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(publicado na Revista do Servio Pblico (Braslia), Ano 41, vol. 112, n 2, Abr/Jun 1984, 43-58)

A abertura poltica e a dignificao do funo pblica

Simon Schwartzman Sumrio Poltica e racionalidade na administrao pblica Primeiro equvoco: a "administrao cientfica" Segundo equvoco: a racionalidade burocrtica (ou a m leitura de Max Weber) Algumas dificuldades da racionalidade burocrtica A busca de modelos alternativos A privatizao do servio pblico Em busca de uma soluo Referncias bibliogrficas Notas Poltica e racionalidade na administrao pblica A reativao da vida poltico-partidria no Brasil nos ltimos anos tem afetado o exerccio da funo pblica em pelo menos duas formas essenciais. Primeiro, atravs de um ataque generalizado aos chamados "tecnocratas", ou seja, aos funcionrios pblicos que tratam de fazer valer seus critrios prprios ou tcnicos de deciso sobre os mais variados temas, da poltica social poltica econmica, sem submet-los s injunes poltico-partidrias do momento. Segundo, pela utilizao bastante ampla do emprego pblico como "moeda" poltica, ou seja, como um recurso utilizado no para o cumprimento de uma funo pblica qualquer, mas como um bem - um emprego - que se d em troca de um apoio poltico especfico, ou de um certo nmero de votos. Quando h troca de partidos no poder, um grande nmero de funcionrios ligados administrao anterior e substitudo por outras pessoas que tenham demonstrado sua lealdade ao vencedor. O predomnio de critrios polticos para a designao de servidores, tanto quanto para o condicionamento de suas aes, faz com que os mecanismos mais clssicos de admisso e promoo no servio pblico - concursos pblicos, mrito pessoal, qualificao tcnica, etc. - tendam a ser postos de lado, substitudos por critrios de convenincia ou lealdade pessoal. Seria um grave equvoco atribuir esta situao, simplesmente, a um amoralismo supostamente inerente atividade poltico-partidria, que no hesitaria em renunciar aos valores de eficincia e probidade no servio pblico em benefcio de vantagens particularistas e de curto prazo. Ainda que esta atitude certamente exista, ela se soma a um fenmeno mais profundo, que e a grande descrena que hoje existe em todo o pas quanto ao poder real que tm os princpios de racionalidade, mrito e competncia tcnica para produzir os benefcios econmicos e sociais que todos almejam. Em amplos setores da sociedade, na oposio como no governo, parece ter-se generalizado a idia de que "os tcnicos" j tiveram sua oportunidade e a desperdiaram - por se isolarem nas torres de marfim de seus gabinetes refrigerados, e por cuidarem sobretudo de seus interesses pessoais e corporativos, antes que dos nacionais. Seria agora chegada a hora dos polticos, que conheceriam melhor a realidade do pas, de seu povo, e que por isto poderiam, quando necessrio, dizer aos "tcnicos" o que fazer. Esta desqualificao da funo pblica pela poltica est ligada, aparentemente, ao fato de que haveria, no Brasil, uma curiosa correlao entre regimes fortes e esforos de racionalizar, reorganizar e valorizar o servio pblico, por uma parte; e regimes abertos e o aviltamento da funo pblica por outra. Por exemplo, existe a idia de que o Departamento Administrativo do

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Servio Pblico - o DASP, criado em 1938, foi a primeira tentativa realmente seria de dar ao servio pblico brasileiro uma organizao racional baseada no mrito e competncia, em um perodo de grande concentrao de poder no governo federal. A abertura democrtica de 1945 teria introduzido, pouco a pouco, elementos de clientela e empreguismo na administrao pblica federal, diminuindo a capacidade de ao do DASP e colocando em segundo plano todos os seus princpios de racionalizao e eficincia. O processo de submisso do servio pblico ao jogo poltico mais imediatista teria atingido seu auge na presidncia de Joo Goulart, o que teria sido uma das causas mais importantes de sua queda(1). O sistema administrativo brasileiro e reorganizado novamente em 1967, atravs do decreto-lei 200, que introduz novos princpios e aumenta, mais uma vez, a eficincia do servio pblico, ate a crise que hoje, parece existir novamente. Se esta interpretao dos fatos fosse correta, ela nos confrontaria com um dilema, que colocaria de um lado a administrao racional e tcnica, associada aos regimes fortes e autoritrios, e de outro a administrao politizada, deficiente e desmoralizada, que pareceria ser um atributo da democracia e da participao social. No entanto, basta olharmos para os exemplos das democracias pluri-partidrias europias para nos assegurarmos que isto no tem por que ser assim. Na realidade, no existe nenhuma incompatibilidade, em principio, entre sistemas polticos abertos e intensamente disputados e servios pblicos competentes, respeitados e dignificados em suas funes. Mais ainda, os servios pblicos dos pases democrticos e pluri-partidrios so possivelmente os mais qualificados e competentes do mundo, quando vistos em comparao com as administraes pblicas de outros regimes. Podemos suspeitar, assim, que estamos diante de um falso dilema, baseado em premissas equivocadas. E possvel que, tratando de esclarecer estes equvocos, possamos pensar melhor em como manter e fortalecer a competncia e dignidade do servio pblico brasileiro, no regime poltico aberto e de ampla participao social que todos queremos construir. Primeiro equvoco: a "administrao cientfica" O primeiro equivoco a esclarecer o de que existiria algo que poderia ser denominado "administrao cientfica", e que o sistema administrativo implantado no pais atravs do DASP, em 1938, corresponderia a este modelo. Na realidade, a idia de que a administrao pblica e uma atividade eminentemente tcnica, sujeita a leis cientficas bem estabelecidas, fazia parte da justificao da criao do DASP durante o Estado Novo, e foi sempre utilizada pelos que criticaram e ainda criticam a interveno da poltica na administrao da coisa pblica. Na sua verso extrema, que ate hoje encontra muitos adeptos, existiria um abismo profundo e insupervel entre o jogo das convenincias e dos interesses, que e o da poltica, e a administrao racional e tcnica. A intromisso da poltica na administrao, nesta perspectiva, poderia ser ate tolerada, em nome dos princpios mais altos da democracia, mas seria sempre um bice para a boa execuo da funo pblica. Para os organizadores do DASP, a necessidade de uma administrao pblica racional e cientfica era uma decorrncia natural do aumento da responsabilidade do poder executivo nos tempos modernos, particularmente para a direo da atividade econmica. "o direcionismo econmico tornou-se funo primacial do Estado moderno", asseguravam. No havia dvida quanto necessidade crescente da interveno do poder pblico em todos os setores da atividade nacional, e para isto a racionalizao administrativa era indispensvel: "Tal fenmeno (da necessidade de interveno) traduzia o aumento constante da significao poltica do poder executivo, obrigado a agir cada vez com maior energia e presteza. Se, antes dessa expanso da esfera da atividade do Estado, a eficincia administrativa era a garantia do bom governo, agora, mais do que nunca, com o aumento da responsabilidade do Estado, ela se tornou o elemento indispensvel da ao. Explica-se, destarte, porque o problema da organizao do aparelho estatal, no mundo inteiro, passou a ser encarado em toda a sua plenitude, principalmente de 1930 para c, isto e, quase imediatamente depois da grande depresso econmica mundial iniciada dramaticamente com o crack da bolsa de Nova Iorque. Os governos tiveram que valer-se, tambm, do concurso

