencia fiscal. 5. Modernizar la CGN con el propsito de gerenciar con eficiencia y eficacia el talento humano y los recursos financieros, tecnolgicos y logsticos de los que dispone. 6. Ampliar la competencia, incidencia e intervencin de la CGN conducente a una mayor participacin institucional, gremial y de la comunidad contable.

En octubre de 2005 suscribi un plan de mejoramiento, que a marzo del 2007 presentaba un cumplimiento del 67%37 Su informe de gestin respecto del ao 2006 report un altsimo nivel de cumplimiento de sus metas.38

Objetivos de la contabilidad pblica en Colombia

Recientemente la Contadura General de la Nacin actualiz el Plan General de Contabilidad Pblica39. De acuerdo con su Marco Conceptual40:
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Vase http://www.contaduria.gov.co/InfoGeral_Objetivos.htm (consultada el 23 de junio de 2007) Vase http://www.contaduria.gov.co/PlanesMejoramiento/Planmejoramiento31-03-07.pdf (consultada el 23 de junio de 2007) 38 Vase http://www.contaduria.gov.co/Metas/Infogesdic2006.pdf (consultada el 23 de junio de 2006) 39 Vase http://www.contaduria.gov.co/RegimenContabilidadPublica/res222.pdf (consultada el 23 de junio de 2007)

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85. Los objetivos de la informacin contable pblica buscan hacer tiles los estados, informes y reportes contables considerados de manera individual, agregada y consolidada provistos por el SNCP, satisfaciendo el conjunto de necesidades especficas y demandas de los distintos usuarios. En este sentido, el Marco Conceptual del Plan General de Contabilidad Pblica identifica como objetivos de la informacin contable los de Gestin Pblica, Control Pblico, y Divulgacin y Cultura. 86. Los objetivos de Gestin Pblica y Control Pblico se establecen a partir de las necesidades de los usuarios y de los criterios que delimitan la entidad contable pblica en el sistema de contabilidad; mientras que el de Divulgacin y Cultura, considera demandas de carcter genrico, aun cuando los usuarios para efectos analticos o de compilacin, requieren informacin distinta segn se trate de uno u otro sector, subsector o entidad en particular. 87. El objetivo de Gestin Pblica implica que la informacin contable sirve principalmente a la entidad contable pblica que la produce, y de forma agregada y consolidada para la gestin de los sectores o subsectores a los que pertenece. Dicho objetivo se encuentra asociado a los lmites, posibilidad y capacidad de adoptar decisiones, para ejecutar los planes y ajustar su accionar a partir de los resultados obtenidos durante un perodo determinado; en este sentido, la contabilidad pblica produce la informacin necesaria para adelantar, entre otras, las siguientes acciones: 88. Determinar el patrimonio pblico. 89. Tomar decisiones tendientes a optimizar la gestin eficiente de los recursos y el mantenimiento del patrimonio pblico, de modo que mediante su aplicacin y uso, se logre un impacto social positivo en la comunidad. 90. Determinar la produccin y distribucin de los bienes y servicios de la entidad contable pblica. 91. Aportar a la determinacin de la situacin del endeudamiento y la capacidad de pago de las entidades contables pblicas. 92. Permitir el diseo y adopcin de polticas para el manejo eficiente de los ingresos y del gasto pblico, orientados al cumplimiento de los fines del Estado. 93. Apoyar la determinacin de los montos de asignaciones presupuestales. 94. Servir de insumo para alimentar subsistemas estadsticos que determinen la produccin y distribucin de los bienes y recursos explotados por el Sector Pblico, y su impacto en la economa, facilitando el seguimiento de comportamientos agregados. 95. El objetivo de Control Pblico permite su ejercicio en dos niveles, interno y externo. Al interior de la entidad, mediante el sistema de control interno y, a nivel externo, a travs de diferentes instancias tales como la ciudadana, las corporaciones pblicas, el Ministerio Pblico y los rganos de control, inspeccin y vigilancia. Esto implica la existencia de diferentes modalidades de vigilancia sobre la gestin de los recursos pblicos, como el control interno, poltico, disciplinario, fiscal y ciudadano. Por lo tanto, se considera que la informacin contable pblica sirve entre otros aspectos, para: 96. Evaluar la aplicacin y destinacin eficiente de los recursos en los diferentes sectores de la accin social del Estado. 97. Permitir el seguimiento a la gestin y los resultados de las entidades del Sector Pblico, as como al cumplimiento de la legalidad de sus operaciones, para que los recursos y el patrimonio pblicos se utilicen en forma transparente, eficiente y eficaz. 98. Evaluar la ejecucin de planes, programas y proyectos del nivel u orden nacional y territorial, en funcin de los objetivos, metas y prioridades para la poltica econmica, social y ambiental, en concordancia con la ejecucin presupuestal. 99. El objetivo de Divulgacin y Cultura satisface necesidades generales de informacin para adelantar estudios e investigaciones que sean de conocimiento pblico y generacin de cultura sobre el uso de los recursos pblicos. Para cumplir con dicho objetivo, la informacin contable pblica permite, entre otras acciones: generar cultura sobre el uso de la informacin que provee el SNCP; divulgar la situacin y resultados del sector pblico; y proveer informacin para investigaciones de carcter acadmico.
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Vase http://www.contaduria.gov.co/RegimenContabilidadPublica/plan_general.pdf (consultada 23 de junio de 2007)

