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LA ADMINISTRACIN DE LA EDUCACIN Y SUS RELACIONES CON LA PLANIFICACIN Y CON LA INVESTIGACIN por Carlos N . Malpica

Marzo 1980

INSTITUTO INTERNACIONAL D E P L A N E A M I E N T O DE L A E D U C A C I N (creado por la Unesco) 7,-9, rae Eugne-Delacroix, 75016 Paris

LA ADMINISTRACIN D E L A E D U C A C I N Y SUS RELACIONES C O N L A PLANIFICACIN Y C O N L A INVESTIGACIN por Carlos N . Malpica

Este documento forma parte de la serie "Los principios del planeamiento de la educacin: onferencias y discusiones", realizado por el U P E con el fin de constituir una coleccin de ateriales de enseanza bsica en el campo del planeamiento de la educacin. Estos documentos estn basados en transcripciones de cintas magnticas y notas de eminarios, asi" como en conferencias y discusiones organizadas por el U P E , o con su articipacin, dentro del cuadro de su programa de formacin y de investigacin, por lo anto no deben considerarse ni por su forma ni por su contenido, como publicaciones ficiales ya que las opiniones que en ellos se exponen no son necesariamente las del Instituto.

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INDICE

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I. II. INTRODUCCIN ADMINISTRACIN 1 3 8 12 l4 14 16 17 l8 21

III. ADMINISTRACIN EDUCATIONAL IV. LA ADMINISTRACIN DE LA EDUCACIN EN LOS PASES ANDINOS V. VI. LA MACRO-ADMINISTRACION DE LA EDUCACIN LA MICRO-ADMINISTRACION DE LA EDUCACIN

VII. RELACIONES CON LA PLANIFICACIN EDUCATIVA VIII.PRINCIPALES PROBLEMAS QUE CONFRONTAN LAS ADMINISTRACIONES EDUCACIONALES IX. ESTUDIOS E INVESTIGACIONES X. XI. POSIBILIDADES DE COOPERACIN INTERNACIONAL SUGESTIONES FINALES PARA LOS GRUPOS DE TRABAJO

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I.

INTRODUCCIN Agradezco la honrosa invitacin de la Escuela Empresarial Andina

del Convenio "Andrs Bello", y la valiosa oportunidad de participar en esta importante reunin internacional. Asisto a ella como miembro del Instituto Internacional de Planificacin de la Educacin, de UNESCO, con sede en Pars, que ha querido asociarse a este extraordinacio esfuerzo de los pases andinos. Vengo animado del mejor espritu para contribuir al dialogo, brindar el aporte de esta exposicin, y explorar las posibilidades de una futura cooperacin de nuestro Instituto con los pases miembros participantes . Se me ha solicitado disertar sobre la problemtica de la administracin de nuestros sistemas educativos nacionales, principalmente en sus relaciones con la planificacin de la educacin y con las investigaciones para el desarrollo educativo Espero que el tratamiento del tema se vincule con el marco general de las exposiciones presentadas sobre las experiencias nacionales, se articule con la conferencia precedente, y pueda aportar elementos de referencia para las Comisiones de Trabajo, Debo sealar, en primer lugar, la necesidad de apreciar en forma integrada a la planificacin y a la administracin,, Por principio la planificacin se realiza en funcin de los objetivos del desarrollo nacional, y, de la misma manera, la administracin no tiene otra razn de ser que asegurar el logro de esos mismos objetivos. Si la planificacin y la administracin deben concurrir a los mismos propsitos, es natural que se haga el esfuerzo de mirar estas dos funciones en forma conjunta, y que se exija que sus respectivos procesos se cumplan articuladamente. La planificacin est intimamente ligada al proceso general de la administracin del desarrollo, y la experiencia de la planificacin educativa ha superado ya en alguna medida la vieja dicotoma de la planificacin y de la administracin como dominios distintos y separados, en competencia o en conflicto. En efecto, hace ms de 20 anos que en Amrica Latina se viene postulando y ensayando un llamado planeamiento integral de la educacin, y si bien en los inicios de su aplicacin prctica surgieron grandes desentendimientos, se ha llegado progresivamente a una relacin de trabajo que es ahora ms madura y fructfera entre los planificadores y los administradores de la educacin. Debe reconocerse que en ese perodo la planificacin educativa se esforz por pasar del plano de las declaraciones, de los clculos y de los paradigmas, al campo de

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las decisiones, de la accin y de las estrategias. Despus de las viscisitudes de tantos anos hoy nadie se atreve a desconocer la importancia que revisten los aspectos administrativos en la formulacin e implementacin de las polticas educativas de reforma y de desarrollo, pero por mucho tiempo esos factores fueron ignorados, subvalorados o mal enfocados en la planificacin educativa. Cuando muchos planes, programas y proyectos de desarrollo educativo se vieron seriamente afectados en su ejecucin, por la inadecuacin, la incapacidad o la indolencia de la administracin, se empez a considerar a estos aspectos, aunque slo desde una ptica instrumental y subordinada, ya que era indispensable contar con la administracin llegada la hora de la ejecucin. Mas tarde se adopta un enfoque ms amplio, que podramos denominar operacional, cuando la funcin planificadora evoluciona y se instala en el seno mismo de la administracin, y cuando los aspectos administrat ivos son considerados ya desde la etapa de la formulacin de los planes, para asegrales viabilidad. Pese a todo ello, como veremos ms adelante, puede decirse que la planificacin educativa hasta el momento no ha alcanzado a darle un tratamiento suficiente, extensivo, en profundidad y sistemtico, a los aspectos administrativos de los sistemas educativos nacionales. Dada la amplitud y transcendencia de un sistema educativo es obvio que sus aspectos administrativos son insoslayables. Adems, esa administracin educativa es parte, al mismo tiempo, de la Administracin Publica, y sta, parte integrante, y muy importante, de la sociedad en su conjunto; de ello se derivan condicionantes y limitantes sociales, polticos y econmicos, que resultan ser muy influyentes sobre la administracin educativa. De otro lado, las administraciones educativas han crecido y se han multiplicado, ejercen poderes muy amplios, se asignan personal y recursos de alto valor, y con ello se corre el riesgo de llegar a considerarse en si mismas, olvidando que su finalidad ultima es promover, ofrecer y asegurar los servicios educativos a la poblacin. Por si fuera poco, esta problemtica administrativa tiene que enfocarse ahora a la luz de los nuevos desarrollos de la problemtica educativa en general. Nuestras sociedades estn en proceso de rpido cambio, aunque esos cambios no los percibamos, no los podemos dirigir segn nuestros intereses, e incluso no podamos preverlos ni remediarlos, y con ello