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indispensvel da cincia e da tcnica, para a montagem e funcionamento da m- quina administrativa(2)". A realidade, no entanto, e que e no mnimo duvidosa a existncia de uma cincia ou tcnica especfica que sirva de base para a "montagem e funcionamento da mquina administrativa". claro que existe uma serie de problemas e questes administrativas que requerem um certo conhecimento tcnico, nas reas de administrao de pessoal, de material, sistemas de classificao de cargos e salrios, etc. Mas a soma destes conhecimentos no chega a constituir o que muitos pretenderam que fosse uma "cincia administrativa", que permitiria criar no pas uma "mquina administrativa", concebida em termos puramente tecnolgicos, e alimentada por uma formao cientfica proporcionada aos administradores em escolas especializadas. Basta examinarmos os currculos dos cursos brasileiros em administrao pblica para darmo-nos conta de que eles sempre foram, no mximo, uma juno pouco integrada de noes gerais de cincias sociais, direito, economia, contabilidade e algumas tcnicas administrativas. Sabemos que os princpios administrativos desenvolvidos por Taylor e Fayol, e que tanta voga tiveram em nosso meio, jamais chegaram a funcionar efetivamente nem mesmo no interior dos sistemas industriais, para os quais foram concebidos; e que devem ser entendidos, antes de tudo, como ideologias empresariais e administrativas para o controle da fora de trabalho, e no como "princpios cientficos" em si mesmos(3) . Na prtica, a "cincia da administrao" difundida pelos defensores da administrao cientfica no Brasil nunca passou de um conjunto mais ou menos bem organizado de noes de sentido comum. Sua principal funo no foi a de dar um carter cientfico administrao pblica, e sim de proporcionar ao governo central um mecanismo de controle sobre seu funcionalismo. Isto foi buscado atravs da centralizao extrema da administrao pblica, sob a gide do DASP, e da criao de um quadro de pessoal integrado e coerente para todo o pas, sujeito a um sistema de classificao de cargos condizente com as diversas qualificaes profissionais dos titulares, e regido por mecanismos explcitos de admisso e promoo. Havia certamente a idia de que, por estes mecanismos, seria possvel dotar o pas de um servio pblico de elite. Mas sabemos que esta tentativa comea a encontrar dificuldades ainda antes de 1945, j que o DASP jamais esteve, na realidade, imune s convenincias polticas do regime a que servia. Um autor que estudou o assunto, Lawrence S. Gralham, observa que "O programa de reforma administrativa parecia ser um importante sucesso, visto de fora; no entanto, quando examinamos os materiais deste perodo, fica claro que conflitos e oposies s reformas existiam dentro do prprio sistema administrativo. A estrutura administrativa do Estado Novo obscurecia esta situao. Os conflitos entre os conceitos e prticas administrativas tradicionais e os modernos foram simplesmente internalizados."(4) O conflito que Graham observa entre os esforos centralizadores do DASP e os procedimentos tradicionais de contratao e promoo de funcionrios pblicos por critrios de convenincia, por poltica de clientela. Mais importante do que isto, no entanto, era o fato de que a centralizao e padronizao que se buscava, se aumentava o poder do governo central sobre as administraes dos ministrios, na realidade retirava do servio pblico sua eficincia tcnica, o que era contornado pela criao de um sem-nmero de organizaes para-estatais ou autrquicas que, na prtica, eram os rgos pelos quais a poltica econmica se exercia. Caixas econmicas, sociedades e institutos mistos (Departamento Nacional do Caf, Instituto do lcool e do Acar, Instituto Nacional do Mate), empresas pblicas de transportes (Estrada de Ferro Central do Brasil, Lide Brasileiro, Administrao dos Portos do Rio de Janeiro e do Par) e os Institutos de Previdncia Social so todas instituies anteriores a 1945, e que j caracterizavam a tendncia da administrao pblica brasileira de criar mecanismos extraordinrios e paralelos administrao direta sempre que resultados mais imediatos fossem realmente desejados. (5) Em sua anlise do perodo posterior a 1945, Lawrence Graham fala da existncia, no Brasil, de duas ordens distintas dentro do servio pblico brasileiro: uma legal, definida pelas normas centralizadoras e padronizadoras do DASP; e outra "funcional", ou seja, adaptada s necessidades da poltica de clientela dos partidos polticos dominantes. O resultado da interao destas duas ordens, diz ele, "foi um sistema administrativo que se tornou crescentemente formalstico, no qual a divergncia entre as normas prescritas e o comportamento humano aumentava progressivamente"(6) A estas duas ordens haveria que acrescentar uma terceira, formada pelas autarquias, empresas estatais, grupos-tarefa, grupos executivos e outras formas no convencionais de organizao do servio pblico que eram as que os governos realmente utilizavam para a consecuo de seus fins mais importantes.

