O Conflito entre Lei Complementar x Lei Ordinria e o princpio da Hierarquia das Normas.

Uma grande polmica na doutrina e jurisprudncia diz respeito ao conflito entre uma Lei Complementar e Lei Ordinria. Nesse caso, qual prevalece hierarquicamente? Muitas so as correntes em torno da questo: Uns acreditam que no existe hierarquia e no caso a prpria Constituio Federal cuida de elencar quais as matrias a serem dispostas por lei complementar, enquanto outros acreditam que hierarquicamente, a Lei complementar superior a Lei Ordinria. Nesse caso, qual das teses eu considero mais coerente? A segunda vejamos por que. Primeiramente a Lei Complementar possui qurum bem mais qualificado, para sua aprovao, do que a Lei ordinria, tanto que no artigo 69 da Constituio Federal, dispe, in verbis:
Art. 69 - As leis complementares sero aprovadas por maioria absoluta.

de conhecimento pblico e notrio que a maioria simples caracteriza-se pelo fato de sua aprovao no requerer mais do que o voto da maioria dos parlamentares presentes sesso em que a lei for votada, diferente da maioria absoluta que requer o voto favorvel da metade de todos os membros que compem a casa legislativa mais um (maioria absoluta). O primeiro critrio hierrquico j visualizado formalmente, pois se uma lei requer um qurum qualificado para sua aprovao, mais do que bvio que ser superior a outra lei que requer um qurum mais simples, s podendo ser alterada por um dispositivo legal de natureza igual ou superior, jamais inferior. Nesse sentido so as decises do Superior Tribunal de Justia STJ, nas decises jurisprudenciais: AgRgREsp n. 465.275/PR, AgRgREsp n. 463.553/RS, AgRgREsp n. 463.472/RS, AgRgREsp n. 462.899/SC, AgRgREsp n. 462.761/SC, AgRgREsp n. 450.273/SC, AgRgREsp n. 443.945/RS, AgRgREsp n. 437.618/BA, AgRgREsp n. 329.251/RS, AgRgREsp n. 443.341/PR, AgRgREsp n. 263.031/RS, AgRgREsp n. 417.359/PR, AgRgREsp n. 416.983/RS, AgRgREsp n. 380.045/RS, AgRgREsp n. 379.425/SC e AgRgREsp n. 250.541/DF, citando a ttulo de exemplo a ementa:
EMENTA: TRIBUTRIO COFINS SOCIEDADES CIVIS PRESTAO DE SERVIOS PROFISSO LEGALMENTE REGULAMENTADA - ISENO RECURSO PROVIDO. (RECURSO ESPECIAL N 465.275 - PR (2002/0119208-8) RELATOR : MINISTRO FRANCIULLI NETTO

Que no inteiro teor do acrdo, manifesta-se o Ministro em seu voto:

Assim, a disposio contida no artigo 56 da Lei n. 9.430, de 27.12.96, no sentido de que "as sociedades civis de prestao de servios de profisso legalmente regulamentada passam a contribuir para a seguridade social com base na receita bruta da prestao de servios, observadas as normas da Lei Complementar n. 70, de 30 de dezembro de 1991", no detm a virtude de revogar a iseno da COFINS conferida pela Lei Complementar n. 71/91 s sociedades civis de profisso regulamentada, sob pena de se desconsiderar potencialidade hierarquicamente superior da lei complementar frente lei ordinria. Esse entendimento unssono no mbito da Seo de Direito Pblico. A colenda 1a. Turma j externou que "a revogao da iseno pela Lei n 9.430/96 fere, frontalmente, o princpio da hierarquia das leis, visto que tal revogao s poderia ter sido veiculada por outra lei complementar" (cf. AGRESP 253.984-RS, Rel. Min. Jos Delgado, in DJ de 18.09.2000). Esta egrgia 2a. Turma, por sua vez, consignou que "a iseno concedida pela Lei Complementar n. 70/91 no pode ser revogada pela Lei n. 9.430/96, lei ordinria, em obedincia ao princpio da hierarquia das leis" (cf. RESP n. 221.710-RJ, Rel. Min. Peanha Martins, in DJ de 18.02.2002).