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^ tambin el cambio educativo, derivado o concurrente, por accin o reaccin. La educacin est cambiando rpidamente, no solamente en sus estructuras y servicios, sino tambin en sus conceptos objetivos y contenidos. Se desencadenan vigorosos esfuerzos de reforma educativa con disSe tiene que afrontar el embate de las difciles circunstinta suerte.

tancias econmicas, sociales, polticas y culturales que la afectan. No obstante, se observan tendencias muy definidas de cambio en el conjunto de los sistemas educativos de nuestros pases, a veces impulsadas por influencias recprocas o slo por coincidencias. Se acentan las polticas hacia la desconcentracin y hacia la descentralizacin de la gestin educativa; aunque no siempre con la consecuente reduccin o conversion de las administraciones tradicionales. Se avanza hacia la concepcin e instalacin de servicios educativos entendidos en un sentido de organizacin social ms amplio, que trata de superar los estrechos moldes escolares; aunque poderosos medios sociales de valor educativo, no sujetos a Se mala administracin educativa, se resisten a obrar en concordancia.

nifiesta una creciente presin social deseosa de asumir un papel ms activo en la gestion de los servicios educativos, a travs de organizaciones locales y trabajo comunal; aunque la tradicin burocrtica limita y muchas veces contamina esos avances, Tratemos de abordar este problema con el debido cuidado, teniendo en cuenta que en materia de administracin educativa as como no se puede copiar tampoco es fcil llegar a generalizaciones, ya que la administracin de cada realidad, debe responder a sus propios fines y a sus propias circunstancias.

II.

ADMINISTRACIN Veamos en primer lugar el concepto general de Administracin.

Sin pretender formular una definicin, podemos decir que en su sentido mas amplio la funcin administrativa asume la responsabilidad de asegurar el cumplimiento de las polticas establecidas. Por cierto que la funcin administrativa influye tambin en la formulacin y adopcin de esas polticas, pero su responsabilidad principal es la ejecutiva, y para ello debe prever organizar y dirigir los esfuerzos necesarios, ejecutara promover las tareas correspondientes, proveer los medios requeridos, y evaluar la obtencin de los resultados esperados.

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Tal responsabilidad o funcin puede ser adaptada, en su alcance y naturaleza, al tipo de administracin de que se trate: sea la administracin gubernamental, la administracin de negocios, o la administracin de otras organizaciones, instituciones, actividades o proyectos. "Vale la pena subrayar que no queremos entender aqu como administracin a un cinjunto abstracto de principios, normas, tcnicas y procedimientos, lo que podra considerarse ms bien el arsenal de la administracin, o constituir el material o contenido propio de una manual de administracin. La administracin es ante todo una realidad viviente y actuante, un organismo o mecanismo social para la gestin de los propsitos de esa misma sociedad. Esa administracin se da en un contexto social e interacta con l; internamente se establece un juego de relaciones entre los grupos que la conforman, y tambin se da el marco de las relaciones entre cada miembro y la administracin en su conjunto. Es en tal sentido que el dominio de lo administrativo se ha extendido considerablemente en las sociedades modernas y constituye ya una carcter ist ica de la poca actual, que algunos quieren llamar la era administrativa. Ello no obstante hay una cierta universalidad de los principios y procedimientos bsicos de las administraciones, los que varan segn la naturaleza y porpsitos de las organizaciones respectivas. Todas las administraciones formulan planes, usan sistemas de informacin y comunicacin, adoptan determinadas estructuras organizacionales, toman decisiones, asignan roles y funciones, establecen mecanismos de direccin, coordinacin y evaluacin, cuidan de mejorar la utilizacin de sus medios y de incrementar su capacidad administrativa, etc., etc. El estudio cientfico del fenmeno administrativo es relativamente reciente, y sin embargo, paralelamente a la extensin de las prcticas administrativas y bajo las ms variadas circunstancias y con sorprendentes resultados, se han desarrollado tambin importantes enfoques tericos. En los albores del Siglo XX, principalmente por imperativos econmicos del industrialismo, se producen los primeros aportes cientficos a la administracin del trabajo en relacin con la organizacin y la ejecucin de tareas, en un enfoque casi mecanicista. De all hasta mediados del siglo se desarrollan nuevas corrientes que dan una mayor preocupacin y valoracin a la condicin humana del trabajador, y que aportan a la teoria administrativa a travs del llamado enfoque de las relaciones

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humanas, fundado en consideraciones principalmente humansticas y psicolgicas. Al iniciarse la segunda mitad del Siglo XX se define una nueva tendencia que enfoca en forma emprica el problema administrativo por la organizacin en su conjunto y por el comportamiento y rendimiento en ella de sus miembros; es el enfoque organizacional, o del comportamiento organizaciona, que se fundamenta en los aportes de diversas ciencias sociales. Alrededor de los anos sesenta cobran auge los enfoques de sistemas, que plantean y analizan a las administraciones como sistemas operacionales.,en conjunto o por niveles, en sus relaciones y eficiencia tanto internas como externas; estos enfoques, en una multiplicidad de variantes, con carcter aplicativo o especulativo, se han nutrido de los mtodos matemticos y de la computacin, y son de extendida aplicacin principalmente en la administracin de negocios. Pero pese a esos avances, las teorias de la administracin no han alcanzado un desarrollo propio comparable al de otras ramas o disciplinas cientficas. Los avances se han nutrido de diversas ciencias,dndole asi a la administracin mas bien el carcter de una tecnologa iterdisciplinaria; por ello hay qiienes llegan a sostener que la Administracin no es una ciencia y se asemeja ms a un arte; otros, que la Administracin por esencia se refiere al quehacer, a la prctica o praxis, y que por ello no es menos pero s distinto a una disciplina terica, con un campo de conocimientos propios sin desmedro de las posibilidades de profesionalizacin que se van extendiendo paulativamente en el campo de la administracin. Por otro lado, lo que se administran son las organizaciones humanas, no sistemas fisicos como los que estudian las Ingenieras, y esto plantea, adicionalmente, las consideraciones de tipo poltico y moral aplicables, y exigibles, por cierto, a las administraciones. Aparte de los desarrollos antes reseados, y al margen de las disquisiciones que se han formulado y que se seguirn formulando sobre las teoras administrativas, tenemos tambin la evolucin, de muy larga trayectoria, de las administraciones gubernamentales o pblicas, que desde los albores de la civilizacin humana, obviamente sin fundamento en el rigor del mtodo cientfico moderno, pero s en la probanza constante de su eficacia, han marcado el paso de su propia evolucin hasta nuestros das. Nuestra regin, por ejemplo, tiene testimonios mltiples de avanzadas administraciones pblicas en la era pre-colombina; luego se produjo el largo perodo de las administraciones coloniales, y, finalmente, la

