Migrao temporria e circular em Portugal Factos, polticas e estratgias

Rede Europeia das Migraes 2010

Migrao circular e temporria em Portugal Sumrio Executivo Ao longo da ltima dcada Portugal assumiu novos papis no sistema migratrio internacional, em especial no sistema migratrio europeu, deixando de ser um pas com uma imigrao residual e uma emigrao expressiva para passar por diferentes vagas migratrias de entrada e sada de migrantes, consolidando-se como pas de imigrao e voltando a ser um pas de emigrao (que afinal nunca deixara de ser). No decorrer deste processo alteraram-se e complexificaram-se os tipos de fluxos migratrios de (e para) Portugal, as origens dos imigrantes, a periodicidade da circulao migratria e os tempos totais de estada desses migrantes no pas. Uma anlise da legislao nacional demonstra que as polticas de imigrao em Portugal, ao longo das ltimas duas dcadas, tm privilegiado o enquadramento da imigrao no pas como um processo de longa durao ou permanente, dirigindo uma parte substancial do esforo legislativo para a insero e integrao de imigrantes, na perspectiva de uma estada longa ou permanente.1 Para alm de um conjunto de polticas destinadas a promover uma efectiva integrao social dos imigrantes na sociedade portuguesa, estimulando a coeso social do pas (e.g. plasmadas nos Planos para a Integrao dos Imigrantes), as polticas migratrias portuguesas tm privilegiado uma integrao laboral dos imigrantes e, por essa via, uma melhor insero na sociedade portuguesa. O exemplo das regularizaes de imigrantes em situao irregular, em conjunto com as alteraes da Lei de Imigrao e da Lei da Nacionalidade, reforam este argumento. Essas polticas foram construdas tendo como pressuposto uma integrao dos imigrantes na sociedade portuguesa em que um conjunto de regularizaes extraordinrias atendeu centralidade do trabalho nos processos de migrao e possibilitou que imigrantes, que j estavam a trabalhar em territrio nacional, legalizassem a sua situao. Polticas de reagrupamento familiar, bem como a extenso aos imigrantes presentes em territrio nacional de um conjunto amplo de direitos fundamentais (e.g. acesso sade, acesso educao), consolidam uma poltica de integrao ambiciosa. A estas polticas juntou-se, em 2006, uma nova Lei da Nacionalidade, genericamente considerada como generosa e humanista, que permite aos imigrantes legalmente residentes em Portugal aceder nacionalidade portuguesa e, desta forma, inserirem-se plenamente na sociedade portuguesa, ultrapassando constrangimentos prprios da condio de estrangeiros. Neste quadro, da anlise das polticas migratrias nacionais conclui-se que a respectiva estratgia nacional tem assentado no pressuposto de que a maioria dos imigrantes acederia a um estatuto de longa durao

Como referem Convey e Kupiszewski (1995, pp. 954-958), as polticas directas e indirectas relacionadas com as migraes so mltiplas, contando-se, entre elas, as relacionadas com o reconhecimento de diplomas, segurana social, sade e minorias tnicas.

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Migrao circular e temporria em Portugal ou permanente, tendo-se legislado no sentido de potenciar a sua integrao e a coeso social nacional. Na transio do sculo XX para o XXI as polticas migratrias alteraram-se, por um breve perodo, e aproximaram-se de um modelo de migrao temporria de mdia durao (at cinco anos). Com a criao das Autorizaes de Permanncia (AP) adoptou-se a perspectiva de que seria o mercado de trabalho a ditar, anualmente, a durao da permanncia destes migrantes laborais, ou seja, que os ciclos do mercado de emprego imigrante acompanhariam, tendencialmente, os ciclos econmicos. A programao da contingentao da migrao funcionava como uma estimativa do volume e tipo de fluxo migratrio e orientava a emisso de vistos. Posteriormente, o Estado regulava o volume de imigrao presente em Portugal, pelo menos parcialmente, atravs do mecanismo de concesso (2001-2003) e de renovao anual das autorizaes de permanncia. Este regime foi revogado atravs da alterao de 2003 da Lei de Imigrao e no mais foi retomado. S recentemente as polticas de imigrao do Estado portugus procuraram reagir explicitamente migrao temporria ou circular, embora exista no quadro legal nacional um conjunto de possibilidades que enquadram estes tipos de migrao de curta ou mdia durao desde a dcada de 1990. No que concerne vertente conceptual e ao enquadramento legal, Portugal acompanha, no essencial, a abordagem da Unio Europeia (UE): Nos ltimos anos tem assumido a migrao circular como um tipo de migrao com elevado potencial, ainda que pouco expressivo no conjunto das migraes no pas, e a migrao temporria como uma forma de resolver, atravs da gesto dos fluxos migratrios, dificuldades ligadas escassez sectorial de mo-de-obra. A evoluo portuguesa tem seguido a estratgia poltica da Unio neste domnio, especialmente as Concluses do Conselho de Dezembro de 2007 no mbito da prossecuo de uma poltica europeia global em matria de migraes como complemento das polticas dos Estados-Membros.2 Diferentes tomadas de posio de membros dos XVII e XVIII Governos Constitucionais e a participao de representantes de diversas instituies portuguesas em mltiplos eventos de ndole multilateral expressam a existncia de uma quasi estratgia nacional no que concerne migrao circular e migrao temporria ainda que com resultados no aferveis a partir das estatsticas de migraes actuais. A Lei n. 23/2007, de 4 de Julho, dita Lei da Imigrao (regulamentada pelo Decreto-Regulamentar
Consultada a 30 de Agosto de 2010 http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/pt/ec/97682.pdf.
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Migrao circular e temporria em Portugal n. 84/2007, de 5 de Novembro), constitui actualmente o diploma que regula a entrada, permanncia sada e afastamento de cidados estrangeiros em territrio portugus.3 nela que se encontra consagrado o quadro legal portugus relativo migrao circular ou temporria, bem como as solues legais destinadas a reforar este tipo de migrao. Portugal estabeleceu o primeiro acordo de migrao temporria com Cabo Verde em 1997, revisto no mbito de um acordo multilateral da UE em 2007, e aprovou um acordo bilateral de migrao temporria com a Ucrnia em 2003. Este ltimo conduziu construo de um programa experimental de migrao temporria de trabalhadores ucranianos para Portugal, destinando a estabelecer uma rotatividade migratria, no mbito de profisses sujeitas a uma sazonabilidade das ofertas de emprego (e.g. turismo, pescas ou agricultura). Trata-se de um projecto-piloto entre Portugal e a Ucrnia sobre migrao temporria e circular que ser sujeito a uma avaliao, a qual permitir identificar as limitaes e as vantagens deste programa e constituir a principal inovao que Portugal pode trazer a este debate. J no que respeita migrao circular, de referir que Portugal no dispe de uma poltica activa de incentivo, no obstante a Lei de Imigrao conter um conjunto de disposies destinadas a promover o carcter circular da migrao, designadamente, atravs do aumento dos perodos permitidos de ausncia do territrio nacional aos imigrantes portadores de vistos de residncia e da possibilidade de retorno a Portugal concedida queles que haviam regressado voluntariamente aos pases de origem. No h, contudo, um registo desta circularidade, o que impede uma avaliao da adequabilidade destas medidas legislativas. A possibilidade de conceber programas de migrao circular, de acordo com as necessidades do pas, parece ser o exemplo de uma boa prtica a generalizar. Estes programas, desenhados caso a caso, permitiro aos migrantes entrar em Portugal para trabalhar, estudar ou exercer outras actividades durante um perodo determinado, dispondo de um canal privilegiado de acesso feito de acordo com os procedimentos concretos das instituies dos Estados envolvidos. Uma vez avaliado, o programa-piloto com a Ucrnia permitir aferir as vantagens e desvantagens do sistema em condies reais. Um aspecto a merecer ateno o facto de estes tipos de imigrao, se mal organizados e geridos, poderem facilmente assumir um carcter permanente, defraudando assim o objectivo visado. No que concerne s estatsticas para a temtica da circularidade e temporalidade migratria, os
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Para uma compilao desta legislao actualizada ver http://sites.google.com/site/leximigratoria/legispdia-sef/links.

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Migrao circular e temporria em Portugal dados so muito escassos. Em Portugal no existe informao estatstica quanto ao retorno da imigrao permanente ou temporria de nacionais de pases terceiros residentes no pas. De igual forma, no existe informao estatstica especfica sobre imigrao temporria de nacionais de pases terceiros, nomeadamente no que se refere aos cidados brasileiros no quadro das actividades admitidas ao abrigo do regime de iseno de visto de entrada.4 Em termos da qualidade da informao sobre a populao estrangeira residente (detentora de autorizaes de residncia), as variveis disponibilizadas para o stock so escassas e a actualizao da informao tem sido insuficiente (e.g. a recolha esteve condicionada ao momento do primeiro pedido at 2008, sem que atendesse s renovaes ou s posteriores declaraes de alterao e no controlada a totalidade das sadas de territrio nacional). Em suma, a informao estatstica disponvel para este estudo pouco relevante e seria necessria uma nova estrutura estatstica para analisar o fenmeno migratrio contemporneo, nomeadamente no que respeita circularidade e temporalidade migratria, fenmeno rico em dinmicas e complexo nas suas dimenses.

Acordo entre a Repblica Portuguesa e a Repblica Federativa do Brasil sobre a Facilitao de Circulao de Pessoas, aprovado pelo Decreto n. 43/2003 de 24 de Setembro, na vertente que estabelece um regime de iseno de vistos, para estadias at 90 dias (prorrogveis por igual perodo), para fins artsticos, culturais, cientficos, empresariais, de estgio acadmico, jornalsticos ou desportivos. Consultado a 30 de Agosto de 2010 a partir de http://www.idesporto.pt/DATA/DOCS/LEGISLACAO/doc05_045.pdf.

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Migrao circular e temporria em Portugal 1. Introduo: propsito e metodologia seguida O objectivo principal deste estudo compreender, em termos legais e na prtica institucional, as caractersticas da migrao laboral temporria e da migrao circular/repetitiva de nacionais de pases terceiros em Portugal, ao longo dos ltimos anos, sobretudo aps a entrada em vigor da actual lei de imigrao Lei n. 23/2007, de 4 de Julho que aprova o regime jurdico de entrada, permanncia, sada e afastamento de estrangeiros do territrio nacional.5 Pretendemos ainda abordar o modo como as estratgias legislativas e polticas, adoptadas ao longo das duas ltimas dcadas, contriburam para a implementao de um processo efectivo de migrao laboral temporria e/ou de migrao circular/repetitiva. Outro aspecto abordado neste estudo a influncia do acervo legislativo e das polticas comunitrias pertinentes na definio do quadro legal portugus que promove e regula aqueles tipos de migrao. Assumimos igualmente como objectivo avaliar, na medida do possvel, a eficcia das polticas migratrias atravs da evoluo dos fluxos migratrios objecto deste estudo. Por ltimo, descrevemos alguns dos projectos j implementados com vista concretizao de um programa de migrao laboral temporria e/ou de migrao circular/repetitiva para Portugal, realamos as boas prticas detectadas e sumariamos algumas deficincias que contribuem para um insuficiente aproveitamento do potencial da legislao em vigor. O pblico-alvo deste estudo constitudo, sobretudo, pelos decisores polticos, a nvel nacional e da UE, que, atravs deste documento, auferem uma viso de conjunto das potencialidades e limitaes da migrao temporria, circular e/ou sazonal para (e de) Portugal. Complementam este pblicoalvo os quadros tcnicos que trabalham na operacionalizao das polticas estatais no campo das migraes bem como outros agentes a trabalhar na matria em apreo, nomeadamente, parceiros sociais, organizaes no-governamentais, associaes de imigrantes e associaes de defesa dos direitos humanos, acadmicos, investigadores nas reas das cincias sociais, jornalistas, entre outros. Da mesma forma, poder ter interesse no estudo o grupo emergente de empresrios e/ou empreendedores que, por necessidades do mercado de trabalho, recorrem a uma mo-de-obra flexvel e lidam com a imigrao com o perfil aqui analisado. No so de excluir como parte interessada os cidados atentos problemtica das migraes internacionais que, como se sabe, uma temtica que, nos ltimos anos, vem ganhando expressividade na esfera pblica.

Lei n. 23/2007, de 4 de Julho. Consultada em 30 de http://www.sef.pt/documentos/56/NOVA%20LEI%20ESTRANGEIROS.pdf.

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Migrao circular e temporria em Portugal O presente relatrio foi produzido pelo Ponto de Contacto Nacional6 (PCN) da Rede Europeia das Migraes7 (REM), assegurado pelo Servio de Estrangeiros e Fronteiras8 (SEF), que recorre aos servios de investigao e consultoria nas cincias sociais e humanas da Nmena Centro de Investigao em Cincias Sociais e Humanas9 para o apoiar no cumprimento no programa de trabalhos da REM para 2010. A redaco deste relatrio esteve a cargo de Pedro Gis secundado por Slvia Lima.

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Acessvel a partir de http://rem.sef.pt/. Acessvel a partir de http://emn.sarenet.es/. 8 Acessvel a partir de http://www.sef.pt/. 9 Acessvel a partir de http://www.numena.org.pt/entrada.asp.

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Migrao circular e temporria em Portugal

1.1 Metodologia 1.1.1 Metodologia seguida na identificao das fontes Como estratgia metodolgica para este estudo admitimos como hiptese ou pressuposto que o nvel das polticas e a realidade migratrias possuem um potencial ou desfasamento de facto entre si. Esse desfasamento pode ser meramente temporal as migraes internacionais demoram algum tempo a reagir s alteraes resultantes das leis que as regem ou, como mais comum, ser produto de uma desadequao legislativa conjuntural face realidade cada vez mais complexa e dinmica das migraes internacionais. A evoluo dos mercados de trabalho locais (Sassen 1995), principais receptores dos fluxos migratrios, necessita de um enquadramento legal flexvel, desburocratizado e adaptvel s conjunturas e aos ciclos econmicos, contudo a empiria tem demonstrado que raramente a aprovao das leis e a recepo dos fluxos tm sido coincidentes. Neste relatrio, a abordagem ao modo como, em termos legais e na prtica institucional, se entendem as caractersticas da migrao laboral temporria e da migrao circular/repetitiva de nacionais de pases terceiros para Portugal feita a dois nveis: das polticas e da realidade emprica da imigrao (no exclusivamente laboral). Neste sentido, sero analisadas as grandes linhas das polticas do Estado portugus referentes migrao laboral temporria e migrao circular/repetitiva na ltima dcada, ao mesmo tempo que se ensaia uma caracterizao dos movimentos migratrios que efectivamente tiveram lugar de (e para) Portugal e que se enquadram naquela definio. A metodologia seguida neste relatrio baseia-se numa triangulao de mtodos e tcnicas de investigao diferentes e entendidos como complementares (Tashakkori e Teddlie 1998), a saber: anlise documental, anlise estatstica e entrevistas a informadores privilegiados. No nosso caso, a opo por uma abordagem mista que contacta com o objecto emprico a partir de documentos, relatrios e estatsticas pr-existentes e ao mesmo tempo procura uma reduo da complexidade atravs da observao enquanto mecanismo de mediao revelou-se a nica metodologia possvel para obviar escassez de dados estatsticos sobre os tipos de migrao estudados. A escolha das fontes foi determinada pelas exigncias das especificaes produzidas pela Rede Europeia das Migraes (REM) para este estudo. Uma vez determinada a informao necessria, tratava-se de identificar as fontes que melhor poderiam fornecer essa informao, uma tarefa que foi Servio de Estrangeiros e Fronteiras Pg. 8 de 71

Migrao circular e temporria em Portugal desempenhada pelos investigadores que realizaram o estudo em estreita articulao com o SEF. A existncia de uma Rede Nacional de Migraes, dinamizada pelo PCN, permitiu agilizar os procedimentos de cedncia da informao por parte dos organismos governamentais que a integram. A colaborao dos autores do estudo A satisfao das necessidades de mo-de-obra atravs da imigrao: o caso portugus revelou-se essencial no acesso a estatsticas e documentos no publicados, bem como a quadros sntese j realizados para o referido estudo. No caso das fontes de informao qualitativa, nomeadamente os documentos legais e a sua anlise anotada,10 foi dada preferncia a fontes oficiais, como o portal de Internet do SEF. A consulta aos relatrios de necessidades de mo-de-obra e aos relatrios do Instituto de Emprego e Formao Profissional (IEFP) sobre a execuo do contingente global constituiu um importante instrumento para a caracterizao da migrao temporria e dos processos de recrutamento existentes. A consulta ao Portal IEFP NETemprego e ao Portal IEFP Netemprego imigrante permitiu aferir o modo de divulgao das ofertas de emprego e a pertinncia da informao prestada. A exemplo do que ocorreu no estudo A satisfao das necessidades de mo-de-obra atravs da imigrao: o caso portugus, tambm aqui so analisados dois grandes tipos de fontes secundrias: os documentos legislativos e as estatsticas oficiais. Estas fontes so consideradas os meios privilegiados de acesso aos termos legais, prtica institucional e s caractersticas da migrao laboral temporria e da migrao circular/repetitiva de indivduos nacionais de pases terceiros de (e para) Portugal. Em complemento recorremos a um conjunto de organizaes/instituies, entrevistando os seus representantes ou inquirindo relatrios no publicados de projectos directamente relacionados com a temtica em estudo. Foram entrevistados vrios informadores privilegiados para a obteno de informao directamente relacionada com projectos de migrao temporria, de migrao circular ou com modos de funcionamento, nomeadamente no mbito de comunidades de prtica ou de comunidades epistmicas. 1.1.2 Tipos de Informao e de fontes Para dar resposta ao pedido de informao quantitativa constante no ponto 3 das especificaes, serviram de referncia os dados disponibilizados no recm-criado Portal de Estatsticas do Servio de Estrangeiros e Fronteiras (dados obtidos atravs do Sistema Integrado de Informao do SEF e disponveis nos relatrios anuais publicados). Trata-se da melhor fonte disponvel por resultar de informao estatstica, coerente e harmonizada sobre populao estrangeira em Portugal.

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Acessvel a partir de http://sites.google.com/site/leximigratoria/legispdia-sef/texto-da-lei (consultado em Julho, Agosto e Setembro de 2010).

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Migrao circular e temporria em Portugal Recorremos igualmente a publicaes de dados estatsticos do Alto Comissariado para a Imigrao e Dilogo Intercultural (ACIDI)11 bem como ao IEFP para a obteno de um conjunto de dados relacionado com ofertas de emprego para estrangeiros no residentes, com os relatrios de necessidades de mo-de-obra e com os relatrios do IEFP sobre a execuo do contingente global. 1.1.3 Organizaes contactadas e cooperantes Para a elaborao deste relatrio foram contactadas diversas organizaes e instituies, a saber: SEF na sede, em vrias delegaes em Portugal e oficiais de ligao em embaixadas portuguesas no estrangeiro; Organizao Internacional das Migraes (OIM); IEFP; ACIDI; Instituto Nacional de Estatstica (INE); Confederao Agricultura Portuguesa e HUBEL Portugal. Todas estas organizaes e instituies cooperaram na disponibilizao da informao solicitada. 1.1.4 Dificuldades enfrentadas Foram vrias as dificuldades encontradas para a realizao deste estudo mas nenhuma de ndole a obviar a sua realizao. Destacamos a ausncia de estudos especficos sobre o caso portugus no que respeita migrao circular ou temporria, a ausncia de dados estatsticos sobre estes tipos migratrios e, mesmo, alguma sobreposio conceptual entre os termos utilizados para definir estes fluxos migratrios no caso portugus. Dificuldades de acesso a alguns relatrios oficiais constituiu tambm um constrangimento que atrasou a concluso dos trabalhos. 1.1.5 Desvios e ausncias face s especificaes O principal desvio prende-se com a dificuldade de apresentar tabelas estatsticas actualizadas tal como requeridas no ponto 3 das especificaes do estudo. Esta resulta das limitaes das prprias fontes quantitativas disponveis em Portugal, nomeadamente no que diz respeito ao nvel de desagregao dos dados e/ou sua divulgao. Uma outra dificuldade poder ser imputada ao facto de vrios dos programas e projectos relacionados com a temtica deste estudo se encontrarem ainda a decorrer, no estando disponveis os dados para uma avaliao efectiva da sua valia. o caso do projecto-piloto Portugal-Ucrnia sobre migrao temporria e circular, cuja avaliao no futuro prximo ser essencial para a compreenso das dificuldades que este tipo de programas enfrenta e as boas prticas que dele se podem extrair. Em relao a este caso, em particular, por se tratar de um inovador estudo-piloto, recomenda-se que as concluses da avaliao a realizar, quando finais e pblicas, sejam associadas a este estudo.
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Acessvel a partir de http://www.acidi.gov.pt/.

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Migrao circular e temporria em Portugal 1.1.6 Reservas/Caveats A exemplo do que ocorreu no estudo A satisfao das necessidades de mo-de-obra atravs da imigrao: o caso portugus, cabe destacar o facto de os dados quantitativos de que dispusemos para a elaborao deste relatrio conterem, do ponto de vista das exigncias das respectivas especificaes, bastantes insuficincias. Por exemplo, os dados do SEF referentes aos fluxos e aos stocks de imigrantes laborais por ano no esto classificados com o grau de desagregao que pretendido pelas orientaes do estudo temtico, nomeadamente no que diz respeito qualificao de migrantes temporrios. Este desfasamento relaciona-se ou com insuficincias a nvel do registo dos dados ou com dificuldades de articulao de bases de dados existentes. A categoria trabalhador sazonal no sequer contemplada nesse mesmo registo de dados, uma vez que ainda no est tipificada na legislao portuguesa. De referir ainda a alterao da tipologia dos vistos e autorizaes de permanncia, residncia ou trabalho em Portugal, decorrente das alteraes legislativas ocorridas ao longo da ltima dcada (designadamente em 2003, na Lei de Imigrao, Decreto-Lei n. 34/2003, de 25 de Fevereiro e na Lei n. 23/2007, de 4 de Julho). Estas alteraes impedem, igualmente, uma comparao efectiva entre as diferentes categorias, uma vez que introduzem diversas quebras nas sries estatsticas ao longo de perodos de tempo muito curtos. De sublinhar ainda o facto de tanto a migrao temporria como a migrao circular serem, em geral, tipos de migrao dificilmente captveis dado o sistema de registo de entradas/sadas existente no conjunto de pases da UE.

