uSuCAlC LSLClAL uL lMCvLL u88AnC lnS18uMLn1C uA CLl1lCA u88AnA Celso

AugusLo Coccaro lllho

(ubllcada no !urls SlnLese n 33 MAl/!un de 2003)
Celso AugusLo Coccaro lllho
rocurador do Munlclplo de So aulo e Advogado
noLa lnserldo conforme orlglnals remeLldos pelo auLor
!urlsprudncla vlnculada
ln18CuuC
C LsLaLuLo da Cldade auLodenomlnao da Lel n 10237 de 10 de [ulho de 2001 lnclul o 1
usucaplo especlal de lmvel urbano enLre os 18 lnsLlLuLos [urldlcos e pollLlcos que se allnham
ao lado dos planos de ordenao do LerrlLrlo e de desenvolvlmenLo econmlco e soclal do
plane[amenLo das regles e aglomeraes meLropollLanas do plane[amenLo munlclpal dos
lnsLlLuLos LrlbuLrlos e flnancelros e do esLudo prevlo de lmpacLo amblenLal e esLudo prevlo de
lmpacLo de vlzlnhana como lnsLrumenLos de consecuo da pollLlca urbana dellneada no arL
182 da ConsLlLulo lederal
C usucaplo especlal de lmvel urbano e conduzldo pelos ob[eLlvos nlLldamenLe Lraados na
norma consLlLuclonal deve servlr ao desenvolvlmenLo das funes soclals da cldade ao bem
esLar de seus hablLanLes e ao melo amblenLe
Como forma de aqulslo da proprledade de bem lmvel nas duas modalldades em que se
apresenLa lndlvldual e coleLlva sua parcela de conLrlbulo pollLlca urbana e afelLa funo
soclal da proprledade ao gerar a perda desse dlrelLo para quem no o exerce Lendo em vlsLa
aquele escopo aprlorlsLlco e sua aqulslo para quem age de forma colncldenLe sua
flnalldade
L anLlgo o debaLe sobre o fundamenLo do usucaplo conLrapondose Leorlas sub[eLlvas s
ob[eLlvas como sl ocorrer no ulrelLo Clvll mas ao conLrrlo de ouLros embaLes clsslcos que
se alongaram com vlLrlas alLernadas em sucesslvas baLalhas Lravadas pelos campos
oponenLes as expllcaes sub[eLlvlsLas logo cederam Lerreno no s dlanLe das naLurals
dlflculdades de averlguao de conduLas e quereres mas Lambem porque o sub[eLlvlsmo
confere ao usucaplo caracLerlsLlca soclal mlnlmallsLa que o lnsLlLuLo no merece possulr
ue faLo no h senLldo em fundamenLar o lnsLlLuLo na passlvldade do proprleLrlo que no
exerce o dlrelLo na plenlLude dos elemenLos que o compem (usar abusar relvlndlcar dlspor)
supondo a ele Ler renunclado permlLlndo ao possuldor que dele se aproprle como na
ocupao de res derellcLa
1al concluso fol consLlLulda sob a Llca do carLer absoluLo e lnLanglvel da proprledade que
apenas admlLe vlolao pelo prprlo LlLular uesconsldera a funo e a flnalldade soclal que
[usLlflcam a exlsLncla do prprlo dlrelLo de proprledade
no aLual concerLo [urldlco que ora revela plena harmonla o exLlnLo Cdlgo Clvll de 1916 [
no se presLa como ressalva" ConsLlLulo lederal ou Lrlnchelra de reslsLncla de lnLeresses
reLrgrados concebese apenas a proprledade que cumpre sua funo soclal
C carLer absoluLo perslsLe sob a Llca do poder exercldo sobre a colsa apenas quando
posslvel conceblo de forma lsolada pela esLruLura lnLerna absLralndose o enLorno soclal
C usucaplo como forma de aqulslo da proprledade revesLese do mesmo escopo e a ele se
presLa A lnao aLrlbulda quele que perde a proprledade lndlca vlolao regra cogenLe da
funo soclal C nouso a falLa de aprovelLamenLo a lnuLllldade da colsa que se reduz a
mero componenLe paLrlmonlal ense[am anllse ob[eLlva do prprlo faLo lndlcando absoluLo
conLrasLe com a funo soclal que Lraz lmpllclLos uso e provelLo
C possuldor que exerce a posse ad usucaplonem por ouLro lado demonsLra aglr com base
nos pressuposLos da funo soclal que dever [usLlflcar a aqulslo de seu dlrelLo L
lnLeressanLe noLar que o aLrlbuLo da funo soclal conferldo pelo possuldor ao bem anLecede
a proprledade que o pressupe C possuldor confere colsa possulda o aLrlbuLo que lhe fol
negado pelo proprleLrlo que Lerla o dever legal de concreLlzlo pelo seu exerclclo
Consumada a aqulslo pelo decurso do Lempo legal exlgldo observandose as demals
quallflcaes da posse o possuldor que anLes dava plenlLude funo soclal pelo exerclclo
efeLlvo e de faLo passa a ser obrlgado a observla
A 1eorla Cb[eLlva de lPL8lnC que expllca a posse como exLerlorlzao da proprledade
ldenLlflcada pelos seus elemenLos ou poderes fol adoLada pelo anLlgo Cdlgo Clvll 2 e
preservada no ulploma aLual
C arL 1196 deflne o possuldor como aquele que Lem de faLo o exerclclo pleno ou no de
algum dos poderes lnerenLes proprledade" 1als poderes devem ser conLudo exercldos em
consonncla com suas flnalldades econmlcas e soclals" (arL 1228 1 do Cdlgo Clvll)
1alvez se mosLre lnexaLo conclulr que o possuldor deva ser ldenLlflcado pelo exerclclo da
funo soclal da proprledade ou que exercendo alguns dos poderes lnerenLes quele dlrelLo
o uso por exemplo deva a ele ser negada a quallflcao verlflcado que o uso lmprlmldo no
corresponde quele que pressupe a funo soclal
C exerclclo dos poderes da proprledade no compaLlvel com a funo soclal lmpllcarla asslm
negaLlva caracLerlzao da posse
A concluso no se acomoda s caracLerlsLlcas da posse comum mas e uLll na anllse da posse
hbll para o usucaplo especlal urbano
rlmelro sob a Llca endgena do lnsLlLuLo dos elemenLos que consLlLuem seus pressuposLos
a posse deve osLenLar a qualldade do anlmus domlnl 3 a uLlllzao do lmvel e vlnculada
moradla do possuldor ou de sua famllla o dlrelLo ser reconhecldo uma unlca vez h
llmlLao de rea o lapso Lemporal reduzldo [usLlflcado pela concomlLncla dos demals
pressuposLos lndlca a preocupao legal de proplclar a concreLlzao de garanLlas
consLlLuclonals fundamenLals como a hablLao e moradla 4
So qualldades que lndlcam a funo soclal da posse e auLorlzam a aqulslo da proprledade
urbana elemenLos de provelLo efeLlvo e ao poslLlva como morar ou hablLar dlmenso do
lmvel que no ense[a a exorblLncla de Lals aLlvldades resLrlo flgura do posselro ou
grllelro dada a oporLunldade slngular de exerclclo eLc
A funo soclal da posse que ense[a o usucaplo avulLa nos elemenLos exLernos do lnsLlLuLo
evldenclados na sua uLlllzao como lnsLrumenLo de consecuo da pollLlca urbana
A pollLlca urbana Lem como ob[eLlvo ordenar o pleno desenvolvlmenLo das funes soclals da
cldade e da proprledade urbana esLa por sua felLa deve ser conceblda em prol do bem
coleLlvo da segurana e do bemesLar dos cldados bem como do equlllbrlo amblenLal"
A posse capaz de ense[ar o usucaplo e quallflcada no e qualquer posse como expllca CAlC
M8lC SlLvA L8Ll8A
no basLa o comporLamenLo exLerlor do agenLe em face da colsa em aLlLude anloga do
proprleLrlo no e suflclenLe a gerar aqulslo que se paLenLele a vlslbllldade do domlnlo A
posse ad usucaplonem asslm nas fonLes como no dlrelLo moderno h de ser rodeada de
elemenLos que nem por serem acldenLals delxam de Ler a mals profunda slgnlflcao ()" 3
1als observaes permlLem aflrmar que a posse ad usucaplonem na modalldade esLudada
deve conLer elemenLos ldenLlflcadores da funo soclal da proprledade no s aqueles que a
lel consldera como pressuposLos lnLernos do lnsLlLuLo mas Lambem aqueles dlLados pela
pollLlca urbana Lal qual conceblda pela ConsLlLulo lederal lmpulslonada pelas dlreLrlzes
elencadas no arL 2 do LsLaLuLo da Cldade
8esLa conclulr que o referldo dlrelLo deve ser moldado sua funo soclal LanLo para evlLar
que arralgadas concepes afelLas veLusLa usucaplo obsLem seu exerclclo prlnclpalmenLe
no caso do usucaplo coleLlvo quanLo no senLldo conLrrlo lsLo e que as mesmas
concepes no conformes s necessldades da pollLlca urbana permlLam o exerclclo que no
se acomoda expecLaLlva soclal e da plls
1 uSuCAlC LSLClAL lnulvluuAL
C usucaplo lndlvldual e ob[eLo do arL 9 do LsLaLuLo da Cldade que reproduz o arL 183 da
ConsLlLulo lederal e e por sua felLa reproduzldo no arL 1240 do Cdlgo Clvll de 2002
1amanha lnslsLncla na flxao do lnsLlLuLo com a reproduo flel de seus elemenLos
essenclals ense[a poucas conslderaes a seu respelLo
11 8es habllls
Cs arLs 183 da ConsLlLulo lederal e 1240 do Cdlgo Clvll aponLam como bem apLo a
proplclar a aqulslo por usucaplo especlal rea urbana de aLe 230m2
C arL 9 do LsLaLuLo da Cldade acrescenLou por sua felLa ou edlflcao"
C 1exLo ConsLlLuclonal ense[a lnsegurana lnLerpreLaLlva no caso de edlflcaes o llmlLe de
rea e relaLlvo ao Lerreno ou soma das reas da Lerra nua e da consLruo?
no caso de aparLamenLos deve ser compuLada a rea uLll ou LoLal lnclulndo reas comuns do
condomlnlo?
Lm obra que merece o nome que osLenLa 8LnLul1C SlLvL8lC 8l8Ll8C expe seu
enLendlmenLo
C mals consenLneo e [usLo e acelLar que o precelLo consLlLuclonal Leve por ob[eLlvo a rea
do Lerreno mesmo porque fol Lambem levada em conslderao a aqulslo ou a regularlzao
de parcelas de solo desLacadas de loLeamenLos margem da lel e normas urbanlsLlcas
nos casos de aparLamenLos em que a frao ldeal do solo e mlnlma e posslvel levarse em
conLa a rea da unldade auLnoma que pode ser pouco slgnlflcaLlva A rea a ser conslderada
no caso e a LoLal no a uLll" 6
A concluso e sem duvlda compaLlvel com os deslgnlos do lnsLlLuLo a soma das reas de
Lerreno e edlflcao no cmpuLo do llmlLe subLral da lel o escopo de proplclar moradla (que
pressupe a edlflcao) Alem do que e paLeLlco acelLar que o possuldor proceda demollo
de consLruo de 100m num Lerreno de 200m para enLo fazer [us ao seu dlrelLo morando
numa choupana para erguer nova consLruo aps a aqulslo da proprledade
C que deve ser evlLado so slLuaes de vlslvel dlsLoro como absoro de reas conLlguas
consLruo aLe o preenchlmenLo do llmlLe com exLravasamenLo abuslvo do loLe orlglnal ou
daquele que faz pressupor a efeLlva uLlllzao para moradla
!CSL CA8LCS uL MC8ALS SALLLS reclama melhor deflnlo do 1exLo ConsLlLuclonal que
deverla Ler flxado a meLragem de consLruo passlvel de usucaplo" o que poderla Ler
evlLado
() a lncldncla do usucaplo especlal urbano sobre slLuaes que por cerLo no quls
proLeger (como por exemplo a de grandes consLrues levanLadas sobre uma rea de
duzenLos e quarenLa ou duzenLos e clnquenLa meLros quadrados de Lerreno) no o Lendo
felLo deu ao arL 183 redao que posslblllLar a lncldncla da referlda especle de prescrlo
aqulslLlva a slLuaes no ob[eLlvadas esquecldo de que a norma legal ou consLlLuclonal
depols de edlLada se desllga da pessoa ou do leglslador que a crlou passando a Ler esplrlLo
condlzenLe com o melo soclal para que fol lnsLlLulda" 7 (grlfo do auLor)
C recelo e pondervel e Lals desvlrLuamenLos so lnevlLvels As hlpLeses LeraLolglcas
esbarram porem nas lels edlllclas que em zonas urbanas resldenclals cosLumam esLlpular
coeflclenLes resLrlLos de ocupao de Lerrenos por edlflcaes 1ambem no se pode perder
de vlsLa que reas consLruldas de dlmenses malusculas conLrasLam com a moradla que e
pressuposLo legal da aqulslo sobreLudo levandose em conLa a suflclncla que [usLlflca a
llmlLao de rea
A lncluso da expresso ou edlflcao" e pre[udlclal referlda lnLerpreLao por lnduzlr em
anllse preclplLada ldela de alLernaLlva excludenLe (Lerreno ou edlflcao como elemenLos
dlsLlnLos cu[a rea somada no poder ulLrapassar 230m2)
A mens legls parece ser ouLra de alLernaLlva lncludenLe com duplo especLro evldenclar o
carLer acessrlo da edlflcao e sua perLlnncla como res habllls do usucaplo especlal
urbano e dlferenclar o usucaplo lndlvldual do usucaplo coleLlvo esLe dlrlgldo rea urbana
Lendo a lel omlLldo no dlsposlLlvo especlflco a palavra edlflcaes 1al anllse ser reLomada
nos esLudos do usucaplo urbano coleLlvo
CuLra vez aLenLo Lorpeza humana faLLo la legge faLLo la burla !CSL CA8LCS uL MC8ALS
SALLLS lembra ouLra posslvel fraude lel e aos seus lnLenLos que repuLamos de malor
gravldade a posse sobre rea malor poder ense[ar a aqulslo pelas demals modalldades de
usucaplo prevlsLas no Cdlgo Clvll que exlgem lapso Lemporal superlor (exceLo a hlpLese
prevlsLa para o usucaplo ordlnrlo no pargrafo unlco do arL 1242) desarmando o
proprleLrlo que poderla lnLerromper a prescrlo ou conLesLar a posse aps o qulnqunlo de
forma eflcaz A reduo da rea pelo usucaplenLe lmpllcar anLeclpao do prazo Lornando
lnuLels as medldas que o proprleLrlo preLendla exercer no prazo que a lel lhe dlzla correLo
arecenos que a repugnncla do auLor ao deferlmenLo em Lal slLuao (re[elo apolada
pelos ponLos de vlsLa de CLLSC 8AS1CS e de 1ulnAM8 MlCuLL CAS18C uC nASClMLn1C
8) deve ser Lraduzlda pela lmprocedncla da ao mals uma vez com fulcro nos pressuposLos
legals (moradla suflclenLe") e apllcao da lel segundo sua flnalldade soclal
C Cdlgo Clvll de 2002 fornece elemenLos de posslvel [usLlflcao ao prever a nulldade do
negclo [urldlco que Llver por ob[eLlvo fraudar lel lmperaLlva" e Lambem do negclo [urldlco
slmulado (arLs 166 vl e 167) hlpLeses que podem ser LransmlLldas aos aLos llclLos que no
se[am negclos [urldlcos" (arL 183) caso da posse consclenLemenLe dlrlglda aqulslo da
proprledade
ue qualquer forma plelLos da naLureza devero ser anallsados com aguada senslbllldade
[urldlca e soclal
1ambem relevanLe a observao reallzada por 8LnLul1C SlLvL8lC 8l8Ll8C de que a rea de
Lerreno e o parmeLro do llmlLe proplclando a regularlzao de loLeamenLos margem da
lel"
8ecenLe acrdo proferldo pelo 1rlbunal de Alada de Mlnas Cerals val ao enconLro da Lese L
enfLlco o !ulz 8elaLor LuCA8u LnnA AMC8lM que recusa de forma veemenLe senLena
exLlnLlva de usucaplo especlal urbano de rea slLuada em loLeamenLo lrregular por ausncla
de pressuposLo de consLlLulo do processo Alls enLendo que o ob[eLlvo da CarLa Magna fol
exaLamenLe o de permlLlr a regularlzao do lmvel na hlpLese como a presenLe sendo
lnadmlsslvel exlglrse a regularlzao do loLeamenLo como pressuposLo para o a[ulzamenLo de
ao de usucaplo daLa venla" 9
Sbla declso C que esL margem da lel deve a ela se adequar e no se perpeLuar na
marglnalldade evldenclandose a uLllldade do usucaplo especlal como lnsLrumenLo da
pollLlca urbana
Lmbora no formulada sob a Llca urbanlsLlca e perLlnenLe e aLual a observao de C8LAnuC
CCMLS
L soclalmenLe convenlenLe dar segurana e esLabllldade proprledade bem como consolldar
as aqulsles e faclllLar a prova do domlnlo A ao do Lempo sana os vlclos e defelLos dos
modos de aqulslo porque a ordem [urldlca Lende a dar segurana aos dlrelLos que confere
evlLando confllLos dlvergnclas e mesmo duvldas" 10
12 1empo da posse e caracLerlsLlcas da posse
C prazo relaLlvamenLe curLo [usLlflcase e acaba por compensar a concomlLncla de ouLros
pressuposLos no comuns s demals modalldades de usucaplo
A lel Lambem exlge o anlmus domlnl que quallflca a posse ad usucaplonem em Lodas as suas
modalldades com o plus da uLlllzao para moradla que o lnLegra
C exerclclo slngular do dlrelLo evlLa que a modalldade pelo curLo prazo se Lransforme em
lucraLlvo negclo posslblllLando sucesslvas aqulsles e allenaes
C carLer soclal e paLenLe ao exlglr que o prescrlbenLe no se[a proprleLrlo de ouLro lmvel
(duranLe o prazo da prescrlo aqulslLlva) ulanLe dos escopos da lel a llmlLao deve ser
enLendlda de forma ampla abarcando o promlssrlo comprador nos compromlssos
lrreLraLvels e no resolvldos pelo lnadlmplemenLo Sob Lal Llca Lambem e blce a pendncla
de ao de usucaplo de lmvel dlverso mesmo que sob ouLro fundamenLo
L prova negaLlva faLo consLlLuLlvo de dlrelLo que observandose regra processual de
reparLlo do nus probaLrlo lncumblrla ao auLor da ao e deverla lnLegrar a peLlo lnlclal
So paLenLes as dlflculdades de reallzar a prova lnerenLes a Loda negao de faLo de cunho
generlco de modo que sua exlgncla pe a perder o exerclclo do prprlo dlrelLo que vlsa
garanLlr A aflrmao de no possulr ouLro lmvel e conLudo requlslLo da peLlo lnlclal
ense[ando presuno relaLlva que admlLe ellso
A acesslo possesslonls na modalldade esLudada enconLra blce no carLer pessoal da posse A
lel exlge a uLlllzao para moradla ense[ando a lndagao moradla do prprlo possuldor ou
de sua prprla famllla duranLe Lodo o lapso Lemporal ou admlsso da allenao da posse e
moradla a ouLrem que poder conLlnula com a mesma caracLerlsLlca aLe o decurso do
prazo lnlclado pelo anLecessor?
lnserese a moradla como elemenLo do carLer da posse que obrlga acesso nos Lermos do
arL 1203 do Cdlgo Clvll ou e equlvalenLe prova em conLrrlo" ressalvada no mesmo
dlsposlLlvo?
