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POR UMA POLTICA DE SANEAMENTO BSICO: A EVOLUO DO SETOR NO BRASIL

Ana Cristina Augusto de Sousa* Adauto, Maurcia e Denifer morreram no final de semana passado, num intervalo de 24 horas. Na quinta-feira, morreu Francisco. Outras seis pessoas esto internadas em UTIs, com os mesmos sintomas. So vtimas da misteriosa doena que assusta Braslia. Seu nome ainda no foi revelado, mas a causa certa e conhecida: pobreza. Varivel constante na vida delas, a falta de saneamento. (Tereza Cruvinel. Jornal O Globo, 30/05/04) O reconhecimento da importncia do saneamento e de suas relaes com a sade do ser humano remonta s mais antigas civilizaes humanas. Egpcios, gregos e romanos cuidavam de suas guas e dejetos. Runas de uma civilizao que se desenvolveu ao Norte da ndia h aproximadamente 4.000 anos evidenciam indcios de hbitos sanitrios, incluindo a presena de banheiros e esgotamento sanitrio nas construes civis, alm de drenagem nas ruas. O prprio Velho Testamento apresenta diversas abordagens vinculadas a prticas sanitrias em relao ao povo judeu, como por exemplo, limpeza e vedao de poos para evitar possvel contaminao1. A relao entre sade e saneamento reside no cerne da discusso sobre sade e meio ambiente. Os servios de saneamento so os que apresentam a mais ntida relao com a sade, em particular a infantil, uma vez que so as crianas as que esto mais sujeitas s graves conseqncias de um ambiente no saneado. gua e saneamento constituem um dos mais srios problemas ambientais, principalmente nas reas urbanas de pases mais pobres. Estima-se que cerca de da populao urbana dos pases de Terceiro Mundo no tenham acesso gua potvel2. Em decorrncia do rpido e intenso crescimento populacional desses pases nos ltimos vinte anos, presume-se que o nmero dos indivduos no abastecidos por gua potvel e saneamento bsico tende a crescer, e no a diminuir.
1 Roque, O.C. Educao para a Qualidade de Vida em Vista do Saneamento Ambiental. In: PDBG. Subprojeto de Educao Ambiental, mdulo IV. Rio de Janeiro: UERJ, sd. p.12 2 Gouva, Nelson. Sade e meio ambiente nas cidades: os desafios da sade ambiental. Revista Sade e Sociedade, n.8, 1999, p.49

Segundo Odir Roque, gasta-se milhes de dlares no custeio de assistncia mdica que poderiam ser reduzidos metade se tivssemos uma infra-estrutura de saneamento, atuando como preveno. Esta relao entre sade e saneamento, bastante destacada no 19 Congresso da Associao Brasileira de Engenharia Sanitria (Abes), onde se demonstrou que a implantao de 1% na cobertura sanitria da populao de 01 a 05 salrios mnimos reduziria em 6,1% as mortes na infncia. Segundo a Organizao Mundial de Sade (OMS), quase 25% de todos os leitos hospitalares do mundo esto ocupados por enfermos portadores de doenas veiculadas pela gua, facilmente controladas por aes de saneamento. No Brasil, este percentual pode chegar a 65%. Nenhuma dvida persiste, portanto, no sentido de que o saneamento das populaes urbanas e rurais constitui a maior contribuio para a preveno de enfermidades 3. De acordo com a conceituao clssica inscrita no Manual de Saneamento de 1972 , saneamento o conjunto de medidas que visam a modificao das condies do meio ambiente com a finalidade de promover a sade e prevenir as doenas. A problematizao desta concepo, no entanto, desenvolveu uma nova definio de saneamento que traduzida no moderno conceito de Saneamento Ambiental. Por Saneamento ambiental entendemos o conjunto de aes tcnicas e scioeconmicas, entendidas fundamentalmente como de sade pblica, tendo por objetivo alcanar nveis crescentes de salubridade ambiental, compreendendo o abastecimento de gua em condies adequadas; a coleta, o tratamento e a disposio adequada dos esgotos, resduos slidos e emisses gasosas; preveno e controle do excesso de rudos; a drenagem urbana das guas pluviais e o controle ambiental de vetores e reservatrios de doenas, com a finalidade de promover e melhorar as condies de vida urbana e rural5. A categoria Saneamento Bsico surgiu para restringir o conceito acima em direo ao conjunto de aes, obras e servios considerados prioritrios em programas de sade pblica, tais como: abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem urbana, resduos e controle de vetores e roedores. No presente artigo, veremos resumidamente a evoluo poltica do setor de saneamento bsico das ltimas dcadas, tendo por base a anlise do principal plano elaborado para o setor nas dcadas de 1970 e 1980 o Plano Nacional de
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3 Roque, O.C. Educao para a Qualidade de Vida em Vista do Saneamento Ambiental. In: PDBG. Subprojeto de Educao Ambiental, mdulo IV. Rio de Janeiro: UERJ, sd. p.5 4 Fundao SESP. Manual de Saneamento. Volume I. Braslia: FIESP, 1981. 5 Roque, O.C. Op.Cit. p.3