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Migrao circular e temporria em Portugal 1.2 Definies Os conceitos principais deste estudo so usados, sempre que possvel, com o sentido que lhes atribudo nas respectivas especificaes, e de acordo com o glossrio europeu de migrao e asilo da REM.12 Contudo, nem sempre foi possvel uma coincidncia total de conceitos, uma vez que existem alguns desencontros entre as definies do glossrio e aquelas que so adoptadas na legislao e nos documentos oficiais portugueses, que tiveram que ser adoptadas na descrio das polticas e da legislao nacionais. Por outro lado, os conceitos e a realidade esto, por vezes, desfasados (sendo esta muito mais abrangente), obrigando superao do mbito restrito daqueles, sob risco do estudo nacional perder interesse e objectividade. Na legislao portuguesa h um conjunto de conceitos claros como so os que respeitam: migrao sazonal ou no duradoura; migrao de retorno ou regresso; migrao para estudo (incluindo o intercmbio de estudantes, formao no remunerada e voluntariado); migrao para o exerccio de actividades de investigao e desenvolvimento (I&D) e de investigao e desenvolvimento tecnolgico (I&DT); e/ou migrao temporria, bem como um outro conjunto de conceitos mais fluidos respeitantes circularidade migratria ou migrao circular. Por outro lado, a definio de cada um dos grupos de imigrantes abrangidos por este estudo susceptvel de gerar uma sobreposio entre alguns dos conceitos (e.g. entre migrao sazonal, migrao temporria, migrao circular) e, em alguns casos, uma relativa indefinio quanto aos critrios de enquadramento preferencial dos imigrantes numa ou noutra categoria. Por exemplo, no existe ainda uma definio rigorosa do que torna a migrao sazonal repetitiva uma migrao circular ou o que distingue a sazonabilidade da temporalidade migratria num primeiro momento migratrio. Para melhor esclarecimento das definies utilizadas, optmos por segmentar os dois conceitos principais (migrao circular e migrao temporria) nas suas vrias componentes, procurando, ao longo do trabalho, consolidar as dimenses que os caracterizam atravs do seu confronto com a legislao, a prtica institucional e os dados analisados. O Estado portugus, em consonncia com o quadro de referncia da UE13, tem entendido a migrao circular como uma forma de migrao capaz de permitir um certo grau de mobilidade
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Asylum and Migration Glossary A Tool for Better Comparability, produzido pela Rede Europeia das Migraes. Consultado a 28 de Julho de 2010 a partir de http://rem.sef.pt/forms/content.aspx?MenuID=2&Publico=1. 13 Enunciadas nas especificaes para o presente estudo Specifications for EMN Study on Temporary and Circular Migration.

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Migrao circular e temporria em Portugal dos imigrantes entre o pas de origem e o pas de destino e vice-versa, num movimento pendular, legalmente regulamentado. Assim de acordo com a legislao portuguesa: (i) ao imigrante residente legal em Portugal possibilitada a ausncia do territrio

portugus para o exerccio legal de uma actividade (e.g. comrcio, profisso liberal, voluntariado ou outra) no seu pas de origem, como contributo para o desenvolvimento, sem perda do estatuto de residente. Aps o regresso, estes migrantes podem conservar uma forma de mobilidade privilegiada a partir de Portugal; e (ii) ao nacional do pas terceiro possibilitada a entrada em Portugal na condio de,

findo um determinado perodo de tempo previamente definido, regressar ao seu pas de origem, onde resida a ttulo principal. Aps o regresso, estes migrantes podem conservar uma forma de mobilidade privilegiada com destino a Portugal (e.g. circularidade, sazonabilidade, etc.). Estes so os pressupostos gerais que, de harmonia com a legislao nacional, enquadram o tipo de migrao objecto deste estudo. Em Portugal a migrao temporria pode ser dividida em dois tipos: (i) e (ii) migrao temporria para efeitos de estudo. a migrao laboral temporria contratualizada (por conta de outrem ou independente)

A migrao temporria decorre do exerccio de uma actividade profissional de carcter temporrio, sazonal ou no duradouro, no podendo ultrapassar a durao de seis meses, excepto quando a actividade seja exercida no mbito de um contrato de investimento.14 Na migrao para efeitos de estudo, os nacionais de pases terceiros podem deslocar-se temporariamente a Portugal para estudar ou seguir uma formao (ou uma combinao destas duas actividades), desde que, no termo do perodo para o qual foram admitidos, restabeleam a sua residncia e actividade principais no seu pas de origem. Num segundo nvel de anlise, pode conseguir-se uma definio de migrao circular ou temporria mais complexa. Neste estudo adopta-se uma definio abrangente de migrao circular ou temporria, que contempla categorias diversas de imigrantes, nomeadamente, nacionais
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Artigo 3. e artigo 56. da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho. Consultada em 30 de Agosto de 2010, a partir de http://www.sef.pt/documentos/56/NOVA%20LEI%20ESTRANGEIROS.pdf.

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Migrao circular e temporria em Portugal de pases terceiros que se dirigem para Portugal para exercerem actividades laborais temporrias; trabalhadores imigrantes com um emprego sazonal; imigrantes que esto em Portugal por motivos de estudo e imigrantes qualificados ou altamente qualificados que exercem actividades de investigao e desenvolvimento e/ou de investigao e desenvolvimento tecnolgico (I&D e I&DT). Inclumos igualmente nesta definio os imigrantes residentes em Portugal que retornam temporariamente aos pases de origem por perodos superiores a um dado perodo (por exemplo, por perodos superiores a 90 dias) mas na expectativa de um regresso a Portugal aps um certo perodo. Estas definies no podem ser dissociadas do enquadramento da questo no mbito mais alargado da UE, por um lado, e pelo que podemos designar por espao da lusofonia, por outro.15 Quanto ao primeiro, relevam factores de ordem poltica e legislativa, nomeadamente o direito de estabelecimento e a liberdade de circulao de pessoas e de prestao de servios, bem como o enquadramento conferido pela poltica comum de imigrao e asilo16; e o acervo de Schengen. O espao da lusofonia, assente nos laos privilegiados de amizade e cooperao com os pases de lngua portuguesa (artigo 7., n. 4 da Constituio da Repblica Portuguesa), constitui um vector poltico-constitucional das relaes externas portuguesas, concretizado, designadamente, na possibilidade de atribuio aos nacionais daqueles pases de direitos no conferidos aos demais estrangeiros. Numa dimenso que associa as relaes externas e a imigrao, este enquadramento reflecte-se em determinados aspectos do quadro legal, concretizados por um conjunto de projectos e programas que tm sido dedicados queles pases. De facto, estas definies so, como procuraremos demonstrar para o caso portugus, condicionadas por duas principais influncias, a saber, a relao bi ou multilateral estabelecida nas ltimas dcadas pela UE e/ou por Portugal com alguns pases terceiros (e.g. Ucrnia, Cabo Verde ou Moldvia) ou grupos de pases (e.g. Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa) e, por outro lado, a histria das migraes de (e para) Portugal, contextualizado pelo respectivo enquadramento legal e acordos internacionais pertinentes (e.g. acordos de segurana social), de que deriva relevncia jurdica assinalvel. Se juntarmos a este leque de influncias, as opes politicas e os instrumentos legais comunitrios verificamos que, como seria de esperar, as polticas migratrias portuguesas tm sido largamente estimuladas por polticas com origem nos espaos sociopolticos em que o pas se enquadra e, por outro lado, largamente dependentes de relaes diplomticas bilaterais. Os diferentes rgos da
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Este espao da Lusofonia encontra-se formalizado numa Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa (CPLP) de que so membros, para alm de Portugal, Angola, Brasil, Cabo Verde, Guin-Bissau, Moambique, So Tom e Prncipe e Timor-Leste. 16 Consagrada pelo Tratado de Amesterdo de 1997.

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Migrao circular e temporria em Portugal Unio Europeia, no uso das suas competncias especficas, influem directa ou indirectamente consoante as suas atribuies especficas, nas legislaes dos Estados-membros da Unio Europeia (Boeles et al. 2009; Currie 2008; Guild et al. 2009). Complementarmente, alguns dos acordos bilaterais sobre migraes assinados por Portugal sugerem algum movimento de reaco face presena de comunidades imigrantes em territrio nacional e surgem aps processos de regularizao extraordinria em que a visibilidade dessas comunidades assume maior relevncia. Dito de outro modo, a presena de comunidades imigrantes em Portugal tem sido, igualmente, mobilizadora de prioridades polticas e de opes legislativas por parte do Estado portugus, constituindo-se como uma influncia, desta feita por uma aco de ndole interna ou por iniciativa dos estados terceiros relevantes, na elaborao das suas polticas migratrias.

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Migrao circular e temporria em Portugal 2. Abordagem migrao circular e temporria em Portugal 2.1 Estratgia nacional, polticas e programas A legislao portuguesa tem como objectivo principal, no mbito das polticas migratrias do pas, atender s trs alternativas principais presentes num projecto migratrio (retorno, permanncia e/ou circulao). Estas alternativas so determinadas por um conjunto complexo de variveis de que o enquadramento legal do pas de destino apenas parte, mas a que devemos acrescentar a histria das migraes, as polticas de integrao, as oportunidades conjunturais e estruturais no mercado de trabalho, entre outras.17 Uma anlise da realidade imigratria nacional demonstra que as polticas em Portugal, ao longo das ltimas duas dcadas, tm privilegiado o enquadramento da imigrao como um processo de longa durao ou permanente, dirigindo uma parte substancial do esforo legislativo para a insero e integrao de imigrantes, na perspectiva de uma estada longa. Para alm de um conjunto de polticas destinadas a promover uma efectiva integrao social dos imigrantes na sociedade portuguesa, estimulando a coeso social do pas (e.g. plasmadas nos Planos para a Integrao dos Imigrantes), as polticas migratrias portuguesas tm privilegiado uma integrao laboral dos imigrantes e, por essa via, uma melhor insero na sociedade portuguesa. O exemplo das regularizaes de imigrantes em situao irregular em conjunto com as alteraes da Lei de Imigrao e da Lei da Nacionalidade reforam este argumento. Essas polticas tiveram como pressuposto a integrao dos imigrantes na sociedade portuguesa, em que um conjunto de regularizaes extraordinrias atendeu centralidade do trabalho nos processos de migrao e possibilitou que imigrantes que j estavam a trabalhar em territrio nacional legalizassem a sua situao. Polticas de reagrupamento familiar, bem como a extenso aos imigrantes presentes em territrio nacional de um conjunto amplo de direitos fundamentais (e.g. acesso sade, acesso educao) consolidam uma poltica de integrao ambiciosa. A estas polticas juntou-se, em 2006, uma nova Lei da Nacionalidade, genericamente considerada como generosa e humanista, que permite aos imigrantes legalmente residentes em Portugal aceder nacionalidade portuguesa e, desta forma, inserir-se plenamente na sociedade de acolhimento, ultrapassando constrangimentos prprios da condio de estrangeiros. Neste quadro, da anlise das polticas migratrias conclui-se que a estratgia nacional tem assentado no pressuposto de que a
Como referem Convey e Kupiszewski (1995, pp. 954-958), as polticas directas e indirectas relacionadas com as migraes so mltiplas, contando-se, entre elas, as relacionadas com o reconhecimento de diplomas, segurana social, sade e minorias tnicas.
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Migrao circular e temporria em Portugal maioria dos imigrantes iria aceder a um estatuto de longa durao ou permanente, tendo-se legislado no sentido de potenciar a sua integrao e a coeso social nacional. Na transio do sculo XX para o XXI as polticas migratrias alteraram-se, por um breve perodo, e aproximaram-se de um modelo de migrao temporria de mdia durao (at cinco anos). Com a criao das Autorizaes de Permanncia (AP) adoptou-se a perspectiva de que seria o mercado de trabalho a ditar, anualmente, a durao da permanncia destes migrantes laborais, ou seja, que os ciclos do mercado de emprego imigrante acompanhariam, tendencialmente, os ciclos econmicos. A programao da contingentao da migrao funcionava como uma estimativa do volume e tipo de fluxo migratrio e orientava a emisso de vistos. Posteriormente, o Estado portugus regulava o volume de imigrao presente em Portugal, pelo menos parcialmente, atravs do mecanismo de concesso (2001-2003) e de renovao anual das autorizaes de permanncia. Este regime foi revogado atravs da alterao de 2003 da Lei de Imigrao e no mais foi retomado. S recentemente as polticas de imigrao portuguesas procuraram reagir explicitamente migrao temporria ou circular, embora exista no quadro legal nacional um conjunto de possibilidades que enquadram estes tipos de migrao de curta ou mdia durao desde a dcada de 1990. 2.1.1 Viso do Estado quanto migrao circular e temporria em Portugal A abordagem migrao circular tal como presentemente entendida em Portugal, tem origem na Comunicao da Comisso Europeia ao Conselho Europeu, ao Parlamento Europeu, ao Comit Econmico e Social Europeu e ao Comit das Regies relativa migrao circular e s parcerias para a mobilidade entre a UE e pases terceiros,18 concretizando o Programa de Haia de 2005.19 Enriquecida por reflexes e debates sobre o tema, esta Comunicao enuncia os pressupostos deste tipo de migrao e os objectivos a prosseguir para que da resulte uma situao de win-win-win, envolvendo pas de origem, migrante e pas de destino. Neste documento pioneiro, a migrao circular, ou circulao migratria numa formulao alternativa, definida como uma mobilidade intercalada (pas de origem-pas de destino), regulada, repetitiva e cclica. O mbito desta definio vai alm da tradicionalmente usada para migrao, aproximando-se da concepo de gesto concertada entre pases de origem e pases de destino. Este conceito insere-se num paradigma mais vasto de promoo e gesto de uma migrao selectiva como parmetro ideal para a UE. De resto,
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Comunicao de 16 de Maio de 2007, COM (2007) 248 final, acessvel a partir de http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0248:FIN:EN:PDF. 19 No Programa de Haia, o Conselho props uma abordagem global para as migraes, como forma de melhorar a capacidade de gesto dos fluxos migratrios, de preveno e combate imigrao ilegal e promoo dos canais de migrao legal, integrando assim a imigrao nas relaes entre a Unio Europeia e os pases terceiros.

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Migrao circular e temporria em Portugal alia ainda a dimenso da ajuda ao desenvolvimento procurando, atravs da circularidade migratria, combater o depauperamento de recursos humanos que migram de pases menos para pases mais desenvolvidos. A definio de migrao circular e de migrao temporria em Portugal tem, neste estudo, que ser enquadrada no mbito de uma abordagem global sobre a migrao adoptada pelo Conselho da UE, e nomeadamente: das Concluses do Conselho da UE sobre as Parcerias para a Mobilidade e a Migrao Circular no mbito da Abordagem Global, adoptadas a 10 de Dezembro de 2007, plasmada num conjunto de documentos polticos onde se inscreveram as principais orientaes sobre a matria.20 De uma forma genrica, poder-se- definir a migrao circular como a deslocao temporria e legal de nacionais de pases terceiros21 para trabalho, estudo, investigao ou formao em Portugal, ou a deslocao de nacionais de pases terceiros, residentes em Portugal, para os seus pases de origem com o objectivo de a permanecerem por certo perodo, regressando depois aos locais de residncia inicial,22 num movimento repetitivo. J a migrao temporria pode ser definida como uma deslocao temporria e legal de nacionais de pases terceiros para Portugal para o exerccio de uma actividade profissional, de estudo, investigao ou de voluntariado, de carcter temporrio, de carcter sazonal ou de carcter no duradouro. Em ambas as definies, o trabalho apresenta-se como um elemento central, afirmando-se como conceito de ligao entre a migrao e a sua caracterizao como circular ou temporria, expresso de um primado recente nas polticas migratrias europeias, que favorece a imigrao laboral ou para o exerccio de uma actividade econmica, em funo das necessidades do pas de acolhimento, salvaguardando o retorno aos pases de origem, de forma mais ou menos obrigatria, aps um perodo previamente definido. Por outro lado, potenciar as mais-valias desta migrao nos
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Ver, designadamente, a Comunicao da Comisso Europeia sobre a Migrao Circular e as Parcerias para a Mobilidade entre a UE e pases terceiros, adoptada a 16 de Maio de 2007; as Concluses e do Plano de Aco da Conferncia Ministerial de Rabat sobre a migrao e o desenvolvimento de Julho de 2006 e, da adopo pela segunda Cimeira UE-frica, a 9 de Dezembro de 2007, a Parceria sobre a Migrao, a Mobilidade e o Emprego. Todos estes documentos esto referenciados nas especificaes para este estudo Specifications for EMN Study on Temporary and Circular Migration disponvel para consulta em http://tiny.cc/ffp0p5n60l. 21 O regime jurdico geral de entrada, permanncia, sada e afastamento de cidados estrangeiros do territrio portugus, vertido na Lei de Imigrao, no prejudica os regimes especiais previstos em convenes internacionais que vinculem Portugal; acresce que, salvaguardada a referncia expressa em contrrio na Lei de Imigrao, a entrada de nacionais de pases da UE ou do EEE rege-se por legislao prpria (cf. artigos 4. e 5. da Lei de Imigrao e artigo 16. da Lei de Imigrao de 2003). Para os cidados abrangidos pelo regime comunitrio vale o princpio da liberdade de circulao e estabelecimento. Cf. Lei n. 37/2006, de 9 de Agosto, que revogou o Decreto-Lei n. 6/93, de 3 de Maro, alterado pelo Decreto-Lei n. 250/98, de 11 de Agosto, que regula as condies especiais de entrada e permanncia em Portugal de estrangeiros nacionais de Estados-membros da UE, incluindo familiares destes e de cidados portugueses. 22 Adaptado a partir de http://www.dgai.mai.gov.pt/cms/files/conteudos/hiperl_AGM%20MigrCirc(1).pdf.

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Migrao circular e temporria em Portugal pases de origem constitui tambm um factor chave e o grande desafio destes processos. Aliar as necessidades de mo-de-obra dos mercados de trabalho dos pases europeus a uma oferta flexvel, que permita suprir necessidades conjunturais sem uma migrao permanente, surge como uma estratgia da Unio Europeia para o futuro prximo, que Portugal vem procurando acompanhar por via legislativa, no mbito das suas polticas migratrias. Como j referido, a centralidade da dimenso laboral na regulao de fluxos migratrios vem sendo uma tendncia das polticas migratrias do Estado portugus ao longo das ltimas duas dcadas.23 Neste pressuposto, essas polticas migratrias tm vindo a ser construdas em torno de dois grandes segmentos de insero de imigrantes, num mercado de trabalho assumido como dual: (i) um segmento que se caracteriza pela procura de imigrantes altamente qualificados e (ii) outro segmento onde se inserem imigrantes semi ou pouco qualificados. No que respeita migrao temporria, a legislao portuguesa, desde a dcada de 1990, contempla esta soluo, procurando enquadrar legalmente a estada de uma tipologia de imigrantes que no pretende fixar-se por longos perodos ou de forma permanente no territrio nacional.24 A tentativa de responder aos diferentes tipos de solicitao dos imigrantes em termos da temporalidade do seu projecto migratrio imigrao permanente, imigrao temporria ou circulao migratria est, a nosso ver, perfeitamente enquadrada em termos legislativos, embora com diferentes nveis de precedncia. Presentemente, a viso estratgica nacional concebe a migrao circular e temporria como parte integrante de uma abordagem global das migraes, encarando estes processos como mecanismos relevantes de resposta s necessidades laborais nacionais e como forma de minorar o brain drain, conferindo uma coerncia global s polticas de gesto da migrao legal, em ligao com os pases de origem. 2.1.2 O potencial da migrao circular e temporria S recentemente as polticas de imigrao nacionais procuraram reagir explicitamente ao desafio da
Cf. estudo da Rede Europeia de Migraes A satisfao das necessidades de mo-de-obra atravs da imigrao: o caso portugus. 24 A origem da autorizao de entrada e permanncia para o exerccio de actividades laborais por perodos curtos, que no justificassem o direito de residncia, remonta limitao temporal do visto de trabalho operada pelas normas do n. 4 do artigo 18. e do artigo 32., ambos do Decreto-Lei n. 59/93, de 3 de Maro, determinando a sua concesso at ao limite de 90 dias, prorrogvel por uma s vez e at 60 dias (acessvel a partir de http://dre.pt/pdf1sdip/1993/03/052A00/09290943.pdf). O exerccio de actividade profissional por parte de titular de visto de estada temporria estava j previsto no artigo 38., n. 2, do Decreto-Lei n. 244/98, de 8 de Agosto, na redaco que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n. 34/2003, de 25 de Fevereiro (acessveis, respectivamente, a partir de http://dre.pt/pdf1sdip/1998/08/182A00/38323851.pdf e de http://dre.pt/pdf1sdip/2003/02/047A00/13381375.pdf). Todavia este exerccio de actividade profissional por parte de titular de visto de estada temporria s era permitido em casos devidamente fundamentados, nos termos que vieram a ser estipulados pelo artigo 36. do Decreto Regulamentar n. 6/2004, de 26 de Abril (acessvel a partir de http://dre.pt/pdf1sdip/2004/04/098B00/25712586.pdf).
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Migrao circular e temporria em Portugal migrao temporria ou migrao circular, ainda que, pelo menos desde a dcada de 1990, existisse no quadro legal um conjunto de possibilidades que as poderiam enquadrar. No essencial, Portugal acompanha a abordagem comunitria neste domnio. Nos ltimos anos, a migrao circular foi assumida como um tipo de migrao com elevado potencial, embora detenha muito reduzida expresso no conjunto das migraes, a nvel nacional. De acordo com esta abordagem poltica, a migrao circular pode constituir uma alternativa credvel imigrao ilegal, capaz de adequar a oferta e a procura de mo-de-obra com origem em pases terceiros e contribuir para a repartio eficaz dos recursos disponveis e do crescimento econmico e, de forma particularmente evidente num segmento laboral especfico, limitar os efeitos negativos da fuga de crebros (brain drain) dos pases de origem, com o consequente depauperamento de recursos humanos qualificados. No quadro de desenvolvimento de linhas de actuao comum25 h lugar salvaguarda das realidades e prioridades especficas dos Estados-membros, no contexto das competncias nacionais em matria de gesto da migrao laboral, em particular no que se refere concesso de vistos de longa durao. Neste sentido, deve destacar-se a adopo em Portugal de regras agilizadoras destas formas de migrao (relacionadas designadamente com a reentrada de imigrantes), consagradas na Lei de Imigrao, precedendo a supra referida Comunicao da Comisso. Neste contexto, a possibilidade de regresso temporrio aos pases de origem, sem perda de direitos de residncia em Portugal, assume especial relevncia enquanto mecanismo de potenciao de uma efectiva circularidade migratria. Todavia, o potencial deste regime legal est longe de se encontrar esgotado. Portugal tem igualmente procurado promover a ligao das polticas migratrias ao desenvolvimento dos pases de origem das principais comunidades imigrantes presentes no seu territrio, procurando optimizar as vantagens potenciais para todas as partes envolvidas, de acordo com a lgica de triple win, j referida anteriormente. Por exemplo, os programas de trabalho temporrio desenvolvidos no mbito de protocolos ou acordos bilaterais com Cabo Verde e com a Ucrnia,26 procuram responder, por essa via, s necessidades de mo-de-obra do Estado de acolhimento (Portugal) contribuindo simultaneamente, atravs do retorno obrigatrio, para o desenvolvimento dos pases de origem, atravs da aquisio de competncias e outras vantagens por parte dos migrantes participantes. Acresce ainda a participao de Portugal em programas de apoio ao retorno definitivo ou temporrio aos pases de origem de imigrantes altamente qualificados, de
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Tal como enunciadas na Comunicao da Comisso Europeia sobre migrao circular e parcerias para a mobilidade. Ver o ponto 2.1.3 deste estudo.

