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La Sistematización de Experiencias sobre la Participación de la Cooperación

Internacional en la Atención al Desplazamiento Forzado en Colombia: Compromisos
Éticos y Rendición de Cuentas.

Por: SANDRO JIMENEZ, Director del Centro de Investigaciones y del Grupo de Investigación en
Desarrollo Social, GIDES, de la Universidad de San Buenaventura Cartagena.

Publicado en: Red nacional de investigación en desplazamiento interno forzado REDIF –

Colciencias. Paginas 211a 225 - ISBN 958-33-9619-2. 2006

Resumen: Las manifestaciones en la última década del conflicto interno en Colombia y su

correlato el desplazamiento forzado de algo mas del 5% de nuestros nacionales, puso a éste país
en el centro de los intereses de los agentes de cooperación internacional (gubernamentales y no
gubernamentales); a pesar de que Colombia en su condición de país de renta media 1 según el
índice de desarrollo humano - IDH, cada vez es menos sujeto de los beneficios de la cooperación
internacional.

Mas allá de las consideraciones sobre el juego geopolítico de tal participación, importa resaltar el
hecho concreto de la intervención en terreno de muchísimos organizaciones con intereses que
convergen y divergen, metodologías transferidas y adaptadas y en general una vorágine de
proyectos y acciones de las que se desconocen el alcance de sus aportes y la calidad de sus
intervenciones.

La investigación social, desde la perspectiva de la sistematización de experiencias, ayuda a

configurar y comprender tal escenario. Pero para que ello no sea sólo una aspiración académica y
se convierta en práctica social, quedan varios interrogantes por resolver:

Qué rol esta jugando la rendición de cuentas de los agentes de cooperación internacional en el
desarrollo de sus programas de intervención en el fenómeno de desplazamiento forzado en
Colombia?

Cómo la sistematización de experiencias se está incorporando en las prácticas institucionales de

los agentes de cooperación internacional?

Desde qué enfoques y con qué propósitos se desarrollan los procesos de sistematización de los
agentes de cooperación internacional?

Quiénes están participando en los procesos de sistematización de las acciones de los agentes de
cooperación internacional?

Cuál es la relación entre los principios orientadores en la evaluación de resultados, la participación

de los afectados y la comunicación de aprendizajes de los agentes de cooperación internacional.?

La Dialéctica de los Acuerdos de Cooperación Internacional

Es claro que la entrada del país al juego económico de la liberación de mercados y la

minimalización del papel del Estado en muchos frentes del quehacer social, generó una serie de
resultados que en la balanza de indicadores socioeconómicos hicieron que Colombia pasara de ser
un país de renta baja a uno de renta media, escenario en el que la participación del auxilio
económico internacional se redujo significativamente, además que las líneas de fomento a
programas de desarrollo comenzaron a operar menos sobre aportes no reembolsables a
donaciones o créditos con un porcentaje importante de reembolso. En pocas palabras cada vez la
cooperación al desarrollo se pagaba mas con deuda y menos con solidaridad internacional.

Pero la vorágine económica de inicios de la década de los 90 se acompañó de un recrudecimiento

del conflicto interno colombiano a niveles de degradación sin precedentes. Esta tragedia nacional,
que luego se acuño como patrimonio internacional y se convirtió en tragedia humanitaria, y en

1
El índice de desarrollo humano de Naciones Unidas, es un índice compuesto que ubica a todos los países asociados al sistema
internacional de naciones en una escala de posiciones que va de 1 a 177. El rango de países en alto desarrollo están en las
posiciones 1 a 57, los de nivel medio de 58 a 145 y los de bajo de 146 a 177. Colombia esta ubicada en la posición 69
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igual sentido, en la nueva razón y motivo para que países, frentes de países, Organizaciones
Multilaterales, Agencias Cooperación No Gubernamental, Iglesias y en general la sociedad civil
global y del cosmopolitismo, pusiera sus ojos, manos y recursos en Colombia.

Una revisión de la literatura sobre cooperación internacional, revela que las prácticas claves para
este sector son la capacidad de éxito en las negociaciones y el seguimiento efectivo a las
acciones. Esto se refiere a la definición de unos objetivos razonablemente realizables y un
tratamiento justo y adecuado que provea ganancias para todos los involucrados en la construcción
de los acuerdos. Además es importante la creación de marcos de acción y de compromisos
precisos donde se reconozca que la cooperación es un ejercicio de permanente construcción...
(AXELROD, 1984 – KINDLEBERGER 1986)

Partiendo del acuerdo generalizado – y de la evidencia empírica disponible - sobre el peso

específico que en la última década ha jugado la cooperación internacional en el abordaje a la
situación de crisis en Colombia, con su grado máximo de visibilidad, el desplazamiento forzado
por ejercicio de la violencia sistemática, es importante preguntarse - con una dosis apenas
necesaria de sospecha: qué es lo que se pone en juego con la presencia y participación de la CI
en la atención a la violación generalizada de derechos fundamentales?