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Na medida em que este processo ia se acentuando, o funcionalismo pblico, submetido s normas administrativas gerais e centralizadas, ia sofrendo um processo gradual de desmoralizao, com os salrios corrodos progressivamente pela inflao, e com os funcionrios admitidos pelo sistema de clientela destruindo, pela sua simples presena, o que restava de um sistema de mrito que havia sido tentado no passado. O sistema administrativo centralizado tinha ainda uma grande desvantagem, que era a de inibir quase totalmente a ao da administrao pblica em tudo o que fosse alem das atividades meramente rotineiras. Em contraste, as unidades descentralizadas tinham autonomia financeira, podiam fixar salrios por valores competitivos com o mercado privado, e ter a sensao de que desempenhavam uma funo socialmente til. claro que este processo foi se dando de forma desigual, e com muitas idas e vindas. Autarquias formadas, a principio, de forma descentralizada e com bastante autonomia, terminaram revertendo aos controles rgidos e formalistas da administrao direta. Outros setores do governo foram capazes de manter sua qualidade e competncia, ao lado de um forte sentimento de lealdade dos funcionrios s suas instituies. notria, por exemplo, a competncia do Ministrio das Relaes Exteriores em preservar os mecanismos de seleo e promoo de seu pessoal, a partir de uma escola prpria que proporciona a seus funcionrios uma base de conhecimentos e valores comuns. O Instituto de Aposentadoria e Penso dos Industririos tambm um exemplo, talvez menos conhecido, de um setor da administrao que foi preservado do clientelismo que imperou na maior parte do sistema previdencirio, e deu origem a uma elite administrativa que teve grande impacto em todo o desenvolvimento do sistema previdencirio do pas. (7) As foras armadas brasileiras, desde os anos 30 evoluram progressivamente no sentido da criao de um forte esprito corporativo e da afirmao do princpio de profissionalizao do militar. (8) O Banco do Brasil e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico so outros exemplos bastante citados. Mas o fato de no existir, na realidade, uma "Cincia da Administrao" com maisculas, no suficiente para explicar as razes das dificuldades do servio pblico brasileiro. Se a "administrao cientfica" no funciona como um corpo formado de conhecimentos, ela pode, no entanto, funcionar como uma ideologia de legitimao de uma administrao pblica que extrai sua competncia de outras fontes. Assim parece ter ocorrido, por exemplo, nos Estados Unidos, de onde as teorias da "administrao cientfica" nos vieram. Para esclarecer melhor a questo, inevitvel que discutamos um pouco as idias de um autor que por muitos considerado como um dos principais tericos da administrao racional no passado: Max Weber. Segundo equvoco: a racionalidade burocrtica (ou a m leitura de Max Weber). Autor de imensa obra, especialmente no campo da histria social da religio, da economia e do direito, Max Weber conhecido entre ns principalmente como o proponente de um modelo de burocracia racional. Weber tem um texto famoso, em que d uma lista bastante grande das caractersticas desta burocracia: separao entre pessoa e cargo, regras escritas para todos os atos pblicos, neutralidade dos funcionrios em relao ao contedo de seus atos, profissionalizao, etc.(9) A palavra "burocracia", neste contexto, no tem o sentido negativo que ela veio a adquirir mais tarde. Ao contrrio, a burocracia para Weber representaria a forma mais eficiente e racional de exerccio do governo, se vista em comparao com outras formas de administrao (como, por exemplo, a de tipo patrimonial). A m leitura de Weber consiste em considerar que seu "modelo" de burocracia uma receita para a organizao da mquina burocrtica; uma receita que, bem aplicada, geraria a administrao cientfica e tcnica que tantos buscam(10). Na realidade, o que Weber faz dar as caractersticas "ideais" de uma administrao pblica que existiria em um contexto social e poltico bem determinado; ela no , de nenhuma maneira, a forma mais eficiente e racional de organizao social para a realizao de terminados fins; e, mais importante, ela no pode existir no vazio, mas requer uma serie de condies externas bastante especficas. Examinemos em primeiro lugar estas condies externas, para depois voltarmos questo da eficincia.

