DICIONRIO DE POLTICA

Burocracia
I. Ambigidade do termo. O termo burocracia foi empregado, pela primeira vez, na metade do sculo XVIII, por um economista fisiocrtico, Vincent de Gournay, para designar o poder do corpo de funcionrios e empregados da administrao estatal, incumbido de funes especializadas sob a monarquia absoluta e dependente do soberano. Basta lembrar a polmica fisiocrtica contra a centralizao administrativa e o absolutismo para entender que o termo surgiu com uma forte conotao negativa. Com esse sentido citado, no incio do sculo XIX, por alguns dicionrios; usado por romancistas como Balzac, e logo se difunde em muitos pases europeus, sendo utilizado polemicamente por liberais e radicais para atacar o formalismo, a altivez e o esprito corporativo da administrao pblica nos regimes autoritrios, especialmente na Alemanha. O uso do termo nesse sentido tambm aquele que mormente se institucionalizou na linguagem comum e chegou aos nossos dias para indicar criticamente a proliferao de normas e regulamentos, o ritualismo, a falta de iniciativa, o desperdcio de recursos, em suma, a ineficincia das grandes organizaes pblicas e privadas. Uma segunda acepo, igualmente negativa, do termo aquela que foi desenvolvida pelo pensamento marxista. Embora Marx se tivesse ocupado s marginalmente da questo, os seus seguidores, colocados diante da tarefa de construir o partido e o Estado socialista, foram obrigados a dedicar maior ateno aos problemas organizacionais. Especialmente aqueles que provinham de uma matriz sindicalista tiveram uma clara percepo dos perigos nsitos existncia de um aparelho forte e centralizado: por isso R. Michels, baseando-se no caso do partido social democrtico alemo, sustentou que toda organizao implica uma oligarquia: aproximadamente nos mesmos anos (1904), R. Luxemburg entrou em polmica com Lenin, acusando-o de sufocar a espontaneidade revolucionria da classe operria com uma frrea organizao burocrtica do partido. Mais tarde, Trotski criticou o aparato do partido comunista bolchevique afirmando que ele ameaava se transformar num estrato privilegiado dentro da sociedade socialista. Esses mesmos temas podem ser hoje relevados na polmica da nova esquerda que identifica no burocratismo e no dirigismo centralizado o verdadeiro inimigo do socialismo. Na tradio marxista, ento, os conceitos de burocracia, burocratismo e burocratizao so especialmente usados para indicar a progressiva rigidez do aparelho do partido e do Estado em prejuzo das exigncias da democracia de base (Aparelho (v.); Burocratizao (v.)). No decorrer do sculo XIX se delineia, todavia, uma outra concepo de burocracia que emprega o termo no sentido tcnico e no polmico. Trata-se daquele conjunto de estudos jurdicos e da cincia da administrao alemes que versam sobre Bureausystem, o novo aparelho administrativo prussiano, organizado monocrtica e hierarquicamente, que, no incio do sculo XIX, substitui os velhos corpos administrativos colegiais. A nfase dessas obras normativa e se refere especialmente precisa especificao das funes, atribuio de esferas de competncia bem delimitadas, aos critrios de assuno e de carreira. Por essa tradio tcnico-jurdica, o conceito de burocracia designa uma teoria e uma praxe da pblica administrao, considerada a mais eficiente possvel.