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evolucin de nuestras propias administraciones republicanas, surgidas de la independencia poltica, pero que por mucho tiempo han presevado algunas caractersticas de las administraciones coloniales, y ms tarde han sufrido adems el influjo de los modelos de las administraciones publicas y privadas de pases industrializados. No puede mostrar a la fecha nuestra regin un modelo propio de administracin publica, aunque se dan en nuestro escenario histrico y social, tambin formas originales y de gran eficacia, y se advierten corrientes y esfuerzos de cambio administrativo tales que podemos diferenciarnos y caracterizarnos con ragos propios y en forma muy ntida, en comparacin con las administraciones de otras regiones en desarrollo. En los Estados modernos la Administracin Publica emana del poder pblico y lo representa. Ejerce ese poder en la determinacin de objeti de regulaciones; en la vos, opciones y prioridades; en la formulacin

asignacin de roles, atribuciones y recursos: en la imposicin de limitaciones e incentivos: en la evaluacin y control de los procesos sociales. Todo ello en aras del inters social, y arbitrando entre las empresas, las organizaciones y las personas, y con sujecin a normas fundamentales pre-establecidas.

III.

ADMINISTRACIN EDUCACIONAL Si miramos ahora al campo propio de la administracin de la educa -

ion, observamos que ella, sin dejar de formar parte y de informarse de la administracin en general, tiene su propia naturaleza, y persigue sus propsitos especficos. Estamos refirindonos naturalmente, a la administracin de los sistemas educativos, a la administracin del desarrollo educativo, a la funcin que asume la responsabilidad de asegurar el cumplimiento de las polticas educativas. Esas polticas educativas tienen que ser formuladas, aprobadas, planificadas, ejecutadas y evaluadas, en un proceso integrado en cual siempre esta presente la administracin educativa, ejerciendo un papel muy significativo. Por ello desde un punto de vista quellamaremos funcional, la administracin educativa tiene a su cargo la implementacin de las polticas educativas. Desde esta ptica global, que tiene principalmente en cuenta la contribucin final de la funcin administrativa, la adminis -

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tracin de la educacin tiene que ser estudiada como una funcin general a la luz de las teoras de la administracin y de la planificacin,, Pero hay tambin otro enfoque, que podramos llamar institucional, que toma en cuenta a la administracin educativa principalmente come el conjunto de las estructuras organizacionales que deben asegurar la prestacin de los servicios educativos a la poblacin, Aqui la consideracin es mayormente instrumental y se dispone as de un campo de anlisis mucho ms concreto, que corresponde al de la superstructura que administra el sistema educativo propiamente dicho. Tambin se considera en este enfoque todos los dems marcos institucionales, de la ms diversa ndole, que contribuyen a las funciones educativas, sean ellos de instituciones solamente educativas o no, de entidades pblicas o no, con un mayor o menor grado de formalizacin. Mas recientemente ha emergido un nuevo enfoque que llamaremos social, ligado a las nuevas concepciones de la educacin como funcin social permanente. Si es la dinmica social la que educa, sirvindose para ello de todas las capacidades disponibles o^aplicables, institucionalizadas o no ; si todos somos a la vez estudiantes, maestros, trabajadores y servidores de la comunidad; si establecemos ciudades educativas o ncleos comunales para la accin educativa; todo ello reclama una nueva visin del papel de la llamada administracin de la educacin, capaz de considerar a los diversos agentes, factores y capacidades sociales que entran en juego en la educacin. En trminos generales, pues, podemos distinguir desde los ms altos niveles polticos, una administracin gubernamental de la educacin, que se desconcentra y se descentraliza para llegar con su influjo hasta los niveles de la prestacin efectiva de los servicios educativos. Por otro lado, desde la base, tenemos tambin una administracin educativa que se refiere a la gestin de las instituciones, pblicas o privadas, que producen servicios educativos; a la par que nuevas concepciones que apuntan hacia la administracin social de los servicios educativos a la escala comunal, administracin social que involucra a las instituciones, programas y actividades educativas locales, y que al mismo tiempo se articula con la administracin gubernamental propiamente dicha.

En todas estas formas y niveles de la administracin educativa, la finalidad ltima es la misma, pero la naturaleza y los propsitos espec-

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fieos varan cada

una. La legislacin educativa establece las competen-

cias y relaciones fundamentales al respecto, en el campo de la administracin educativa que se reserva el gobierno (nacional, estatal o local), las que corresponden a las instituciones educativas (no solamente las escuelas), y las que asumen las organizaciones sociales existentes o exprofesmente creadas para impulsar el desarrollo de la educacin.

IV.