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A burocracia moderna, para Weber, a forma de organizao do Estado prpria dos regimes que ele denomina de "dominao racional-legal", por contraste a outras formas de dominao poltica (carismtica e patrimonial). A dominao carismtica se carateriza por uma liderana pessoal extremamente forte, e uma mquina administrativa dotada de intensa lealdade e dedicao de seus membros. Neste sentido, uma forma organizativa das mais eficientes. No entanto, ela tem dificuldades em se organizar e se manter ao longo do tempo, e de incorporar os procedimentos tcnicos normais das grandes organizaes. Na dominao carismtica, o que importa so sempre os fins, e nunca os meios ou as formas de chegar at eles; a no ser quando as prprias formas e procedimentos adquirem, elas mesmas, caractersticas ritualizadas e sagradas. A dominao patrimonial (que uma variante da chamada "dominao tradicional") j permite a criao de grandes estruturas administrativas, procedimentos bastante complexos de controle e prestao de contas, etc. Suas principais caractersticas so, por um lado, a no separao entre o que pblico e o que privado; e, segundo, o exerccio de funes pblicas por particulares. So coisas parecidas, mas no idnticas. No primeiro caso, as pessoas governam, cobram impostos, desempenham funes jurdicas, etc., em interesse prprio: o coletor de impostos scio do governo, o prefeito explora as terras de municipalidade e fica com parte dos lucros, os funcionrios so "donos" dos cargos que exercem, e estes cargos podem ser comprados, cedidos pelo governo como parte de prmios e honrarias, e mesmo transmitidos hereditariamente. No segundo caso, so os nobres que armam seus camponeses para as guerras, e que passam perodos regulares na corte a servio dos reis. A dominao racional-legal, ou burocrtica, no , para Weber, uma forma de administrao governamental "mais desenvolvida" ou "mais moderna" que as outras, mas algo completamente distinto, baseado em premissas tambm diferentes. A mais importante destas premissas, de tipo poltico, a subordinao do sistema governamental e administrativo a um sistema de poder externo a ele. De fato, o princpio fundamental da burocracia racional weberiana, enquanto "tipo ideal", que ele deva responder da maneira mais eficiente possvel ao governo, que por sua vez responde a um parlamento ou a um sistema poltico partidrio. Quando este princpio est em vigor, ento fica claro que os administradores no podem ter " interesses prprios" em suas aes. Eles devem agir em funo de mandatos polticos especficos, que tendem, em geral, a adquirir forma de leis e regras escritas. So os corpos da ao dos administradores. Hoje sabemos, pela experincia universal, que este aspecto legalista da burocracia de tipo weberiano pode significar, muitas vezes, perda de eficincia, formalismo, e a reverso para aqueles aspectos que deram m fama ao termo " burocracia". No entanto, ele inseparvel do conceito original, como caracterstica central de uma administrao realmente a servio de uma ordem poltica que define seus objetivos autonomamente. Uma vez lanada esta premissa inicial, coloca-se a seguinte pergunta: como conseguir que existam pessoas que se dediquem a esta atividade administrativa e burocrtica de forma intensa, honesta, competente e profissional? Na dominao tradicional o burocrata se locupletava; na dominao carismtica, ele depositava sua F no lder. E agora? A resposta e que a moderna burocracia consegue lealdade e dedicao da mesma forma que as diversas profisses modernas o fazem: atravs do desenvolvimento de uma tica profissional especfica, vinculada a um sistema satisfatrio de gratificaes materiais, e conduzindo a um reconhecimento social significativo. Nesta perspectiva o administrador seria um profissional equivalente ao medico, ou ao advogado: ele passaria por escolas prprias, seria membro de uma coletividade relativamente restrita onde todos compartem a mesma cultura, teria um cdigo de tica e valores desenvolvido no seio desta coletividade e seu sucesso profissional - sua promoo, suas responsabilidades, seu prestgio - dependeriam de sua adeso a este cdigo, combinado com um segundo elemento chave: a competncia. Pois, da mesma maneira que os outros profissionais, os administradores deveriam ser capazes de dominar um conjunto bastante amplo de conhecimentos teis tarefa administrativa, que tenderiam finalmente a se organizar como uma "cincia administrativa" prpria. Este breve resumo das noes weberianas j permite entender uma questo fundamental: no a existncia de uma cincia administrativa que permite o surgimento de um servio pblico digno e competente; ao contrrio, a existncia de condies polticas e scio-culturais

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necessrias dignificao do servio pblico que pode, inclusive, conduzir a tentativas de organizao de algo que poderia aproximar-se a uma "cincia administrativa". Entender este ponto fundamental para ver, com toda a clareza, como a simples introduo de princpios de racionalidade no servio pblico brasileiro, tentada anos atrs atravs do DASP, jamais poderia levar aos resultados que se esperavam. Algumas dificuldades da racionalidade burocrtica Na sua forma ideal, a burocracia weberiana nunca chegou a existir. Na realidade, ela parece ser um modelo dotado de grande instabilidade, com vrias dificuldades que lhe so inerentes. A primeira foi prevista pelo prprio Weber, ou seja, a tendncia das burocracias em desenvolverem seus interesses prprios como corporao, e assim deixarem de ser portavozes e agentes to eficazes dos governos. claro que o desenvolvimento de uma etica corporativa prpria fundamental para qualquer grupo social que pretenda manter altos seus padres de qualidade, desempenho e etica de trabalho. Ao mesmo tempo, no entanto, isto pode levar a um excesso de poder por parte deste grupo, pela criao de um sem nmero de regras e procedimentos administrativos que na realidade s interessam a ele prprio. O exemplo mais tpico disto so as normas de sigilo que envolvem um grande nmero de atos administrativos, e cuja principal funo proteger os administradores de uma avaliao mais eficaz por parte dos partidos polticos e da opinio pblica. A segunda a apatia, que transforma a ao formal e legal do administrador em comportamento ritualista e desinteressado, e por isto ineficiente. Esta dificuldade acrescida de uma terceira, talvez ainda mais sria. A complexidade crescente dos Estados modernos, e o aumento das funes que este Estado desempenha, faz com que seja impossvel continuar mantendo a estrita separao que Weber supunha entre a elaborao das leis e sua execuo. Este princpio ainda hoje est presente na totalidade, ou quase, dos regimes polticos democrticos. No entanto, bastante claro que agncias governamentais responsveis por uma serie de atos, da poltica social poltica ambiental e econmica, tm que tomar decises pormenorizadas quase dirias, que trazem um contedo poltico bastante bvio, na medida em que beneficiam determinados interesses em detrimento de outros. Enquanto isto, os rgos polticos - os partidos, os legislativos, etc. - dificilmente desenvolvem a competncia tcnica especfica para tomar as decises polticas que muitas vezes so deles esperados. Pela prpria complexidade crescente do processo poltico, eles tendem a se especializar nas questes mais diretamente poltico-partidrias, ou seja, aquelas que tm repercusses mais diretas e visveis sobre a distribuio do poder na sociedade. Em outras palavras, a distino entre o que tcnico, formal ou administrativo de um lado, e o que poltico e substantivo, por outro, hoje bastante obscura, e no h indicaes de que tender a se clarificar no futuro. Isto faz com que a burocracia acrescente sua tendncia natural de defender seus interesses corporativos uma segunda caracterstica: a tendncia a querer subtrair dos rgos polticos a prpria competncia decisria, em nome de sua maior capacitao tcnica. A busca de modelos alternativos J vimos que a resposta brasileira s dificuldades de organizao do servio pblico tem sido, tradicionalmente, a criao de agncias governamentais insuladas e protegidas das regras e dos vcios do servio pblico mais geral, sejam os do formalismo daspiano, sejam os do clientelismo. Um total de 250 agncias deste tipo foram criadas entre 1930 e 1977 pelo governo federal, sendo 56 no perodo 1930-63 (com maiores concentraes nos perodos do Estado Novo e de Joo Goulart) e 194 no perodo 1964 a 1977 (com maiores concentraes no governo Geisel)(11). A desconfiana que esta tendncia revela de nossos governantes em relao ao sistema administrativo centralizado , assim, endmica e independe de regimes e ideologias polticas. No entanto, ela em geral no se explicita, no surge como uma proposta de organizao administrativa de tipo alternativo, e por isto debilita ainda mais o servio pblico tradicional, sem criar normas adequadas para a administrao e o controle deste sistema descentralizado e crescente. Existe, no entanto, um momento importante na histria administrativa do Brasil em que esta crtica formulada com todas as letras e assume forma de lei, ou seja, o decreto-lei 200, de 25.02.1977, na gesto de Hlio Beltro no Ministrio do Planejamento. Existe uma palestra de