Saneamento (Planasa) e da poltica setorial dos governos Fernando Henrique Cardoso (1994-2002) e Luiz Incio Lula da Silva, (2002-2006). No caso do Planasa, veremos, de forma quantitativa e qualitativa, que o fornecimento de gua foi, ao longo de sua vigncia, alvo de maior interesse que o setor de esgotamento sanitrio e o de drenagem urbana. Se, por um lado, essa eleio de prioridade beneficiou a sade humana, por outro, trouxe graves prejuzos ao meio ambiente, uma vez que a presena de esgoto a cu aberto a degradao ambiental mais freqente no Brasil atualmente, frente do desmatamento e das queimadas6. Veremos tambm a atual situao sanitria do pas, a histrica insuficincia de recursos destinados para o setor, a desigualdade na alocao desses recursos pelo pas causando graves discrepncias regionais , bem como pelas reas urbanas e rurais7. Finalmente, apresentaremos as bases do novo projeto que tramita no Congresso para o setor e analisaremos a posio que o setor de saneamento vem ocupando historicamente na agenda poltica do pas. a) O Planasa A principal experincia brasileira na rea de investimentos em servios pblicos de gua, esgoto e drenagem foi o Plano Nacional de Saneamento (Planasa) formulado pelo Estado em 1970. Com o objetivo de desenvolver uma poltica para o setor, esse plano (1970-1986), embora nunca tenha atingido 1% do PIB, conseguiu ampliar entre os anos 70 e 80, de 54,4% para 76% o nmero de domiclios com fornecimento de gua da rede pblica e de 22,3% para 36% o nmero de domiclios com instalao sanitria de uso exclusivo8. No entanto, essa ampliao de cobertura domiciliar, razovel no que diz respeito ao abastecimento de gua e sofrvel no caso do esgotamento sanitrio9, foi, segundo N. Costa, extremamente
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discriminatria

se

considerarmos

critrios

regionais, demogrficos e sociais . Dificilmente, poderia se afirmar que critrios de justia e equanimidade determinaram a lgica de planificao e alocao de recursos. Para se ter uma idia, 61% dos recursos entre 1968 e 1984 foram para o Sudeste.
IBGE. Pesquisa Nacional do Saneamento Bsico (PNSB 2000). Disponvel em <www.ibge.gov.br>. Acesso em 20/06/04. 7 Todos os dados e informaes utilizados para a elaborao do atual quadro brasileiro foram retirados da Pesquisa Nacional do Saneamento Bsico (PNSB 2000) do IBGE, disponvel em <www.ibge.br> ; e do diagnstico apresentado pelo Ministrio das Cidades na Conferencia Nacional das Cidades de 2004. Esse documento intitulado Contribuio para a formulao de uma poltica nacional de saneamento ambiental encontra-se disponvel em: <www.fnucut.org.br/conferencia-cidades/contribuioparaformulaopoltica saneamentoambiental > 8 Costa, Nilson Rosrio da. Infra-estrutura Urbana, Saneamento e Qualidade de Vida. Sade em Debate, n. 29, 1990. p.52 9 idem 10 Idem.
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Uma distribuio altamente discriminatria se considerarmos, por exemplo, o peso relativo da populao: enquanto o Sudeste contava, em1984, com 44% da populao, o Nordeste, com 29%, receberia apenas 22% dos recursos. O mesmo ocorreu com a regio Sul que, com 15% da populao, recebeu apenas 10 % dos investimentos. regio Centro-Oeste, com 7% de populao, coube 5% dos recursos, enquanto ao Norte, com 5% de populao, restaram apenas 2% do plano no mesmo perodo. Ademais, o Planasa foi uma formulao de poltica pblica predominantemente centrada na expanso da rede urbana de abastecimento de gua. No perodo de 1968 a 1984 foram para esta funo 61,2% dos investimentos, enquanto que para o esgotamento sanitrio chegaram 25,2% dos recursos, restando apenas 13,6% para a drenagem urbana. Alm dos escassos recursos, a parcialidade e a excluso das reas rurais fizeram com que o abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio apresentassem desempenhos bem diferentes considerando o indicador de cobertura populacional por regio. Alm disso, os nfimos recursos disponveis para drenagem tiveram pouca relevncia na superao da brutal sobrecarga que a incontrolvel produo de lixo domstico e resduos industriais expem as cidades brasileiras11. Em relao ao abastecimento, em 1984, segundo os dados do prprio Banco Nacional de Habitao (BNH), 60% da populao do Nordeste, 56% no Norte, 46% no Centro-Oeste, 42% no Centro-Sul e apenas 26% na regio Sudeste no tinham acesso a esse servio. No que tange o esgotamento sanitrio, 94% da populao do Nordeste, 98%no Norte, 78% no Centro-Oeste, 89% no Centro-Sul e 55% no Sudeste no tinham, no mesmo ano, acesso ao servio em questo. Atravs desses dados, nota-se que a regio Sudeste foi a que obteve de fato a melhor fatia de investimentos e onde a poltica pblica de saneamento apresentou maior penetrao, especialmente na rea do abastecimento de gua. Contudo, mesmo no interior dessa regio, o Planasa apresentaria um perfil tambm desigual: entre 1969 e 1980, 83% dos recursos foram destinados ao Estado de So Paulo. Nos anos seguintes, esta fatia baixou para 56%. O resultado disso foi que, em 1980, 29,4% da populao brasileira era servida por gua, contra os 11,5% de 1973. No caso especfico da cidade de So Paulo, mais de 90% da populao era usuria de servio pblico de gua em 197912.