LA ADMINISTRACIN DE LA EDUCACIN EN LOS PASES ANDINOS Ya hemos sealado antes el camino histrico seguido por nuestras

administraciones pblicas, y cosa similar podra decirse aqu de la evolucin de nuestras administraciones educacionales. Considero que los informes de las experiencias nacionales han sido en este aspecto muy ilustrativas, por lo que en esta exposicin voy a tratar de plantear solamente algunos elementos de anlisis apropiados, y, cuando sea el caso, determinados rasgos que parecen ser comunes. Cada administracin educativa en un pas dado, y en un momento dado, corresponde a la vigencia de sus concepciones educativas, a los propsitos de la accin educativa, y a las interrelaciones del sistema educativo y del sistema administrativo con los dems factores econmicos, sociales, polticos y culturales. Esto es muy complejo de comprender, de estudiar y de interpretar, y exige una preocupacin permanentemente alerta. El diagnstico administrativo resulta esencial para la formulacin e implement ion de las polticas educativas, a no dudarlo, pese a lo cual contamos sensiblemente con limitadas experiencias al respecto. Particularmente vale la pena analizar, para esos fines, aquellos rasgos fundamentales que ejercen una influencia determinante en las administraciones educativas. Por ejemplo, el centralismo y el burocratismo. El centralismo se caracteriza por una acumulacin excesiva, onerosa y muchas veces inoperante, de facultades de decisin y de prestacin de servicios, radicadas en los ms altos niveles del sistema poltico-administrativo nacional. Da lugar a una exagerada subordinacin y dependencia del sistema educativo propiamente dicho, respecto del gobierno nacional, en aspectos especficos operativos, limitando as la capacidad social de iniciativa y de accin, y drenando muchas veces, importantes recursos que podran cumplir un mejor papel productivo en la base. Las tendencias centralistas pueden repetirse tambiP- en su propia escala, al nivel de las

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unidades administrativas que se desconcentran territorialmente en las re giones,, zonas y distritos. Hay que tener muy presente que el centralismo en la administracin educativa est casi siempre ligado a una tendencia centralista en los dems rdenes de la vida econmica y social, lo cual dificulta su tratamiento. El burocratismo es tambin otra tendencia bastante comn en nuestras administraciones educacionales. Se puede caracterizar por la pltora de personal y de recursos asignados a los servicios administrativos en desmedro de la prestacin de servicios directos a la poblacin. Tambin por el formalismo y el legalismo que impera excesivamente en el accionar de las administraciones,, restndoles dinamismo, eficacia y oportunidad. Mas an, el burocratismo representa tambin la inadecuada aplicacin del poder y de los medios a cargo de las autoridades de los entes administrativos,, en relacin con los fines y polticas del sistema; es el caso en el cual la administracin pierde de vista su funcin de servicio, y se sirve ms bien ella de los medios que le han sido asignados., para sus propios fines. El burocratismo puede repertirse tambin en los diferentes niveles y mbitos del sistema educativo, restando flexibilidad y eficiencia al sistema y a menudo frenando los intentos de innovaciones y de reforma. Centralismo y burocratismo representan, pues, excesos, ya que nadie puede sostener que en la administracin de servicios tan grandes, tan complejos y tan importantes, como los educativos, ninguna de las funciones deba ejercerse centralmente, o que todas esas funciones puedan cumplirse sin necesidad de rganos burocrticos. Por lo dems, la propia evolucin de los sevicios administrativos ha marcado el paso para la sucesiva creacin de entidades pblicas de naturaleza empresarial, o de instituciones autnomas, en diferentes campos, a fin de superar las limitaciones y excesos de la accin burocrtica; y en el caso de la educacin, se agregan ademas las nuevas formas de organizacin comunal para la gestin educativa, a las que ya nos hemos referido antes, y que en propiedad escapan a la naturaleza de organizaciones publicas, para incursionar en el terreno novedoso del derecho social. Si bien los pases andinos conquistaron su independencia poltica hace mas de ciento ciencuenta anos, nuestros Ministerios de Educacin, como rganos polticos especficamente educativos se han constituido solamente en los ltimos cincuenta anos, reflejando as la creciente

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importancia y significacin politica de la educacin. Las experiencias de regionalizacin de la administracin educativa tienen menos de veinte anos. Las nuevas modalidades de gestin comunal de los servicios educativos son un fenmeno en ensayo a partir de la presente dcada. Los ordenamientos jurdicos han tenido mucho peso, desde las primeras disposiciones constitucionales a nivel de declaracin de principios y derechos, pasando luego por las leyes generales u orgnicas de educacin que estructuran y norman los fines, niveles y modalidades de educacin, y ms recientemente por las leyes de orientacin de reforma educativa. Adems, los servicios educativos se encuentran enmarcados dentro de ordenamientos normativos de carcter general, como los relativos a las remuneraciones y pensiones, a la seguridad social, a los presupuestos pblicos; o tienen ordenamientos especificos como los de carrera magisterial, crdito educativo, y otros. En cuanto al personal de la administracin educativa, factor de gran importancia. este es un

Se debe considerar la extraccin o proceden-

cia del personal administrativo, su formacin y rgimen de servicios, sus modalidades de perfeccionamiento en servicio. El personal administrativo en funciones tcnico-profesionales generalmente se recluta entre los miembros del magisterio, y en muchos casos pertenece a la carrera magisterial; en cambio el personal de servicios administrativos generales, ordinariamente est bajo el mismo rgimen que los dems servidores civiles des Estado. La poltica de personal es igualmente trascendente para el buen funcionamiento de la administracin educativa. El personal es el componente fundamental de las organizaciones s sus conocimientos, sus destrezas y sus actitudes son esenciales a la marcha administrativa, y muy especialmente en lo que atae a sus relaciones con los servicios educativos y con el magisterio en particular. Los medios y recursos que utiliza y gestiona la administracin educativa requieren tambin una detenida consideracin. Los medios fsicos como los edificios, el mobiliario, las ayudas audio-visuales, los materiales de enseanza; los medio tcnicos, como los mtodos, normas, tecnologas y servicios auxiliares; los medios financieros. En muchos de estos aspectos se mantiene todava un alto grado de centralizacin, aunque se ha logrado importantes innovaciones en cuanto al aporte directo de las