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Migrao circular e temporria em Portugal modo a que a possam exercer as suas competncias (e.g. projecto MIDA27). Em termos polticos, os XVII e XVIII Governos Constitucionais tm-se manifestado favorveis pertinncia e vantagens da promoo dos tipos de migrao circular ou temporria de e para Portugal, mesmo em perodos conjunturais de crise econmica. Estes incentivos so encarados como factores de estabilidade, e de crescimento econmico, social e cultural das nossas sociedades [em que a] crise no deve constituir um pretexto para anular os esforos de implementao rpida de procedimentos para a concesso de vistos /autorizaes de residncia para fins laborais.28 Verificamos assim que a imigrao encarada como um fenmeno estrutural em Portugal, devendo a gesto dos fluxos migratrios ser assumida numa perspectiva de longo prazo, atravs da construo de polticas que permitam responder complexidade social, econmica e laboral da realidade contempornea. A constatao de que a migrao circular assumir uma maior preponderncia no futuro das migraes de (e para) Portugal implica um alargamento da base de recrutamento potencial, de forma a enquadrar os dois principais segmentos de migrantes laborais que o pas tende a acolher, em funo da previsvel durao dessas necessidades: (i) migrantes semi ou pouco qualificados e (ii) migrantes altamente qualificados. Com estes objectivos o Estado portugus criou um conjunto de instrumentos legais adequados e apoiou projectos de parceria para estimular a migrao temporria e circular, cujas principais linhas apresentaremos de seguida. Nos ltimos cinco anos, esta viso tem vindo a ser paulatinamente consolidada, designadamente por via da nova Lei de Imigrao (2007), de alguma experincia adquirida no mbito de projectospiloto, relevante para efeitos de futuras renegociaes dos Acordos, e pela criao de comunidades de prtica que ligam instituies e organizaes portuguesas em torno da contratao de trabalhadores no estrangeiro. De qualquer modo, experincia da aplicao dos mecanismos legais ainda recente e as avaliaes das experincias promovidas no se encontram consolidadas, havendo um significativo potencial ainda por explorar. Contudo, no obstante as polticas encetadas, os dados disponveis atestam que apenas uma parte minoritria dos projectos migratrios tendem a ser temporrios e, em alguns casos, de carcter circular ou sazonal. De igual modo, a experincia emprica parece indiciar que a maior parte dos

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Ver o ponto 2.1.3 deste estudo. Interveno do Secretrio de Estado Adjunto e da Administrao do XVII Governo constitucional na Conferncia Ministerial Construir Parcerias para a Migrao, em Praga, Repblica Checa disponvel em http://www.portugal.gov.pt/pt/GC17/Governo/Ministerios/MAI/Intervencoes/Pages/20090428_MAI_Int_SEAAI_Migra cao.aspx (consultada a 11 de Julho de 2010).

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Migrao circular e temporria em Portugal projectos migratrios individuais em Portugal tendero a ser permanentes ou de longa durao, embora possam assumir temporariamente caractersticas de uma migrao circular, em especial nas primeiras fases do ciclo migratrio individual. Neste contexto, devemos assinalar o facto de este estudo tratar de um nicho existente na imigrao em Portugal e no de um tipo migratrio generalizado ou generalizvel o que tem bvios reflexos na profundidade e riqueza dos dados aqui apresentados. 2.1.3 Polticas e programas especficos conducentes a uma migrao circular ou temporria A ligao de uma temporalidade migratria dos projectos individuais ou de uma circularidade migratria, feita, numa dupla perspectiva das polticas migratrias portuguesas: (i) como resposta a necessidades reais do mercado de trabalho nacional, face procura de mo-de-obra temporria ou sazonal; (ii) atravs de uma ligao potencial entre a migrao e o desenvolvimento dos pases de origem, procurando obviar a um depauperamento do capital humano ou at, no caso de alguns programas especficos, incentivar o aproveitamento por parte dos pases de origem da experincia e conhecimento obtidos pelos imigrantes em Portugal. Para a concretizao de tais desideratos, o Estado portugus apoia um conjunto de programas especficos, em parceria com os pases de origem das principais comunidades imigrantes residentes, participa em alguns programas multilaterais no mbito da UE e estabelece ou apoia, atravs de instituies e organizaes portuguesas, protocolos de cooperao com instituies e organizaes dos pases de origem dos imigrantes em Portugal. Sem o intuito de sermos exaustivos apresentamos, de seguida, alguns exemplos. Cooperao com Cabo Verde no mbito de processos de migrao temporria e circular a) Protocolo bilateral sobre emigrao temporria de trabalhadores cabo-verdianos Pode dizer-se que este instrumento representa o incio da construo de polticas migratrias especficas, directamente ligadas migrao circular para Portugal e/ou migrao temporria em Portugal. O protocolo sobre emigrao temporria de trabalhadores de Cabo Verde para Portugal (Decreto-Lei n. 60/97, de 18 de Fevereiro de 1997),29 aplicava-se aos trabalhadores de Cabo Verde que, mediante contratos pr-estabelecidos e devidamente registados pelo Ministrio do Emprego e Solidariedade Social de Portugal, se estabelecessem no pas por perodos limitados de tempo para
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Protocolo sobre Emigrao Temporria de Trabalhadores Cabo-Verdianos para a Prestao de Trabalho em Portugal (Praia, 18 de Fevereiro de 1997). Aprovado pelo Decreto n. 60/97, de 19 de Novembro, acessvel a partir de http://dre.pt/pdf1sdip/1997/11/268A00/62746275.pdf.

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Migrao circular e temporria em Portugal desenvolver a sua actividade profissional como trabalhadores por conta de outrem.30 Na prtica tratou-se de um protocolo pioneiro, destinado a suprir necessidades temporrias de mo-de-obra em Portugal, que possibilitava o acesso a um visto de trabalho por um ano, renovvel at ao mximo de trs anos, representando, poca, um avano factual face legislao ento em vigor. Os resultados deste protocolo no foram, ao que sabemos, avaliados, pelo que no possvel aferir da sua adequabilidade como resposta aos objectivos iniciais ento propostos. Este protocolo foi revisto e actualizado no mbito da Parceria para a Mobilidade estabelecida entre Cabo Verde e a UE em Junho de 2008,31 visando continuar a promover a admisso de certas categorias de trabalhadores cabo-verdianos, nomeadamente a ttulo temporrio e numa ptica de migrao circular. Complementarmente, na operacionalizao desta parceria, foi celebrado um instrumento bilateral de cooperao entre o IEFP de Portugal e o seu homlogo de Cabo Verde, com o objectivo de simplificar e de reforar a eficcia dos procedimentos de migrao laboral. Desconhecemos os relatrios sobre a avaliao destes protocolos pelo que a aferio do seu real impacto , igualmente, impossvel de fazer neste estudo. A avaliao do impacto deste tipo de legislao deveria ser realizada periodicamente para poder ser objecto de uma contextualizao e de generalizao das boas prticas j desenvolvidas ou de correco de problemas detectados. b) Projecto MIDA (Dias de Cabo Verde) O projecto MIDA-Cabo Verde (Migraes para o Desenvolvimento em frica - Cabo Verde), tambm conhecido como o projecto Dias de Cabo Verde - Diaspora for Development of Cape Verde, um projecto internacional de cooperao multilateral entre Estados,32 que visa a mobilizao para Cabo Verde das capacidades e competncias dos quadros cabo-verdianos, residentes nos pases parceiros, em sectores considerados essenciais para o desenvolvimento deste pas. O programa apoiado no mbito do AENEAS - Financial and technical assistance to third countries in the field of migration and asylum. Atravs deste projecto, Portugal apoia as actividades do Instituto das Comunidades de Cabo Verde (IC) em matria de migrao e desenvolvimento, com o objectivo de favorecer a migrao circular de migrantes altamente qualificados entre os dois pases. O MIDA-Cabo Verde permite o desenvolvimento de uma migrao circular orientada por ambos os Estados, isto , institucionalmente coordenada, atravs de um processo de sustentao de parcerias entre instituies e organizaes dos dois pases. Atravs deste projecto os cabo-verdianos
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Este protocolo segue-se ao Acordo Geral sobre Migrao entre Portugal e Cabo Verde publicado em Decreto-Lei n. 524-G/76, de 5 de Julho, acessvel a partir de http://dre.pt/pdf1sdip/1976/07/15503/00140015.pdf. 31 A Declarao Conjunta da Parceria para a Mobilidade entre a Unio Europeia e Cabo Verde foi assinada formalmente margem do Conselho Justia e Assuntos Internos, de 5 de Junho de 2008, por Cabo Verde, Portugal, Espanha, Frana, Luxemburgo e pela Comisso Europeia. 32 Portugal faz parte deste projecto, coordenado pela OIM, juntamente com a Itlia e a Holanda.

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Migrao circular e temporria em Portugal altamente qualificados residentes em Portugal so apoiados no regresso temporrio ao pas de origem para a exercerem uma actividade profissional relacionada com as suas competncias especficas, retornando ao pas de residncia no trmino dessas actividades. Este tipo de projectos insere-se nas polticas do Estado portugus com vista a obviar o brain drain de pases de origem dos imigrantes e tem uma directa ligao com a lgica da migrao circular objecto do presente estudo. c) Projecto Campo - Centro de Apoio ao Migrante no Pas de Origem O projecto Campo - Centro de Apoio ao Migrante no Pas de Origem33 foi criado em 2007, em resultado de um protocolo celebrado entre o Instituto Portugus de Apoio ao Desenvolvimento (IPAD), o ACIDI, o IC e a Associao de Imigrantes Aorianos, como entidade gestora em Cabo Verde. Este projecto-piloto surgiu no mbito do funcionamento da Comisso Consultiva Conjunta para as questes da Imigrao Cabo-verdiana,34 criada em 2005, e teve como objectivo principal o acolhimento, aconselhamento e a prestao de informaes a cidados cabo-verdianos ainda no pas de origem e que pretendiam emigrar para Portugal. Em 2008, o projecto Campo alargou a sua abrangncia no mbito da Parceria para a Mobilidade estabelecida entre Cabo Verde e a UE, aprovada durante a Presidncia Portuguesa do Conselho da UE, em 2007.35 Neste contexto, em Janeiro de 2009, teve incio o Projecto para o Reforo da Capacidade de Cabo Verde na Gesto da Migrao e de Retorno, no quadro da Parceria para a Mobilidade celebrada com a UE. Actualmente so parceiros do projecto Campo o Instituto de Emprego e Formao Profissional de Cabo Verde e o IC, o ACIDI, a OIM, o IPAD e a Agncia Espanhola de Cooperao Internacional para o Desenvolvimento (AECID). Este projecto articula-se com outros congneres em Cabo Verde, nomeadamente com o projecto Dispora (contributo da A AECID), com o MIDA acima referido, com os acordos de cooperao luso-cabo-verdianos no mbito do IPAD, programas de Bolsas de Estudo, entre outros. O objectivo geral do actual projecto Campo consiste na promoo da mobilidade legal entre a UE e Cabo Verde atravs da gesto eficaz da migrao legal, da preveno e reduo da imigrao ilegal e da promoo de sinergias entre desenvolvimento e migrao. Na sequncia do projecto Dias de
Acessvel a partir de http://www.campo.com.cv/. A comisso consultiva conjunta para as questes da imigrao cabo-verdiana, criada em 2005, composta, na parte portuguesa, por representantes do Ministrio dos Negcios Estrangeiros (IPAD e DGACCP), da Presidncia do Conselho de Ministros (ACIDI, I.P.) e do Ministrio da Administrao Interna (atravs do SEF), cf. Plano para a Integrao dos Imigrantes (acessvel a partir de http://dre.pt/pdf1sdip/2007/05/08501/00020023.pdf) e Relatrio Anual de Execuo: Maio de 2007 Maio de 2008 (acessvel a partir de http://www.portugal.gov.pt/pt/Documentos/Governo/PCM/PII_Rel_2007_08.pdf). 35 Ver a alnea d), adiante.
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Migrao circular e temporria em Portugal Cabo Verde Diaspora for Development of Cape Verde, o projecto Campo apoia os cabo-verdianos ou seus descendentes que residem no exterior de Cabo Verde, que ao longo dos tempos adquiriram know-how, experincia e recursos materiais, e que agora desejam colocar estes recursos ao servio do desenvolvimento do seu pas de origem. So objectivos especficos do projecto: 1) facilitar a correspondncia entre as competncias dos imigrantes e as vagas de trabalho e disponibilizar informao para o uso de canais migratrios legais; 2) facilitar a reintegrao de cabo-verdianos em pases da UE, no mercado de trabalho de Cabo Verde. De entre os propsitos actuais deste projecto destacam-se: atenuar os efeitos negativos da emigrao de pessoas altamente qualificadas e desenvolver respostas apropriadas, designadamente atravs de polticas de encorajamento ao regresso temporrio ou definitivo visando especificamente os migrantes cabo-verdianos e os nacionais europeus de origem cabo-verdiana altamente qualificados; promover a migrao temporria dos cidados cabo-verdianos altamente qualificados a fim de melhorar as suas qualificaes e facilitar o reconhecimento das competncias e das qualificaes; desenvolver o intercmbio de estudantes, investigadores e especialistas, desenvolver programas de formao e de trabalho temporrio; apoiar o regresso voluntrio e a reintegrao sustentvel dos migrantes regressados; reforar a cooperao sobre a formao dos trabalhadores migrantes candidatos ao regresso; contribuir para o desenvolvimento do empreendorismo e reforar o quadro jurdico para o investimento e os negcios; e desenvolver uma reflexo sobre a dimenso social da migrao no pas de origem. d) A Parceria para a Mobilidade entre a UE e Cabo Verde No mbito de uma Parceria para a Mobilidade estabelecida entre a UE e Cabo Verde, aprovada no decorrer da Presidncia Portuguesa do Conselho da Unio Europeia, em 2007, e assinada em Junho de 2008,36 Portugal, enquanto parte deste acordo multilateral, tem desenvolvido um conjunto de iniciativas tendo como objectivo, nomeadamente, facilitar a existncia de uma migrao circular ou de retorno e desenvolver oportunidades de emprego para cabo-verdianos imigrantes em Portugal.37 De entre os instrumentos de aco j implementados destaca-se o Campo, j referido, a criao de um centro comum para controlo dos pedidos de visto de curta durao gerido por Portugal e o reforo da cooperao na gesto de fronteiras e segurana martima.

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Consultado a 30 de Agosto de 2010 a partir de https://infoeuropa.eurocid.pt/registo/000041404/documento/0001/. Esta parceria para a mobilidade insere-se no esprito da proposta da Comisso Europeia tal como definida na Comunicao da Comisso ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comit Econmico e Social Europeu e ao Comit das Regies sobre migrao circular e parcerias para a mobilidade entre a Unio Europeia e pases terceiros (acessvel a partir de http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0248:FIN:EN:PDF).

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Migrao circular e temporria em Portugal e) Conveno sobre Segurana Social entre a Repblica Portuguesa e a Repblica de Cabo Verde Ainda no mbito das parcerias e acordos com Cabo Verde devemos salientar que, atravs do Decreto n. 2/2005, de 4 de Fevereiro, o Estado portugus aprovou a Conveno sobre Segurana Social assinado a 10 de Abril de 2001 entre a Repblica Portuguesa e a Repblica de Cabo Verde. Esta rev a Conveno assinada em 17 de Dezembro de 1981 e aprovada para ratificao pelo Decreto do Governo n. 45/85, de 6 de Novembro, e tem por objectivo assegurar uma proteco social, contnua e adequada, das pessoas que estejam ou tenham estado sujeitas s legislaes dos dois Estados, procurando, deste modo, potenciar a sua integrao nas respectivas sociedades de acolhimento. Esta conveno foi igualmente objecto de um Acordo Administrativo Relativo s Modalidades de Aplicao da Conveno sobre Segurana Social entre a Repblica Portuguesa e a Repblica de Cabo Verde,38 assinado em Cabo Verde, em 25 de Julho de 2007. Este tipo de acordos bilaterais so uma forma de consolidar fortes ligaes migratrias entre dois pases e uma forma de promover mecanismos que no impeam (ou estimulem) o retorno dos migrantes ao seu pas de origem e, cumulativamente, que esse retorno se faa com os migrantes a usufrurem de similares direitos que deteriam caso permanecessem em Portugal. Cooperao com a Ucrnia no mbito de processos de migrao temporria e migrao circular a) Acordo bilateral sobre migrao temporria de trabalhadores ucranianos No ano de 2003 foi estabelecido um acordo entre a Repblica Portuguesa e a Ucrnia sobre Migrao Temporria de Cidados Ucranianos para a Prestao de Trabalho na Repblica Portuguesa. Este acordo foi assinado em Kiev em 12 de Fevereiro de 2003 e viria a ser aprovado pelo Decreto n. 3/2005, de 14 de Fevereiro.39 O acordo procurava estabelecer regras e princpios que facilitassem a migrao temporria de cidados da Ucrnia para Portugal com vista ao exerccio de actividades profissionais de carcter temporrio. O teor deste acordo muito semelhante forma do protocolo que fora estabelecido em 1997 com Cabo Verde. No mbito deste instrumento, surgem algumas instituies e organizaes que, em conjugao com as do protocolo com Cabo Verde, se tornam essenciais para a compreenso da concretizao das polticas de migrao temporria laboral, tal como esta entendida no mbito das polticas migratrias portuguesas. De entre os actores-chave destacamos, nomeadamente, a potencial empresa empregadora em territrio portugus; o IEFP; o SEF; a Direco-Geral dos Assuntos Consulares e das Comunidades
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Consultado a 30 de Agosto de 2010 a partir de http://www.dre.pt/pdf1sdip/2007/11/22300/0856308570.PDF. Decreto n. 3/2005, de 14 de Fevereiro, consultado a 1 de Setembro de 2010 a partir de http://www.dre.pt/pdf1sdip/2005/02/031A00/10141017.PDF.

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Migrao circular e temporria em Portugal Portuguesas (DGACCP) e as instituies congneres nos pases de origem dos imigrantes, emergindo igualmente a OIM como mediadora (se e quando solicitada para esta funo). No mbito do acordo com a Ucrnia, estas instituies e organizaes tm funes especficas a desempenhar. O IEFP e o Centro Estatal de Emprego e Formao Profissional do Ministrio do Trabalho e de Poltica Social da Ucrnia devem articular-se directamente na troca de informaes sobre as oportunidades de trabalho, os sectores de actividade em que estas se inscrevem e as disponibilidades de mo-de-obra. Ao primeiro cabe comunicar semestralmente ao segundo a informao sobre o nmero de trabalhadores da Ucrnia, recrutados ao abrigo do acordo, com vista a uma melhor coordenao entre oferta e procura de mo-de-obra. Embaixada de Portugal na Ucrnia cabe a emisso de um visto de trabalho, cuja validade corresponder da durao do contrato de trabalho, at um mximo de um ano. Ao SEF, atravs do oficial de ligao na Embaixada portuguesa em Kiev, cabe a organizao do processo de recrutamento. O acordo estabelece as funes, os procedimentos e os tempos de resposta de cada uma das entidades criando, deste modo, uma rotina processual de fcil entendimento. Atravs da regulamentao e operacionalizao do acordo, as polticas migratrias portuguesas de incentivo migrao temporria ganham forma poltica abandonando os termos legais para se tornarem parte de polticas migratrias activas. b) O projecto-piloto Portugal-Ucrnia sobre migrao temporria e circular No sentido de operacionalizar o acordo acima referido, deve ser sublinhada a criao de um projecto-piloto no mbito da migrao circular e temporria. O projecto-piloto Portugal-Ucrnia sobre migrao temporria e circular teve por base o acordo entre os dois pases sobre migrao temporria de cidados ucranianos para prestao de trabalho em Portugal, de 14 de Fevereiro de 2005. Este projecto parte de uma iniciativa do SEF, em parceria com a OIM, e co-financiado pela Comisso Europeia (programa temtico de cooperao com pases terceiros na rea de migrao e asilo) e o Banco Mundial (BM). O projecto-piloto Portugal-Ucrnia sobre migrao temporria e circular tem como objectivo fomentar a emigrao/imigrao legal e integrar um conjunto de imigrantes ucranianos em empresas portuguesas, por um perodo de tempo pr-determinado (com visto de trabalho temporrio de trs a seis meses), sob compromisso de regressarem Ucrnia aps esse perodo. Mais concretamente, o projecto consiste na seleco de 50 candidatos ucranianos para o exerccio de uma actividade profissional em Portugal, por um perodo de seis meses, em empresas Servio de Estrangeiros e Fronteiras Pg. 27 de 71

Migrao circular e temporria em Portugal portuguesas, nos sectores de actividade de Agricultura, Hotelaria e Restaurao e Construo Civil. Para o efeito, so concedidos aos candidatos ucranianos vistos de estada temporria. Neste processo a OIM financia as viagens de ida e volta e apoia a reintegrao dos imigrantes no seu regresso Ucrnia, aps a estada temporria em Portugal, uma vez que o objectivo o retorno quele pas, para implementar projectos de criao de emprego, por conta prpria ou de outrem, com base nas competncias entretanto adquiridas. Ainda de acordo com os objectivos iniciais, este programa piloto destina-se a ajudar o estabelecimento de critrios futuros que permitam desenhar medidas e/ou programas que promovam a migrao circular, ou a migrao temporria com facilidade de retorno ao pas de origem. O BM ir analisar os resultados e o impacto dessa migrao temporria, comparando a situao dos candidatos admitidos de outros 50 candidatos no seleccionados que permaneceram na Ucrnia, no mbito de um estudo de avaliao dos benefcios e custos deste tipo de migrao. Numa fase posterior, caso os resultados obtidos sejam positivos, o conjunto de trabalhadores participantes neste projecto-piloto dever ter preferncia num segundo recrutamento e facilidades nos procedimentos de admisso, numa lgica de circularidade migratria. Esta avaliao ser uma ferramenta de grande utilidade para perspectivar os futuros programas de migrao temporria e circular em Portugal. c) Conveno sobre Segurana Social entre a Repblica Portuguesa e a Ucrnia Ainda no mbito das parcerias e acordos com a Ucrnia devemos salientar que, atravs do Decreto n. 8/2010, de 27 de Abril, o Estado portugus aprovou a Conveno sobre Segurana Social entre a Repblica Portuguesa e a Ucrnia, assinada em Lisboa, a 7 de Julho de 2009. Esta conveno tem por objectivo assegurar uma proteco social, contnua e adequada, das pessoas que estejam ou tenham estado sujeitas s legislaes dos dois Estados, com vista a, deste modo, potenciar a sua integrao nas respectivas sociedades de acolhimento. Cooperao com o Brasil no mbito de processos de migrao temporria e circular a) Acordo entre a Repblica Portuguesa e a Repblica Federativa do Brasil sobre a Contratao Recproca de Nacionais O Decreto n. 40/2003, de 19 de Setembro, estabelece um Acordo entre a Repblica Portuguesa e a Repblica Federativa do Brasil sobre a Contratao Recproca de Nacionais. Este acordo foi

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Migrao circular e temporria em Portugal assinado em Lisboa a 11 de Julho de 2003,40 na sequncia do Tratado de Amizade, Cooperao e Consulta entre Portugal e a Repblica Federativa do Brasil, de 22 de Abril de 2000. Neste acordo, vulgarmente conhecido por Acordo Lula, so concedidos aos cidados brasileiros que se deslocam ao territrio portugus por perodos limitados de tempo, para a desenvolverem uma actividade profissional por conta de outrem, um conjunto excepcional de direitos, designadamente a possibilidade de obter uma autorizao de trabalho, estando j em territrio nacional.41 Na prtica este regime possibilita que cidados brasileiros, entrados em Portugal para procurar emprego, regularizem posteriormente a sua situao. Este mecanismo est directamente relacionado com a potencialidade de existncia de uma circularidade migratria e, tambm, visa potenciar a gesto da migrao temporria com origem no Brasil para sectores dependentes de uma mo-de-obra que fale portugus (e.g. servios ou turismo). Complementarmente, este acordo reflecte, para alm de uma presso migratria forte, a importncia das relaes bilaterais entre os dois pases e a integrao das matrias migratrias nas relaes externas de Portugal. b) Acordo entre a Repblica Portuguesa e a Repblica Federativa do Brasil sobre a Facilitao de Circulao de Pessoas No mbito e para os efeitos do presente estudo, de referir o Acordo entre a Repblica Portuguesa e a Repblica Federativa do Brasil sobre a Facilitao de Circulao de Pessoas,42 aprovado pelo Decreto n. 43/2003 de 24 de Setembro, na vertente que estabelece um regime de iseno de vistos, para estadias at 90 dias (prorrogveis por igual perodo), para fins artsticos, culturais, cientficos, empresariais, de estgio acadmico, jornalsticos ou desportivos. O intuito ltimo deste regime tornar mais fcil e fluida a circulao de nacionais dos pases contratantes, profissionais nestas reas.43 Embora a iseno de vistos exclua o exerccio de uma actividade remunerada por uma entidade do pas de destino (salvo se se tratar de ajudas de custo, bolsas, dirias e prmios) a promoo da circularidade migratria est bem explcita neste acordo, em especial na vertente relacionada com a aquisio de competncias e troca de experincias nas reas de actividades supra referidas.