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ibidem, p.53 ibidem, p. 54

O Planasa teve fim em meados da dcada de 80. A partir desse perodo, no houve nenhuma proposta que pudesse ser contraposta aos resultados desse plano. Diversos fatores concorrem para a estagnao em que se encontra hoje o saneamento ambiental brasileiro, j que, nos ltimos vinte anos, no houve uma poltica bem definida para superao da crise em que o setor mergulhou aps o esgotamento do Planasa. No perodo de investimentos mais intensos no setor, durante a dcada de 1970, as mdias anuais alcanaram a taxa de 0,34% do PIB. Nos anos 1980 a taxa caiu para 0,28% e, na dcada de 1990, para 0,13% sendo que entre 1995 e 2000 foi de 0,25%13. De acordo com Nilson Costa, a Nova Repblica teve um desempenho sofrvel nesse setor14. o que veremos a seguir15. b) Saneamento bsico: quadro atual Segundo o diagnstico elaborado para a realizao da Conferncia Nacional das Cidades16, com base nos dados divulgados por pesquisas do IBGE, justamente aos mais pobres que o saneamento mais falta. A maioria dos cerca de 18 milhes de pessoas que no tem acesso gua encanada nas reas urbanas moram em habitaes precrias nas favelas, invases, loteamentos clandestinos e bairros populares das periferias dos grandes centros, ou em pequenos municpios particularmente do semi-rido. O quadro apresentado em 2004 pelo Atlas do Saneamento do IBGE teve como base os dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB), divulgada em 2002, combinados com informaes do Censo 2000 e de instituies do governo e universidades. O estudo do IBGE mostrou que, em 2000, foram registrados mais de 800 mil casos de seis doenas - dengue, malria, hepatite A, leptospirose, tifo e febre amarela - que esto diretamente ligadas m qualidade da gua, s enchentes, falta de tratamento adequado do esgoto e do lixo. Naquele ano, mais de 3 mil crianas com menos de cinco anos morreram de diarria. A avaliao da abrangncia dos servios de saneamento no pas feita pelo IBGE considerou a existncia ou no de servios de saneamento nos municpios, independentemente de sua extenso, eficincia e quantidade de domiclios atendidos. O resultado que a maioria dos municpios brasileiros, cerca de 97,9%, conta com
Abicalil, M.T. Saneamento Urgente. Revista Rio guas, n.1, ano 2000. Costa, N. R. Op. Cit. p. 56 15 Os dados e as informaes para a anlise do perodo neoliberal a partir do governo FHC foram retirados do diagnstico intitulado Contribuio para a formulao de uma poltica nacional de saneamento ambiental, apresentado pela Conferencia Nacional das Cidades em 2004. Este documento pode ser encontrado no endereoeletrnico<www.fnucut.org.br/conferencia-cidades/contribuicaopara formulaao poltica saneamento ambiental> 16 Vinculada ao Ministrio das Cidades, a Conferncia Nacional das Cidades, realizada periodicamente, uma instncia colegiada, com representao dos vrios segmentos sociais, construda a partir de um processo de mobilizao social que passa pela realizao de conferncias municipais e conferncias estaduais e culmina com uma assemblia nacional que, entre outras coisas, avalia o Sistema Nacional de Saneamento ambiental e prope diretrizes para a formulao e reviso da poltica do setor.
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rede de abastecimento de gua, mas apenas metade deles possui rede de esgoto. Ainda segundo o Atlas, mais de 77,8% dos domiclios brasileiros tinham acesso gua potvel em 2000, enquanto apenas 47,2% das casas eram servidas pela rede de esgoto. Entre os 5.507 municpios do Pas, mais de 1,3 mil enfrentam problemas com enchentes. A coleta de lixo amplamente difundida, porm a maioria dos municpios (63,3%) deposita seus resduos em lixes a cu aberto e sem nenhum tratamento. Os aterros sanitrios esto presentes em apenas 13,8% dos municpios brasileiros, e apenas 8% deles afirmam ter coleta seletiva. Segundo dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB 2000), a intermitncia no abastecimento de gua afeta 20% dos distritos abastecidos, obrigando a populao a recorrer a fontes de abastecimento nem sempre seguras que podem provocar risco sade, alm de prejuzos e deteriorao precoce das redes de distribuio o que faz aumentar as perdas. Em 2000, havia 116 municpios brasileiros sem servio de abastecimento de gua por rede geral (2% do total de municpios), a maior parte dos quais situada nas regies Norte e Nordeste. Nestas regies, embora tenha havido reduo do nmero de municpios sem abastecimento desde 1989, houve, na dcada, o aumento de seu peso proporcional: passaram de 50% para 56% no Nordeste, e de 21,7% para 23,3% na regio Norte. Esses dados indicam que o investimento a realizado na expanso da rede geral de abastecimento de gua no ocorreu na mesma proporo que nas demais regies, que apresentaram melhores resultados. Os municpios que no contam com rede distribuidora de gua utilizam, como alternativa, chafarizes e fontes, poos particulares e abastecimento por caminhes-pipas, bem como uso direto de cursos dgua. Alm disso, a gua oferecida populao carece de melhor controle de qualidade. Surpreendentemente, aumentou o volume de gua sem tratamento: enquanto em 1989, representava apenas 3,9% da gua ofertada, em 2000 esse nmero subiu para 7,2%. Muitos dos pequenos sistemas distribuem gua sem tratamento (38% dos distritos abastecidos), um nmero ainda maior no adiciona flor gua (63% dos distritos abastecidos) e apenas 47% dos distritos abastecidos com gua so objeto de vigilncia pelas Secretarias Estaduais de Sade conforme determina a legislao, segundo dados da PSNB de 2000. Conclui-se, atravs desses dados, que o crescimento no abastecimento no foi acompanhado pela infra-estrutura para garantir a qualidade da gua. No meio rural, outros 14 milhes no tm acesso gua prxima sua moradia. Sobre as costas de muitas mulheres e crianas pobres recai a sobrecarga da tarefa domstica de buscar gua nos barreiros sujos e distantes, evidenciando que o

