LOS ESTABLECIMIENTOS DE UTILIDAD NACIONAL

(art. 75 inciso 30 C. N.)1

I. Intento de Definicin. La definicin de qu es un establecimiento de utilidad nacional no es una tarea sencilla. Como ocurre con muchos otros institutos del derecho que engloban varias realidades distintas, resulta ms sencillo hacer una enumeracin casustica de cules son, que esbozar una definicin genrica de qu son. Empezaremos, pues, por esto ltimo para luego intentar definirlos. Segn el viejo art. 67 inciso 27 de la Constitucin Nacional (en adelante CN) son establecimientos de utilidad nacional las fortalezas, arsenales y almacenes. Segn la jurisprudencia de la Corte, se encuentran amparados por las previsiones de esa norma (hoy art. 75 inciso 30 CN), adems de aqullos: los cuarteles2, los puertos3, las penitenciaras nacionales4, los asilos de inmigrantes5, los aeropuertos internacionales6, los aerdromos nacionales7, las escuelas nacionales8, las agencias federales de impuestos9 (A.F.I.P.), las usinas elctricas, las plantas depuradoras de agua, los aprovechamientos hidroelctricos10, los yacimientos hidrocarburferos11, los parques nacionales12, las sedes o dependencias de los bancos nacionales13, de las universidades nacionales14, de los tribunales federales, de la Administracin Nacional de la Seguridad Social (A.N.SE.S.), de la Polica Federal Argentina, de la Gendarmera Nacional, de la
El presente trabajo es un sumario de nuestro libro Establecimientos de Utilidad Nacional, Buenos Aires, Ed. Universidad, 2004. 2 Fallos 103:403. 3 Fallos 155:104 entre otros. 4 Fallos 138:147. 5 Fallos 27:144. 6 El Derecho 47:340. 7 Fallos 201:536. 8 El Derecho 47:341. 9 Fallos 122:5. 10 Fallos 302:1461. 11 El Derecho 47 329. 12 Conf. Fras, Pedro J., Derecho Pblico Provincial, Buenos Aires, Depalma, 1987, pg. 336. 13 El Derecho 2:143. 14 Fallos 308:647, donde incluso consider como establecimiento de utilidad nacional a un campo de propiedad de la U.B.A. cuyo producido se destinaba a esa universidad.
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Prefectura Naval Argentina, de la Polica Aeronutica, de la Direccin General de Aduanas, de la Direccin de Migraciones, etc. Con esa base, proponemos la siguiente clasificacin de los establecimientos de utilidad nacional, segn la funcin de cada uno y correlacionados con la normativa constitucional que les da sustento: a) Defensa nacional (Prembulo: proveer a la defensa comn; art. 75 incisos 25, 26, 27 y 28; art. 99 incisos 14 y 15 y art. 126): arsenales, cuarteles, campos de ejercicios militares. b) Transportes y Comunicaciones: puertos, aeropuertos, aerdromos nacionales (art. 75 inciso 10), dependencias del Correo (art. 75 inciso 14) c) Medio Ambiente (prembulo promover el bienestar general y art 41 CN): parques nacionales, reas protegidas, monumentos naturales. d) Energa (Prembulo proveer a la defensa comn y promover el bienestar general y art. 75 incisos hidroelctricos. e) Seguridad: penitenciaras, dependencias de la Polica Federal Argentina (prembulo: Consolidar la paz interior), de la Gendarmera Nacional, de la Prefectura Naval Argentina (75 inciso 16), Direccin de Migraciones (art 25), de la Polica Aeronutica. f) Justicia (prembulo afianzar la justicia y art. 75 inciso 20): sedes de los tribunales federales g) Educacin (Prembulo promover el bienestar general y art. 75 escuelas nacionales, universidades nacionales. h) Economa: agencias federales de impuestos (A.F.I.P.) (art. 4 y 75 inciso 2); bancos nacionales (art. 75 inciso 6 y 126); dependencias de la Direccin General de Aduanas (art. 9, art. 75 inciso 1 y art. 126); Casa de la Moneda (art. 75 inciso 11 y art. 126). i) Salud Pblica: hospitales nacionales, asilos de ancianos (75 incisos 18, 19 y 23). j) Seguridad Social (Prembulo promover el bienestar general, arts. 14 bis, 75 incisos 20 y 23 y art. 99 inciso 6): Administracin Nacional de la Seguridad Social (A.N.SE.S.) inciso 19): 18 y 19): yacimientos hidrocarburferos, aprovechamientos

La enumeracin precedente no es exhaustiva, puesto que cualquiera de los fines establecidos en la CN, que son numerosos y variados, puede motivar la creacin de un establecimiento de utilidad nacional. Con esas bases, creemos que lo ms apropiado es definirlos como aqullos espacios ocupados por edificios, dependencias, instalaciones o dispositivos destinados a poner en ejercicio las competencias que la Constitucin Nacional coloca en cabeza del gobierno federal. Todas aquellas funciones o atribuciones que hayan sido delegadas al gobierno federal en el texto constitucional y que requiera la ocupacin de una determinada porcin de suelo, constituye un establecimiento de utilidad nacional, sea que en l se construyan edificios (como en los tribunales, agencias de impuestos, escuelas, hospitales, universidades, etc.), se instalen otro tipo de dispositivos (como en los yacimientos de hidrocarburos, puertos y aprovechamientos hidroelctricos) o que simplemente se deje el suelo tal como est (campos militares o parques nacionales). No se trata necesariamente de lugares cerrados, ya que la palabra establecimiento no est utilizada en la constitucin en sentido fsico, sino funcional. II. Normativa Constitucional Aplicable: Comenzaremos estudiando la normativa constitucional argentina anterior a la reforma de 1994, a los efectos de determinar, luego, la influencia de sta en la regulacin del tema. La norma aplicable al tema bajo estudio estableca: Art. 67 inciso 27: Corresponde al Congreso... ejercer una legislacin exclusiva en todo el territorio de la Capital de la Nacin y sobre todos los dems lugares adquiridos por compra o cesin en cualquiera de las provincias, para establecer fortalezas, arsenales, almacenes u otros establecimientos de utilidad nacional. Tambin es necesario colacionar aqu una norma cuyo anlisis fue omitido por toda la doctrina que se ocup de los establecimientos de utilidad nacional: el art. 4 de la Constitucin, que prev la facultad del Congreso Nacional de crear empresas de utilidad nacional y de imponer contribuciones a la poblacin o contratar emprstitos y operaciones de crdito para ese fin. Es evidente que cuando el Congreso

crea una empresa de utilidad nacional y sta necesita, para el cumplimiento de sus fines, establecer algn establecimiento en las provincias, dicho establecimiento queda encuadrado en el art 67 inciso 27 (hoy 75 inciso 30). As ocurra antes de las privatizaciones que desguasaron al estado argentino, con las siguientes empresas: Agua y Energa Elctrica (AyE), Yacimientos Petrolferos Fiscales (YPF), Yacimientos Carburferos Fiscales (YCF), Gas del Estado, Obras Sanitarias de la Nacin (OSN), Empresa Nacional de Correos y Telgrafos (EnCoTel), etc. El art. 67 inciso 67 fue tomado de la constitucin norteamericana, cuyo art. I, Seccin 8, clusula 17 establece: El Congreso tendr facultad ... para ejercer el derecho exclusivo de legislacin en todas las materias concernientes a un distrito (cuya superficie no exceda de diez millas cuadradas) que en virtud de cesin de determinados estados y aceptacin del Congreso, se convirtiere en la sede del gobierno de los EEUU; y ejercer igual autoridad sobre todas aquellas tierras compradas con el consentimiento de la cmara legislativa del estado en que se encontraren, con el fin de construir fortalezas, almacenes, arsenales, astilleros y otras edificaciones necesarias III: La Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin anterior a 1994. a) Introduccin: En cuanto a la jurisprudencia que durante casi un siglo y medio se fue gestando sobre este tema, debemos realizar una advertencia previa a su anlisis. Esa jurisprudencia resulta, a nuestro criterio, ideolgicamente inoponible al estado nacional por cuanto ste no particip, como parte en el pleito, en su gestacin. En efecto: tal como sagazmente sealara en la dcada de 1960 el profesor Robredo Albarracn15, la Nacin siempre se encontr en un estado de indefensin sobre este punto, ya que su jurisdiccin ha sido cuestionada y a veces menoscabada, con absoluta y total prescindencia en el entredicho de la intervencin del Gobierno de la Nacin, titular exclusivo de esa jurisdiccin de acuerdo con la norma constitucional... En resumen:
Robredo Albarracn, Alberto, Jurisdiccin Exclusiva de la Nacin, en Jurisprudencia Argentina, 1968-V:912 y ss., esp. 914.
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desconocida o discutida la jurisdiccin exclusiva de la Nacin en los lugares de marras, el asunto se ha debatido, dilucidado y resuelto entre el estado provincial que niega esa jurisdiccin o intenta compartirla, y el particular sobre el cual o sus intereses la autoridad local pretende ejercitar sus poderes. El Estado Nacional, titular de la jurisdiccin negada o amenguada, ha quedado al margen de cualquier intervencin o tan siquiera noticia. Agrega el referido autor que han sido los abogados de los particulares que se defendan de los intentos de las provincias de ejercer su jurisdiccin en detrimento de la de la Nacin, quienes, en la prctica, defendieron los intereses de sta, que jams fue parte en esos juicios. b) Primer Perodo: Legislacin y Jurisdiccin Nacionales Exclusivas y Excluyentes: En los primeros fallos sobre el tema, dictados en 187616, la Corte sent el principio segn el cual legislacin exclusiva, en los trminos del art. 67 inciso 27, significa jurisdiccin exclusiva, y las provincias no pueden, en esos territorios, ejercer facultad alguna. En el primero de ellos sostuvo que las provincias carecen de facultades para imponer contribuciones a los objetos o instituciones creadas por el Congreso Nacional en ejercicio de sus poderes. En Fallos 21:491 el mximo tribunal sostuvo que no es indispensable que la nacin ejerza el derecho de propiedad para que surja la jurisdiccin federal, sino que basta con que la cosa se emplee en beneficio de la nacin. Esta doctrina sigue vigente en nuestros das. En 1884 la Corte17 sent el criterio de la jurisdiccin exclusiva de los jueces federales para juzgar delitos cometidos en un establecimiento de utilidad nacional (en el caso, un asilo de inmigrantes). En 189318 sostuvo que no basta que el establecimiento sea de propiedad de la Nacin sino que es necesario, adems, que est afectado a un fin de utilidad nacional para que exista la jurisdiccin federal.