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empresas y de la comunidad para que contribuyan a la educacin con todos los equipamientos y servicios de potencial educativo disponibles en cada mbito social, y tambin con cotizaciones monetarias, En cambio en lo relativo a los medios tcnicos, quiz lo ms importante sea el poder contar con sistemas de informacin e intercambio adecuados y oportunos, para promover su utilizacin, fomentar su desarrollo y retroalimentar experiencias . Mirando a los procesos mismos de la administracin educativa debemos destacar los de ellos de singular importancia, la toma de decisiones y la participacin social, Al ms alto nivel la toma de decisiones se refiere a la adopcin de la poltica general de educacin; ella se vincula con posiciones ideolgicas, juicios de valor, compromisos polticos y normas jurdicas fundamentales; a travs de ella se fija alternativas, opciones, prioridades, estrategias globales. Son los Ministros de Educacin quienes, teniendo en cuenta la poltica nacional de educacin, y para ello tienen que recurrir a coordinaciones, consultas, acuerdos y sustentaciones. A esta funcin decisoria sirve la administracin educativa, y en ella influye, ciertamente, de acuerdo con sus medios y capacidades. Pero la toma de decisin se da a todos los niveles de la organizacin administrativa, y para eso en cada uno de ellos se cuenta con los mecanismos de informacin y comunicacin, y de planeamiento y evaluacin, necesarios En cuanto a la participacin social, podemos partir del principio democrtico que seala que todos los que resultarn afectados por una accin o decision, tienen el derecho y la responsabilidad de participar en su adopcin y efecucion. En el campo educativo existe una clara tendencia, como ya lo hemos mencionado antes en esta exposicin, hacia una creciente ingerencia de las organizaciones sociales en la gestion educativa, A los antiguos modelos de la educacin privada, de las asociaciones de padres de familia y de los consejos consultivos de educacin, se agregan ahora nuevos modelos de asignacin de responsabilidades educativas a entidades ya existentes (econmicas o no-economicas) o a nuevas entidades comunales de finalidad educativa o polivalente. Esto representa una frontera para la administracin educativa tradicional que fue solamente una expresin y respuesta burocrtica a los problemas de la gestin gubernamental o escolar de los servicios educativos.

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A fin de cuentas puede apreciarse la eficacia y eficiencia de la administracin educativa,, si se evala los productos de la accin administrt iva, los resultados o efectos sociales alcanzados, y los costos econmicos y sociales que ellos han representado. Los productos representan las metas logradas y los resultados, los objetivos alcanzados. Toda administracin debe saber claramente que se espera de ella, en trminos de lo que debe hacerse y la finalidad por alcanzar, qu hacer? y para qu?. Y tambin con qu se cuenta, y hasta cundo se puede afectar para los fines indicados. Los nuevos conceptos de administracin por objetivos y de la administracin por resultados han puesto el nfasis en estas consideraciones, mientras que en las administraciones tradicionales el nfasis estuvo puesto en la asignacin de atribuciones, y en la regulacin de servicios o funciones de carcter permanente, ms o menos rutinarios. Tambin las nuevas metodologas de administracin por proyectos se vienen ensayando para tratar de superar el simple crecimiento aditivo y burocratizante de las administraciones tradicionales. Hoy en da nuestras administraciones educativas formulan planes, programas, presupuestos, proyectos, modelos, mapas, sistemas, estrategias, y a travs de ellos tratan de asegurar el logro de los objetivos y la maximizacion de los resultados, teniendo en cuenta las restricciones de medios y los efectos de la coyuntura general sobre nuestros sistemas educativos . Por estos nuevos imperativos se han postulado y ensayado importantes reformas administrativas en el sector educativo. Diversos grados de insatisfaccin y de exigencia han influido ciertamente. Se habla ahora de una capacidad administrativa para el desarrollo y se intenta planes de reforma administrativa. Las nuevas polticas educativas a veces confrontan obstculos administrativos, o demandan nuevas tecnologas por razones de costo y de tiempo. El viejo sentido de continuidad y estabilidad que pareca tener un valor de principio para la administracin, tiene que dar paso ahora a nuevos conceptos de estrategia e innovacin administrativa para el desarrollo y el cambio.

V.

LA MACRO-ADMINISTRACIN DE LA EDUCACIN Por todo lo expresado hasta este momento conviene distinguir cla-

ramente dos aproximaciones u opticas distintas pero que se comunican y

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complementan en el estudio de la problemtica de la administracin de los sistemas educativos. Una perspectiva es la que se da a partir de los mas altos niveles del gobierno y desciende hasta los niveles de la prestacin de los servicios, es la macro-administracin de la educacin. La otra perspectiva sigue el camino inverso, se eleva desde el nivel de base para integrarse y luego articularse pion. La macro-administracion de la educacin es la expresin de una funcin gubernamental, y tiene por lo tanto una naturaleza burocrtica. Se organiza a partir de una superestructura, y se desconcentra y descentraliza horizontal y verticalmente (territorialmente) para cumplir mejor sus propsitos. Es parte de la Administracin Pblica y por ello se la clasifica econmicamente en el sector terciario, de los servicios. Sus niveles de organizacin corresponden a los niveles gubernamentales" el nacional, el estatal y el local. Su estudio se basa principalmente en consideraciones socio-polticas y econmicas. En la macro-administracin de la educacin en los pases andinos la tendencia ms importante que se advierte en las dos ltimas dcadas, la representan los intentos de regionalizacin. Hay que decir al respecto, en primer lugar, que el concepto mismo de regin no es simple; una region puede ser considerada bajo criterios geogrficos, o culturales, o econmicos, o administrativos, o bajo una combinacin de dichos criterios. En segundo lugar, que no siempre la regionalizacin de la administracin educativa ha sido conjunta o concordante con la regionalizacin de otras funciones del Estado. En tercer lugar que la regionalizacin no se logra solamente con una nueva demarcacin, o el desplazamiento de rganos burocrticos sin mayor poder de decision . En cuartolugar, que en algunos pases las regiones, en su sentido mas amplio, no existen sino que deben ser construidas y organizadas. En quinto lugar que en determinados pases coexisten territorialmente servicios educativos dependientes de diversos niveles gubernamentales. Finalmente, que la regionalizacin entraa riesgos de desarticulacin y de duplicacin de esfuerzos al institucionalizarse y poner en juego nuevos grupos de intereses. con la administracin gubernamental propiamente dicha, es la micro-administracin de la educa-

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VI.