Para desarrollar esta pregunta plantearé la tesis central de esta ponencia:

La cooperación internacional se edifica sobre una relación dialéctica entre soberanía externa y
soberanía interna, en donde la asimetría de tal relación puede poner en juego las estructuras
mismas de los Estados de Derecho, que en la dinámica geopolítica globalizante asumen tales
arreglos. De acuerdo con Reinicke (1998:57) la soberanía externa implica la ausencia de una
autoridad suprema y por lo tanto la interdependencia de los Estados dentro del sistema
internacional. En cualquier caso, las dos formas de soberanía están estrechamente
interrelacionadas, dado que según la naturaleza de la soberanía externa, cualquier tratado,
finalmente, afecta la soberanía interna de los Estados contrapartes. De igual manera, las
amenazas permanentes contra la soberanía interna, afectarán su soberanía externa.

Este natural desequilibrio se agudiza cuando la relación entre los Estados Nación en acuerdo es
demasiado asimétrica y donde el Estado receptor tiene dificultades importantes en la realización
de su estatus de Estado Nacional. El caso Colombiano es una muy importante representación de
dicha situación.

De esta forma, el desequilibrio y la asimetría en la capacidad de autodefinición de un Estado

frente a los agentes internacionales, mas la disfuncionalidad del mismo – manifiesta en la
situación de conflicto armado interno y en la incapacidad de tutelar y proteger los derechos
fundamentales de sus connacionales – puede producir un vacío de institucionalidad, si la
intervención de los agentes internacionales de cooperación no está acompañada de un esfuerzo de
potenciación de la institucionalidad local y de la rendición pública de cuentas desde la perspectiva
de apropiación social de conocimiento.

Las implicaciones de esta tesis obligan a realizar un recorrido sobre el escenario concreto del
conflicto interno colombiano, particularmente en lo que se refiere al estado de cosas que emergen
con el desplazamiento interno forzado.

Los Escenarios de Atención y la Evolución Pública del Desplazamiento Forzado

La dinámica de la confrontación armada nacional y la búsqueda de sus posibles remedios ya no

son asunto de competencia exclusivamente interna. El aumento de conexiones internacionales del
conflicto colombiano – y de la búsqueda de la paz – es mas bien un hecho irreversible.
Comprometer a la comunidad internacional en la construcción de la paz es una forma de poner en
marcha su corresponsabilidad con muchos de los problemas que hoy vive Colombia. Así la
presencia internacional se torna importante para atender los problemas humanitarios que genera
la confrontación desatada por los actores armados legales e ilegales en su lucha por controlar
territorios y recursos, disputa en la que la población civil suele ser la principal víctima.1

1
Ramírez, Socorro. Intervención en Conflictos Armados, el Caso Colombiano. Univ. Nacional de Colombia – Bogotá, Colombia, 2004.
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El desplazamiento forzado, en Colombia, ha estado ligado al sistema político y a la estructuración

espacial, económica, social y cultural del país, donde la práctica de la guerra ha sido
históricamente una de sus expresiones fundamentales. Ésta y las variadas formas de violencia son
una característica propia de su organización interna y, como toda construcción histórica, no está
fatalmente determinada, sino que se puede conocer en cada una de sus conexiones y, por lo
mismo, ser modificada para el futuro. Partiendo de esta premisa, es importante preguntarse por
qué sólo hasta 1997 con la promulgación de la ley 387 el desplazamiento forzado en Colombia se
reconoce como problema social a intervenir, siendo ésta una constante en el proceso histórico de
consolidación estatal.
La Ley 387 de Julio de 1997 para la Atención a la Población Desplazada, además de crear el
Sistema Nacional de Atención, el cual vincula diferentes entidades del orden nacional y regional en
la atención del problema, prevé cuatro (4) fases bien identificables entre sí: prevención, atención
humanitaria de emergencia, retorno o reubicación y consolidación y estabilización socioeconómica.
La Fase de Atención Humanitaria de Emergencia ha sido la de principal preocupación, y la que ha
concentrado la mayoría de las acciones, tanto en el orden nacional, como en el regional y local.
También es en dicha fase y en la inmediatamente posterior (Fase de Retorno o reubicación) donde
la cooperación e intervención de la comunidad internacional ha venido aumentando en estos
últimos años. Esta misma actitud se evidencia en el estado Colombiano al compartir con los
propios agentes internacionales la labor de atención humanitaria a las personas en situación de
desplazamiento interno forzado. Muestra de ello, es la creciente interdependencia que el Gobierno
tiene con la participación y actuación efectiva en el territorio nacional de agencias internacionales
pertenecientes a los diferentes sistemas de cooperación.

