Guadalupe Maria Jungers Abib de Almeida Advogada e Mestre em Direito Urbanstico pela PUC-SP Presta assessoria Administrao Pblica

a h mais de 10 anos nas reas de direito administrativo, constitucional e urbanstico. Atua tambm, desde 2002, junto ao Instituto Polis e Fundao de Amparo ao Ensino e a Pesquisa FAEP na assessoria para elaborao de planos diretores.

Planos diretores participativos e a metodologia das consultorias especializadas na assessoria ao Poder Pblico Macrozoneamento e zoneamento especial como ponto de partida metodolgico para a compreenso do territrio e a correlao deste com a aplicao dos instrumentos urbansticos e jurdicos do Estatuto da Cidade Experincias concretas.

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Introduo

A maioria dos Municpios brasileiros opera com o tradicional zoneamento funcional, pelo qual cada zona corresponde a um uso especfico. As zonas de uso, comumente estabelecidas pelos Municpios, so separadas em Zonas Residenciais, Zonas Industriais, Zonas Comerciais ou de Servios, Zonas Institucionais e Zonas Mistas, e ainda definem, no raro, sub-categorias deste zoneamento funcional. Esta pois, foi a realidade mais comum encontrada pelas consultorias especializadas, quando contratadas para assessorar o Poder Pblico no processo participativo de elaborao de planos diretores durante o ano de 2006. Esta subdiviso das zonas em diversas categorias e/ou subcategorias distintas entre si, representa uma forma de legislar sobre o uso e ocupao do solo que atenta contra a diretriz estabelecida no artigo 2, XV do Estatuto da Cidade, que estabelece a necessidade da simplificao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e das normas edilcias, com vistas a permitir a reduo dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais. Logo, a diviso que caracteriza do zoneamento funcional representa uma complexidade que dificulta a compreenso da legislao e sua aplicao. luz das novas diretrizes estabelecidas pelo Estatuto da Cidade, deve-se, portanto, estabelecer uma base nica para disciplinar o uso e a ocupao do solo municipal, que compreenda tanto a esfera do planejamento quanto a instalao de usos e atividades nas diferentes reas da cidade, Objetivamos neste trabalho, abordar o ordenamento territorial de acordo com a nova ordem jurdica estabelecida pelo Estatuto da Cidade, e em face de

experincias concretas, destacamos a importncia metodolgica deste assunto ser discutido desde o incio nos processos participativos de elaborao de planos diretores, a fim de permitir a correlao do fsico territorial com a aplicao dos instrumentos urbansticos e jurdicos.

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1. Ordenamento Territorial

Segundo o art. 30 inciso VIII da Constituio Federal, cabe ao Municpio promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano. A Constituio Federal ainda garante ao Municpio a competncia para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, inciso I). Em perfeita consonncia ao texto constitucional, o Estatuto da Cidade prev expressamente como diretriz geral da poltica urbana, a fim de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, luz do art. 2, inciso VII, a integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento scio-econmico do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia. Mais adiante, a corroborar este entendimento, dispe o Estatuto da Cidade, em seu art.40, 2 : O Plano Diretor dever englobar o territrio do Municpio como um todo Assim, certo que os Municpios tem a plena competncia de intervir na ordenao do territrio urbano e rural, sendo o Plano Diretor o principal instrumento de normatizao. O ordenamento do uso e ocupao do solo , assim, matria obrigatria do plano diretor, por fora do disposto no supra citado artigo 30 combinado com o artigo 182 da Constituio Federal. Com efeito, o art. 182 da Constituio Federal determina ser por meio do plano diretor que devem ser especificadas as exigncias fundamentais de ordenao da cidade que servem para verificar se a propriedade urbana atende a sua funo social. A regulao da propriedade urbana pelo Municpio, por meio do plano diretor, traz novos desafios no campo jurdico para adequar o instrumento legal do zoneamento, que tem sido utilizado tradicionalmente como forma de controle do uso e ocupao do solo, impondo restries ao exerccio do direito de propriedade urbana. Jos Afonso da Silva nos traz o seguinte entendimento sobre o significado do zoneamento face o novo marco legal urbano: consiste num conjunto de normas legais que configuram o direito de propriedade e o direito de