Fallos 18:340 y 19:368. Fallos 27:144. 18 Fallos 53:254

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En 190619 sostuvo: es la destinacin de los lugares lo que determina y justifica el ejercicio de la legislacin exclusiva del Congreso, o sea la jurisdiccin de las autoridades federales. Reiter as el principio segn el cual el inters general (o utilidad nacional) perseguido justifica el recorte de las potestades provinciales. Tambin se ratifica en este fallo que la facultad de legislacin comprende la de jurisdiccin sobre ese territorio. En 1929, en el caso Marconetti Boglioni y Ca. C/ Muncipalidad de Santa Fe20 se discuta la procedencia de un tributo municipal sobre una empresa privada ubicada en el predio correspondiente a un establecimiento de utilidad nacional. La Corte, luego de destacar las diferencias entre la constitucin argentina y la norteamericana (que exige consentimiento de la legislatura estadual para la creacin de esos establecimientos) decidi que el impuesto era vlido porque la ley del Congreso Nacional21 por la cual se otorg la concesin a la provincia de Santa Fe para la construccin del puerto, no reserv para el Gobierno nacional la jurisdiccin absoluta sobre el mismo. Dos meses ms tarde se ratifica la postura exclusivista en un fallo trascendente. En autos Frigorfico Armour de La Plata c/ Provincia de Buenos Aires22 en los cuales la empresa accionante, por el slo hecho de estar radicada en el predio perteneciente al Puerto de La Plata, fue eximida de impuestos provinciales, ya que la Corte consider que se encontraba sujeta exclusivamente a la jurisdiccin de la Nacin. Tngase en cuenta asimismo que la actora desarrollaba actividades exclusivamente privadas con fines de lucro y no afectadas a un servicio pblico. La Corte sostuvo que La disposicin del art. 67 inc. 27, es lgica con el sistema de la Carta Fundamental que ha provedo al Gobierno de la Nacin de las facultades indispensables para hacer efectiva su autoridad en todo el territorio de la Repblica. Agreg que dicha autoridad, ejercida sin el consentimiento de las legislaturas provinciales no importa peligro para la autonoma de los estados ni un posible
Fallos 103:403. Fallos 154:312: 21 Ley N 4269. 22 Fallos 155:104
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acaparamiento sin fiscalizacin de la propiedad pblica o privada dado que lo primero a tener en cuenta es que los legisladores que componen el Congreso Nacional provienen de todas las provincias y es absurdo suponer en ellos un propsito tan desleal, encubierto por un afn de progreso general, y en segundo lugar que la facultad a que se refiere el art. 67 inciso 27 se relaciona con la compra de los terrenos indispensables para la construccin de obras o establecimientos de utilidad nacional, y por lo tanto, limitada a ellos. Y agrega: no hay que perder de vista un solo momento el hecho fundamental de que la unidad nacional es el objetivo esencial de la Constitucin y que nunca puede ser atentatorio al rgimen autnomo de las provincias el ejercicio legtimo por la Nacin de las facultades que le han sido expresamente delegadas en aqulla por ms que deban ejercitarse en el propio territorio de los estados autnomos. Asimismo, este fallo aclara cul es la relacin entre dominio y jurisdiccin en los siguientes trminos La facultad de legislar exclusivamente que se estudia, no significa la de hacerlo respecto de todos los inmuebles adquiridos por el Gobierno Nacional, sino slo en aquellos destinados a objetos de bien general, de manera que dominio y jurisdiccin no son siempre conceptos equivalentes ni correlativos, pues bien puede existir uno sin la otra y viceversa. Es decir que el simple dominio de la Nacin no implica jurisdiccin, pero el dominio adquirido para establecimientos de utilidad nacional genera la jurisdiccin exclusiva de la Nacin por aplicacin del art. 67, inciso 27 CN. En Tunkievicz, Jos c/ Frigorfico Swift S.A.23 de 1931 la Corte consider competente a la justicia provincial en lo laboral, pero aclar que corresponde al Congreso elegir, en cada caso, el carcter y extensin con que ha de legislar sobre los territorios adquiridos y debe por lo mismo razonablemente entenderse que al no ejecutar sus facultades en tal sentido lo ha hecho para mantener inalterado el orden existente en materia de competencia judicial. Creemos que esta es la buena doctrina: el Congreso elige hasta dnde ejerce su competencia, pero en lo no legislado, la provincia mantiene un poder residual.
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Fallos 160:354.

La Corte mantuvo la misma postura, con cita del caso anterior, en el fallo Frigorfico Armour de La Plata c/ Provincia de Buenos Aires24 de 1930, donde expres: La facultad del Congreso para legislar exclusivamente elimina toda otra legislacin concurrente y no puede admitirse lgica ni legalmente que una legislatura provincial pueda establecer impuestos sobre territorios nacionales. La autonoma de los Estados cede ante la soberana nica de la Nacin amparada por la Constitucin como principio fundamental de la unidad de la Repblica, dentro de su rgimen federativo (art. 31 de la Constitucin Nacional). En 1943, en Provincia de Buenos Aires c/ Swift de La Plata25, la Corte reiter la doctrina de los dos casos recin citados en la conviccin que las razones de orden jurdico detenidamente expuestas en aquellos pronunciamientos son definitivas. Una vez ms declar la improcedencia de gravar con impuestos provinciales la actividad de una empresa privada radicada en un establecimiento de utilidad nacional. Tambin aclar que el hecho de haber reconocido excepcionalmente competencia judicial a la provincia en estos territorios, en modo alguno implic la modificacin de la doctrina. La misma interpretacin amplia de los poderes federales fue mantenida por la Corte en Gazzolo c/ Provincia de Buenos Aires26 del mismo ao. c) Segundo Perodo: Tesis de la no interferencia con la finalidad del establecimiento: Hemos descartado en este ttulo la denominacin de poderes concurrentes o de competencias compartidas que generalmente usa la doctrina, por cuanto creemos que no es eso lo que la Corte sostuvo en los fallos que incluimos en este perodo. Una cosa es sostener que la Nacin y las provincias tienen poderes concurrentes o compartidos en estas zonas y otra muy distinta es afirmar que las provincias pueden actuar en todo lo que no afecte o interfiera a los fines nacionales. La denominacin que descartamos llama a confusin y resulta imprecisa, por cuanto da la
Fallos 168:96. Fallos 197:292. 26 Fallos 197:507.
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idea de dos poderes de igual jerarqua, cuando no es as, por mandato del art. 31, que consagra la superioridad jerrquica del derecho nacional sobre el local. Existen dos fallos27 dictados durante la vigencia de la Constitucin de 1949, que haba mantenido en su artculo 68 inciso 26, la norma bajo estudio con pequeas variantes formales. En uno de ellos, la actora era una lnea area privada con sede en un aerdromo, que impugnaba un impuesto provincial que gravaba los combustibles que ella utilizaba. La Corte sostuvo que las facultades de las provincias no quedan excluidas mientras su ejercicio no interfiera en la realizacin de la finalidad de la obra nacional y la obste o pueda obstarla directa o indirectamente. En el otro caso se aclar que el dominio privado del estado nacional no justifica el ejercicio de la legislacin exclusiva, sino que es la destinacin de los lugares lo que determina y justifica el ejercicio de esa legislacin. Concluy que el impuesto con que la provincia pretenda gravar las naftas adquiridas en aerdromos nacionales con destino a aviones de lneas (privadas) que prestaban un servicio pblico, era inconstitucional porque recaa directamente sobre la actividad con la cual se presta el servicio e interfera en la misma; en tales circunstancias, el principio de la legislacin exclusiva del Congreso Nacional (...) adquiere una preeminencia extrema. Y agreg que Slo la legislacin nacional... podra establecer y delimitar la compatibilidad de dicho ejercicio con las atribuciones excluyentes de la Nacin en todo cuanto concierne a las condiciones bajo las cuales han de desenvolverse las actividades con las que se preste el servicio pblico de carcter nacional.... En 1951 la Corte volvi a tratar el tema en una causa laboral iniciada contra una empresa privada ubicada en el puerto de Mar del Plata y sostuvo que la competencia de los jueces federales en los establecimientos de utilidad nacional no se funda en la adquisicin del lugar por la Nacin sino slo en la existencia de esos