Desde 1997, la Organización de Naciones Unidas (ONU), ha venido no sólo incrementando la

frecuencia y contundencia de sus pronunciamientos, sino multiplicando sus iniciativas
humanitarias y sus buenos oficios. De esta manera se clasifican en dos grandes dimensiones las
modalidades de presencia de Naciones Unidas en el conflicto colombiano. Por una parte, están las
organizaciones relacionadas con el Derecho Internacional Humanitario (DIH), la protección de
civiles y las asistencia humanitaria, como el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados - ACNUR, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD; por otra, se
encuentran las entidades relacionadas con los Derechos Humanos (DDHH) y los buenos oficios, a
través de la oficina del Alto Comisionado y del delegado del Secretario General de la ONU.

Por su parte la Honorable Corte Constitucional en la sentencia T-025/04, en el inciso quinto de las
resoluciones determina lo siguiente:

“QUINTO. – ORDENAR al Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada,

que en un plazo máximo de 6 meses, contados a partir de la comunicación de la presente
sentencia, concluya las acciones encaminadas a que todos los desplazados gocen
efectivamente del mínimo de protección de sus derechos a que se hizo referencia en el
apartado 9 de esta sentencia.”

Lo anterior expone la posición de la Corte frente a la discordancia entre el alto nivel de

vulneración de los derechos de la población desplazada, el volumen de recursos efectivamente
destinados a asegurar tales derechos y la capacidad institucional para implementar los mandatos
normativos mediante la ejecución de programas y proyectos en concreto. Se reconoce la
magnitud actual del problema de desplazamiento y se declara la existencia de un “estado de
cosas inconstitucionales” en la situación de la población implicada.

Como una forma de responder a dicha trasgresión, pactando entre la estructura normatividad
(constitución + leyes2) y las dinámicas fácticas, la Corte realiza un ejercicio de priorización sobre

2 La legislación es un acto político que forma lenguaje público para delimitar representaciones y acciones sociales, lo cual entendemos,
en esta situación, como acontecimiento discursivo. Es un evento ligado al gesto de escritura y a la articulación de palabras y
significados, que se abre a sí mismo una existencia remanente en el campo de la memoria, en la materialidad de los manuscritos,
libros y cualquier otra forma de conversación. Es único –como todo acontecimiento- pero se ofrece a la repetición, transformación y
reactivación en un espacio ligado no sólo a las situaciones que lo provocan y las que él mismo incita, sino a la vez a enunciados que
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los derechos constitucionales que puedan ser asegurados y atendidos oportuna y efectivamente
por las autoridades competentes. Esto significa ponderar los derechos constitucionales desde la
dimensión prestacional.
Claro está que aquellos derechos que pueden ser atendidos evaluando las restricciones materiales
y la evolución del fenómeno del desplazamiento resultan ser los derechos que no deben dejar de
cumplirse, de lo contrario atentarían contra las normas constitucionales e internacionales. Sobre
este punto la Corte dice lo siguiente:

“(...) resalta la Corte que existen ciertos derechos mínimos de la población desplazada que
deben ser satisfechos en cualquier circunstancia por las autoridades a los desplazados,
puesto que en ello se juega la subsistencia digna de las personas en esta situación (...) Para
definir el nivel mínimo de satisfacción de los derechos constitucionales de las personas
desplazadas, debe hacerse una distinción entre a) el respeto por el núcleo fundamental de
los derechos constitucionales fundamentales de los desplazados, y b) la satisfacción, por
parte de las autoridades, de ciertos deberes prestacionales derivados de los derechos
reconocidos a nivel internacional y constitucional en cabeza de los desplazados”
Sobre el núcleo esencial es necesario aclarar que es un criterio utilizado por la Corte para medir la
constitucionalidad bien sea de una norma, de una política o de una acción de la autoridad pública
(legislador o ejecutor). Significa que los derechos en el momento en que se materializan,
mediante regulaciones de la autoridad, no pueden suprimirse, ni hacerse inviables. Es decir, los
derechos fundamentales que tienen como eje la dignidad humana son objeto de reglamentación
por parte de los legisladores o los gobernantes para hacerlos / ejercerlos como una práctica
social. Es en la regulación en donde se define el núcleo esencial de cada derecho, en donde
asumen la forma y se llenan de contenido. Pero como imperativo las definiciones que se les den a
los derechos no pueden desconocerlos, lesionarlos, amenazarlos o hacerlos improcedentes como
política pública. En el derecho positivo constitucional se entiende el concepto como “el límite de
los límites”.
En cuanto a los deberes prestacionales, impuestos a las entidades estatales frente a la atención
del desplazamiento, la Corte defiende el argumento de que en un Estado Social de Derecho las
autoridades están obligadas a cumplir con un mínimo de protecciones sociales que
necesariamente incluyen gasto público. Sobre este punto la Corte explicita lo siguiente:
“(...) los derechos de marcado contenido prestacional que forman parte del mínimo
que siempre ha de ser garantizado a todos los desplazados son aquellos que guardan
una conexidad estrecha con la preservación de la vida en circunstancias elementales de
dignidad como seres humanos distintos y autónomos”
La dignidad es aquella figura que simboliza el límite entre lo perentorio y lo aplazable. Es el
sentido de la expresión mínimo, lo que se traduce en la priorización de la Corte sobre los
derechos de los desplazados.
De la mano a estas disposiciones se deben establecer garantías institucionales para que las
obligaciones que deben cumplir las autoridades se realicen efectivamente. Por tal hecho la Corte
comunica sobre sus funciones de control a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría
del Pueblo, de la misma forma en que comunica las competencias que deben cumplir el resto de
entidades encargadas de atender a la población en situación de desplazamiento.