Mals uma vez a caracLerlsLlca do lnsLlLuLo que premla aquele que exerce a posse com funo
soclal" leva concluso de lmposslbllldade de acesso A Lransmlsso da posse no exemplo
menclonado ser hbll para gerar a aqulslo da posse pelo usucaplo exLraordlnrlo no qual
a exlgncla da uLlllzao para moradla e lrrelevanLe e no lnLegra o anlmus domlnl mas no
surLlr o mesmo efelLo no usucaplo especlal A daLa da Lransmlsso passa a ser o Lermo lnlclal
de novo qulnqunlo
C LsLaLuLo da Cldade lnovou ao LraLar no 3 do arL 9 da sucesso na posse (hlpLese
dlversa da acesso) o herdelro leglLlmo conLlnua de pleno dlrelLo a posse de seu anLecessor
desde que [ reslda no lmvel por ocaslo da aberLura da sucesso"
A lnovao e resLrlLlva LvlLa o dlreclonamenLo por lnLermedlo de LesLamenLos e exlge que o
herdelro reslda no lmvel no momenLo de aberLura da sucesso (que colnclde com a daLa do
faleclmenLo) no obrlga que a resldncla Lenha colncldldo com o perlodo lnLegral da
prescrlo ou se[a admlLe a soma de posses acelLando o prazo anLecedenLe mesmo que o
herdelro no Lenha resldldo no lmvel no seu curso L lmpresclndlvel porem a demonsLrao
de efeLlva resldncla no momenLo do faleclmenLo o que pressupe por bvlo anLecedncla
Lemporal suflclenLe para sua consolldao efeLlva
2 uSuCAlC LSLClAL CCLL1lvC
A noLvel crlao do LsLaLuLo da Cldade e o usucaplo coleLlvo L evldenLe a adapLao do
anLlgo lnsLlLuLo realldade das meLrpoles brasllelras nas quals as favelas so paradoxal e
concomlLanLe causa e efelLo da degradao urbanlsLlca
Cs moLlvos de formao e preservao das favelas so ob[eLo de esLudos soclolglcos aqul
lrrelevanLes
C oder ubllco omlsso e lenlenLe em geral no sabe ou no consegue lldar com Lals
aglomerados humanos As solues camlnham enLre represso manlfesLada por lnLerdlLos
possessrlos e Llmlda admlsso com LenLaLlvas de urbanlzao e de agregao regular urbe
A vlgllncla de lmvels domlnlcals orlenLao soclal a lnvasores de lmvels parLlculares e
conduo a abrlgos provlsrlos deslocamenLo e flxao populaclonal programada que podem
se perfllar como exemplos de pollLlca prevenLlva e fazem pressupor conLrole urbanlsLlco so
de rarlsslma observao
ulanLe da lnao ou lncompeLncla esLaLal o usucaplo coleLlvo poder se Lransformar em
noLvel lnsLrumenLo da pollLlca urbana prlnclpalmenLe porque Lransfere a lnlclaLlva de
regularlzao aos ocupanLes de Lals reas dlspensando lnLervenes mulLas vezes desLlnadas
a flns elelLorals
A consagrada norLeamerlcana !AnL !ACC8S que se noLablllzou pelas eplcas [ornadas
desLlnadas a evlLar a degradao de nova lorque duranLe a expanso da lndusLrla
auLomoblllsLlca dos anos 1960 e da consequenLe prollferao lrraclonal e lnconLlda de
vladuLos e vlas expressas (surLo recenLemenLe verlflcado em So aulo pese a esLablllzao da
lndusLrla de auLomvels) e conLrrla a solues paLernallsLas Lo comuns no 8rasll (embora
s vezes necessrlas dlanLe do aLraso culLural da populao e consequenLe passlvldade e
lnsenslbllldade pollLlca)
no llvro 1he ueaLh and Llve of CreaL Amerlcan ClLles Lraa dlagnsLlco de perfelLa adequao
realldade das meLrpoles brasllelras (basLa subsLlLulr o Lermo corLlos" por favelas aLe
porque o lngls slum o admlLe 11)
C plane[amenLo urbano convenclonal LraLa os corLlos e seus hablLanLes de forma
lnLelramenLe paLernallsLa C problema dos paLernallsLas e que eles querem empreender
mudanas mulLo profundas e opLam por melos superflclals e lneflcazes ara soluclonar o
problema dos corLlos preclsamos encarar seus hablLanLes como pessoas capazes de
compreender seus lnLeresses pessoals e lldar com eles o que cerLamenLe so reclsamos
dlscernlr e levar em conslderao as foras de recuperao exlsLenLes nos prprlos corLlos e
evolulr a parLlr delas o que comprovadamenLe funclona nas cldades reals lsso e mulLo
dlferenLe de LenLar encamlnhar condescendenLemenLe as pessoas para uma vlda melhor e
mulLo dlferenLe do que e felLo ho[e" 12
rossegue sem suspelLar do apolo e [usLlflcaLlva moLlvaclonal que confere ao lnsLlLuLo
prevlsLo na lel brasllelra C sucesso na recuperao de zonas de corLlo pressupe o apego de
um numero suflclenLe de pessoas aos corLlos em que dese[am permanecer e a vlabllldade de
sua permanncla"
1al apego" Lraduzldo para o usucaplo revelase no anlmus domlnl quallflcado pela
ocupao para moradla" prevlsLa no arL 10 do LsLaLuLo da Cldade
A lnlclaLlva e Lransferlda quele que preLende Lransformar slLuao caracLerlzada pela
precarledade na solldez e perenldade do dlrelLo de proprledade
A volaLllldade e noclva porque no ense[a a flxao e cerLeza da moradla [usLlflcando
hablLaes pauperrlmas e ausncla de saneamenLo ou empreendlmenLos de urbanlzao ou
se[a nlnguem lnvesLe nada de sl caplLal ou Lrabalho no que se mosLra precrlo e volLll
21 ConsLlLuclonalldade
A formao hlsLrlca das naes delxa marcas que se esmaecem vagarosa e cusLosamenLe Cs
hablLanLes das favelas perLencem s classes desfavorecldas orlglnadas da colonlzao
europela e da escravldo
A marglnalldade soclal e econmlca e hablLaL proflcuo para o desenvolvlmenLo da
crlmlnalldade por lnevlLvel relao de conLlnncla a favela que abrlga marglnals soclals deve
abrlgar crlmlnosos CueLo urbano geograflcamenLe lnsulada Lerra de nlnguem alhela ao
poder esLaLal e amblenLe proplclo para lnsLalao de quarLelsgenerals do crlme organlzado
1al caracLerlsLlca allada esLeLlca depreclaLlva saneamenLo deflclenLe e preconcelLos de
graus varlados raclals soclals e econmlcos Lransforma a favela em Labu Lambem no unlverso
[urldlco
uesmenLe o dlrelLo de proprledade desde a Llca do frelherr feudal prusslano aLe a
proprledade comunlLrla de seus ancesLrals germnlcos que pressupunha ao menos a
ldenLldade do cl ou da Lrlbo
A dlfusa exLerlorlzao dos poderes lnerenLes proprledade" que decorre das dlflculdades
de ldenLlflcao da posse slngular da caLlca composse no LlLulada da ocupao clandesLlna
e gradual de reas publlcas e parLlculares da precarledade desagrada aLe mesmo o defensor
da lnformalldade [urldlca
naLural nesse conLexLo a exlsLncla de oplnles no slsLemaLlzadas que rezam da
lnconsLlLuclonalldade do usucaplo coleLlvo dlanLe da ausncla de expressa esLlpulao no
arL 183 da ConsLlLulo lederal que por ouLro lado prev o usucaplo lndlvldual
no h porem anLlnomla C usucaplo coleLlvo d ense[o exLerlorlzao dos mesmos
prlnclplos que geraram o usucaplo lndlvldual acomodase ConsLlLulo lederal como
lnsLrumenLo da pollLlca urbana e auxlllar do dlrelLo moradla sobreLudo aps a edlo da
Lmenda ComplemenLar n 26/00
no collde ou se desvla da ordem axlolglca ou Leleolglca de prlnclplos [urldlcos gerals" que
deflne o slsLema [urldlco de CLAuSWlLPLLM CAnA8lS
uessa forma ao lado do usucaplo ordlnrlo e do exLraordlnrlo prevlsLos LosomenLe na
leglslao lnfraconsLlLuclonal o usucaplo especlal urbano no afronLa a ConsLlLulo lederal
mulLo menos o dlrelLo de proprledade garanLla fundamenLal desde que cumpra sua funo
soclal
22 8es habllls
C arL 10 do LsLaLuLo da Cldade esLabelece como bem usucaplvel rea urbana de mals de
230m2 LoLe menor e ob[eLo do usucaplo lndlvldual
no h llmlLe pressupese usucaplvel Loda rea ocupada Surgem porem alguns paradoxos
ode haver reas de dlmenses ldnLlcas uma delas densamenLe hablLada ouLra com
populao rarefelLa Lmbora a lel no d relevncla deLermlnao da rea de ocupao
lndlvldual cerLamenLe ser varlvel a parLe ldeal calculada per caplLa
L posslvel que no prlmelro exemplo resLe aLrlbulda a cada lndlvlduo ou a cada unldade
famlllar parLe ldeal lnferlor ao mdulo mlnlmo admlLldo no arL 4 ll da Lel n 6766/79 o que
poder lmpedlr evenLual exLlno do condomlnlo com a reparLlo equnlme quer pela
conLrarledade lel quer pelo desvlo de flnalldade uma vez que o conflnamenLo de pessoas
em rea lnferlor s condles razovels de hablLabllldade fere os prlnclplos da pollLlca urbana
L no segundo exemplo poder ser aLrlbulda rea lndlvldual superlor ao llmlLe de 230m2 do
usucaplo lndlvldual o que Lambem vlola a lel (e a ConsLlLulo) e seus prlnclplos desLa felLa
pela exorblLncla
na segunda hlpLese a soluo razovel e a dlmlnulo do lmvel usucaplvel de modo a
ense[ar a devlda adapLao
na prlmelra conLudo parecenos lnvlvel o aumenLo de rea no lndlcada no pedldo lnlclal
mesmo quando posslvel para Lerrenos conLlguos pelo slmples e lnsupervel moLlvo de que
no Lerla havldo a posse hbll para ense[ar o usucaplo
1ambem no e vlvel a lmposlo de reduo populaclonal de modo a proplclar a reparLlo
Paverla a marglnallzao de populaes [ excluldas
8esLa aguardar as solues da [urlsprudncla dlanLe dos casos concreLos cu[a varledade pode
ense[ar adapLaes lmaglnaLlvas
C arLlgo no repeLe a alLernaLlva ou edlflcao" que ouLorgou modalldade lndlvldual
L posslvel dlvlsar lnLenclonalldade na omlsso evlLar a concesso do dlrelLo aos ocupanLes de
edlflcao de mals de 230m2 A lel lmpulslona a regularlzao de favelas mas no a de
corLlos palavras de slgnlflcado dlverso favela e um con[unLo de hablLaes populares
LoscamenLe consLruldas" e corLlo e uma hablLao coleLlva das classes pobres" 13
no caso das favelas a regularlzao e o assenLamenLo deflnlLlvo proplclam a urbanlzao e
aLendem aos escopos da pollLlca urbanlsLlca no caso dos corLlos de uma s edlflcao
ocupada por uma coleLlvldade de pessoas Lal no ocorre a concesso da proprledade de
parLes ldeals de um predlo (cu[a exlsLncla pressupe prevla urbanlzao) lmpllca reLrocesso e
no progresso urbanlsLlco
CuLro pressuposLo e a lmposslbllldade de ldenLlflcar os Lerrenos ocupados por cada possuldor
A respelLo enalLece l8AnClSCC LuuA8uC LCu8Ll8C esgoLando o Lema
Superouse o enLrave do usucaplo de favelas em que no se locallzava com preclso o
espao ocupado por cada uma das moradlas em vlsLa de sua felo precrla e voluvel Alem
dlsso as aes lndlvlduals slgnlflcarlam perpeLuar o recorLe de vlelas lnLernas ou em Lermos
dlversos lmpedlr a fuLura urbanlzao do local LxcelenLe a soluo de se conferlr a cada
possuldor parLe ldeal do Lodo em condomlnlo lndlvlslvel Claro que o processamenLo de Lals
aes exlglr dos [ulzes crlaLlvldade e compreenso do alcance soclal da norma para superar
alguns obsLculos como a exlsLncla lsolada de lmvels noresldenclals no lnLerlor da gleba
por exemplo bares e Lemplos ou mesmo espaos comuns como pequenas praas e vlelas"
14
lnLeressanLe noLar que Lals lnsulas bares por exemplo pese no serem abrangldas
dlreLamenLe e no consLlLulrem lmvels usucaplvels pela ausncla do pressuposLo da
moradla acabaro por se lnLegrar ao Lodo o balrro ou aglomerado urbano que a lel preLende
formar que pressupe comerclo e presLao de servlos
23 LeglLlmldade
C dlrelLo e conferldo populao de balxa renda C crlLerlo e lmpreclso rlmelro parLe do
pressuposLo de homogeneldade dlscuLlvel Lendo em vlsLa que mesmo em favelas h
dlferenas socloeconmlcas razovels 8esLa conclulr pela aferlo da medla do Lrao
predomlnanLe da coleLlvldade ocupanLe
uepols o Lermo balxa renda e lnfellz a comear pela LormenLosa deflnlo do que se[a
renda" que LanLas conLroverslas proplclou aos LrlbuLarlsLas
arecenos pressuposLo de dlrelLo maLerlal que deve ser apenas revelado medlanLe
declarao na peLlo lnlclal dlspensandose prova efeLlva
LvenLual perlcla Lecnlca alnda que no lmpellda por lmpugnao dever aferlr a real slLuao
econmlca dos beneflclrlos efeLlvos ocupanLes da rea de modo a evlLar provvels
desvlrLuamenLos
C arL 12 ll e lll do LsLaLuLo da Cldade esLabelece serem leglLlmados para a proposlLura da
ao a) os possuldores em esLado de composse b) como subsLlLuLo processual a assoclao
de moradores da comunldade regularmenLe consLlLulda com personalldade [urldlca desde
que expllclLamenLe auLorlzada pelos represenLados
no lnclulmos a hlpLese prevlsLa no lnclso l do mesmo arLlgo (o possuldor lsoladamenLe ou
em llLlsconsrclo orlglnrlo ou supervenlenLe") que a Loda evldncla dlz respelLo ao
usucaplo lndlvldual A lel no prev de forma expressa a subsLlLulo processual da
coleLlvldade por um possuldor lsolado o que e exlgldo pelo arL 6 do Cdlgo de rocesso Clvll
A apllcao subsldlrla das normas relaLlvas aos dlrelLos meLalndlvlduals no ampara a
leglLlmldade do possuldor de forma lsolada alnda que demonsLre lnLegrar a coleLlvldade e
deLer as caracLerlsLlcas do grupo de modo a represenLlo soluo prevlsLa na class acLlon 13
do ulrelLo norLeamerlcano sem correlaLo na leglslao brasllelra
A meno aos possuldores em esLado de composse" do lnclso ll Lambem confronLa o
llLlsconsrclo menclonado no lnclso l que e faculLaLlvo e no unlLrlo (no plo processual
aLlvo)
C lnclso ll do arL 12 ao prever a leglLlmldade dos possuldores em esLado de composse" leva
a crer que h llLlsconsrclo necessrlo e unlLrlo decorrenLe do esLado de lndlvlso e
concomlLncla de dlrelLos que quallflca a flgura [urldlca 1odos os lnLegranLes da comunldade
apLos a se beneflclar da senLena devero lnLegrar o plo processual aLlvo apresenLandose
como compossuldores C esLado de composse dever evldenLemenLe ser demonsLrado e
Lambem de forma evldenLe Lal prova no e documenLal
L de se lndagar se o dlsposlLlvo chega a admlLlr a composse" doLada de capacldade
processual e represenLada por admlnlsLrador A redao desmenLe a palplLanLe posslbllldade
ao se referlr em prlmelro lugar aos possuldores em slLuao de faLo de composse
1ambem e parLe leglLlma a assoclao de moradores da coleLlvldade regularmenLe
consLlLulda recusandose enLldades de faLo devldamenLe auLorlzada pelos represenLados lsLo
e pelos beneflclrlos e no pelos demals assoclados que porvenLura a lnLegrem
L hlpLese de leglLlmao anmala ou subsLlLulo processual como expressamenLe prevlsLo
na lel
CLLSC An1CnlC ACPLCC llC8lLLC dlvlsa a exlsLncla de dlrelLo Lranslndlvldual na
modalldade lndlvldual homogneo deflnldo pelo arL 81 lll da Lel n 8071/90 como aqueles
decorrenLes de orlgem comum" 16
A concluso sem ressalvas e foco de paradoxos A senLena proferlda nas aes coleLlvas de
defesa de lnLeresses lndlvlduals homogneos e generlca (arL 93 da Lel n 8078/90) e a
execuo e lndlvldual e varlvel quanLlLaLlvamenLe
no usucaplo coleLlvo a senLena no e generlca declara que cada um dos lnLegranLes da
populao ocupanLe e proprleLrlo de lgual frao ldeal do Lerreno Mas as dlflculdades no
cessam
Cs possuldores no devem ser conslderados lndlvldualmenLe nos casos de ocupao por
famlllas cu[os componenLes vlvem [unLos no h senLldo numa rea ocupada por dez
famlllas de sels membros cada qual por exemplo aLrlbulr a cada um deles a frao ldeal do
Lerreno C fraclonamenLo deve ser reallzado pelas unldades famlllares e no pelos lndlvlduos
8esLa conclulr porLanLo que cada famllla dever Ler um represenLanLe ldenLlflcado como
possuldor e lncluldo lndlvldualmenLe no plo aLlvo da ao (acompanhado do cn[uge ou
companhelro)
CuLra provldncla que nos parece lndlspensvel e a obrlgaLorledade de clara ldenLlflcao dos
possuldores quando subsLlLuldos pela assoclao que os congrega a no ser que o unlverso
de assoclados colnclda exaLamenLe com o dos beneflclrlos e a ele se llmlLe
noLese que a lel d ense[o aferlo lndlvldual do preenchlmenLo dos pressuposLos para a
aqulslo da proprledade pelo usucaplo Asslm no fosse a acesslo possesslonls auLorlzada
pelo 1 do arL 10 serla lncua pela lmposslbllldade de verlflcao ou demonsLrao Se o
possuldor pode acrescenLar sua a posse de seu anLecessor obvlamenLe dever demonsLr
lo lndlvldualmenLe na peLlo lnlclal
Lm suma os possuldores devero ser ldenLlflcados aLe porque alnda com fulcro no
dlsposlLlvo precedenLe poder haver lmpugnaes lndlvlduals calcadas na ausncla dos
pressuposLos legals
1anLo por esse moLlvo quanLo por aqueles que sero adlanLe desenvolvldos enLendemos que
a ldenLlflcao deve ser reallzada na fase processual peLlLrla 8LClS lL8nAnuLS uL CLlvLl8A
17 Lambem cr ser lmpresclndlvel a ldenLlflcao mas LosomenLe na execuo da senLena
uma vez que apenas na ocaslo do reglsLro lmoblllrlo devero ser aponLados os proprleLrlos
das parLes ldeals
A necessldade de ldenLlflcao slngular dos possuldores Lambem decorre do carLer nuclear da
parLe flnal do capuL do arL 10 (desde que os possuldores no se[am proprleLrlos de ouLro
lmvel urbano ou rural") e do 3 que prev a reallzao de acordos escrlLos enLre os
condmlnos para esLabeleclmenLo de fraes ldeals dlferencladas excepclonando a regra
geral da lgualdade das fraes C dlsposlLlvo menclona condmlnos levando a crer que o
acordo dever ser reallzado enLre aqueles [ agraclados pela senLena lsLo e posLerlormenLe
a ela
C LexLo nos parece Ler senLldo equlvoco pols a senLena que posslblllLa o reglsLro dever
conLer a deflnlo das fraes dlferencladas referlndose aos acordos prevlamenLe
apresenLados (alls Lals acordos deverlam ser apresenLados na peLlo lnlclal evlLandose
negoclao enLre compossuldores no curso da ao por lnLermedlo da venda de fraes de
sua parLe ldeal cu[a mensurao lndepende da dlmenso do Lerreno ocupada por cada qual)
A expresso condmlnos Lambem no lmpresslona uma vez que a mesma senLena que
declara a proprledade consLlLul o condomlnlo em fraes lguals ou dlferencladas
CuLra Lendncla humana que a ldenLlflcao prevla dos possuldores poder evlLar e a venda
da senLena" pelos seus beneflclrlos ou mesmo pela assoclao auLora Lmbora lnacredlLvel
Lal expedlenLe Lem sldo roLlnelramenLe observado em aes coleLlvas
na CaplLal de So aulo so celebres os casos de assoclaes de peruelros" que se valem de
llmlnares favorvels aos lnLeresses da classe para angarlar novos flllados paganLes os quals
dlanLe da falLa de ldenLlflcao dos assoclados no momenLo do a[ulzamenLo passam a se
beneflclar da declso a qualquer Lempo L lnLeressanLe noLar que h mlgrao de flllados de
uma assoclao que no logrou obLer declso favorvel para ouLra que alardela a llmlnar"
ou a senLena ou se[a aqueles que no Llveram seu dlrelLo reconhecldo passam a Llo
mudando de carLelrlnha"
L mosLra da crlaLlvldade de alguns advogados adepLos de regras lnerenLes ao melo Lal qual o
[elLlnho" ou a Lel de Cerson"
lnLeressanLe noLar que a mlgrao de flllados e a concenLrao numa s assoclao lmpllcam
novel vlolao ao prlnclplo do [ulz naLural Cs anLlgos expedlenLes da dlsLrlbulo conduzlda
pelo rol lnverLldo de llLlsconsorLes a[ulzamenLo slmulLneo de mandados de segurana e
medldas cauLelares eLc foram superados por Lemerldades processuals orlundas do dlrelLo
meLalndlvldual
C usucaplo coleLlvo e oporLunldade para que Lals desvarlos processuals se reproduzam ual
os porqus da prevla ldenLlflcao e da comunlcao de sucesso processual e ldenLlflcao do
cesslonrlo na hlpLese de acesso da posse no curso da ao
24 osse
A posse exlge o nlmo de dono quallflcado pela moradla efeLlva C capuL do arL 10 menclona
a ocupao pela populao o que lnduzlrla concluso de que a qualldade da posse e
verlflcada em funo da coleLlvldade
Cs 1 e 3 enLreLanLo como vlsLo ense[am concluso dlversa
arecenos que deve ser observada prlorlLarlamenLe a posse da coleLlvldade e subsldlrla
mas con[ugadamenLe a posse dos lndlvlduos quando alegada acesso ou ouLra slLuao que
no dlspense anllse lndlvldual
A posse coleLlva quando lnepLa lmpllca re[elo do plelLo com ou sem [ulgamenLo do merlLo
SlLuaes lndlvlduals devem lmpllcar a lmprocedncla em relao ao lndlvlduo ou mesmo sua
excluso do felLo no dever ocorrer a dlmlnulo da rea usucaplvel uma vez que no h
vlnculao de Lerrenos ou dlmenso de fraes aos possuldores lndlvlduals
A ausncla de Lal vlnculao permlLe conclulr pela posslvel lmperLlnncla de slLuaes que
consLlLulrlam obsLculo aqulslo no usucaplo lndlvldual
L o caso de lnLegranLes da coleLlvldade que cedem em locao para resldncla a ouLros
lnLegranLes da mesma coleLlvldade parLes da rea sobre a qual a coleLlvldade exerce a posse
C lnqulllno no poderla se valer do usucaplo pela ausncla de anlmus domlnl no usucaplo
coleLlvo Lal obsLculo poder ser conLornado salvo slLuaes flagranLes em funo da
lmposslbllldade de deflnlo dos Lerrenos ocupados por cada possuldor
23 Condomlnlo lndlvlslvel
Alem do conLeudo declaraLrlo da proprledade da frao ldeal a senLena Lem carLer
consLlLuLlvo uma vez que nos Lermos do 4 crla condomlnlo especlal lndlvlslvel