Fallos Servicios Areos Cruzeiro do Sul Ltda. c/ Provincia de Buenos Aires y Provincia de Buenos Aires c/ Pan American Airways Inc., publicados en Fallos 215:260.
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establecimientos28. La misma solucin adopt al ao siguiente en una causa similar pero enderezada contra una empresa mixta29. Otro tanto ocurri en 1954 y en 195530 En 195831 y 196032 la Corte, en sendos fallos, se limita a reconocer la jurisdiccin de los jueces provinciales a los fines del juzgamiento de un despido dispuesto por una empresa privada en un lugar sometido a jurisdiccin nacional (puertos de la Provincia de Santa Fe). La Corte sostuvo que las facultades legislativas y administrativas de las provincias no quedan excluidas... sino en tanto y en cuanto su ejercicio interfiera con la realizacin de la obra nacional y la obste directa o indirectamente. Es decir que el principio aplicado, en la prctica, es el mismo de los casos anteriores, slo que en ste la Corte entendi que el juzgamiento de un despido no obstaculizaba el ejercicio de la jurisdiccin nacional. En 196433 la Corte debi resolver un caso en el cual un municipio pretenda aplicar impuestos a una empresa privada radicada en un puerto. En el fallo sostuvo la subsistencia de la jurisdiccin provincial, en cuanto no interfiera directa ni indirectamente la satisfaccin del servicio de inters pblico que requiere el establecimiento nacional, aclarando que incumbe a la ley o a la reglamentacin supletoria, tanto la determinacin de la existencia del fin de utilidad nacional a cumplir por el establecimiento del caso, cuanto a la forma de su satisfaccin y los medios de ella. Y se sigue de esto que aparte del mbito especfico peculiar de cada establecimiento, susceptible de derivarse racionalmente de su naturaleza, es tambin bice a la jurisdiccin provincial el campo deslindado como propio por la normacin nacional dictada para la administracin y gobierno de cada instituto. Porque, en definitiva, se trata del cumplimiento de objetivos comunes a toda la nacin, cuya gestin no admite la participacin... de una... Provincia, con la sola base de la ubicacin territorial del servicio. En el caso, la Corte sostuvo categricamente que
Fallos 220:1354. Fallos 224:642. 30 Fallos 230:608 y 231:398. 31 Cardillo, Jos c/ Marconetti Ltda., publicado en Fallos 240:311. Segn Luqui, con este fallo se inicia una nueva etapa (La Jurisdiccin Federal cit. supra). 32 Quesada, Urbano c/ Martnez y Ca, publicado en Fallos 248:824. 33 Municipalidad de Santa Fe c/ Marconetti Ltda., publicado en Fallos 259:413.
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no es dudoso que la Municipalidad actora carece de derecho para exigir los gravmenes que motivan la causa. En presencia de... las atribuciones fiscales reservadas a la autoridad nacional, no cabe argir con la inexistencia de cesin conforme a la Constitucin provincial ni con la falta de interferencia con el fin especfico del establecimiento nacional. Este fallo introduce un criterio nuevo para la delimitacin de los poderes nacionales y locales, que es el que denominamos principio de reserva de ley federal, o principio de la jurisdiccin local residual, segn el cual la provincia y el municipio slo sern competentes en todo aquello no alcanzado por la legislacin federal. Creemos que en caso de tener que compartir facultades de legislacin y jurisdiccin la nacin y los entes locales, es ste el criterio ms acertado en lo terico, por cuanto compatibiliza, en el marco del art. 67 inciso 27, el principio de la supremaca del derecho nacional con la autonoma provincial. Y es tambin el ms til en la prctica porque evita la diversidad de criterios que en su aplicacin genera el principio de la no interferencia. En Frigorfico Armour de La Plata S.A. c/ Poder Ejecutivo34, de 1965 ratifica los principios sentados en la sentencia recin referida, pero, como lo reclamado a la empresa no eran tasas retributivas de servicios sino un impuesto al consumo de energa elctrica, se consider que ste no era incompatible con los fines del puerto que la nacin administraba porque en palabras del Procurador General- la ubicacin del establecimiento frigorfico... en la zona portuaria obedece al inters de la propietaria, pero ello no basta... para considerarlo parte integrante del dispositivo de dicho puerto. La diferencia de este caso con los anteriores es evidente: el frigorfico tena la sede de su explotacin en el puerto por conveniencia y no porque prestara un servicio inherente al puerto; en otras palabras: la funcin que ejerca la empresa privada era totalmente ajena a la del establecimiento de utilidad nacional, por eso se admiti que la provincia la gravara. El fallo dictado en 1965 en autos Provincia de Misiones c/ Nacin Argentina35 reitera el principio por el cual la afectacin de un bien al dominio pblico
Fallos 262:186. Fallos 263:437. Puede verse nota de Benito Prez La Jurisdiccin Fiscal en la zona del Puerto de La Plata en Jurisprudencia Argentina, ejemplar del 11 de Junio de 1966.
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requiere, adems de la norma que la imponga, su consagracin efectiva al uso o servicio general o comn, debiendo asimismo ser susceptible para tal uso o servicio siendo insuficiente la mera declaracin legal. Tambin reitera el principio segn el cual las facultades de las provincias, por importantes y respetables que sean, no justifican la prescindencia de la solidaridad requerida por el destino comn de los dems Estados autnomos y de la Nacin toda. d) Tercer Perodo: Nuevamente legislacin y Jurisdiccin Nacionales Exclusivas y Excluyentes: En S.A. Marconetti Ltda.36, del 9 de agosto de 1968, la Corte volvi, con mayor explicitud que antes, a la senda que vena transitando durante el primer perodo. La actora cuestionaba multas impuestas por la polica del trabajo de la provincia de Santa Fe, y la Corte, en fallo unnime, sostuvo la incompetencia de la provincia para ello, fundndose en varios de los antecedentes colacionados ms arriba (publicados en Fallos 103:408, 154:312 y 155:104). Al expresar sus fundamentos, la Corte aclara expresamente que se aparta de la doctrina de los fallos Cardillo (240:311), Quesada (248:824) y Municipalidad c/ Marconetti (259:413), ya analizados. Por ltimo, concluye que el art. 67 inciso 27, al atribuir competencia exclusiva al gobierno federal implica la negacin del ejercicio simultneo de poderes provinciales en esos lugares, mxime si se considera que los establecimientos de utilidad nacional han sido colocados por dicha clusula en un pie de igualdad con los arsenales y fortalezas, lugares stos en los que, por razones obvias, nunca podra aceptarse ingerencia de ninguna especie por parte de las provincias. El tribunal mantuvo la misma postura en Sollazo Hnos. c/ Pcia. de Tucumn37 de 1969, ordenando la devolucin de impuestos provinciales abonados por la actora y aclarando que no se requiere el consentimiento provincial para que la Nacin absorba toda la potestad legislativa, administrativa y judicial en dichos lugares.
Fallos 271:186 y El Derecho 24:5. En el mismo sentido fall, el 23 de Agosto del mismo ao, en autos Municipalidad de Avellaneda c/ Agencia Martima Numeriani SRL, rechazando la demanda del municipio. 37 Fallos 273:348.
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En agosto de 1969 se sanciona la ley de facto 18.310, con la que se intent introducir por va legislativa el criterio de la no interferencia, en momentos en que la Corte sostena la doctrina de los poderes nacionales exclusivos 38. La ley se aparta del texto constitucional en el art. 1, que establece que los poderes nacionales slo sern exclusivos en los casos en que se hayan seguido los procedimientos constitucionales que producen la desmembracin del territorio con prdida del dominio eminente; o en los casos de transmisin... de lugares destinados a fines de defensa nacional. El artculo 2 estableca que regiran la legislacin y jurisdiccin nacionales nicamente en lo afectado o inherente a la utilidad nacional an cuando la actividad de utilidad pblica se efectuase por gestin privada en virtud de concesiones; y el artculo 3 estableca que, en todo lo no comprendido en ese uso, las provincias podran mantener su jurisdiccin en tanto no interfirieran directa o indirectamente con las actividades del establecimiento. La doctrina casi unnimemente entendi que esta ley no pondra fin al debate que se vena llevando a cabo desde haca un siglo39, y as fue: En dos fallos dictados en 1971, la Corte ratific la competencia de los jueces federales para juzgar conflictos laborales40 o causas criminales41 originados en establecimientos de utilidad nacional, declarando la inconstitucionalidad42 del decreto ley 18.310 porque: la competencia que en el (art. 67 inciso 27 de la CN) se le confiere al Estado Nacional es exclusiva y excluyente y no puede ser prorrogada por actos legislativos. En Servicios Tcnicos Atlas c/ Provincia de Santa Cruz43 de 1972, la Corte analiz el caso a la luz de la ley 14.773 que rega al tiempo en que ocurrieron los hechos bajo juzgamiento, y sostuvo, con cita del art. 1 de esa ley, que los yacimientos de hidrocarburos quedaban incorporados al dominio exclusivo de la nacin por estar
Conf. Bruzzn, Juan C., Algo ms sobre los tributos locales sobre establecimientos de utilidad nacional, en El Derecho 84:817, que contiene una recopilacin sinttica de jurisprudencia sobre esta materia. 39 Ramayo, Raul A., La Jurisdiccin Nacional en los lugares adquiridos por la Nacin en las provincias y la ley 18310 en La Ley 136:1210. 40 Causa De Luna, Rosa c/ International Air Catering (Fallos 281:407). 41 El Derecho 47:341; ver tambin Fallos 281:433. 42 Es obvio que tambin era inconstitucional por el solo hecho de haber sido sancionada por un gobierno de facto y no por el Congreso Nacional. 43 El Derecho 47:330, con nota al pie de Giuliani Fonrouge, Carlos M., El poder de establecer tributos en explotaciones petrolferas.
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estrechamente vinculados a los intereses del gobierno federal, por lo cual se hallaban regidos por el art. 67 inciso 27 de la carta magna. A tal fin reiter lo dicho en Frigorfico Armour de La Plata de 1928 y en Marconetti de 1968 en el sentido de que no es la compra o la cesin la que genera la jurisdiccin nacional sino que es el mandato constitucional, y reiter que no hay que perder de vista... que la unidad nacional es el objetivo esencial de la Constitucin y que nunca puede ser atentatorio al rgimen autnomo de las provincias el ejercicio legtimo por la Nacin de las facultades que le han sido expresamente delegadas en aqulla, por ms que stas deban ejercitarse en el propio territorio de los Estados autnomos. e) Cuarto Perodo: Vuelta a la tesis de la no interferencia con la finalidad del establecimiento: En 197544, la Corte decidi que no habindose cumplido, en el caso, el procedimiento de los artculos 3 y 13 de la CN, el lugar no queda federalizado y por lo tanto la jurisdiccin provincial queda excluida en la medida que su ejercicio interfiera, directa o indirectamente con la finalidad del establecimiento. Entendi que la competencia provincial para juzgar una demanda laboral no interfera cn esa finalidad. A fines de 1976, la Corte de facto volvi a la postura de la no interferencia en una causa45 en la que consider que la demanda laboral entablada contra esa empresa privada instalada en la zona del puerto era de competencia de los tribunales provinciales, ya que ello no interfera con el fin del establecimiento. En la misma fecha decidi un caso anlogo46, y en 197747 otro similar. A fines del mismo ao, en autos Sade S.A. c/ Provincia de Santa Cruz48 la Corte entendi que la provincia no poda aplicar el impuesto de sellos a un contrato celebrado entre una empresa particular con YPF, relativo a las actividades en establecimientos hidrocarburferos existentes en ella, porque dicho gravmen atentaba contra la ley federal de hidrocarburos.
Fallos 293:287. Fallos 296:432 y en El Derecho 70:357. 46 Fallos 296:449. 47 Fallos 297:421 y en El Derecho 73:314. 48 Fallos 299:442 y en El Derecho 76: 396.
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En marzo de 1978 en Ca. Swift de La Plata c/ Provincia de Buenos Aires49, en voto dividido la Corte decidi que la jurisdiccin provincial slo quedaba excluida en los casos en que su ejercicio interfiriera en la satisfaccin del propsito de inters pblico que requiere el establecimiento nacional. Lo que aqu se quiso excluir de la jurisdiccin federal exclusiva fue el caso de una empresa que aprovechaba su ubicacin geogrfica, dentro de un puerto, para eludir los impuestos provinciales, cuando la actividad que desarrollaba podra ser ejercida perfectamente fuera de l. Pocos meses ms tarde, en autos Casullo c/Provincia de Buenos Aires50 la Corte volvi a aplicar la tesis de la no interferencia. En Abril de 1978 se dicta la ley de facto n 21.778 sobre contratos de riesgo en materia de hidrocarburos, cuyo art. 15 establece que las empresas estatales podrn incluir en los contratos de riesgo, clusulas que establezcan el reajuste de los precios pactados con las empresas contratistas, en la medida que sobre stas incidan la creacin, supresin, aumento o disminucin de los tributos nacionales y provinciales. Esa norma barre lisa y llanamente el art. 67 inciso 27 entonces vigente, cualquiera fuera la interpretacin que del mismo se hiciera, ya que consagraba el derecho de las provincias de gravar sin salvedades- a las empresas que cumplan actividades de utilidad pblica en yacimientos hidrocarburferos. La Corte declar la inconstitucionalidad de esta ley en el fallo Tcnica Patagnica al que nos referiremos ms abajo. En YPF c/ Provincia de Mendoza51 la Corte decidi que el Congreso Nacional y no las autoridades provinciales- era competente para adjudicar la concesin de un yacimiento petrolfero en territorio provincial, con fundamento en los incisos 11 y 27 del artculo 67 CN (hoy incisos 12 y 30 del art. 75). El voto de la mayora hace hincapi en su carcter de establecimiento de utilidad nacional y en el mandato de proveer a la defensa comn contenido en el Prembulo.