construir, conformando-se ao princpio da funo social. Essa natureza do zoneamento decorre, nos nossos dias no tanto do poder de polcia, mas da faculdade que se reconhece ao poder pblico de intervir, por ao direta, na ordem social e econmica e social, e, portanto, na propriedade e no direito de construir, a fim de que restringindo-se no interesse pblico, conform-los e condicion-los sua funo social.1 A complexidade e a diversidade de usos e atividades no territrio dos Municpios exige uma regulao do uso e ocupao do territrio com critrios de natureza macro que qualifiquem as caractersticas urbansticas e ambientais e as necessidades de seus habitantes. A conjugao da forma tradicional do zoneamento, de ser estabelecido na forma de zoneamento de uso e funcional com o estabelecimento de um ordenamento jurdico municipal que discipline o regime da propriedade urbana, traz novos elementos para esta regulao tais como o cumprimento das funes sociais da cidade e a garantia do direito a cidades sustentveis. Desta forma, as estratgias e os objetivos da poltica urbana devem estar contemplados na forma de ordenar o territrio, de modo que exista um regramento justo e igual para os habitantes terem o direito de usufruir e utilizar o territrio do municpio de modo que sejam reduzidas as desigualdades sociais e econmicas em razo das formas e possibilidades de apropriao do territrio.
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1.1. O Macrozoneamento como Instrumento de Ordenao do Territrio

Uma ordenao do territrio de natureza macro permite a constituio de um ncleo base no campo jurdico e legal para a regulao da propriedade urbana atravs da utilizao do instituto do macrozoneamento. O macrozoneamento a forma jurdica e legal pela qual o ordenamento do territrio deve ser efetuado no plano diretor que se traduz na diviso do territrio em unidades territoriais que expressem as funes e a destinao que os habitantes pretendem atribuir as diferentes reas do Municpio. O macrozoneamento deve ser institudo no plano diretor como a resultante da leitura tcnica das condies urbansticas, fsicas e ambientais e da leitura da realidade local feita pelos diversos segmentos da sociedade, que mediante um processo democrtico participativo, definem os objetivos e as estratgicas para o uso, ocupao e apropriao das diferentes regies do Municpio, incluindo a rea urbana e rural. Desta forma, infere-se que o macrozoneamento o instrumento pelo qual se estabelece a regulao jurdica do uso e ocupao do solo no Municpio em consonncia com os preceitos da poltica urbana.
1 SILVA, Jos Afonso da . Direito Urbanstico Brasileiro, 2 edio, So Paulo, Malheiros, 1995, pg. 217

Por meio do macrozoneamento, o territrio do Municpio dividido em macroreas que devem levar em conta as funes e a destinao social, econmica, cultural e ambiental das diferentes regies do seu territrio. O macrozoneamento deve ento, promover a diviso do territrio especificando os usos e formas de ocupao estratgicos, levando em conta se, por exemplo, predominantemente ou exclusivamente urbano, ambiental, rural , ou cultural. Deve ainda, determinar as reas onde se pretende incentivar, coibir ou qualificar a ocupao em razo da capacidade de infra-estrutura e servios existentes ou no, das condies do meio fsico , das necessidades de preservao ambiental e de proteo cultural e histrica, das caractersticas de uso e ocupao existentes e das necessidade e as condies socioeconmicas de seus habitantes.