Essas trs acepes do termo disfuncionalidade organizativa, antidemocraticidade dos aparelhos dos partidos e dos Estados, tcnica da administrao pblica confluram no vocabulrio das cincias sociais modernas, originando uma extraordinria proliferao conceitual. Recentemente um autor identificou at sete conceitos modernos de burocracia (Abrow, 1970, pp. 113-43) e, diante dessa ambigidade do termo, alguns estudiosos se questionaram se no seria mais oportuno considerar o vocbulo burocracia como um exemplo das incertas formulaes das cincias sociais primitivas e elimin-lo do lxico cientfico moderno. Essa pessimstica concluso pode ser, todavia, evitada se tomamos como ponto de referncia a conceituao dada por Max Weber, a qual considera a burocracia como uma especfica variante moderna das solues dadas ao problema geral da administrao. II. A conceituao weberiana. A conceituao weberiana de burocracia se enquadra na sua anlise dos tipos de domnio (Herrschaft). Os dois elementos essenciais dessa tipologia so a legitimidade e o aparelho administrativo: Weber, de fato, julga que "todo o poder procura suscitar e cultivar a f na prpria legitimidade" e "todo o poder se manifesta e funciona como administrao" (Weber, (1922), 1961, vol. I, p. 208, vol. II, p. 250). Conseqentemente, ele faz uma distino entre domnio legtimo e no legtimo e, dentro do primeiro, entre domnio carismtico, tradicional e legal-burocrtico. O domnio carismtico legitimado pelo reconhecimento dos poderes e das qualidades excepcionais do chefe e o seu aparelho consiste tipicamente no grupo dos "discpulos", isto , dos indivduos escolhidos pelo chefe entre os membros da comunidade carismtica (v. Carisma). A legitimidade do domnio tradicional constituda pela crena nas regras e nos poderes antigos, tradicionais e imutveis, enquanto o aparelho pode assumir quer formas patrimoniais quer feudais. O domnio legal caracterizado, do ponto de vista da legitimidade, pela existncia de normas legais formais e abstratas e, do ponto de vista do aparelho, pela existncia de um staff administrativo burocrtico. Weber, portanto, define a burocracia como a estrutura administrativa, de que se serve o tipo mais puro do domnio legal. O estudo weberiano dos "tipos ideais" de domnio inclui trs diversos nveis de anlise (Roth, 1970): o primeiro consiste na formulao de conceitos claramente definidos; o segundo, na construo de modelos deduzidos de fenmenos histricos empiricamente semelhantes; o terceiro, na especfica explicao, a partir desses modelos, de casos histricos particulares. til seguir essa trplice perspectiva para expor a concepo weberiana da burocracia. A) A burocracia como conceito. bastante paradoxal que a definio do conceito de burocracia, que se tornou em seguida o objetivo de longas discusses por parte dos politlogos e socilogos, represente o aspecto menos original dos estudos weberianos, enquanto todos os seus elementos podem ser encontrados na cincia da administrao alem da poca. Sinteticamente, as caractersticas da burocracia so, para Weber, as seguintes: 1) O pr-requisito de uma organizao burocrtica constitudo pela existncia de regras abstratas s quais esto vinculados o detentor (ou os detentores) do poder, o aparelho administrativo e os dominados. Segue-se da que as ordens so legtimas somente na medida em que quem as emite no ultrapasse a ordem jurdica impessoal da qual ele recebe o seu poder de comando e, simetricamente, que a

obedincia devida somente nos limites fixados por essa ordem jurdica. 2) Na base desse princpio geral da legitimidade, uma organizao burocrtica caracterizada por relaes de autoridade entre posies ordenadas sistematicamente de modo hierrquico, por esferas de competncias claramente definidas, por uma elevada diviso do trabalho e por uma precisa separao entre pessoa e cargo no sentido de que os funcionrios e os empregados no possuem, a ttulo pessoal, os recursos administrativos, dos quais devem prestar contas, e no podem apoderar-se do cargo. Alm disso, as funes administrativas so exercidas de modo continuado e com base em documentos escritos. 