Principales Tensiones en las Respuestas al Desplazamiento Forzado en Colombia

Es importante reconocer varios hechos recientes en la evolución del conflicto interno en Colombia
que están prefigurando un nuevo escenario para la investigación, la atención psicosocial y el
restablecimiento de derechos a las víctimas de la violencia en este país:

a. El desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional y sus efectos en la reorientación de la

acción Estatal y gubernamental hacia la realización de derechos de la población en desplazamiento
forzado

b. El nuevo sistema de atención integral a población desplazada y las nuevas exigencias de

coordinación de la acción institucional de apoyo y recuperación.

lo preceden y lo siguen. FOUCAULT Michel, La arqueología del saber, Siglo XXI, Editores, Madrid – 1972.
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c. El escenario de justicia transicional creado por la Ley de Justicia y Paz, con la consecuente
introducción en el escenario de atención a la problemática de las demandas por reparación a
víctimas de la violencia.

La combinación de estos hechos pone de plano un escenario de abordaje de la atención a las

víctimas de la violencia – particularmente a las de desplazamiento forzado - que es distinto al
que se daba años atrás – partiendo de la promulgación de la ley 387, hasta la declaración del
“estado de cosas inconstitucional” enunciado en la sentencia T025 de la HCC en 2004 - Esta
diferencia radica no sólo en la ganancia de institucionalidad que suponen los actuales desarrollos
de política pública en el tema – en donde se posiciona la idea de reparación y resarcimiento de
derechos, en contraste con la de mitigación de la crisis y la entrega de beneficios básicos sociales
- si no en la trasformación de la dinámica del conflicto entendida esta como la aparición del
escenario político institucional para el posconflicto y la reparación, al lado del sostenimiento del
conflicto social y político que sigue presente a pesar del desarrollo de la política formal.

En estas condiciones se hace necesario avanzar en entender las implicaciones de la atención a

víctimas de la violencia y el aprestamiento de los procesos de justicia restaurativa, a partir de
definir las implicaciones sociales y políticas como el eje fundamental para establecer qué es lo que
las víctimas consideran es la restauración de derechos. Por otra parte, dada la individualización
de los mecanismos políticos y jurídicos de la atención y la reparación, es importante precisar qué
es lo que se supone justo y pertinente en este tipo de intervenciones. Es necesario no dejar de
lado la complejidad de los efectos de la violación histórica, masiva y diferenciada de derechos,
reduciendo la atención y/o la reparación a unidades monetarias o kits de servicios básicos como
único mecanismo de restitución de derechos.

En suma es necesario destacar y reconocer que nos enfrentamos a varias inquietudes que se
advierten entre la instrumentación jurídica nacional e internacional y las diversas prácticas de
atención/reparación que en este recorrido de casi 10 años, encontramos se han asumido. Este
contraste entre los aportes teóricos y la práctica internacional frente a las demandas de
contextualización al caso colombiano de la atención a víctimas de la violencia, nos deja las
siguientes tensiones fundamentales:

La primera tensión se refiere a la idea de justicia y equidad liberal, la cual supone el pleno
desarrollo de un Estado de Derecho en el sentido moderno de la expresión. Es tensión para el
caso del “Estado de Derecho” en Colombia, en donde las comillas tratan de dibujar la realidad
social que expresa la ausencia de tal construcción moderna en amplios sectores de la geografía
colombiana, en donde el ejercicio de los derechos ciudadanos nunca se ha configurado como tal,
pues muchos de los colombianos y colombianas no han sido considerados y no se han asumido
como sujetos de derechos. En este escenario la atención/reparación implicaría en primer lugar la
instauración de derechos; y en segundo lugar la construcción del ejercicio de la ciudadanía.