1.2. O zoneamento especial como instrumento de ordenao do territrio. Em sobreposio ao macrozoneamento, pode-se prever o zoneamento especial que diferentemente do zoneamento funcional, projeta e define zonas/reas de uso especial que podem variar de acordo com as especificidades locais, como por exemplo, reas Especiais de Interesse Turstico, reas Especiais de Histrico e reas Especiais de Interesse Ambiental, e ainda, as ZEIS como determinante para a regularizao fundiria e regularizao urbanizao. Nestes casos, criam-se pores do territrio especiais em relao ao macrozoneamento que podero possuir regramento prprio, em relao aos parmetros e ndices urbansticos e s regras de uso e ocupao do solo. Entendemos que dos planos diretores, devem constar as diretrizes e as normas para identificao e delimitao das unidades que comporo este ordenamento territorial especial. Enfatizamos, que esta nova concepo parte da viso das cidades brasileiras que, ao admitir o uso misto, deve promover a qualidade de vida e o desenvolvimento sustentvel a partir de novos padres de uso e ocupao, baseado, mormente, nos nveis de incomodidades que passam a parametrizar o usos e atividades. Para a identificao desta organizao territorial e considerando-se os critrios para o macrozoneamento - devem ser igualmente consideradas: as barreiras naturais e fsicas; as identidades culturais, os espaos de uso coletivo, projetos de circulao e transporte, reas de proteo ambiental e reas de interesse histrico e arquitetnico. Nesse exato sentido, a Resoluo n 34, de 01/07/2005 do Conselho das Cidades, recomenda, em seu art. 5, a instituio de Zonas Especiais pelo Plano Diretor, considerando o interesse local, por meio da delimitao de reas a serem especialmente protegidas e normatizadas para assentamentos

urbanos e rurais, ocupadas por comunidades tradicionais, reas para regularizao fundiria e reas de proteo ambiental ou de proteo ao patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico. 2. Macrozoneamento e Zoneamento especial como ponto de partida metodolgico para a compreenso do territrio e a correlao deste com a aplicao dos instrumentos de poltica urbana Experincias concretas.

O processo participativo de elaborao dos planos diretores, especialmente quando assessorado por consultoria especializada, d-se incio por meio de leituras ou estudos tcnicos relacionados realidade local, envolvendo os aspectos relacionados realidade urbanstica, ambiental e jurdica, objetivando-se um diagnstico tcnico. Alm disso, e para atender-se ao escopo do processo participativo, tmse adotado a prtica metodolgica de, tambm, realizar-se a leitura ou estudo comunitrio, que envolve detectar os diferentes olhares da comunidade local em relao ao lugar em que vivem de forma a identificar os aspectos positivos e negativos, e buscando-se com isso, um diagnstico comunitrio. Nesse momento de estudos da realidade local, inicia-se os primeiros esclarecimentos sobre o qu o plano diretor e para que serve este instrumento, por meio de uma linguagem acessvel que permita a compreenso e a apropriao deste processo pela comunidade local e pelos tcnicos envolvidos na elaborao do plano diretor. O principal entrave identificado, que ao iniciarmos o processo para a apropriao pelos interessados do instrumento plano diretor, impossvel no fazer-se referncia aos princpios, instrumentos jurdicos e urbansticos constantes do Estatuto da Cidade, fato este indispensvel para o correto entendimento e compreenso do instrumento plano diretor sob a nova ordem jurdica estabelecida. Aqui inclumos, com destaque, a compreenso da funo social da cidade, da funo social da propriedade urbana, da aplicao de instrumentos como o IPTU progressivo, transferncia do direito de construir, outorga onerosa, direito de preempo, Estudo de Impacto de Vizinhana e ZEIS, e ainda, a apropriao dos instrumentos da gesto democrtica da cidade. Ainda que saibamos das dificuldades desta transferncia de informaes, dada sua natureza complexa e tcnica, a apropriao mnima dos contedos do Estatuto da Cidade pelas partes envolvidas essencial do