O Supremo Tribunal Federal tambm trilhou o mesmo caminho, nas decises jurisprudenciais: Reclamao 2475/2003, ministro relator RICARDO LEWANDOWSKI, Reclamao 2518/2004, ministro relator CARLOS VELLOSO e Reclamao 2517/RJ, relator Min. Joaquim Barbosa, onde ainda que a LEI COMPLEMENTAR DISCIPLINE MATRIA DESTINADA A LEI ORDINRIA, EST NO TERA NATUREZA FORMALMENTE HIERRQUICA MAS TAMBM MATERIAL. Modificando o antigo entendimento do STF que, antes compreendia que as Leis Complementares que invadissem competncia de Lei Ordinria, s seriam formalmente hierrquicas podendo ser revogadas por lei ordinrias, por materialmente se equivalerem. Entendimento totalmente ultrapassado pelas decises jurisprudncias mais recentes, uma vez que a prpria Constituio Federal disciplina qurum qualificado para as Leis Complementares. Nesse liame, importante frisar que, alguns ministros do pretrio excelso entendem que o fato da Lei complementar invadir matria de Lei ordinria, coloca-a em uma situao peculiar em que formalmente lei complementar e materialmente lei ordinria, podendo ser revogada por esta. O que discordo totalmente, pois nesse caso alm de prejudicar a segurana jurdica da espcie normativa, para onde iria o preceito de QUEM PODE O MAIS, PODE O MENOS?. Ora se uma matria de lei ordinria aprovada com maioria simples, porque uma lei complementar seria materialmente desclassificada prevendo a mesma matria se foi aprovada por maioria absoluta? Resguardando, claro, a competncia de cada uma delas, mas apenas para efeito de hierarquia. No demais citar o artigo 59 da Constituio Federal, onde muitos doutrinadores afirmam que a prpria ordem estabelecida pela Lex Matter, no sendo por acaso, escalonou de maior grau hierrquico para menor, os dispositivos legais nos incisos do referido artigo, reforando ainda mais a idia do grau superior da Lei Complementar em conflito com a Lei ordinria, in verbis:
Art. 59. O processo legislativo compreende a elaborao de: I - emendas Constituio;

II - leis complementares; III - leis ordinrias; IV - leis delegadas; V - medidas provisrias; VI - decretos legislativos; VII - resolues. Pargrafo nico. Lei complementar dispor sobre a elaborao, redao, alterao e consolidao das leis.

Doutra feita, o emrito doutrinador Hugo de Brito Machado, em seu artigo: Lei ordinria nunca pode revogar lei complementar ver: http://www.buscalegis.ufsc.br/revistas/index.php/buscalegis/article/viewFile/21315/20 879, esposa de maneira prtica a questo ao afirmar que:
Alis, a verdadeira questo que se coloca em torno da lei complementar diz respeito identidade dessa espcie normativa, e no propriamente a sua posio hierrquica em nosso ordenamento jurdico. praticamente pacfico o entendimento segundo o qual em nosso ordenamento jurdico a lei complementar hierarquicamente superior lei ordinria. A questo est em saber o que uma lei complementar, posto que para significativa corrente doutrinria s lei complementar aquela que trata de matrias pela Constituio reservadas a essa espcie normativa.

Importante frisar que a fora da Lei Complementar encontra-se completamente reforada pelo princpio da SEGURANA JURDICA, pois quanto mais qualificado qurum de sua aprovao maior dificuldade encontrada para sua revogao, diferente da Lei Ordinria que bem mais simples de ser revogada. No seria a toa que a Constituio Federal estabeleceria um qurum qualificado para a primeira, uma vez que mens legis (inteno do legislador), nesse caso, tem como foco principal a fora do dispositivo legal em questo. Nesse diapaso, no correto afirmar, e nesse ponto, DATA MAXIMA VENIA, discordo do entendimento da Ministra Ellen Gracie, que a Constituio Federal delimita em quais situaes sero utilizadas Leis Complementares ou Lei Ordinrias, mas caber ao legislador, dependendo da matria a ser disciplina, aplicar a espcie normativa mais apropriada. QUESTES QUE NECESSITAM DE EXTREMA SEGURANA, APLICA-SE A LEI COMPLEMENTAR, QUESTES DE MENOR IMPORTNCIA, APLICA-SE A LEI ORDINRIA, isso mais do que suficiente para determinar que exista um grau hierrquico. Essas so as palavras do emrito doutrinado supra-citado:
Na verdade atribuirmos ao legislador a tarefa de escolher as matrias que elevar categoria de lei complementar bem mais seguro do que deixar a todos os intrpretes da Constituio a tarefa de definir o mbito das matrias reservadas a essa espcie normativa. E o risco de que o legislador passe a editar somente leis complementares o mesmo de passar este a editar somente emendas constitucionais. E nem por isto se vai sustentar que as emendas constitucionais no podem colocar no mbito da Constituio normas antes tratadas por leis ordinrias, ou at por simples portarias, como se tem visto em recentes emendas que cuidam de matria tributria.

Assim, o intuito principal de garantir a SEGURANA JURDICA DA NORMA, para evitar que espcies normativas de menor grau revoguem o dispositivo em questo, ainda que invadam materialmente a competncia de norma inferior, preservando sua validade. Prosseguindo o doutrinador:

Mesmo que o legislador, por qualquer razo, utilize a lei complementar para regular matrias que no se encontram no campo a essa espcie normativa reservado pelo Constituio, isto s contribuir para prestigiar o valor segurana, evitando-se que as normas sobre tais matrias venham a ser alteradas por eventuais maiorias parlamentares que podem aprovar uma lei ordinria embora no alcancem o quorum necessrio para aprovao de lei complementar.

Finalizando o entendimento da superioridade da Lei Complementar frente a Lei Ordinria, o doutrinador Hugo de Brito Machado, no deixa dvidas:
Realmente, a prpria Constituio estabelece a hierarquia entre as diversas espcies normativas, sem que haja necessariamente de ser o processo de cada espcie normativa regulado pela espcie a ela imediatamente superior. Assim, embora tanto as leis complementares, como as leis ordinrias, tenham na prpria constituio regulado o seu processo de elaborao, a posio superior da lei complementar resulta evidente da exigncia de quorum qualificado para sua aprovao, e da finalidade para a qual o constituinte criou essa espcie normativa.