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1965 do Ministro Hlio Beltro, publicada sob o ttulo de "A Reforma Administrativa Federal", que sintetiza bastante bem a crtica ao sistema anterior e as novas concepes que seriam incorporadas na legislao. Para Beltro, as dificuldades do servio pblico brasileiro provinham, basicamente, da tendncia centralizao e da idia de que caberia Unio a execuo direta de todos os atos administrativos importantes. A concentrao dos poderes nas mos da Unio no lugar dos estados e municpios, a tendncia s leis e regulamentaes minuciosas, a deteriorao progressiva do sistema de mrito eram vistos como outros fatores negativos a exigir soluo. A reforma proposta era, basicamente, no sentido de delegar ao mximo o poder de deciso para os rgos de linha, e preferir sempre a contratao de setores e companhias privadas para a execuo de suas polticas. Segundo este modelo, os rgos administrativos deveriam se limitar a funes quase que exclusivamente normativas e de superviso, enquanto que o setor privado passaria a ter um papel cada vez maior em todas as aes realmente executivas do governo. As duas premissas implcitas no projeto so, primeiro, a de que o Estado sempre um executor incompetente, e que o setor privado pode fazer o mesmo que ele de forma mais eficaz e barata; e, segundo, que impossvel legislar em detalhe a atuao dos rgos de linha da administrao pblica. So premissas que tm implicaes importantes, e merecem discusso aprofundada. A privatizao do servio pblico Por que o setor privado seria mais eficiente do que o servio pblico? A resposta tradicional que o setor privado est sujeito s presses do mercado competitivo, enquanto que o servio pblico no sofre este tipo de restries. Albert Hirschman, em trabalho que se tornou clssico, mostra como existe um mecanismo alternativo ao de mercado para aumentar a eficincia das instituies, que a voz e o protesto do pblico diretamente interessado em seu desempenho; e mostra tambm como situaes de monoplio podem produzir no setor privado os mesmos problemas que parecem ser crnicos e tpicos da administrao governamental(12). A crena na superioridade da administrao privada foi, certamente, um dos fatores que inspiraram o decreto-lei 200; o outro foi o conhecimento das dificuldades quase insuperveis de agir com eficincia dentro do emaranhado de normas e formalismos que hoje existem no servio pblico brasileiro. Neste sentido, h algo de comum entre a orientao privatizante deste decreto e a proliferao de empresas e fundaes estatais que ocorreram no Brasil nos anos seguintes. No que o decreto-lei 200 tivesse como inteno o crescimento do setor estatal, muito pelo contrrio. Mas, como o setor privado freqentemente no tinha a organizao e a competncia para a execuo das tarefas mais tcnicas que o governo pretendia lhe atribuir, as nicas alternativas eram o recurso a empresas privadas estrangeiras ou a criao de empresas nos moldes privados mas com capital e controle pblicos, e que pudessem agir sob a orientao de um rgo normativo superior. Esta combinao de rgos normativos superiores, da administrao direta, e rgos executivos subordinados, organizados como fundaes ou empresas estatais, passou a ser adotada em muitos setores da administrao pblica. Uma conseqncia inesperada foi que, na maioria das vezes, as empresas executoras passaram a concentrar a maior parte da competncia tcnica e dos recursos financeiros, esvaziando assim, na prtica, as funes de seus rgos normativos, ou entrando em conflito com eles. Um outro fenmeno que ocorreu foi o surgimento de um grande nmero de empresas privadas que foram organizadas com a funo quase que exclusiva de atender aos contratos do setor pblico. Estas empresas tinham, em relao ao servio pblico, a vantagem da simplicidade operacional e da informalidade; por outro lado, no participavam, realmente, de um mercado competitivo. O exemplo mais importante talvez seja, aqui, o das grandes empreiteiras privadas, criadas para a realizao de grandes obras de engenharia. Com o tempo, elas se transformaram em clientes dificilmente saciveis de contratos pblicos, exigindo que novas obras fossem constantemente contratadas no tanto pelos seus resultados, mas para manter ativo e empregado seu pessoal e seu equipamento. assim que a simplificao burocrtica e a preferncia pelo executor privado acabou por gerar, como que pela porta dos fundos, um novo tipo de clientelismo, talvez mais caro e potencialmente mais danoso que o anterior, que o clientelismo dos interesses particulares desenvolvidos sombra do servio pblico. Este problema est ligado a um outro princpio bsico da reforma de 1967, que o da descentralizao das decises.