3) O pessoal empregado por uma estrutura administrativa burocrtica tipicamente livre, assumido contratualmente e, em virtude de suas especficas qualificaes tcnicas, recompensado por meio de um salrio estipulado em dinheiro, tem uma carreira regulamentada e considera o prprio trabalho como uma ocupao em tempo integral. Weber est plenamente consciente de que no possvel encontrar esse conjunto de caractersticas se no com menor ou maior aproximao em casos histricos concretos, o qual ele no representa fielmente, mas simplifica e exagera a realidade emprica. Todavia essa simplificao e essa exagerao so necessrias no interesse de uma clara conceituao. Desse ponto de vista, a definio de burocracia adquire seu pleno significado somente quando a burocracia comparada com outros tipos de administrao numa ampla perspectiva histrica. Por exemplo, Weber contrape repetidas vezes o sistema burocrtico, que ele considera prprio do Estado moderno, ao patrimonial. Neste ltimo, os funcionrios no so assumidos em base contratual, mas so tipicamente escravos ou clientes de quem detm o poder e, em vez de uma retribuio fixa, so recompensados com benefcios em natureza ou em dinheiro; as funes administrativas no so atribudas com base em critrios relativos a esferas de competncia impessoais e a hierarquias racionais, mas so distribudas quer seguindo a tradio quer de acordo com o arbtrio do soberano; a distino entre pessoa e cargo no existe, enquanto todos os meios de administrao so considerados partes do patrimnio pessoal do detentor do poder; enfim, as funes administrativas tendem a no ser exercidas de forma continuada. luz de semelhantes distines que o conceito de burocracia revela sua utilidade: como os outros tipos ideais dos aparatos de domnio, ele serve quer para identificar de forma muito genrica as caractersticas administrativas de um amplo perodo histrico, quer para estabelecer um ponto indispensvel de partida para anlises empricas de casos concretos. Nesse sentido tambm a to citada afirmao weberiana, segundo a qual a administrao burocrtica , coeteris paribus, tecnicamente superior s demais, vale somente na medida em que a burocracia comparada com os tpicos aparelhos do domnio tradicional e carismtico. B) A burocracia como modelo histrico. Weber no se limita a enunciar de modo esttico as caractersticas do tipo de domnio legal burocrtico, mas constri tambm um modelo dinmico desse tipo. Esse modelo mostra que casos empricos semelhantes, que recaem no tipo ideal de burocracia, funcionam sob determinadas condies e explicita uma gama de variaes, as quais incluem as tendncias quer para uma maior estabilidade quer para a transformao ou para o declnio. Na construo do modelo burocrtico Weber adota o seguinte procedimento. Em

primeiro lugar, considera alguns pressupostos historicamente importantes para o surgimento e para a formao dos aparelhos burocrticos. Eles reduzem-se substancialmente a trs: a existncia de um sistema de racionalidade legal, o desenvolvimento de uma economia monetria e a expanso qualitativa e quantitativa das funes administrativas. A falta de uma dessas condies no significa no se poder mais falar de burocracia, mas identifica, mais do que tudo, uma linha de evoluo do sistema burocrtico diversa da linha da burocracia moderna. Por exemplo, organizaes burocrticas evoluram tambm na ausncia de uma economia monetria, como demonstram os casos do antigo Egito, da China ps-feudal e dos imprios romano e bizantino. Trata-se, todavia, de sistemas burocrticos intrinsecamente instveis: de fato, na medida em que os funcionrios so remunerados em natureza e no em dinheiro, a regularidade de sua retribuio torna-se problemtica e eles tentam apropriar-se das fontes de tributao e de renda do sistema. Essa tendncia leva a uma descentralizao do aparelho burocrtico e, enfim, sua transformao em estrutura patrimonial. Em segundo lugar, Weber sublinha os principais efeitos da burocracia moderna. O primeiro efeito consiste na concentrao dos meios de administrao e de gesto nas mos dos detentores do poder. Esse fenmeno se verifica em todas as organizaes de grandes dimenses: na empresa capitalista, no exrcito, nos partidos, no Estado, na universidade. A anlise marxista da separao do trabalhador dos meios de produo no para Weber seno um exemplo desse processo geral de concentrao. O segundo efeito da burocracia moderna o nivelamento das diferenas sociais que resulta do exerccio da autoridade segundo regras abstratas e iguais para todos e da excluso de consideraes pessoais no recrutamento dos funcionrios. Essa tendncia niveladora est ligada a uma importante mudana no sistema escolar. Enquanto o ideal educacional de uma administrao composta de notveis o do "homem culto" formado com os estudos de tipo clssico, o ideal educacional da burocracia o "experto" formado mediante um tirocnio tcnicocientfico e cuja competncia certificada pela