Lmbora a rea usucaplda se[a naLuralmenLe dlvlslvel a lel esLabelece lndlvlso permanenLe
que no vlola a llmlLao Lemporal prevlsLa no arL 1320 1 e 2 que LraLam da
lndlvlslbllldade convenclonal ou lnsLlLulda por aLo unllaLeral de vonLade
C condomlnlo ser admlnlsLrado pela coleLlvldade que o consLlLul a Lel no prev
admlnlsLrador ou represenLanLe o que lnduz ausncla de capacldade processual e as
dellberaes obrlgam a Lodos lncluslve ausenLes ou dlscordanLes quando Lomadas pela
malorla dos condmlnos presenLes reunlo ou assemblela LvldenLemenLe a regra no
lmpllca que Lals dellberaes so lmunes ao conLrole [urlsdlclonal havendo lmpugnao da
mlnorla venclda
A dlssoluo do condomlnlo depender da cumulao de dols elemenLos a) urbanlzao
posLerlor consLlLulo do condomlnlo b) declso de no mlnlmo dols Leros dos condmlnos
(de Lodos os condmlnos e no daqueles presenLes reunlo na qual Lomada a dellberao)
A parLllha obedecer aos qulnhes de cada qual que podem ser dlversos na hlpLese do
acordo de que LraLa o 3 do arL 10 Sero lnevlLvels os confllLos decorrenLes da exLlno do
condomlnlo Se de um lado a urbanlzao proplcla a dlvlso em loLes dellmlLados por vlas
publlcas ou mesmo parLlculares de ouLro ense[a dlversldade de caracLerlsLlcas e valores em
funo da locallzao dlferenclada 8esLa deflnlr como ser levada a efelLo a parLllha da rea
C melhor crlLerlo e aLender a ocupaes prevlamenLe esLabelecldas por um ou ouLro morador
embora se[a lmposslvel ldenLlflcar os Lerrenos ocupados por cada possuldor" conforme o arL
10 capuL
3 ulSCSl0LS CCMunS AS uuAS MCuALluAuLS
So comuns ao usucaplo lndlvldual e ao coleLlvo
a) lmposslbllldade de usucaplo de lmvels publlcos a ConsLlLulo lederal lmpe a resLrlo
sem ressalvas 18 e o Cdlgo Clvll de 2002 reproduzlu a prolblo no arL 102 uessa forma o
usucaplo especlal urbano coleLlvo ou lndlvldual e lnsLrumenLo lncuo no que dlz respelLo a
reas publlcas preferldas de mulLas favelas ou aglomerados lrregulares resLando ao oder
ubllco aLuar de forma prevenLlva e energlca clenLe da perenldade da lrregularldade
b) A lnLerveno do MlnlsLerlo ubllco e obrlgaLrla o lnLeresse publlco que fundamenLa a
lnLerveno e flagranLe no usucaplo coleLlvo
c) Aes possessrlas e peLlLrlas relaLlvas ao lmvel usucaplendo flcam sobresLadas aLe o
desllnde da ao de usucaplo o arL 11 do LsLaLuLo da Cldade lnverLe o comando do arL 923
do Cdlgo de rocesso Clvll que lmpede ao de reconheclmenLo de domlnlo na pendncla
de processo possessrlo" C carLer soclal que lmpulslona o usucaplo especlal urbano
prevalece sobre a quesLo possessrla absLralndose a naLureza da dlspuLa da posse
LvldenLemenLe as possessrlas prevlamenLe a[ulzadas podem se presLar como prova de
oposlo posse ad usucaplonem 1ambem nos parece que o usucaplo lnvocado em defesa
Lem o mesmo efelLo em relao a ouLras demandas peLlLrlas ou possessrlas evenLualmenLe
a[ulzadas que Lenham em mlra o lmvel usucaplendo
d) C rlLo processual e sumrlo (arL 14 do LsLaLuLo da Cldade c/c arL 273 do Cdlgo de
rocesso Clvll) parecenos provvel porem que as clLaes e lnLlmaes pessoals e
edlLallclas possam pre[udlcar a reallzao da audlncla lnlclal no prazo do arL 277 do Cdlgo
de rocesso Clvll mesmo compuLado em dobro em funo da lnLlmao da lazenda L
recomendvel a converso de rlLo nos Lermos do 4 do arL 277 sendo noLrlo que em
deLermlnadas clrcunsLnclas o procedlmenLo ordlnrlo se mosLra mals celere e menos
oneroso
e) Alegao do usucaplo especlal em conLesLao e paclflca a posslbllldade de lnvocao de
usucaplo como defesa do prescrlbenLe (Sumula n 237 do S1l) A senLena de lmprocedncla
embora reconhea a consumao da prescrlo aqulslLlva no e hbll para ense[ar o reglsLro
da aqulslo 19 Cs moLlvos lmpedlLlvos do efelLo declaraLrlo da proprledade e consequenLe
reglsLro da senLena so os mesmos que [usLlflcam a lmposslbllldade de deduo de usucaplo
em reconveno segundo CLl1C lC8nAClA8l !nlC8 a necessldade da parLlclpao de
ouLros su[elLos que no se fazem presenLes na possessrla (confronLanLes Lercelros
lnLeressados lazenda ubllca) por ouLro lado serla lnvlvel a lnsero de um procedlmenLo
especlal denLro de ouLro o que levarla deslsLncla do rlLo especlal" 20 1als concluses
dlzem respelLo ao usucaplo ordlnrlo e exLraordlnrlo o LsLaLuLo da Cldade confere ao
usucaplo especlal urbano LanLo lndlvldual quanLo coleLlvo o mesmo LraLamenLo que a Lel n
6969/81 no seu arL 7 ouLorgava ao usucaplo pro labore por ela LraLado o usucaplo
poder ser lnvocado como maLerla de defesa valendo a senLena que a reconhecer como
LlLulo para Lranscrlo no reglsLro de lmvels" C arL 13 reproduz a regra a senLena que
reconhecer o usucaplo aflrmado em defesa e LlLulo hbll para reglsLro no oflclal de lmvels
8eferlndose ao usucaplo da Lel n 6969/81 nLLSCn LulZ ln1C reala o carLer dupllce da
ao e Lranscreve llo de kAZuC WA1AnA8L exLralda do arLlgo Ao dupllce" (8evlsLa de
rocesso 31/140) Cuando lsLo se permlLe dlz que a ao Lem carLer dupllce A conLesLao
nessa modalldade de ao no somenLe formula defesa do reu como Lambem poder conLer
auLnLlcos pedldos em seu favor sem necessldade de reconveno" 21 Lxemplo que deve
conduzlr o [ulgador noLadamenLe nas hlpLeses de usucaplo especlal urbano dlanLe do
lmanenLe lnLeresse publlco e acrdo proferldo com aguada senslbllldade [urldlca pela 3
1urma do S1! que [ulgou dlspensvel a deduo de pedldo de reconheclmenLo de usucaplo
na defesa que o aflrma Alegada pelo conLesLanLe de ao posse velha alnda que sem
expressa referncla ao Lermo 'usucaplo' a alegao h de ser apreclada Caso em que
correLamenLe se enLendeu que 'Cs fundamenLos [urldlcos da resposLa e que Lm relevncla
[urldlcolegal no a falLa de uLlllzao da locuo Lecnlcolegal adequada' lnocorrncla de
ofensa a LexLo de lel federal" 22
f) C 2 do arL 12 confere ao auLor da ao os beneflclos da asslsLncla [udlclrla e a
graLuldade do reglsLro da senLena pese lmperaLlvo o dlsposlLlvo deve ser apllcado cum
granu salls no usucaplo especlal coleLlvo a hlpossuflclncla econmlca da populao e
pressuposLo do prprlo ulrelLo o que lmpllca a concesso da asslsLncla [udlclrla graLulLa
presumlndose sua necessldade que esL ln re lpsa dlspensado o aLendlmenLo ao dlsposLo no
arL 4 da Lel n 1060/30 no caso do usucaplo lndlvldual a lnLerpreLao e dlversa uma vez
que h hlpLeses em que o usucaplenLe no e desLlnaLrlo da asslsLncla no nos parece que
o possuldor de aparLamenLo de 230m2 em rea nobre de So aulo possa de forma leglLlma
se beneflclar da asslsLncla graLulLa cerLamenLe o LsLaLuLo da Cldade no o conLemplou
embora Lenha esquecldo de deduzlr a ressalva uessa forma no usucaplo especlal a
asslsLncla dever ser concedlda caso o auLor da ao aflrme a lmposslbllldade de arcar com as
cusLas e honorrlos processuals por lnLermedlo da declarao de que LraLa o arL 4 da Lel n
1060/30
4 uSuCAlC LSLClAL L MLlC AM8lLn1L
no e sem razo que CLLSC llC8lLLC 23 denomlna de usucaplo amblenLal a modalldade
prevlsLa no LsLaLuLo da Cldade
Como lnsLrumenLo da pollLlca urbana deve observar as dlreLrlzes gerals que a lmprlmem
LnLre elas 1) a garanLla do dlrelLo a cldades susLenLvels (arL 2 l) 2) o plane[amenLo do
desenvolvlmenLo das cldades da dlsLrlbulo espaclal da populao de modo a evlLar e corrlglr
as dlsLores do cresclmenLo urbano e seus efelLos negaLlvos sobre o melo amblenLe (arL 2
lv) 3) ordenao e conLrole do uso do solo de forma a evlLar a polulo e a degradao
amblenLal (arL 2 vl g) 4) adoo de padres de produo e consumo de bens e servlos e
de expanso urbana compaLlvels com os llmlLes da susLenLabllldade amblenLal soclal e
econmlca do Munlclplo e do LerrlLrlo sob sua rea de lnfluncla (arL 2 vlll) proLeo
preservao e recuperao do melo amblenLe naLural e consLruldo do paLrlmnlo culLural
hlsLrlco arLlsLlco palsaglsLlco e arqueolglco (arL 2 xll) audlncla prevla nos
empreendlmenLos poLenclalmenLe noclvos ao melo amblenLe naLural ou consLruldo (arL 2
xlll)
L manlfesLa a preocupao amblenLal a denomlnao usucaplo amblenLal e oporLuna aLe
porque se presLa como lembreLe dos prlnclplos que devem lmprlmlr a apllcao da lel aos
casos concreLos
C excesso populaclonal nas camadas de balxa renda quer decorra de elevados lndlces de
naLalldade quer decorra da mlgrao desenfreada e lnconsequenLe enalLece a crlse
hablLaclonal Sem caplLal para se flxar Lals camadas populaclonals so levadas a escolhas
evldenLes e pernlclosas ocupao de bens de uso comum do povo encosLas mananclals e
ouLras que no permlLem hablLao ou no so para LanLo adequadas
A ocupao das reas de mananclal e osLenslva ao menos no LsLado de So aulo Covernos
munlclpals prlnclpalmenLe revelam lnabllldade para lldar com o assunLo e moLlvados por
lnLeresses elelLorals ou no cosLumam opLar pela condescendncla no lmporLunando os
lnvasores A abulla esLaLal e esLlmulo para o lncremenLo da ocupao e flxao da populao
em zona aLraenLe com acesso graLulLo a lnesgoLvels recursos hldrlcos
A passlvldade culposa alnda esLlmula o consLanLe deslocamenLo hablLaclonal do campo para
as cldades crlando urbes panLagruellcas e avessas ao conLrole esLaLal
A polulo provocada pela ocupao e alarmanLe Lendo ganhado relevo em funo da noLrla
escassez de recursos hldrlcos que afllge o mundo e Lambem aLlnge o 8rasll
C LsLado se depara com lnegvel confllLo enLre dols lnLeresses leglLlmos o dlrelLo hablLao
e moradla de um lado e a preservao do melo amblenLe de ouLro 1al confllLualldade
lnLerna e alls caracLerlsLlca dos dlrelLos dlfusos que [ Lrazem de per sl o choque de
lnLeresses
A vlso lmedlaLlsLa acaba por gerar o prevaleclmenLo da hablLao o que e equlvocado em
funo dos melos em geral mera complacncla com a ocupao que se desenvolve de forma
desordenada e das nefasLas consequnclas para o fuLuro da populao lncluslve os prprlos
lnvasores que enfrenLaro a acenLuada escassez de recursos hldrlcos uLlllzvels or esse
moLlvo a ocupao de Lals reas deve ser colblda o faLo lmpllca vlolao a Lodas as dlreLrlzes
da pollLlca urbana de lndole amblenLal [ elencados
A mesma resLrlo deve ser esLendlda s aes de usucaplo especlal lndlvldual e coleLlvo C
usucaplo e lnsLrumenLo que deve permlLlr a consecuo da pollLlca urbana segundo suas
dlreLrlzes no pode se presLar vlolao da susLenLabllldade amblenLal e urbana nem servlr a
lmedlaLlsmos cegos ao fuLuro e ao dlrelLo das geraes vlndouras
C [ulz ao apllcar a lel deve aLender aos flns soclals a que ela se dlrlge e s exlgnclas do bem
comum (arL 3 da Lel de lnLroduo ao Cdlgo Clvll)
Ao [ulgar plelLos leglLlmos que denoLem a observao dos pressuposLos exlgldos para o
usucaplo urbano dever sopesar os lnLeresses que se embaLem de norma lmanenLe mesmo
nas aes lndlvlduals e evlLar que sua declso acabe por se somar aos esLlmulos ocupao
lrregular e noclva
Aflnal se a posse precrla [ lnduz lseno esLaLal de responsabllldades (ou governamenLal
como sl ocorrer) a proprledade consolldada ense[ar llbl lnvenclvel
Alem da apllcao da lel em aLeno ao bem comum e flnalldade soclal allnhamse ouLros
argumenLos que [usLlflcam a lmposslbllldade [urldlca do usucaplo especlal em mananclals ou
reas merecedoras de LuLela assemelhada
A escassez Lem lnduzldo senslvels alLeraes na caracLerlzao [urldlca de bens naLurals
renovvels
AnoLa MlCPLL 8lLu8 que lel francesa de 3 de [anelro de 1992 relaLlva s guas alLerou o
sLaLus do que anLes era denomlnado chose commune que no anLlgo Cdlgo Clvll brasllelro
equlvalerla colsa fora do comerclo que no admlLe aproprlao Aflrma o amblenLallsLa da
unlversldade LlMCCLS que a modlflcao () renforce la responsablllLe collecLlve sur ce blen
commun en declaranL que leau falL parLle du paLrlmolne commun de la naLlon eL que sa
proLecLlon dans le respecL des equlllbres naLurels eLs dlnLerL general" 24
no 8rasll o Cdlgo de guas esLlpula serem guas de uso comum as nascenLes quando forem
de Lal modo consldervels que por sl s consLlLuam o capuL flumlnls" (arL 2 e) A Lel n
9433/97 que lnsLlLul a ollLlca naclonal de 8ecursos Pldrlcos deflne a gua como bem de
domlnlo publlco (arL 1)
L paradoxal prever a lnLanglbllldade de um bem [urldlco e permlLlr sua leso por melos
lndlreLos lmvels publlcos lncluslve e especlalmenLe os de uso comum no podem ser ob[eLo
de usucaplo A resLrlo deve esLenderse Lambem s reas cu[a ocupao permlLa a leso a
ouLro bem publlco reas em que a moradla fundamenLo do usucaplo especlal urbano se
esmaece pela evldenLe lmproprledade de ob[eLo
Conclulndo a posse ad usucaplonem nas hlpLeses prevlsLas no LsLaLuLo da Cldade deve ser
quallflcada pela funo soclal que submeLe a proprledade que dele dever decorrer As
mesmas lmposles dlLadas pela funo soclal da proprledade devem ser Lransferldas posse
capaz de ense[la A ocupao noclva ao melo amblenLe evldenLemenLe conLrrla ao
lnLeresse comum deve exclulr da posse alnda que presenLes os demals pressuposLos legals a
apLldo para gerar a aqulslo da proprledade



uA lnCCnS1l1uClCnALluAuL uA 8CC8LSSlvluAuL llSCAL uC l1u L C A81lCC 3 uA
LMLnuA CCnS1l1uClCnAL n 29 uL 13 uL SL1LM88C uL 2000 edro Luls Cberg leres
(ubllcada no !urls SlnLese n 33 MAl/!un de 2003)
edro Luls Cberg leres
8acharel pela unlversldade CaLllca de So aulo
noLa lnserldo conforme orlglnals remeLldos pelo auLor
SuM8lC 1 ua problemLlca da progresslvldade flscal do l1u 2 C l1u e o prlnclplo
consLlLuclonal da capacldade conLrlbuLlva 3 C l1u e o prlnclplo consLlLuclonal da lsonomla
4 C l1u e o prlnclplo consLlLuclonal da legalldade Concluso
C lmposLo sobre a roprledade redlal e 1errlLorlal urbana enconLrase prevlsLo na Seo v do
1lLulo vl da ConsLlLulo lederal uos lmposLos dos Munlclplos" mals preclsamenLe no
arLlgo 136 lnclso l desLe dlploma cu[o LexLo que aLualmenLe vlge dlspe ln verbls
ArL 136 CompeLe aos Munlclplos lnsLlLulr lmposLos sobre
l proprledade predlal e LerrlLorlal urbana
()
1 Sem pre[ulzo da progresslvldade no Lempo a que se refere o arL 182 4 lnclso ll o
lmposLo prevlsLo no lnclso l poder
l ser progresslvo em razo do valor do lmvel e
ll Ler allquoLas dlferenLes de acordo com a locallzao e o uso do lmvel"
Como bem se v referlda redao dada pelo arLlgo 3 da Lmenda ConsLlLuclonal n 29/00
permlLlu a progresslvldade flscal do l1u ou se[a a dlferenclao de allquoLas com base Lo
somenLe na base de clculo do LrlbuLo
uesLaquese de lnlclo que anos anLes da edlo da norma supraclLada fol reconheclda pelo
Crgo lenrlo do Supremo 1rlbunal lederal a posslbllldade de uma unlca especle de
progresslvldade apllcvel ao l1u qual se[a a sua progresslvldade no Lempo caracLerlzada
pela exLraflscalldade
8ealmenLe aps longas dlscusses douLrlnrlas e lnumeros confllLos [udlclals o [ulgamenLo do
8ecurso LxLraordlnrlo n 1337710/MC em 20 de novembro de 1996 formallzou o
enLendlmenLo daquele eg Crgo no senLldo de que o l1u e um lmposLo de carLer real e no
pessoal sendo cerLa a lmposslbllldade de serlhe apllcada a progresslvldade flscal com base no
prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva ulanLe dessa derroLa dos Munlclplos fol que o oder
ConsLlLulnLe uerlvado preLendeu consLlLuclonallzar dlLa progresslvldade a esLe LrlbuLo por
melo da edlo da LC n 29/00
ConLudo a progresslvldade flscal do l1u alnda asslm enconLrase elvada de vlclos sendo
cerLo que deve ser declarada lnconsLlLuclonal pelos 1rlbunals Lrlos ve[amos
1 uA 8C8LLM1lCA uA 8CC8LSSlvluAuL llSCAL uC l1u
1enhase em conLa a prlnclplo que l1u e um lmposLo de carLer prlmordlalmenLe
arrecadaLrlo els que ob[eLlva a obLeno de recursos flnancelros para o abasLeclmenLo dos
enLes LrlbuLanLes C LexLo consLlLuclonal que regula o lmposLo nos dlas de ho[e em mulLo
dlfere de Lodos os anLerlores els que como vlsLo quanLo malor a base de clculo do LrlbuLo
malor poder ser a allquoLa a ele apllcada
8ealmenLe ao depararse com a anLlga redao do referldo dlsposlLlvo vse que se permlLla
que o lnsLlLuLo da progresslvldade fosse apllcado LosomenLe para flns exLraflscals buscando
assegurar o cumprlmenLo da funo soclal da proprledade L o que se denomlnou
progresslvldade no Lempo
uessa forma permlLlase que o Munlclplo su[elLo aLlvo da relao LrlbuLrla aumenLasse a
allquoLa apllcvel ao conLrlbulnLe na medlda em que o Lempo Lranscorrla sem que a
proprledade fosse devldamenLe uLlllzada
no obsLanLe a clareza da redao dada orlglnalmenLe ao referldo arLlgo os Munlclplos
lnslsLenLemenLe buscaram apllcar a progresslvldade com base no valor do lmvel aos seus
conLrlbulnLes lnvocando o prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva o qual deflne que os lmposLos
Lero sempre que posslvel carLer pessoal nos Lermos de arLlgo 143 1 da ConsLlLulo
lederal Conflrase ln verbls
1 Sempre que posslvel os lmposLos Lero carLer pessoal e sero graduados segundo a
capacldade econmlca do conLrlbulnLe faculLado admlnlsLrao LrlbuLrla especlalmenLe
para conferlr efeLlvldade a esses ob[eLlvos ldenLlflcar respelLados os dlrelLos lndlvlduals e nos
Lermos da lel o paLrlmnlo os rendlmenLos e as aLlvldades econmlcas do conLrlbulnLe"
lnconformados com o auLorlLarlsmo e a sede arrecadaLrla dos Munlclplos dlversos
conLrlbulnLes recorreram ao oder !udlclrlo sendo que com o [ulgamenLo do 8L n 133771
0/MC flrmouse o enLendlmenLo do Supremo 1rlbunal lederal no senLldo de ser lmposslvel a
apllcao da progresslvldade flscal aos LrlbuLos de naLureza real uesse modo em seo
plenrla o rgo mxlmo do Superlor 1rlbunal lederal afasLou por absoluLo a posslbllldade de
os Munlclplos lnsLrulrem esLa modalldade de progresslvldade ao l1u
Asslm quando da voLao desLe 8ecurso LxLraordlnrlo pelo Crgo Lspeclal do S1l Lornaram
se paclflcados dols lmporLanLes enLendlmenLos (l) ao l1u no poderla ser apllcada a
progresslvldade flscal sob a vlgncla da anLlga redao dada ao arLlgo 136 da ConsLlLulo
lederal e (ll) o l1u e um lmposLo de carLer real e no pessoal o que assegura a
lmposslbllldade de su[elLar esLe LrlbuLo ao prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva
Com base nesse enLendlmenLo as dlscusses Lravadas enLre os conLrlbulnLes e os enLres
LrlbuLanLes alnda perduram sob a eglde da nova redao do arLlgo 136 da ConsLlLulo da
8epubllca lederaLlva do 8rasll els que os vlclos consLlLuclonals anLes observados a nosso ver
remanescem mesmo nos dlas de ho[e como se demonsLra a segulr
2 C l1u L C 8lnCllC CCnS1l1uClCnAL uA CAACluAuL CCn18l8u1lvA
L noLrlo e paclflco que se deve preservar o prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva um dos
pllares do slsLema LrlbuLrlo em nosso pals que busca esLabelecer o equlllbrlo e a coerncla
na carga LrlbuLrla que recal sobre os conLrlbulnLes
8eferldo prlnclplo conflgurase como um dos melos pelos quals o prlnclplo da lgualdade
exLerlorlzase Lendo em vlsLa que e aLraves de sua lmplemenLao que se faz com que
deLermlnado lmposLo se[a graduado conforme as condles econmlcas reals do conLrlbulnLe
Lm senLldo lnverso referldo prlnclplo lmposslblllLa a graduao de allquoLas de lmposLos que
no refleLem a slLuao econmlca do conLrlbulnLe como e o caso do l1u
Sabese que o l1u e um LrlbuLo de carLer predomlnanLemenLe flscal uma vez que Lem por
flnalldade angarlar recursos aos enLes LrlbuLanLes ConLudo dlzer que um lmposLo Lem
caracLerlsLlca flscal por se presLar a abasLecer os cofres publlcos se[a da unlo LsLados
Munlclplos ou ulsLrlLo lederal no slgnlflca acaLar o poslclonamenLo no senLldo de que o
leglslador pode merc de sua vonLade esLabelecerlhe a progresslvldade flscal
Como bem asseverou o [ulgamenLo do 8L n 1337710/MC o l1u e um lmposLo de carLer
real uma vez que leva em conslderao as caracLerlsLlcas excluslvas do lmvel e no a de seu
proprleLrlo no lhe e apllcvel porLanLo o prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva els que esLe
Lem por ob[eLlvo lndlvlduallzar a pessoa do conLrlbulnLe e nunca seus bens parLlcularmenLe
de modo a aLrlbulrlhe malor carga LrlbuLrla sempre que resLar lnduvldoso o faLo de que o
conLrlbulnLe possul esLlmada condlo flnancelra
Asslm apllcar o precelLo da capacldade conLrlbuLlva aos lmposLos de carLer real e lmposslvel
ulfere desLe o enLendlmenLo de alguns renomados douLrlnadores como e o caso do rof