LA MICRO-ADMINISTRACIN DE LA EDUCACIN En cambio a partir de la base, del nivel de operacin efectivo

de los servicios educativos,, se da la micro-administracin de la educacin, que puede conceptarse en forma restringida a nivel de la llamada administracin institucional, o en forma mas amplia cuando nos referimos a las organizaciones sociales en funcin educativa. No se debe minusvalorizar este nivel administrativo por el hecho de tener un alcance territorialmente menor, porque de hecho, bajo consideraciones educativas es el nivel que tiene la ms alta significacin, ya que es el verdadero escenario en el cual se cumple la obra educativa. Adems, estos niveles de micro-planificacin no representan eneasillamientos de clausura, sino todo lo contrario, mbitos de organizacin social, con apertura hacia una ascendente integracin en mayor escala. As lo revela la experiencia alcanzada con el modelo de los Ncleos Educativos Comunales en algunos de nuestros pases, y el anlisis de sus posibilidades para desarrollar una integracin de servicios polivalentes a nivel del desarrollo local.

VII.

RELACIONES CON LA PLANIFICACIN EDUCATIVA Pasemos ahora a precisar las relaciones entre la administracin edu-

cativa, en el sentido que venirnos exponiendo, con la planificacin de la educacin. Debemos partir de la constatacin de que la planificacin de la educacin ha producido un importante impacto en las prcticas de la administracin educativa. Cre una mayor conciencia de objetivos y de metas en la administracin educativa, por ejemplo. Como contrapartida hoy en da el desarrollo administrativo est planteando desafos a la planificacin educativa, que ya no puede considerarse ms un monopolio de los planificadores, como antao. La administracin fue forzada a establecer mayores previsiones, y a actuar con anticipacin, lo cual represento un cambio importante frente a las prcticas anteriores mas bien rutinarias y de respuesta por reaccin. La planificacin, a su vez, ha tomado en mayor consideracin a los aspectos administrativos del sistema educativo, y pretende ser ms operativa en el sentido de brindar orientaciones y prescripciones ms precisas a la administracin.

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La administracin,, por otra parte, viene incorporando el uso de modernas tcnicas de gestion mas compatibles con la metodologa de la planificacin educativa, aumentando su eficiencia ejecutora de los planes. Puede decirse, en resumen, que se advierte progresos importantes en materia de integracin de la administracin y la planificacin de la educacin. Hoy planificadores y administradores consideran sus funciones

complementarias. Los planes no ignoran la problemtica administrativa. Los administradores son involucrados en mayor grado en la formulacin de los planes. Los planes tienden a ser ms operativos y viables. Las tcnicas administrativas se articulan mejor con las previsiones de los planes. Sin embargo hay que ser prudentes en la seleccin de los factores

administrativos que merecen lamayor atencin para los fines de la planificacin educativa. Sin negar la importancia y necesidad de una aprecia-

cin global al respecto, y justamente como conclusin o aporte efectivo derivado de ella, debe realizarse el esfuerzo de identificar aquellos factores crticos, de mayor incidencia, de mayor costo, ms difciles de manejar y cambiar. Esto, segn las realidades y circunstancias de cada pas. Unos factores se refieren a los arreglos institucionales existentes,

a las estructuras organizativas que adopta la administracin educativa. Otros se refieren al funcionamiento de la administracin, a susregulaciones, sistemas y procesos, en relacin con el medio que circunda a 3a ad. ministracin educativa. Otros factores son de capacidad administrativa,

y tienen que ver principalmente con el potencial humano y la habilidad para movilizar recursos y agentes externos a la organizacin. En fin, otros factores pueden referirse a las actitudes y motivaciones del personal de la administracin educativa, y ms extensamente, a la cultura administrativa prevaleciente en ella. La importancia relativa de los factores estructurales, procesales, de capacidad y de cultura administrativa, variar segn cada caso, y ello guiar los esfuerzos para la consideracin prioritaria de aquellos campos y de aquellos factores que a la luz del anlisis son ms significativos y deben ser estudiados y considerados por la planificacin de la educacin. Los roles relativos de los polticos, de los planificadores, de los administradores, de los maestros, de otros especialistas, del personal no docente, y de los diversos grupos sociales, deben ser tambin objeto de anlisis en esta perspectiva.

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Con estas providencias puede aspirarse a lograr la formulacin de polticas educativas ms racionales, viables y operativas, y, eventualmente, a considerar las reformas administrativas que, a la luz de dichas polticas, resulten necesarias y mas apropiadas. Si es criticable una inercia administrativa que no coadyuva a los cambios, tambin lo debe ser un afn de cambios administrativos sin fundament o . Parte de esa problemtica administrativa a considerar debe ser tambin lo relativo a la administracin de los procesos propios a la funcin planificadora. La planificacin tambin adopta una organizacin y

utiliza procedimientos determinados; se inserta y funciona en el seno de la administracin educativa misma; contribuye a y se beneficia de un mayor desarrollo administrativo. La formulacin de los planes requiere

la elaboracin de estudios, el anlisis de informaciones, la preparacin de directivas y documentos tcnicos, el establecimiento de mecanismos de coordinacin y consulta, la animacin de debates y el despliegue de informacin pblica. Todo ello puede representar un gran esfuerzo y un elevado costo, y la consideracin de estos aspectos tambin se impone al considerar el conjunto de la problemtica de la planificacin y la administracin de la educacin. VIII. PRINCIPALES PROBLEMS QUE CONFRONTAN LAS ADMINISTRACIONES EDUCACIONALES Los sistemas educativos de nuestra region estn en plena expansin, afrontan nuevas situaciones y estn en trance de reforma, y esa problemtica general de la educacin afecta y crea serios problemas a la administracin de la educacin. A nivel global vamos a intentar precisar ciertas categoras de problemas que afrontan actualmente las administraciones educativas de los pases andinos. En primer lugar, una mayor importancia poltica de la educacin, y por ende, una mayor influencia de los factores socio-polticos. Ello complica la toma de decisiones y la implementacin de las polticas educativas . En segundo lugar, considerables dficits y limitaciones en materia de personal capacitado, recursos financieros y tecnologas, agravado por factores demogrficos y fiscales, y por problemas econmicos que afectan a la poblacin.