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A questo bastante complexa, na realidade. Por uma parte, toda a experincia brasileira e internacional mostra que nenhum governo capaz de manter centralizadas as decises, principalmente na rea de poltica social e econmica, sem cair no formalismo, na rigidez e na ineficincia. Por outra, a delegao da autoridade decisria para os nveis inferiores da burocracia pode significar, na prtica, uma renncia capacidade de ao poltica dos governos. Idealmente - no modelo weberiano - s haveria delegao da execuo, nunca das decises enquanto tais, que seriam privativas dos rgos polticos do governo. Na prtica, muitas vezes os rgos polticos no tm a capacidade operacional e tcnica de tomar as decises, e por isto as delegam para os rgos executivos. No Brasil, isto significa, de fato, passar muitas decises aos rgos normativos, e destes aos rgos executivos, organizados freqentemente como empresas pblicas, e at mesmo como empresas privadas. Uma discusso bastante critica desta poltica de descentralizao das decises nos Estados Unidos, que teve grande repercusso anos atrs, levou proposta de uma nova centralizao da administrao pblica daquele pas. (13) No Brasil, vrios crticos j tm chamado a ateno para a coalizo de interesses que se estabelece entre rgos descentralizados da burocracia e grupos privados, que terminam por serem totalmente impermeveis a tentativas de mudana de poltica vindas de cima. (14) Um ltimo aspecto da privatizao do servio pblico a ser mencionado o insulamento das empresas estatais em relao ao mercado. Como vimos anteriormente, a tendncia histrica no Brasil tem sido a de insular certos setores da administrao dos problemas do formalismo e clientelismo prprios da administrao direta, e uma das formas disto tem sido a criao de empresas estatais que teriam a vantagem de participar competitivamente do setor privado. Os nveis de salrio destas empresas, por exemplo, deveriam ser competitivos com os do mercado, e isto explicaria os altos salrios de seus executivos, e os bons nveis de remunerao dos tcnicos. Estas empresas tambm deveriam visar o lucro, que seria um dos principais parmetros de seu desempenho. Se a expanso da economia no incio dos anos 70 permitiu o florescimento deste tipo de empresas, os anos 80 mostram que elas tenderam a se insular cada vez mais do setor privado, e a buscar um status especial dentro do setor pblico. As vantagens que elas ofereciam a seus funcionrios nos anos de expanso - bons salrios, estabilidade, benefcios secundrios de vrios tipos - passaram a se constituir em privilgios em uma economia em estagnao ou recesso. A lucratividade empresarial raramente utilizada como critrio efetivo de avaliao, j que existem sempre razes polticas e sociais que ditam as decises de investimento, custos, etc. E, finalmente, concesses especiais de credito, monoplios e isenes fiscais fazem dos custos e da lucratividade destas empresas algo bastante fictcio de um ponto de vista de mercado. Agora, estas empresas que haviam sido criadas fora do servio pblico centralizado para proporcionar ao Estado maior agilidade, eficincia e economia passaram a ser apontadas como as principais responsveis pelos grandes gastos, pela ineficincia e pelos privilgios indevidos da burocracia governamental. Em busca de uma soluo Na perspectiva de hoje, pareceria que todas as solues foram tentadas, e que nenhuma realmente funcionou, no sentido da criao de uma administrao pblica mais eficiente, competente e dignificada. Na realidade, existe hoje um obstculo bvio para qualquer tentativa que se faa para a melhoria do servio pblico brasileiro, que ser ele um grande empregador e contratador de servios, que no pode ser reduzido sem levar a problemas sociais de curto prazo bastante graves. Mais do que um expediente poltico, o empreguismo no setor pblico hoje, no Brasil, um fator de atenuao do impacto mais imediato da crise econmica sobre um grupo de interesse relativamente bem articulado e politicamente ativo, que so os funcionrios e os empregados das empresas estatais. Isto, entretanto, no bastaria. No suficiente eliminar do servio pblico os mais incompetentes ou seus setores mais ineficientes e caros. bastante provvel - faltam dados a este respeito, que seria importante conseguir - que uma boa parte destas pessoas sejam ou tenham se tornado obsoletas do ponto de vista profissional, pelo tempo passado sem um trabalho tecnicamente competente, pelo isolamento, pela prpria idade. Qualquer programa de diminuio do peso da mquina administrativa governamental deveria ser combinado com um trabalho intenso de avaliao e reciclagem das pessoas com potencialidade para se

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transferirem para o setor privado, e com mecanismos adequados de apoio aos que j no podem fazer esta passagem. Mas o ideal conservador norte-americano, de uma administrao pblica a mais econmica e reduzida possvel, que pudesse dar apoio a um setor privado cada vez mais pujante e independente, parece afastar-se cada vez mais da realidade nos prprios Estados Unidos, e no ter muito a ver com sociedades como a nossa, que tm uma longa tradio de participao do Estado em amplos setores da vida social. Basta pensarmos em dois setores de grande importncia, a educao e a previdncia social, para darmo-nos conta disto. Os pases europeus viveram durante muitos anos o dilema da educao pblica vs. educao privada. A educao pblica aparecia na viso de seus proponentes como educao igualitria, universal, agnstica e democrtica; a educao privada era, sobretudo, reivindicada pela Igreja, e baseada na idia de que as famlias deveriam ter o direito de dar a seus filhos a educao que mais lhes conviesse, livres da tutela do Estado. A maioria dos pases desenvolveu um sistema educacional duplo, ou seja, com um amplo setor pblico e um setor privado mais restrito, proporcionando uma educao de elite. Com o tempo, no entanto, as escolas privadas de elite passaram a depender cada vez mais de apoio pblico, e hoje muito difcil, se olharmos por exemplo o cenrio educacional norte-americano, nos lembrarmos de que as universidades de Harvard, Stanford e Yale so privadas, enquanto que a de Berkeley pblica. No Brasil a questo do ensino privado tm sido no a da liberdade do ensino privado e religioso, mas a da subveno pblica ao ensino realizado privadamente. A discusso tem muitos pontos de semelhana com a da ao administrativa direta ou indireta, que examinamos anteriormente: os defensores do ensino privado argumentam que o Estado mau professor, que custos educacionais pblicos so excessivamente altos, que seria mais econmico, eficiente e democrtico distribuir os recursos educacionais para as escolas privadas, tanto ao nvel secundrio quanto ao superior. Os argumentos contrrios so bastante conhecidos. claro, por exemplo, que o ensino superior pblico , geralmente, de muito melhor qualidade do que o privado, no caso brasileiro. No existem mecanismos que garantam que a atividade empresarial na rea do ensino no se transforme em simples indstria, desinteressada do contedo e da qualidade do aprendizado. Os professores do ensino privado so explorados, trabalham muito, ganham pouco, no tm direitos de associao e participao na vida de suas instituies. O que esta discusso revela que no se est debatendo, na realidade, se o Estado deve ou no participar da educao, e sim a forma desta participao. Ela revela tambm que, se a execuo direta da tarefa educativa pelo Estado traz problemas, sua transferncia de forma subsidiada ao setor privado no nenhuma garantia de melhor desempenho. O caso dos servios de sade tm um certo paralelismo com o da educao. A organizao profissional dos mdicos na forma de uma profisso liberal, com liberdade de escolha por parte dos pacientes e liberdade de preos por parte dos mdicos, proporcionou durante bastante tempo um atendimento medico privado de qualidade bastante razovel, para o pblico com condies de pag-lo. O aumento dos custos da medicina e a ampliao do atendimento medico a amplas camadas da populao com pouco poder aquisitivo levaram em um primeiro momento criao de um sistema de atendimento medico como parte integrante do servio pblico, que pouco depois passou a se exercer na forma de contratos com o setor privado. Ainda aqui, os argumentos so semelhantes aos de outros setores. A medicina pblica seria desnecessariamente cara, burocratizada, e alm de tudo totalitria, por eliminar a liberdade de escolha do paciente. A contratao dos servios privados garantiria a manuteno da medicina como profisso liberal, manteria os custos reduzidos e asseguraria a liberdade dos pacientes. Na prtica, sabemos que as coisas no funcionaram desta maneira. O subsdio indiscriminado medicina privada permitiu uma escalada aparentemente incontrolvel dos custos mdicos, sem muita possibilidade de se distinguir onde terminam as exigncias tcnicas da boa prtica profissional e onde comeam os abusos e a corrupo pura e simples. A medicina, tanto quanto a educao, no pode reverter condio de atividade privada, a no ser em um pequeno nmero de casos, e para uma minoria da populao. E a simples subveno pblica atividade privada tira dela um de seus principais elementos de controle de qualidade, que e o clculo de custos do usurio, que por sua vez pressiona o provedor dos servios para proporcionar aquilo que os clientes - ou alunos - realmente querem.