A su vez, la restauración / instauración de derechos produce una segunda tensión referida a las
prácticas sociales construidas por comunidades campesinas, indígenas y afrocolombianos; las
cuales están cultural y territorialmente definidas. A ellos y ellas, el desplazamiento forzado les
produce un ingreso intempestivo y abrupto a un escenario modernizante de lo urbano, y a la lucha
por “derechos” individuales – característicos de la idea de justicia liberal moderna – que generan
rompimientos en las estructuras colectivas de solución de conflictos en el nivel tradicional y
comunitario.

Una tercera tensión surge de la relación reconciliación – paz social – y reparación,

especialmente en lo que se refiere a qué se recuerda, qué se olvida, qué se reconoce y qué se
perdona. Estas preguntas fundamentales están abiertas y por resolver en el proceso de
reparación psicológica, social y política en el escenario de conflicto histórico colombiano. En teoría,
el realismo político llama al perdón y olvido, el trauma social supondría el recuerdo y la memoria.

La cuarta tensión alude a qué es lo que se reconoce como daño y pérdida y qué es lo que se
silencia. Para el primer caso, el reconocimiento del daño y de la pérdida supone la denuncia
abierta y algunos mínimos de verificación. Qué pasa en las situaciones en donde el contar a otros
extraños no hace parte de la práctica culturalmente aceptada (para el caso de las culturas
indígenas) o en los casos en donde se ocultan las violaciones sexuales sufridas dentro de la guerra
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y el desplazamiento o no se denuncian por el temor a la sanción moral o repudio de los hijos

producto de esta circunstancia.

La quinta tensión se refiere a qué es lo que se reconoce como daño y pérdida producto del
conflicto y que se asume como inequidad histórica y exclusión estructural producto del modelo de
desarrollo. Si bien, la experiencia muestra como en donde el programa de atención/reparación es
asumido como estrategia de salida del conflicto desde una propuesta de reforma institucional
integral y de desarrollo nacional, éste queda subsumido y en muchos aspectos invisibilizado; es
necesario considerar qué de la asimetría histórica y estructural de este país – en términos del
reconocimiento a la diversidad regional y a las diferencias étnicas y de género – se ha exacerbado
con el conflicto y el desplazamiento y entonces debe ser atendido/reparado.

La sexta tensión comporta la necesidad de complejizar la relación Víctima – Victimario, pues

dentro del conflicto colombiano, ambas categorías son derivables en otras subcategorías que son
necesarias de considerar, no sólo por su especificidad, sino por las implicaciones en la dinámica
del conflicto: Por parte de las víctimas, habría que profundizar en los mecanismos de la violación
de derechos tanto en la aplicación de la violencia directa e indirecta y al mismo tiempo en la
afectación individual como en la colectiva. Por el lado de los victimarios, es necesario destacar
que el espectro del victimario en Colombia, entendidos éstos como agentes violadores de
derechos, no sólo por aplicación (el paramilitar o guerrillero), sino por omisión (el Estado que no
protege o que cohonesta) y por financiación (el empresario, el narcotraficante); el panorama de
actores fuente se multiplica.

Por último la séptima tensión aparece entre las acciones reparadoras y las acciones con efectos
reparativos. Después de tres millones de desplazados por la violencia en Colombia, las acciones
de reparación para las víctimas es una tarea inevitable moral y políticamente. Pero al mismo
tiempo, después de 50 años de conflicto interno violento, la recuperación de la institucionalidad
Estatal y de los sistemas de justicia, serán la única garantía de la no impunidad y de la no
repetición.

Subsidiaridad en la Tutela de Derechos Fundamentales: un orden de facto producto de

la relación en la práctica de la cooperación internacional y las instituciones estatales en
Colombia.

Regresando a la tesis central de esta ponencia, es importante destacar que el hecho que marca el
punto de quiebre en la participación de la cooperación internacional en los procesos sociales y de
desarrollo del país, esta dado por el giro de intereses que los distintos organismos dieron al apoyo
a programas de desarrollo a la concentración casi que exclusiva y en muchos casos excluyente,
hacia la cooperación sobre la emergencia humanitaria.

Dos implicaciones importantes de este giro hacia la emergencia: en primer lugar es muy difícil
intervenir dinámicas sociales tan intrincadas como la colombiana, sólo desde la perspectiva de
ayuda humanitaria, sin terminar involucrado en procesos de cooperación al desarrollo, pues al fin
y al cabo, el trabajo y la historia de desarrollo institucional sobre estos campos no desaparece por
el giro desequilibrado del discurso de la cooperación hacia el sentido de la emergencia.