Consultado a 30 de Agosto de 2010 a partir de http://www.mreis.pt/bilblioteca/doc_word_pdf/dec40-2003.pdf. Constitui uma regularizao extraordinria para os efeitos que ora relevam, dirigida aos brasileiros que se encontravam em Portugal data da assinatura deste acordo internacional. 42 Consultado a 30 de Agosto de 2010 a partir de http://www.idesporto.pt/DATA/DOCS/LEGISLACAO/doc05_045.pdf. 43 Especialmente artistas, professores, cientistas, investigadores, empresrios, executivos, desportistas, jornalistas e/ou estagirios.
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Migrao circular e temporria em Portugal Cooperao com a Moldvia no mbito de processos de migrao temporria e migrao circular No mbito do paradigma de parcerias para a mobilidade, tal como defendido pela UE,4445 foi assinado um acordo multilateral de migrao temporria entre Portugal, vrios outros membros da UE e a Repblica da Moldvia. No intuito de uma operacionalizao do acordo desta parceria esto em curso consultas entre oficiais e diplomatas de Portugal e da Moldvia. Ainda no mbito das parcerias e acordos este pas devemos referir a aprovao pelo Parlamento portugus, em 16 de Julho de 2010, da Conveno sobre Segurana Social entre a Repblica Portuguesa e a Repblica da Moldvia, assinada em Lisboa, em 11 de Fevereiro de 2009, entretanto ratificada pelo Parlamento moldavo e que aguarda entrada em vigor. Acordos multilaterais para a mobilidade de estudantes De mbito multilateral deve ser salientada a participao de Portugal num conjunto de programas de mobilidade de estudantes que devem ser enquadrados na lgica de promoo de migrao temporria e de migrao circular objecto deste estudo.46 So mltiplos os programas de mobilidade de que Portugal faz parte: Erasmus, Erasmus Mundus, Tempus e Nyerere, por exemplo, que proporcionam aos estudantes qualificados europeus e africanos a oportunidade de beneficiarem de uma maior mobilidade na Europa; o programa Juventude em Aco que apoia a mobilidade euroafricana entre os jovens; ou o Programa Atlantis entre a UE e os Estados Unidos da Amrica, entre vrios outros. Cooperao com a Romnia e a Bulgria no mbito de processos de migrao temporria e circular Numa perspectiva histrica, face integrao de pleno direito da Romnia e da Bulgria como Estados-membros da UE,47 deve ainda referir-se os acordos de cooperao sobre migrao temporria e/ou circular assinados por Portugal com aqueles dois pases. De ndole muito

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A Declarao Conjunta da Parceria para a Mobilidade entre a Unio Europeia e a Repblica da Moldvia foi assinada formalmente margem do Conselho Justia e Assuntos Internos, de 5 de Junho de 2008, por Portugal, Bulgria, Chipre, Repblica Checa, Frana, Grcia, Alemanha, Hungria, Itlia, Litunia, Polnia, Romnia, Eslovnia, Eslovquia, Sucia pela Comisso Europeia e pela Repblica da Moldvia. 45 Ver a nota do Ministrio da Administrao Interna sobre esta parceria consultada a 1 de Setembro de 2010 a partir de http://www.dgai.mai.gov.pt/cms/files/conteudos/hiperl_AGM%20PpM%20MOL%20(1).pdf. 46 Ver a propsito dos estudantes que participem em programas comunitrios de promoo da mobilidade para a Unio Europeia ou para a Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa a Portaria n. 208/2008, de 27 de Fevereiro, acessvel a partir de http://www.azores.gov.pt/NR/rdonlyres/664F2A7E-AAE6-4B12-B7398B3E69715DA5/203565/Portaria2082008de27Fev.pdf. 47 Sem prejuzo das restries quanto ao trabalho de nacionais destes pases ainda em vigor, impostas por alguns Estados Membros.

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Migrao circular e temporria em Portugal semelhante aos acordos j apresentados para o caso de Cabo Verde, Ucrnia e Brasil, estes acordos estabelecem regras e princpios que facilitam a migrao temporria de cidados da Romnia e da Bulgria para Portugal com vista ao exerccio de actividades profissionais com carcter temporrio. No caso da Romnia, a cooperao entre os dois pases foi formalizada atravs do acordo sobre a permanncia temporria de cidados romenos para a prestao de trabalho em Portugal, assinado em 19 de Julho de 2001 e aprovado pelo Decreto n. 18/2005, de 6 de Setembro.48 Este acordo estabelecia regras e princpios facilitadores da migrao temporria de cidados da Romnia para Portugal com vista ao exerccio de actividades profissionais com carcter temporrio. Quanto Bulgria, tratou-se do acordo entre a Repblica Portuguesa e a Repblica da Bulgria sobre Contratao Recproca dos Respectivos Nacionais, assinado em Sfia em 26 de Setembro de 2002, e aprovado pelo Decreto n. 23/200349 e que entrou em vigor a 12 de Julho de 2003. 2.1.3.1 A contingentao das entradas e a gesto das migraes numa perspectiva de migrao circular ou temporria A abordagem nacional em matria de gesto dos fluxos de imigrao econmica assenta numa poltica de contingentao de admisso de novos imigrantes desde o incio da dcada. Assim, em 2001 o artigo 36. do Decreto-Lei n. 4/2001, de 10 de Janeiro, institui a elaborao de um Relatrio com a previso de oportunidades de trabalho e dos sectores de actividade em que as mesmas existem, no quadro do qual devia ter lugar a concesso de visto para efeitos do exerccio temporrio de uma actividade profissional em Portugal.50 Na sequncia das alteraes introduzidas, em 2003, na Lei de Imigrao Decreto-Lei n. 34/2003, de 25 de Fevereiro , o mesmo Relatrio, que passou a ser elaborado a cada dois anos, fixava um limite mximo anual imperativo de entradas de cidados estrangeiros oriundos de Estados que no integrassem o espao Schengen.51 No que especificamente dizia respeito ao exerccio de actividades de trabalho subordinado em Portugal, a legislao vigente dava prioridade aos trabalhadores comunitrios, bem como aos trabalhadores no comunitrios legalmente residentes em Portugal na satisfao da oferta de

Consultado a 30 de Agosto de 2010 a partir de http://www.dre.pt/pdfgratis/2005/09/171A00.PDF. Consultado a 30 de Agosto de 2010 a partir de http://www.gddc.pt/siii/docs/dec23-2003.pdf. 50 Relativamente ao ano de 2001, cf. Diagnstico e prospectiva a curto prazo das necessidades de mo de obra em Portugal: Relatrio final de Junho de 2001, anexo Resoluo do Conselho de Ministros n. 164/2001, acessvel a partir de http://dre.pt/pdf1sdip/2001/11/278B00/75987663.pdf. 51 O Relatrio sobre Oportunidades de Trabalho, ento delineado, era elaborado pelo Governo, mediante parecer do IEFP e aps audio das Regies Autnomas (Aores e Madeira), da Inspeco-Geral do Trabalho (IGT), da Associao Nacional de Municpios Portugueses (ANMP), das confederaes patronais e sindicais e do ento AltoComissariado para a Imigrao e as Minorias tnicas (ACIME, actual ACIDI).
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Migrao circular e temporria em Portugal emprego, relativamente ao acesso de novos cidados no comunitrios ao mercado nacional, atravs da concesso do visto adequado (cf. artigo 41. do Decreto-Lei n. 34/2003). Neste contexto, competia ao IEFP acompanhar e avaliar a execuo do supramencionado Relatrio sobre Oportunidades de Trabalho (cf. artigo 41., n. 2, do mesmo diploma). Em todo o caso, estava legalmente consagrada a possibilidade de, margem do contingente ou das reas de actividade previstas, considerar a oferta de emprego que fosse essencial economia nacional ou que assumisse natureza altamente qualificada ou de interesse cientfico, artstico ou social relevante para Portugal, mediante parecer prvio obrigatrio do IEFP (cf. artigo 41., n. 3, daquele diploma). O Instituto do emprego e Formao Profissional assume, desde que a contingentao foi implementada, um papel preponderante na gesto das ofertas de trabalho a cidados estrangeiros. O actual regime jurdico da entrada, permanncia, sada e afastamento de cidados estrangeiros Lei n. 23/2007, de 4 de Julho , veio a acolher soluo semelhante ao quadro legal atrs descrito. Deste modo, o Governo aprova anualmente, mediante parecer prvio da Comisso Permanente da Concertao Social,52 uma resoluo que define um contingente global indicativo de oportunidades de emprego presumivelmente no preenchidas53 por trabalhadores portugueses, trabalhadores nacionais de Estados-membros da Unio Europeia, do Espao Econmico Europeu, de Estado terceiro com o qual a Comunidade Europeia tenha celebrado um acordo de livre circulao de pessoas, bem como por trabalhadores nacionais de Estados terceiros com residncia legal em Portugal.54 No contingente global so considerados contingentes especficos para as Regies Autnomas dos Aores e da Madeira. Na actual Lei de Imigrao, o IEFP continua a desempenhar um papel determinante, tanto na definio das vagas efectivamente correspondentes ao contingente global (aps publicitao das respectivas ofertas de emprego em territrio nacional e nas representaes diplomticas portuguesas),55 como na elaborao de relatrio semestral sobre a execuo daquele.56 O IEFP, a DGACCP, do Ministrio dos Negcios Estrangeiros (MNE), e o SEF so os principais actores na definio e aplicao dos princpios ligados poltica de contingentao das entradas de novos

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rgo do Conselho Econmico e Social, presidido pelo Primeiro-Ministro, tendo como principal misso a promoo do dilogo e da concertao tripartida entre o Governo e os parceiros sociais, contribuir para a regulamentao das relaes de trabalho e para a definio das polticas de rendimentos e preos, de emprego, formao profissional e proteco social. O Conselho Econmico e Social, criado em 1991, um rgo constitucional de consulta, concertao e participao, no domnio das polticas econmicas e sociais (artigo 92. da Constituio da Repblica Portuguesa). 53 Cf. Artigo 59., n. 2, da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho. 54 Cf. Artigo 59., n. 1, da Lei n. 23/2007, o qual, em comparao com a soluo acolhida no Decreto-Lei n. 244/98, de 8 de Agosto, promove o alargamento das classes de cidados estrangeiros, consideradas prioritrias no preenchimento das vagas de emprego anunciadas. 55 Cf. Artigo 59., n. 4 da Lei n. 23/2007. 56 Cf. Artigo 59., n. 8 da Lei n. 23/2007.

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Migrao circular e temporria em Portugal imigrantes. Estas trs entidades, dependentes de trs diferentes Ministrios, constituem a principal comunidade de prtica portuguesa envolvida neste processo e a sua produtividade e capacidade de articulao constituem a principal factor de sucesso na aplicabilidade da legislao vigente. A actual Lei de Imigrao, permite ainda que, a ttulo excepcional, possa ser autorizado o exerccio de uma actividade profissional57, independentemente das oportunidades fixadas no mbito do contingente global, subordinada aos nacionais de Estados terceiros que (...) possuam contrato de trabalho, desde que comprovem que a oferta de emprego no foi preenchida, pelas classes de trabalhadores legalmente identificadas como prioritrias.58 Na ptica dos sucessivos governos, a gesto dos fluxos imigratrios, por via da previso de oportunidades de emprego e dos sectores de actividade em que as mesmas existem, visa contribuir para melhorar as condies de ajustamento do mercado de trabalho em Portugal, facilitando a migrao circular e promovendo uma migrao temporria de trabalhadores migrantes. Na perspectiva da gesto da migrao laboral e das necessidades dos mercados de trabalho em Portugal, emergem dois mecanismos complementares: a contingentao, predominantemente vocacionada para necessidades laborais mais duradouras, e a migrao circular que, acessoriamente, d resposta a necessidades de ndole temporria ou sazonal. Estes dois mecanismos fazem parte de uma gesto integrada da admisso e permanncia em territrio nacional, em concertao com a gesto das necessidades de mo-de-obra. Esta abordagem parte da estratgia nacional de abertura de canais legais e transparentes que viabilizem a entrada e permanncia legal dos imigrantes necessrios e suficientes para as necessidades da economia portuguesa e que, ao mesmo tempo, seja possvel integrar, especialmente por via do acesso ao mercado de trabalho, sem perigar a coeso nacional. 2.1.4 Polticas de retorno e migrao circular Sem prejuzo dos programas de retorno voluntrio, o Estado Portugus no tem uma poltica activa de estmulo ao retorno dos imigrantes legalmente residentes em territrio nacional. O retorno voluntrio de estrangeiros legais constitui, neste contexto, uma nfima parte dos programas de retorno voluntrio de estrangeiros em Portugal sendo estes os que so imediatamente registados estatisticamente (correspondendo a menos de 1 em 8 dos retornos voluntrios registados). A maioria dos retornos dos imigrantes ocorre sem o apoio directo do Estado, sendo os efeitos deste movimento
No caso portugus a Autorizao de trabalho est subsumida na Autorizao de Residncia. A exemplo do que ocorria j na anterior legislao, a Lei de Imigrao permite excepcionalmente, desde que verificadas as condies gerais a observar para a concesso de vistos, conceder uma autorizao de residncia para fins laborais Cf. Artigo 59., n. 7 da Lei n. 23/2007.
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Migrao circular e temporria em Portugal sentidos de forma desfasada em relao ao momento da partida do imigrante de territrio nacional. A circularidade ligada ao retorno uma dimenso muito pouco estudada, pelo que a relevncia da dimenso retorno ligada circularidade no caso portugus deve ser vista como diminuta. O programa de Retorno Voluntrio Assistido , neste contexto, uma nfima parte da estratgia geral de gesto das migraes em Portugal e pretende promover o retorno e a reintegrao dos imigrantes que no podem ou no querem permanecer no pas. Portugal est envolvido em programas de apoio ao retorno voluntrio desde final da dcada de 199059. A lgica subjacente aos programas tem sido a de apoio ao retorno aos pases de origem de imigrantes ilegalmente residentes em Portugal. A implementao das actividades de retorno assistido em Portugal da responsabilidade do Estado portugus, contando, para o efeito, com a colaborao da OIM. No desenvolvimento dos princpios gerais sobre retorno assistido, previstos pelo artigo 139. da Lei n. 23/2007, de 4 de Julho, o quadro regulador deste programa resulta, nomeadamente do Protocolo de Cooperao para a Execuo do Programa de Retorno Voluntrio, de 20 de Dezembro de 2001, celebrado pelo Estado portugus e a OIM. Nos ltimos anos Portugal tem estado envolvido em dois programas de apoio ao retorno voluntrio no mbito de dois projectos: Assessment of Brazilian Migration Patterns and Assisted Voluntary Return Programme from selected EU Member States to Brazil (co-financiamento da CE Retorno 2006) e Programa de Apoio ao Retorno Voluntrio e Reintegrao (financiado pelo Fundo Europeu de Regresso 2008 e pelo SEF) ambos geridos, no caso portugus, pela OIM em Lisboa. Em 2006-2008, o SEF e a OIM participam igualmente no projecto SuRIIA - Sustentao do Retorno - Rede de Informao e Aconselhamento,60 para a constituio de uma rede descentralizada de apoio ao retorno voluntrio. 2.1.4.1 Dimenso de retorno das polticas e programas de migrao circular e temporria Assente numa viso flexvel desta tipologia migratria, a poltica nacional prope-se incluir a

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As actividades relativas ao retorno voluntrio assistido tiveram incio em Portugal, de forma consistente, em 1997. Na altura, no quadro de um Protocolo assinado entre o Estado Portugus, nomeadamente o Ministrio dos Negcios Estrangeiros (MNE), o Ministrio da Administrao Interna (MAI), o Alto Comissariado para a Imigrao e Minorias tnicas (ACIME) e a Misso da OIM em Portugal, foi possvel a implementao do Programa Piloto de Retorno Voluntrio. Em 2001 foi celebrado novo Protocolo, que definiu a vigncia anual do Programa de Retorno Voluntrio (PRV), automaticamente renovvel por perodos idnticos e sucessivos, o qual est presentemente em vigor. 60 O Projecto SuRRIA Sustentao do Retorno Rede de Informao e Aconselhamento um projecto do Servio de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), co-financiado pela Comisso Europeia, em que a OIM a parceira operacional. O Projecto SuRRIA procura melhorar o atendimento e o acesso informao de potenciais beneficirios do Programa de Retorno Voluntrio (PRV). Para colaborar na aplicao prtica e concreta do programa, foi criada uma rede, constituda por vrias instituies, organizaes e associaes que tm, como actividade principal, a de prestar apoio e aconselhamento aos imigrantes e que esto presentes em territrio nacional.

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Migrao circular e temporria em Portugal dimenso de retorno da migrao circular e temporria, essencialmente, em duas dimenses: nas migraes provenientes dos pases de origem e na movimentao de trabalhadores nacionais de pases terceiros residentes em Portugal. Quanto migrao a partir dos pases de origem, acautelando, sempre que possvel, as condies do retorno, no mbito dos programas estabelecidos para o efeito e no caso dos movimentos de residentes com ligaes profissionais aos seus pases de origem, mediante a adopo de regras legais de proteco desta circulao migratria. No caso dos protocolos ou acordos de migrao temporria de trabalhadores com Cabo Verde e/ou com a Ucrnia, por exemplo, a obrigatoriedade do retorno ao pas de origem est formalmente contida numa clusula contratual que faz parte do conjunto visto/contrato de trabalho. No caso dos movimentos de residentes em Portugal com ligaes profissionais aos seus pases de origem, as polticas de retorno consistem na participao em programas especficos de suporte circulao de quadros ou tcnicos (e.g. Programa Dias de Cabo Verde) e no suporte de polticas expressas nas convenes bilaterais de Segurana Social, bem como no caucionamento de tempos alargados de ausncia de territrio portugus, nos termos da actual Lei de Imigrao artigo 85. n. 4 da Lei n. 23/2007 de 4 de Julho. De acordo com a poltica migratria portuguesa, a migrao circular, na sua dimenso de retorno voluntrio aos pases de origem, deve promover a transferncia de competncias para os pases em desenvolvimento. Por outras palavras, h nas polticas migratrias portuguesas a percepo de uma ligao potencial entre as polticas de retorno e o apoio ao desenvolvimento dos pases de origem dos imigrantes. Simultaneamente, porm, este tipo de programas funciona como uma vlvula de sada de alguns migrantes cujos projectos migratrios no foram totalmente bem sucedidos,61 evitando afastamentos coercivos e reduzindo a conflitualidade social. Colateralmente a estas polticas de retorno, pode ser encontrada uma boa prtica de promoo da migrao circular, com um retorno subjacente, nas polticas de bolsas de estudo do Instituto Portugus de Apoio ao Desenvolvimento (IPAD) que, nos ltimos anos, modificou o processo de concesso, privilegiando a atribuio de bolsas de mestrados e doutoramentos, em detrimento das licenciaturas. No sentido de um efectivo retorno dos estudantes bolseiros ao pas de origem, o IPAD

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Cf. Retorno Assistido e Reintegrao em Pases Terceiros: Programas, Estratgias e Incentivos disponvel em http://www.google.com/url?sa=t&source=web&cd=10&ved=0CEUQFjAJ&url=http%3A%2F%2Femn.sarenet.es%2F Downloads%2Fdownload.do%3Bjsessionid%3D9C4724FC020A7CB06A847063715653E9%3FfileID%3D936&rct=j &q=%22Projecto SuRRIA%22&ei=uyCGTNDUA5bKjAf08GOCA&usg=AFQjCNG4OdspWX6NVvdLB0HRZMYcQ1d6jQ consultado a 30 de Agosto de 2010.

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Migrao circular e temporria em Portugal promove o recrutamento de bolseiros directamente em instituies africanas, atribuindo as bolsas "a pessoas com lugar de retorno", isto , com ligaes a instituies no pas de origem. A obrigatoriedade de regresso ao pas de origem faz parte das condies de atribuio de bolsa.62 Complementarmente, o IPAD no atribui bolsas para graus sucessivos sem que os bolseiros regressem ao pas de origem por um perodo mnimo de dois anos antes que se possam candidatar a nova bolsa. Devemos destacar igualmente que, no mbito do segundo Plano para a Integrao de Imigrantes (PII) (2010-2102)63 e no contexto do apoio ao reagrupamento familiar, defendida a opo pela criao de instrumentos que facilitem as migraes circulares dos idosos e reformados imigrantes, num alargamento do mbito da migrao circular a grupos de imigrantes no laborais, o que constitui uma inovao relevante no mbito de programas de promoo de migrao circular. 2.1.5 Avaliao destes programas No contexto dos protocolos e acordos no mbito de processos de migrao temporria e migrao circular assinados pelo Estado portugus com Cabo Verde, Ucrnia, Brasil, Bulgria, Moldvia e Romnia, cabe ao IEFP a elaborao de Relatrios de acompanhamento do contingente global indicativo de oportunidades de emprego, que funcionam como relatrios de avaliao peridica destes protocolos e acordos. Estes relatrios tm sido elaborados com a periodicidade legalmente definida, mas a sua utilidade na gesto da circularidade migratria ou da migrao temporria tem sido reduzida. No caso do Protocolo com Cabo Verde sobre emigrao temporria de trabalhadores deste pas para Portugal, aprovado pelo Decreto-Lei n. 60/97, foi constituda uma Comisso Consultiva Conjunta para as questes da Imigrao Cabo-verdiana. No mbito da Declarao Conjunta da Parceria para a Mobilidade entre a UE e Cabo Verde, foi institudo um Grupo Local de Seguimento, no quadro da Parceria Especial UE/Cabo Verde, que avalia igualmente a implementao do protocolo. Pese embora no tenha havido uma avaliao formal, constata-se que parte significativa dos trabalhadores que vieram para Portugal ao abrigo deste acordo, acabaram por se fixar no nosso pas, nomeadamente recorrendo aos mecanismos de regularizao de imigrantes, ento promovidos, num contexto de expanso da economia e do mercado laboral.

