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Por: SANDRO JIMENEZ, Director del Centro de Investigaciones y del Grupo de Investigación en
Desarrollo Social, GIDES, de la Universidad de San Buenaventura Cartagena.
Mas allá de las consideraciones sobre el juego geopolítico de tal participación, importa resaltar el
hecho concreto de la intervención en terreno de muchísimos organizaciones con intereses que
convergen y divergen, metodologías transferidas y adaptadas y en general una vorágine de
proyectos y acciones de las que se desconocen el alcance de sus aportes y la calidad de sus
intervenciones.
Qué rol esta jugando la rendición de cuentas de los agentes de cooperación internacional en el
desarrollo de sus programas de intervención en el fenómeno de desplazamiento forzado en
Colombia?
Desde qué enfoques y con qué propósitos se desarrollan los procesos de sistematización de los
agentes de cooperación internacional?
Quiénes están participando en los procesos de sistematización de las acciones de los agentes de
cooperación internacional?
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El índice de desarrollo humano de Naciones Unidas, es un índice compuesto que ubica a todos los países asociados al sistema
internacional de naciones en una escala de posiciones que va de 1 a 177. El rango de países en alto desarrollo están en las
posiciones 1 a 57, los de nivel medio de 58 a 145 y los de bajo de 146 a 177. Colombia esta ubicada en la posición 69
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igual sentido, en la nueva razón y motivo para que países, frentes de países, Organizaciones
Multilaterales, Agencias Cooperación No Gubernamental, Iglesias y en general la sociedad civil
global y del cosmopolitismo, pusiera sus ojos, manos y recursos en Colombia.
Una revisión de la literatura sobre cooperación internacional, revela que las prácticas claves para
este sector son la capacidad de éxito en las negociaciones y el seguimiento efectivo a las
acciones. Esto se refiere a la definición de unos objetivos razonablemente realizables y un
tratamiento justo y adecuado que provea ganancias para todos los involucrados en la construcción
de los acuerdos. Además es importante la creación de marcos de acción y de compromisos
precisos donde se reconozca que la cooperación es un ejercicio de permanente construcción...
(AXELROD, 1984 – KINDLEBERGER 1986)
La cooperación internacional se edifica sobre una relación dialéctica entre soberanía externa y
soberanía interna, en donde la asimetría de tal relación puede poner en juego las estructuras
mismas de los Estados de Derecho, que en la dinámica geopolítica globalizante asumen tales
arreglos. De acuerdo con Reinicke (1998:57) la soberanía externa implica la ausencia de una
autoridad suprema y por lo tanto la interdependencia de los Estados dentro del sistema
internacional. En cualquier caso, las dos formas de soberanía están estrechamente
interrelacionadas, dado que según la naturaleza de la soberanía externa, cualquier tratado,
finalmente, afecta la soberanía interna de los Estados contrapartes. De igual manera, las
amenazas permanentes contra la soberanía interna, afectarán su soberanía externa.
Este natural desequilibrio se agudiza cuando la relación entre los Estados Nación en acuerdo es
demasiado asimétrica y donde el Estado receptor tiene dificultades importantes en la realización
de su estatus de Estado Nacional. El caso Colombiano es una muy importante representación de
dicha situación.
Las implicaciones de esta tesis obligan a realizar un recorrido sobre el escenario concreto del
conflicto interno colombiano, particularmente en lo que se refiere al estado de cosas que emergen
con el desplazamiento interno forzado.
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Ramírez, Socorro. Intervención en Conflictos Armados, el Caso Colombiano. Univ. Nacional de Colombia – Bogotá, Colombia, 2004.
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Por su parte la Honorable Corte Constitucional en la sentencia T-025/04, en el inciso quinto de las
resoluciones determina lo siguiente:
Como una forma de responder a dicha trasgresión, pactando entre la estructura normatividad
(constitución + leyes2) y las dinámicas fácticas, la Corte realiza un ejercicio de priorización sobre
2 La legislación es un acto político que forma lenguaje público para delimitar representaciones y acciones sociales, lo cual entendemos,
en esta situación, como acontecimiento discursivo. Es un evento ligado al gesto de escritura y a la articulación de palabras y
significados, que se abre a sí mismo una existencia remanente en el campo de la memoria, en la materialidad de los manuscritos,
libros y cualquier otra forma de conversación. Es único –como todo acontecimiento- pero se ofrece a la repetición, transformación y
reactivación en un espacio ligado no sólo a las situaciones que lo provocan y las que él mismo incita, sino a la vez a enunciados que
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los derechos constitucionales que puedan ser asegurados y atendidos oportuna y efectivamente
por las autoridades competentes. Esto significa ponderar los derechos constitucionales desde la
dimensión prestacional.