aprovao em exames especializados. Em terceiro lugar, Weber considera os potenciais conflitos inerentes a um sistema de domnio legal-burocrtico. Eles so relacionados quer com o princpio de legitimidade quer com a relao entre aparelho e detentor do poder. O princpio de legitimidade de um sistema de autoridade legal contm uma tenso interna entre justia formal e justia substancial que, ao nvel de estrutura social, concretiza-se na complexa relao entre burocracia e democracia de massa. No que concerne igualdade dos cidados diante da lei e do recrutamento do pessoal burocrtico com critrios universalistas no lugar de adscritivos, existe uma afinidade entre burocracia e valores democrticos. Nesse sentido, Weber afirmou que a burocracia um inevitvel fenmeno colateral da burocracia de massa. Todavia, esses critrios de igualdade formal podem produzir resultados ambguos do ponto de vista da igualdade substancial. De fato, a seleo dos funcionrios mediante critrios objetivos pode fazer surgir uma casta privilegiada em bases meritocrticas; de outro lado, a igualdade de todo cidado perante a lei implica a irrelevncia de critrios substanciais de eqidade. possvel, portanto, que as foras sociais que se inspiram em ideais democrticos exijam a ampliao do acesso aos cargos, embora se propondo seguir o mtodo eletivo tambm com prejuzo do requisito da preparao cientfica, e a introduo de critrios substanciais na administrao da justia. Por sua vez, essas exigncias tendero a ser rejeitadas pela burocracia que, por motivos

materiais e ideais, est ligada aos standards da justia formal. Segundo Weber, a tenso entre justia formal e substancial um dilema que no pode ser eliminado num sistema de domnio legal; caso esse difcil equilbrio venha a ser modificado, num sentido ou noutro, o sistema de domnio legal est sujeito a transformaes. O segundo conflito se refere relao entre liderana poltica e aparelho administrativo. Polemizando com os socialistas e os anrquicos, Weber acha que o Estado moderno, independentemente do seu regime poltico, no pode prescindir da burocracia: a nica alternativa correspondente na administrao pblica seria o diletantismo. Isso acarreta implicaes relevantes para o exerccio do poder. Num sistema de domnio legal-burocrtico, para o lder poltico, no suficiente derrotar os outros lderes no contexto eleitoral, mas deve tambm ser controlada a atuao da burocracia em cujas mos est o exerccio dirio da autoridade. O controle da burocracia torna-se particularmente difcil pelo fato de o detentor do poder se encontrar na posio de um diletante em relao aos funcionrios que podem usufruir da prpria competncia tcnica e se utilizar do segredo do ofcio para rejeitar inspees e controles. Prevendo a possvel, embora ilegtima, expanso do poder burocrtico, Weber afirmou que a burocracia compatvel com o sistema da autoridade legal somente quando a formulao das leis e a superviso de sua aplicao ficam mais como prerrogativas dos polticos: se o aparelho burocrtico consegue usurpar o processo poltico e legislativo, ser preciso falar de um processo de burocratizao que ultrapassou os limites do sistema de domnio legal e lhe transformou a estrutura (Weber, 1918). Para Weber, as caractersticas tpicas do lder poltico so diametralmente opostas s do burocrata. Este ltimo responsvel somente pela eficaz execuo das ordens e deve subordinar suas opinies polticas sua conscincia do dever de ofcio; lder poltico um homem de partido que luta pelo poder, que deve mostrar capacidades criativas e assumir responsabilidades pessoais pelas prprias iniciativas polticas. Fundamentalmente, numa democracia de massa, o controle do lder poltico sobre a burocracia estatal e de partido torna-se possvel principalmente pela sua capacidade "carismtica" em obter um sucesso eleitoral em condies de sufrgio universal. Mas tambm essa tendncia, se levada at o extremo, pode resultar numa modificao do sistema de domnio legal-burocrtico: o carisma do lder pode transformar uma democracia plebiscitria num regime cesarista e, enfim, totalitrio. Concluindo, as tenses e o potencial conflitual ao nvel da legitimidade e ao nvel do aparelho tornam o equilbrio de um sistema legal-burocrtico intrinsecamente instvel e exposto a tendncias carismticas e neopatrimoniais. C) Teorias seculares da burocracia. A existncia de pr-condies histricas que podem ou no ser satisfeitas e o entrelaar-se de conflitos e de tenses, que mencionamos, fazem com que o processo de burocratizao no seja nem unilinear nem irreversvel: "isto , precisa sempre observar em que direo especfica a burocratizao procede em cada caso histrico" (Weber, 1961, II vol., p. 303). Essas especficas explicaes histricas, s quais pela sua amplitude foi dado o nome de "teorias seculares" (Roth, 1970), e as quais logicamente tm origem no modelo anteriormente delineado, so numerosas nas obras de Weber: elas referem-se, por exemplo, burocracia patrimonial chinesa, ao surgimento e consolidao do