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Regulamento de Concesso de Bolsas do IPAD http://dre.pt/pdf2sdip/2009/09/185000000/3867238677.pdf consultado a 30 de Setembro de 2010. 63 Resoluo do Conselho de Ministros n. 63-A/2007, DR 85 SRIE I de 2007-05-03 disponvel em http://www.gep.mtss.gov.pt/planeamento/pimigrantes.pdf consultado a 30 de Agosto de 2010.

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Migrao circular e temporria em Portugal No que diz respeito ao projecto-piloto Portugal-Ucrnia sobre migrao temporria e circular caber ao Banco Mundial avaliar os resultados e o impacto dessa migrao temporria, comparando-a com os resultados e impacto de outros 50 candidatos no seleccionados, que permaneceram na Ucrnia. Na avaliao preliminar, com recurso a entrevistas aos dois grupos-alvo, verificou-se um grau de satisfao generalizada entre os trabalhadores migrantes. Num questionrio tambm promovido, foram identificados alguns aspectos interessantes, na perspectiva da sustentabilidade, como a possibilidade dos imigrantes voltarem mesma entidade laboral e o desejo de obterem a comprovao documental do exerccio de uma actividade laboral em Portugal. Concluiu-se tambm que a maior parte dos participantes conseguiu efectuar poupanas para melhorar a sua vida na Ucrnia, por exemplo para a criao de pequenos negcios, o pagamento de dvidas ou para financiar a educao dos filhos. No obstante, como j foi referido, ainda no se realizou a avaliao final deste projecto. 2.1.6 Avaliao destes programas por parte da sociedade civil, academia Em termos gerais, poder afirmar-se que nem a sociedade civil nem a academia tm uma percepo concreta dos mecanismos de migrao temporria e circular que lhes permita formular um juzo fundamentado sobre estes processos. A este facto no ser estranha a sua reduzida dimenso e notoriedade do fenmeno em Portugal. De entre as instituies envolvidas, a OIM, parceira de vrios dos programas de migrao circular ou temporria em Portugal, incluindo programas de apoio ao retorno, a entidade que possui mais informao relevante para a avaliao destes programas. No h, no entanto, documentos formais de avaliao ou prticas de avaliao j institudas, envolvendo a OIM ou qualquer outra instituio da sociedade civil ou academia em Portugal no que respeita migrao circular ou migrao temporria. 2.2 Legislao nacional, condies, critrios e sua aplicao Nem a legislao portuguesa actualmente vigente, nem a legislao precedente, incentiva expressamente uma migrao circular, sem prejuzo do facto do quadro prever alguns mecanismos que possibilitam a circularidade. Neste contexto, a anlise que se faz neste captulo a de assinalar as possibilidades legais que permitem aos migrantes residentes em Portugal o acesso e a potenciao deste tipo de estratgia migratria, sendo que no h, por enquanto, polticas activas de promoo deste tipo de migraes. Deve sublinhar-se que a actual Lei de Imigrao se encontra ainda numa fase inicial de vigncia, coincidente com uma crise econmico financeira importante que, por seu turno, gerou uma crise no Servio de Estrangeiros e Fronteiras Pg. 37 de 71

Migrao circular e temporria em Portugal mercado de trabalho, com a diminuio do nmero de empregos disponveis. Estas circunstncias no permitem uma leitura completa do potencial de circularidade presente na imigrao em Portugal. De todo o modo, a crise econmica e financeira poder ser uma ocasio para despoletar novos tipos de circularidade temporria, como o regresso temporrio de imigrantes ao pas de origem, aguardando o re-estabelecimento de condies laborais mais favorveis. A migrao circular surge como uma forma de migrao que, bem gerida, pode contribuir para assegurar o ajustamento entre a oferta e a procura de mo-de-obra a nvel internacional, contribuindo, assim, para uma repartio mais eficaz dos recursos disponveis e para o crescimento econmico. No entanto, a migrao circular tambm coloca alguns problemas. Mal organizada e mal gerida, a migrao, supostamente circular, pode facilmente assumir um carcter permanente e defraudar assim o objectivo visado. A anlise da legislao, que fazemos de seguida, sublinha, algumas das potencialidades e das possibilidades contidas na legislao para uma migrao temporria ou circular. 2.2.1 Legislao nacional de suporte a uma migrao temporria e circular Desde o incio dos anos 1990 que o Estado portugus vem construindo e desenvolvendo as polticas migratrias, tal como as conhecemos hoje, de uma forma aditativa, mas relativamente coerente e consensual, independentemente do partido de apoio ao Governo. De facto, muitos dos preceitos da Lei de Imigrao actual so o resultado de aceitaes ou ligeiras modificaes do articulado de Leis anteriores o que, de alguma forma, demonstra a continuidade das polticas migratrias. No obstante, deve realar-se que tambm foram sendo introduzidas alteraes substanciais, nomeadamente quanto tipologia de vistos, regime de permanncia de estrangeiros em territrio nacional e direitos dos estrangeiros. De sublinhar, igualmente, o impacto da transposio de um conjunto de directivas comunitrias, ao longo das ltimas duas dcadas. Desde 1991, os sucessivos Governos Constitucionais adoptaram polticas migratrias onde a dimenso laboral assume uma posio central, mas no hegemnica, sem ignorar outros aspectos relevantes das migraes, designadamente ao nvel da integrao, do reagrupamento familiar, do retorno voluntrio ou de apoio ao desenvolvimento dos pases de origem. sabido que, sob o impacto directo das migraes internacionais, os mercados de trabalho dos pases desenvolvidos tendem a segmentar-se; as sociedades de acolhimento tornam-se multiculturais e multitnicas e os Estados envolvidos tendem a modificar substancialmente as polticas nacionais e as suas relaes internacionais. O caso portugus no foi excepo. Desta forma, atravs da evoluo legislativa possvel uma aproximao s polticas migratrias de Servio de Estrangeiros e Fronteiras Pg. 38 de 71

Migrao circular e temporria em Portugal ltima gerao, incluindo as que influem sobre a migrao circular ou temporria. Devemos, explicitamente, assinalar que este quadro poltico e institucional inclui necessariamente diversos instrumentos polticos, como as regularizaes extraordinrias, os acordos bi ou multilaterais, o quadro legal de aquisio de nacionalidade, a legislao laboral, as leis de estrangeiros, a legislao de enquadramento dos sistemas de proteco social, a legislao de enquadramento de proteco na sade, a legislao de enquadramento de educao, entre outros. Evoluo histrica das polticas migratrias portuguesas: da regulao de fluxos a uma viso holstica das migraes A entrada de Portugal na CEE em 1986 que vai, no essencial, influenciar decisivamente a poltica imigratria portuguesa contempornea, estando na origem de mudanas substantivas neste domnio. Marco histrico a partir do qual Portugal se insere definitivamente no conjunto dos pases mais desenvolvidos e nos processos de globalizao. Apesar disso, sinais evidentes de atraso estrutural subsistem ao nvel da populao activa portuguesa, de que destacamos as fracas qualificaes e os baixos salrios praticados. Esta dicotomia, que marca a sociedade portuguesa, que, tal como o mercado de trabalho, tambm se encontra internamente segmentada, conjuntamente com o novo enquadramento legal que permite a livre circulao de trabalhadores nacionais no espao da UE tm um profundo impacto nas dinmicas migratrias que se verificam em Portugal. Sob o ponto de vista econmico-social, a adeso CEE trouxe consigo um fluxo financeiro considervel de fundos estruturais que conduziu a um aumento do investimento pblico e, em simultneo, um aumento do investimento estrangeiro em Portugal que levou criao de emprego e desenvolvimento econmico. Estes factores entrada dos fundos estruturais e o desenvolvimento de uma poltica de obras pblicas mobilizaram a actividade no sector da construo civil, o que despoletou um crescimento na necessidade de mo-de-obra pouco qualificada para este sector, que viria a ser satisfeita, como veremos, em grande parte por mo-de-obra imigrante. O sector dos servios, incluindo os servios pessoais e domsticos, expande-se acompanhando o incremento dos nveis de desenvolvimento do pas. No geral, as ltimas trs dcadas so de melhoria na generalidade dos ndices sociais e de conforto das famlias. Ao mesmo tempo, inicia-se um processo de reestruturao econmica acelerada passando-se de uma economia baseada nos sectores primrio e secundrio para uma muito mais assente no sector tercirio ou de servios. Esta nova matriz econmica vai, tambm ela, atrair para estes sectores, um nmero significativo de imigrantes muitos deles altamente qualificados. Todos estes factores vo contribuir para uma maior capacidade de atraco de imigrantes levando, por um lado, a um aumento dos fluxos migratrios Servio de Estrangeiros e Fronteiras Pg. 39 de 71

Migrao circular e temporria em Portugal com origem nos pases j tradicionalmente emissores de imigrantes para Portugal, e, por outro, a uma diversificao dos pases de origem desses fluxos. Num processo lento, Portugal torna-se um pas de imigrao, acolhendo diversos tipos de imigrantes com origens mltiplas. A anlise das estatsticas de imigrao em Portugal evidencia essa evoluo: em 1981, o nmero de estrangeiros a residir em territrio nacional era de apenas 54.414, o equivalente a 0,6 por cento do total da populao residente. Apesar do crescimento da populao estrangeira ser constante durante os anos 1980 e 1990, em 2000 o nmero de estrangeiros com residncia legal era ainda de 208.198 pessoas, aproximadamente 2 por cento da populao do pas.64 Na viragem para o sculo XXI, a imigrao de pases terceiros para Portugal era maioritariamente constituda por imigrantes de pases lusfonos (76 por cento em 1999 e 77 por cento em 2000), isto , das ex-colnias portuguesas em frica65 e do Brasil. A percentagem restante encontrava-se dispersa por mais de cem nacionalidades, nenhuma delas apresentando valores numricos muito significativos.66 De forma sinttica pode afirmar-se que a presena de imigrantes em Portugal era, at 2000, relativamente fraca e a maioria dos movimentos decorriam directamente do passado colonial portugus, das relaes histricas e culturais e das relaes econmicas do pas. Durante este perodo, a legislao portuguesa tende a reflectir esta realidade, como apresentaremos em seguida. Poltica migratria portuguesa de 1981 a 2001: as bases para uma gesto flexvel das migraes para Portugal Em 1981, o Governo portugus aprova o Decreto-Lei n. 264-B/81, de 3 de Setembro,67 que regula a entrada, permanncia e sada de cidados estrangeiros de territrio nacional, aproximando a legislao portuguesa de outros Estados europeus, no respeitante s condies de entrada, permanncia e afastamento de territrio nacional, bem como em relao aos vistos de entrada e autorizao de residncia (Baganha e Gis 1998/1999: 266). Este , portanto o enquadramento jurdico da imigrao em vigor no momento da entrada de Portugal na CEE em 1986. A primeira alterao do quadro legal aps 1986 ocorre no exerccio do XII Governo Constitucional que apresenta no Parlamento um pedido de autorizao legislativa para rever o Decreto-Lei n. 264B/81, com vista transposio para a ordem jurdica nacional de diversas directivas comunitrias e
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Baganha, M. I., & Marques, J. (2001). Imigrao e Poltica: O caso Portugus. Lisboa: Fundao Luso-Americana. e SEF. Servio de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) (Estatsticas de 2000). Lisboa, SEF, (policopiado). 65 Angola, Cabo Verde, Moambique, Guin-Bissau e S. Tom e Prncipe. 66 SEF. Estatsticas de 1999; SEF. Estatsticas de 2000. 67 Decreto-lei n. 264-B/81, de 3 de Setembro, consultado a 25 de Agosto de 2010 a partir de http://dre.pt/pdf1sdip/1981/09/20201/00110024.pdf.

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Migrao circular e temporria em Portugal adequao ao acervo de Schengen. Deste impulso legislativo surgem dois regimes distintos sobre entrada, circulao e residncia de cidados no nacionais; o primeiro dedicado aos cidados comunitrios e o segundo aos cidados de pases terceiros, estes efectivamente subordinados a um regime legal de estrangeiros. Desta autorizao parlamentar, consagrada na Lei n. 13/92, de 23 de Julho,68 resultaram: 1) o Decreto-Lei n. 60/93,69 dirigido aos nacionais dos Estados-membros; 2) o Decreto-Lei n. 59/9370 aplicvel aos nacionais de pases terceiros; 3) e o Decreto-Lei n. 212/92,71 que abriu um processo de regularizao extraordinria, destinado a nacionais de pases terceiros que residiam em Portugal em situao irregular. Na dcada de 1990, a fim de fazer face ao problema da imigrao ilegal, o Governo portugus deu incio a um processo de regularizao extraordinria, que se desenrolou entre Outubro de 1992 e Maro de 1993. Do ponto de vista jurdico-institucional, a Lei n. 13/92 conduziu reviso do regime de entrada, permanncia, sada e expulso de estrangeiros do territrio nacional, bem como desencadeou o processo conducente primeira regularizao extraordinria de imigrantes em situao irregular, enquadrado pelo Decreto-Lei n. 212/92. Conforme referido no prembulo do Decreto-Lei supra citado, este visava, simultaneamente, terminar com as situaes de ilegalidade dos imigrantes em Portugal, prevenir a marginalidade e integrar na sociedade portuguesa os imigrantes em situao irregular. O processo de regularizao extraordinria resultou do reconhecimento oficial do crescimento do nmero de imigrantes em situao irregular (que se tinham vindo a instalar em Portugal ao longo da dcada de 1980), bem como das situaes de vulnerabilidade e precariedade associadas a esta realidade. Um dos pressupostos deste quadro legislativo prendeu-se como a viso de que, aps este processo, Portugal se tornaria um pas de imigrao zero (ou, melhor dizendo, de admisso muito controlada atravs de rigorosos canais de admisso), opo poltica muito em voga na poca na Europa. Atravs do Decreto-Lei n. 59/93, o governo portugus assumiu o novo contexto de Portugal como pas de imigrao situado num espao comunitrio. Nos objectivos deste diploma destacavam-se aperfeioar a disciplina de concesso de vistos, clarificar o regime de concesso de autorizaes de residncia e reforar as garantias de controlo para obviar situaes de permanncia ilegal no Pas.

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Lei n. 13/92, de 23 de Julho, consultada a 25 de Agosto de 2010 a partir de financas.pt/inflegal/bd_igf/bd_legis_geral/Leg_geral_docs/LEI_013_92.htm. 69 Decreto-Lei n. 60/93, de 3 de Maro, consultado a 25 de Agosto de 2010 a partir de financas.pt/inflegal/bd_igf/bd_legis_geral/Leg_geral_docs/DL_060_93.htm. 70 Decreto-Lei n. 59/93, de 3 de Maro, consultado a 25 de Agosto de 2010 a partir de financas.pt/inflegal/bd_igf/bd_legis_geral/Leg_geral_docs/DL_059_93.htm. 71 Decreto-Lei n. 212/92, de 12 de Outubro, consultado a a 25 de Agosto de 2010 a partir de financas.pt/inflegal/bd_igf/bd_legis_geral/Leg_geral_docs/DL_212_92.htm.

http://www.igf.minhttp://www.igf.minhttp://www.igf.minhttp://www.igf.min-

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Migrao circular e temporria em Portugal Concretizando, este diploma fazia depender a entrada em territrio nacional de um visto adequado e vlido e concedia ao Estado os mecanismos legais para expulsar do territrio nacional todo o imigrante que se encontrasse em situao irregular ou que exercesse uma actividade profissional de forma ilegal em Portugal. No obstante, outra inovao legal deve ser sublinhada: o artigo 64. do mesmo diploma estabeleceu que em casos excepcionais de reconhecido interesse nacional o Ministro da Administrao Interna (MAI) podia conceder ou renovar a autorizao de residncia a cidados estrangeiros que no preenchiam os requisitos exigidos no referido diploma. O MAI podia ainda, de acordo com o articulado da Lei, delegar esta competncia no director do SEF.72 Este regime, concebido inicialmente como uma soluo discricionria, residual e muito circunscrita, para situaes de permanncia irregular no pas, acabou por funcionar como instrumento de concretizao de uma viso humanista das migraes, destinada a responder genericamente, de forma casustica e simplificada a um conjunto alargado de situaes de imigrantes que j se encontravam irregularmente em territrio nacional e que o Estado portugus considerava importante contextualmente regularizar. Este regime legal, com outras formulaes, manter-se-ia nas diferentes Leis de Imigrao at actualidade. Embora o seu impacto tenha variado em funo da articulao com outros normativos legais aplicveis, em termos globais veio a ter um significativo impacto no stock de imigrantes residentes em territrio portugus, como procuraremos demonstrar. Em 1996, j no XIII Governo Constitucional, sob proposta do Partido Socialista, aprovada a Lei n. 17/96, de 24 de Maio,73 que promoveu um novo processo de regularizao extraordinria. Este processo teve a durao de seis meses e um duplo intuito: por um lado, regular o fluxo imigratrio proveniente de pases lusfonos (com base no quadro da poltica de especial relacionamento e cooperao de Portugal com estes pases), e, por outro, responder a necessidades de mo-de-obra no mercado de trabalho nacional. A relevncia de situaes de irregularidade entre os imigrantes oriundos dos Pases Africanos de Lngua Oficial Portuguesa (PALOP), bem como o seu envolvimento em condies de trabalho clandestino, constatvel atravs dos dados do processo de regularizao extraordinria de 1996. Dos cerca de 35.000 processos aceites pelo SEF, mais de 25% pertencia a cabo-verdianos que, conjuntamente com os nacionais de Angola, Guin-Bissau e S. Tom e Prncipe, perfaziam 66% das solicitaes apresentadas. Se incluirmos o Brasil, obtemos cerca de 73% do total (contra 86% no processo de 1992) de pedidos. Para alm destes contingentes oriundos dos PALOP e do Brasil, os
Do ponto de vista do direito administrativo, a delegao de competncias (ou delegao de poder) o acto pelo qual um rgo da administrao usualmente competente para decidir em determinada matria permite, de acordo com a Lei, que outro rgo ou agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma matria. 73 Lei n. 17/96, de 24 de Maio, consultada a 25 de Agosto de 2010 a partir de http://www.igf.minfinancas.pt/inflegal/bd_igf/bd_legis_geral/Leg_geral_docs/LEI_017_96.htm.
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Migrao circular e temporria em Portugal principais Estados do subcontinente indiano (ndia, Paquisto e Bangladesh) e a China emergem tambm como pases emissores de imigrantes irregulares para Portugal. A regularizao extraordinria de 1996 foi politicamente legitimada pela necessidade de legalizar os imigrantes que no tinham sido abrangidos pela anterior regularizao de 1992/93 ou que tinham novamente ficado em situao irregular pela caducidade (no renovao) dos ttulos de residncia. De notar que dos mais de 39 mil processos entrados em 1992/1993 apenas 16 mil tinham entretanto dado lugar emisso de um ttulo de residncia. Em 1996 dos cerca de 35 mil processos, 95% resultaram na emisso de uma autorizao de residncia temporria. A anlise estatstica dos imigrantes entretanto legalizados d-nos a percepo de que o ritmo de crescimento da fixao de estrangeiros, que abrandara durante a dcada de 1980, acelerou novamente ao longo dos anos 1990. Para alm do aumento substancial do nmero de imigrantes, tambm as nacionalidades de origem e os respectivos perfis scio-demogrficos apresentaram alteraes significativas, indiciando claramente uma complexificao progressiva na composio da populao estrangeira em Portugal (Baganha e Gis 1998/1999). Em 25 de Junho de 1991 Portugal assinou a Conveno de Schengen, o que teve um impacto substancial na poltica e na realidade migratria portuguesa, designadamente no que se refere partilha de soberania no controlo das fronteiras nacionais e, por consequncia, nos fluxos de indivduos que as atravessam. Com a entrada em vigor do Acervo Schengen, em 1995, foram abolidos os controlos sistemticos nas fronteiras internas entre os Estados signatrios e promovido um controlo nico e harmonizado nas respectivas fronteiras externas, no quadro da promoo da livre circulao das pessoas entre os Estados signatrios. Concretamente no que se refere poltica comum de vistos, a emisso de vistos de curta durao,74 indiferenciadamente, por qualquer dos Estados signatrios, pe termo exclusividade da emisso de vistos de entrada num determinado Estado, o que constitua um relevante instrumento de controlo e regulao dos fluxos migratrios, a nvel nacional. A necessidade de incorporar os desenvolvimentos normativos comunitrios na ordem jurdica nacional, levou aprovao pelo XIII Governo Constitucional de uma nova Lei da Imigrao, o Decreto-Lei n. 244/98, de 8 de Agosto,75 posteriormente sujeito a alteraes atravs da Lei n. 97/99, de 26 de Julho.76 Estes diplomas introduziram alguns aspectos importantes referentes
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Segundo as regras do acervo Schengen, por princpio, o portador de um visto de curta durao, emitido por um Estado contratante, pode entrar e circular em todo o espao Schengen, pelo perodo de validade do mesmo. 75 Decreto-Lei n. 244/98, de 8 de Agosto, consultado a 25 de Agosto de 2010 a partir de http://www.cidadevirtual.pt/cpr/legis/244_98.html. 76 Lei n. 97/99, de 26 de Julho, consultada a 25 de Agosto de 2010 a partir de