En segundo lugar, y en esta visión, la más delicada situación es que la cooperación al desarrollo
que se dio hasta inicios de los 90 no enfrentó la complejidad de intervenir sobre la violación
generalizada del paquete de derechos fundamentales que definen la esencia misma del Estado
Social de Derecho. Cuando se asume este escenario como ámbito de intervención,
inevitablemente, de manera explícita o tácita, se está planteando un escenario de subsidiaridad2
en la tutela de derechos fundamentales.

2
El principio de subsidiariedad tiene por objeto garantizar una toma de decisión lo más cerca posible del
ciudadano, comprobándose constantemente que la acción que debe emprenderse se justifica en relación con
las posibilidades que ofrece el nivel nacional, regional o local. Concretamente, es un principio según el cual el
sistema internacional puede operar por fuera de sus ámbitos de competencia exclusiva, hasta que su acción es
más eficaz que una acción emprendida a nivel nacional, regional o local. Está estrechamente vinculado a los
principios de proporcionalidad y de necesidad que suponen que la acción de la institucionalidad internacional,
no debe exceder lo que es necesario para lograr los objetivos de un tratado en particular.
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En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, el sistema internacional, actuará

conforme al principio de subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción
pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados concordantes, y, por
consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción
contemplada, a nivel del sistema internacional.

Esto supone, en la protección o restitución de derechos con población en desplazamiento forzado,

que se reconoce que, en situación de emergencia, las tareas, funciones y capacidad de decisión
deben bajarse al nivel institucional más bajo ( el más cercano al ciudadano ) en detrimento del
más elevado. En concreto reconoce poder de decisión a la sede institucional más cercana al
ciudadano respecto a los servicios y a las intervenciones que le competen directamente. Que en
ausencia de un Estado garante, el espacio será teóricamente llenado con cooperación
internacional, es decir, que la acción publica estatal se desplaza hacia la acción privada
multilateral o no gubernamental.
Este argumento se deriva, entre otras, de una interpretación sostenida en Europa por
organizaciones y personalidades de una cierta cultura católico-liberal, en donde con el principio de
subsidiariedad se dan las siguientes consecuencias: “ los objetivos de interés general previstos
por la Constitución se intentan llevar a cabo a través de la autonomía de la iniciativa privada,
también a través de asociaciones sociales. Sólo cuando la iniciativa privada resulta inadecuada a
tales fines entran en juego los Organismos Locales y el Estado, de manera proporcional al objetivo
concreto que se quiera alcanzar ”.(Frost, 1989, falta la página)

Esto amerita al menos una preocupación que Abraham Kuyper3 recoge cuando afirma que en
términos generales, la idea radica en que resulta moralmente peligroso adueñarse de la autoridad
y responsabilidad que pertenece a un individuo y asignársela a un grupo. Asimismo, es
moralmente incorrecto tomar la autoridad y responsabilidad que pertenece a un grupo pequeño
para entregársela a un grupo mayor.

Estas tensiones entre la moral cosmopolita occidental y la práctica real que generan los acuerdos
de cooperación internacional, obliga comparar y reconocer la necesidad de coordinación entre el
Estado, el mercado y las organizaciones sin finalidad lucrativa, cada uno con sus propias
capacidades y competencias. En esta comparación aparece una visión problemática adicional y es
el principio de subsidiariedad entendido desde la lógica de la eficacia administrativa.

Esta racionalidad de la subsidiariedad se da en las Competencias compartidas. En ellas es difícil

saber cuándo comienza la competencia de las instituciones internacionales y cuándo la de las
nacionales; es un problema de delimitar las competencias entre estados e instituciones. En este
problema se utiliza el principio de subsidiariedad, como un principio administrativo que atiende a
la administración más eficaz; este principio que se introdujo para descentralizar, en la práctica
actúa centralizando, es un principio típicamente federal y por tanto supranacional. El principio de
subsidiariedad entra en juego con dos lecturas, por el primer criterio la subsidiariedad entra en
juego en aquellas áreas que no sean competencia exclusiva de los arreglos de soberanía externa,
el segundo criterio es que la subsidiariedad entra en juego cuando los objetivos que persigue la
medida sean conseguidos de manera más eficiente por la acción de cooperación,
independientemente de que el ámbito material sea exclusivo o no.