saneamento rural tem sido deixado em segundo plano, incluindo assentamentos de reforma agrria. A situao de esgotamento sanitrio ainda mais grave: cerca de 83 milhes dos brasileiros que vivem nas cidades no dispem de esgotamento sanitrio adequado, sendo que mais de 36 milhes vivem nas regies metropolitanas. Entre os servios de saneamento bsico, o esgotamento sanitrio o que tem menor presena nos municpios brasileiros. Dos 4.425 municpios existentes no Brasil em 1989, menos da metade (47,3%) tinha algum tipo de servio de esgotamento sanitrio e, 11 anos mais tarde, os avanos no foram muito significativos: dos 5.507 municpios, 52,2% eram servidos. Apesar de no perodo de 1989-2000 haver tido um aumento de, aproximadamente, 24% no nmero de municpios, o servio de esgotamento sanitrio no acompanhou este crescimento, pois aumentou apenas 10%. A situao do esgotamento sanitrio dos municpios ainda tem um longo caminho a percorrer para atingir uma condio satisfatria. De acordo com o IBGE, 47,8% dos municpios brasileiros ainda no tm coleta de esgoto. O Norte a regio com a maior proporo de municpios sem coleta (92,9%), seguido do Centro-Oeste (82,1%), do Sul (61,1%), do Nordeste (57,1%) e do Sudeste (7,1%). Os municpios que tm apenas servio de coleta superam a proporo daqueles que coletam e tratam o esgoto (32,0% e 20,2%, respectivamente). No Sudeste, a regio do Pas com a maior proporo de municpios com esgoto coletado e tratado, somente um tero deles apresenta uma condio adequada de esgotamento sanitrio. Alm da falta de esgotamento sanitrio adequado, muitos domiclios sequer tm um banheiro situao esta que afeta milhes de pessoas nas reas urbana e rural. Esta situao bastante evidenciada nas reas mais pobres do Pas. Levando-se em conta as estimativas da produo mdia de esgoto por habitante da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico, possvel verificar que, na maioria das bacias hidrogrficas, o volume de esgoto coletado bastante baixo em relao ao produzido pelos municpios ali situados. Segundo o IBGE, a utilizao da anlise por bacia hidrogrfica permite avaliar, de forma integrada, o impacto das aes humanas sobre o ambiente e seus desdobramentos sobre a qualidade dos mananciais. Um dos principais agentes poluidores dos mananciais o esgoto sanitrio, mas algumas bacias hidrogrficas apresentam poluio na captao superficial de gua relacionada com as atividades econmicas em destaque nos respectivos territrios. O maior nmero percentual de distritos-sede que coletam esgoto encontra-se nas bacias costeiras do Sudeste (95%) e nas bacias hidrogrficas dos rios So

Francisco e da Prata (ambas com 63%), seguidas pelas bacias costeiras do Nordeste oriental (57%) e do Sul (49%). As demais apresentam valores iguais ou inferiores a 20%. A situao mais grave quando se considera que, nas grandes bacias hidrogrficas, menos de 50% do esgoto coletado recebe tratamento17. A demanda por tratamento de esgoto tambm expressiva: mais de 93 milhes de pessoas que vivem nas cidades e tm ou deveriam ter seus esgotos coletados por rede pblica ou fossas spticas no tm seus esgotos tratados; quase todo o esgoto coletado nas cidades despejado in natura na gua ou no solo. A poluio dos rios em torno das maiores cidades brasileiras compromete em alguns casos os mananciais de abastecimento. A poluio das praias em diversas cidades continua a ser grave problema, dificultando o desenvolvimento do turismo e da economia local. assustador saber que as principais capitais brasileiras no cuidam de seus dejetos. No Rio de Janeiro, mais de 50% do esgoto coletado no recebe tratamento. Em So Paulo, o percentual menor, mas ainda significativo: 35%. Entre as capitais, os destaques negativos so: Rio Branco, Manaus, So Lus e Belo Horizonte, que despontam como cidades que no tratam um metro cbico sequer de seu esgoto. Entre elas, a maior metrpole a capital mineira, que coleta apenas 435 mil metros cbicos de dejetos por dia. No toa que o meio ambiente de Belo Horizonte continua em processo de degradao acelerada: os efeitos podem ser notados nas guas turvas da lagoa da Pampulha ou na sujeira que toma conta do rio das Velhas18. Na comparao regional, as desigualdades saltam aos olhos. A regio Norte a mais desassistida (coleta apenas 60 mil metros cbicos de esgoto por dia) enquanto a regio Sudeste coleta quase 200 vezes mais. Nem mesmo a diferena demogrfica entre as duas regies justifica esse desequilbrio. O tratamento de esgoto no existe no Amazonas e no Acre. O Nordeste surpreende positivamente: d tratamento adequado a 78,3% dos dejetos, enquanto o Sul, apesar de mais rico, trata menos da metade de seu esgoto, fazendo uso regular das fossas spticas. No quadro geral, uma constatao alarmante: o Brasil trata apenas um tero do esgoto produzido19. Dentre os servios de saneamento, os servios de coleta de lixo foram os que mais cresceram nos ltimos anos. O Brasil produz 125.281 toneladas de lixo diariamente. Entretanto, apenas 451 prefeituras possuem a coleta seletiva20. De acordo com dados da pesquisa nacional por amostragem domiciliar de 2001 (PNAD),
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Filho, Francisco Alves. Pas sujo. Revista Isto on line . Edio 1696, publicado em 28/03/02. Disponvel em < www.terra.com.br/isto /16960> . Reportagem de capa. Acesso em 20/07/05. 18 Idem. 19 Idem. 20 Idem.