8CCuL An1CnlC CA88AZZA para quem Lodos os lmposLos deverlam em regra ser
progresslvos pols somenLe dessa forma esLarsela aLendendo ao prlnclplo da capacldade
conLrlbuLlva 1 uefende o douLrlnador que os lmposLos cu[as allquoLas so flxas do lgual
LraLamenLo a conLrlbulnLes que no so lguals aumenLando o ablsmo cada vez malor que
separa as dlferenLes classes soclals
AcredlLa alnda que salvo as expressas excees prevlsLas na ConsLlLulo lederal Lodo e
qualquer lmposLo que possua allquoLa flxa e lnconsLlLuclonal vlsLo que na oplnlo do auLor
ofende o prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva que exlge que cada conLrlbulnLe se[a LrlbuLado
de acordo com suas manlfesLaes ob[eLlvas de rlqueza" 2
nesse prlsma enLendese que referldo prlnclplo deve ser apllcado pelo leglslador
lnfraconsLlLuclonal em Lodas as vezes que esLe lnsLlLulr ou alLerar qualsquer lmposLos
or flm no que se refere especlalmenLe ao l1u consldera o auLor que a proprledade de um
bem lmvel de elevado valor conslsLe na presuno de exlsLncla de elevada capacldade
conLrlbuLlva LnLreLanLo expresslva parLe da douLrlna bem como a LoLalldade dos mlnlsLros
que decldlram pela lnconsLlLuclonalldade da progresslvldade do l1u anLes da edlo da
Lmenda ConsLlLuclonal n 29/00 (reglsLrese que apenas um mlnlsLro voLou de forma
conLrrla) enLende que a slLuao econmlca lndlvldual do conLrlbulnLe e que deve ser levada
em conLa para apurarse a sua capacldade conLrlbuLlva bem como para [usLlflcarse o
lanamenLo desLe LrlbuLo com allquoLa dlferenclada
8ealmenLe ao buscarse enLender um pouco mals a prevlso consLlLuclonal do prlnclplo da
capacldade conLrlbuLlva e ao anallslo em seu senLldo conLrrlo vse que a expresso
sempre que posslvel os lmposLos Lero carLer pessoal" remeLe o lelLor ao enLendlmenLo de
que resLou vedada pela ConsLlLulo a posslbllldade de lnsLlLulrse a progresslvldade flscal aos
lmposLos de carLer real
uesse modo a suposLa consLlLuclonallzao da progresslvldade flscal do l1u lnclulndose no
Leor do arLlgo 136 da CarLa Malor o lnclso l do 1 no supre a clara afronLa ao prlnclplo ora
anallsado uma vez que no houve qualquer alLerao no carLer real desLe LrlbuLo e que aos
lmposLos de carLer real e lnapllcvel a progresslvldade flscal
nesse dlapaso o oder ConsLlLulnLe uerlvado acredlLando que ao promover alLerao no
LexLo consLlLuclonal poderla posslblllLar o conLorno a deLermlnados prlnclplos consLlLuclonals
lmpllcou afronLa ao arLlgo 60 4 lnclso lv da Lel Malor que LraLa dos dlrelLos e das garanLlas
lndlvlduals os quals esLo lncluldos na lnLocvel relao das clusulas peLreas
Com efelLo e lndlscuLlvel que Lodo e qualquer prlnclplo consLlLuclonal se[a uma garanLla
lndlvldual no podendo enLo ser suprlmldo seno pela promulgao de uma nova
ConsLlLulo lederal o que demandarla um novo oder ConsLlLulnLe Crlglnrlo
nesse senLldo conflrase a LlLulo exempllflcaLlvo llo de Al8LS l 8A88L1C
A parLlr de enLo mulLos esLudlosos do ulrelLo Lm se manlfesLado no senLldo de que agora
o l1u pode ser progresslvo em razo do valor do lmvel (lnclso l supra) no
comparLllhamos desse enLendlmenLo por esLarmos convencldos de que esse lnclso
lnLroduzldo por emenda ConsLlLulo lederal e lnconsLlLuclonal descompassado que esL
com as clusulas peLreas
Lxpllcase ao edlLar essa Lmenda o Congresso naclonal no esLava lnvesLldo do chamado
poder consLlLulnLe orlglnrlo esgoLado que fora esse poder pela Assemblela naclonal
ConsLlLulnLe L como se sabe s esL em plenos poderes sem qualsquer ouLros llmlLes que
no os decorrenLes do ulrelLo naLural para dlspor llvremenLe sobre Lodas as maLerlas sem
qualsquer empeos ou resLrles
Ao promulgar a Lmenda o Congresso naclonal deLlnha apenas o poder consLlLulnLe derlvado
que de um lado lhe faculLa a lnLroduo de emendas ConsLlLulo mas de ouLro lmpelhe
manLer lnLegra a rea consLlLulda por clusulas peLreas uenLre esLas esLo sem duvlda as
que garanLem aos conLrlbulnLes o dlrelLo de s serem submeLldos progresslvldade em face
de lmposLos pessoals (arL 143 1) L duvlda no h de que os prlnclplos consLlLuclonals
lnLegram o lnLocvel rol das clusulas peLreas" 3
Asslm prossegulu 8A88L1C em seu racloclnlo
A ConsLlLulo veda a progresslvldade de lmposLos de carLer real como o l1u 1raLase de
rea consLlLuclonal lnLocvel por lnLegrar o con[unLo de dlrelLos aLrlbuldos ao conLrlbulnLe
pela ConsLlLulo L que compem esse rol Lodos os prlnclplos consLlLuclonals lncluslve e
especlalmenLe aqueles llgados maLerla LrlbuLrla Lssa exegese decorre da lnLerpreLao
slsLemLlca fruLo da con[ugao do dlsposLo no 2 do arL 3 com o arL 60 4 lv ambos
da ConsLlLulo or ouLras palavras a) os prlnclplos ( 2 do arL 3) conflguram dlrelLos
lndlvlduals b) a capacldade conLrlbuLlva e prlnclplo c) sendo prlnclplo conflgura clusula
peLrea luz do dlsposLo no lnclso lv do 4 do arL 60 logo d) no pode ser modlflcado por
emenda consLlLuclonal
()
Lsse prlnclplo encerra em seu bo[o uma auLorlzao e uma llmlLao vlsLo da perspecLlva
poslLlva o prlnclplo conLem auLorlzao para a crlao de lmposLos progresslvos desde que
esLes se[am pessoals Lxamlnando da perspecLlva negaLlva o prlnclplo veda a lnsLlLulo da
progresslvldade quanLo a lmposLos de naLureza real" 4
Como sabemos a progresslvldade e um lnsLlLuLo que Lem por ob[eLlvo proporclonar malor
carga LrlbuLrla quele que Lem melhores condles econmlcas para cusLear as necessldades
esLaLals aLlnglndose asslm em Lese malor [usLla soclal
ConLudo os lmposLos de carLer real como dlLo no do a oporLunldade de conclulrse
preclsamenLe pela balxa ou elevada capacldade conLrlbuLlva do conLrlbulnLe Com efelLo no
se pode dlzer que um lmvel de valor conslderado elevado refleLe a prlvlleglada slLuao
econmlca de seu proprleLrlo 1ampouco se pode alegar que Lodos os que possuem um bem
lmvel de balxo valor vlvenclam slLuao econmlca desprlvlleglada em relao aos prlmelros
Asslm Lemos que o arLlgo 3 da Lmenda ConsLlLuclonal n 29/00 resulLou de uma lnfundada
LenLaLlva de anlqullar uma garanLla lndlvldual qual se[a o prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva
els que busca apllcar a progresslvldade flscal a um lmposLo de carLer real fazendonos
conclulr porLanLo por sua paLenLe lnconsLlLuclonalldade
Mas no s a douLrlna Lem se lncllnado para esLe enLendlmenLo 1ambem o oder !udlclrlo
pLrlo [ Leve a oporLunldade de manlfesLarse sobre a maLerla lncluslve em sede de recursos
Conflrase
Mandado de Segurana LanamenLos de l1u com 8ase em Lel ComplemenLar Munlclpal que
auLorlza a rogresslvldade llscal 1axa de 8ecolhlmenLo de Llxo Lmenda ConsLlLuclonal
29/200 lnconsLlLuclonalldade l1u e 1rlbuLo de naLureza 8eal lnvlabllldade da
rogresslvldade llscal AfronLa ao rlnclplo da Capacldade ConLrlbuLlva e da lsonomla
lnconsLlLuclonalldade da 1axa de Llxo Servlo uLl unlversl
()
2 erslsLe a relevncla da dlferenclao enLre LrlbuLos de naLureza real e pessoal
prlnclpalmenLe porque enconLra prevlso na prprla ConsLlLulo
()
3 A unlca progresslvldade admlsslvel do l1u e a de naLureza exLraflscal em razo do Lempo
C l1u por LraLarse de LrlbuLo de naLureza real no se coaduna com a progresslvldade C faLo
de a Lmenda 29/00 Ler prevlsLo a posslbllldade de cobrana do l1u em razo do valor
locallzao e uso do lmvel no Lorna consLlLuclonal sua cobrana
6 lnconsLlLuclonalldade da Lmenda 29/00 em razo da afronLa de uma das clusulas peLreas
els que suprlme uma das garanLlas lndlvlduals dos cldados a lgualdade e o prlnclplo da
capacldade conLrlbuLlva
7 Apelao do Munlclplo de CurlLlba desprovlda Apelao de Concorde AdmlnlsLradora de
8ens LLda e CuLros e 8eexame necessrlo provldos" 3
Como bem se v o mecanlsmo da capacldade conLrlbuLlva que busca lmpor uma LrlbuLao
proporclonalmenLe ldnLlca a lndlvlduos cu[as rlquezas se[am dlsLlnLas vem sendo apllcado de
forma equlvocada pelo oder ubllco no caso do l1u L mals alnda Lal prlnclplo resLou ferldo
no s pelas prLlcas munlclpals (lnfraconsLlLuclonals) mas pelo prprlo arLlgo 3 da Lmenda
ConsLlLuclonal n 29/00
ara llusLrar por deflnlLlvo esLa quesLo clLese por flm emenLa de um anLlgo [ulgado
reallzado pelo Supremo 1rlbunal lederal que bem demonsLra que a graduao da allquoLa do
l1u para flns arrecadaLrlos val de enconLro naLureza desLe LrlbuLo Suponhase alnda
que na ocaslo [ esLlvesse em vlgor a nefasLa Lmenda ConsLlLuclonal n 29/00 ou mesmo que
o absurdo de sua reLroao fosse admlsslvel em nosso ulrelLo A concluso ao flm da lelLura
desLe [ulgado serla no senLldo de que no Lerla sldo alLerada uma vlrgula sequer Conflrase
Munlclplo de So aulo 1rlbuLrlo Lel n 10921/90 que deu nova redao aos arLs 7 87 l
e ll e 94 da Lel n 6989/66 do Munlclplo de So aulo lmposLo sobre a roprledade redlal e
1errlLorlal urbana 1axas de llmpeza publlca e de conservao de vlas e logradouros
lnconsLlLuclonalldade dos dlsposlLlvos sob enfoque C prlmelro por lnsLlLulr allquoLas
progresslvas aluslvas ao l1u em razo do valor do lmvel com ofensa ao arL 182 4 ll da
ConsLlLulo lederal que llmlLa a faculdade conLlda no arL 136 1 observncla do
dlsposLo em lel federal e uLlllzao do faLor Lempo para a graduao do LrlbuLo" 6
uesLa felLa Lemse que o oder ConsLlLulnLe uerlvado comeLeu grave equlvoco consLlLuclonal
ao acredlLar que poderla uLlllzandose do arLlflclo da emenda consLlLuclonal concreLlzar sua
preLenso sendo cerLo que quando a maLerla for apreclada pela CorLe Mxlma o arLlgo 3 da
Lmenda ConsLlLuclonal n 29/00 dever ser declarado lnconsLlLuclonal e a progresslvldade
flscal do l1u ser novamenLe rechaada do slsLema LrlbuLrlo pLrlo 7
Mas no e s Alem de ferlr o prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva a alLerao promovlda pela
Lmenda ConsLlLuclonal n 29/00 no lmposLo sobre a roprledade redlal e 1errlLorlal urbana
fere alnda os prlnclplos da lsonomla e da legalldade L o que se passa a demonsLrar
3 C l1u L C 8lnCllC CCnS1l1uClCnAL uA lSCnCMlA
rlmelramenLe cumpre esclarecer a lnLlma relao exlsLenLe enLre o prlnclplo da capacldade
conLrlbuLlva e o prlnclplo da lsonomla que ser agora examlnada
1al conexo dse em vlrLude de a capacldade conLrlbuLlva ser o lnsLrumenLo consLlLuclonal
hbll uLlllzado pelo oder ubllco para fazer ser observado o precelLo da lsonomla els que
posslblllLa LraLar deslgualmenLe os conLrlbulnLes que se enconLram em slLuao econmlca
deslgual sempre respelLando os llmlLes de suas dlferenas
no se pode olvldar nesse prlsma que o prlnclplo da lsonomla no busca o LraLamenLo
absoluLo de lgualdade enLre Lodas as pessoas mas pelo conLrrlo precelLua [usLamenLe o
LraLamenLo deslgual enLre as pessoas que esLo em slLuaes dlferenLes manLendose asslm o
equlllbrlo enLre elas
Acerca do prlnclplo da lsonomla leclona 8ul 8A88CSA
A regra da lgualdade no conslsLe seno em qulnhoar deslgualmenLe aos deslguals na
medlda em que se deslgualam nesLa deslgualdade soclal proporclonada deslgualdade
naLural e que se acha a verdadelra lel da lgualdade 1raLar com deslgualdade a lguals ou a
deslguals com lgualdade serla deslgualdade flagranLe e no lgualdade real Cs apeLlLes
humanos conceberam lnverLer a norma unlversal da crlao preLendendo no dar a cada um
na razo do que vale mas aLrlbulr o mesmo a Lodos como se Lodos se equlvalessem" 8
nesse conLexLo o que busca o prlnclplo da lsonomla no mblLo do dlrelLo LrlbuLrlo e
[usLamenLe harmonlzar as dlferenas exlsLenLes enLre os conLrlbulnLes proporclonado a
cerLeza de que Lodos eles arquem de manelra [usLa com os encargos publlcos cada um com
suas respecLlvas posslbllldades uesLa felLa em consonncla com esLe prlnclplo
lndlscuLlvelmenLe enconLrase o prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva ConLudo a sua dlsLoro
passa a ser odlosa no momenLo em que passa a ser absoluLamenLe pre[udlclal queles que a
ele se enconLram subordlnados
L exaLamenLe o que ocorre com a quesLo aqul LraLada A progresslvldade flscal do l1u
suposLamenLe consLlLuclonallzada pelo arLlgo 3 da Lmenda ConsLlLuclonal n 29/00 bem
como esLe dlsposlLlvo em sl conflguram grave afronLa ao prlnclplo consLlLuclonal da lsonomla
8ealmenLe ao lnsLlLulr no LexLo consLlLuclonal a progresso da allquoLa do l1u quando
verlflcado o valor do bem lmvel [usLlflcando sua preLenso com o prlnclplo da capacldade
conLrlbuLlva (o que como se demonsLrou aclma e lnadmlsslvel) o que fez o oder
ConsLlLulnLe uerlvado fol promover a posslbllldade de o proprleLrlo de um unlco bem lmvel
de elevado valor arcar com ln[usLa carga LrlbuLrla quando se compara esLe a ouLro
proprleLrlo de lnumeros lmvels de valor mals modesLo
Asslm su[elLos LlLulares de um mesmo paLrlmnlo lmoblllrlo sero onerados com o LrlbuLo de
forma dlsLlnLa caso o paLrlmnlo esLe[a concenLrado de manelra dlferenLe (um deles com
poucos lmvels de grande valor e o ouLro com mulLos lmvels de valor balxo)
ara melhor enLenderse a quesLo observese ouLro enslnamenLo de Al8LS l 8A88L1C
Ademals o emprego da progresslvldade no caso de lmposLo real como o l1u (ou de
qualquer ouLro lmposLo real) lmpllca lnconsLlLuclonalldade Lambem por ofensa ao prlnclplo
da lsonomla ueveras como o dlscrlmen se d pelo valor de cada lmvel flcam em condlo
alLamenLe prlvlleglada (lnfrlnglndo a ConsLlLulo) os lnumeros proprleLrlos (de casas lo[as
unldades auLnomas desLlnadas locao ou de loLeamenLos lnLelros) cu[os lmvels de per sl
conslderados Lm um valor venal balxo em confronLo com os LlLulares de um s lmvel de
valor expresslvo llguremos um exemplo se o LlLular de um unlco lmvel de 8$ 13000000
flcar su[elLo ao l1u em razo de uma allquoLa de 18 e ouLro LlLular de cenLenas de
lmvels de pequeno valor for submeLldo ao lmposLo com base em allquoLas de 03 Lerse
nesse caso flagranLe ofensa ao prlnclplo da lgualdade na verdade esLarse a pr s
avessas as dlreLrlzes desse prlnclplo Mals flagranLe flca essa lnverso em leglslaes que
lsenLam do l1u os proprleLrlos de lmvels cu[o valor se[a de pouca expresso
relaLlvamenLe ao dono de lnumeras proprledades" 9
CporLunamenLe ve[amse alnda as palavras de ALLxAnu8L LlS1A que segulu a mesma llnha
de racloclnlo
Se uma lel munlclpal esLabelecer que lmvels com valor venal aLe 8$ 3000000 se[am
LrlbuLados allquoLa de 1 e que lmvels com valor venal lgual a 8$ 30000000 se[am
LrlbuLados allquoLa de 13 um munlclpe que Lenha 10 lmvels avallados em 8$ 3000000
na rea urbana desse munlclplo receber 10 lanamenLos de l1u com valor nomlnal de 8$
30000 e anualmenLe recolher 8$ 300000 ao munlclplo a LlLulo da exao em Lela ao passo
que ouLro conLrlbulnLe que possua apenas um lmvel no perlmeLro urbano do mesmo
munlclplo cu[o valor venal se[a lgual a 8$ 30000000 receber um unlco lanamenLo mas
recolher o LrlbuLo anualmenLe no valor de 8$ 730000" 10
nos exemplos aclma clLados no resLam duvldas no senLldo de que o proprleLrlo do lmvel
de malor valor unlLrlo pagar mals lmposLo caso se[a apllcada a allquoLa progresslva do l1u
alnda que as somas LoLals dos valores dos lmvels perLencenLes aos dols proprleLrlos se[am
lguals o que leva lnconLesLvel cerLeza da afronLa ao prlnclplo da lsonomla
1al faLo dse em razo de que o leglslador ao esLabelecer a base de clculo do l1u uLlllza o
carLer real do lmposLo enquanLo que ao esLabelecer a allquoLa a ele apllcvel LraLa o
lmposLo com se de carLer pessoal fosse compondo dessa forma uma regra maLrlz
[urldlcamenLe lmposslvel
uesLa felLa lnegvel e a concluso no senLldo de que alem de ferlr dlreLamenLe o prlnclplo da
capacldade conLrlbuLlva o arLlgo 3 da Lmenda ConsLlLuclonal n 29/00 fere alnda o
prlnclplo da lsonomla em sl conclulndose pela sua paLenLe lnconsLlLuclonalldade
8esLa por flm demonsLrar a afronLa da norma consLlLuclonal ao prlnclplo da legalldade
4 C l1u L C 8lnCllC CCnS1l1uClCnAL uA LLCALluAuL
Como e sabldo o oder ConsLlLulnLe Crlglnrlo lnsLlLulu dlversos prlnclplos os quals devem
ser observados no s pelo povo mas Lambem e prlnclpalmenLe pelo oder ubllco que Lem
o dever de resguardlos 1al dever decorre da cerLeza de que conforme aclma expllcado os
prlnclplos consLlLuclonals so lndlscuLlvelmenLe garanLlas lndlvlduals LsLas por sua vez
consLlLuemse clusulas peLreas conforme dlsposLo no arL 60 4 lv da ConsLlLulo da
8epubllca
ConLudo a Lmenda ConsLlLuclonal n 29/00 ao lnsLlLulr a progresslvldade da allquoLa do l1u
em razo do valor do bem lmvel afronLou os prlnclplos consLlLuclonals da lgualdade e da
capacldade conLrlbuLlva o prlmelro enconLrado em dlversos arLlgos da CarLa Magna e o
segundo prevlsLo no arLlgo 143 1 do mesmo dlploma
Logo modlflcando o que no podla e lnsLlLulndo um precelLo prolbldo pela CarLa Malor ao
l1u o oder ConsLlLulnLe uerlvado ferlu garanLlas consLlLuclonals crladas pelo oder
ConsLlLulnLe Crlglnrlo em favor do povo de Lal sorLe que referlda emenda acabou por
exLrapolar o seu llmlLe maLerlal qual se[a as clusulas peLreas
nesse conLexLo podese observar Lambem alnda que no de um modo Lo claro como nos
casos [ descrlLos a presena de ofensa ao prlnclplo da legalldade ao Lerse lnsLlLuldo a
progresslvldade flscal ao l1u 1al ofensa manlfesLase de duas formas dlsLlnLas afronLa por
parLe do oder ConsLlLulnLe uerlvado e afronLa por parLe dos Leglsladores Munlclpals
8ealmenLe enuncla o prlnclplo da legalldade no mblLo do dlrelLo publlco que ao oder
ubllco e permlLldo fazer Ludo aqullo que lhe e prevlsLo em lel nada alem ou aquem dlsso
As llmlLaes lmposLas ao oder ConsLlLulnLe uerlvado (oder ubllco) ln casu resLaram
sobreposLas pela furla arrecadaLrla dos enLes governanLes Cra se h uma llmlLao
consLlLuclonal acerca de deLermlnadas maLerlas e esLa llmlLao e clara no h que se falar
em emenda Lel Malor que a alLere [usLamenLe no que dlz respelLo a esLe llmlLe
uesLa felLa e paLenLe o desprezo promovldo pelo oder ConsLlLulnLe uerlvado em face no s
dos prlnclplos da capacldade conLrlbuLlva e da lsonomla mas Lambem do prlnclplo da
legalldade els que se manlfesLou de modo a aLuar de forma que no lhe era permlLlda
versando sobre maLerlas a ele resLrlngldas
! no que concerne afronLa por parLe dos leglsladores munlclpals esLa se Lorna presenLe no
momenLo em que as respecLlvas Cmaras munlclpals aprovam lels esLabelecendo allquoLas
dlferencladas para o l1u com base na famlgerada Lmenda ConsLlLuclonal
8ealmenLe resLando a referlda emenda lnconsLlLuclonal por qualquer dos moLlvos expllclLados
aLe aqul o leglslador munlclpal que preLende aprovar a dlLa lel padece dos mesmos vlclos
Lambem afronLando os referldos prlnclplos
Cra se o lnsLlLuLo da progresslvldade no fol de faLo consLlLuclonallzado cerLo e que o
leglslador munlclpal no pode lnsLlLulr sua apllcao e cobrana els que a norma auLorlzadora
desse lnsLlLuLo no adenLrou no ordenamenLo [urldlco e uma vez que nela esLo presenLes
vlclos maLerlals
Sendo asslm Lambem nesse ponLo resLou demonsLrada a paLenLe lnconsLlLuclonalldade do
arLlgo 3 da LC n 29/00
CCnCLuSC
uo esLudo ora reallzado Lornase posslvel Lraar as segulnLes concluses
C lmposLo sobre a roprledade redlal e 1errlLorlal urbana e lndlscuLlvelmenLe um lmposLo de
naLureza real Lendo em vlsLa o faLo de o mesmo recalr ob[eLlvamenLe sobre o paLrlmnlo
lmoblllrlo do conLrlbulnLe 1al enLendlmenLo fol devldamenLe raLlflcado pelo Crgo lenrlo
do Supremo 1rlbunal lederal por oporLunldade do [ulgamenLo do 8ecurso LxLraordlnrlo n
1337710/MC em 20 de novembro de 1996
C carLer real do l1u lmposslblllLa qualquer lnLeno do oder ubllco no senLldo de
procurar ldenLlflcar a real condlo econmlca do conLrlbulnLe o que e posslvel LosomenLe
no caso dos lmposLos de naLureza pessoal
uesLa felLa a progresslvldade flscal do l1u em razo do valor do bem lmvel LrlbuLado e
lmposslvel 1al lmposslbllldade dse em razo de a progresslvldade flscal ser um lnsLlLuLo
dlreLamenLe decorrenLe do prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva o qual por sua vez no pode
ser apllcado aos lmposLos de naLureza real conforme se depreende da lelLura do prprlo
dlsposlLlvo consLlLuclonal que o prev (arL 143 1 da ConsLlLulo lederal) ao anallsarse a
expresso sempre que posslvel"
A progresslvldade flscal do l1u em razo do valor do lmvel fere alnda o prlnclplo