Logo, o conflito deve ser resolvido a luz da Constituio Federal, que estabelece claramente o grau hierrquico entre as duas normas, no sendo demais utilizar o RE 228339 AgR / PR PARAN, AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINRIO, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Julgamento: 20/04/2010, in verbis:
EMENTA: TRIBUTRIO. CONFLITO ENTRE LEGISLAO LOCAL E LEI COMPLEMENTAR DE NORMAS GERAIS EM MATRIA TRIBUTRIA. INTERPOSIO DE RECURSO EXTRAORDINRIO ANTES DA EC 45/2004 (art. 102, III, D). MATRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA OU REFLEXA. CONTRIBUIO DE MELHORIA. MUNICPIO DE LARANJEIRAS DO SUL. CONTRARIEDADE DA LEGISLAO LOCAL AO CDIGO TRIBUTRIO NACIONAL. APURAO DO BENEFCIO INDIVIDUAL DEFICITRIA. LEI 43/1989. PROJETO 09/1993. EDITAL 05/1994. DECRETO 08/1995. 1. Nem toda contraposio entre lei ordinria e lei complementar se resolve no plano constitucional. Dentre outras hipteses, a discusso ser de alada constitucional se o ponto a ser resolvido, direta ou incidentalmente, referir-se existncia ou inexistncia de reserva de lei complementar para instituir o tributo ou estabelecer normas gerais em matria tributria, pois a Constituio que estabelece os campos materiais para o rito de processo legislativo adequado. 2. Num segundo ponto, possvel entrever questo constitucional prvia no confronto de lei ordinria com lei complementar, se for necessrio interpretar a lei complementar luz da Constituio para precisar-lhe sentido ou tolher significados incompatveis com a Carta (tcnicas da interpretao conforme a Constituio, declarao de inconstitucionalidade sem reduo de texto e permanncia da norma ainda constitucional). 3. Nenhuma das duas hipteses est configurada neste caso, pois a parte-agravante invoca o Cdigo Tributrio Nacional como parmetro de controle imediato de norma local que teria falhado em apurar o benefcio individual aferido por cada contribuinte, mas, ao invs, limitou-se a fixar o valor global da obra para rateio. 4. Na poca da interposio do recurso ainda no vigia o art. 102, III, d da Constituio, includo pela EC 45/2004. Agravo regimental ao qual se nega provimento.

Os argumentos de que no existe hierarquia, eu consideraria, com a licena do termo, uma espcie de PILATISMO, ou seja, uma maneira dos tribunais superiores lavarem as mos, vez que possuem decises conflitantes, sem que haja smula que possa dirimir qualquer dvida. E infelizmente, no interessa ao poder executivo, em especial a UNIO, que uma Lei complementar seja hierarquicamente superior a Lei Ordinria, vez que muitas leis tributrias de carter complementar, que isentavam de impostos uma espcie de empresa, foram alteradas por lei ordinrias, e nesse caso um entendimento favorvel a hierarquia, poderia causar um prejuzo econmico para a Unio. DIANTE DE TODO O EXPOSTO, fundamentando na doutrina, jurisprudncia e dispositivos legais em questo, o conflito entre Lei Complementar e Lei Ordinria se resolvem a luz da Constituio Federal que j estabelece qurum diferenciado. Logo qualificando hierarquicamente uma em detrimento da outra. No podendo ser aceita a simples tese de que as matrias destinadas a Lei Complementar esto previstas na Constituio Federal, ciente de que esta liberdade cabe ao Poder Legislativo que deve escolher a espcie normativa mais apropriada. AFASTANDO A LEI COMPLEMENTAR A INCIDNCIA DA LEI ORDINRIA UMA VEZ CONFLITANTES. A IMPORTNCIA DO ASSUNTO PARA OS SERVIDORES PBLICOS RELEVANTE, pois a Lei orgnica de cada municpio disciplina se o Regime Jurdico nico e Plano de Carreira, sero de uma ou de outra espcie normativa (Lei Complementar ou Lei Ordinria), ou seja, se determinando direito previsto em Regime Jurdico nico, que for de Lei Complementar, for revogado por uma Plano de Carreira que for Lei Ordinria, por exemplo, o direito previsto no primeiro dispositivo permanecer, vez que o ltimo no poderia revog-lo. Como muitas casas legislativas no atentam para este fato, acabam revogando leis com espcie normativas diferentes, mantendo um direito que parece ter sido revogado, mas poderia estar em pleno gozo. ENTO, NO DEIXEM DE SOLICITAR ESSAS LEIS, E ATRAVS DA ATA DE APROVAO DESCOBRIREM SE A MESMA FOI APROVADA POR MAIORIA SIMPLES OU MAIORIA ABSOLUTA. ISSO DETERMINAR QUAL ESPCIE NORMATIVA EST PRESENTE NO DISPOSTIVO.