Claro está que aquellos derechos que pueden ser atendidos evaluando las restricciones materiales
y la evolución del fenómeno del desplazamiento resultan ser los derechos que no deben dejar de
cumplirse, de lo contrario atentarían contra las normas constitucionales e internacionales. Sobre
este punto la Corte dice lo siguiente:
“(...) resalta la Corte que existen ciertos derechos mínimos de la población desplazada que
deben ser satisfechos en cualquier circunstancia por las autoridades a los desplazados,
puesto que en ello se juega la subsistencia digna de las personas en esta situación (...) Para
definir el nivel mínimo de satisfacción de los derechos constitucionales de las personas
desplazadas, debe hacerse una distinción entre a) el respeto por el núcleo fundamental de
los derechos constitucionales fundamentales de los desplazados, y b) la satisfacción, por
parte de las autoridades, de ciertos deberes prestacionales derivados de los derechos
reconocidos a nivel internacional y constitucional en cabeza de los desplazados”
Sobre el núcleo esencial es necesario aclarar que es un criterio utilizado por la Corte para medir la
constitucionalidad bien sea de una norma, de una política o de una acción de la autoridad pública
(legislador o ejecutor). Significa que los derechos en el momento en que se materializan,
mediante regulaciones de la autoridad, no pueden suprimirse, ni hacerse inviables. Es decir, los
derechos fundamentales que tienen como eje la dignidad humana son objeto de reglamentación
por parte de los legisladores o los gobernantes para hacerlos / ejercerlos como una práctica
social. Es en la regulación en donde se define el núcleo esencial de cada derecho, en donde
asumen la forma y se llenan de contenido. Pero como imperativo las definiciones que se les den a
los derechos no pueden desconocerlos, lesionarlos, amenazarlos o hacerlos improcedentes como
política pública. En el derecho positivo constitucional se entiende el concepto como “el límite de
los límites”.
En cuanto a los deberes prestacionales, impuestos a las entidades estatales frente a la atención
del desplazamiento, la Corte defiende el argumento de que en un Estado Social de Derecho las
autoridades están obligadas a cumplir con un mínimo de protecciones sociales que
necesariamente incluyen gasto público. Sobre este punto la Corte explicita lo siguiente:
“(...) los derechos de marcado contenido prestacional que forman parte del mínimo
que siempre ha de ser garantizado a todos los desplazados son aquellos que guardan
una conexidad estrecha con la preservación de la vida en circunstancias elementales de
dignidad como seres humanos distintos y autónomos”
La dignidad es aquella figura que simboliza el límite entre lo perentorio y lo aplazable. Es el
sentido de la expresión mínimo, lo que se traduce en la priorización de la Corte sobre los
derechos de los desplazados.
De la mano a estas disposiciones se deben establecer garantías institucionales para que las
obligaciones que deben cumplir las autoridades se realicen efectivamente. Por tal hecho la Corte
comunica sobre sus funciones de control a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría
del Pueblo, de la misma forma en que comunica las competencias que deben cumplir el resto de
entidades encargadas de atender a la población en situación de desplazamiento.
Es importante reconocer varios hechos recientes en la evolución del conflicto interno en Colombia
que están prefigurando un nuevo escenario para la investigación, la atención psicosocial y el
restablecimiento de derechos a las víctimas de la violencia en este país:
lo preceden y lo siguen. FOUCAULT Michel, La arqueología del saber, Siglo XXI, Editores, Madrid – 1972.
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c. El escenario de justicia transicional creado por la Ley de Justicia y Paz, con la consecuente
introducción en el escenario de atención a la problemática de las demandas por reparación a
víctimas de la violencia.