consLlLuclonal da lsonomla els que posslblllLa a ln[usLa LrlbuLao dlferenclada do proprleLrlo
de um unlco bem lmvel de valor elevado em relao a ouLros que possuem lnumeros bens
lmvels de valor slgnlflcaLlvamenLe lnferlor
A progresslvldade flscal do l1u [ fol proclamada como lnconsLlLuclonal pelo Supremo
1rlbunal lederal quando do [ulgamenLo do 8ecurso LxLraordlnrlo supraclLado sendo que a
Lese acerca da maLerla descrlLa nesse Lrabalho servlu como base para o fundamenLo de Lodos
os voLos favorvels no referldo [ulgamenLo recordandose que apenas um mlnlsLro [ulgou de
forma conLrrla
Ao edlLar o arLlgo 3 da Lmenda ConsLlLuclonal n 29/00 a flm de LenLar conLornar a slLuao
desfavorvel aos Munlclplos o oder ConsLlLulnLe uerlvado mals uma vez lncorreu em afronLa
aos prlnclplos supramenclonados Lm ouLras palavras o arLlflclo uLlllzado pelo oder
ConsLlLulnLe uerlvado no sanou os vlclos exlsLenLes Lm decorrncla dlsso Lornase
lmporLanLe a concluso no senLldo de que uma Lmenda ConsLlLuclonal pode ser
lnconsLlLuclonal els que no podem versar sobre maLerlas que consLlLuem clusulas peLreas
Cs prlnclplos consLlLuclonals supraclLados consLlLuem garanLlas lndlvlduals e esLas por sua
vez consLlLuem clusula peLrea nos Lermos do arL 60 4 lv da ConsLlLulo lederal
C arLlgo 3 da Lmenda ConsLlLuclonal n 29/00 nesse conLexLo e de paLenLe
lnconsLlLuclonalldade uma vez que ao auLorlzar a progresso flscal das allquoLas a um
lmposLo de naLureza real afronLou dlversos prlnclplos consLlLuclonals
or Ler o oder ConsLlLulnLe uerlvado promovldo alLerao que no lhe era permlLlda no LexLo
consLlLuclonal lncorreu alnda em afronLa ao prlnclplo da legalldade
Cs Munlclplos que buscam cobrar o l1u na forma da progresslvldade flscal por sua vez
lncldem nos mesmos vlclos sendo que LanLo a lel munlclpal que a lnsLlLul quanLo os
lanamenLos em sl so de LoLal lnconsLlLuclonalldade e passlvels de dlscusso no !udlclrlo
pela vla mandamenLal
C arLlgo 3 da Lmenda ConsLlLuclonal n 29/00 gera um grave desequlllbrlo e lncoerncla no
slsLema LrlbuLrlo naclonal sendo cerLo que a sua remoo do ordenamenLo [urldlco fazse
absoluLamenLe necessrla








A 8CC8LSSlvluAuL uC lMCS1C 8LulAL L 1L88l1C8lAL u88AnC l1u Sllvla Marla
8enedeLLl 1elxelra
(ubllcada na 8evlsLa de LsLudos 1rlbuLrlos n 23 !AnlLv/2002 pg 3)
Sllvla Marla 8enedeLLl 1elxelra
Advogada
rofessora de ulrelLo Clvll e ulrelLo 1rlbuLrlo na uL88A CravaLal e
uouLoranda em ulrelLo LsLudos lnLernaclonals unlversldade de 8arcelonaLspanha
noLa lnserldo conforme orlglnals remeLldos pelo auLor
8LSuMC LsLe Lrabalho anallsa a problemLlca referenLe progresslvldade do lmposLo redlal
e 1errlLorlal urbano l1u A ConsLlLulo lederal de 1988 apenas prevlu a progresslvldade
exLraflscal do l1u ou se[a a progresslvldade no Lempo Com a Lmenda ConsLlLuclonal
29/2000 passou a ser conslderada Lambem consLlLuclonal a progresslvldade flscal ou se[a a
progresslvldade em razo do valor venal do lmvel permlLlndo a dlferenclao de allquoLas
em funo de sua locallzao e uso alavraschaves lmposLo redlal e 1errlLorlal urbano
progresslvldade flscal progresslvldade exLraflscal
A8S18AC1 1hls paper analyses Lhe problemaLlc of Lhe Munlclpal 8eal LsLaLe 1ax progresslvlLy
l1u 1he lederal ConsLlLuLlon of 1988 has [usL predlcLed Lhe l1u's exLraflscal progresslvlLy lL
means Lhe progresslvlLy ln Llme WlLh Lhe ConsLlLuLlonal Lmend 29/2000 was consldered also
consLlLuLlonal Lhe flscal progresslvlLy lL means Lhe progresslvlLy conslderlng Lhe value of Lhe
real esLaLe allowlng Lhe dlfferenLlaLlon of Lax raLes ln reason of lLs locaLlon and uslng key
words Munlclpal 8eal LsLaLe 1ax flscal progresslvlLy exLraflscal progresslvlLy
ln18CuuC
C lmposLo redlal e 1errlLorlal urbano l1u e um lmposLo dlreLo que lnclde sobre a
proprledade lmoblllrla L de compeLncla excluslvamenLe munlclpal conforme deLermlna a
ConsLlLulo lederal e que dever observar rlgorosamenLe os prlnclplos consLlLuclonals da
legalldade da capacldade conLrlbuLlva da lgualdade da proporclonalldade e o da prolblo de
conflsco
1al LrlbuLo e conslderado de naLureza real porque seu lanamenLo leva em conslderao
apenas as caracLerlsLlcas do lmvel
LsLa pecullarldade de ser um LrlbuLo real e reforada pelo arL 33 do Cdlgo 1rlbuLrlo naclonal
que especlflca que a base de clculo do l1u e o valor venal do lmvel
Com base nesLe enLendlmenLo a cobrana progresslva do l1u vlnha enconLrando reslsLnclas
pelo Supremo 1rlbunal lederal que enLendla que no poderla ser lnvocado o arL 143 1 da
Cl para o l1u sempre que posslvel os lmposLos Lero carLer pessoal e sero graduados
segundo a capacldade econmlca do conLrlbulnLe" porque o l1u no serla um lmposLo
pessoal ou se[a aquele que leva em conslderao a pessoa do conLrlbulnLe
or lsso o S1l vlnha declarando a lnconsLlLuclonalldade de dlsposlLlvos em lels munlclpals
enfaLlzando que a unlca progresslvldade admlLlda pela Cl em Lema de l1u era a de carLer
exLraflscal ou se[a para garanLlr o cumprlmenLo da funo soclal da proprledade urbana
desde que observados os requlslLos do arL 136 1 e do arL 182 4 ll da Cl
C Supremo 1rlbunal lederal no 8ecurso LxLraordlnrlo n 1337710/MC ([ulgado pelo
lenrlo do S1l em 20111996 com acrdo publlcado no u!u 03091997) deflnlu a poslo
da CorLe Suprema sobre os llmlLes consLlLuclonals lnsLlLulo pelos Munlclplos do l1u
progresslvo A emenLa oflclal do acrdo desse [ulgado fol asslm redlglda
LMLn1A l1u 8CC8LSSlvluAuL no slsLema LrlbuLrlo naclonal o l1u
lnequlvocamenLe e um lmposLo real
Sob o lmperlo da aLual ConsLlLulo no e admlLlda a progresslvldade flscal do l1u quer
com base excluslvamenLe no seu arL 143 1 porque esse lmposLo Lem carLer real que e
lncompaLlvel com a progresslvldade decorrenLe da capacldade econmlca do conLrlbulnLe
quer com arrlmo na con[ugao desse dlsposlLlvo consLlLuclonal (generlco) com arrlmo no arL
136 1 (especlflco)
A lnLerpreLao slsLemLlca da ConsLlLulo conduz lnequlvocamenLe concluso de que o
l1u com flnalldade exLraflscal a que alude o lnclso ll do 4 do arL 182 e a expllclLao
especlflcada lncluslve com llmlLao Lemporal do l1u com flnalldade exLraflscal aludldo no
arL 136 l 1
orLanLo e lnconsLlLuclonal qualquer progresslvldade em se LraLando de l1u que no
aLenda excluslvamenLe ao dlsposLo no arL 136 1 apllcado com as llmlLaes
expressamenLe consLanLes dos 2 e 4 do arL 182 ambos da ConsLlLulo lederal (8ecurso
exLraordlnrlo conhecldo e provldo declarandose lnconsLlLuclonal o sublLem 223 do seLor ll
da 1abela lll da Lel n 3641 de 22121989 no Munlclplo de 8elo PorlzonLe)"
Conslderando desLa forma o l1u como lmposLo real cu[o lanamenLo levarla em conLa
excluslvamenLe as caracLerlsLlcas do lmvel e alnda de que a lnLerpreLao do arL 136 da Cl
deverla ser enLendlda con[unLamenLe com o arL 182 4 lnclso ll da Cl que prevla a
progresslvldade no Lempo 1
uesLa forma anLes da vlgncla da LC 29/2000 o l1u somenLe podla ser progresslvo para
assegurar o cumprlmenLo da funo soclal da proprledade
A LC 29/2000 velo a paclflcar serlas dlvergnclas exlsLenLes na douLrlna e na [urlsprudncla
sobre a progresslvldade do l1u permlLlndo LanLo a progresslvldade flscal como a exLraflscal
na medlda em que auLorlza a progresslvldade em razo do valor do lmvel e de allquoLas
dlferenLes conforme a locallzao e o uso do lmvel mas ressalvando a manuLeno da
progresslvldade [ permlLlda no arL 182 4 ll da Cl progresslvldade no Lempo
A parLlr da vlgncla da LC 29/00 em 13 de seLembro de 2000 o l1u passa a Ler um carLer
de progresslvldade flscal ou se[a poder ser progresslvo em relao ao valor do lmvel Lo
somenLe para arrecadar mals quanLo malor se[a o valor do lmvel do conLrlbulnLe no h
mals a obrlgaLorledade de que o l1u venha aLrelarse ao cumprlmenLo da funo soclal da
proprledade prlvada
or ouLro lado o l1u progresslvo no Lempo que [ era permlLldo anLes da LC 29/00 mas que
no era cobrado porque dependla de lel federal Leve vlablllzada sua cobrana pols com a
recenLe enLrada em vlgor da Lel n 10237 de 10072001 LsLaLuLo da Cldade flcou deflnldo
que a proprledade aLender a sua funo soclal quando de acordo com as exlgnclas
fundamenLals da ordenao da cldade expressas no seu plano dlreLor
Asslm e no plano dlreLor da cldade que esLar deflnlda a classlflcao das proprledades
lmoblllrlas que aLendem e as que no aLendem funo soclal esLas ulLlmas passlvels da
penalldade denomlnada progresslvldade no Lempo
8CC8LSSlvluAuL llSCAL L 8CC8LSSlvluAuL Lx18AllSCAL
A funo flscal do LrlbuLo e da essncla de sua naLureza arrecadaLrla aquela que se refere ao
aumenLo da arrecadao LrlbuLrla or ouLro lado a funo exLraflscal do LrlbuLo deve ser
enLendlda como aquela que se relaclona posslbllldade do LrlbuLo ser uLlllzado como
lnsLrumenLo de pollLlca urbana
A progresslvldade exLraflscal do l1u garanLe o aLendlmenLo da funo soclal da proprledade
compellndo o proprleLrlo de lmvel urbano a adequarse ao plano dlreLor da cldade na
medlda em que Ler elevada a allquoLa no Lempo aLe que melhore o aprovelLamenLo de seu
lmvel lunclonando o l1u no apenas com a flnalldade arrecadaLrla mas Lambem como
um verdadelro lnsLrumenLo de pollLlca urbana
SallenLa PuCC uL 88l1C MACPAuC
LxlsLem porem slLuaes nas quals o LrlbuLo pode funclonar como excelenLe lnsLrumenLo
de lnLerveno do LsLado na aLlvldade prlvada se[a para esLlmular comporLamenLos
dese[vels se[a para proplclar a consLruo de uma socledade mals [usLa" (8eforma 1rlbuLrla
e AuLonomla Munlclpal hLLp//wwwLemlscombr/arLlgos)
LnquanLo que kl?CSPl PA8AuA deflne o que deva ser enLendldo por progresslvldade flscal e
exLraflscal
A progresslvldade flscal decreLada no lnLeresse unlco da arrecadao LrlbuLrla Lem seu
fundamenLo no precelLo programLlco represenLado pelo 1 do arL 143 da Cl segundo o
qual sempre que posslvel o lmposLo ser graduado conforme a capacldade econmlca do
conLrlbulnLe"
! a progresslvldade exLraflscal Lem seu fundamenLo no poder de pollcla Asslm a
progresslvldade exLraflscal LanLo aquela prevlsLa no 1 do arL 136 da Cl ( progresslvldade
generlca) como aquela prevlsLa no 4 ll do arL 182 da Cl (progresslvldade especlflca) Lem
ob[eLlvo ordlnaLrlo C flm vlsado no e o aumenLo da arrecadao LrlbuLrla" (SlsLema
LrlbuLrlo na consLlLulo So aulo ALlas 2001 p 329/331)
ela ConsLlLulo lederal alem de obedecer ao prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva o l1u
ser progresslvo nos Lermos de lel munlclpal de forma a assegurar o cumprlmenLo da funo
soclal da proprledade Cu se[a alem de obedecer a uma progresslvldade flscal (exlglda pelo
1 do arL 143 da Cl) o l1u dever obedecer a uma progresslvldade exLraflscal (agora nos
Lermos do 1 do arL 136 da Cl)
S a progresslvldade exLraflscal depende da edlo do plano dlreLor que val lndlcar qual a
funo soclal da proprledade
1emos pols que Lambem o l1u pode ser lnsLrumenLo de exLraflscalldade como emprego da
LrlbuLao para flns no flscals mas ordlnaLrlos vale dlzer para dlsclpllnar comporLamenLo
de conLrlbulnLes
A progresslvldade exLraflscal do l1u permlLe que em havendo plano dlreLor suas allquoLas
varlem para menos ou para mals conforme o lmvel urbano preencha respecLlvamenLe mals
ou menos sua funo soclal
Alnda a respelLo do l1u h a quesLo da progresslvldade do l1u no Lempo nada lmpede
que suas allquoLas aumenLem progresslvamenLe medlda que o proprleLrlo do lmvel
urbano for perseverando em seu mau aprovelLamenLo L uma verdadelra penalldade lmposLa
ao proprleLrlo que no promova o uso adequado do seu lmvel
A 8CC8LSSlvluAuL uC l1u A8A ASSLCu8A8 A lunC SCClAL uA 8C8lLuAuL
A ConsLlLulo lederal no seu arL 136 1 prevla a progresslvldade do l1u apenas para
assegurar o cumprlmenLo da funo soclal da proprledade odese aflrmar que a ConsLlLulo
lederal de 1988 lmps resLrles progresslvldade sendo que no caplLulo da pollLlca urbana
dlsps no arL 182 2 sobre o conLeudo e alcance desLa progresslvldade a proprledade
urbana cumpre sua funo soclal quando aLende s exlgnclas fundamenLals do ordenamenLo
da cldade expressas no plano dlreLor"
no plano dlreLor da cldade lnsLlLuldo por lel munlclpal e onde devem consLar os ob[eLlvos
funes e o alcance da funo soclal da proprledade lmoblllrla urbana L no plano dlreLor que
esLaro as deflnles para a classlflcao de proprledades que cumprem a funo soclal e das
que no cumprem a funo soclal
rev o arL 182 4 da Cl
L faculLado ao oder ubllco Munlclpal medlanLe lel especlflca para a rea lnclulda no plano
dlreLor exlglr nos Lermos da lel federal do proprleLrlo do solo urbano no edlflcado
subuLlllzado ou no uLlllzado que promova seu adequado aprovelLamenLo sob pena
sucesslvamenLe de
l parcelamenLo ou edlflcaes compulsrlos
ll lmposLo sobre proprledade predlal e LerrlLorlal urbana progresslvo no Lempo
lll uesaproprlao com pagamenLo medlanLe LlLulos da dlvlda publlca de emlsso
prevlamenLe aprovada pelo Senado federal com prazo de resgaLe de aLe dez anos em
parcelas anuals lguals e sucesslvas assegurados o valor real da lndenlzao e os [uros legals"
nesLe dlsposlLlvo LraLa a ConsLlLulo lederal da progresslvldade exLraflscal que permlLe que o
l1u se[a progresslvo no Lempo nos Lermos da lel munlclpal de forma a assegurar a funo
soclal da proprledade
1odavla o l1u progresslvo exLraflscal prevlsLo no arL 182 4 ll da ConsLlLulo no pode
ser exlgldo sem que anLes a munlclpalldade conclua o parcelamenLo ou edlflcaes
compulsrlos prevlsLos no lnclso l do 4 do mesmo arLlgo uma vez que esLe arLlgo refere
sucesslbllldade das condles Asslm somenLe aps o parcelamenLo ou edlflcaes
compulsrlos prevlsLos no lnclso l e que poder ser lnsLlLuldo o lmposLo l1u progresslvo no
Lempo prevlsLo no lnclso ll
Lm relao ao Lermo progresslvldade no Lempo expllca lvLS CAnu8A uA SlLvA MA81lnS
Mesmo quando cablvel a progresso a lel s pode Lomar em conLa a varlao da allquoLa no
Lempo L dlzer a allquoLa apllcvel sobre o valor venal do ano 'A' ser ma[orada nos anos '8'
'C' 'u' e asslm por dlanLe Asslm LlranLe a varlvel Lemporal no cabe a apllcao de
qualsquer ouLros crlLerlos de progresso" (Curso de dlrelLo LrlbuLrlo So aulo Saralva
2000 p 707)
orLanLo pela Cl de 1988 o pressuposLo da progresslvldade do l1u era apenas para
assegurar a funo soclal da proprledade como deflnldo na lel munlclpal que lnsLlLula o plano
dlreLor
C leglslador munlclpal Lem compeLncla conferlda pela Cl para esLabelecer allquoLas
progresslvas no Lempo para obrlgar os proprleLrlos de Lerrenos urbanos a se adequarem s
dlreLrlzes do plano dlreLor (lnsLrumenLo bslco da pollLlca de desenvolvlmenLo e da expanso
urbana)
Lm relao ao plano dlreLor do Munlclplo convem referlr a recenLe Lel n 10237 de
10072001 LsLaLuLo da Cldade que velo a regulamenLar os arLs 182 e 183 da Cl esLaLulndo
em seu arL 3
A proprledade urbana cumpre sua funo soclal quando aLende s exlgnclas fundamenLals
da ordenao da cldade expressas no plano dlreLor assegurando o aLendlmenLo das
necessldades dos cldados quanLo qualldade de vlda [usLla soclal e ao desenvolvlmenLo
das aLlvldades econmlcas respelLadas as dlreLrlzes prevlsLas no arL 2 desLa lel"
Asslm pelo LsLaLuLo da Cldade flca vlablllzada a cobrana de l1u progresslvo no Lempo pelo
nocumprlmenLo da funo soclal da proprledade nos Lermos do arL 182 da Cl
8CC8LSSlvluAuL uC l1u ACS A LC 29/2000
Com a LC 29/2000 o arL 136 1 da Cl passou a Ler a segulnLe redao
ArL 136 CompeLe aos Munlclplos lnsLlLulr lmposLos sobre
l proprledade predlal e LerrlLorlal urbana
ll Lransmlsso lnLer vlvos a qualquer LlLulo por aLo oneroso de bens lmvels por naLureza
ou acesso flslca e de dlrelLos reals sobre lmvels exceLo os de garanLla bem como cesso de
dlrelLos a sua aqulslo
lll servlos de qualquer naLureza no compreendldos no arL 133 ll deflnldos em lel
complemenLar
1 Sem pre[ulzo da progresslvldade no Lempo a que se refere o arL 182 4 lnclso ll o
lmposLo prevlsLo no lnclso l poder
l ser progresslvo em razo do valor venal do lmvel e
ll Ler allquoLas dlferenLes de acordo com a locallzao e do uso do lmvel"
assa a ser permlLlda consLlLuclonalmenLe a progresslvldade em razo do valor venal do
lmvel bem como a dlferenclao de allquoLas em funo da locallzao e do uso do lmvel
consagrando a consLlLuclonalldade em funo da base de clculo
Com a LC 29/2000 a progresslvldade do l1u esLendeuse Lambem sua funo flscal pols a
exLraflscal [ era prevlsLa consLlLuclonalmenLe pelo arL 182 4 ll da Cl de modo que
podemos aflrmar que aLualmenLe Lemos quaLro hlpLeses consLlLuclonals prevlsLas em que a
progresslvldade das allquoLas do l1u e posslvel
1 rogresslvldade como lnsLrumenLo de pollLlca urbana no LocanLe ao solo urbano no
edlflcado ou no uLlllzado
2 rogresslvldade de acordo com o valor do lmvel
3 rogresslvldade de acordo com a locallzao do lmvel
4 rogresslvldade de acordo com o uso do lmvel
ara 8CCuL An1CnlC CA88AZA
A ConsLlLulo quer que alem de obedecer ao prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva o l1u
Lenha allquoLas dlferenLes de acordo com a locallzao e o uso do lmvel de forma a
assegurar o cumprlmenLo da funo soclal da proprledade (nos Lermos do plano dlreLor) Lm
ouLras palavras alem de obedecer a uma progresslvldade flscal (exlglda pelo 1 do arL 143
c/c o lnclso l do 1 do arL 136 ambos da Cl) o l1u dever submeLerse a uma
progresslvldade exLraflscal (deLermlnada no lnclso ll do 1 do arL 136 da Cl)"(Curso de
dlrelLo consLlLuclonal LrlbuLrlo So aulo Malhelros 2000 p 94)
Asslm consagrada esL a consLlLuclonalldade da progresslvldade flscal e exLraflscal do l1u
Lodavla apenas a progresslvldade exLraflscal e que depende da edlo do plano dlreLor que
lr deflnlr as rea crlLlcas e lndlcar qual a melhor locallzao dos lmvels e qual dever ser o
uso mals adequado do lmvel urbano para aLender as reals necessldades do munlclplo
CCnCLuSC
ALualmenLe os munlclplos esLo plenamenLe capaclLados a edlLarem lels munlclpals para a
cobrana do l1u LanLo com a caracLerlsLlca de progresslvldade flscal quanLo exLraflscal ou
se[a conslderando o valor do lmvel sua locallzao e uso ou conslderando a funo soclal da
proprledade ou aLe mesmo as duas modalldades de progresslvldade con[unLamenLe
1odavla para a cobrana da progresslvldade exLraflscal depender o Munlclplo da edlo do
plano dlreLor da cldade que lr lndlcar qual a melhor locallzao e uso adequado do lmvel
urbano necessrlo Lambem que prevlamenLe progresslvldade do l1u se[a deLermlnado o
parcelamenLo a edlflcao ou a uLlllzao compulsrla do solo urbano no edlflcado
subuLlllzado ou no uLlllzado (arL 182 4 l Cl) Aps esLas provldnclas o munlclplo poder
enLo proceder apllcao do lmposLo sobre a proprledade predlal e LerrlLorlal urbana (l1u)
progresslvo no Lempo medlanLe a ma[orao da allquoLa pelo prazo de clnco anos
consecuLlvos




l1u 8CC8LSSlvluAuL uL ALlCuC1AS LLl CCMLLMLn1A8 MunlClAL uL C81C ALLC8L
n 212/89 A81 3 lnCCnS1l1uClCnALluAuL uLClSC uC S1l LlLl1CS CusLavo nygaard
(ubllcada na 8evlsLa de LsLudos 1rlbuLrlos n 3 SL1/Cu1 de 1998 pg 117)
CusLavo nygaard
rocurador do Munlclplo de orLo Alegre
Advogado mesLrando em ulrelLo pela uC/8S
e rofessor de ulrelLo 1rlbuLrlo da uC/8S
noLa lnserldo conforme orlglnals remeLldos pelo auLor
l ln18CuuC
1raLa o presenLe esLudo da poslo do Supremo 1rlbunal lederal S1l quanLo
progresslvldade do lmposLo sobre a roprledade redlal e 1errlLorlal urbana l1u e os
respecLlvos desdobramenLos na rblLa da leglslao munlclpal noLadamenLe quanLo s aes
admlnlsLraLlvas e leglslaLlvas que devem ser adoLadas pelas admlnlsLraes munlclpals cu[as
lels locals prevem allquoLas do lmposLo progresslvas A anllse do Lema Lem por pano de
fundo precedenLe do lenrlo do S1l o qual no conLrole dlfuso de consLlLuclonalldade
decreLou a lnconsLlLuclonalldade da progresslvldade do l1u de orLo Alegre no [ulgamenLo de
recurso exLraordlnrlo lnLerposLo de Acrdo do exLlnLo 1rlbunal de Alada do 8lo Crande do
Sul
nada obsLanLe Lendo em vlsLa que a poslo do S1l posLa no precedenLe relaLlvo ao l1u de
orLo Alegre refleLe em grande parLe a lnLerpreLao da CorLe Suprema sobre as normas