Fallos 300:328 y en El Derecho 78:167. Fallos 301:856. 51 El Derecho 83:392 con nota de Bidart Campos, Germn J., Las Provincias y las minas.
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En el fallo Vialco52 de 1979, la Corte sostuvo que La exclusividad de la legislacin a dictarse por el Congreso... ha de entenderse condicionada a los fines de utilidad nacional y limitada a ellos; no implica el total aniquilamiento de los poderes provinciales si el ejercicio de stos no irroga un obstculo real y efectivo a la consecucin de aquellos fines. Con esa base argumental confirm la constitucionalidad de un impuesto por entender que no significaba un obstculo real a los fines de utilidad nacional. La ley de facto n 22.006, de 1979, sobre coparticipacin federal de impuestos53, estableca que las provincias podran gravar con el impuesto a los ingresos brutos las actividades cumplidas en lugares de inters pblico o utilidad nacional sometidos a jurisdiccin del Estado Nacional (puertos, aeropuertos, aerdromos, estaciones ferroviarias, yacimientos y todo otro de similar naturaleza) en tanto la imposicin no interfiera con ese inters o utilidad. Con referencia al impuesto de sellos, tambin lo consideraba procedente en el caso de concertaciones que debieran cumplir sus efectos en la provincia o en lugares de dominio pblico, incluidos puertos, aeropuertos, aerdromos, estaciones ferroviarias, yacimientos y dems lugares de inters pblico o utilidad nacional sometidos a jurisdiccin del Estado Nacional en tanto esa imposicin no interfiera con tal inters o utilidad... En el mismo ao se sanciona la ley de facto n 22.016 cuyo art. 1 derogaba todas las exenciones de origen nacional, provincial o municipal de que gozaban las empresas total o parcialmente del estado, entidades financieras, contratistas y subcontratistas54. A mayor abundamiento el art. 2 estableca que los sujetos referidos estarn sujetos a la potestad tributaria provincial y municipal. Evidentemente, la norma de facto atentaba contra el art. 67 inciso 27 al establecer lisa y llanamente la sujecin de empresas (an las estatales creadas en el marco del art. 4 de la Constitucin) que operaban en establecimientos de utilidad nacional a la potestad tributaria provincial
Fallos 301:1122. Modificatoria del art. 9 inciso b) de la ley 20.221. 54 Ver un breve comentario a esa ley en: Vern, Alberto y Cragno de Reynoso, Carmen, Sistema rentstico de la Constitucin Nacional. Distribucin de poderes tributarios. Aspectos Conflictivos en Impuestos XLII-A:615 (1984).
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y municipal. Tambin violaba el art. 31 ya que estableca la superioridad jerrquica de las normas tributarias provinciales o municipales sobre la propia CN, en la cual las provincias haban delegado en el Congreso Federal la competencia de legislar sobre estos lugares. En dos fallos simultneos, Montarsa c/ Provincia de Neuqun55 y Tcnica Patagnica c/ Provincia de Chubut56, de 1980, la Corte ratific el criterio segn el cual las provincias no pueden gravar de ningn modo los establecimientos hidrocarburferos. La nica disidencia, del Dr. Pedro J. Fras, entendi que esa prohibicin slo se aplicaba cuando el impuesto condiciona, menoscaba o impide la ejecucin de las obras relativas al establecimiento. En un tercer caso fallado el mismo da57, los Dres. Guastavino y Rossi (que en el fallo anterior formaron la mayora), entendieron que el impuesto no interfera con el objeto del establecimiento y rechazaron la demanda de repeticin. Esta disparidad de criterios entre los dos primeros fallos y ste es citada por Giuliani Fonrouge58 como la demostracin palmaria de que es imposible sostener en la prctica la postura terica del finalismo, siendo necesario, a su criterio, adoptar la tesis de los poderes exclusivos del gobierno federal. f) Quinto Perodo: Tesis de la no interferencia y de los poderes provinciales residuales: En los autos Hidronor S.A. c/ Provincia del Neuqun59 de 1980, la Corte volvi a rechazar la pretensin de una provincia de crear un municipio que antes no exista en un lugar donde funcionaba un establecimiento de utilidad nacional. Ni siquiera en los votos en disidencia se llega a convalidar el accionar de la provincia, por cuanto, si los leemos cuidadosamente, advertimos que la causa tramit como de puro
El Derecho 91:360, con nota al pie de Bruzzon, Juan C., Lgico eplogo de un problema centenario. 56 Fallos 302:1236 y en El Derecho 91:368. 57 Vial Hidrulica S.A. c/ Provincia de Ro Negro, Fallos 302:1252. 58 Giuliani Fonrouge, C. M., Integracin de la Corte Suprema y potestad tributaria en lugares federalizados en Impuestos, 1981, Tomo XXXIX, pg. 155. 59 Fallos 302:1461 y en El Derecho 92:311 con nota al pie de Bidart Campos, Germn J., Muncipio Provincial en Lugares del art. 67 inc. 27 de la Constitucin.
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derecho y que la actora desisti de todas sus pruebas. Ninguno de los dos ministros disidentes lleg a afirmar que la creacin del municipio no interfera con el establecimiento, sino que ello no se prob en autos, lo cual es radicalmente distinto. No podemos entonces inferir una doctrina, ni siquiera minoritaria, de un fallo que fue decidido de ese modo por orfandad probatoria y no por principios jurdicos: ni siquiera la minora sostuvo que un municipio puede interferir con el establecimiento de utilidad nacional. Por nuestra parte creemos que la provincia se excedi al pretender instalar un municipio que incluyera la zona de un aprovechamiento hidroelctrico que ya estaba en funcionamiento. Luego de este fallo, la Corte sigui aplicando la tesis de la no interferencia hasta la reforma constitucional de 1994. Pueden compulsarse, por ejemplo, los siguientes fallos: Marconetti S.A. c/Provincia de Santa Fe60, Impresit Sideco S.A. c/ Provincia de Santa Fe61 y Ramognino62 de 1982; de 1983; Tagsa S.A. c/ Provincia de Neuquen63 de 1983, BJ Service S.A. c/ Provincia de Neuquen64 de 1983. La Corte instalada en 1983 introdujo un matiz que, junto con el fallo Hidronor analizado ms arriba, justifican el ttulo que adjudicamos a esta etapa (poderes provinciales residuales). En efecto: en los autos BJ Service S.A. c/ Provincia de Mendoza65 de 1984 la Corte, si bien rechaz la postura de los poderes nacionales exclusivos y excluyentes, introdujo la siguiente doctrina unnime, con la firma de los Dres. Carri, Caballero, Fayt, Belluscio y Petracchi: es la ley nacional la que determina su marco concreto de proteccin, precisando... el alcance del ejercicio de la jurisdiccin federal en los establecimientos comprendidos en aquella norma constitucional. Y agreg resulta procedente... que el Gobierno Nacional libere a determinadas entidades o actividades del pago de gravmenes nacionales y locales siempre que lo estime adecuado al mejor desempeo y funcionamiento de un servicio
Fallos 304:730. Fallos 304:1129. 62 Fallos 304:1381. 63 Fallos 305:214. 64 Fallos 305: 1381 y La Ley 1984-A:232. 65 Fallos 306:1883 y en La Ley 1985-B:199.
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de la aludida naturaleza... Tales decisiones importan el ejercicio de las facultades que el art. 67, inc. 16 y 28 le confieren para promover la prosperidad y el bienestar general... (el destacado nos pertenece). Aqu, por fin, encontramos una interpretacin de la Corte que nos conforma. Creemos que la interpretacin del inciso 27 es inseparable de los incisos 16 y 28 que confieren amplios poderes al gobierno federal66, y del art. 31, que la Corte aqu no menciona pero s aplica al reconocer al Congreso la competencia para determinar el alcance del ejercicio de la jurisdiccin federal. Una vez fijado por la Nacin ese alcance -para lo cual puede hacer uso de todas las competencias que le confieren los incisos 16, 27 y 28 del art. 67- recin all las provincias podrn ejercer las competencias residuales que quedaren disponibles. Si, por ejemplo, el Congreso Nacional estableciera que las empresas que intervienen en la explotacin del establecimiento estn exentas de impuestos nacionales y provinciales, las provincias debern abstenerse de gravarlas, porque su competencia puede ser ejercida en todo aquello que la Nacin le permita (inciso 27), porque ello es necesario para el progreso de toda la nacin (inciso 16 y Prembulo) y porque el derecho nacional es la ley suprema del pas y las autoridades de provincia deben conformarse a l (art. 31). En varias causas posteriores la Corte mantuvo el mismo criterio: Ambros Palmegiani S.A.67 de 1986, Municipalidad de Laprida c/ Universidad de Buenos Aires68 del mismo ao; Direccin General de Fabricaciones Militares c/ Provincia de Buenos Aires69 de 1988, entre otros70. Finalmente, en el fallo Sade S.A. c/ Provincia de Mendoza71 de 1989, la Corte introduce una frase que deseamos destacar porque refuerza nuestra postura de descartar la doctrina de concurrencia: Como el ejercicio de una facultad por la provincia en los enclaves de jurisdiccin federal... incide siempre en aqullos, la pauta para aceptar o rechazar las facultades locales no es la incidencia sino su
El art. 67 inciso 28 es actualmente el art. 75 inciso 32. Fallos 308:403. 68 Fallos 308:647. 69 Impuestos XLVI-A:543. 70 Fallos 307:613, 307:1268, 310:1567, etc. 71 Impuestos 1990-A:221.
66 67