cerca de 94% da populao urbana atendida por servio de coleta domiciliar de lixo. Esto excludos desse servio nas cidades cerca de 8 milhes de pessoas. A exemplo do que ocorre com o abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio, so os mais pobres que sofrem com esta situao. onde mora o povo trabalhador que a coleta de lixo se faz de modo mais precrio. Nos municpios de mdio e grande porte em que se conta com um sistema de coleta convencional que poderia atingir 100% da populao, no so atendidos adequadamente os moradores da chamada cidade informal as favelas, invases e os bairros populares de infra-estrutura viria precria. Em relao s unidades de disposio final de resduos utilizadas pelos municpios, os resultados da PNSB 2000 mostram a predominncia da prtica de disposio a cu aberto (lixes) com 59,0% das unidades identificadas, seguida do aterramento controlado, com 16,8%. Os vazadouros em reas alagadas correspondem a 0,6%, os aterros sanitrios representam 12,6% e os aterros de resduos especiais 2,6%. As usinas de reciclagem totalizam 2,8%, as usinas de compostagem, 3,9% e as de incinerao, 1,8% das unidades de destinao final de resduos utilizados pelos municpios no Pas. Quanto menor o municpio, mais crtica a situao. Os lixes, alm dos inequvocos danos ambientais, favorecem a persistncia de um grave problema social: ainda grande o nmero de crianas e adultos que vivem ou dependem dos resduos dos lixes. Dados levantados pela PNSB 2000 quantificaram os catadores que trabalham em lixes: 24.340, nmero considerado subestimado pelo Movimento Nacional dos Catadores e pelo Frum Nacional Lixo e Cidadania. Segundo a Revista Isto , deste nmero, 22% so compostos por crianas com menos de 14 anos21. A mesma pesquisa identificou a existncia de catadores que trabalham em lixes em mais de 1.500 municpios, sendo que mais de 7 mil deles moram nestes mesmos locais, expostos diretamente contaminao. De acordo com o Compromisso Empresarial pela Reciclagem (Cempre), com base na quantidade de resduos reciclados, pode chegar a 200 mil o nmero de catadores, nos lixes ou nas ruas. Para completar o quadro de deficincias em saneamento, os problemas de drenagem urbana so grandes. Nem todos os municpios dispem de servios de drenagem urbana. Nos ltimos dois anos, cerca de 1.200 municpios sofreram inundaes. Segundo dados da PNSB 2000, o primeiro levantamento nacional feito sobre o tema, 78% dos municpios tm servio de drenagem urbana, sendo que destes, 85% dispem de rede subterrnea para captao e transporte das guas de chuva. E uma parte dessas redes, 22%, recebe tambm esgoto. As grandes cidades
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Idem.

brasileiras no suportam as chuvas mais fortes, que desabrigam as famlias mais pobres, especialmente aquelas que vivem em reas de vrzea, e comprometem a circulao de veculos. Os poucos recursos disponveis na esfera municipal tendem a ser direcionados para obras paliativas em situaes emergenciais na tentativa de impedir o extravasamento de rios e crregos para as suas vrzeas. Esses problemas so agravados pela ocupao desordenada, sobretudo ao longo de rios e encostas, o que potencializa os riscos de alagamento e a proliferao de doenas entre a populao. A utilizao de vrzeas, margens e encostas pela populao mais pobre, que no possui alternativas de moradias, contribui para o agravamento desses problemas e potencializa os danos causados por inundaes, cada vez mais freqentes. Diversos fatores especficos podem ser listados dentro do atual quadro catico do saneamento no Pas. Por exemplo, a ao desarticulada da rea, em que predomina a pulverizao dos esforos e recursos financeiros federais, sem uma adequada articulao e interlocuo entre os diferentes entes estaduais e municipais envolvidos com a questo. No mbito do setor privado, a ausncia de uma poltica planejada de desenvolvimento do setor traz srias dificuldades para que as empresas de engenharia e consultoria da rea se estruturem e mantenham equipes tcnicas especializadas. Da mesma forma, as indstrias que produzem equipamentos e materiais para saneamento sediadas no pas, enfrentando como as demais condies adversas de financiamento, no encontram maiores incentivos para ampliar e desenvolver sua produo. A organizao da prestao dos servios bastante diferente para os diferentes componentes do saneamento ambiental. Para abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, h um modelo misto de prestadores de servio regionais (composto pelas companhias estaduais, que operam cerca de 75% dos municpios em regime de concesso) e prestadores de servios municipais. Nos casos de lixo, os servios so prestados exclusivamente pelos prprios municpios em 88 % dos casos; em 11% dos casos a prestao do municpio e de empresas privadas e apenas uma pequena frao, pouco mais de 1% dos municpios, opera todos os servios de limpeza urbana com empresas contratadas. As empresas privadas concentram sua atuao nos grandes e mdios municpios. Embora estejam presentes relativamente em poucos municpios, o fato de operarem sistemas nas