aparelho burocrtico estatal na Europa continental, ao diferente desenvolvimento da administrao estatal na Inglaterra. A exposio e a avaliao crtica de tais anlises ultrapassa, todavia, o mbito desse verbete. III. Alguns problemas das burocracias pblicas modernas. O estudo weberiano da burocracia, embora elaborado cerca de sessenta anos atrs e, portanto, ligado, sob certos aspectos, situao sociopoltica dos primeiros anos do sculo XX, identificou alguns problemas cruciais que se tornaram, depois, objeto de numerosas anlises. No campo das burocracias pblicas, os temas abordados com mais freqncia pela mais recente bibliografia se referem composio social da burocracia, s causas que influenciam a natureza e a extenso do seu poder, s suas relaes com os grupos de interesse e, enfim, sua eficcia administrativa. J salientamos que os critrios meritocrticos de recrutamento tm a vantagem de excluir qualidades adscritivas e interesses polticos do processo de seleo do pessoal administrativo. Todavia, eles tm tambm a desvantagem de refletir a desigual distribuio social das oportunidades beneficiando os grupos social e culturalmente mais favorecidos. Diversos estudos da composio social da burocracia nos pases anglo-saxes e na Europa continental chegaram, de fato, concluso unnime de que a quase totalidade dos altos funcionrios proveniente de famlias da classe mdia-superior. Essa homogeneidade social das elites administrativas, consolidada pelos vnculos culturais e de amizade pessoal produzidos pelas instituies especializadas na preparao dos funcionrios como as Grandes coles na Frana (Suleiman, 1974) ou algumas universidades privadas nos pases anglo-saxes, tende a fortalecer a conscincia de casta entre os altos funcionrios. A esse respeito, a varivel-chave parece ser constituda pela estrutura do sistema escolar: em que ele aberto e tende a modificar o sistema preexistente de estratificao, possvel encontrar uma certa mobilidade social no vrtice do pessoal administrativo (esse parece ser o caso dos pases escandinavos); alis, ele pode tornar-se um corpo fechado que se auto-reproduz. O sistema escolar tem tambm uma certa influncia sobre as dimenses do aparelho burocrtico: de fato, se o afluxo dos diplomatas no mercado de trabalho foi superior demanda da economia, a administrao estatal torna-se a sada mais freqente dessa surplus intelectual. Como se observou, a propsito da Itlia (Sylos-Labini, 1976) e de outros pases, isso provoca uma expanso "patolgica" da burocracia especialmente nos nveis mdio-baixos. Embora no seja metodologicamente correto inferir concluses automticas relativas ao dos funcionrios de sua origem social, esta ltima, porm, tem implicaes significativas sobre o controle poltico da burocracia. Por exemplo, afirmou-se que o bom funcionamento do sistema administrativo britnico depende do fato de os membros do Governo e altos funcionrios serem provenientes da mesma classe social e terem, portanto, opinies semelhantes sobre importantes problemas polticos (Kingsley, 1944). Todavia, mais do que a classe de origem dos funcionrios, duas outras variveis parecem influenciar o grau de autonomia do controle poltico dos aparelhos administrativos modernos. A primeira varivel diz respeito medida pela qual um cdigo de tica profissional, que sublinha a neutralidade poltica da burocracia, venha efetivamente interiorizado pelos funcionrios; a segunda, diz respeito ao grau de legitimidade e de estabilidade do sistema poltico. Onde o cdigo de tica genuinamente aceito pela burocracia e a estabilidade da ordem pblica alta, o controle do aparelho administrativo no