En suma es necesario destacar y reconocer que nos enfrentamos a varias inquietudes que se
advierten entre la instrumentación jurídica nacional e internacional y las diversas prácticas de
atención/reparación que en este recorrido de casi 10 años, encontramos se han asumido. Este
contraste entre los aportes teóricos y la práctica internacional frente a las demandas de
contextualización al caso colombiano de la atención a víctimas de la violencia, nos deja las
siguientes tensiones fundamentales:
La primera tensión se refiere a la idea de justicia y equidad liberal, la cual supone el pleno
desarrollo de un Estado de Derecho en el sentido moderno de la expresión. Es tensión para el
caso del “Estado de Derecho” en Colombia, en donde las comillas tratan de dibujar la realidad
social que expresa la ausencia de tal construcción moderna en amplios sectores de la geografía
colombiana, en donde el ejercicio de los derechos ciudadanos nunca se ha configurado como tal,
pues muchos de los colombianos y colombianas no han sido considerados y no se han asumido
como sujetos de derechos. En este escenario la atención/reparación implicaría en primer lugar la
instauración de derechos; y en segundo lugar la construcción del ejercicio de la ciudadanía.
A su vez, la restauración / instauración de derechos produce una segunda tensión referida a las
prácticas sociales construidas por comunidades campesinas, indígenas y afrocolombianos; las
cuales están cultural y territorialmente definidas. A ellos y ellas, el desplazamiento forzado les
produce un ingreso intempestivo y abrupto a un escenario modernizante de lo urbano, y a la lucha
por “derechos” individuales – característicos de la idea de justicia liberal moderna – que generan
rompimientos en las estructuras colectivas de solución de conflictos en el nivel tradicional y
comunitario.
La cuarta tensión alude a qué es lo que se reconoce como daño y pérdida y qué es lo que se
silencia. Para el primer caso, el reconocimiento del daño y de la pérdida supone la denuncia
abierta y algunos mínimos de verificación. Qué pasa en las situaciones en donde el contar a otros
extraños no hace parte de la práctica culturalmente aceptada (para el caso de las culturas
indígenas) o en los casos en donde se ocultan las violaciones sexuales sufridas dentro de la guerra
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La quinta tensión se refiere a qué es lo que se reconoce como daño y pérdida producto del
conflicto y que se asume como inequidad histórica y exclusión estructural producto del modelo de
desarrollo. Si bien, la experiencia muestra como en donde el programa de atención/reparación es
asumido como estrategia de salida del conflicto desde una propuesta de reforma institucional
integral y de desarrollo nacional, éste queda subsumido y en muchos aspectos invisibilizado; es
necesario considerar qué de la asimetría histórica y estructural de este país – en términos del
reconocimiento a la diversidad regional y a las diferencias étnicas y de género – se ha exacerbado
con el conflicto y el desplazamiento y entonces debe ser atendido/reparado.
Por último la séptima tensión aparece entre las acciones reparadoras y las acciones con efectos
reparativos. Después de tres millones de desplazados por la violencia en Colombia, las acciones
de reparación para las víctimas es una tarea inevitable moral y políticamente. Pero al mismo
tiempo, después de 50 años de conflicto interno violento, la recuperación de la institucionalidad
Estatal y de los sistemas de justicia, serán la única garantía de la no impunidad y de la no
repetición.
Regresando a la tesis central de esta ponencia, es importante destacar que el hecho que marca el
punto de quiebre en la participación de la cooperación internacional en los procesos sociales y de
desarrollo del país, esta dado por el giro de intereses que los distintos organismos dieron al apoyo
a programas de desarrollo a la concentración casi que exclusiva y en muchos casos excluyente,
hacia la cooperación sobre la emergencia humanitaria.
Dos implicaciones importantes de este giro hacia la emergencia: en primer lugar es muy difícil
intervenir dinámicas sociales tan intrincadas como la colombiana, sólo desde la perspectiva de
ayuda humanitaria, sin terminar involucrado en procesos de cooperación al desarrollo, pues al fin
y al cabo, el trabajo y la historia de desarrollo institucional sobre estos campos no desaparece por
el giro desequilibrado del discurso de la cooperación hacia el sentido de la emergencia.
En segundo lugar, y en esta visión, la más delicada situación es que la cooperación al desarrollo
que se dio hasta inicios de los 90 no enfrentó la complejidad de intervenir sobre la violación
generalizada del paquete de derechos fundamentales que definen la esencia misma del Estado
Social de Derecho. Cuando se asume este escenario como ámbito de intervención,
inevitablemente, de manera explícita o tácita, se está planteando un escenario de subsidiaridad2
en la tutela de derechos fundamentales.