consLlLuclonals que LraLam dlreLa e lndlreLamenLe da progresslvldade do lmposLo munlclpal
em quesLo Lm valla as conslderaes que adlanLe sero felLas como reflexo acerca das
llmlLaes consLlLuclonals a que esL submeLldo qualquer leglslador LrlbuLrlo munlclpal ao
dlspor sobre o l1u no respecLlvo LerrlLrlo
ll uLllnlC uC CuL SL!A 8CC8LSSlvluAuL uL lMCS1CS
1odo o debaLe Lravado em Lorno da progresslvldade do l1u prlmelro na douLrlna
especlallzada (com conhecldas dlvergnclas enLre os LrlbuLarlsLas) e aps no mblLo
[urlsprudenclal (sendo o prlmelro caso com desLaque na lmprensa o do Munlclplo de So
aulo alnda em 1990) glrou em Lorno de leglslaes que esLabeleclam sem margem a
qualquer duvlda efeLlva progresslvldade de allquoLas no Lendo sldo por lsso alvo de debaLe
mals aprofundado o exaLo senLldo de lmposLo progresslvo
na medlda em que a soluo flnal sobre os llmlLes da ao munlclpal na lnsLlLulo do l1u
com allquoLas progresslvas fol dada pelo S1l (como ser relaLado a segulr) lmpese lncluslve
para deflnlo sobre a lel apllcvel ao lanamenLo do lmposLo em cada munlclpalldade
esclarecer o real slgnlflcado de lmposLo progresslvo dellmlLando asslm que especle de
graduao de allquoLas do lmposLo sofre as resLrles consLlLuclonals especlflcas na forma da
hermenuLlca consLlLuclonal posLa pelo Supremo 1rlbunal lederal
C concelLo de progresslvldade e h mulLo perfelLamenLe conhecldo e lnconLroverso
uenLre as classlflcaes Lradlclonals dos lmposLos esL a que dlsLlngue os lmposLos em flxos e
proporclonals llxos serlam aqueles cu[o valor (quanLum debeaLur) vem deflnldo na lel
lnsLlLuldora lndependenLe da rlquezaalvo da LrlbuLao Lxemplo alnda ho[e exlsLenLe de
lmposLo flxo e o lSSCn devldo por proflsslonals llberals o qual e esLabelecldo nas lels
munlclpals (Lendo em vlsLa a prevlso generlca posLa no uecreLolel 406/68 lel maLerlalmenLe
complemenLar dlsclpllnadora das regras gerals sobre o lSSCn em valor lnvarlvel pagvel por
ano ou ms em decorrncla do exerclclo da proflsso no LerrlLrlo munlclpal
lndependenLemenLe do preo cobrado pelo servlo no h nesLes casos base de clculo e
allquoLa
roporclonals por seu Lurno serlam os lmposLos cu[o valor a pagar (quanLum debeaLur) e
deflnldo em cada caso pela con[ugao de dols elemenLos esLabelecldos absLraLamenLe na lel
lnsLlLuldora base de clculo e allquoLa A base de clculo nos lmposLos proporclonals e
grandeza ou medlda de valor esLabeleclda absLraLamenLe na lel (preo da mercadorla lucro
valor venal do lmvel valor venal do velculo auLomoLor LoLal do rendlmenLo eLc) A allquoLa
por seu Lurno e o percenLual a parLe dessa grandeza que represenLar aps slngela operao
arlLmeLlca o exaLo valor do lmposLo devldo L a allquoLa pols o elemenLo deflnldor da parLe
do slgno presunLlvo de rlqueza que dever ser recolhldo aos cofres esLaLals
nos lmposLos proporclonals (esmagadora malorla dos ho[e exlsLenLes) o monLanLe a pagar a
LlLulo de lmposLo ser sempre proporclonalmenLe lgual lndependenLemenLe das
caracLerlsLlcas de cada conLrlbulnLe uma vez que nesses lmposLos a allquoLa e unlca
lnvarlvel CbvlamenLe frlsese que o monLanLe a pagar de acordo com o valor ln concreLo
da base de clculo ser malor ou menor conforme o se[a a rlqueza LrlbuLada
A progresslvldade por seu Lurno lmpllca a elevao proporclonal de allquoLas conforme
se[a malor o valor concreLo da base de clculo LuClAnC uA SlLvA AMA8C(1) a propslLo
leclona
A adequao do lmposLo capacldade econmlca do conLrlbulnLe enconLra alnda expresso
no prlnclplo da proporclonalldade em face do qual o gravame flscal deve ser dlreLamenLe
proporclonal rlqueza evldenclada em cada slLuao lmposlLlva A mera ldela de
proporclonalldade porem expressa apenas uma relao maLemLlca enLre o cresclmenLo da
base de clculo e o do lmposLo (se a base de clculo dobra o lmposLo Lambem dobra) A
capacldade conLrlbuLlva reclama mals do que lsso pols exlge que se aflra a [usLla da
lncldncla em cada slLuao lsoladamenLe conslderada e no apenas a [usLla relaLlva enLre
uma e ouLra das duas slLuaes C prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva con[ugado com o da
lgualdade dlreclona os lmposLos para a proporclonalldade mas no se esgoLa nesLa
Com apolo no prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva e no da lgualdade Lem sldo dlscuLlda a
consLlLuclonalldade dos LrlbuLos flxos asslm chamados porque seu monLanLe no se gradua
em funo da malor ou menor expresso econmlca revelada pelo seu faLo gerador
CuLro precelLo que se aproxlma do prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva e o da
progresslvldade prevlsLo para cerLos lmposLos como o de renda A progresslvldade no e uma
decorrncla necessrla da capacldade conLrlbuLlva mas slm um reflnamenLo desse posLulado
A proporclonalldade lmpllca que rlquezas malores gerem lmposLos proporclonalmenLe
malores (na razo dlreLa do aumenLo da rlqueza) ! a progresslvldade faz com que a allquoLa
para as faLlas mals alLas de rlqueza se[a malor (grlfouse)
Lm slnLese pols a progresslvldade slgnlflca prevlso de malores allquoLas quanLo malor for o
valor da base de clculo de um lmposLo ueLermlna a progresslvldade uma elevao
proporclonal da allquoLa (e porLanLo do lmposLo a recolher) quanLo malor for em cada caso
a grandeza absLraLa a medlda de valor elelLa na lel para ldenLlflcar a rlqueza do conLrlbulnLe
alvo da LrlbuLao
lll uA CSlC uC Su8LMC 18l8unAL lLuL8AL LM 8LLAC A 8CC8LSSlvluAuL uC l1u
C Supremo 1rlbunal lederal mulLo anLes do [ulgamenLo especlflco da Lel ComplemenLar
Munlclpal de orLo Alegre n 212/89 [ havla no 8ecurso LxLraordlnrlo n 1337710MC
([ulgado pelo lenrlo do S1l em 20111996 nove voLos a um acrdo publlcado no u!u
Seo 1 em 03091997 e na LLxS1l vol 229 pp 177219) deflnldo a poslo da CorLe
Suprema sobre os llmlLes consLlLuclonals lnsLlLulo pelos Munlclplos do l1u progresslvo
Lendo o leadlng case decldldo sobre a consLlLuclonalldade da 1abela lll da Lel Munlclpal de
8elo PorlzonLe n 3641 de 22 de dezembro de 1989 a qual mulLo se assemelha LrlbuLao
progresslva lnsLlLulda na Lel ComplemenLar n 212/89 de orLo Alegre(2)
A emenLa oflclal do acrdo desse [ulgado fol asslm redlglda
LMLn1A l1u rogresslvldade no slsLema LrlbuLrlo naclonal o l1u lnequlvocamenLe e
um lmposLo real
Sob o lmperlo da aLual ConsLlLulo no e admlLlda a progresslvldade flscal do l1u quer
com base excluslvamenLe no seu arLlgo 143 1 porque esse lmposLo Lem carLer real que e
lncompaLlvel com a progresslvldade decorrenLe da capacldade econmlca do conLrlbulnLe
quer com arrlmo na con[ugao desse dlsposlLlvo consLlLuclonal (generlco) com arrlmo no arL
136 1 (especlflco)
A lnLerpreLao slsLemLlca da ConsLlLulo conduz lnequlvocamenLe concluso de que o
l1u com flnalldade exLraflscal a que alude o lnclso ll do 4 do arLlgo 182 e a expllclLao
especlflcada lncluslve com llmlLao Lemporal do l1u com flnalldade exLraflscal aludldo no
arLlgo 136 l 1
orLanLo e lnconsLlLuclonal qualquer progresslvldade em se LraLando de l1u que no
aLenda excluslvamenLe ao dlsposLo no arLlgo 136 1 apllcado com as llmlLaes
expressamenLe consLanLes dos 2 e 4 do arLlgo 182 ambos da ConsLlLulo lederal
8ecurso exLraordlnrlo conhecldo e provldo declarandose lnconsLlLuclonal o sublLem 223
do seLor ll da 1abela lll da Lel n 3641 de 22121989 no Munlclplo de 8elo PorlzonLe
nesse acrdo o voLo conduLor fol proferldo pelo MlnlsLro MC8Ll8A ALvLS o qual Lraou os
parmeLros e crlLerlos de lnLerpreLao do 1exLo ConsLlLuclonal no que se refere
progresslvldade do l1u A slnLese das concluses a que chegou o relaLor para o Acrdo (Mln
MC8Ll8A ALvLS) Lem servenLla para ldenLlflcar exaLamenLe a poslo da Suprema CorLe sobre
as quesLes levadas a seu exame no precedenLe em Lela
1) C l1u no slsLema LrlbuLrlo naclonal Lem lnequlvocamenLe a naLureza de lmposLo real
porquanLo Lem ele como faLo gerador a proprledade o domlnlo uLll ou a posse de lmvel
locallzado em zona urbana do Munlclplo sem levar em conslderao a pessoa do proprleLrlo
do LlLular do domlnlo uLll ou do possuldor LanLo asslm que o Cdlgo 1rlbuLrlo naclonal ao
deflnlr seu faLo gerador e sua base de clculo no leva em conLa as condles da pessoa do
su[elLo passlvo (LLxS1l 229/198)
2) A ConsLlLulo de 1988 somenLe admlLlu face naLureza real do l1u a progresslvldade
exLraflscal em aLeno colsa (a funo soclal do dlrelLo de proprledade sobre o lmvel) no
permlLlndo sequer a posslbllldade de com relao a esse lmposLo se lmpor uma
progresslvldade vlnculada a slLuaes pessoals do conLrlbulnLe o que demonsLra
lnequlvocamenLe e lsso decorre aLe da clrcunsLncla de Ler sldo esse dlsposlLlvo colocado no
caplLulo concernenLe aos slsLema LrlbuLrlo naclonal a exacerbao do carLer real desse
lmposLo o qual passou a alcanlo alnda quando uLlllzado para flnalldade exLraflscal (81!
229/199)
3) Como se v o arLlgo 136 l 1 da ConsLlLulo s permlLe a progresslvldade do l1u
progresslvldade essa que ser lnsLlLulda nos Lermos de lel munlclpal uma vez que esse
lmposLo e de compeLncla do munlclplo para o flm exLraflscal de assegurar o cumprlmenLo
da funo soclal da proprledade 1raLase evldenLemenLe Lendo em vlsLa a modalldade de
lmposLo em causa da funo soclal da proprledade urbana Cra a funo soclal da
proprledade como bem sallenLa MA8CC Au8LLlC C8LCC (obra clLada p 333) no esL
dlreLamenLe llgada qualldade lnerenLe a cerLos bens ou s faculdades aLrlbuldas ao
proprleLrlo mas esL llgada ao uso uLlllzao concreLa que e dada quele deLermlnado
bem ou se[a dlz respelLo ao exerclclo do dlrelLo de proprledade aLuando com llmlLao ao
concelLo lndlvlduallsLa desse dlrelLo (LLxS1l 229/201)
4) A lnLerpreLao slsLemLlca da ConsLlLulo conduz lnequlvocadamenLe concluso de que
o l1u com flnalldade exLraflscal a que alude esse lnclso ll do 4 do arLlgo 182 e a
expllclLao especlflcada lncluslve com llmLlao Lemporal do l1u com flnalldade exLraflscal
aludldo no arL 136 l 1 aLe porque no Lem senLldo que se admlLam no mesmo LexLo
consLlLuclonal com flnalldade exLraflscal de aLender mesma funo soclal da proprledade
um l1u sem llmlLaes que no as decorrenLes da vonLade de cada munlclplo e ouLro l1u
com as llmlLaes esLabelecldas pela CarLa Magna podendo um exclulr o ouLro ou ser
lnsLlLuldos cumulaLlvamenLe orLanLo e lnconsLlLuclonal qualquer progresslvldade em se
LraLando de l1u que no aLenda excluslvamenLe ao dlsposLo no arL 136 1 apllcado com
as llmlLaes expressamenLe consLanLes dos 2 e 4 do arLlgo 182 ambos da ConsLlLulo
lederal (LLxS1l 229/202203)
L lmporLanLe desLacar que a lel munlclpal alvo do precedenLe do S1l ora em comenLo no
prevla progresslvldade exLraflscal do l1u mas graduao de allquoLas conforme malor fosse
o valor venal dos lmvels em escalas progresslvas dlversas conforme a locallzao a uLlllzao
e a locallzao dos lmvels
no que Lange progresslvldade exLraflscal do l1u (progresslvldadesano lnsLlLulda com
fulcro nos 2 e 4 do arL 182 da Cl/88 cc arL 136 1 Lambem da ConsLlLulo lederal)
no h manlfesLao especlflca do Supremo 1rlbunal lederal ue qualquer modo no corpo do
acrdo especlalmenLe nos voLos do MlnlsLro MC8Ll8A ALvLS (LLxS1l 229/201202) lLMA8
CALvC (LLxS1l 229/214) S?unL? SAnCPLS (LLxS1l 229/213) e nL8l uA SlLvLl8A (LLx
S1l 229/217) houve manlfesLao sobre a posslbllldade de lnsLlLulo de l1u progresslvo no
Lempo para compellr o proprleLrlo de lmvel a fazlo cumprlr sua funo soclal ferlndose
alnda que lndlreLamenLe a quesLo da necessldade (ou condlclonamenLo) de exlsLncla de lel
complemenLar naclonal deflnldora dos parmeLros gerals para lnsLlLulo desse lmposLo
progresslvo C MlnlsLro MC8Ll8A ALvLS de cerLa forma enLende suflclenLes os parmeLros [
posLos na ConsLlLulo para crlao do l1u progresslvo no Lempo ! os MlnlsLros lLMA8
CALvC S?unL? SAnCPLS e nL8l uA SlLvLl8A aparenLemenLe exlgem a edlo prevla de lel
naclonal para vlablllzar a lnsLlLulo de l1u progresslvo com flnalldade exLraflscal
ue qualquer modo o que flcou deflnlLlvamenLe assenLado pela CorLe Suprema e que so
lnconsLlLuclonals as lels munlclpals que lnsLlLulram allquoLas progresslvas de l1u com
flnalldade dlLa flscal ou se[a de acordo com suposLa capacldade conLrlbuLlva ou econmlca
dos su[elLos passlvos
L lmporLanLe desLacar desde logo que o Supremo 1rlbunal lederal como se v claramenLe no
voLo conduLor do [ulgamenLo que deLermlnou a orlenLao da CorLe sobre a maLerla apenas
referluse llmlLao da lnsLlLulo de l1u progresslvo ou se[a como expllclLado no Lplco
supra com allquoLas varlvels em escala conforme se[a malor a base de clculo do lmposLo
A orlenLao Lraada pelo 8ecurso LxLraordlnrlo n 1337710MC vem sendo segulda em
Lodos os demals felLos que LraLam de lels munlclpals que prevem allquoLas progresslvas de
l1u Lal como o 8L n 1940361S (1rlbunal leno malorla acrdo publlcado em
20061997 no u!u Seo 1 e na LLxS1l volume 228 pp 204220) que LraLava do l1u do
Munlclplo de SanLo Andre S ou o 8L 1792738S no qual o 1rlbunal leno do S1l declarou a
lnconsLlLuclonalldade do arL 3 1 lnclso l e allneas a aLe f da Lel ComplenLar n 07 de
07121973 com a redao que lhe deu a Lel ComplemenLar n 212 de 28121989 ambas do
Munlclplo de orLo Alegre
ue ouLro lado no e de se esperar manLlda a aLual esLruLura do slsLema LrlbuLrlo naclonal
modlflcao da orlenLao do Supremo 1rlbunal lederal uma vez que salvo
excepclonallsslmas hlpLeses a poslo do lenrlo no e revlsada 1ambem a declso do
lenrlo por fora de norma reglmenLal (arL 101 do 8lS1l) ser apllcada em Lodos os felLos
que forem submeLldos s 1urmas ou ao lenrlo
lv uCS LlLl1CS uA uLClSC uC Su8LMC 18l8unAL lLuL8AL nC 8L 1792738S
CCn18CLL lnCluLn1AL L ulluSC uL CCnS1l1uClCnALluAuL
A declso do Supremo 1rlbunal lederal nos auLos do 8L 1792738S fol proferlda pelo lenrlo
da CorLe Suprema em [ulgamenLo de recurso exLraordlnrlo manlfesLado por conLrlbulnLes de
orLo Alegre que argulam lncldenLalmenLe a lnconsLlLuclonalldade do arLlgo 3 1 lnclso l
leLras a a f da Lel ComplemenLar n 7/73 com a redao que lhe fol dada pela Lel
ComplemenLar n 212/89
A argulo de lnconsLlLuclonalldade pela vla dlfusa e lncldenLal admlLlda no slsLema [udlclal
brasllelro de conLrole de consLlLuclonalldade Lem como e paclflco na douLrlna e na
[urlsprudncla da Suprema CorLe efelLos lnLer parLes e ex Lunc
Slgnlflca dlzer que a declso do S1l posLa no 8L 1792738S somenLe produz efelLos em
relao queles conLrlbulnLes que lngressaram com a ao e em carLer reLroaLlvo quer dlzer
a pronuncla de nulldade da lel lnconsLlLuclonal reLroage daLa da edlo da norma resLando
lnvllda asslm a exlgncla do l1u daqueles conLrlbulnLes que a[ulzaram a demanda (MA8lnA
Sl8AnCLLC CAS1LLLC e ouLros) efeLuada com base na apllcao das allquoLas prevlsLas no
arLlgo 3 1 lnclso l leLras a a f da LC 7/73 com a redao dada pela Lel ComplemenLar n
212/89
no possul a declso do Supremo asslm efelLos erga omnes (ou se[a para Lodos os aLlngldos
pela norma) uma vez que Lal efelLo somenLe decorre da declso posLa em ao dlreLa de
lnconsLlLuclonalldade velculo lnexlsLenLe no slsLema brasllelro no conLrole da
consLlLuclonalldade de lels munlclpals em face da ConsLlLulo lederal
A exLenso dos efelLos da declso do S1l a Lodos os conLrlbulnLes somenLe darse no caso da
edlo pelo Senado lederal de 8esoluo suspenslva da eflccla do dlsposlLlvo declarado
lnconsLlLuclonal na forma do arL 32 x da ConsLlLulo lederal L frlsese a edlo de
8esoluo SenaLorlal nesses casos no e obrlgaLrla uma vez que e aLrlbulo consLlLuclonal
lnserlda na compeLncla do Senado lederal o qual por declso pollLlca poder ou no edlLar
resoluo exLenslva dos efelLos da declso do Supremo 1rlbunal lederal declaraLrla de
lnconsLlLuclonalldade
na falLa de 8esoluo do Senado lederal aLe o momenLo lnexlsLenLe permanece a lel
declarada lnconsLlLuclonal vllda uma vez que o [ulzo de lnconsLlLuclonalldade ln concreLo
apenas afasLa a apllcao da lel nos llmlLes da llde com efelLos resLrlLos s parLes llLlganLes
apenas
no que se refere slLuao da relao [urldlcoLrlbuLrla que passa a regrar o vlnculo enLre o
Munlclplo (su[elLo aLlvo) e o conLrlbulnLe (su[elLo passlvo) beneflclado com declso [udlclal que
reconhea a lnconsLlLuclonalldade do l1u progresslvo lmpese frlsar o segulnLe
a) a declso [udlclal LranslLada em [ulgado no caso concreLo lmpllca a lmposslbllldade de
exlgncla do l1u com allquoLas progresslvas Lal como prevlsLo no arL 3 1 lnclsos l
(lmvels predlals excluslvamenLe resldenclals) e ll (lmvels predlals no excluslvamenLe
resldenclals comerclals lndusLrlals e mlsLos ) e 3 lnclsos l ll e lll (lmvels LerrlLorlals
locallzados na 1 2 e 3 dlvlses flscals) do(s) conLrlbulnLe(s) auLor(es) da ao [udlclal a
lmposslbllldade de apllcao da progresslvldade do l1u no caso decorre da nulldade dos
dlsposlLlvos legals que a prevem com reLroao (ex Lunc)
b) face nulldade ex Lunc dos dlsposlLlvos legals declarados lnconsLlLuclonals no caso
concreLo em relao ao(s) conLrlbulnLe(s) auLor(es) da respecLlva ao [udlclal a relao
obrlgaclonal ex lege LrlbuLrla ser reglda somenLe quanLo ao elemenLo essenclal do aspecLo
quanLlLaLlvo allquoLa (vez que a base de clculo no fol alvo de reconheclmenLo de qualquer
lnconsLlLuclonalldade) pela leglslao anLerlor compaLlvel com o aLual 1exLo ConsLlLuclonal
c) frlsese que a lnconsLlLuclonalldade opera efelLo ex Lunc em relao a Lodo o dlsposlLlvo ou
lel declarada lnconsLlLuclonal lncluslve o efelLo revogaLrlo segue dal que havendo lel
anLerlor compaLlvel com a ConsLlLulo esLa h de ser apllcada sem qualquer soluo de
conLlnuldade no se LraLa de reprlsLlnao mas LosomenLe de eflccla plena de lel que
pela lnconsLlLuclonalldade de lel posLerlor nunca fora valldamenLe revogada
d) desse modo LranslLada em [ulgado a senLena ou acrdo que declare a
lnconsLlLuclonalldade da progresslvldade de allquoLas do l1u no caso concreLo haver o
Munlclplo de recalcular o lmposLo do(s) auLor(es) da ao respecLlva resLlLulndo se no
operado o prazo decadenclal da repeLlo do lndeblLo o valor evenLualmenLe exlgldo a malor
ou se for o caso lanando os dlferenclals de lmposLo decorrenLes da apllcao de allquoLa
que clrcunsLanclalmenLe se[a mals elevada que aquela prevlsLa para o caso pela lel
declarada lnconsLlLuclonal
v lnCCnS1l1uClCnALluAuL uAS ALlCuC1AS 8CC8LSSlvAS uC l1u LM C81C ALLC8L LLl
An1L8lC8 ALlCvLL
ue lnlclo lmporLa sallenLar que a lnconsLlLuclonalldade da progresslvldade de allquoLas do l1u
deLermlna a nulldade de Loda a escala progresslva prevlsLa na lel ou dlsposlLlvo de lel uma vez
que nulo e o slsLema progresslvo Serla absurdo dlzer por exemplo que vllda serla uma das
allquoLas prevlsLas na escala progresslva porquanLo Lal escolha lmpllcarla a flxao de
allquoLa de LrlbuLo maLerla reservada excluslvamenLe ao oder LeglslaLlvo (arL 97 lv do
C1n) ue mals a mals como e cedlo o !udlclrlo no conLrole de consLlLuclonalldade mesmo
medlanLe processo hermenuLlco de lnLerpreLao conforme a ConsLlLulo [amals aLua como
leglslador poslLlvo sendo sempre o efelLo da lnconsLlLuclonalldade negaLlvo ou se[a de reLlrar
do slsLema [urldlco a lel ou dlsposlLlvo de lel lnconsLlLuclonal
lmporLa asslm ldenLlflcar na leglslao munlclpal preLerlLa Lel ComplemenLar n 212 de 28
de dezembro de 1989 (uCL de 29121989) que allquoLas no progresslvas eram prevlsLas
para quanLlflcao do l1u devldo no Munlclplo de orLo Alegre L necessrlo dlzer que se Lem
por lnconsLlLuclonal para esse efelLo Lodo e qualquer dlsposlLlvo de lel munlclpal que preve[a
allquoLas progresslvas conforme se[a malor o valor venal do lmvel
Como fol frlsado no Lplco ll desLe esLudo e preclso delxar claro que a lnconsLlLuclonalldade
reconheclda pelo Supremo 1rlbunal lederal apenas se refere progresslvldade de allquoLas
ou se[a prevlso em lel de allquoLas malores na medlda em que malor for a rlqueza (no caso
do l1u por fora do arL 33 do C1n valor venal de mercado do lmvel) LrlbuLada lmporLa
slnalar que a compreenso do S1l no senLldo de que no e posslvel a progresso de allquoLas
do l1u que no Lenham a flnalldade de compellr o proprleLrlo de lmvel urbano a cumprlr a
funo soclal da proprledade (arLs 136 1 cc 182 2 e 4 da Cl/88) fol proferlda