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maiores cidades faz com que apenas 45 empresas sejam responsveis pela coleta de 30% do lixo gerado no Pas. Os servios de drenagem so prestados quase que exclusivamente pelos municpios. A presena de empresas privadas uma exceo e os Estados atuam apenas na construo de grandes obras de macrodrenagem. H diferenas marcantes tambm do ponto de vista da estruturao dos prestadores e do acmulo de experincia tcnica e operacional. De maneira geral, os servios de gua e esgoto so muito mais organizados do que aqueles de lixo e drenagem. O fato de serem majoritariamente prestados por autarquias municipais ou por empresas concessionrias estaduais faz com que os padres de prestao dos servios sejam mais homogneos, o desenvolvimento tecnolgico difundido de forma mais ampla, alm dos custos ou pelo menos boa parte deles tenderem a ser cobertos pelos usurios. No caso dos servios de limpeza urbana, embora a coleta de lixo tenha crescido nos ltimos anos, a gesto dos servios ainda precria e pouco participativa. Segundo o diagnostico do Ministrio das Cidades, esses resultados atribuem-se inadequao das solues propostas realidade local e falta de capacitao e compromisso dos municpios22. O crescimento desordenado das cidades, a ausncia do planejamento da drenagem urbana ou sua desconexo com os instrumentos de gesto de uso e ocupao do solo urbano e o privilgio dado a intervenes estruturais mal concebidas provocam uma situao catica no que se refere drenagem nas grandes e mesmo em algumas das mdias cidades. Medidas voltadas para atenuar os efeitos da elevada impermeabilizao dos solos, como os reservatrios de acumulao ou reteno das cheias so ainda relativamente raros: ocorrem em apenas 324 municpios, segundo dados da PNSB 2000. A precariedade da organizao dos servios de drenagem marcante. Pouqussimos servios so organizados como autarquias, ficando dependentes da administrao direta e sem uma vinculao institucional precisa. Pouco mais de mil municpios tem algum instrumento regulador do servio e somente 256 municpios tm plano diretor de drenagem. Tambm so pouco mais de mil os municpios que contam com informaes pluviomtricas e meteorolgicas e apenas 700 utilizam efetivamente estas informaes. Outro ponto deficiente dos servios de drenagem,

22 Ministrio das Cidades. Contribuio para a formulao de uma poltica nacional de saneamento ambiental. Disponvel em: <www. fnucut.org.br/conferencia-cidades/contribuioparaformulacao poltica saneamento ambiental > Acesso em 20/07/04.

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que repete a situao observada nos servios de lixo, a pequena destinao de recursos oramentrios para a execuo dos servios. Mais de mil municpios no tm previso de recursos do oramento para os servios de drenagem, o que acaba por agravar a situao acima descrita. c) Governo FHC: a falncia do modelo neoliberal para o setor Ao final da dcada de 80 e incio da dcada de 90, a rea de saneamento viveu um intenso processo de debates para o estabelecimento de uma Poltica Nacional de Saneamento Ambiental. Esse processo se estendeu por cinco anos e envolveu governo, empresas produtoras de equipamentos, empreiteiras e consultorias, alm de entidades ligadas ao saneamento. Foi, no entanto, abortado nos primeiros dias do governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), que optou, ao longo de sua gesto, por uma abordagem neoliberal para a poltica do setor. Embora essa poltica tenha enfrentado, no plano institucional, dificuldades que impediram a sua consolidao como uma poltica neoliberal explcita, o fato que houve fortes estmulos privatizao, especialmente por meio do estrangulamento das oportunidades de financiamento ao setor pblico. Portanto, na raiz da crise vivida pelo saneamento ambiental nos dias de hoje est a proposio neoliberal de transformar sua natureza: de servio pblico de carter social para atividade econmica que visasse o lucro; de direito social e coletivo para a de mercadoria, que se adquire (ou no) segundo a lgica do mercado. A tentativa de implementao de um modelo neoliberal provocou a paralisao dos investimentos do setor pblico pela dificuldade de acesso aos financiamentos, postergando assim o atendimento populao socialmente mais excluda. Sendo assim, ao invs de implementar um programa de desenvolvimento institucional que facilitasse as transies do setor exigidas pelo esgotamento do modelo Planasa, o governo desse perodo suspendeu os financiamentos com recursos do FGTS aos operadores estatais e exigiu, simultaneamente, nas negociaes do ajuste fiscal com os Estados, que estes se desfizessem do controle acionrio de suas companhias. Da mesma forma, os operadores sob controle municipal foram mantidos sem acesso a recursos para financiar seus investimentos. A Fundao Nacional de Sade (Funasa) neste perodo retirou seu apoio tcnico administrativo a vrias autarquias municipais de gua e esgoto sem qualquer processo prvio de preparao, o que contribuiu, conseqentemente, para a degradao de alguns dos servios e at mesmo para a privatizao de outros.