processo participativo de elaborao do plano diretor, sob pena deste tornar-se incuo. Nesta linha, em diversas experincias em Municpios brasileiros durante o ano de 2006, pudemos constatar que a compreenso do territrio envolvendo os aspectos ambientais, fsico-territoriais, infra estrutura, reas de lazer, ocupaes clandestinas, etc foi determinante para a compreenso da correlao deste com a aplicao dos instrumentos urbansticos e jurdicos criados e regulamentados pelo Estatuto da Cidade. Com efeito, a compreenso macro do territrio e seus aspectos positivos e negativos - levantados nos diagnsticos tcnicos e comunitrios encerram uma etapa preliminar essencial, mas que, de forma subseqente, no pode dissociar-se, a nosso ver, das discusses sobre o ORDENAMENTO TERRITORIAL, pelas seguintes razes: O Macrozoneamento e o Zoneamento Especial, conforme j discorremos, cumprem o importante papel de dividir o territrio em razo de especificidades que nortearo o uso e ocupao do solo, e por conseqncia, a aplicao dos instrumentos constantes do Estatuto da Cidade que traduzem, em ltima anlise, a execuo da poltica urbana. Assim, quando a discusso sobre o ordenamento territorial avana desde o incio do processo, tanto os tcnicos quanto a populao, comea a identificar no seu territrio as barreiras fsicas, as peculiariedades, as situaes de conflito de usos, bem como, as pores territoriais que por razes ambientais, histricas, habitacionais ou econmicas, merecem tratamento jurdico e urbansticos diferenciados no trato do parcelamento, uso e ocupao do solo. A partir da, ou seja, na medida em que o Macrozoneamento e o Zoneamento Especial comea a desenhar-se, as partes envolvidas comeam a distinguir as situaes concretas de dficits, conflitos e necessidades, estabelecendo, com maior segurana, a correlao destes aspectos fsico territoriais com a aplicao dos instrumentos do Estatuto da Cidade. Desta forma, os instrumentos do Estatuto da Cidade cujos aspectos tcnicos so absolutamente novos e subjetivos para a populao em geral pode ganhar um aspecto real e concreto, conseqncia na visualizao do fsico-territorial desgarrado do tradicional zoneamento funcional. Passemos a citar dois exemplos de Municpios em que tais aspectos foram relevantes, na medida em que se contrapuseram duas formas distintas de metodologia aplicada ao caso concreto:

No Municpio de Po (Estncia Hidromineral), na regio metropolitana de So Paulo, existem recursos hdricos de grande importncia, como nascentes e fontes, localizados em rea urbana consolidada e totalmente urbanizada. Houve uma primeira tentativa de explicao sobre a aplicabilidade dos instrumentos do Estatuto da Cidade, que no imaginrio popular, e at mesmo tcnico, no conseguia materializar-se na medida em que vigorava um zoneamento funcional pautado pelos rgidos padres de uso residencial ou comercial destas reas, contguas s nascentes e fontes. Diante disso, mudamos estrategicamente a metodologia, passando a discutir preliminarmente o macrozoneamento e o zoneamento especial. A apropriao dos instrumentos do Estatuto da Cidade somente ganhou capacidade de aplicao, na medida em que a diviso territorial desenhou-se mostrando os aspectos fsico territoriais que definiriam os limites e as restries ao uso e ocupao do solo em relao preservao dos recursos hdricos. A partir da, o Macrozoneamento e o Zoneamento Especial cumpriram um papel fundamental de definio de limites, dando concretude realidade territorial com o que possibilitou a compreenso bastante satisfatria da aplicao de instrumentos como o IPTU progressivo, a transferncia do direito de construir e a outorga onerosa, visando, de um lado, restringir a ocupao com limites e ndices urbansticos especialmente definidos, e de outro, estimular o aproveitamento e adensamento em reas urbanas com capacidade para tanto. Da mesma forma, na medida em que se estabeleceu a definio da Macrozona das Fontes, onde inseriu-se a rea urbana na qual localizava-se tanto a Fonte urea como a Fonte Primavera, a compreenso da necessidade do zoneamento especial, tanto pelos tcnicos quanto pela populao em geral, assegurou a possibilidade de delimitaes de zonas especiais em faixas no entorno de cada uma dessas Fontes. Neste caso, cada faixa delimitada como zona especial, traduziu regras especficas de parcelamento, uso e ocupao do solo definidas no plano diretor, ora mais e ora menos restritiva, de acordo com o afastamento das Fontes, se sobrepondo a Macrozona. No caso de Po, conclumos que houve uma compreenso satisfatria dos instrumentos do Estatuto da Cidade, na medida em que conseguiu-se, no plano diretor, correlacionar sua aplicabilidade com o fsico-territorial estabelecido pelo macrozoneamento e zoneamento especial, especialmente em relao aos recursos hdricos a serem protegidos. Outro exemplo, o Municpio de Mogi das Cruzes, significativamente maior que Po, mas igualmente localizado na regio metropolitana de So Paulo, caracterizado por extensa rea de mananciais, relevante zona rural, proximidade do Rio Tite, tendo ainda por limites a Serra do Itapeti e a Serra do Mar. Neste caso, por diversas razes de ordem poltica e tcnica, a discusso sobre o Macrozoneamento e Zoneamento Especial acabou por acontecer num estgio bastante avanado do processo participativo. Com efeito, durante o processo de reviso do Plano Diretor de Mogi das Cruzes (datado de 1999), muitas conquistas foram alcanadas, em particular, na definio dos eixos e dos vetores de desenvolvimento sustentvel e na vocao do Municpio, sendo bastante significativa a participao da populao e dos tcnicos em relao ao meio ambiente, s questes habitacionais e s