apresenta problemas particulares; caso contrrio, a burocracia tende a estender seu poder e a posicionar-se como um corpo independente diante da autoridade pblica. Os casos da Inglaterra e da Frana mostram essas duas posies opostas. Na Inglaterra, a neutralidade poltica do civil service e o forte grau de legitimidade do sistema poltico garantiram as boas relaes entre burocracia e Governo tambm, contrariamente a algumas expectativas, com o advento ao poder do partido laborista logo aps a guerra. Na Frana, ao contrrio, a insistncia sobre a lealdade da burocracia ao partido dominante (ao Governo) estimulou a formao de claras atitudes polticas entre os altos funcionrios e a tradicional instabilidade do regime os levou a assumir um papel poltico independente. Em conseqncia, a desconfiana do poder poltico francs na neutralidade da burguesia mostrada bem claramente pelo instituto, existente tambm em outros pases com tradies polticas semelhantes, do cabinet ministriel, isto , de um staff de tipo "patrimonial" formado por estreitos colaboradores pessoais do ministro que age como intermedirio entre tais colaboradores e os funcionrios de carreira, e controla a fiel aplicao das diretrizes polticas. Relacionado com o problema do controle poltico est o das relaes entre burocracia e grupos de interesse (v. Grupos de Presso). O aumento da interveno do Estado na "sociedade civil" importou uma descentralizao administrativa juntamente com delegao de atividades propriamente polticas aos administradores. Estes ltimos, de outra parte, precisaram, a fim de adquirir as necessrias informaes, de estabelecer relaes de cooperao e de legitimar a prpria ao, de comunicar e interagir mormente com os grupos relevantes de interesse, os quais foram paulatinamente aumentando de nmero como resultado da expanso do processo de democratizao e da mais eficaz organizao poltica dos cidados (Ehrmann, 1961; Bendix, 1968). Com o decorrer do tempo, porm, essas relaes podem dar lugar a fenmenos de tipo clientelar que se esquivam do controle do poder poltico central. Alm disso, como observou P. Selznick (1949), a tendncia das estruturas administrativas para assegurarem-se o consenso e a cooperao dos grupos sociais mais fortes nas prprias reas de atuao corre o risco de transformar radicalmente, embora numa forma latente, os fins programticos para os quais tais estruturas tinham sido originariamente criadas. A anlise das relaes entre burocracia e grupos de interesse levou tambm muitos estudiosos a reformular o problema da eficincia administrativa. Esta ltima j no consistiria na aplicao rgida e imparcial das ordens por parte do burocrata, mas na sua receptividade dos fins sociais e polticos do sistema. Num regime poltico pluralista isso implica uma maior flexibilidade da ao administrativa e uma mais larga disponibilidade da burocracia para a contratao e o compromisso com os diversos grupos sociais. Implcita ou explicitamente, afirmaes como essas so consideradas crticas para a clara distino weberiana entre poltica e administrao: afirma-se, de fato, que enquanto essa distino tinha sentido numa estrutura social em que a atividade poltica era uma prerrogativa de uma roda restrita de notveis, ela resultou menos clara no Estado contemporneo em que a proliferao paralela das funes administrativas e dos grupos de interesse deslocou a sede de numerosas decises polticas cada vez mais para fora do Governo propriamente dito. IV.O modelo burocrtico e a anlise das organizaes. Embora a conceptualizao weberiana da burocracia seja muito til quando aplicada numa perspectiva histrico-comparada a sistemas polticos de notveis dimenses, seu poder analtico

diminui na anlise microssocial das organizaes. De fato, um certo nmero de trabalhos teoricamente orientados numa perspectiva funcionalista e metodologicamente estruturados no estudo do caso dirigiu severas crticas contra a conceituao weberiana (veja, por exemplo, Blau, 1957; Selznick, 1949; Gouldner, 1954; Crozier, 1963; Stinchcombe, 1959). Sinteticamente, essas crticas podem ser reduzidas a dois pontos fundamentais. O primeiro ponto diz que a anlise weberiana no oferece uma descrio empiricamente atenta das estruturas organizacionais. Em particular, os elementos de tipo ideal se situariam em diferentes nveis de generalidade: alguns, como o uso de pessoal especializado, os pagamentos em dinheiro e a definio contratual dos cargos seriam prprios do genus das administraes racionais; outros, como o sistema hierrquico, a presena de um amplo staff administrativo e a continuidade de operaes identificariam a espcie das administraes propriamente burocrticas enquanto opostas espcie das administraes profissionais. Essa confuso entre burocracia e profissionalismo existiria tambm no conceito weberiano de autoridade que se fundamenta ao mesmo tempo na hierarquia (burocracia) e na competncia (profissionalismo). O segundo grupo de crticas