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Migrao circular e temporria em Portugal regulao dos fluxos de imigrao laboral, nomeadamente em termos da alterao da tipologia de vistos de entrada77 e criao de uma seco especfica dedicada emisso de vistos para fins laborais.78 O Decreto-Lei n. 244/98 introduziu ainda no quadro legal portugus o princpio de subsidiariedade laboral, que deveria presidir emisso de vistos para exerccio de actividade profissional. Conforme se pode ler no seu artigo 41., o acesso de cidados no comunitrios ao exerccio de actividades profissionais assalariadas em territrio portugus pode ser autorizado, devendo, porm, ter-se em considerao que a oferta de emprego preferencialmente satisfeita por trabalhadores comunitrios, bem como por trabalhadores no comunitrios com residncia legal no Pas.79 O princpio da subsidiariedade era assegurado na Lei atravs de dois mecanismos: 1) a comunicao prvia das ofertas de emprego em territrio de Portugal ao IEFP e 2) a necessidade de parecer favorvel do ento Instituto de Desenvolvimento e Inspeco das Condies de Trabalho (IDICT) para a concesso do visto de residncia para o exerccio de actividades assalariadas. Na prtica, o que o Decreto-Lei n. 244/98 propunha era uma integrao da gesto de fluxos migratrios laborais com o mercado nacional de emprego em Portugal, alargando o leque de instituies envolvidas nessa gesto ao IEFP e ao IDICT, entidades com competncias no domnio do trabalho em Portugal. Contudo, o mesmo diploma viria a manter o mecanismo de excepo permanncia em territrio nacional de cidados estrangeiros, consagrado no seu artigo 88., que prev a concesso de autorizao de residncia a cidados de pases terceiros que no preencham os requisitos previstos na lei, por razes humanitrias ou em que esteja em jogo o interesse nacional.80 A competncia para a aplicao deste regime era do MAI, de acordo com o artigo 88. do referido diploma legal. Em 2001, o XIV Governo Constitucional aprova o Decreto-Lei n. 4/2001, de 10 de Janeiro81, que alterava o Decreto-Lei n. 244/98.82 Este diploma surgiu apenas trs anos decorridos da entrada em
http://www.cidadevirtual.pt/cpr/legis/97_99.html. Este artigo reproduz, com adaptaes, a alnea b) do artigo 5 do Regulamento (CE) n. 562/2006, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de Maro de 2006, que estabelece o cdigo comunitrio relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Cdigo das Fronteiras Schengen). Acessvel a partir de http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:105:0001:0032:PT:PDF. 78 De acordo com este texto legal o visto deve ser adequado finalidade da deslocao, facto que condiciona a sua validade temporal e territorial, bem como os requisitos para a sua obteno, e da os vrios tipos de vistos referidos neste artigo. 79 Decreto-Lei n. 244/98, de 8 de Agosto, consultado a 25 de Agosto de 2010 a partir de http://www.cidadevirtual.pt/cpr/legis/244_98.html. 80 Cf. Idem. 81 Decreto-Lei n. 4/2001, de 10 de Janeiro, consultado a 25 de Agosto de 2010 a partir de http://dre.pt/pdf1sdip/2001/01/008A00/00990127.pdf. 82 A nova legislao vai incorporar de forma implcita a perspectiva da Comisso Europeia relativa a uma Poltica da Comunidade em matria de imigrao, de 22 de Novembro de 2000, na qual a Comisso opta por uma reabertura controlada dos canais de imigrao legal em funo de vrios parmetros e consoante as categorias de migrantes em causa. Cf (COM(2000) 757) acessvel a partir de http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52004DC0178:PT:HTML.
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Migrao circular e temporria em Portugal vigor da anterior lei e menos de dois anos aps as alteraes que esta tinha sofrido e foi sobretudo uma resposta evoluo da situao migratria em Portugal nos finais da dcada de 1990 e incio do novo milnio. De facto, o acentuado crescimento na procura de mo-de-obra, causado pelo boom no sector da construo civil e obras pblicas verificado no final dos anos 1990 e incio do milnio, no fora em larga medida satisfeito pelas fontes de fornecimento tradicionais, imigrantes dos PALOP e do Brasil, mas sim por novos e inesperados fluxos, nomeadamente por imigrantes de pases do Leste europeu, e particularmente da Ucrnia (Baganha et al. 2002). Essa situao caracterizou-se pelo avolumar do nmero de estrangeiros em Portugal a trabalhar de forma ilegal desde a regularizao extraordinria de 1996, mas tambm por profundas transformaes qualitativas na composio desta populao imigrante. Os imigrantes que permaneciam em Portugal em situao irregular e exerciam uma actividade profissional j no eram maioritariamente provenientes dos PALOP, mas de pases da Europa do Leste. Estes imigrantes entravam no pas por via das possibilidades de circulao conferidas pelo acordo de Schengen, a maioria com vistos de curta durao, e aqui permaneciam, laborando no segmento secundrio do mercado de trabalho, em especial na economia informal. A anlise das estatsticas relativas ao incio do sculo XXI permite confirmar o valor ainda diminuto e largamente irregular da imigrao proveniente da Europa de Leste no total da populao imigrante em Portugal. Assim, em 31 de Dezembro de 2000 o total de imigrantes da Ucrnia, Moldvia, Romnia e Rssia com autorizao de residncia era de 1.066 indivduos.83 A comparao de informao estatstica proveniente do SEF com a do INE, permite confirmar o valor residual da imigrao proveniente do Leste da Europa em situao regular. Se cruzarmos estas estatsticas com os dados do censo de 2001 (note-se que a recolha de dados se realizou em Maro de 2001) em que foram recenseados 18.527 indivduos,84 verificamos discrepncias significativas em todas as nacionalidades da Europa de Leste, indiciando a presena de uma populao a residir ilegalmente no pas,85 e vislumbramos j a base para a formao de um fluxo migratrio intenso. A alterao da Lei de Imigrao e, nomeadamente, a criao de um novo enquadramento legal para estrangeiros que trabalhavam em Portugal, as denominadas Autorizaes de Permanncia (AP), concedidas ao abrigo do Decreto-Lei n. 4/2001, de 10 de Janeiro, vieram possibilitar a regularizao de um nmero considervel de trabalhadores imigrantes.86 As AP correspondiam, na
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Em 1997, de acordo com o SEF o total de imigrantes da Europa de Leste com autorizaes de residncia era de 82 indivduos. Em 1998 de 1.090 e em 1999 de 1.077 indivduos. 84 Ver quadro em anexo. 85 Deve anotar-se que para efeitos censitrios o INE considerou como residentes os estrangeiros que estavam no pas h mais de um ano na altura do censos (INE, Censos 2001). 86 Ver tabela com os dados globais das AP em anexo.

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Migrao circular e temporria em Portugal prtica e na sua essncia, a um visto de trabalho, excepcionalmente concedido em territrio nacional, e permitiram percepcionar a emergncia em Portugal de comunidades imigrantes anteriormente pouco significativas: pela primeira vez, os imigrantes ucranianos, romenos, moldavos e russos surgiram no topo das estatsticas da imigrao em Portugal. Atravs deste processo houve tambm conscincia de que a imigrao em Portugal j no se encontrava confinada s regies de acolhimento tradicionais, em particular as principais cidades do pas, mas antes dispersa por todo o territrio nacional, provocando uma mudana com impacto real na forma de integrao social dos imigrantes. O referido Decreto-Lei n. 4/2001 introduziu um novo mecanismo de regulao dos fluxos de entrada de imigrantes laborais, que se manteve desde ento no quadro legal nacional. Trata-se do relatrio de oportunidades de trabalho, documento de carcter no vinculativo, que determinaria o nmero de ttulos de residncia para exerccio de actividade profissional a ser atribudo em cada um dos sectores da economia, aps respectiva avaliao das necessidades de mo-de-obra no satisfeitas por trabalhadores nacionais, comunitrios, e de pases terceiros j a residir em Portugal. A atribuio de vistos de trabalho passava agora pela apresentao de promessa de contrato de trabalho, assinada por ambas as partes, bem como pela comunicao prvia ao IEFP da oferta de trabalho e da aprovao pela Inspeco-Geral do Trabalho (IGT). Este sistema, vulgarmente designado como de quotas migratrias, um sistema esttico face s dinmicas da economia e do mercado de trabalho e, neste primeiro ano, o desfasamento entre as necessidades projectadas e as necessidades reais de mo-de-obra viria a ser testado. O confronto entre as estatsticas de emisso de AP com o relatrio de necessidades de mo-de-obra um claro sinal deste facto. Entre 2001 e 2003, ao abrigo do artigo 55. do referido Decreto-Lei n. 4/2001, foram concedidas 183.655 AP a trabalhadores imigrantes que se encontravam de forma irregular no pas,87 tendo essa concesso subjacente a existncia de um contrato de trabalho. Mais de metade destas AP foram concedidas a cidados do Leste da Europa (55%), a grande maioria da Ucrnia (35%). Num s ano, entre 2000 e 2001, o nmero de imigrantes a residir legalmente88 no pas passou de 208.198 para 350.503, ou seja, registou-se um crescimento no volume da populao estrangeira com residncia legal de 68%. Em resultado da concesso destas AP, o ranking das principais nacionalidades de
O artigo 55. do Decreto-Lei n. 4/2001, de 10 de Janeiro, estabelecia que at aprovao do relatrio contendo a previso anual de oportunidades de trabalho e dos sectores de actividade em que as mesmas existem [relatrio que veio a ser aprovado em 30 de Novembro de 2001] e em casos devidamente fundamentados, pode ser autorizada a permanncia a cidados estrangeiros que no sejam titulares de visto adequado e que renam diversas condies, nomeadamente serem titulares de proposta de contrato com informao da Inspeco-Geral do Trabalho (IGT). Aos imigrantes abrangidos por esta disposio foi-lhes concedida uma Autorizao de Permanncia. 88 A partir da entrada em vigor do Decreto-Lei n. 4/2001 a populao estrangeira legalmente residente passou a ser constituda por detentores de autorizaes de residncia e detentores de autorizaes de permanncia.
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Migrao circular e temporria em Portugal imigrantes oriundos de pases terceiros viria a sofrer uma profunda alterao, passando os imigrantes provenientes da Ucrnia a constituir o grupo mais numeroso (Baganha, Marques e Gis, 2006: 282). Deste modo, o Decreto-Lei n. 4/2001 veio responder ao duplo desgnio de regularizar a situao de dezenas de milhar de estrangeiros que trabalhavam ilegalmente em Portugal e garantir a existncia de mo-de-obra disponvel para os sectores menos qualificados da economia, num momento de elevada procura de emprego. O cumprimento destes objectivos passou pela introduo de uma nova figura legal: a autorizao de permanncia, vlida por um ano e renovvel por um perodo mximo de cinco anos. A atribuio do ttulo de autorizao de permanncia estava subordinada apresentao de contrato de trabalho vlido. Em termos prticos, este regime extraordinrio de regularizao induziu na poltica migratria portuguesa uma estratgia baseada no carcter temporrio da migrao, como resposta s diferentes fases conjunturais do mercado de trabalho em Portugal, isto , que permitisse abrir as fronteiras em pocas de escassez de mo-de-obra e fechar em pocas de escassez de trabalho. Esta estratgia implicava a emisso de vistos de durao limitada, inicialmente por um ano renovvel at um mximo de cinco anos, que conferia a possibilidade exclusiva de exercer uma profisso por conta de outrem. Na prtica, seguia-se um modelo de regularizao individual de trabalhadores imigrantes presentes em territrio nacional, com base no pressuposto de que se j estavam inseridos no mercado de trabalho ento faziam parte das necessidades reais de mo-de-obra. O tempo encarregou-se de demonstrar que muitos dos novos trabalhadores, a quem foi concedida uma autorizao de permanncia, no tencionavam regressar aos seus pases de origem. No entanto, importante sublinh-lo, este regime legal acabou por ser relevante na resoluo de problemas laborais conjunturais da economia portuguesa. De salientar que, de facto, uma boa parte destes trabalhadores imigrantes reagiu muito rapidamente s alteraes econmicas e/ou do mercado de trabalho portugus e abandonou o pas, temporria ou permanentemente, ainda com AP vlidas ou aps estas terem sido convertidas em autorizaes de residncia. Infelizmente as estatsticas de stock migratrio apenas nos permitem ter uma ideia aproximada da dimenso deste fenmeno uma vez que somente registam o nmero de imigrantes legalmente residentes e no as sadas de territrio nacional. Em 2003, o Decreto-Lei n. 34/2003, de 25 de Fevereiro,89 alterou o Decreto-Lei n. 4/2001, modificando alguns dos seus princpios fundamentais. A nova Lei abandona a figura legal da
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Decreto-Lei 34/2003, de 25 de Fevereiro, consultado a 30 de Agosto http://www.sef.pt/portal/v10/PT/aspx/legislacao/legislacao_detalhe.aspx?id_linha=4198#0.

de 2010

partir

de

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Migrao circular e temporria em Portugal Autorizao de Permanncia e mantm a fixao de um limite mximo anual de entradas, em que as quotas so calculadas no apenas em cada sector da economia mas tambm para cada distrito do pas (alnea 4) do artigo 36.). Introduz-se, assim, uma dimenso de promoo de disperso regional das necessidades de mo-de-obra e das oportunidades de trabalho disponveis para nacionais de pases terceiros. O Governo portugus que passa a definir, agora a cada dois anos (artigo 36. do Decreto-Lei n. 34/2003), o nmero mximo de admisses de trabalhadores de pases terceiros para o exerccio de uma actividade laboral em Portugal. Mediante parecer do IEFP, ouvidas as Regies Autnomas, a IGT, a Associao Nacional de Municpios Portugueses (ANMP), as confederaes patronais e sindicais e o ento ACIME, elaborado, em cada dois anos, um relatrio com a previso de oportunidades de trabalho e dos sectores de actividade em que as mesmas existem. Para alm disso, o relatrio fixa um limite mximo anual imperativo de entradas de cidados estrangeiros oriundos de Estados terceiros para o exerccio de uma actividade profissional. Este relatrio elaborado de acordo com quatro critrios: a) necessidades do mercado de trabalho em geral; b) necessidades de mo-de-obra em sectores fundamentais para a economia nacional; c) necessidades de mo-de-obra para actividades sazonais; d) ponderao geogrfica de oportunidades de trabalho para cidados estrangeiros de acordo com as capacidades de acolhimento de cada distrito. Este relatrio passa a ser o principal documento conjuntural de definio da poltica de emisso de vistos de trabalho por parte do Estado portugus. De entre as principais alteraes introduzidas pelo Decreto-Lei n. 34/2003 destaca-se ainda a introduo de um princpio de selectividade, de acordo com as qualificaes individuais, na atribuio de vistos a trabalhadores de pases terceiros. Atravs do artigo 37. criado um novo tipo de visto de trabalho para o exerccio de uma actividade de investigao cientfica ou actividade que pressuponha um conhecimento tcnico altamente qualificado, com o intuito de facilitar a instalao em Portugal de cientistas e quadros tcnicos superiores. Neste pressuposto, o artigo 41. vai prever uma excepo aos limites fixados no relatrio de oportunidades de trabalho, nos casos em que a oferta de emprego seja essencial economia nacional, revista natureza altamente qualificada ou de interesse cientfico, artstico ou social relevante para o Pas e no esteja prevista no relatrio a que se refere o artigo 36., ou, por outro lado, exceda o nmero de postos de trabalho nele tidos como necessrios. Neste caso a emisso de um visto de trabalho para o exerccio de uma actividade de investigao cientfica ou actividade que pressuponha um conhecimento tcnico altamente qualificado pode ser considerada, desde que precedida de parecer obrigatrio favorvel do IEFP. A Lei passa a definir quais as entidades envolvidas no processo de preenchimento das ofertas de Servio de Estrangeiros e Fronteiras Pg. 48 de 71

Migrao circular e temporria em Portugal emprego artigo 41. , concedendo o papel de coordenao ao IEFP que, em articulao com a DGACCP, o MNE, e o SEF, dever desenvolver, no mbito de protocolos e acordos bilaterais, os mecanismos necessrios ao preenchimento das ofertas de emprego no satisfeitas ao nvel nacional e comunitrio, desde que o empregador manifeste interesse no recrutamento de trabalhadores oriundos de pases terceiros. Atravs deste preceito, o confronto entre as necessidades de mo-deobra e o preenchimento dos contingentes passa a poder ser aferido numa base trimestral o que permite uma melhor gesto da emisso de vistos. Cabe ainda ao IEFP elaborar trimestralmente um relatrio que identifique, por actividade profissional, o nmero de postos de trabalho j ocupados, procedendo a uma avaliao da execuo do relatrio e da sua conformidade s oportunidades de trabalho existentes, bem como verificao sobre se os cidados destinatrios das propostas de trabalho sobre as quais foram emitidos pareceres ocuparam efectivamente os referidos postos. Ou seja, a Lei permite uma aferio contnua do cumprimento das quotas e a permanente disponibilizao das vagas ainda existentes possibilitando a emisso de vistos para o exerccio de actividade laboral em territrio nacional at ao limite previamente estabelecido. Por outro lado, o processo de concesso do visto de residncia para o exerccio de trabalho subordinado foi substancialmente alterado, tendo-se desburocratizado.90 Na perspectiva do desenvolvimento de uma poltica que permita a integrao efectiva dos imigrantes que se encontram no nosso pas ao abrigo do regime do acompanhamento familiar, devemos destacar ainda a possibilidade prevista no artigo 38., de consagrar legalmente a possibilidade dos titulares de visto de estada temporria, em casos devidamente fundamentados, exercerem uma actividade profissional em termos similares aos do visto de trabalho.91 Afirma-se no texto legislativo a perspectiva de se preencher as reais necessidades de trabalho com aqueles cidados estrangeiros que, por via do reagrupamento e da reunio familiares, tm j um elo social e afectivo no territrio nacional, ocupando, preferencialmente, as necessidades previstas no relatrio de oportunidades de trabalho. Resumindo, atravs do Decreto-Lei n. 34/2003, ao mesmo tempo que se refora uma poltica migratria atravs da contingentao das entradas, criam-se oportunidades para que o reagrupamento familiar seja igualmente uma fonte de oferta de mo-de-

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Os pedidos de vistos de trabalho nos consulados passam a ser instrudos apenas com a promessa de contrato de trabalho assinada por ambas as partes, com o comprovativo da oferta de emprego no Instituto do Emprego e Formao Profissional (IEFP) e com o comprovativo da apresentao na IGT do requerimento a que se refere o n. 1 do artigo 43. do Decreto-Lei n. 244/98, com a redaco dada pelo Decreto-Lei n. 34/2003, ou seja, a exigncia de parecer favorvel. Para apreciao da concesso de visto, a Direco-Geral dos Servios Consulares solicita pareceres ao SEF e ao IEFP, a fim de apreciar sobre o risco migratrio, a segurana interna e a conformidade com o relatrio sobre as oportunidades de trabalho, respectivamente, e solicita ainda informao IGT sobre a concesso ou no de parecer favorvel. 91 Decreto Regulamentar n. 6/2004, de 26 de Abril, consultado a 30 de Agosto de 2010 a partir de http://dre.pt/pdf1sdip/2004/04/098B00/25712586.pdf.

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Migrao circular e temporria em Portugal obra e desburocratiza-se o acesso ao mercado de trabalho atravs de uma diferente construo das tipologias de vistos e dos processos para a sua obteno ou renovao, reforando o papel da unidade familiar no processo de integrao dos imigrantes na sociedade de acolhimento. A Lei n. 23/2007, de 4 de Julho e a sua importncia para a migrao circular e temporria O actual regime jurdico de estrangeiros em Portugal est contido na Lei n. 23/2007, de 4 de Julho,92 que rege a entrada, permanncia sada e afastamento de cidados no nacionais do territrio nacional,93 complementado por um acervo legal regulamentador da matria, designadamente o Decreto-Regulamentar n. 84/2007, de 5 de Novembro.94 Assim sendo, esta Lei que faculta o enquadramento legal e espelha as polticas migratrias nacionais no domnio da circulao migratria e da migrao temporria. De facto, esta lei o principal instrumento de regulao da migrao econmica e nela se encontram definidas as disposies relativas s medidas para lidar com a escassez de mo-de-obra em Portugal, atravs da imigrao de pases terceiros. A Lei n. 23/2007 tem a sua origem numa Proposta de Lei apresentada por iniciativa do XVII Governo Constitucional Assembleia da Repblica e transpe para a ordem jurdica nacional um conjunto de directivas, nomeadamente a Directiva n. 2004/114/CE, do Conselho, de 13 de Dezembro, relativa s condies de admisso de nacionais de pases terceiros para efeitos de estudos, de intercmbio de estudantes, de formao no remunerada ou de voluntariado e a Directiva n. 2005/71/CE, do Conselho, de 12 de Outubro, relativa a um procedimento especfico de admisso de nacionais de pases terceiros para efeitos de investigao cientfica que se relacionam directamente com o objecto do presente relatrio. A actual lei de estrangeiros no concebe, formalmente, a migrao circular e a migrao temporria como tipologias autonomizadas de imigrao, tal como definidas para o presente estudo. Antes opta por consagrar, de forma inovadora face aos regimes legais que a precederam, mecanismos potenciadores destas formas de migrao. Neste contexto, o artigo 54. define as finalidades do visto de estada temporria, destacando-se, para os efeitos da presente abordagem, o exerccio de uma actividade profissional, subordinada ou independente, de carcter temporrio, cuja durao no ultrapasse, em regra, os seis meses; e o

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Lei n. 23/2007, de 4 de Julho, consultada em 30 de Agosto de 2010 a partir de http://www.sef.pt/documentos/56/NOVA%20LEI%20ESTRANGEIROS.pdf. 93 Para uma compilao desta legislao actualizada ver http://sites.google.com/site/leximigratoria/legispdia-sef/links. 94 Decreto Regulamentar n. 84/2007, de 5 de Novembro, consultado em 30 de Agosto de 2010 a partir de http://www.sef.pt/documentos/35/DR84_2007.pdf.

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Migrao circular e temporria em Portugal exerccio de uma actividade de investigao cientfica em centros de investigao, de uma actividade docente num estabelecimento de ensino superior ou de uma actividade altamente qualificada durante um perodo de tempo inferior a um ano. A opo actual expedita, prevendo o exerccio de actividade laboral como fundamento para obteno deste tipo de visto, contanto, naturalmente, que a mesma no ultrapasse, em regra, os seis meses.95 No artigo 56. da Lei de Imigrao definem-se as condies de emisso do visto de estada temporria para exerccio de actividade profissional subordinada de carcter temporrio,96 a favor de nacionais de Estados terceiros titulares de promessa ou de contrato de trabalho. Este visto concedido pelo tempo de durao do contrato de trabalho, mas no dever exceder os seis meses, excepto se essa actividade se inserir no mbito de um contrato de investimento. Neste ltimo caso, o visto de estada temporria deve ser emitido com a validade temporal da respectiva execuo. Como entidade gestora das ofertas de trabalho, o IEFP procede sua divulgao em territrio nacional e no estrangeiro atravs de diferentes meios (e.g. Internet, publicitao etc.). As formas de divulgao de oportunidades de trabalho por parte do IEFP, que permitem o acesso ao mercado de trabalho nacional, esto previstas no n. 2 e seguintes do artigo 20. do Decreto-Regulamentar n. 84/2007 mas resumem-se, actualmente, publicitao no stio da internet do IEFP97 sendo posteriormente replicadas, a partir deste, pelas outras entidades intervenientes no processo. De referir que as ofertas de emprego publicadas no stio de Internet do IEFP destinadas aos trabalhadores estrangeiros esto divididas, logo na Homepage, em ofertas de emprego em actividades de carcter temporrio ou sazonal e ofertas de emprego em actividades de carcter permanente. No que respeita concesso deste visto para fins de investigao cientfica, docncia em estabelecimento de ensino superior ou actividade altamente qualificada, a Lei define limites temporais mais alargados. Nestes casos o perodo de actividade pode ter uma durao inferior a um

A origem da autorizao de estadas por perodos curtos que no justificassem o direito de residncia remonta limitao temporal do visto de trabalho operada pelas normas do n. 4 do artigo 18. e do artigo 32., ambos do DecretoLei n. 59/93, de 3 de Maro, determinando a sua concesso at ao limite de 90 dias, prorrogvel por uma s vez e at 60 dias, isto num mximo de 150 dias de permanncia em territrio nacional. A limitao temporal da permanncia para efeitos de trabalho manteve-se no Decreto-Lei n. 244/98, de 8 de Agosto, no n. 1 do seu artigo 36. conjugado com o disposto no seu artigo 42., em termos semelhantes aos do disposto na alnea c) do n. 1 do artigo 54. da actual Lei. Este tipo de visto estava previsto pelo Decreto-Lei n. 34/2003, de 25 de Fevereiro, para o exerccio de uma actividade profissional, de carcter temporrio, cuja durao no ultrapassasse, em regra, seis meses. A possibilidade do exerccio de actividade profissional por parte de titulares de visto de estada temporria, estava j prevista no DecretoLei n. 244/98, mas apenas para situaes devidamente fundamentadas que, nos termos do artigo 36., n. 1, do DecretoRegulamentar n. 6/2004, de 8 de Agosto, dependia da ocorrncia de circunstncias supervenientes entrada do requerente em territrio nacional, que justificasse tal pretenso. 96 A primeira referncia designao visto de estada temporria surge na redaco inicial do Decreto-Lei n. 244/98, correspondendo o seu regime ao disposto actualmente nas alneas a), na primeira parte da alnea f), na alnea g) e em parte do disposto no n. 2 do artigo 54. da Lei de Imigrao de 2007. 97 Acessvel a partir de: http://www.netemprego.imigrante.gov.pt/IEFP/estrangeiros/index.jsp.