porque o l1u no enLendlmenLo do S1l e lmposLo real sendo lmposslvel graduar allquoLas
do lmposLo com fulcro na capacldade conLrlbuLlva ou econmlca do proprleLrlo do lmvel
uesse modo podese dlzer sem medo que so plenamenLe vlldas allquoLas do l1u
prevlsLas em lels anLerlores LC 212/89 caso se[am allquoLas no progresslvas ou se[a que
no se[am varlvels na medlda em que malor for o valor venal do lmvel
MedlanLe aLenLa pesqulsa de leglslao efeLuada pela assessorla da Lqulpe de AssunLos llscals
e 1rlbuLrlos da rocuradorlaCeral do Munlclplo de orLo Alegre verlflcouse que a leglslao
munlclpal anLerlor Lel ComplemenLar n 212/89 sempre prevlu allquoLas dlferencladas para
lmvels consLruldos (lmposLo predlal) e Lerrenos/glebas (lmposLo LerrlLorlal) locallzados na
zona urbana de orLo Alegre
1als allquoLas dlferencladas enLreLanLo para Lerrenos/glebas no eram progresslvas na
medlda em que seus percenLuals no se alLeravam na medlda do valor venal do lmvel As
allquoLas lndependenLemenLe do valor venal do lmvel sempre permaneclam as mesmas C
que havla lsLo slm era prevlso de allquoLas dlferencladas conforme a locallzao dos lmvels
(arL 3 2 leLras a b e c da Lel ComplemenLar n 7/73 na redao orlglnal)
uesse modo sempre que decorra de declso [udlclal LranslLada em [ulgado em processos
lndlvlduals ou alnda caso venha a ser aLrlbuldo efelLo erga omnes declso do S1l posLa no
8L 1792738S por 8esoluo do Senado lederal dever a AdmlnlsLrao apllcar as allquoLas
do l1u prevlsLas na leglslao anLerlor as quals frlsese pelo menos para os lmvels no
edlflcados eram superlores s esLabelecldas na escala progresslva da Lel ComplemenLar n
212/89
uo resulLado da apllcao das allquoLas prevlsLas na leglslao preLerlLa em cada lanamenLo
nuo do l1u verse se h valor a resLlLulr ou dlferena de lmposLo a lanar em cada caso
como [ frlsado
L de se referlr por ulLlmo que mesmo no Lendo sldo ob[eLo de manlfesLao pelo S1l a
posslbllldade de flxao de dlferenLes allquoLas de l1u no progresslvas no parece que ha[a
qualquer vedao consLlLuclonal a propslLo
rlmelro porque no se LraLa de progresslvldade de allquoLas porquanLo no h graduao de
percenLuals de acordo com a elevao da rlqueza (valor do lmvel) LrlbuLada Asslm a
naLureza de lmposLo real do l1u no afasLa a posslbllldade de o leglslador prever dlversas
allquoLas para lmvels da cldade conforme se[am os mesmos consLruldos ou no ou
conforme a respecLlva locallzao
Segundo porque lnexlsLe qualquer dlsposlLlvo consLlLuclonal que deLermlne que o l1u e
lmposLo com allquoLa unlca L lmporLanLlsslmo slnalar que somenLe a progresso de allquoLas
sofre resLrlo consLlLuclonal (ou se[a somenLe pode ser lnsLlLulda para exlgncla de
proprleLrlos de lmvels que no cumpram sua funo soclal e com elevao Lemporal na
medlda em que a slLuao anLl[urldlca permanea)
1ercelro porque lnexlsLe llmlLao consLlLuclonal generlca lmposlLlva ao leglslador munlclpal
que afasLe a posslbllldade de prevlso de mals de uma allquoLa para o l1u
CuarLo porque no slgnlflca qualquer LraLamenLo deslgual enLre conLrlbulnLes que se
enconLrem em slLuao equlvalenLe prevlso de dlferenLes allquoLas do l1u para Lerrenos e
predlos por exemplo ou para Lerrenos melhor ou plor locallzados A clrcunsLncla da prprla
caracLerlsLlca de cada proprledade (lmvel consLruldo ou no Lerreno locallzado em zona de
alLa ocupao urbana ou no) pe cerLamenLe em caLegorlas dlferencladas os conLrlbulnLes
proprleLrlos dos dlferenLes lmvels os quals no se enconLram em slLuao equlvalenLe
Alls e lncluslve recomendvel que ha[a a prevlso de allquoLas dlferencladas enLre predlos e
Lerrenos e enLre Lerrenos slLuados em zonas de malor e menor ocupao urbana uma vez que
Lal dlferenclao serve como desesLlmulo manuLeno de vazlos urbanos concreLlzando os
comandos do arL 23 lx da Cl/88 (que flxa compeLncla dos LsLadosmembros no senLldo de
promover programas de consLruo de moradlas e a melhorla das condles hablLaclonals e de
saneamenLo bslco) e dos arLlgos 173 a 177 da ConsLlLulo LsLadual Caucha de 1989 que
denLre ouLras regras dlspe que o LsLado do 8S e os Munlclplos devero esLabelecer
programas desLlnados a faclllLar o acesso da populao hablLao (arL 174) e dlsLrlbulr
beneflclos e encargos do processo de desenvolvlmenLo das cldades lnlblndo a especulao
lmoblllrla os vazlos urbanos e a excesslva concenLrao urbana (arL 176 vll)
CulnLo porque a resLrlo consLlLuclonal uLlllzao do l1u como lnsLrumenLo ordenador da
ocupao do espao urbano desesLlmulando as proprledades de lmvels no edlflcados
resLrlngese ao lnsLrumenLo progresslvldade de allquoLas no havendo qualquer vedao
expressa mera prevlso de allquoLas dlferencladas
SexLo porque no havendo qualquer afronLa a dlsposles consLlLuclonals expressas ou
posLas em lels complemenLares a ao leglslaLlva possul relaLlva llberdade sendo desse
modo vlldas as dlsposles legals que no lmpllquem afronLa a regras ou prlnclplos posLos na
ConsLlLulo
SeLlmo e ulLlmo porque a dlferenclao de allquoLas para deLermlnada caLegorla de
conLrlbulnLes que no se enconLrem em slLuao equlvalenLe e praxe nas leglslaes
LrlbuLrlas esLadual federal e munlclpal nunca sofrendo qualquer especle de lrreslgnao
Como exemplo Lemse as allquoLas do lSSCn varlvels conforme a aLlvldade desenvolvlda ou
as allquoLas do lvA conforme o Llpo do velculo auLomoLor ou as allquoLas do lmposLo sobre
a renda (dlversas para pessoas flslcas e [urldlcas) ou do lCl (dlversas para operaes de
cmblo credlLo e seguro) ou do l18l Munlclpal conforme se[a flnanclado ou no o lmvel eLc
vl 8CC8LSSlvluAuL llSCAL uC l1u vALluAuL nLCLSSluAuL uL AL1L8AC
CCnS1l1uClCnAL
or ulLlmo cumpre dlzer que a quesLo da progresslvldade do l1u com flnalldades flscals ou
se[a sem que a progresso de allquoLas na proporo da elevao do valor venal do lmvel
se[a esLabeleclda no Lempo com carLer punlLlvo (arLs 136 1 cc 182 2 e 4) resLa
deflnlda pelo S1l de modo conLrrlo s preLenses munlclpals
L como a declso da CorLe Suprema susLenLouse na asserLlva de que o l1u por sua naLureza
de lmposLo real no permlLe graduao de acordo com a capacldade conLrlbuLlva ou
econmlca do conLrlbulnLe (arL 143 1 da Cl/88) resLa ho[e lmposslvel mesmo se edlLada
lel complemenLar federal a lnsLlLulo de l1u progresslvo
uesse modo apenas serla vlvel a lnsLlLulo de l1u progresslvo (salvo aquele punlLlvo
prevlsLo no arL 182 2 e 4 da Cl/88) se houvesse modlflcao da ConsLlLulo lederal de
1988 medlanLe Lmenda ConsLlLulo alLerando a redao do 1 do arL 136 para fazer
consLar por exemplo o segulnLe
ArL 136 CompeLe aos Munlclplos lnsLlLulr lmposLos sobre
l proprledade predlal e LerrlLorlal urbana
()
1 C lmposLo prevlsLo no lnclso l poder ser progresslvo nos Lermos de lel munlclpal de
forma a assegurar o cumprlmenLo da funo soclal da proprledade na forma do arL 182 e
Lambem para deLermlnar graduao de allquoLas de acordo com o valor dos lmvels urbanos
(a emenda esL em lLllco)
ue ouLro lado serla lmporLanLe Lambem para espancar duvldas que exlsLem em Lorno do
Lema como [ anuncla a declso do Supremo 1rlbunal lederal referlda nesLe esLudo alLerar o
dlsposLo no 4 do arL 182 reLlrando a referncla lel federal deflnldora das hlpLeses em
que e posslvel a lnsLlLulo de l1u progresslvo no Lempo uma vez que a prprla ConsLlLulo
[ e suflclenLemenLe clara sobre o assunLo resLando evldenLe que cada munlclpalldade dever
deflnlr de acordo com a realldade local o que se[am lmvels no edlflcados subuLlllzados ou
no uLlllzados passlvels de LrlbuLao progresslva sanclonaLrla
noLas
1) AMA8C LuClAnC uA SlLvA ulrelLo 1rlbuLrlo 8rasllelro 1997 So aulo LdlLora Saralva
p 136
2) uesLaquese que de um modo geral as lels munlclpals no dlferem na forma de
esLabeleclmenLo da progresslvldade do l1u aLe porque exlgese para que ha[a lmposLo
progresslvo elevao de allquoLas na proporo da elevao da rlqueza LrlbuLada a qual no
caso do l1u e o valor de mercado do lmvel quanLlflcado ln concreLo quando da
efeLlvao de cada lanamenLo



C l1u L A lunC SCClAL uA 8C8lLuAuL Carlos Arau[o LeoneLLl
(ubllcada no !ornal SlnLese n 21 nCv/1998 pg 6)
Carlos Arau[o LeoneLLl
rofessor de ulrelLo da ulSC
MesLrando em ulrelLo na ulSC
noLa lnserldo conforme orlglnals remeLldos pelo auLor
1 CCnSluL8A0LS CL8AlS SC88L C l1u
C l1u lmposLo sobre a proprledade predlal e LerrlLorlal urbana e LrlbuLo de compeLncla
prlvaLlva dos Munlclplos e do ulsLrlLo lederal (ConsLlLulo arL 136 l cc arL 147 ln flne)
LxcepclonalmenLe a unlo pode lnsLlLullo e cobrlo sobre os lmvels slLuados em 1errlLrlo
lederal no dlvldldo em Munlclplos (Cl arL 147)
Segundo o arL 32 do Cdlgo 1rlbuLrlo naclonal C1n a hlpLese de lncldncla do l1u e a
proprledade o domlnlo uLll ou a posse de bem lmvel por naLureza ou acesso flslca como
deflnldo no Cdlgo Clvll slLuado na zona urbana do Munlclplo desde que servldo por no
mlnlmo dols dos melhoramenLos arrolados no 1 daquele dlsposlLlvo
A proprledade e o dlrelLo real por excelncla que confere ao seu LlLular os dlrelLos ou
aLrlbuLos de uso gozo e dlsposlo da colsa alem do de poder reavla de quem quer que
ln[usLamenLe a possua (Cdlgo Clvll arL 324)
uomlnlo uLll por seu Lurno e o nome dado pelo Cdlgo Clvll (arLs 678 e ss) ao con[unLo de
aLrlbuLos conferldos ao LlLular de enflLeuse aforamenLo ou emprazamenLo dlrelLo real em
favor de Lercelro no proprleLrlo do bem que lhe permlLe aglr quase como se o fosse nos
dlas aLuals a enflLeuse no 8rasll como lnsLlLuLo de dlrelLo prlvado e praLlcamenLe
lnexlsLenLe na prLlca C aforamenLo subslsLe em regra geral LosomenLe como lnsLlLuLo de
dlrelLo publlco em especlal o admlnlsLraLlvo lncldlndo sobre os lmvels federals denomlnados
de Lerrenos de marlnha (uecreLolel n 9760/46)
llnalmenLe a posse e uma slLuao essenclalmenLe fLlca que conslsLe no comporLamenLo
por parLe de alguem pessoa flslca [urldlca ou a esLa equlparada como se fosse proprleLrlo
de um deLermlnado bem sendoo ou no L o que se depreende do arL 483 do Cdlgo Clvll de
nlLlda lnsplrao na Leorla ob[eLlvlsLa da posse preconlzada por !herlng conforme
reconheclmenLo unnlme da douLrlna pLrla 1 e que a concelLua alnda que de forma obllqua
como o exerclclo de faLo pleno ou no de algum dos poderes lnerenLes ao domlnlo
Lm ouLras palavras no ulrelLo brasllelro a posse e relao de faLo enLre a pessoa e a colsa
Lendo em vlsLa a uLlllzao econmlca desLa L a exLerlorlzao da conduLa de quem procede
como normalmenLe age o dono L a vlslbllldade do domlnlo 2
no enLanLo conforme mulLo bem observa Sacha Calmon navarro Colho apesar de o C1n em
seu arL 34 lnclulr o possuldor a qualquer LlLulo enLre os conLrlbulnLes do l1u no e qualquer
posse que auLorlza a exlgncla do seu LlLular do lmposLo apenas aquelas hlpLeses em que o
possuldor se comporLa como se leglLlmo proprleLrlo do lmvel fosse Asslm o locaLrlo o
comodaLrlo e ouLros que a esLes se assemelham no so conLrlbulnLes do l1u 3
Com razo o LrlbuLarlsLa mlnelro somenLe h senLldo em LrlbuLarse em sede de l1u a mera
posse quando esLa e exerclda como se auLnLlca proprledade fosse lsLo e naquelas
hlpLeses mulLo comuns no 8rasll alnda que de modo especlal nas reas rurals em que o
possuldor do bem se [ulga o seu efeLlvo senhor e de faLo o e apenas no deLendo o
necessrlo LlLulo de domlnlo or ouLro lado nos casos de desdobramenLo da posse vg
locao comodaLo depslLo penhor eLc revelase lnLelramenLe descablda a exlgncla do
lmposLo do possuldor dlreLo do bem (o locaLrlo comodaLrlo deposlLrlo credor
plgnoraLlclo eLc) devendo slo do seu proprleLrlo vla de regra conhecldo ou conheclvel
pelo llsco
Cs auLores cosLumam slLuar o l1u enLre os chamados lmposLos reals le aqueles em cu[a
quanLlflcao no se leva em conLa aspecLos pessoals do conLrlbulnLe 4 como ocorre por
exemplo alnda que no na medlda dese[vel com o lmposLo de renda pessoa flslca
Alfredo AugusLo 8ecker 3 v o l1u como um auLnLlco lmposLo sobre a exlsLncla de dlrelLos
no caso o de proprledade de um bem lmvel no que e aplaudldo por navarro Colho que
lembra que o nucleo da hlpLese de lncldncla e o dlrelLo real da pessoa e no a colsa Colho
re[elLa ouLrosslm a poslo da douLrlna Lradlclonal que classlflca o l1u como LrlbuLo real
enLendendo que Lal classlflcao no se revesLe de carLer [urldlco 6
ConLrarlando o enslnamenLo de Allomar 8aleelro para quem o l1u e velho na compeLncla
dos Munlclplos brasllelros 7 Pugo de 8rlLo Machado lembra que o l1u flgurava na prlmelra
ConsLlLulo 8epubllcana como um lmposLo de compeLncla dos LsLados passando alada
munlclpal a parLlr da CarLa de 1934 8
na verdade o LexLo consLlLuclonal a parLlr da Lmenda 18/63 clnge o campo de lncldncla do
l1u proprledade predlal e LerrlLorlal urbana ao passo que o arL 32 do C1n como [ exposLo
anLerlormenLe lnclul o domlnlo uLll e a posse enLre suas hlpLeses de lncldncla
conflgurandose asslm uma aparenLe exorblLncla da lel
no enLanLo Lal conLradlo enLre o LexLo legal e o consLlLuclonal e apenas aparenLe 9 posLo
que a Leorla ob[eLlvlsLa da posse de !herlng adoLada ma[orlLarlamenLe pelo Cdlgo Clvll
8rasllelro conforme [ vlsLo permlLe perfelLamenLe enLenderse a posse lnclulda na
expresso proprledade na forma uLlllzada pelo consLlLulnLe lsLo e parece claro que o
consLlLulnLe quls permlLlr a LrlbuLao do paLrlmnlo do conLrlbulnLe na parLe em que esLe e
lnLegrado por lmvels urbanos Asslm se uma deLermlnada pessoa Lem como seu um lmvel
urbano o qual represenLa em seu paLrlmnlo um deLermlnado valor deve pagar o l1u
devldo alnda que no Lenha LlLulo de domlnlo
2 A 8CC8LSSlvluAuL uAS ALlCuC1AS uC l1u
As allquoLas do l1u so as flxadas pelo respecLlvo Munlclplo por melo de lel Lm prlnclplo o
Munlclplo goza de lnLelra llberdade para fazlo condlclonado por bvlo ao respelLo aos
prlnclplos consLlLuclonals LrlbuLrlos se[am expllclLos ou lmpllclLos
Asslm no esLabeleclmenLo das allquoLas apllcvels ao l1u como de resLo aos demals
lmposLos o leglslador munlclpal dever aLenLar para que no se flra por exemplo os
prlnclplos da lsonomla LrlbuLrla e da vedao do uso de LrlbuLo com efelLo de conflsco (Cl
arL 130 ll e lv) CuanLo a esLe ulLlmo cumpre lembrar que no se apllca nas hlpLeses em que
o lmposLo e uLlllzado preponderanLemenLe como LrlbuLo exLraflscal como vg lnsLrumenLo
de esLlmulo para o cumprlmenLo da funo soclal da proprledade 10
Cs LrlbuLos podem ser regresslvos ou progresslvos C LrlbuLo e regresslvo quando sua
onerosldade relaLlva cresce na razo lnversa da capacldade econmlca (ou conLrlbuLlva) do
conLrlbulnLe le quanLo mals pobre o su[elLo passlvo malor ser o peso relaLlvo do lmposLo
11 L o caso dos LrlbuLos lndlreLos 12 em geral (aqueles em que o nus flnancelro e suporLado
por ouLra pessoa o consumldor flnal dlferenLe da do conLrlbulnLe de dlrelLo vg ll lCMS
lSS CCllnS eLc) e da malorla dos LrlbuLos dlreLos (vg lvA l18l e o prprlo l1u como
regra geral)
! no LrlbuLo progresslvo sua onerosldade relaLlva (le o peso do valor devldo) cresce na
medlda em que aumenLa a capacldade conLrlbuLlva do conLrlbulnLe Cu se[a os mals rlcos
pagam proporclonalmenLe mals do que os mals pobres C exemplo Llplco de lmposLo
progresslvo e o lmposLo de renda pessoa flslca embora aLualmenLe com a reduo das
falxas de renda a apenas Lrs a sua progresslvldade resLa pre[udlcada 13
Sob a eglde das CarLas de 1946 e de 1967/69 o Supremo 1rlbunal lederal consagrou o
enLendlmenLo segundo o qual o uso de allquoLas progresslvas para o l1u proporclonalmenLe
ao numero de lmvels do conLrlbulnLe era lnconsLlLuclonal o que fol consubsLanclado na
Sumula n 389
A ConsLlLulo de 1988 lnovou nesLa maLerla ao prever o uso da progresslvldade em sede de
l1u em duas slLuaes
a) em respelLo ao prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva lnsculpldo no arL 143 1 da
ConsLlLulo e apllcvel sempre que posslvel aos lmposLos
b) para conferlr eflccla ao prlnclplo da funo soclal da proprledade conforme deLermlna o
[ clLado 1 do arL 136 alem do arL 182 4 ambos relaLlvamenLe ao l1u e alnda o arL
133 4 com referncla ao l18
Asslm podese dlzer que h prevlso consLlLuclonal de dols Llpos dlsLlnLos de progresslvldade
em sede de l1u a saber
a) a progresslvldade slmples le a adoo de allquoLas varlvels proporclonals base de
clculo do lmposLo (l1u e l18) e a prevlsLa nos arLs 133 4 ll e 136 1)
b) a progresslvldade no Lempo ou se[a o uso de allquoLas crescenLes com o passar do Lempo
(aumenLando a cada ano por exemplo) prevlsLa de forma expressa apenas para o l1u e
subordlnada a normas a serem velculadas por lel federal alnda no edlLada
na chamada progresslvldade slmples a allquoLa adoLada no cresce com o Lempo mas em
funo de ouLros parmeLros relaclonados ao conLrlbulnLe Lals como valor da base de clculo
global do lmposLo numero de bens lmvels de sua proprledade domlnlo uLll ou posse rea
LoLal dos lmvels eLc
na verdade no e paclflco asslm na douLrlna como na [urlsprudncla pLrlas a posslbllldade
de os Munlclplos poderem adoLar allquoLas do l1u progresslvas que no o se[am ao longo do
Lempo lncluslve sob a eglde da aLual ConsLlLulo
P quem enLenda que a progresslvldade quanLo ao l1u somenLe e posslvel se ocorrer a
hlpLese prevlsLa no lnclso ll do 4 do arL 182 da ConsLlLulo supraLranscrlLo ou se[a
haverla apenas a progresslvldade no Lempo 14
C prprlo Supremo 1rlbunal lederal alnda no flrmou poslo clara a favor da progresslvldade
aLemporal do l1u manLendose flel aos Lermos da sua Sumula n 389 [ menclonada
na douLrlna conLudo vozes no falLam em prol da admlsso da progresslvldade como regra
geral em sede de l1u alnda que no ocorram as hlpLeses elencadas no arL 182 4 da
ConsLlLulo
Pugo de 8rlLo Machado por exemplo susLenLa que a progresslvldade nas allquoLas do l1u [
era admlLlda pela ConsLlLulo anLerlor e o conLlnua sendo de forma alnda mals expllclLa pela
aLual
So suas as palavras
Lm face da ConsLlLulo lederal de 1988 volLou a relnar dlvergncla em Lorno da valldade do
l1u progresslvo Lm slnLese Lem sldo susLenLado que o 1 do arL 136 da vlgenLe
ConsLlLulo segundo o qual o l1u poder ser progresslvo nos Lermos de lel munlclpal de
forma a assegurar o cumprlmenLo da funo soclal da proprledade no auLorlza ouLra forma
de progresslvldade para esLe lmposLo alem da prevlsLa pela prprla ConsLlLulo em seu arL
182 4 lnclso ll
no obsLanLe defendlda por LrlbuLarlsLas os mals emlnenLes a Lese no nos parece
procedenLe
Lm prlmelro lugar porque no e razovel admlLlr Lenha a ConsLlLulo uLlllzado a norma do
arL 136 1 lnuLllmenLe e a prevalecer a lnLerpreLao segundo a qual e lnadmlsslvel ouLra
progresslvldade que no se[a a do arL 182 4 a regra do arL 136 1 resLarla
absoluLamenLe lnuLll podendo ser exclulda do LexLo consLlLuclonal sem lhe fazer qualquer
falLa
()
Lm segundo lugar porque no se pode delxar de Ler em conLa a Lecnlca leglslaLlva uLlllzada
pelo consLlLulnLe de 1988 A ConsLlLulo de 1988 LraLa de cada assunLo em seu lugar
podendo ser a relaLlva auLonomla no LraLo all de cada maLerla facllmenLe demonsLrada
()
Lm Lercelro lugar pode ser lnvocado alnda o elemenLo Leleolglco ou flnallsLlco uo ponLo de
vlsLa da pollLlca urbana podese enLender que a proprledade cumpre sua funo soclal
quando aLende s exlgnclas fundamenLals da urbanlzao expressas no respecLlvo plano
dlreLor lsLo porem no slgnlflca que no exlsLam ouLras formas pelas quals a proprledade
Lambem Lenha de cumprlr sua funo soclal aLe porque a proprledade h que ser encarada
como rlqueza que e e no apenas como elemenLo a ser LraLado pelas normas de pollLlca
urbana 13
or seu Lurno para Sacha Calmon navarro Colho 16 o l1u admlLe a progresslvldade
esLrlbado em duas maLrlzes
a) a maLrlz da pollLlca urbana cu[o fundamenLo consLlLuclonal Lem sede no arL 182 4
lnclso ll da ConsLlLulo
b) a maLrlz da capacldade conLrlbuLlva que exsurge do arL 143 1 da CarLa ollLlca
AsslsLe razo ao LrlbuLarlsLa mlnelro por que razo esLarla o l1u fora do alcance da norma
lnsculplda no 1 do arL 143 da ConsLlLulo segundo a qual sempre que posslvel os
lmposLos Lero carLer pessoal e sero graduados segundo a capacldade econmlca do
conLrlbulnLe?