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Informe de auditora sobre el Balance General

Se lee en el Informe de Auditora del Balance General de la Nacin 2005:41
En cumplimiento de lo establecido en el ltimo inciso del artculo 268 y el pargrafo del artculo 354 de la Constitucin, la Contralora General de la Repblica (CGR) presenta en este informe los resultados de la auditora al Balance General de la Nacin del ao 2005, el cual fue consolidado por la Contadura General de la Nacin (CGN) y presentado a la Contralora para el respectivo examen. Esta auditora consiste en un examen objetivo, sistemtico, profesional e independiente, para evaluar y verificar las operaciones que han dado lugar a una muestra de 230 estados contables de las 355 entidades consolidadas en 2005 por la CGN para el nivel nacional, las cuales representan el 90,5% de los activos de la Nacin. Las opiniones contables que en virtud de la auditora se emiten a cada una de las entidades de la muestra, se ponderan por su participacin en los activos para dictaminar si el balance general consolidado presenta razonablemente la situacin financiera de la Nacin. Por tercer ao consecutivo, la situacin financiera de la Nacin arroja un dictamen con salvedades. Ello obedece a que la mayora de las entidades, 129 de aquellas a las cuales se les dictamin su balance, equivalentes al 57,6%, obtuvieron esta calificacin. Si bien lo deseable es lograr opiniones contables limpias de observaciones, hay que destacar que esa calificacin solamente la lograron 56 entidades, es decir el 28,1% del total de las auditadas. Al sumar las entidades cuyo dictamen obtuvo opinin limpia con aquellas que obtuvieron opinin con salvedades, se obtiene que el 85,7% se encuentra en una de estas dos categoras. Las 45 entidades restantes de la muestra, equivalentes al 14,3%, obtuvieron opiniones contables negativas o con abstencin. En perspectiva, este resultado es positivo si se considera que antes de 2003, durante cinco aos consecutivos, el dictamen sobre el balance consolidado de la Nacin fue negativo. El notorio mejoramiento de las opiniones contables en 2005 se evidencia al contrastar esos resultados con los obtenidos en la auditora realizada en 2004. En efecto, el ao pasado, el 66,6% de las entidades auditadas obtuvo opiniones contables limpias (15,9%) y con salvedades (50,7%), mientras que 33,4% fueron negativas y con abstencin. As mismo, aunque la magnitud de los hallazgos de los activos se redujo en 2005 en $19,1 billones con respecto a 2004, no sucedi lo mismo con los pasivos, que se incrementaron en $28,9 billones. Al logro de estos resultados ha contribuido la aplicacin por parte de las distintas entidades pblicas de las Leyes 716 de 2001 y 901 de 2004 sobre saneamiento contable, ya que esas normas facilitaron la depuracin, los ajustes y las reclasificaciones que permiten tener unos estados contables que reflejen con ms exactitud la realidad financiera de las entidades pblicas. No obstante, a pesar de las bondades de estas normas, su utilizacin no fue generalizada y en algunas entidades an persisten problemas que pudieron haber sido resueltos durante la vigencia de estas leyes. As mismo, hay que destacar que los planes de mejoramiento que las entidades pblicas han formulado con base en los informes de auditora de la CGR han contribuido a subsanar y corregir glosas de tipo contable financiero que en el pasado no permitan un dictamen siquiera con salvedades para muchas entidades. En cuanto a los resultados de la auditora al proceso de consolidacin, la Contralora reitera la observacin de los ltimos aos sobre la necesidad de garantizar mayor estabilidad en la definicin de los parmetros que identifican y eliminan las operaciones recprocas. La determinacin exacta y rigurosa de los hechos econmicos entre entidades pblicas, sus transacciones y las respectivas cuentas para su registro son clave para garantizar un proceso exitoso de consolidacin de los estados contables de la Nacin. Es deseable que en cada proceso de consolidacin si minimicen el nmero y el monto de nuevas transacciones
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Vase en http://www.contraloriagen.gov.co:8081/internet/central_doc/Archivos/286/Auditora_2005_1.pdf (consultada el 24 de junio de 2007)