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compatibilidad con lo afectado o inherente a esa utilidad nacional, en el sentido que sta no se vea condicionada menoscabada o impedida72. Aqu la Corte reconoce que todo ejercicio de competencias locales incide en el establecimiento, entonces abandona ese criterio y adopta el de la compatibilidad. Es decir: aunque el accionar local incida, estar permitido mientras sea compatible con la finalidad nacional. Volvi a usar esa terminologa en 1991 en autos Direccin Provincial de Rentas de la Provincia de Santa Cruz c/ YPF73, donde concluye que el criterio de la compatibilidad implica que la facultad provincial no puede menoscabar, condicionar ni impedir el inters nacional. Ese criterio fue completado con el siguiente: el principio de supremaca nacional, vlido para dirimir situaciones de conflicto... traduce un claro pensamiento poltico vinculado con aspectos cardinales de la forma federal de gobierno... ya Alberdi en Las Bases (lo) expresaba as: las resoluciones del Poder Nacional deben tener supremaca sobre los actos de los gobiernos provinciales, y su accin en los objetos de su jurisdiccin no debe tener obstculos ni resistencia por cuanto de otro modo su poder no ser general sino en el nombre (captulo 24). De ese razonamiento la Corte concluye que es procedente que el Gobierno Nacional libere a determinadas entidades o actividades del pago de gravmenes nacionales y locales siempre que lo estime adecuado. En Satecna Costa Afuera S.A. c/ Provincia de Buenos Aires74, de 1993, la Corte, con nueva integracin, aplic la tesis de la no interferencia, entendiendo que el impuesto a los ingresos brutos en cuestin era inconstitucional por interferir con la finalidad del establecimiento. IV: La Reforma Constitucional de 1994: El art. 67 inciso 27 pas a ser el 75 inciso 30, con el siguiente texto: Corresponde al Congreso... Ejercer una legislacin exclusiva en el territorio de la capital de la Nacin y dictar la legislacin necesaria para el cumplimiento de los fines especficos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la
Considerando 5, nfasis agregado. Fallos 314:1796. 74 Fallos 316:2206.
72 73

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Repblica. Las autoridades provinciales y municipales conservarn los poderes de polica e imposicin sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines. Las diferencias entre el nuevo texto y el anterior son las siguientes:
a)

Se cambia ejercer una legislacin exclusiva... sobre esos lugares, por dictar la

legislacin necesaria para el cumplimiento de los fines especficos de los establecimientos.