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A ausncia da definio de uma poltica consistente para o setor vem se agravando agora na medida em que as companhias estaduais de gua e esgoto esto vivendo o perodo crtico que abrange o fim das concesses dos servios nas capitais e de muitos municpios importantes. Atualmente, parte significativa das companhias estaduais, particularmente nas regies Norte e Nordeste, encontra-se em precria situao institucional, convivendo com srios desequilbrios financeiros. Segundo dados do Sistema Nacional de Informaes (SNIS) sobre Saneamento, das 26 empresas estaduais dessas regies, apenas 9 apresentaram receitas superiores s despesas em 2001. As companhias operam com elevados ndices de perdas de faturamento, que chegam a 51% na regio Norte e 47% no Nordeste, e outros mais baixos nas demais regies, o que d um valor mdio para o Brasil de 40,6% de perdas23. Por sua vez, tem peso no atual quadro tambm o modelo de prestao dos servios de gua e esgotos, onde a ineficincia da maioria dos prestadores deixa de impulsionar possveis investimentos a partir das receitas tarifrias. O estrangulamento dos operadores pblicos com vistas a abrir espao para as empresas privadas no conseguiu avanar significativamente em seu objetivo. Isso se deveu basicamente em funo das dificuldades que a titularidade municipal dos servios trouxe para a privatizao por meio da venda das companhias estaduais e, sobretudo, pela resistncia desenvolvida pela oposio poltica articulada com diversos setores do movimento social tambm nos municpios. Por outro lado, mesmo com a nfase dada pelo governo de Fernando Henrique Cardoso gesto privada, os resultados obtidos pelos servios de gua e esgoto at aqui privatizados no Pas foram em geral extremamente fracos, o que demonstrou quo falaciosos podem ser os argumentos de maior eficincia dos operadores privados. A supremacia da poltica de ajuste fiscal reduziu a capacidade de investimentos dos municpios na gesto dos resduos slidos e na drenagem urbana. E mais: a ausncia de polticas de desenvolvimento microrregionais tornou mais difcil o equacionamento dos graves problemas de controle de enchentes, destinao final do lixo e proteo de mananciais nas regies metropolitanas. d) Governo Lula: prioridade anunciada, esperana perdida. Quando Lula assumiu em 2003, fez questo de dizer que o saneamento seria prioridade em sua gesto. Para tanto, criou o Ministrio das Cidades que seria o
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encarregado de cuidar das questes referentes habitao e ao saneamento urbano e rural e estimou a meta de 20 anos para a universalizao dos servios bsicos de abastecimento de gua e coleta de esgoto e lixo. Em maio de 2004, declarou: Posso garantir que vamos investir em saneamento bsico, no meu governo, o que no foi investido em algumas dcadas neste Brasil. E no fao isso por mim, fao isso porque acho que as crianas brasileiras tm o direito, j que so pobres, de brincar pelo menos em um local em que no disputem com dejetos o lugar de brincar24. No entanto, o que se observou foi que os dois primeiros anos do governo Lula registraram os mais baixos investimentos desde 1995 em gua e esgoto25. No governo que diz ter eleito as obras de saneamento como uma das suas prioridades, o ritmo de gastos pode custar algumas dcadas a mais para universalizar os servios na rea. Gastos de investimento e custeio em saneamento urbano e rural feitos com dinheiro de impostos federais, autorizados no ano de 2004 e pagos at 31 de dezembro em quatro ministrios diferentes, consumiram R$ 249,2 milhes. Com os desembolsos de emprstimos com dinheiro do FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Servio), de R$ 240 milhes, as duas principais fontes de financiamento pblicas do setor no chegaram a R$ 500 milhes no ano26. Embora esse valor represente mais do que o triplo dos gastos registrados pelos mesmos critrios em 2003 (R$ 60 milhes), ainda menor que o necessrio para universalizar os servios de gua e esgoto at 2020, o que exigiria R$ 178 bilhes, segundo estudo realizado pelo Ministrio das Cidades. De acordo com projeo feita pela Aesbe (Associao das Empresas de Saneamento Bsico Estaduais), mantido o atual ritmo de gastos pblicos no setor, a universalizao ficaria para 203827. Na avaliao do secretrio nacional de Saneamento Ambiental do governo, Abelardo Oliveira Filho, o clculo da verba destinada ao saneamento deve se manter em 0,45% do PIB28, mesmo que essa quantia no seja suficiente para cumprir a meta dos 20 anos. O Plano Plurianual de Investimentos para o perodo 2004-2007 previu investimentos federais de R$ 4,5 bilhes por ano como principal contribuio meta de garantir gua e esgoto a quem ainda no tem. O necessrio, no entanto, seria 10 bilhes. Em Junho de 2004, o Conselho Monetrio Nacional (CMN) limitou, atravs da Resoluo 3.204, os emprstimos concedidos para o setor pblico. Como os juros dos
24 Marta Salomon. Lula reduz gastos com saneamento: gasto com saneamento no pas o menor em 10 anos. Folha de S. Paulo, 16/01/2005. 25 Marta Salomon. Lula reduz gastos com saneamento: gasto com saneamento no pas o menor em 10 anos. Folha de S. Paulo, 16/01/2005. 26 idem. 27 idem. 28 Alan Infante. Falta de regras prejudica o saneamento: secretrio de Saneamento diz que a ausncia de um marco regulatrio permite 'ineficincias muito gritantes' e que ningum fiscaliza o setor (entrevista). Disponvel em: <www.pnud.org.br/saneamento/reportagens>. Braslia, 20/05/2005. Acesso em 13/06/05.

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ttulos pblicos so mais rentveis que os juros dos emprstimos habitacionais e acabam contribuindo para a gerao de receita, o governo recorreu ao mercado financeiro para movimentar o patrimnio do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) e, com isso, faz-lo render. Portanto, o FGTS, que deveria estar, exclusivamente, financiando obras de habitao, saneamento bsico e infra-estrutura urbana, est sendo usado para o pagamento de uma parcela considervel da dvida pblica federal, o que prejudica a finalidade social do Fundo, para o qual ele foi criado. Antes dos cortes impostos em Junho de 2004 ao Oramento da Unio, o Ministrio das Cidades comemorava a perspectiva de investir R$ 6,1 bilhes em 2005, valor superior soma de todos os emprstimos contratados e despesas empenhadas com dinheiro de tributos federais nos dois primeiros anos de governo Lula29. No entanto, o entrave do CMN para a liberao do oramento, em funo da limitao de emprstimos para o setor pblico, fez com que os investimentos federais fossem cortados em aproximadamente 80% no que tange s verbas destinadas ao setor de saneamento em 2005. Isso permitiu a liberao de apenas 1,1 bilhes dos 6,1 bilhes ansiosamente esperados30. Em abril de 2004, o presidente Lula acusou a administrao Fernando Henrique Cardoso pela morte de 300 mil crianas por falta de saneamento bsico no governo anterior. No discurso, feito no Acre, disse que no faltaria dinheiro para a rea no mesmo ano31. No entanto, dos R$ 818,8 milhes autorizados por lei para o setor de saneamento ambiental urbano, apenas R$ 53,6 milhes (6,6%) haviam sido pagos at o fim do ano e outros R$ 454,7 milhes foram objeto de promessas de gastos32. No faltou dinheiro, porm, para que o novo avio presidencial, um Airbus Corporate Jetliner, fosse comprado, consumindo o montante de 56,7 milhes de dlares33. Os investimentos pblicos em ritmo lento no so compensados por