Mesmo que se enLenda 17 que a expresso sempre que posslvel se reflra LanLo ao carLer
pessoal dos lmposLos como ao respelLo capacldade conLrlbuLlva (ou econmlca) do
conLrlbulnLe no se vlsuallza blce a lmpedlr que o Munlclplo uLlllze a progresslvldade nas
allquoLas do l1u a flm de graduar o LrlbuLo segundo a capacldade econmlca do
conLrlbulnLe desde que se [ulgue apLo a fazlo
Lm ouLras palavras a parLlr da CarLa de 1988 o l1u passou a revesLlr Lambem a naLureza de
LrlbuLo exLraflscal
C 1 do arL 136 da ConsLlLulo prev que o l1u poder ser progresslvo nos Lermos de lel
munlclpal de forma a assegurar a funo soclal da proprledade
or seu Lurno o 4 do arL 182 da CarLa dlspe verbls
4 L faculLado ao oder ubllco munlclpal medlanLe lel especlflca para rea lnclulda no
plano dlreLor exlglr nos Lermos da lel federal do proprleLrlo do solo urbano no edlflcado
subuLlllzado ou no uLlllzado que promova seu adequado aprovelLamenLo sob pena
sucesslvamenLe de
l parcelamenLo ou edlflcao compulsrlos
ll lmposLo sobre a proprledade predlal e LerrlLorlal urbana progresslvo no Lempo
lll desaproprlao
()
lrlsese que o uso da progresslvldade no l1u desde que em esLrlLa obedlncla s regras
consLlLuclonals no conflgura vlolao ao prlnclplo da vedao de LrlbuLo com efelLo de
conflsco lnsculpldo no arL 130 lnclso lv da Lel Malor 18 embora ha[a quem enLenda que
esLa progresslvldade no e lllmlLada 19
Cumpre lembrar alnda por oporLuno que LanLo o arL 136 1 como o arL 182 4 lnclso
ll da ConsLlLulo prevem uma faculdade aos Munlclplos que a adoLaro ou no em funo
de seu lnLeresse e convenlncla luz das realldades locals 20
Clzese que o uso de allquoLas do l1u progresslvas no Lempo deve aLender ao dlsposLo na lel
federal prevlsLa no capuL do 4 do arL 182 da ConsLlLulo ao que se sabe alnda no
edlLada A lnexlsLncla da lel federal sobre a maLerla no Lem o condo conLudo penso eu
em respelLo ao prlnclplo federaLlvo e conslderando a compeLncla concorrenLe para leglslar
sobre dlrelLo LrlbuLrlo (Cl arL 24 l e 3 cc arL 30 ll) de lmpedlr os Munlclplos de regular
llvremenLe o assunLo aLe que a unlo velcule as normas gerals apllcvels
AdmlLlrse o conLrrlo lmpllcarla reconhecer que o Munlclplo se enconLra em uma slLuao de
lnferlorldade em relao unlo (a quem cabe edlLar a lel exlglda) o que no e em absoluLo
compaLlvel com o slsLema adoLado pela CarLa ollLlca de 1988 que lnovou ao deslgnar aquele
enLe de forma expressa como lnLegranLe da lederao brasllelra (arL 1 capuL e arL 18
capuL)
Asslm o l1u ganhou com a ConsLlLulo aLual um papel de desLaque como lnsLrumenLo de
concreLlzao da pollLlca urbana naclonal na medlda em que pode ser uLlllzado para esLlmular
os proprleLrlos enflLeuLas e demals possuldores de lmvels urbanos a cumprlr o
esLabelecldo no plano dlreLor do Munlclplo e desLarLe fazer com que se aLenda ao prlnclplo
da funo soclal da proprledade
3 A lunC SCClAL uA 8C8lLuAuL nA CCnS1l1ulC uL 1988
A necessldade de que a proprledade cumpra sua funo soclal de h mulLo defendlda por
parLe da douLrlna ganhou no 8rasll sLaLus consLlLuclonal com a CarLa de 1934 que Leve
como se sabe vlda curLa celfada que fol pelo advenLo da ConsLlLulo de 1937 a olaca
medlanLe a qual CeLullo vargas lmplanLou o chamado LsLado novo
na CarLa de 1946 redlglda sob os venLos da redemocraLlzao que se segulu ao flnal da ll
Crande Cuerra a necessldade do cumprlmenLo da funo soclal da proprledade reLornou ao
LexLo consLlLuclonal enLre os prlnclplos regenLes da ordem econmlca e soclal (arL 147)
prevendose que o uso da proprledade ser condlclonado ao bemesLar soclal LnLreLanLo o
dlsposLo no 16 do arL 141 que arrolava os chamados dlrelLos e garanLlas lndlvlduals
garanLla o dlrelLo de proprledade sem fazer qualquer meno ao cumprlmenLo de sua funo
soclal
A Lmenda ConsLlLuclonal n 10 de 09111964 acresceu pargrafos ao arL 147 da
ConsLlLulo prevendo a posslbllldade de a unlo promover a desaproprlao de lmvels
rurals para os flns prevlsLos nesLe arLlgo
A ConsLlLulo de 1967 manLeve por seu Lurno a funo soclal da proprledade enLre os
prlnclplos da ordem econmlca e soclal (arL 137 lll) no enLanLo sllenclou a respelLo ao LraLar
do dlrelLo de proprledade como um dlrelLo e garanLla lndlvldual no arL 130 22
A slLuao fol manLlda com a Lmenda n 1/69
llnalmenLe a CarLa de 1988 lnovou subsLanclalmenLe no LraLamenLo dado maLerla ao
lnclulr a funo soclal da proprledade enLre os dlrelLos e garanLlas lndlvlduals e coleLlvos (arL
3 xxlll) conferlndolhe asslm o sLaLus de clusula peLrea (arL 60 4 lv)
or ouLro lado a ConsLlLulo aLual manLeve a funo soclal da proprledade enLre os
prlnclplos da ordem econmlca (arL 170 lll) e no saLlsfelLa culdou de lncluslve prever os
requlslLos medlanLe os quals a proprledade de bens lmvels se[am urbanos ou rurals cumpre
sua funo soclal
Asslm o 2 do arL 182 dlspe que a proprledade urbana cumpre sua funo soclal quando
aLende s exlgnclas fundamenLals de ordenao da cldade expressas no plano dlreLor
or sua vez o arL 186 arrola os requlslLos para o cumprlmenLo da funo soclal da
proprledade rural remeLendo lel federal esLabelecer os respecLlvos crlLerlos e graus de
exlgncla 1al lel e a de n 8629/93
C arL 3 da CarLa de 88 apesar de garanLlr no seu capuL a lnvlolabllldade do dlrelLo
proprledade deLermlna em seus lnclsos xxll e xxlll verbls
xxll e garanLldo o dlrelLo de proprledade
xxlll a proprledade aLender a sua funo soclal
Asslm Loda forma de proprledade no 8rasll aps a ConsLlLulo de 1988 esL lmpregnada do
prlnclplo da funo soclal da proprledade 21
Cu se[a o consLlLulnLe de 1988 fez com que o prlnclplo da funo soclal da proprledade
passasse a lnLegrar o prprlo desenho a esLruLura mesmo do dlrelLo proprledade prlvada
22 condlclonando esLe ao cumprlmenLo daquele Lm ouLras palavras a parLlr da Cl/88
apenas a proprledade prlvada que cumpra sua funo soclal faz [us proLeo [urldlca dal a
exLraordlnrla lmporLncla da lnovao consLlLuclonal 23
4 C l1u CCMC lnS18uMLn1C A8A C CuM8lMLn1C uA lunC SCClAL uA
8C8lLuAuL
Conforme [ vlsLo a ConsLlLulo de 1988 elegeu o l1u como um dos lnsLrumenLos para que a
funo soclal da proprledade se[a efeLlvamenLe aLendlda no fol por acaso que o leglslador
malor Lomou esLa declso els que o uso da LrlbuLao como ferramenLa de pollLlca esLaLal se
revela em alLamenLe eflcaz na medlda em que aLlnge o admlnlsLrado em um dos ponLos mals
vulnervels do lndlvlduo suas flnanas
or ouLro lado alem de sua lnegvel eflccla o uso de allquoLas progresslvas em sede de l1u
consLlLul medlda de operaclonallzao mals fcll do que as demals prevlsLas no 4 do arL 182
da CarLa (parcelamenLo ou edlflcao compulsrlos e desaproprlao)
Com efelLo o parcelamenLo e a edlflcao compulsrlos alem de serem provldnclas nem
sempre vlvels ([urldlca ou economlcamenLe falando) demandam algum (ou mulLo) Lempo
para sua concreo se[a por quesLes meramenLe burocrLlcas (o procedlmenLo de
desmembramenLo envolve a Munlclpalldade e o Cflclo do 8eglsLro de lmvels a consLruo
exlge prevla aprovao do pro[eLo pelos rgos compeLenLes eLc) se[a de ordem maLerlal
(prazos a serem observados no desmembramenLo Lempo necessrlo para a consLruo)
A desaproprlao por seu Lurno alem de exlglr um procedlmenLo admlnlsLraLlvo e
frequenLemenLe [udlclal (quando no houver acordo quanLo ao valor da lndenlzao) lmpllca
desembolso por parLe do oder ubllco alnda que nesLe caso medlanLe LlLulos da dlvlda
publlca com prazo de resgaLe de aLe dez anos assegurados porem o valor real da lndenlzao
e os [uros legals (ConsLlLulo arL 182 4 lnclso lll)
ue se lamenLar Lalvez que o consLlLulnLe Lenha prevlsLo o uso da progresslvldade no Lempo
do l1u apenas como uma segunda medlda a ser Lomada pelo Munlclplo quando o
parcelamenLo ou edlflcao compulsrlo no se revelarem vlvels ou no surLlrem os efelLos
collmados
L o que se depreende da redao do 4 do arL 182 supraLranscrlLo e em especlal da
expresso uLlllzada ao flnal de seu capuL sob pena sucesslvamenLe de 24 23 (grlfel)
lnfellzmenLe no se Lem noLlcla de que algum Munlclplo brasllelro Lenha lanado mo do uso
da progresslvldade do l1u no Lempo a despelLo de no haver lel federal regulamenLando a
maLerla o que conforme [ exposLo no consLlLulrla verdadelro blce luz do prlnclplo
federaLlvo que e uma das pedras fundamenLals de nossa ConsLlLulo 26
As LenLaLlvas conhecldas de uso da progresslvldade em maLerla de l1u por parLe de alguns
Munlclplos denLre os quals o de So aulo S Lodas esLrlbadas no numero de lmvels de
proprledade do conLrlbulnLe Lm esbarrado no enLendlmenLo do oder !udlclrlo que no
esLelo da [ clLada Sumula n 389 do Supremo 1rlbunal lederal nega Lal posslbllldade
3 CCnSluL8A0LS llnAlS
Alnda que no parea prlmelra vlsLa a lnovao perpeLrada pelo consLlLulnLe de 1988 ao
prever o uso da progresslvldade do l1u como lnsLrumenLo para o aLendlmenLo da funo
soclal da proprledade se revela da malor lmporLncla para a hlsLrla da LrlbuLao no 8rasll
Com efelLo o LraLamenLo dado maLerla pela ConsLlLulo consagra o uso de LrlbuLo como
lnsLrumenLo de pollLlca soclal e nesLe passo da prprla cldadanla e no apenas de pollLlca
esLaLal como [ ocorrla no passado
lsLo e apesar de a exLraflscalldade no ser enLre ns nenhuma desconheclda aLe enLo seu
uso se resLrlngla lmplemenLao de programas ou ao aLlnglmenLo de ob[eLlvos
essenclalmenLe do LsLado enquanLo Lal e no necessarlamenLe da Socledade
Asslm usase (e abusase) da LrlbuLao como lnsLrumenLo de pollLlca econmlca
(aumenLandose por exemplo os lmposLos lncldenLes na lmporLao de deLermlnados
produLos) flnancelra (ma[orandose vg as allquoLas do lmposLo sobre operaes flnancelras
nas operaes de credlLo a consumldor) eLc Cu se[a os efelLos buscados eram aqueles asslm
elelLos pela AdmlnlsLrao
no caso da progresslvldade do l1u a slLuao mudou e o fez subsLanclalmenLe os efelLos
buscados conslsLem na concreo do que precelLua a ConsLlLulo le que a proprledade
cumpra sua funo soclal
LsLa desmlsLlflcao do LrlbuLo como mera ferramenLa para a gerao de recursos para o
LsLado ou para lmplemenLao de sua pollLlca econmlca e de suma lmporLncla para a
(re)ablllLao do fenmeno da LrlbuLao [unLo Socledade acosLumada h decadas a vlo
deformadamenLe como um lnsLrumenLo de domlnao e espollao
C fuLuro dlr aLe que ponLo esLa semenLe planLada pelo consLlLulnLe de 1988 vlngou e se os
fruLos dela provenlenLes foram os dese[ados pela Socledade
6 8LlL8LnClAS 8l8LlCC8llCAS
AMA8C Luclano ulrelLo LrlbuLrlo brasllelro So aulo Saralva 1997
A1ALl8A Ceraldo PlpLese de lncldncla LrlbuLrla 4ed So aulo 8evlsLa dos 1rlbunals
1990
8ALLLl8C Allomar ulrelLo LrlbuLrlo brasllelro 10ed 8lo de !anelro lorense 1986
8LCkL8 Alfredo AugusLo 1eorla Ceral do ulrelLo 1rlbuLrlo 2ed So aulo Saralva 1972
CASSCnL vlLLorlo ulrelLo LrlbuLrlo 2ed So aulo ALlas 1990
CCLLPC Sacha Calmon navarro ComenLrlos ConsLlLulo de 1988 SlsLema LrlbuLrlo 8lo
de !anelro lorense 1990
ulnlZ Marla Pelena Curso de dlrelLo clvll brasllelro v4 8ed So aulo Saralva 1993
MACPAuC Pugo de 8rlLo Curso de dlrelLo LrlbuLrlo 12ed So aulo Malhelros 1997
MA81lnS lves Candra SlsLema LrlbuLrlo na ConsLlLulo de 1988 So aulo Saralva 1989
MCn1Ll8C WashlngLon de 8arros Curso de dlrelLo clvll v3 32 ed So aulo Saralva 1993
L8Ll8A Calo Mrlo da Sllva lnsLlLules de dlrelLo clvll v4 9 ed 8lo de !anelro lorense
1992
8Cu8lCuLS Sllvlo ulrelLo clvll v3 22ed So aulo Saralva 1993
SlLvA !ose Afonso da Curso de dlrelLo consLlLuclonal poslLlvo 9 ed 4Llr So aulo
Malhelros 1994
WALu Arnoldo Curso de ulrelLo clvll brasllelro vlll 10ed So aulo 8evlsLa dos 1rlbunals
1993

noLas

(1) Arnoldo Wald Curso de dlrelLo clvll brasllelro vlll 10ed So aulo 8evlsLa dos 1rlbunals
1993 p 39 Calo Mrlo da Sllva erelra lnsLlLules de dlrelLo clvll v4 9 ed 8lo de !anelro
lorense 1992 p 18 Marla Pelena ulnlz Curso de dlrelLo clvll brasllelro v4 8ed So aulo
Saralva 1993 p 3233 Sllvlo 8odrlgues ulrelLo clvll v3 22ed So aulo Saralva 1993 p
20 WashlngLon de 8arros MonLelro Curso de dlrelLo clvll v3 32ed So aulo Saralva 1993
p 19
(2) Calo Mrlo da Sllva erelra Cb e loc clLs
(3) ComenLrlos ConsLlLulo de 1988 SlsLema LrlbuLrlo 8lo de !anelro lorense 1990 p
231
(4) Luclano Amaro ulrelLo LrlbuLrlo brasllelro So aulo Saralva 1997 p 88 vlLLorlo
Cassone ulrelLo LrlbuLrlo 2ed So aulo ALlas 1990 p 38
(3) 1eorla geral do dlrelLo LrlbuLrlo 2ed So aulo Saralva 1972 p 391
(6) Cb clL p 249230
(7) ulrelLo LrlbuLrlo brasllelro 10ed 8lo de !anelro lorense 1986 p 133
(8) Curso de dlrelLo LrlbuLrlo 12ed So aulo Malhelros 1997 p 283
(9) Allomar 8aleelro Cb clL p 148 e 134 Sacha Calmon navarro Colho Cb clL p 231233
(10) Sacha Calmon navarro Colho Cb clL p 333
(11) Luclano Amaro Cb clL p 89
(12) A classlflcao dos LrlbuLos em dlreLos e lndlreLos esL longe de alcanar a unanlmldade
na douLrlna ara Alfredo AugusLo 8ecker (ob clL p 488492) e falsa e lmpraLlcvel Segundo
Ceraldo ALallba (ln PlpLese de lncldncla LrlbuLrla 4ed So aulo 8evlsLa dos 1rlbunals
1990 p 142143) nada Lem de [urldlca Luclano Amaro (ob clL p 88) a v como uma
classlflcao de fundo econmlco mas com reflexos [urldlcos vlLLorlo Cassone (ob clL p 38)
a adoLa sem malores cauLelas A verdade e que a despelLo da forLe reslsLncla de boa parLe da
douLrlna o prprlo Supremo 1rlbunal lederal [ consagrou a [urldlcldade desLa classlflcao
de resLo [ adoLada pelo C1n em seu arL 166 ao edlLar as Sumulas ns 71 e 346
(13) A Lel n 7713/88 posLerlormenLe alLerada pela Lel n 9230/93 reduzlu as allquoLas do l8
para apenas duas 13 e 23 ara Pugo de 8rlLo Machado (ob clL p 222) Lals modlflcaes
reLlraram do lmposLo o seu carLer pessoal e sua progresslvldade conLrarlando desLarLe o
dlsposLo no arL 143 1 e 133 2 lnclso l da ConsLlLulo
(14) Alres lernandlno 8arreLo apud lves Candra MarLlns SlsLema LrlbuLrlo na ConsLlLulo de
1988 So aulo Saralva 1989 p 236237
(13) Cb clL p 286287
(16) Cb clL p 236
(17) lves Candra MarLlns (ob clL p 76) susLenLa que a expresso sempre que posslvel deverla
se referlr apenas ao carLer pessoal dos lmposLos vlsLo que nem Lodos os LrlbuLos desLa
especle se presLam por sua prprla hlpLese de lncldncla ao aLendlmenLo desLe requlslLo C
prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva enLreLanLo deve ser observado na graduao de Lodos
os lmposLos sob pena de se auLorlzar consLlLuclonalmenLe o conflsco
(18) Sacha Calmon navarro Colho Cb clL p 233
(19) Marco Aurello Creco (apud lves Candra MarLlns ob clL p 236) enLende que como o
consLlLulnLe no arL 182 4 colocou a progresslvldade do l1u como segunda alLernaLlva
anLerlor desaproprlao a allquoLa do lmposLo no poder ser Lo alLa que lmpllque
verdadelro conflsco [ que esLe por comporLar lndenlzao e mals gravoso ao proprleLrlo do
bem que a exproprlao sempre lndenlzvel A observao faz senLldo se o ulLlmo carLucho
dlsposlo do oder ubllco e a desaproprlao como se admlLlr anLes desLa o conflsco?
(20) Sacha Calmon navarro Colho Cb e loc clLs
(21) !ose Afonso da Sllva Curso de dlrelLo consLlLuclonal poslLlvo 9 ed 4Llr So aulo
Malhelros 1994 p 234236
(22) !ose Afonso da Sllva Cb e loc clLs
(23) 1lve oporLunldade de defender esLe poslclonamenLo em palesLra proferlda no xvlll
LnconLro naclonal dos LsLudanLes de ulrelLo LnLu em [ulho/97 em lorLaleza CL
(24) C vocbulo sucesslvamenLe Lraduz a ldela de que h uma ordem a ser rlgorosamenLe
segulda de sorLe que no flca ao alvedrlo dos oderes LxecuLlvo ou LeglslaLlvo munlclpals
alLerla
(23) nesLe mesmo senLldo Marco Aurello Creco apud lves Candra MarLlns ob clL p 236
(26) C arL 60 4 lnclso l da ConsLlLulo lnclulu a forma federaLlva de LsLado enLre as
chamadas clusulas peLreas