b)

Se sustituye la enumeracin de fortalezas, arsenales, almacenes y otros

establecimientos de utilidad nacional por una referencia genrica a los establecimientos de utilidad nacional.
a)

Se agrega el prrafo final, referido a que provincias y municipios conservarn los

poderes de polica e imposicin sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines.
b)

Se elimina la referencia a compra o cesin.

c) Hay una coincidencia entre ambos textos que tambin debe ser resaltada: la Constitucin, antes y despus de la reforma, no exige el consentimiento de la legislatura provincial. En consecuencia, ya no quedan dudas que esa conformidad no es necesaria dado que el constituyente pudo -pero no quiso- introducir esa variante.
d) e)

Se declara la autonoma municipal (art. 123) Se adjudica a las provincias el dominio originario de los recursos naturales (art. 124). Analizaremos uno por uno esos cambios:

a) Legislacin necesaria en lugar de legislacin exclusiva: Segn apunta Bidart Campos75, la reforma ha reajustado la letra del anterior inciso 27 (el destacado nos pertenece). Agrega que como ya no se habla de legislacin exclusiva sino de legislacin necesaria, la misma queda circunscripta a los fines especficos del establecimiento (destacado en original). Nos preguntamos: Ese cambio de lxico implica o no un cambio conceptual?... Ntese que el citado autor no habla de reforma
Bidart Campos, Germn J., Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, Tomo VI, Buenos Aires, Ediar, 1995, pg 360,
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ni de modificacin al rgimen jurdico de los establecimientos, sino que se limita a constatar que hubo un reajuste de la letra del inciso. Para contestar la pregunta debemos partir de una base: Antes de la reforma, poda el Congreso dictar leyes destinadas a ser aplicadas a esos establecimientos, que no tuvieran relacin con el fin de los mismos?... Claro que no. La referencia que la constitucin de 1853 haca a legislacin exclusiva implicaba que solamente el Congreso federal poda dictar las leyes que regularan tales establecimientos, los cuales por sus fines de utilidad nacional -y no local- no podan ser regulados por entes locales. Era obvio, antes de la reforma, que esa legislacin era slo la necesaria para la regulacin de los hechos, actos y relaciones jurdicas que se desarrollaran en esos establecimientos siempre y cuando estuvieran relacionadas con su finalidad. En otras palabras: la exclusividad no significaba universalidad de materias a ser legisladas; la exclusividad apuntaba al sujeto competente para legislar, que era y es- el Congreso Nacional, con exclusin de las provincias, pero siempre en el marco de lo necesario para el cumplimiento de los fines que motivaron la instalacin del establecimiento. b) Referencia genrica en lugar de ejemplificacin: El art. 67 inciso 27 contena una enumeracin de fortalezas, arsenales, almacenes y otros establecimientos de utilidad nacional, que fue sustituida por una referencia genrica a los establecimientos de utilidad nacional. c) Los poderes conservados y el criterio finalista: a tercera diferencia apuntada tiene su inspiracin en el texto del artculo 121, (antes 104, y que no fue reformado en 1994) que reza: Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitucin al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporacin. Con el mismo lxico, el nuevo inciso 30 del art. 75 reitera que provincias y municipios conservarn los poderes de polica e imposicin sobre estos establecimientos en tanto no interfieran con el cumplimiento de aquellos fines. Por lo tanto, para dilucidar en qu medida la reforma de 1994 incidi en el rgimen anterior, es necesario analizar si esos poderes de polica e imposicin haban

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sido o no delegados por las provincias antes de la referida reforma. Si ya estaban delegados, la reforma no alter nada sino que simplemente explicit en el texto lo que antes era implcito; caso contrario, deberemos analizar el alcance de la modificacin al rgimen anterior. En otras palabras: Poda entenderse, antes de 1994, que las provincias no conservaban poderes semejantes?... Por aplicacin de los razonamientos antes expuestos debemos concluir que s los conservaban, pero con un lmite claro: en todo aquello que la legislacin federal no regule y siempre y cuando el ejercicio de esos poderes no interfiriera ni afectara el cumplimiento de los fines de utilidad nacional que el gobierno federal persigue con esos establecimientos. En el seno de la Convencin Constituyente de 1994 hubo diversos proyectos de reforma del art. 67 inciso 27, que diferan muy poco entre s en cuanto a su redaccin, segn refiere Hernndez76. Algunos se referan a que no se afecte la finalidad para la que fueron creados77 los establecimientos, otros se referan a las competencias locales cuando no interfiera el inters federal78. d) La eliminacin de la referencia a compra o cesin: Esta innovacin introducida en 1994 no entraa, a nuestro criterio cambio sustancial alguno, ya que sea por compra, cesin, alquiler, comodato, usufructo, uso o cualquiera otra forma de adquirir el derecho a ocupar el lugar, el efecto de la instalacin de un establecimiento de utilidad nacional, en cuanto a las competencias, es el mismo. Tal como sostuvo la Corte La facultad de legislar exclusivamente que se estudia, no significa la de hacerlo respecto de todos los inmuebles adquiridos por el Gobierno Nacional, sino slo en aquellos destinados a objetos de bien general79. Y asimismo: es la destinacin de los lugares lo que determina y justifica el ejercicio de la jurisdiccin federal80.
Hernndez, Antonio, Federalismo, Autonoma Municipal y Ciudad de Buenos Aires en la reforma Constitucional de 1994, Buenos Aires, Depalma, 1997, pg. 162 y ss. 77 Proyecto de los convencionales Bava, Muruzbal y Etchenique, Diario de Sesiones de la Convencin Nacional Constituyente. Santa Fe-Paran 1994, Tomo III, pg 3166. 78 Proyecto de los convencionales Llano, Natale, Saravia Toledo y Harvey, Diario de Sesiones..., Tomo III, pg 3172. 79 Fallos 155:104. 80 Fallos 215:260.
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e) La Autonoma de los Municipios (art. 123 CN): Esta modificacin genera una adicin de sujetos a nuestro anlisis: todo lo que antes afirmbamos que era competencia (o no) de las provincias ahora lo ser de las provincias y los municipios. En consecuencia, a los problemas derivados de la competencia judicial y la potestad impositiva se suman los problemas relativos al poder de polica municipal (de faltas, sanitario, edilicio, urbanstico, de planeamiento, etc.) y a la aplicacin de tasas comunales por servicios. f) Los Recursos Naturales (art. 124 CN): La regulacin de estos recursos por la reforma de 1994 concluye con la duda preexistente en cuanto a la titularidad de esos recursos. La inclusin de esta previsin por parte de una asamblea constituyente demuestra, por s misma, que los rganos federales que ejercen el poder pblico (en este caso el poder constituyente) no son monstruos perversos que pretenden avasallar las autonomas locales, como a veces intentaron describirlos varios autores que se ocuparon de los establecimientos de utilidad nacional. g) La Jurisprudencia Posterior a la Reforma de 1994: En Hidroelctrica el Chocn S.A. c/ Provincia de Buenos Aires81 de 1997, referido a la generacin, transporte y consumo de energa elctrica, el Procurador General dictamin que (e)n materia de competencias para regular esas actividades no cabe aceptar el criterio puramente territorial pues esta nica condicin no slo no faculta a ejercer esa potestad sino que... desde los tiempos de la Convencin de Filadelfia y de El Federalista y de Marshall, as como desde los de nuestros constituyentes y Alberdi, Montes de Oca y Gonzlez, se sabe que no pueden los estados provinciales invocar, por ejemplo, la titularidad territorial para poner trabas de ndole alguna a las actividades que, en su esencia, se vinculan al trfico interprovincial e internacional. La Corte por su parte entendi que es competencia del Congreso Nacional dictar la legislacin destinada a establecer pautas generales y ordenar la poltica energtica... A la luz de
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Fallos 320:1302.

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tales principios es que debe resolverse si el rgimen impositivo provincial ... pone en crisis ese rgimen federal. En 2004 la Corte82 sostuvo que una ley que fijaba los lmites entre dos provincias slo rega en todo cuanto el territorio no perteneciera al establecimiento de utilidad nacional que exista en la misma zona (en el caso un parque nacional), reforzando esa interpretacin con el siguiente argumento: Mxime cuando todas estas tierras, lugares y ros pertenecan al Estado Nacional ya que el parque y la reserva son anteriores en el tiempo a la creacin de los estados provinciales. De ello se deduce que stos poseen el dominio y ejercen jurisdiccin "en la medida de lo permitido por la legislacin sobre Parques Nacionales", tal como seala el dictamen de la Comisin Nacional de Lmites Interprovinciales, que resolvi varios conflictos de ese tipo producto de la decisin de elevar a la categora de provincias a los ex territorios nacionales del Neuqun y Ro Negro, y que dio origen a la ley en cuestin... (el destacado nos pertenece). El fallo no slo discrimina entre los establecimientos anteriores y los posteriores a la creacin de las provincias sino que adems aplica claramente el criterio residual en cuanto a las competencias provinciales ya que las provincias slo podrn ejercer su jurisdiccin en aquello que la ley federal les permita hacerlo.