investimentos privados, que aguardam a definio de um marco regulatrio para o setor de saneamento bsico, que inexiste desde os anos 80. O marco regulatrio do saneamento define diretrizes para o setor. A Lei de Diretrizes e da Poltica Nacional de Saneamento Bsico proposta pelo governo ser apresentada sob a forma de um nico projeto, com 77 artigos, dividido em duas partes. Os 36 primeiros artigos tratam das Diretrizes para o Saneamento, que constituiro o to esperado marco regulatrio do setor e sero obrigatrias para todos os operadores do pas. Os artigos restantes constituem a Poltica Nacional de Saneamento Bsico (PNSB), que trata da adeso
29 Marta Salomon. Corte de gastos compromete 80% da verba de saneamento. Folha de So Paulo, 04/04/05. 30 Idem. 31 Marta Salomon. Pas gasta mais em avio do que em saneamento. Folha de So Paulo, 06/01/05. 32 Idem. 33 Marta Salomon. Pas gasta mais em avio do que com saneamento. Folha de So Paulo, 06/01/05.

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voluntria das empresas e rgos que prestam os servios. A condio, no entanto, para o acesso aos recursos federais destinados ao setor, ser a adeso PNSB34. Esse projeto, em debate desde o primeiro ano de sua gesto, j foi objeto de trabalho de um grupo interministerial e ainda passa por anlise de juristas. A verso mais recente da proposta enfrenta crticas, sobretudo em relao ao entendimento do governo de que cabe s cidades o poder de ceder iniciativa privada a explorao de servio de gua e esgoto. A Aesbe (Associao das Empresas de Saneamento Bsico Estaduais) avalia que o modelo defendido pelo governo pode comprometer ainda mais a universalizao dos servios de saneamento em cidades menores e mais pobres35. Com relao titularidade do servio, o governo taxativo: a Constituio j trata do assunto, atribuindo a mesma aos municpios, portanto o assunto no poderia ser discutido em lei. Mas caso haja mudana da titularidade, seja por deciso do Supremo Tribunal Federal (STF), ou por mudana da Constituio, no ser necessrio alterar esta lei, j que esta se refere sempre aos "titulares", sem especificar quem so36. Para o governo, o projeto de lei resgata o pacto federativo. Ele permite que o Estado membro possa definir aes pblicas de integrao e filiao, assim como ele garante tambm a autonomia do municpio. Na verdade, ele passa ao municpio a outorga dos servios de abastecimento de gua, coleta e tratamento de esgotos, coleta de lixo e drenagem urbana. Ento o municpio toma a deciso. quem concede, quem regula. Com o advento da lei de consrcio e com outros dispositivos que foram includos no projeto, ser possvel trabalhar com consrcios municipais. A inteno da proposta permitir que consrcios pblicos de municpios possam tocar as obras e os servios. O planejamento, a regulamentao e a fiscalizao dos servios tambm ficaro a cargo da cidade, que quem faz a concesso. Esse modelo substituiria o modelo de subsdios cruzados, criado na dcada de 70, em que as tarifas cobradas por empresas estaduais dos municpios maiores cobririam os investimentos nos municpios menores. Na avaliao do governo, ocorre o contrrio: os municpios pobres esto pagando um custo muito maior por conta da ineficincia da empresa estadual e tambm da infra-estrutura ineficiente da capital37. Nas negociaes, a empresa ter de seguir vrias regras, inclusive

detalhamento do custo da gua e dos subsdios cruzados existentes, que fazem com que alguns municpios ajudem a cobrir os custos de outros. As tarifas tambm no
Jos Ramos de Cssia. Governo d urgncia ao projeto de Lei de Saneamento. Jornal O Estado de So Paulo: So Paulo, 13/05/05. 35 Marta Salomon. Gasto com saneamento.... Op. Cit. 36 Jose Ramos de Cssia. Op. Cit. 37 idem
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sero mais fixadas por ela, e sim pelo contrato, e um rgo regulador cuidar da fiscalizao dos servios. Pela proposta do governo haver ainda a garantia de reajuste anual das tarifas, com reviso a cada quatro anos38. A PNSB tem urgncia e est na pauta de votaes prioritrias da Cmara dos Deputados. No entanto, com as recentes denncias de propinas pagas mensalmente pelo governo aos parlamentares em troca de apoio poltico nas votaes do plenrio, bem como ao prprio presidente da Cmara Severino Cavalcanti (PP), mais as diversas Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs) instaladas para investigao, as atividades parlamentares ficaram paralisadas e ainda no retomaram o seu curso normal. Enquanto isso, o povo brasileiro aguarda, bem como o setor de saneamento ambiental que, por dcadas, continua a esperar pelo seu devido lugar, constantemente indicado na agenda pblica, mas historicamente negado na agenda poltica do pas: o de prioridade.

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RESUMO: O propsito do artigo o de mapear as grandes linhas da evoluo poltica do setor de saneamento ambiental das ltimas dcadas, tendo por base a anlise do principal plano elaborado para o setor o Plano Nacional de Saneamento (Planasa, 1970) e da poltica setorial dos governos Fernando Henrique Cardoso (1994-2002) e Luiz Incio Lula da Silva (2002-2006). Chama-se a ateno para a perene insuficincia

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de investimentos pblicos na rea e para o novo projeto que, a respeito, tramita no Congresso Nacional. PALAVRAS-CHAVE: poltica pblica, sade, saneamento bsico, meio ambiente, Plano nacional de Saneamento (Planasa). * Licenciada em Histria e Mestre em Cincia Poltica pela UFRJ.

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