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El principio de subsidiariedad tiene por objeto garantizar una toma de decisión lo más cerca posible del
ciudadano, comprobándose constantemente que la acción que debe emprenderse se justifica en relación con
las posibilidades que ofrece el nivel nacional, regional o local. Concretamente, es un principio según el cual el
sistema internacional puede operar por fuera de sus ámbitos de competencia exclusiva, hasta que su acción es
más eficaz que una acción emprendida a nivel nacional, regional o local. Está estrechamente vinculado a los
principios de proporcionalidad y de necesidad que suponen que la acción de la institucionalidad internacional,
no debe exceder lo que es necesario para lograr los objetivos de un tratado en particular.
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Esto amerita al menos una preocupación que Abraham Kuyper3 recoge cuando afirma que en
términos generales, la idea radica en que resulta moralmente peligroso adueñarse de la autoridad
y responsabilidad que pertenece a un individuo y asignársela a un grupo. Asimismo, es
moralmente incorrecto tomar la autoridad y responsabilidad que pertenece a un grupo pequeño
para entregársela a un grupo mayor.
Estas tensiones entre la moral cosmopolita occidental y la práctica real que generan los acuerdos
de cooperación internacional, obliga comparar y reconocer la necesidad de coordinación entre el
Estado, el mercado y las organizaciones sin finalidad lucrativa, cada uno con sus propias
capacidades y competencias. En esta comparación aparece una visión problemática adicional y es
el principio de subsidiariedad entendido desde la lógica de la eficacia administrativa.
Este desequilibrio aparece como problemática abierta con los recursos provenientes de las
entidades multilaterales y de los acuerdos binacionales. En estos casos los agentes fuente se
asumen la prerrogativa de condicionar la utilización y la aplicación de determinados programas y
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Citado por Frost (1989)
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Ver Frost (1986 y 1989)
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estrategias.
Pero el problema central no es ese desplazamiento de la soberanía, que hasta cierto punto es
inevitable, sino que la situación descrita previamente genera como efecto mas perverso y menos
notorio, el desplazamiento del control social de la esfera pública – nacional o local (que dado la
condición implícita o explicita que acarrea la subsidiaridad, el estado se asume incompetente en
determinado frente) a la de la public accountability global, escenario que supone que la sociedad
civil global y cosmopolita, tiene la capacidad de incidencia real en los asuntos de soberanía
interna.
Aspiración del cosmopolitismo que no tiene mucha evidencia empírica que acompañe tal
postulado. Si a esa incapacidad de incidencia de la sociedad civil cosmopolita se le agrega que
una de las principales víctimas de un conflicto irregular y prolongado, como el nuestro, es la
esfera de la public accountability, qué queda entonces para el seguimiento y la rendición de
cuentas de las acciones que en procura de la defensa de los derechos fundamentales viene
desarrollando la cooperación internacional en el país?.
Cómo superar entonces, el efecto de vacío que produce el orden de facto de subsidiaridad en
tutela de derechos fundamentales. Efecto vacío que no genera la cooperación internacional en si
misma, sino el arreglo de baja o nula presencia de la estructura Estatal nacional – sobre todo en
la provincia donde las cosas acontecen y la política pública se fragmenta – junto a la naturaleza
misma que da origen a la presencia de los actores internacionales en el territorio nacional: el
supuesto que el orden global cosmopolita puede intervenir eficientemente en la protección de
derechos fundamentales y la mismo tiempo defender la fortaleza de un Estado de Derecho que la
presencia misma de la cooperación internacional cuestiona.
En primer lugar, es apenas evidente que ese vacío sólo se llena con institucionalidad nacional, de
dimensiones equiparables al esfuerzo de institucionalidad desplegada por la cooperación
internacional. Es claro que este no es el campo en donde nosotros los académicos podamos hacer
nada distinto a lo de los demás ciudadanos, esperar que el juego de la política real reconozca este
hecho y de los pasos hacia su abordaje.
En donde considero que la academia y para el caso REDIF puede hacer aportes importantes, es
apoyando e invitando a los distintos actores de la cooperación a desarrollar procesos de
sistematización que contribuyan a la apropiación social de conocimiento y al mejoramiento de la
Public Accountability; pues como se ha dicho La acción humanitaria y de cooperación no se
caracteriza sólo por lo que hace, sino por cómo lo hace.
Para que esta aspiración no quede atrapada en el eufemismo, es necesario reconocer que no todo
lo realizado desde los actores de cooperación internacional es divulgable, no todos los agentes de
cooperación están interesados en la divulgación y no todos los ejercicios de sistematización son
efectivamente procesos de apropiación social de conocimiento.