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Migrao circular e temporria em Portugal ano. O mbito destas actividades no suscita dvidas, excepto no que se refere ao conceito de actividade altamente qualificada. Trata-se de um conceito jurdico indeterminado, explicitado no artigo 3., alnea a) da Lei n. 23/2007, como sendo aquela cujo exerccio requer competncias tcnicas especializadas ou de carcter excepcional e, consequentemente, uma qualificao adequada para o respectivo exerccio, designadamente de ensino superior. Este regime legal, que precedeu a adopo da Directiva n. 2009/50/CE do Conselho, de 25 de Maio de 2009, relativa s condies de entrada e de residncia de nacionais de pases terceiros para efeitos de emprego altamente qualificado, tem como propsito agilizar a admisso e a mobilidade destes trabalhadores altamente qualificados. As definies de centro de investigao e investigador constam das alneas d) e n) do artigo 3.. O conceito de investigao pode ser colhido no artigo 2., alnea b), da Directiva n. 2005/71/CE do Conselho, de 12 de Outubro, que o apresenta como ... os trabalhos de criao efectuados de forma sistemtica com vista a aumentar os conhecimentos, incluindo o conhecimento do homem, da cultura e da sociedade, bem como a utilizao deste conjunto de conhecimentos para novas aplicaes. O investigador tem que ter formao adequada de ensino superior e o projecto de investigao deve normalmente exigir essa qualificao. Esta directiva pretende, por um lado, facilitar o acesso ao espao comunitrio de investigadores, dado o projecto europeu de se transformar em rea de excelncia no domnio da investigao, a nvel mundial e, por outro, evitar a fuga de crebros dos pases emergentes ou em vias de desenvolvimento. A forma mais eficaz de conciliar esses propsitos a admisso de investigadores por perodos limitados, tentando manter a sua ligao aos pases de origem. A concesso de visto de estada temporria para actividades de investigao ou altamente qualificada promovido pela Lei de Imigrao parece ser, neste caso, uma soluo adequada. Tambm aqui falta realizar uma avaliao para aferir da pertinncia das medidas legais adoptadas. No que se prende com os incentivos a uma forma de migrao circular, a actual Lei de Estrangeiros (artigo 85., n. 4) prev especificadamente a manuteno do direito de residncia em Portugal, para alm dos perodos de ausncia legalmente admitidos,98 quando o cidado se ausente no pas de origem para o desenvolvimento de uma actividade profissional, empresarial ou de natureza cultural ou social. Beneficiam deste regime flexvel de residncia, os nacionais de pases terceiros que comprovem o exerccio de uma das supra referidas actividades. Trata-se de um mecanismo legal de estmulo circulao migratria a partir de Portugal que duplamente favorvel. Numa vertente
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Seis meses consecutivos ou oito meses interpolados, no perodo total de validade da autorizao, para titulares de uma autorizao de residncia temporria e 24 meses seguidos ou, num perodo de trs anos, 30 meses interpolados, no caso de titulares de autorizao de residncia permanente (artigo 85., n. 2, da Lei n. 23/2007).

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Migrao circular e temporria em Portugal quantitativa, ao admitir ausncias do pas por lapsos de tempo alargados, e numa vertente qualitativa, pois abrange um leque alargado de actividades potenciadoras do desenvolvimento dos pases de origem, incluindo actividades de natureza cultural e social. Esta abordagem da migrao circular no sentido pas de acolhimento/ pas de origem consagra uma viso alargada, o que constitui uma soluo inovadora ao nvel dos Estados-membros. 2.2.2 Condies e critrios para o exerccio individual de uma migrao circular ou temporria em Portugal Ao nvel individual, a migrao temporria de ndole laboral para Portugal encontra-se muito cerceada pela legislao em vigor. As possibilidades para o acesso a este tipo de migrao dependem, em grande parte, da escassez de mo-de-obra para profisses e regies previamente definidas pela contingentao de novas entradas. Quando em 2007 a Lei n. 23/2007, veio definir o novo regime jurdico de entrada, permanncia, sada e afastamento de estrangeiros do territrio nacional, foram introduzidas alteraes relevantes na regulao dos fluxos migratrios para insero no mercado de trabalho nacional, designadamente quando esteja em causa a prestao de trabalho subordinado ou de prestao de servios como profissional independente, condicionou de forma expressa a entrada em Portugal de migrantes no mbito de uma migrao temporria. No artigo 54. da referida Lei sublinhado que um dos princpios a que obedece a admisso de nacionais de pases terceiros para efeitos de trabalho subordinado, o do respeito pela situao do mercado de trabalho nacional: O critrio principal para admitir que nacionais de pases terceiros possam exercer actividades econmicas na qualidade de trabalhadores assalariados deve consistir na verificao de que determinado emprego no pode ser preenchido pelo mercado de trabalho nacional. na execuo desta poltica que o artigo 56., n. 2, determina que o IEFP mantenha um sistema de informao acessvel ao pblico, de onde constem todas as ofertas de trabalho subordinado, de carcter temporrio, no preenchidas por nacionais de Estados-membros da UE, do Espao Econmico Europeu (EEE) ou de Estados terceiros residentes legais em territrio nacional, e que as divulgue, por iniciativa prpria ou a pedido das entidades empregadoras ou das associaes com assento no Conselho Consultivo, junto das embaixadas e postos consulares de carreira portugueses. Ou seja, por um lado limita-se o acesso a nacionais de pases terceiros, que no residam legalmente em Portugal, ao mercado de emprego, enquanto existam candidatos preferenciais luz desta disposio. Mas, por outro, divulgam-se as oportunidades de emprego para esses mesmos nacionais, em domnios em que o mercado seja carente, por falta de trabalhadores de emprego preferencial. Da a divulgao dessas ofertas de trabalho pelo conjunto das entidades Servio de Estrangeiros e Fronteiras Pg. 53 de 71

Migrao circular e temporria em Portugal referidas na mesma disposio. Sublinhe-se ainda que, nos termos do n. 8, do artigo 59. da Lei n. 23/2007, estabelece que o IEFP elabora um relatrio semestral sobre a execuo do contingente global, tendo por base a informao transmitida pela DGACCP, nos termos do n. 3 do artigo 30. do Decreto-Regulamentar n 84/2007. Para exerccio de actividade profissional em territrio nacional podem ser concedidos aos imigrantes um dos ttulos a seguir indicados: (i) Visto de estada temporria para trabalho subordinado de cariz sazonal, destinado a actividades para a qual o contrato de trabalho celebrado no ultrapasse os seis meses de durao e que tenham, cumulativamente, uma natureza intrinsecamente

temporria/sazonal, a comprovar pela entidade empregadora; (ii) Visto de residncia para trabalho subordinado, destinado a todas as actividades que, por excluso, no renam os requisitos anteriores, quer no mbito de contratos de trabalho a termo certo ou incerto quer por tempo indeterminado. Nos termos da actual Lei de Imigrao, os cidados de Estados terceiros s podero trabalhar em Portugal caso sejam contratados por entidades empregadoras localizadas em territrio nacional e apenas na eventualidade de no existirem cidados nacionais, nacionais de um dos Estadosmembros da UE ou nacionais de pases terceiros com residncia legal em territrio nacional que possam desempenhar as funes pretendidas, em respeito pelo princpio da prioridade estipulado pela legislao nacional. Neste sentido, a prioridade concedida aos trabalhadores referidos no pargrafo anterior considera-se verificada quando, aps comunicao da oferta de emprego ao IEFP pela entidade empregadora interessada no recrutamento internacional, a mesma no seja preenchida pelos cidados com prioridade, no prazo mximo de 30 dias, a contar da data da apresentao da oferta de emprego. Como comprovativo do cumprimento do princpio da prioridade e para formulao do pedido de concesso de visto de estada temporria ou de residncia, ambos para o exerccio de uma actividade profissional subordinada, o IEFP emite uma declarao especfica para o efeito e, sequencialmente, procede a uma cativao de vaga, do Contingente Global de Oportunidades de Emprego. Esta vaga apenas se considera preenchida quando emitido o respectivo visto de estada temporria pelos servios competentes do MNE. Os vistos de estada temporria para trabalho subordinado de cariz sazonal, no deduzem vagas ao contingente, uma vez que so de carcter temporrio e no podem ser convertidos em Autorizaes de Residncia. Servio de Estrangeiros e Fronteiras Pg. 54 de 71

Migrao circular e temporria em Portugal No mbito de uma diferenciao entre o exerccio de uma actividade altamente qualificada99 e o exerccio de uma actividade subordinada com outras caractersticas, a Lei n. 23/2007 vai proceder a uma distino relevante. No que respeita concesso de visto de estadia temporria para fins de investigao cientfica,100 docncia em estabelecimento de ensino superior ou actividade altamente qualificada, o artigo 54., n. 1, alnea d), permite alargar o perodo de estada. Nestes casos o perodo de actividade pode ser superior a seis meses, desde que inferior a um ano.101 Este tipo especfico de migrao regulado igualmente pelo artigo 57.. De referir que nos termos do artigo 54., n. 3, o prazo mximo para a deciso sobre o pedido de visto de estada temporria de 30 dias, contados a partir da instruo do pedido, o que pretende ser um tempo til para que as ofertas se ajustem procura no mercado de trabalho. A este perodo h que juntar, necessariamente, pelo menos 30 dias, a contar da data da apresentao da oferta de emprego, pela entidade empregadora interessada no recrutamento internacional e que decorrem at que o IEFP considere no haver candidatos prioritrios (cidados nacionais, nacionais de um dos Estados-membros da UE ou nacionais de pases terceiros com residncia legal em territrio nacional). No que respeita possibilidade de prorrogao destes vistos, a Lei de Imigrao, no seu artigo 71., n.s 4 e 5, determina que o visto de estada temporria para exerccio de actividade profissional subordinada s pode ser prorrogado se o requerente possuir um contrato de trabalho nos termos da lei e estiver abrangido pelo Servio Nacional de Sade ou possuir seguro de sade. No caso da prorrogao do visto de estada temporria para actividade de investigao ou altamente qualificada, o requerente deve possuir contrato de trabalho, de prestao de servios ou bolsa de investigao cientfica e estar abrangido pelo Servio Nacional de Sade ou possuir seguro de sade. O artigo 72. define os limites desta prorrogao: at um ano, prorrogvel por igual perodo, o que resulta num perodo mximo de dois anos para a vigncia deste visto de estada temporria. Ainda no mbito das condies e critrios para o exerccio individual de uma migrao circular ou temporria em Portugal, devemos assinalar o modo como, no caso portugus e no mbito da actual

99

Sobre as questes relativas s condies de entrada e de residncia de nacionais de pases terceiros para efeitos de emprego altamente qualificado, consultar a Directiva 2009/50/CE, do Conselho, de 25 de Maio de 2009. Acessvel a partir de http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:155:0017:0029:PT:PDF. 100 O exerccio de actividades de investigao cientfica, independentemente da durao, era anteriormente enquadrada como permanncia de curta durao (decorrente do carcter residual do visto de curta durao) ou como permanncia para efeitos de estudo ou trabalho artigos 33., 35. e 37., todos do Decreto-Lei n. 244/98, este ltimo na redaco do Decreto-Lei n. 34/2003. 101 Para efeitos da presente Lei, o artigo 3. define actividade altamente qualificada como aquela cujo exerccio requer competncias tcnicas especializadas ou de carcter excepcional e, consequentemente, uma qualificao adequada para o respectivo exerccio, designadamente de ensino superior.

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Migrao circular e temporria em Portugal Lei de Imigrao, a prtica institucional tem funcionado para atribuio de Autorizao de Residncia a trabalhadores e estudantes j presentes em territrio nacional.102 Tal facto pode ser visto, em nossa opinio, como um obstculo a que haja um maior recurso ao visto de estada temporria para exerccio de actividade profissional subordinada de carcter temporrio, uma vez que a generosidade humanista contida na prtica institucional tem permitido alargar o mercado de trabalho queles indivduos que iniciaram a sua actividade profissional sem a titularidade do visto adequado. O recurso aos referidos regimes, muito embora previsto a ttulo excepcional, tende a ser atribudo sempre que os requisitos para a concesso da autorizao estejam cumpridos e, neste sentido, desvirtua o carcter de excepcionalidade deste regime legal. 2.2.3 A aplicao e controlo das regras de migrao circular e temporria A aplicao e controlo das regras relacionadas com a migrao circular e a migrao temporria est a cargo das diversas entidades envolvidas na gesto e controlo das migraes e, no que respeita a migrao laboral, s entidades envolvidas na gesto do sistema de emprego em Portugal. A aplicao e controlo das regras relacionadas com a migrao circular e a migrao temporria depende, designadamente, do SEF, do IEFP e da DGACCP. A emisso de vistos est a cargo de embaixadas, de postos ou seces consulares de carreira portugueses, competindo a estas entidades solicitar os pareceres, informaes e demais elementos necessrios para a instruo dos pedidos de emisso de vistos. Na vertente da regulao dos fluxos migratrios, o SEF , nos termos da Lei de Imigrao, a autoridade competente pela concesso de vistos nas fronteiras e prorrogao de vistos consulares em territrio portugus, tendo igualmente competncia para anular vistos em territrio nacional ou nos postos de fronteira, nos termos do artigo 10., n. 4. Cabe-lhe ainda emitir parecer relativamente a pedidos de vistos consulares. Ao IEFP compete, nos termos do artigo 56., n. 2, manter um sistema de informao, acessvel ao pblico, de onde constem todas as ofertas de trabalho subordinado, de carcter temporrio, no preenchidas por nacionais de Estados-membros da UE, do EEE ou de Estados terceiros residentes legais em territrio nacional. Nos termos da Lei de Imigrao compete ao SEF verificar as razes de ausncia do territrio nacional para efeitos do cancelamento de autorizao de residncia, nos termos do artigo 85.. Neste
102

Nomeadamente atravs dos artigos 88. n. 2 (concesso de autorizao de residncia para exerccio de actividade profissional subordinada a nacionais de Estados terceiros), 89. n. 2 (concesso de autorizao de residncia para exerccio de actividade profissional independente a nacionais de Estados terceiros), 90. n. 2 (concesso de autorizao de residncia a nacionais de Estados terceiros para efeitos de exerccio de uma actividade de investigao, uma actividade docente num estabelecimento de ensino superior ou altamente qualificada) e 91. n 3(concesso de autorizao de residncia a estudantes do ensino superior).

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Migrao circular e temporria em Portugal sentido, no cancelada a autorizao de residncia aos cidados que estejam ausentes por perodos superiores aos previstos no n. 2 do artigo 85.,103 quando estes comprovem que durante a sua ausncia do territrio nacional estiveram no pas de origem e que no mesmo desenvolveram uma actividade profissional ou empresarial ou de natureza cultural ou social. Nestes casos no haver lugar ao cancelamento do direito por ausncia superior s cominadas, desde que o cidado estrangeiro comprove que essa ausncia resultou no contributo ao desenvolvimento do seu pas de origem. Tal justificao ter que ser apresentada no SEF, antes da sada mas, em casos excepcionais, pode tambm ser apresentada posteriormente o que revela uma relativa flexibilidade no estabelecimento de critrios de ausncia. Entendem-se por "razes atendveis" todas aquelas que, numa avaliao por padres de razoabilidade, no indiciem um propsito de mudana de residncia para outro pas e que radiquem em motivaes vlidas de ndole familiar, pessoal ou profissional. Ao consagrar, desta forma, uma possibilidade de circularidade migratria, a Lei de Imigrao vai, por esta via, criar um potencial espao de circulao dos imigrantes, entre Portugal e os pases de origem, numa estratgia que visa o estabelecimento de relaes mais dinmicas entre os pases de origem e de destino dos fluxos migratrios. 2.2.4 Outras medidas administrativas, legislativas ou polticas que influem na migrao temporria ou circular Atravs do seu artigo 97., n. 2, a Lei actual vai ainda alargar esta possibilidade ao permitir, aos titulares de autorizao de residncia para estudo o exerccio de uma actividade profissional subordinada fora do perodo consagrado ao programa de estudos, facilitando o preenchimento de muitos empregos temporrios ou sazonais, mormente os ligados ao turismo, obviando a que haja uma maior necessidade de recurso a uma imigrao de ndole temporria. Ao possibilitar o acesso ao mercado de trabalho, ainda que de forma temporria, a migrantes inactivos, presentes em territrio nacional, a Lei de Imigrao torna desnecessrias novas entradas para o exerccio do tipo de actividades de ndole temporria ou sazonal. Neste sentido, em complemento com o j afirmado sobre a vigncia e prtica da aplicao do artigo 88. da actual Lei de Imigrao, as necessidades conjunturais de mo-de-obra temporrias ou sazonais tendem a ser preenchidas por trabalhadores imigrantes j presentes em territrio nacional.

O n. 2 do artigo 83. prev os casos em que o residente tenha deixado de residir no Pas, no porque ele por si prprio o tenha declarado, mas por indcios manifestos nesse sentido, alicerados em ausncias prolongadas, e sem razes atendveis, do territrio nacional. Assim acontecer se o titular de residncia temporria estiver ausente seis meses consecutivos ou oito meses interpolados, durante o perodo de validade total da autorizao de residncia. Ou, no caso do residente permanente, se estiver ausente 24 meses seguidos ou, num perodo de trs anos, 30 meses interpolados.

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Migrao circular e temporria em Portugal A presena de oficiais de ligao do SEF em diferentes embaixadas portuguesas no estrangeiro deve igualmente ser considerada um facilitador dos processos de migrao circular e de migrao temporria uma vez que a estes oficiais cabe a organizao do processo de recrutamento, no mbito da vigncia de parcerias ou acordos de mobilidade (e.g. no caso do Acordo entre a Repblica Portuguesa e a Ucrnia sobre Migrao Temporria de Cidados Ucranianos para a Prestao de Trabalho na Repblica Portuguesa).104

Em 2009 o SEF manteve oito oficiais de ligao de imigrao colocados em Angola, Brasil, Cabo Verde e Senegal/Guin-Bissau, Moambique, S. Tom e Prncipe (Guin Equatorial, Gabo e Repblica Democrtica do Congo), Rssia e Ucrnia.

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Migrao circular e temporria em Portugal 2.3 Cooperao com pases terceiros Portugal tem promovido o alargamento dos conceitos de migrao circular e de migrao temporria atravs do estabelecimento de contratos de migrao temporria atravs de acordos bi ou multilaterais com os pases de origem. So disso exemplo os acordos e os programas de cooperao com Cabo Verde, com a Ucrnia, com a Romnia, com a Bulgria e com a Moldvia que descrevemos no ponto 2.1.3.

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Migrao circular e temporria em Portugal 3. Estatsticas em migrao circular e migrao temporria O desfasamento entre polticas e realidades migratrias um facto h muito conhecido pelas teorias das migraes (Convey e Kupiszewski 1995). Um bom exemplo desta constatao emerge da comparao entre a fora e importncia dos discursos sobre migrao temporria ou migrao circular por parte de responsveis polticos em Portugal e a anlise dos nmeros dos imigrantes que podem ser enquadrados nestas categorias. A primeira nota em relao s estatsticas disponveis prende-se com a inexistncia de dados estatsticos consolidados no domnio da migrao temporria e circular, sobretudo com o grau de desagregao solicitado para o presente estudo. De igual forma, no existe informao estatstica quanto ao retorno de cidados estrangeiros residentes em Portugal e apenas existem dados parcelares quanto emisso de Vistos de Estada Temporria, sendo que as sries estatsticas sofreram duas quebras na ltima dcada, o que torna os dados de difcil comparao. Desta forma, e sem prejuzo dos quadros que a seguir se apresentam, a abordagem estatstica da migrao circular e temporria em Portugal encontra-se em grande parte prejudicada, sendo uma rea a apostar no futuro, no que se prende com a melhoria dos dados estatsticos ou com a sua desagregao para fins de comparao entre pases. Importa, contudo referir que esta dificuldade no se prende exclusivamente com o presente estudo, embora nesta sede tal facto se tenha feito sentir de forma acutilante. A variedade e a natureza das fontes estatsticas disponveis, por um lado, e a falta de registo dos tipos de migrao objecto deste estudo, por outro, contribuem para que no seja possvel traar, com o detalhe e a acuidade desejveis, um mapa estatstico da migrao circular e da migrao temporria em Portugal. De facto, a circulao migratria ou migrao circular um fenmeno estatisticamente invisvel em Portugal, o que no significa que no ocorra mas apenas que no dispomos de ferramentas de registo que o permitam captar. J no que respeita imigrao temporria, o nico registo estatstico disponvel respeita emisso dos Vistos de Estada Temporria, concedidos nas representaes diplomticas ou nos postos consulares portugueses em pases terceiros, e que fica aqum do necessrio na captura estatstica deste tipo especfico de migrao. No que concerne emisso de Vistos de Estada Temporria, at entrada em vigor da actual Lei de Imigrao as estatsticas permitiam uma distino quanto finalidade da emisso deste tipo de vistos subdividindo-se em 4 categorias: Actividade profissional no desporto ou nas artes; Actividade de Investigao ou altamente qualificada; Estudo; e Estada temporria (ver quadro 3.1). Servio de Estrangeiros e Fronteiras Pg. 60 de 71

Migrao circular e temporria em Portugal Quadro 3.1 - Vistos de Estada Temporria (VET) emitidos entre 2002-2007 (tipos seleccionados)
Ano Actividade profissional no desporto ou nas artes Actividade de Investigao ou altamente qualificada Estudo Estada Temporria

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fonte: MNE/DGACCP

693 570 740 912 729 419

0 9 91 171 175 120

3955 3658 3280 4051 4504 1836

3922 4273 3897 4300 5598 3936

Actualmente, de acordo com a Lei de Imigrao podem ser concedidos, nas representaes diplomticas ou nos postos consulares portugueses, os seguintes tipos de vistos: visto de escala, visto de trnsito, visto de curta durao, visto de estada temporria e visto de residncia. Na actual Lei desaparecem as figuras do visto de estudo e do visto de trabalho, incorporadas no visto de residncia,105 pelo que parte dos dados que importaria caracterizar esto agora omissos. No que respeita estada temporria, podem ser concedidos, nas representaes diplomticas ou nos postos consulares portugueses, vistos de Estada Temporria que, de acordo com o fim a que se destinam, podem ser vistos E2 - Visto de Estada Temporria para Transferncia de Cidados nacionais de Estados Partes na OMC (prestao de servios ou formao profissional); E3 Visto de Estada Temporria para exerccio de actividade profissional subordinada ou independente temporria; e E4 Visto de Estada temporria para exerccio de Actividade de Investigao ou altamente qualificada. Os vistos de estada temporria (tipos E2, E3 e E4) emitidos nas representaes diplomticas ou nos postos consulares portugueses podem ser objecto de uma prorrogao de permanncia em territrio nacional, mas pressupem estadas de durao curta, que no excedam o perodo de um ano (cf. art. 54, n 1, alneas b), c) e d) da Lei 23/2007 de 4 de Julho).