En síntesis, el principio de subsidiaridad - ampliamente debatido desde la experiencia de la

conformación de la comunidad de Estados Nación Europeos4 – se configura como uno de los
elementos críticos de la relación dialéctica entre el sistema internacional y los estados nacionales.
La coordinación de políticas en el ámbito de la soberanía externa, puede traer beneficios cuando
los estados concordantes no tienen relaciones demasiado asimétricas. En el caso contrario entra
a operar un ejercicio de centralización desde un hegemón benevolente que conduce a un proceso
de desequilibrio entre la soberanía externa y la interna.

Este desequilibrio aparece como problemática abierta con los recursos provenientes de las
entidades multilaterales y de los acuerdos binacionales. En estos casos los agentes fuente se
asumen la prerrogativa de condicionar la utilización y la aplicación de determinados programas y

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Citado por Frost (1989)
4
Ver Frost (1986 y 1989)
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estrategias.

Por su parte la cooperación denominada descentralizada y no gubernamental, asume un alo de

neutralidad discursiva que no se realiza en prácticas institucionales, pues al fin y al cabo la mayor
parte de los recursos de este sector de la cooperación internacional viene de los aportes de los
contribuyentes de las naciones “ricas”, donantes que suelen tener cercanías fundamentales a las
líneas de pensamiento ideológicas y programáticas que despliegan los Estados en el ejercicio de
control de la soberanía externa frente a la soberanía interna.

Pero el problema central no es ese desplazamiento de la soberanía, que hasta cierto punto es
inevitable, sino que la situación descrita previamente genera como efecto mas perverso y menos
notorio, el desplazamiento del control social de la esfera pública – nacional o local (que dado la
condición implícita o explicita que acarrea la subsidiaridad, el estado se asume incompetente en
determinado frente) a la de la public accountability global, escenario que supone que la sociedad
civil global y cosmopolita, tiene la capacidad de incidencia real en los asuntos de soberanía
interna.

Aspiración del cosmopolitismo que no tiene mucha evidencia empírica que acompañe tal
postulado. Si a esa incapacidad de incidencia de la sociedad civil cosmopolita se le agrega que
una de las principales víctimas de un conflicto irregular y prolongado, como el nuestro, es la
esfera de la public accountability, qué queda entonces para el seguimiento y la rendición de
cuentas de las acciones que en procura de la defensa de los derechos fundamentales viene
desarrollando la cooperación internacional en el país?.

La Sistematización de Experiencias, un Recurso de Public Accountability para la

Cooperación Internacional.

Cómo superar entonces, el efecto de vacío que produce el orden de facto de subsidiaridad en
tutela de derechos fundamentales. Efecto vacío que no genera la cooperación internacional en si
misma, sino el arreglo de baja o nula presencia de la estructura Estatal nacional – sobre todo en
la provincia donde las cosas acontecen y la política pública se fragmenta – junto a la naturaleza
misma que da origen a la presencia de los actores internacionales en el territorio nacional: el
supuesto que el orden global cosmopolita puede intervenir eficientemente en la protección de
derechos fundamentales y la mismo tiempo defender la fortaleza de un Estado de Derecho que la
presencia misma de la cooperación internacional cuestiona.

En primer lugar, es apenas evidente que ese vacío sólo se llena con institucionalidad nacional, de
dimensiones equiparables al esfuerzo de institucionalidad desplegada por la cooperación
internacional. Es claro que este no es el campo en donde nosotros los académicos podamos hacer
nada distinto a lo de los demás ciudadanos, esperar que el juego de la política real reconozca este
hecho y de los pasos hacia su abordaje.
En donde considero que la academia y para el caso REDIF puede hacer aportes importantes, es
apoyando e invitando a los distintos actores de la cooperación a desarrollar procesos de
sistematización que contribuyan a la apropiación social de conocimiento y al mejoramiento de la
Public Accountability; pues como se ha dicho La acción humanitaria y de cooperación no se
caracteriza sólo por lo que hace, sino por cómo lo hace.

Para que esta aspiración no quede atrapada en el eufemismo, es necesario reconocer que no todo
lo realizado desde los actores de cooperación internacional es divulgable, no todos los agentes de
cooperación están interesados en la divulgación y no todos los ejercicios de sistematización son
efectivamente procesos de apropiación social de conocimiento.

Para que los ejercicios de sistematización de experiencias constituyan realmente una ampliación
de public accountability hay que entender la sistematización en un sentido de interpretación
crítica, es decir, la sistematización desde una visión metodológica que enfoca su atención hacia
dos puntos: el primero de ellos es la sistematización como nicho de conocimiento, es decir, como
herramienta a través de la cual se da sentido a la experiencia y ella se convierte en objeto de
análisis y en ejercicio de reflexión comprensiva. El segundo punto, es la reconstrucción minuciosa
y precisa de cómo ella fue realizada, qué determinó su existencia, qué parámetros, conceptos y
políticas la guiaron, cuáles fueron los actores participantes y qué resultados fueron obtenidos.
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Estos dos puntos no son interdependientes uno del otro, ellos se van intercalando en la medida en
que la sistematización se realiza, así al finalizar dicho proceso se tendrá como resultado la
comprensión no sólo de la experiencia en sí sino un análisis crítico.