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En tercer lugar,, el crecimiento

excesivo de los rganos burocr-

ticos, en sus diferentes niveles., en desmedro de la produccin y oferta de servicios educativos directos a la poblacin, y frente al desafo de las tareas de innovacin y reforma de nuestros sistemas educativos. En cuarto lugar, la influencia creciente de los medios de comunicacin social en materia educativa, cientfica y cultural, sin que por ello dichos medios se armonicen con los fines y con la conduccin de los sistemas de educacin. En quinto lugar, una creciente demanda social por ms y mejor educacin, por una distitucion ms equitativa de las oportunidades educativas, y por una mayor ingerencia de las organizaciones sociales en la gestion de los servicios educativos. En cada caso se requiere que la administracin educativa sea sensible a la situacin particular que afronta, y que se aboque a la consideracin de esos problemas en orden de importancia, para buscar soluciones adecuadas.

IX.

ESTUDIOS E INVESTIGACIONES La identificacin de problemas mayores y de factores crticos es

la mejor orientacin para emprender los estudios e investigaciones que deben servir a la administracin educativa. Ello es indispensable porque el panorama general es muy vasto, la problamtica es muy compleja, no se cuenta con experiencia suficiente, y hay limitaciones muy serias respecto a los calendarios y costos. Si se concentra esfuerzos en los factores criticos puede esperarse resultados prcticos y oportunos, y el logro y la aplicacin de los mismos servir de experiencia y estmulo para los subsiguientes cometidos. Algunos estudios e investigaciones podrn referirse a aspectos de tcnicas e instrumentos. Otros, a procedimientos y procesos. 0 pueden tambin referirse a la evaluacin de estrategias administrativas e innovaciones . Dadas las circunstancias es conveniente tambin fijar determinados criterios bsicos que orienten los estudios e investigaciones. Por ejemplo, que sean estudios empiricos y sistemticos, de un alcance apropiado a los fines de su utilizacin prctica y oportuna, valutivos de propsitos contrastados con realizaciones, que se realicen a cargo de grupos con experiencia directa y preparacin adecuada, que se desarro-

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lien sistemas de registro de informacin e indicadores para futuros estudios, que los resultados se difundan convenientemente, etc. La administracin misma no es el mejor lugar ni el nico disponible para la conduccin de dichos estudios e investigaciones. Nuestras administraciones cuentan con las universidades y otros centros de investigacin, con instituciones privadas de investigacin y fomento educativo. En cada caso resulta conveniente establecer en la forma ms clara posible los trminos de referencia de los estudios., los mecanismos de seguimiento y las exigencias de calidad y aplicabilidad de los resultados finales . Los presupuestos de educacin deberan contener las previsiones de crditos necesarios para promover los estudios e investigaciones a que nos venimos refiriendo.

X.

POSIBILIDADES DE COOPERACIN INTERNACIONAL La administracin de la educacin cuenta con amplias posibilidades

de cooperacin internacional para su desarrollo, por ahora principalmente de cooperacin tcnica,, aunque no debe descartarse que si las tcnicas administrativas se modernizan puede existir tambin un campo importante en materia de provisin de equipos y sistemas. El creciente inters por los problemas experimentados en la implentacion de las nuevas polticas de educacin ha aumentado las posibilidades de cooperacin internacional en materia de administracin educativa, aunque subsisten las limitaciones propias a la naturaleza de dichos asuntos administrativos, por un lado la singularidad de nuestras administraciones en su contexto nacional, y por otro, su carcter poltico-administrativo, que plantea algunas reservas. En el plano de la cooperacin llamada multilateral las principales posibilidades las ofrece a este respecto la capacitacin y el perfeccionamiento de funcionarios, y en el campo de la cooperacin bilateral se agrega, adems, la provisin de equipos y sistemas. En la llamada cooperacin horizontal, consideramos que las mejores posibilidades se pueden dar en trminos de intercambios y la formulacin de proyectos de cooperacin. La capacitacin y el perfeccionamiento de funcionarios viene experimentando un relativo desarrollo a nivel nacional en nuestra regin,

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y la cooperacin tcnica internacional juega a este respecto un papel de promocin y complemento, en particular en lo referente a estudios regulares de post-grado y a la formacin en determinadas especialidades en centros de excelencia acadmica,, La capacitacin y perfeccionamiento de funcionarios est rodeada de cierto prestigio y tiende a considerarse como un sistema graduado vinculado a la carrera . publica., lo que hace precedir un incremento de la demanda. En cuanto a equipos y sistemas, la cooperacin internacional puede aportar principalmente en los campos de comunicaciones, registro de informacin y procesamiento de datos. Aqui se dan, por cierto, el problema de las alternativas tecnolgicas, sobre las cuales definen los gobiernos tomando en cuenta la situacin y perspectivas generales y no solamente las de la educacin. En lo referente a intercambios, ellos representan una excelente posibilidad en nuestra regin, dada la analoga de nuestros problemas y de nuestros sistemas educativos. Adems, en trminos de desarrollo relativo, los avances logrados en cada uno de nuestros pases no se dan homogneamente, por lo que en determinado campo la experiencia de un pas puede ser de gran inters para otro, y as se puede establecer diversas posibilidades de asistencia recproca. Esos intercambios pueden ser de informacin, documentarlos, de personas y tambin a travs de eventos de diversa indole. Los proyectos de cooperacin representan un grado de formalizacion mayor de la cooperacin internacional, y pueden surgir dentro del mbito de los intercambios de pas a pas; dentro de los programas de cooperacin tcnica y financiera de los organismos de asistencia multilateral o bilateral; dentro de los convenios bilaterales de cooperacin educativa, cientfica, tcnica y cultural. En cada caso los proyectos de cooperacin estan sujetos a metodologas, normas y procedimientos, tanto de las fuentes que proveen la asistencia, como con respecto a los sistemas internos establecidos por cada pas receptor, siempre con la participacin de los organismos centrales de planificacin nacional y los Ministerios de Relaciones Exteriores. Naturalmente que en el caso especifico de los pases andinos se cuenta con el Convenio "Andrs Bello" de integracin educativa, cientfica y cultural. Dicho convenio brinda un marco mucho ms amplio y apropiado para canalizar aportes provenientes del exterior de la regin. Es posible