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Os exemplos da educao e da medicina tambm servem para lembrar que o servio pblico requer hoje uma gama extremamente variada de competncias, e que no possvel mais pensar em formar um tipo universal de "administrador pblico" que pudesse ser depois distribudo pelos diversos setores da mquina governamental. Se isto verdade, pareceria que a nica maneira de aumentar a competncia e a dignificao do servio pblico seria atravs de um esforo sistemtico de dotar os diversos setores especializados da administrao pblica de uma formao adequada, um sentido de misso e responsabilidade pblica e de formas adequadas de remunerao que sejam especificas para cada caso, e compatveis com ambiente social mais geral. claro que isto fcil de dizer, mas difcil de executar. No entanto, no impossvel, desde que algumas condies mais gerais sejam buscadas: a) H que haver uma deciso poltica sobre cada uma das reas da administrao pblica a ser desenvolvida. No basta uma deciso genrica, como tantos projetos e leis de reformas administrativas do passado. b) Uma vez tomada a deciso sobre a rea a ser desenvolvida, ela deve ser submetida a um processo de avaliao aprofundado, que no pode, naturalmente ser entregue aos prprios interessados pelas formas administrativas existentes. c) Ao atacar-se uma rea por vez possvel fazer remanejamentos, transformaes organizacionais, transferncias de pessoal, etc., que seriam impossveis de realizar em programas de reforma administrativa global. d) Especial ateno deve ser dada aos centros de formao e treinamento dos funcionrios de cada rea. Existe uma tendncia de os diversos setores da administrao desenvolverem suas prprias escolas superiores, nos moldes da Escola Rio Branco, do Itamarati. O perigo, no entanto, que estas escolas ministeriais se isolem do mundo universitrio e acadmico, e terminem por proporcionar um conhecimento de segunda classe. Parece mais adequado fazer com que os diversos setores especializados da administrao pblica desenvolvam relaes intensas com instituies universitrias de graduao e ps-graduao, proporcionando elas mesmas, eventualmente, cursos mais especficos. e) Finalmente, necessrio dar ao funcionrio pblico um sistema de salrios adequado. Isto significa, obviamente, que seu nvel de salrios, possibilidades de promoo e desenvolvimento pessoal no sejam significativamente inferiores ao do setor privado. Ao mesmo tempo, no entanto, eles no podem ser to altos que coloquem o funcionrio em uma situao de intangibilidade e irremovibilidade. Um dos fenmenos perversos, e pouco notados, de insulamento recente das empresas pblicas foi o da esterilizao precoce de jovens tcnicos contratados em incio de carreira por salrios muito acima dos valores do mercado, e que depois ficaram sem condies, quer de promoo e melhoria em sua empresa, quer de recomear suas carreiras a partir de patamares mais baixos. Em resumo, o servio pblico, para ser realmente dignificado, tm que deixar de ser um simples emprego, uma simples sinecura, ou a venda de um servio, para recuperar seu sentido de misso. Isto pode ser feito, desde que haja uma vontade poltica para tal, e desde que nos livremos dos velhos conceitos e preconceitos da "administrao cientfica" por um lado, e da maldade inerente ao setor pblico, por outro. A questo da "deciso poltica" crucial, e nos traz de volta ao tema da relao entre a abertura poltica e a dignificao da funo pblica. Antes de mais nada, uma "deciso poltica" no pode significar hoje, simplesmente, um ato de governo, mas uma deciso tomada com a participao de amplos setores da sociedade, atravs de seus rgos representativos, sindicatos, associaes profissionais, etc. necessrio que o esforo de valorizao do servio pblico no seja visto e apresentado como um simples ato tcnico, mas como algo que realmente busque atender os interesses de toda a coletividade, e do qual ela participe e esteja informada. Segundo, a participao social em um "ato poltico" desta natureza no pode se dar somente ao nvel das organizaes polticas formais - os rgos legislativos, os governos estaduais e municipais, etc. - mas tambm atravs de grupos e instituies sociais que tenham interesse direto no setor administrativo a ser

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mobilizado. O modelo democrtico clssico, pelo qual o controle poltico do governo se fazia somente pelo sistema eleitoral e pelo legislativo, j no se sustenta. Ainda que as decises mais gerais e cruciais devam ser tomadas neste nvel mais alto, impossvel discutir e agir na rea do planejamento urbano, por exemplo, sem tomar em conta as opinies e os interesses das associaes de moradores e dos profissionais de arquitetura e urbanismo que tenham condies de contribuir. A administrao pblica hoje em dia tem que estar sujeita ao controle social e poltico pelos dois extremos, e este controle que lhe d, tambm, legitimidade para resistir aos embates inevitveis do clientelismo eleitoreiro. A abertura poltica pode, em resumo, trazer em seu bojo os mecanismos mais fundamentais para a real dignificao do servio pblico no pas, livrando-o da pecha de "tecnocrata", evidenciando sua importncia para todos os setores da sociedade, e fazendo com que ele consiga se preservar do uso meramente particularista e privado. No existe, certamente, frmula mgica para dar ao Brasil, amanh, o servio pblico de qualidade que o pas nunca chegou a ter. Mas existem caminhos razoavelmente claros de melhoria, a serem seguidos.