Para que los ejercicios de sistematización de experiencias constituyan realmente una ampliación
de public accountability hay que entender la sistematización en un sentido de interpretación
crítica, es decir, la sistematización desde una visión metodológica que enfoca su atención hacia
dos puntos: el primero de ellos es la sistematización como nicho de conocimiento, es decir, como
herramienta a través de la cual se da sentido a la experiencia y ella se convierte en objeto de
análisis y en ejercicio de reflexión comprensiva. El segundo punto, es la reconstrucción minuciosa
y precisa de cómo ella fue realizada, qué determinó su existencia, qué parámetros, conceptos y
políticas la guiaron, cuáles fueron los actores participantes y qué resultados fueron obtenidos.
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Estos dos puntos no son interdependientes uno del otro, ellos se van intercalando en la medida en
que la sistematización se realiza, así al finalizar dicho proceso se tendrá como resultado la
comprensión no sólo de la experiencia en sí sino un análisis crítico.
Así entendida la sistematización de experiencias, es claro que es necesario superar dos puntos
críticos claves: 1. Superar la historia del humanitarismo que esta mas cercana a una tradición
empírica que se adapta a las situaciones que a una visión Kantiana del imperativo categórico,
aunque a veces parezca lo contrario (Rey Marcos y Correa-Lugo, 2002:29). 2. Superar el
ejercicio generalizado de instrumentalización de la evaluación de resultados, reducido a dar
cuenta de la relación costo benéfico de la aplicación de los recursos – que por demás apenas si
recogen criterios mínimos de eficiencia administrativa – La sistematización en sentido estricto
plantea un escenario reflexivo, crítico y comprensivo que desde la participación de todos los
actores involucrados termine generando apropiación social del conocimiento, el fortalecimiento de
la acción institucional y social local y con todo ello la construcción de public accountability, no en
sentido normativo o de vigilancia, sino en el sentido de equilibrar las asimetrías intrínsecas a los
procesos de intervención de la cooperación internacional en la defensa y protección de derechos
fundamentales.
La sistematización de experiencias también puede ser una herramienta muy eficaz para el
desarrollo de política pública. Si pensamos en los tres momentos básicos del desarrollo de política
pública: la formulación, la ejecución y la evaluación; la sistematización de experiencias es cada
vez una de las tareas de mayor peso administrativo y político, pues sólo desde allí las políticas se
pueden enriquecer con información empíricamente respaldada, fundamental en los procesos de
retroalimentación y ajuste de la política.
Valga resaltar que esa preocupación por la neutralidad no significa ser políticamente ciego hacia el
riesgo de manipulación de la ayuda sino que sería un concepto activo que requiere de los actores
humanitarios un mayor análisis del contexto político para proteger la integralidad de su acción.
Se distinguirá entre un enfoque políticamente informado de la acción humanitaria y otro
políticamente dirigido por los intereses de los países donantes. (Rey Marcos y Correa-Lugo,
2002:32).
A.¿Qué rol esta jugando la rendición de cuentas de los agentes de cooperación internacional en el
desarrollo de sus programas de intervención en el fenómeno de desplazamiento forzado en
Colombia? Y ¿Cómo la sistematización de experiencias se esta incorporando en las prácticas
institucionales de los agentes de cooperación internacional?
C.¿Desde qué enfoques y con que propósitos se desarrollan los procesos de sistematización de los
agentes de cooperación internacional? Y ¿Quiénes están participando en los procesos de
sistematización de las acciones de los agentes de cooperación internacional?
Estas dos preguntas no resisten conjeturas generalizantes, en ese sentido, son mas invitación al
desarrollo de procesos de investigación desde la sistematización interpretativa de experiencias.
La deuda consecuente con la incapacidad de responder a estas preguntas va por igual distribuida
entre los agentes de cooperación internacional, del Estado receptor de recursos y de ayuda y de la
academia nacional e internacional que deja al control de la etérea ciudadanía global, el
reconocimiento o la invisibilización de los procesos de intervención – cada vez mas complejos – en
sociedades en conflicto.
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Bibliografía
4. Kindleberger, Charles P (1986). Hierarchy versus Inertial Cooperation. MIT Press, journal
International Organization.
5. Volume: 40. Issue: 4. Pages: 41-47
10. Mervyn Frost. (1989). Ethics in International Relations: A Constitutive Theory. Cambridge
University Press. USA