V: Conclusiones: a) Autoridad competente para erigir un establecimiento de utilidad nacional: En este punto nunca se dud que era competencia del gobierno federal la definicin de cundo debe crearse un establecimiento de utilidad nacional, cules son sus fines y cules son los medios por los cuales lograrlos. Esa decisin est regida por consideraciones de oportunidad, mrito y conveniencia y por lo tanto no es susceptible
CSJN in re Administracin de Parques Nacionales c/ Provincia de Neuquen s/ Amparo de 9 de marzo de 2004.
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de control judicial, el cual slo podra ejercerse sobre la razonabilidad de los medios dispuestos para la consecucin del objetivo. La pregunta que cabe formularse, especialmente despus de la reforma de 1994, es si esa decisin es delegable en los trminos del art 76 de la CN. Consideramos que es necesario distinguir dos casos: i) Cuando se trata de establecer nuevas dependencias o nuevos establecimientos de utilidad nacional pertenecientes a instituciones u organismos pblicos ya existentes, la decisin puede ser tomada por el poder ejecutivo. ii) Distinto es cuando se trata de erigir establecimientos de utilidad nacional que antes no existan, por ejemplo puertos, aeropuertos o aerdromos, parques nacionales, usinas hidroelctricas, etc. En estos casos, la decisin acerca de su instalacin, el lugar adecuado, el momento oportuno, el espacio que ocuparn, etc., debe estar decidido en una ley del Congreso. Tambin en este caso, una vez decidida por ley la instalacin del establecimiento de utilidad nacional y el lugar fsico donde se ubicar el Congreso puede delegar en otros rganos la instrumentacin de los detalles atinentes a esa instalacin. b) Legislacin y Jurisdiccin: Se ha dicho que la legislacin exclusiva trae aparejada la jurisdiccin exclusiva, es decir, la competencia de los jueces federales con exclusin de los provinciales. Nadie lo ha discutido, pero nadie tampoco ha explicado porqu ello es as. Intentaremos contestar esa pregunta del siguiente modo: Es as porque la legislacin que se dicta para estos establecimientos no es nacional sino federal. Si fuera legislacin nacional o comn, no habran existido tantos problemas de interpretacin, ya que esa legislacin comn podra ser aplicada por tribunales locales, segn surge del art. 75 inciso 12 de la constitucin. En cambio, tratndose de leyes federales, slo pueden ser aplicadas por jueces federales y por eso se generan los problemas que hemos analizado. Pero, slo son federales aqullas normas que se dicten para el cumplimiento de los fines de utilidad nacional a que est consagrado el establecimiento, y no las otras, ya que las

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que excedan esa finalidad sern legislacin nacional o comn, susceptible de ser aplicada por jueces locales. Es decir: la aplicacin del derecho comn (civil, comercial, penal, laboral, etc.) ser competencia de los jueces provinciales, dado que una inscripcin de nacimiento, un homicidio o un despido difcilmente puedan afectar el fin de utilidad nacional que se persigue en el establecimiento; pese a que en algunas oportunidades fue decidido as por la Corte, segn vimos ms arriba. En otras palabras: el inciso 30 no es una excepcin al inciso 12. Tambin es preciso mencionar que el Poder Ejecutivo Nacional tiene competencia administrativa en estos lugares83. c) Consentimiento de la Legislatura Provincial: Despus de la reforma de 1994 no cabe duda que no es necesario tal consentimiento. Si as fuera, el constituyente lo habra includo expresamente. Pero tambin estamos convencidos que antes de la reforma tampoco era necesario. Es preciso aclarar que el consentimiento provincial y el alcance de las atribuciones del gobierno federal son elementos independientes que no se influyen mutuamente. Es el Congreso Nacional la nica autoridad que interviene para decidir la oportunidad, mrito y conveniencia de la instalacin de un establecimiento de utilidad nacional. Tambin es competente para decidir el alcance de la jurisdiccin federal, dentro de los parmetros de razonabilidad genricos que surgen del sistema federal de estado adoptado por nuestra carta magna. d) Poderes Tributarios de las Provincias: La potestad tributaria requiere un tratamiento especial y diferenciado del resto por cuanto, como expres la Corte Suprema de los Estados Unidos de Norteamrica: el poder de imponer implica el poder de destruir84, por lo cual no sera contradictorio sostener que el ente local es competente para el juzgamiento de un
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Conf. Fallos 197:292 y 271:186. Mc. Culloch vs. Maryland, 4 Wheat. 316 (1819).

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despido pero no para crear impuestos, como haba expresado la Corte en 1949 con referencia a las naftas en los aeropuertos. En materia tributaria, creemos necesario distinguir tres supuestos que son claramente diferentes segn la especie de tributo de que se trate: impuestos, tasas y contribuciones. i) Impuestos: la doctrina ha definido al impuesto como el tributo que se establece sobre los sujetos en razn de la valorizacin poltica de una manifestacin de la riqueza objetiva... o subjetiva...85. Para diferenciarlo de las otras especies de tributos se ha dicho que el impuesto nace puramente del poder de imperio y sin un criterio inspirador determinado, salvo la exclusin de la contraprestaciny del beneficio diferencial que caracterizan a la tasa y a la contribucin86. Empero, en palabras de Jarach, esa definicin dice lo que el impuesto no es, pero no dice lo que es, por lo cual cada vez con mayor aceptacin se caracteriza el impuesto por su naturaleza de tributo que responde al principio de la capacidad contributiva87. Sobre esa base, creemos necesario distinguir, en materia de impuestos, tres casos:

Cuando el Estado Nacional Ejerce la Actividad de Utilidad Nacional: Tal como

afirmaba Moreno Quintana, las provincias carecen de toda competencia impositiva cuando es la Nacin la que en forma directa o a travs de una empresa total o parcialmente estatal ejerce actividades en establecimientos de utilidad nacional. Ello es obvio por cuanto no hay norma constitucional alguna que autorice a las provincias a gravar a la Nacin, y adems por lo que surge claramente del art. 31 CN, que consagra la supremaca del derecho nacional sobre el local. En ese sentido, consideramos an vigente la doctrina sentada por la Corte en 1876 y explicitada notablemente en autos Banco de la Nacin Argentina c/ Provincia de Crdoba88, de 1961, donde sostuvo: Que por amplios que sean los poderes impositivos provinciales conforme a los art.s
Jarach, Dino, Finanzas Pblicas y Derecho Tributario, Tercera Edicin, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1996, pg.252. 86 Mayer, Otto, Deutsches Verwaltungsrecht, 3 edicin, 1914, pg. 316, citado por Jarach, D., en idem. 87 Ibidem. 88 El Derecho 2:143.
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104 y 105 de la Constitucin Nacional (Fallos 7:373, 114:283, 105:273, 137:212, 150:419 y otros) no es pertinente sostener que en principio, puedan extenderse hasta gravar los medios y actividades del Gobierno Nacional. Por lo contrario, se ha reconocido desde antiguo que las provincias no pueden gravar los medios o instrumentos de que, para el desempeo de sus funciones, se vale el Gobierno Nacional, pues de otro modo sera ilusoria la supremaca de la Nacin, que la constitucin establece en el art. 31 (Fallos 23:580), doctrina que concuerda con la sostenida por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Estados Unidos. El Dr. Boffi Boggero, en voto separado sostuvo que An cuando del art. 1 de la Constitucin Nacional resulta un equilibrio entre el federalismo y el unitarismo, y el poder impositivo constituye una facultad provincial no delegada, debe decirse que las provincias carecen de potestad para controlar el funcionamiento de las leyes constitucionales dictadas por el Congreso para efectivizar los poderes del Gobierno nacional. Y el Dr. Oyhanarte, afirm que Las provincias no pueden, en retencin de su poder impositivo, ejercerlo en forma tal que obste a la consecucin de los fines propios del Gobierno nacional. Cabe aclarar que en el juicio se discuta la constitucionalidad de una exencin impositiva dispuesta por el Congreso para los inmuebles del Banco de la Nacin Argentina. El fallo no slo cita abundantes antecedentes en el mismo sentido, sino que fue dictado en un perodo durante el cual la Corte aplicaba la doctrina de la no interferencia (y no la exclusivista) en relacin a los establecimientos de utilidad nacional lo que significa que, aun reconociendo la potestad impositiva de las provincias en los establecimientos de utilidad nacional, stas carecen de competencia para gravar al Estado Nacional. A mayor abundamiento diremos que, si aplicamos a este caso el concepto de impuesto estudiado ms arriba, y siendo que el nico fundamento del impuesto es el imperium, carece de sentido que una entidad inferior grave a otra superior: en primer lugar porque el imperium de la primera no puede superponerse al de la segunda; y en segundo, porque la capacidad contributiva del estado federal se conforma, a su vez, del aporte de los entes federados, con lo cual el mismo sujeto que con sus aportes al

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presupuesto nacional ayuda a conformar esa capacidad contributiva, sera el que luego la evala para gravarla, y esta idea es muy extravagante para ser sostenida.