questes de patrimnio histrico e cultural. Ocorre que, quando deu-se incio s discusses tcnicas sobre o macrozoneamento e zoneamento especial, percebemos que no havia sido absorvida a essncia do Estatuto da Cidade na simplificao da legislao de uso e ocupao do solo e eliminao de conflitos de usos, de sorte que os tcnicos da Prefeitura no conseguiam descolar-se da realidade do zoneamento funcional, dificultando, por conseqncia, a compreenso do macrozoneamento e do zoneamento especial como instrumentos primeiros de ordenao territorial. A partir da, ou seja, na medida em que os prprios tcnicos envolvidos no se apropriaram desta nova concepo, ao repassar tais conceitos populao durante a validao dos eixos do plano diretor, no conseguiam associar a diviso fsico-territorial com os instrumentos do Estatuto da Cidade. No caso de Mogi das Cruzes, conclumos que o entendimento da aplicabilidade dos instrumentos urbansticos e jurdicos do Estatuto da Cidade no foi satisfatrio pela dificuldade de associao com o fsico territorial, podendo prejudicar a aplicabilidade do prprio plano diretor e legislaes correlatas que viro complement-lo no futuro. 3. Concluso. Sem prejuzo das necessrias leituras tcnicas e comunitrias que realizam o diagnstico dos Municpios - como etapa preliminar na abordagem dos processos participativos de elaborao dos planos diretores conclumos ser igualmente necessria a abordagem prvia do ordenamento territorial nas figuras jurdicas do Macrozoneamento e Zoneamento Especial. Por apreo metodologia que deve pautar as consultorias especializadas na assessoria ao Poder Pblico, entendemos ser relevante que na fase imediatamente subseqente aos diagnsticos tcnicos e comunitrios, seja realizada a capacitao dos tcnicos e da populao em relao ao macrozoneamento e zoneamento especial associado aos instrumentos do Estatuto da Cidade. Tal conduta metodolgica de correlao permite que as discusses tcnicas e comunitrias que se seguirem, sejam pautadas pela concretude inerente aos aspectos fsico territoriais, o que pode assegurar uma melhor compreenso das formas de aplicabilidade dos instrumentos urbansticos e jurdicos no territrio, fundamental, a nosso ver, para dar-se autoaplicabilidade aos planos diretores.