Referncias bibliogrficas BARROS, Alexandre de Souza Costa. The Military Professional Socialization - political performance and state building. (tese de doutoramento). Chicago, Universidade de Chicago, 1978, (manuscrito). BELTRO, Hlio. A Reforma Administrativa Federal. Braslia, s/d. BENDIX, Reinhardt. Work and Authorty in Industry. New York, John WiIIey & Sons, 1968. CARDOSO, Fernando Henrique. Autoritarismo e Democratizao. Rio. Editora Paz e Terra, 1975. CARVALHO, Jos Murilo. "Armed Forces and Politics in Brazil, 1930-1945." Hispanic American Historical Review, vol. 62, 2, 1982, pp.193-223. COELHO, Edmundo Campos. Em busca da identidade: o exrcito e a poltica na sociedade brasileira. Rio de Janeiro, Forense Universitria, 1968. COLLINS, Randall. The credential society. New York, Academic Press. 1979. GRAHAM, Lawrence S. Civil service reform in Brazil: principie vs. practice. Austin: University of Texas Press, 1968. HIRSCHMANN, Albert O. Exit,Voice and Loyalty. Boston: Harvard University Press, 1980. LFER, Celso. O Sistema Poltico Brasileiro. So Paulo: Editora Perspectiva, 1975. LOWI, Theodore J. The end of liberalism. New York, W.W Norton & Co., 1969. MALLOY, James M. The politics of social security in Brazil. Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1979. NUNES, Edson e Geddes, Barbara. Clientelism and Political lnsulation: towards a political sociology of contemporary Brazil. Trabalho apresentado "Conferncia sobre "Oportunidades e Problemas em Sociedades Industriais Perifericas: o caso do Brasil", Nova Friburgo, julho de 1983 (texto preliminar). RAMOS, Alberto Guerreiro. "A Sociologia de Max Weber: sua importncia para a teoria e a prtica da administrao", Revista do Servio Pblico, vol. 3, n? 2/3 (agosto/setembro), 1946. SANTOS, Wanderey Guilherme. The Calculus of Conflict. (tese de doutoramento). Universidade de Stanford, Departamento de Cincia Poltica, 1979 (manuscrito) . SCHWARTZMAN, Simon (organizador). Estado Novo, um Auto-Retrato. Braslia,

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ed.,Universidade de Braslia, 1983. WAHRLICH, Beatriz M. de Souza, Reforma Administrativa na Era de Vargas. Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas, 1983. WEBER, Max. Essays in Sociology. (Textos traduzidos, editados com introduo de H.H. Gerth e C.W. Mills). Oxford University Press, 1946.

Notas 1. A intensificao do uso da administrao pblica como moeda poltica bem evidenciada por Wanderley Guilherme dos Santos em The Calculus of Conflict (ver referncias completas na bibliografia). 2. Extrado de "A modernizao do Estado", em Estado Novo, um Auto-Retrato, p. 48-9. 3. O aspecto predominantemente ideolgico das idias de Taylor analisado com profundidade no trabalho de R. Bendix, Work and Authority in Industry. Randall Collins faz uma anlise semelhante quanto ao contedo dos cursos de administrao de empresas nos Estados Unidos. A importncia dada a Taylor e Fayol pelos tericos da "administrao pblica cientfica" no Brasil bem documentada por Lawrence Graham. 4. Civil Service Reform in Brazil, p. 186 (a traduo nossa). O trabalho mais abrangente sobre o tema , possivelmente, o de Beatriz M. de Souza Wahrlich, publicado quando este texto j estava pronto. 5. No deixa de ser curioso observar que, apesar de o DASP justificar sua criao pela necessidade de planejamento e racionalizao da ao econmica do Estado, exatamente na esfera da ao econmica que criada a maioria das agncias administrativas paralelas. 6. Graham, p. 158. 7. Sobre a importncia histrica do IAPI, veja o estudo de James M. Malloy sobre o sistema previdencirio brasileiro, entre outros. 8. As principais anlises deste processo so as de Alexandre Barros, Edmundo Campos Coelho e Jos Murilo de Carvalho. 9. O texto sobre burocracia faz parte de uma antologia de Weber publicada nos Estados Unidos em 1946 e que teve ampla difuso, sendo inclusive traduzida no Brasil. Trata-se da antologia editada por Hans Gerth e C. W. Mills. 10. um erro no qual no incorreu Alberto Guerreiro Ramos, que em 1946 publicou um excelente sumrio da sociologia weberiana, a partir da publicao da traduo espanhola de Economia e Sociedade. Para Guerreiro Ramos, longe de ser um receiturio, a sociologia weberiana deveria se constituir em instrumento para fazer com que "a tcnica da administrao adquira a conscincia de suas relaes estruturais com os demais departamentos do todo poltico-social e, desse modo, possa intervir no processo social, no com expedientes perturbadores, mas colaboradores e ate estimuladores daquelas foras de cuja libertao depende a realizao mesma das potencialidade representativas de uma poca" ("A Sociologia de Max Weber", p. 139). 11. Dados apresentados por Edson Nunes e Brbara Geddes, a partir de informaes originalmente organizadas por Wanderley Guilherme dos Santos. 12. O texto de Hirschman tem tambm traduo brasileira. 13. Trata-se do livro de Theodore Lowi, The End of Liberalism. 14. Fernando Henrique Cardoso cunhou a expresso "anis burocrticos" para caracterizar este tipo de coalises.

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