105

Cf. Artigo 62. da Lei de Imigrao, no que se reporta ao anterior visto de estudo; artigos 59. e 60. do mesmo diploma, no que respeita figura do visto de trabalho, tanto para o exerccio de actividade profissional subordinada, como para o exerccio de actividade profissional independente (havendo a referir a possibilidade de, em actividades profissionais subordinadas, de carcter temporrio, poder vir a ser concedido visto de estada temporria - artigo 56.).

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Migrao circular e temporria em Portugal

Quadro 3.2 - Vistos de Estada Temporria (VET) emitidos em 2008-2009

E2 Transferncia de Cidados nacionais de Estados Partes na OMC E3 - Actividade profissional subordinada ou independente temporria E4 - Actividade de Investigao ou altamente qualificada

2008 2009
Fonte: MNE/DGACCP 1

494 369

666 278

740 465

E2 - Visto de Estada Temporria para Transferncia de Cidados nacionais de Estados Partes na OMC (prestao de servios ou formao profissional) E3 Visto de Estada Temporria para exerccio de actividade profissional subordinada ou independente temporria E4 Visto de Estada temporria para exerccio de Actividade de Investigao ou altamente qualificada

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Migrao circular e temporria em Portugal 4. Concluses 4.1 Boas prticas relacionadas com a gesto da migrao circular e temporria H que desconstruir a ideia que a migrao circular/temporria s assume esta natureza enquanto o migrante no consegue efectivar uma estadia mais durvel num pas de acolhimento. A migrao circular deve assumir-se como um tipo de migrao alternativa migrao de longa durao ou migrao permanente, sendo a migrao temporria uma forma sazonal, uma migrao repetitiva ou uma migrao com objectivos definidos previamente (e.g. para estudo, formao ou exerccio de uma actividade cvica), uma opo complementar migrao permanente ou de longa durao. A legislao portuguesa em matria de imigrao contm j um conjunto de disposies destinadas a promover o carcter circular da migrao, nomeadamente, ao permitir que todas as categorias de nacionais de pases terceiros titulares do estatuto de residente possam sair do pas, durante perodos determinados, sem perderem esse estatuto, mas no promove politicas activas de apoio a esta circularidade migratria. Todavia, embora ocorra e possa ser detectado a existncia de uma circulao migratria dos imigrantes presentes em territrio nacional, a inexistncia de um registo estatstico desta circularidade migratria impede uma avaliao do impacto real deste regime no contexto migratrio nacional. A escassez de dados sobre esta realidade limita, efectivamente, a sua avaliao no caso portugus. Os dados existentes sobre transnacionalismo e prticas transnacionais de alguns grupos imigrantes em Portugal permite, no entanto, formular a hiptese de que o recurso a este mecanismo, por parte dos residentes em Portugal tem sido, at data, bastante reduzido o que igualmente confirmado pelo Servio de Estrangeiros e Fronteiras.106 A concepo de programas de migrao circular especficos (como os com acordos bi ou multilaterais com Cabo Verde e a Ucrnia relevados neste estudo), de acordo com as necessidades dos pases interessados, parece ser o exemplo de uma boa prtica j existente e que deve ser generalizada. Estes programas, que devem ser desenhados caso a caso, permitiro aos migrantes entrar em Portugal para trabalhar, estudar ou exercer outras actividades, durante um perodo de tempo determinado, atravs de canais privilegiados, concebidos de acordo com os procedimentos e pressupostos concretos definidos pelos Estados envolvidos. Porm, todos os programas devem estar sujeitos a avaliaes peridicas que permitam ir afinando as suas boas prticas. Um bom ensinamento nesta rea poder ser recolhido do programa-piloto estabelecido com a Ucrnia que

Veja-se, por exemplo, Marques, J. C.; Gis, P. (2008), "Peut'on mesurer les pratiques transnacionales? Les raisons de la faiblesse des pratiques transnationales des Cap-Verdiens au Portugal et des Portugais en Suisse", Revue Europenne des Migrations International.

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Migrao circular e temporria em Portugal permitir, aps a sua avaliao final, aferir de quais as vantagens e desvantagens do sistema por agora implementado em condies reais. Em termos de enquadramento legal, a Lei de Imigrao (artigo 3. da Lei n. 23/2007) define actividade profissional de carcter temporrio como aquela que tem carcter sazonal ou no duradouro, que no ultrapasse seis meses.107 Na Lei de imigrao a entrada e permanncia para o exerccio de uma actividade temporria faz-se ao abrigo de um visto de estada temporria para exerccio de actividade profissional subordinada ou independente. No que se refere ao exerccio de uma actividade temporria de investigao ou altamente qualificada, estes vistos so concedidos por um perodo de tempo inferior a um ano. Em nosso entender, dada a juventude desta Lei, cuja entrada em vigor coincide com uma crise econmica e financeira em Portugal, com reflexos bvios na necessidade de mo de obra, dever deixar-se passar algum tempo e criar condies para que o processo de procura de trabalhadores, por parte das entidades empregadoras, se torne uma rotina. A concluso a tirar que, na actual crise de emprego, a existncia de mo-de-obra nacional e estrangeira (legal ou ilegal), disponvel em territrio nacional, obstar, em muitos casos, o recurso admisso de nacionais de Estados terceiros, que pretendam exercer em territrio nacional uma actividade profissional subordinada de carcter temporrio, com recurso a um visto de estada temporria, nos termos do artigo 56. da Lei n. 23/2007. No que respeita implementao e rotinizao de procedimentos de contratao, a anlise dos projectos piloto ou de acordos de cooperao j implementados (e.g. com a Ucrnia ou Cabo Verde) revela que falta igualmente que os mercados de trabalho dos pases de origem, em conjunto com o mercado de trabalho em Portugal, criem estruturas empresariais de mediao. No h, por enquanto empresas de mediao entre os mercados de trabalho dos pases de origem e de destino, sendo apenas as estruturas e instituies pblicas a realizarem essa mediao. No que se refere ao envolvimento das diferentes estruturas existentes em Portugal, falta que as comunidades de prtica, ligadas ao processo de recrutamento de trabalhadores estrangeiros, afinem tambm rotinas de colaborao (e.g. IEFP, SEF, DGACCP). Torna-se necessrio ainda destacar que a legislao portuguesa se apresenta como humanista no enquadramento dos estrangeiros residentes ou presentes em territrio nacional, uma vez que h um conjunto de direitos universalmente reconhecidos, nomeadamente direito educao, ou formao profissional, direito sade e direito de acesso justia, concretizando o art. 15., n. 1, da Constituio da Repblica Portuguesa que afirma que: "Os estrangeiros e os aptridas que se

107

Excepto quando essa actividade seja exercida no mbito de um contrato de investimento.

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Migrao circular e temporria em Portugal encontrem ou residam em Portugal gozam dos direitos e esto sujeitos aos deveres dos cidados portugueses". No artigo 83. da Lei n. 23/2007 estes direitos so explicitamente concedidos aos cidados estrangeiros portadores de uma Autorizao de Residncia, num exemplo de boas prticas que sublinhamos aqui. Complementarmente de assinalar que tambm o Cdigo de Trabalho (Lei n. 7/2009, de 12 de Fevereiro) assegura a igualdade de tratamento de trabalhador estrangeiro ou aptrida, prevendo no artigo 4. que "... o trabalhador estrangeiro ou aptrida que esteja autorizado a exercer uma actividade profissional subordinada em territrio portugus goza dos mesmos direitos e est sujeito aos mesmos deveres do trabalhador com nacionalidade portuguesa". 4.2 Opes polticas positivas para a migrao circular e temporria No caso portugus, deve ser realado, como vimos, o percurso legislativo de construo de polticas migratrias consistentes ao longo das ltimas dcadas e que, no essencial, privilegiam a entrada no pas e insero na sociedade portuguesa de imigrantes de tipo permanente ou de longa durao. Apesar desta preferncia, a legislao portuguesa contempla quer a migrao de curta durao, quer a migrao temporria, tal como exposto acima. O estabelecimento de acordos de migrao temporria com pases de origem dos imigrantes em Portugal, nomeadamente com a Ucrnia e com Cabo Verde, revelam a estratgia que o Estado portugus prefere prosseguir nestas matrias, fazendo assentar a migrao temporria numa co-responsabilizao dos vrios actores envolvidos. 4.3 Recomendaes relativas colecta de dados Uma das formas de obter informao dinmica sobre a alterao de situao dos migrantes ao longo do tempo, como a que se refere ao tipo especfico de circulao migratria, atravs da construo de painis de imigrantes (ou de famlias de imigrantes) e de uma investigao longitudinal que os acompanhe ao longo de perodos mais ou menos longos.108 Ao nvel da recolha de informao mais quantitativa, o registo de entradas e sadas dos territrios em anlise (e.g. territrio nacional, UE ou Espao Schengen) s poder ser feito atravs da criao

108

Estes painis so um poderoso mtodo de investigao para aferir da circulao migratria e das suas propriedades mas esto sujeitos a algumas limitaes. A recolha de dados atravs de painel dispendiosa por indivduo observado, especialmente quando importante obter observaes durante um perodo prolongado. Por outro lado, todos os erros na recolha de dados de painel podem contaminar as reais alteraes experimentadas pelo grupo em estudo (e.g. necessrio definir partida quais as dimenses a considerar). Alm disso, os dados dos painis em migraes incorrem num problema incontornvel dado que a repetio da entrevista na mesma casa no garante a existncia de um painel. Os imigrantes, por definio, movem-se e podem ser muito difceis de acompanhar nesse movimento pelo que a pertena a estes painis tem que, de alguma forma, ser remunerada para garantir a permanncia dos imigrantes (ou famlias) num tempo longo. Uma alternativa mais fcil mas com outras caractersticas poder passar pela recolha de histrias biogrficas de ndole retrospectivo, incidindo sobre migrao, emprego e procura de emprego, por exemplo, numa tentativa de construir tipos comuns entre os migrantes.

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Migrao circular e temporria em Portugal de uma base de dados comum e de registos uniformizados de dados estando porm conscientes de que esta dever ser uma estratgia de longo prazo. O Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo s estatsticas comunitrias sobre migrao e proteco internacional109 afigura-se como um elemento determinante na clarificao do tipo de informao solicitada, na harmonizao dos dados, constituindo um estmulo melhoria da qualidade da informao estatstica em causa,110 mas necessita de ser alargado a conceitos actuais e actualizados das migraes internacionais para que possa ser plenamente funcional. necessrio prosseguir de forma consistente o caminho de promoo de regras comuns para a desagregao estatstica. Os exemplos dos conceitos tratados neste estudo so um bom exemplo do alargamento necessrio do mbito do actual Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo s estatsticas comunitrias sobre migrao e proteco internacional. 4.4 Recomendaes relativas cooperao com os pases de origem e gesto da migrao circular e temporria A actual Lei de Imigrao estabelece um prazo de 30 dias para a deciso de um pedido de visto de estada temporria, contados a partir da instruo do processo e no do pedido. A Lei no fixa, porm, qualquer consequncia para a omisso do cumprimento do prazo, nomeadamente, no fixa uma soluo de deferimento tcito. A nossa recomendao vai no sentido de estabelecer como regra, no mbito dos acordos bi ou multilaterais de migrao temporria, que uma vez esgotado este prazo, estando cumpridos todos os requerimentos legais, a soluo seja de deferimento tcito, como forma de desburocratizar uma das fases do processo. Para que um sistema de migrao circular para trabalhos temporrios funcione eficazmente, necessrio que sejam permitidas estadas temporrias, de entre trs a doze meses, renovveis vrias vezes at estar decorrido um perodo de tempo mximo, aps a emisso do primeiro visto de estada temporria (e.g. 5 ou 10 anos). Simultaneamente, devem ser permitidas sucessivas ausncias de territrio nacional, com mltiplas entradas, sem que isso afecte o estatuto concedido ao imigrante. Estas autorizaes de estada temporria devem estar ligadas a um fim especfico e caducar com a extino deste (e.g. trabalho subordinado, estudo, investigao, trabalho independente...). No que respeita admisso de migrantes sazonais, a principal medida de promoo do carcter circular

Regulamento (UE) n. 351/2010 da Comisso, de 23 de Abril, que aplica o Regulamento (CE) n. 862/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo s estatsticas comunitrias sobre migrao e proteco internacional, no que diz respeito s definies das categorias dos grupos de pases de nascimento, grupos de pases de residncia habitual anterior, grupos de pases de residncia habitual futura e de grupos de nacionalidades. 110 Consultado a 30 de Agosto de 2010 a partir de http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:104:0037:0039:PT:PDF.

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Migrao circular e temporria em Portugal deveria consistir na criao de uma autorizao de residncia/trabalho plurianual especfica para este tipo de migrantes, que lhes permitiria regressar durante vrios anos seguidos para exercerem um trabalho sazonal. Desta forma pode diferenciar-se o que distinto, isto , o modelo de migrao sazonal deve conter mecanismos e autorizaes (incluindo ttulos de estada temporria) diversos dos demais tipos de migrao j consolidados. A Directiva relativa ao estatuto dos residentes de longa durao j proporciona possibilidades interessantes, como a de os Estados-membros autorizarem os migrantes que regressam a manter o seu estatuto. A Lei de Imigrao actual, no seu artigo 85., prev que um titular de uma autorizao de residncia temporria se possa ausentar de territrio nacional por seis meses consecutivos ou oito meses interpolados, no perodo total de validade da autorizao; e, sendo titular de uma autorizao de residncia permanente, se possa ausentar de territrio nacional 24 meses seguidos ou, num perodo de trs anos, 30 meses interpolados. Esto previstos estudos de viabilidade sobre eventuais novas medidas, de que so exemplo os vistos multi-entrada de longa durao para imigrantes que regressam111 ou a possibilidade de antigos migrantes terem prioridade e obterem novas autorizaes de residncia para um outro trabalho temporrio no antigo pas de acolhimento ao abrigo de um procedimento simplificado.112 Para esse efeito, poderia, respondendo ao Plano de Aco enunciado em 2005, no mbito da criao ou desenvolvimento de instrumentos de apoio s migraes circulares e de retorno, ser criada uma base de dados da UE de nacionais de pases terceiros que tenham sado do espao da Unio Europeia no termo da sua autorizao temporria de residncia/trabalho (cf. COM(2005) 669 final)113. A anlise de viabilidade/oportunidade de uma tal base de dados podia, por exemplo, ser integrada na avaliao de impacto que dever ser efectuada no que respeita ao regime de entradas e sadas. Alm disso, a UE deve prosseguir activamente as suas iniciativas de concepo de regimes de imigrao temporria susceptveis de contriburem para optimizar as vantagens de todas as partes, ou seja, as que correspondam s necessidades de mo-de-obra dos Estados-membros e contribuam simultaneamente, atravs do possvel retorno, para o desenvolvimento dos pases de origem e para a aquisio de competncias e outras vantagens por parte dos migrantes participantes. O acesso a novos empregos temporrios aos trabalhadores que j tenham trabalhado em pases da
111

Consultado a 30 de Agosto de 2010 a partir de http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52005DC0669:PT:NOT. 112 Green Paper on confronting demographic change: a new solidarity between the generations, COM(2005)94 final. Consultado a 30 de Agosto de 2010 a partir de http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2005/com2005_0094en01.pdf. 113 Consultado a 30 de Agosto de 2010 a partir de http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52005DC0669:PT:NOT.

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Migrao circular e temporria em Portugal UE e que tenham regressado aos pases de origem deve ser facilitada para encorajar esta migrao circular. No caso portugus, as medidas destinadas a promover o carcter circular deveriam, em nossa opinio, centrar-se na prossecuo da simplificao dos procedimentos de admisso para pessoas que j tenham residido legalmente em Portugal (ou num dos pases da UE) durante um determinado perodo de tempo concedendo-lhes prioridade de acesso aos programas de migrao temporria (e.g. para efeitos de um trabalho sazonal, trabalho altamente qualificado, estudos ou outras formaes). Tal implica o desenvolvimento de uma base de dados actualizada e que, contendo informao relacionada com o processo migratrio, dispense todo um conjunto de etapas administrativas de entrega e anlise de documentao simplificando os procedimentos. A opo mais produtiva poder passar por maximizar as bases de dados administrativas j existentes (de onde se deve extrair a informao estatstica), potenciando e rentabilizando a informao que se encontre na posse do Estado. No caso de Portugal esta opo traduzir-se-ia, concretamente, na potenciao da base de dados nacional de estrangeiros (onde constam os processos migratrios individuais dos estrangeiros), o que evitaria a criao de novas bases de dados.

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Migrao circular e temporria em Portugal Anexos 1. Bibliografia Webgrafia: http://opiniao.mai-gov.info/2008/07/11/o-primeiro-ano-da-nova-lei-de-estrangeiros/ (consultado a 11 de Julho de 2010) http://www.provedor-jus.pt/restrito/pub_ficheiros/RelatoriosSociais2008.pdf (consultado em 21 de Agosto de 2010) Bibliografia: Baganha, M. I., & Gis, P. (1998/1999). Migraes internacionais de e para Portugal: o que sabemos e para onde vamos? Revista Crtica de Cincias Sociais, 52/53, 229-280. Baganha, M. I., & Marques, J. (2001). Imigrao e Poltica: O caso Portugus. Lisboa: Fundao Luso-Americana. Baganha, M. I., Marques, J. C., & Gis, P. (2002). O Sector da Construo Civil e Obras Pblicas em Portugal: 1990-2000. Oficina do CES, 173. Boeles, i., Heijer, M. d., Lodder, G., & Wouters, K. (2009). European Migration Law Mortsel: Intersentia. Convey, A., & Kupiszewski, M. (1995). Keeping up with Schengen: migration and policy in the European Union. International Migration Review, 29, 939-963. Currie, S. (2008). Migration, work and citizenship in the enlarged European Union. Farnham, England ; Burlington, VT: Ashgate Pub. Guild, E., Groenendijk, C. A., & Carrera, S. (2009). Illiberal liberal states: immigration, citizenship and integration in the EU. Farnham: Ashgate. Marques, J. C.; Gis, P. (2008). Peut'on mesurer les pratiques transnacionales? Les raisons de la faiblesse des pratiques transnationales des Cap-Verdiens au Portugal et des Portugais en Suisse, Revue Europenne des Migrations International, (24) 2, 147-165. Sassen, S. (1995). Immigration and local labour markets. In A. Portes (Ed.), The Economic Servio de Estrangeiros e Fronteiras Pg. 69 de 71

Migrao circular e temporria em Portugal Sociology of Immigration. New York: Russell Sage. Servio de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) (Estatsticas de 2000). Lisboa, SEF, (policopiado). Tashakkori, A., & Teddlie, C. (1998). Mixed methodology : combining qualitative and quantitative approaches. Thousand Oaks, Calif. ; London: Sage.

2. Estatsticas
Tabela 1 - Imigrantes da Europa de Leste em Portugal, 2000 e 2001: comparao entre fontes Autorizaes de residncia em 2000 (SEF) (1) 163 15 369 519

Pas de origem Ucrnia Moldvia Romnia Rssia

Censo de 2001 (2) 10.793 2.984 2.661 2.089

Diferena (2) e (1) 10.630 2.969 2.292 1.570

entre

1.066 18.527 17.461 Total Fontes: INE, XIV Recenseamento Geral da Populao, 2001 e SEF, Estatsticas de Estrangeiros, 2000 (http://www.sef.pt/estatisticas/por_sexo_00.pdf)

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Migrao circular e temporria em Portugal NDICE Sumrio Executivo...............................................................................................................................2 1. Introduo: propsito e metodologia seguida ..................................................................................6 1.1 Metodologia............................................................................................................................8 1.1.1 Metodologia seguida na identificao das fontes ....................................................................8 1.1.2 Tipos de Informao e de fontes..............................................................................................9 1.1.3 Organizaes contactadas e cooperantes ...............................................................................10 1.1.4 Dificuldades enfrentadas .......................................................................................................10 1.1.5 Desvios e ausncias face s especificaes ...........................................................................10 1.1.6 Reservas/Caveats...................................................................................................................11 1.2 Definies .................................................................................................................................12 2. Abordagem migrao circular e temporria em Portugal ...........................................................16 2.1 Estratgia nacional, polticas e programas................................................................................16 2.1.1 Viso do Estado quanto migrao circular e temporria em Portugal................................17 2.1.2 O potencial da migrao circular e temporria......................................................................19 2.1.3 Polticas e programas especficos conducentes a uma migrao circular ou temporria ......22 2.1.3.1 A contingentao das entradas e a gesto das migraes numa perspectiva de migrao circular ou temporria .................................................................................................................31 2.1.4 Polticas de retorno e migrao circular ................................................................................33 2.1.4.1 Dimenso de retorno das polticas e programas de migrao circular e temporria ..........34 2.1.5 Avaliao destes programas ..................................................................................................36 2.1.6 Avaliao destes programas por parte da sociedade civil, academia ....................................37 2.2 Legislao nacional, condies, critrios e sua aplicao ........................................................37 2.2.1 Legislao nacional de suporte a uma migrao temporria e circular .................................38 2.2.2 Condies e critrios para o exerccio individual de uma migrao circular ou temporria em Portugal.....................................................................................................................................53 2.2.3 A aplicao e controlo das regras de migrao circular e temporria ...................................56 2.2.4 Outras medidas administrativas, legislativas ou polticas que influem na migrao temporria ou circular.....................................................................................................................57 2.3 Cooperao com pases terceiros..............................................................................................59 3. Estatsticas em migrao circular e migrao temporria..............................................................60 4. Concluses .....................................................................................................................................63 Anexos ...............................................................................................................................................69 1. Bibliografia .................................................................................................................................69 2. Estatsticas ..................................................................................................................................70

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