dirigidas a Weber sustenta que o seu tipo ideal uma indevida mistura de um esquema conceitual as caractersticas que definem a burocracia e de uma srie de hipteses a afirmao de que a burocracia maximiza a eficincia organizativa. Em oposio a essa afirmativa foi sustentado que a adeso dos funcionrios s normas burocrticas se transforma facilmente em ritualismo; que a hierarquia, a especializao e a centralizao tendem a distorcer as informaes e, portanto, a tornar mais difcil a correta tomada de decises (Wilensky, 1967); que a determinao unilateral de conduta administrativa por parte dos superiores limita a capacidade de iniciativa dos outros membros da organizao; que o modelo weberiano muito mecanicista para ser eficiente em situaes que exigem uma elevada capacidade de flexibilidade e de adaptao; que, enfim, Weber ignorou os aspectos informais das organizaes e, portanto, no soube prever as disfunes burocrticas. Na realidade, esses argumentos parecem mais teis por tudo aquilo que nos ensinam sobre o comportamento organizacional do que pela anlise da teoria weberiana. Em primeiro lugar, de fato, eles visam a reificar o tipo ideal de burocracia, apesar das repetidas advertncias metodolgicas de Weber a esse propsito. Em segundo lugar, atribuem ao socilogo alemo uma posio de carter normativo que ele no tinha, esquecendo, alm disso, que a sua afirmao relativa superioridade tcnica da burocracia se referia aos aparelhos tradicionais e carismticos. Em terceiro lugar, negligenciam o fato de, embora Weber, sagaz observador poltico, estivesse perfeitamente a par dos processos informais em ato nas organizaes, no ter cuidado de tratar sistematicamente desse problema porque no estava interessado em construir uma teoria geral dos fenmenos organizacionais. O debate cientfico sobre o conceito weberiano de burocracia, portanto, resultou menos fecundo do que se podia esperar. Nestes ltimos anos, todavia, o divrcio entre a anlise macrossocial da burocracia e a teoria das organizaes est se tornando menos claro e isso com vantagens recprocas das duas linhas de estudo. Isso conseqncia de duas novas tendncias da sociologia da organizao (cf. Perrow, 1972). A primeira tendncia consiste em voltar a dar ateno, aps um certo perodo de desinteresse, s estruturas formais e s normas organizacionais como elementos que delimitam o campo em que se desenrola a luta pelo poder dos grupos internos organizao: essa perspectiva

apresenta afinidades substanciais com a anlise weberiana dos conflitos internos ao sistema legal-burocrtico. A segunda tendncia consiste em conceptualizar a relao entre organizao e ambiente no mais prevalentemente do ponto de vista da organizao, focalizando numa tica funcionalista os mecanismos de sobrevivncia e de adaptao, mas tambm e especialmente do ponto de vista das conseqncias da ao organizacional na sociedade. Tambm essa corrente parece conforme o interesse weberiano para os efeitos culturais e sociais dos aparelhos de domnio. BIBLIOGRAFIA ALBROW, M., La burocrazia (1970), Il Mulino, Bologna, 1973. BENDIX, R., Bureaucracy, in International Encyclopedia of the Social Sciences, Mac Millan and Free Press, New York, 1968. BLAU, P., La dinamica della burocrazia (1957), Angeli, Milano, 1978. CROZIER, M., Il fenomeno burocratico (1963), Etas, Milano, 1969. EHRMANN, H., Les groups d'intrt et la bureaucratie dans les dmocraties occidentales, in "Revue franaise de science politique", XI, setembro de 1961. GOULDNER, A., Modelli di burocrazia aziendale (1954), Etas, Milano, 1970. KINGSLEY, J. D., Representative Bureaucracy, Antioch Press, Yellow Springs, Ohio, 1944. PERROW, C., Le organizzazioni complesse (1972), Angeli, Milano, 1977. ROTH, G., La prospettiva storico-comparata in Max Weber, in "Rassegna italiana di sociologia", XI, 4, 1970. SELZNICK, P., Pianificazione regionale e partecipazione democratica (1949), Angeli, Milano, 1974. STINCHCOMBE, A., Bureaucratic and Craft Administration of Production, in "Administrative Science Quarterly", IV, 1959. SULEIMAN, E., Politics, Power and Bureaucracy in France, Princeton University Press, Princeton, N. J. 1974. SYLOSLABINI, P., Saggio sulle classi sociali, Laterza, Bari, 1974. WEBER, M., Parlamento e governo nel nuovo ordinamento della Germania (1918), Laterza, Bari, 1919. Id., Economia e societ (1922), Comunit, Milano, 1961. WILENSKY, H. L., Organizational Intelligence, Basic Books, New York, 1967. [Pier Paolo Giglioli]

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