Cuando dentro de los establecimientos de utilidad nacional se radican empresas

privadas que realizan actividades que no son imprescindibles para la realizacin del fin de utilidad nacional que inspira la creacin del establecimiento: En este caso, las provincias conservan sus competencias tributarias porque las empresas privadas se radican all por mera conveniencia geogrfica, pero ello no puede generar una exencin impositiva ni la aniquilacin (o reduccin) de la competencia provincial. Muchas veces se han suscitado causas judiciales estudiadas ms arriba- en las cuales se discutan los derechos de los particulares que haban instalado sus emprendimientos en establecimientos de utilidad nacional y las facultades de las provincias de gravarlos con tributos o de ejercer jurisdiccin a su respecto: el caso ms comn fue el de los frigorficos instalados en los puertos. En nuestra opinin, aplicar la normativa que rige los establecimientos de utilidad nacional a estas empresas, que se han instalado en ellos por razones de mera comodidad o conveniencia, desvirta el fin de la normativa constitucional: por ejemplo, un quiosco de diarios y revistas en una estacin de ferrocarril no cumple ningn fin de utilidad nacional. En estos casos, la situacin geogrfica de esas empresas dentro de un establecimiento de utilidad nacional es una cuestin meramente circunstancial, que no debe generar la aplicacin de las normas que rigen a stos: la empresa no es un establecimiento de utilidad nacional sino que es obra de la iniciativa privada que aprovecha la existencia de ste para instalarse all, salvo, claro est, aquellos casos en que la empresa cumpla una funcin inherente al funcionamiento del establecimiento de utilidad nacional, que se analizan en el punto siguiente.

Cuando las empresas privadas radicadas en establecimientos de utilidad nacional

realizan actividades que son necesarias o complementarias para el funcionamiento de ese establecimiento: Este es el supuesto ms problemtico de los tres: el caso tpico es el

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de las concesionarias de servicios pblicos o actividades de inters pblico para los cuales se cre el establecimiento. Aqu se impone el criterio segn el cual las provincias y municipios podrn gravar las actividades de dichas empresas siempre y cuando el gravamen no afecte el fin de utilidad nacional. Y en este sentido debemos ser muy estrictos en la apreciacin de esa afectacin: si el gravamen aumenta el precio del servicio o producto, as sea minimamente, ya est afectado el fin de utilidad nacional. Por ejemplo: un impuesto local que grave hechos o actos cumplidos por una empresa que participa en la explotacin de una usina hidroelctrica o de un yacimiento hidrocarburfero o de una planta depuradora de aguas, inevitablemente ser trasladado al precio del servicio o producto, con lo cual todo el resto de la poblacin del pas que se beneficia con esa actividad deber abonar un plus debido al impuesto local, y ello es decididamente inadmisible. El motivo de ello es el siguiente: en los pliegos de licitacin, el estado nacional debe establecer y as lo hace- cul es la carga impositiva que esas empresas tendrn que sobrellevar durante la vigencia de la concesin; por lo tanto las empresas tienen en la mira esas cargas, y no otras, al momento de cotizar el costo de sus servicios. Si se permitiera que, una vez adjudicada la concesin, un ente local agregue un impuesto a los que ya se haban previsto, se rompera la ecuacin econmica que justific el precio de la licitacin; y eso puede generar un derecho para la empresa concesionaria de rescindir el contrato por culpa de la contraparte, con el consiguiente perjuicio para la finalidad de utilidad nacional o servicio pblico y para las arcas del estado nacional que seguramente deber responder por los daos y perjuicios que la rescisin ocasione al concesionario. ii) Tasas: La tasa ha sido definida como la prestacin pecuniaria que se debe a un ente pblico de acuerdo con una norma legal, y en la medida establecida por ella, por la realizacin de una actividad del propio ente que concierne de manera especial al

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obligado89. Es fcil advertir que la contraprestacin especial es el elemento definitorio de la tasa. En ese sentido, el tema de las tasas y su aplicacin en los establecimientos de utilidad nacional ha adquirido vital importancia a partir de 1994 en virtud de la consagracin de la autonoma municipal, ya que son los municipios quienes prestan la mayor cantidad de servicios a los bienes inmuebles, tales como alumbrado, barrido, limpieza, conservacin de la va pblica, etc. En el caso de las tasas creemos que slo se puede exigir su pago al estado nacional o a particulares instalados en establecimientos de utilidad nacional cuando stos efectivamente se benefician del servicio pblico provincial o municipal al que corresponde ese tributo y en la medida de ese beneficio. As, no cabra cobrar la tasa de alumbrado barrido y limpieza a un establecimiento que no goza de esos servicio ni en su interior, ni en su permetro. iii) Contribuciones: Estas hallan su justificacin en los beneficios o ventajas obtenidos por personas o grupos sociales como consecuencia de la realizacin de obras pblicas o de especiales actividades estatales. Su medida es proporcional precisamente a la ventaja o al gasto; y a diferencia de las tasas, stas no se fundan... en los beneficios o ventajas derivados de la prestacin de servicios estatales90. La solucin, en este caso es la misma que en el anterior: slo es procedente la contribucin impuesta por el ente local si el establecimiento de utilidad nacional se beneficia efectivamente con esas obras, y en la medida de ese beneficio. e) Significado actual del trmino Federalizacin: Queda expresado entonces que la federalizacin de los lugares destinados a establecimientos de utilidad nacional no es absoluta sino en cuanto a las funciones relativas al funcionamiento del establecimiento.

Definicin elaborada por Giannini y adoptada por Giuliani Fonrouge, Carlos M., Derecho Financiero, 7 edicin actualizada por Navarrine, Susana C. y Asorey, Rubn O. , Buenos Aires, Depalma, 2001, pg. 1070. 90 Giuliani Fonrouge, C., idem, pg. 1088 a 1091.
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A ello debemos agregar que el trmino federalizacin debe ser interpretado de distinto modo despus de la reforma constitucional de 1994. En efecto: antes de ella era comn distinguir entre la federalizacin de la ciudad de Buenos Aires como capital de la nacin y la jurisdiccin exclusiva del Congreso sobre esos lugares: la primera era absoluta y la segunda era slo funcional (an cuando haba quienes identificaban ambos regmenes). Pero despus de 1994, al haberse consagrado la autonoma de la ciudad de Buenos Aires en el art. 129, la federalizacin de sta ya tampoco es absoluta, sino que guarda cierta analoga con el rgimen de los establecimientos de utilidad nacional: la competencia federal slo tiene el alcance requerido para el cumplimiento de los fines tenidos en la mira al federalizar ese territorio, pero el resto de las materias son competencia local. Ntese que en la ltima oracin del prrafo anterior hemos utilizado el mismo trmino para ambos territorios sin que ello sea discordante: por supuesto que la intensidad de la federalizacin es superior en la ciudad capital que en los establecimientos, pero no es absoluta. Ello implica que el trmino federalizacin, con el agregado introducido en el art. 75 inciso 30 y con la autonoma de la ciudad de Buenos Aires, ha mutado su significado anterior y ya no es absoluta en ningn caso. f) Terminologa Utilizada: A lo largo de este trabajo hemos descartado la denominacin de poderes concurrentes o de competencias compartidas que generalmente usa la doctrina, por cuanto no creemos que esa sea la interpretacin correcta del art. 67 inciso 27 ni del art. 75 inciso 30. En efecto: una cosa es sostener que Nacin y provincias tienen poderes concurrentes o compartidos en estas zonas y otra muy distinta es afirmar que las provincias pueden actuar en todo lo que no afecte o interfiera con los fines de utilidad nacional. Pero adems, tambin es impreciso afirmar que la Corte haya sostenido ese criterio, ni usado ese vocabulario, ya que, an los miembros del mximo tribunal que mayor extensin reconocieron a las competencias provinciales, sostuvieron que las

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facultades de stas se limitan a todo aquello que de ningn modo interfiera con los fines del establecimiento nacional, cosa que es muy diferente a afirmar que existen poderes concurrentes o compartidos. Es ms preciso hablar de la no inteferencia en el sentido que en estos lugares- las competencias nacionales se encuentran en una jerarqua superior a las de las provincias y tienen preeminencia sobre ellas, lo cual desde 1994- no puede ser interpretado como la aniquilacin de las ltimas. g) A modo de Colofn: Hemos analizado, en este trabajo, un tema conflictivo que dividi a la doctrina y a la jurisprudencia nacional durante ms de un siglo. Se han escuchado de l opiniones diametralmente opuestas: desde la mayor amplitud de los poderes federales hasta la mayor impenetrabilidad de la autonoma provincial. Incluso se haba gestado la costumbre de clasificar a los autores y a los fallos que opinaban en uno u otro sentido.

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