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pues, y sera deseable que se diera consideracin a esta posibilidad, y que a travs del Convenio "Andrs Bello" se promueva estudios e investigaciones relativos al desarrollo de nuestras administraciones educacionales . He dejado al final de esta exposicin las posibilidades de cooperacin que ofrece nuestro Instituto Internacional de Planificacin de la Educacin, que como ustedes saben fue creado por la UNESCO y funciona en Paris desde el ano I963. Se trata de un centro internacional de forCon autonoma intelecmacin del desarrollo educativo en todo el mundo.

tual, el Instituto se ha puesto al servicio de todos los pases miembros, y trata de compartir con todos ellos los esfuerzos necesarios para mejorar la formulacin e implementacion de las polticas educativas, para sistematizar las metodologas y tcnicas de la planificacin educativa, y para favorecer los intercambios entre las diferentes experiencias logradas . Como se dice en un folleto divulgativo del Instituto, la planificacin debe entenderse como..,"un puente tendido entre la ciencia y la poltica, entre el pensamiento y la accin, entre la investigacin y las decisiones, entre el conocimiento y el poder"0. Y en ese sentido se dirigen los esfuerzos institucionales de formacin, investigacin y difusin. Para ello realizamos cursos, seminarios y otros eventos a nivel internacional, y apoyamos esfuerzos similares a nivel regional y nacional. Asimismo promovemos y apoyamos proyectos de investigacin que se realicen por equipos nacionales, en determinados campos prioritarios que, de acuerdo con nuestro Plan de Mediano Plazo 1979-^-983^ son actualmente (1) reformas educativas; (2) desigualdades educativas, y (j3) educacin y trabajo. Finalmente, cumplimos un extenso programa de difusin a travs de publicaciones tcnicas y los servicios de nuestro Centro de Informacin y Documentacin especializado. Esperamos, y as lo deseamos, que los pases andinos aqu representados puedan seguir contando con nuestro Instituto para desarrollar aun ms los importantes esfuerzos conjuntos que hasta la fecha hemos venido desplegando. Particularmente tendramos inters en cooperar con aquellos proyectos de estudios e inventigaciones sobre la implementacion

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y la evaluacin de los planes y reformas de educacin que pudieran emprenderse en algunos pases, o en forma asociada por dos o ms pases del grupo andino, dentro del marco de las prioridades antes sealadas. En ese sentido quedo a la disposicin de los seores participantes y gustoso les dar la informacin complementaria que est a mi alcance, durante el presente Seminario, o ms tarde, a la direccin del Instituto, que les dejar indicada,

XI.

SUGESTIONES FINALES PARA LOS GRUPOS DE TRABAJO Permtaseme, para terminar, atreverme a formular algunas sugestio-

nes que podran ser consideradas por el grupo de trabajo que, de acuerdo con la metodologa establecida, entrar en funciones sobre el tema de la Administracin Educativa, despus de agotado el debate general de esta exposicin. Creo que en primer lugar debemos considerar el tema de acuerdo con los objetivos generales del Seminario que nos congrega. mos intentar.* a) un anlisis comparativo y critico de la realidad de los seis pases andinos en materia de sus administraciones educativas; b) compatibilizar criterios y experiencias para armonizar las respectivas polnicas y practicas; y, c) definir planteamientos bsicos para intensificar la cooperacin mutua, llegando, de ser posible, a la identificacin de proyectos,, Para el anlisis comparativo y critico se podra considerar los siguientes rubross (1) La caracterizacin general de la actual administracin educativa en la regin, destacando los rasgos comunes al conjunto de los pases andinos y aquellos que son propios de cada pas. (2) Una apreciacin global de la evolucin observada y del nivel de desarrollo alcanzado, destacando las principales tendencias. (3) La identificacin de las realizaciones y de los problemas ms importantes. (4) El anlisis de las relaciones ms significativas de las administraciones educativas con los niveles polticos, la Administracin Publica, la planificacimon nacional, el presupuesto pblico, las universidades y otros factores sociales. Segn ellos debe-

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(5) Los intentos de reforma administrativa. En cuanto a la armonizacin de polticas y prcticas de las administraciones pblicas., ella podra considerar los siguientes aspectos; (1) Los aspectos formales juridicos y organizacionales. (2) El personal. (3) Los recursos. (k) Los procesos.

(5) Las estrategias administrativas. En lo relativo a la cooperacin mutua podria tenerse en cuentas (1) Las posibilidades de informacin e intercambio sobre proyectos nacionales. (2) El establecimiento de proyectos bilaterales. (3) La formulacin de proyectos dentro del marco del Convenio "Andrs Bello", canalizando otras fuentes de cooperacin. Termino esta exposicin agradeciendo la atencin prestada. Quedo ahora a la disposicin de ustedes para el debate correspondiente.

C O N F E R E N C I A S Y DISCUSIONES, No. 66 es el texto de la conferencia dictada el 22 de agosto de 1979, en la Escuela Empresarial Andina del Convenio "Andrs Bello" en Lima, Per, con ocasin del Seminario Internacional sobre Investigacin, Planificacin y Administracin de la Educacin en los Pases Miembros del Convenio. El autor plantea la necesidad de apreciar en forma integrada a la planificacin y a la administracin, y se refiere extensamente a la experiencia lograda al respecto en la Amrica Latina, en forma progresiva, en los ltimos veinte anos. Presenta apreciaciones sobre la evolucin conceptual en materia de administracin en general, y de la administraci pblica y la administracin educativa, en particular. Expone diversos enfoques aplicables a la administracin educativa en sus niveles macro y micro. Luego de una caracterizacin de la administracin educativa en Amrica Latina resume las principales categoras de problemas y plantea sugestiones para estudios e investigaciones y para la cooperacin internacional, como temas de discusin para el Seminario.

C A R L O S N . M A L P I C A (Per), educador, ha desempeado funciones directivas en su pas en el Instituto Nacional de Planificacin, en la Escuela Superior de Administracin Pblica, en el Consejo Superior de Educacin del Ministerio de Educacin, en la Direccin Nacional de Personal y en el Instituto Nacional de Administracin Pblica. Fue miembro de la Comisin Nacional para la Reforma de la Educacin Peruana iniciada en 1972. Desde 1979 se ha incorporado al U P E como especialista de programa, interesado en el campo de la implementacin y evaluacin de plane y reformas educativas.