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recprocas, de tal suerte que se evite el frecuente uso de algoritmos especficos porque ello le resta confiabilidad en la comparacin de los consolidados entre un ao y otro. Por otra parte, es importante continuar con los esfuerzos adelantados para garantizar plena revelacin de los derechos y obligaciones de la Nacin para con terceros. Este es el caso del pasivo pensional, pues si bien la CGN adopta un mecanismo ad hoc para incorporar una estimacin en el pasivo, cuyo clculo proviene del Ministerio de Hacienda, su posterior neutralizacin en una cuenta de clculo actuarial por amortizar en el mismo pasivo no permite revelar ningn impacto sobre el patrimonio, toda vez que sobre esas pensiones no existen reservas que las respalden en el activo. No obstante, la CGR comparte el carcter contingente de este pasivo cuando su estimacin abarca un horizonte de tiempo de 50 aos. Las discusiones tcnicas que alrededor del tema pensional se han adelantado entre la CGR, la CGN y el Ministerio de Hacienda, a la luz de los estndares internacionales de registros contables, han conducido a un consenso institucional en el sentido de que el carcter contingente de las pensiones se puede considerar a partir de un horizonte temporal mayor a los 10 aos. Ello quiere decir que el valor de los clculos actuariales menores a 10 aos se debera considerar pasivos ciertos con efecto sobre el patrimonio si no existen reservas en el activo que respalden este pasivo. Si este es el consenso, sera deseable que se materialice en normas y reglas para que las entidades pblicas responsables de estas obligaciones las implementen cuanto antes. Revelar esta situacin es alertar sobre las dificultades financieras del futuro inmediato y ello es saludable para que incluso su registro en trminos de flujos sea considerado en marco fiscal de mediano plazo

Algunas cuestiones para resaltar

Planteado como ha quedado un contexto para nuestra reflexin, procede centrar la atencin en algunas cuestiones, las cuales pretendo nicamente introducir para que, si corren con suerte, sean objeto de mayores disquisiciones futuras: Gobernanza de la infraestructura Integridad de la informacin Calidad de la informacin Oportunidad de la informacin Difusin de la informacin Acceso a la informacin Verificacin de la utilidad de la informacin

Gobernanza de la infraestructura
La infraestructura del sistema nacional de contabilidad pblica es por dems extensa y compleja. Incorpora una apreciable cantidad de personas, implica grandes recursos tecnolgicos, invoca fuertes procesos de articulacin y consume una importante cantidad de recursos monetarios. El concepto de responsabilidad social impone un mejoramiento permanente de la infraestructura. En primer lugar es necesario que ella sea eficaz. Ha de producir la informacin que de ella se espera. 29

En segundo lugar es necesario que la infraestructura sea cada vez ms eficiente. Se debe medir expresamente su costo beneficio. En tercer lugar es necesario que la infraestructura asigne adecuadamente sus recursos, logrando un resultado equilibrado. En cuarto lugar la infraestructura debe ser proteger al mximo el medio ambiente En quinto la infraestructura debe difundir la verdad apoyando as la realizacin de la justicia.

Integridad de la informacin
Si se consideran los largos aos en que prcticamente no exista contabilidad financiera sino contabilidad presupuestaria, son notorios los avances del sistema nacional de contabilidad pblica en cuanto a la incorporacin de entidades a la formacin de los estados consolidados. Con todo an quedan entidades por participar debidamente del sistema. La responsabilidad social exige alcanzar y mantener el 100% de cobertura. De otra parte es tambin necesario que el sistema logre identificar e incorporar todos los hechos contables.

Calidad de la informacin
Como en todo sistema contable, la pretensin debe ser la exactitud. Esto debe buscarse de forma sistemtica, ajustando el monto de error tolerable. Introduzco aqu la pretensin de exactitud en su doble vertiente de clase y cuanta. Resalto que las tcnicas de clasificacin y de valuacin permanentemente son mejoradas, de manera que es normal enfrentar replanteamiento de los mtodos y reexpresiones de los datos. En el mundo moderno la calidad de la informacin se asocia con la aplicacin de estndares de general aceptacin.

Oportunidad de la informacin
La periodicidad de la informacin ha sido cuestionada y, de alguna manera, superada. Hoy se quisiera saber de los hechos cuando ellos suceden. Las herramientas tecnolgicas han revolucionado lo que es posible hacer en esta materia. Por ello el final del camino es la informacin en lnea.

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Difusin de la informacin
Primero la informacin era confidencial. Luego espordica. En muchos casos tena que ser solicitada. Hoy la informacin debe ser enviada oficiosamente, no simplemente puesta a disposicin.

Acceso a la informacin
Todos deben poder usar la informacin, sin tener que sortear obstculos. La informacin del Estado debera ser gratuita para el usuario. Se deben mantener las series documentales.

Verificacin de la utilidad de la informacin

Sistemticamente debe medirse la cantidad de usuarios, realizarse estudios de lecturabilidad y evaluaciones de costo beneficio para los usuarios.

Reflexin final
Contribuir al bien comn es un imperativo social. El sistema nacional de contabilidad pblica tiene la funcin social de contribuir a la formacin de un Estado cuya contribucin al bien comn sea adecuada y significativa. Su apoyo, imprescindible en la rendicin de cuentas, es condicin que hace posible el ejercicio pleno del derecho a la informacin, pilar bsico de la transparencia. La informacin permite tomar conciencia de lo hecho y lo por hacer, principio de la responsabilidad social. Muchas gracias por su atencin. Bogot, 24 de junio de 2007.

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