Así entendida la sistematización de experiencias, es claro que es necesario superar dos puntos
críticos claves: 1. Superar la historia del humanitarismo que esta mas cercana a una tradición
empírica que se adapta a las situaciones que a una visión Kantiana del imperativo categórico,
aunque a veces parezca lo contrario (Rey Marcos y Correa-Lugo, 2002:29). 2. Superar el
ejercicio generalizado de instrumentalización de la evaluación de resultados, reducido a dar
cuenta de la relación costo benéfico de la aplicación de los recursos – que por demás apenas si
recogen criterios mínimos de eficiencia administrativa – La sistematización en sentido estricto
plantea un escenario reflexivo, crítico y comprensivo que desde la participación de todos los
actores involucrados termine generando apropiación social del conocimiento, el fortalecimiento de
la acción institucional y social local y con todo ello la construcción de public accountability, no en
sentido normativo o de vigilancia, sino en el sentido de equilibrar las asimetrías intrínsecas a los
procesos de intervención de la cooperación internacional en la defensa y protección de derechos
fundamentales.

La sistematización de experiencias también puede ser una herramienta muy eficaz para el
desarrollo de política pública. Si pensamos en los tres momentos básicos del desarrollo de política
pública: la formulación, la ejecución y la evaluación; la sistematización de experiencias es cada
vez una de las tareas de mayor peso administrativo y político, pues sólo desde allí las políticas se
pueden enriquecer con información empíricamente respaldada, fundamental en los procesos de
retroalimentación y ajuste de la política.

Dicho ello, es necesario tener cuidado en la potencial “politización” o instrumentalización frente a

intereses políticos particulares, tanto de agentes estatales como supra estatales. La situación es,
cuando menos, paradójica; en la crisis donde el interés de la comunidad internacional es grande,
lo humanitario se utiliza de manera instrumental al servicio de la política y eso se justifica en aras
de la “coherencia” con lo que los diversos instrumentos deben actuar dentro de un marco integral
de respuesta. En los casos en que no existe interés, lo humanitario se convierte en la única
respuesta y se generan expectativas sobre le papel que puedan desempeñar. En ambos casos se
pone lo humanitario al servicio de la política y, de facto, se condicionan sus efectos y su impacto.
(Rey Marcos y Correa-Lugo, 2002:24-25).
Con todo ello, un punto crítico para el desarrollo de la sistematización es el origen de la
financiación y las agendas que subyacen entre la entidades financiadoras, tanto públicas como
privadas. Inevitablemente la provisión de asistencia técnica y recursos y la protección de ciertos
sectores tienen un impacto político y la cuestión sería aprovecharlo de modo positivo para que
contribuya a la construcción de capacidades y a sentar las bases para la paz: es decir, reemplazar
el humanitarismo clásico por una forma más política del mismo. Este tipo de posiciones, por lo
menos, tiene la ventaja de plantear claramente la cuestión no recurriendo a una retórica de
neutralidad para ocultar claros objetivos políticos. (Rey Marcos y Correa-Lugo, 2002:31).

Valga resaltar que esa preocupación por la neutralidad no significa ser políticamente ciego hacia el
riesgo de manipulación de la ayuda sino que sería un concepto activo que requiere de los actores
humanitarios un mayor análisis del contexto político para proteger la integralidad de su acción.
Se distinguirá entre un enfoque políticamente informado de la acción humanitaria y otro
políticamente dirigido por los intereses de los países donantes. (Rey Marcos y Correa-Lugo,
2002:32).

Pero mas allá de la neutralidad, lo que se pone en juego es el tema de la independencia en el

diagnóstico, evaluación y análisis que para algunos sería un principio puramente operativo
deviene fundamental, toda vez que condiciona toda actuación posterior. Supone entonces la
necesidad de separar el diagnóstico humanitario de la decisión política y, en la medida en que
fuera verdaderamente independiente, ser útil también para los agentes de cooperación. (Rey
Marcos y Correa-Lugo, 2002:47).
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Para finalizar, regresemos a las preguntas iniciales

A.¿Qué rol esta jugando la rendición de cuentas de los agentes de cooperación internacional en el
desarrollo de sus programas de intervención en el fenómeno de desplazamiento forzado en
Colombia? Y ¿Cómo la sistematización de experiencias se esta incorporando en las prácticas
institucionales de los agentes de cooperación internacional?

Es claro que la mayoría de agentes de cooperación internacional tienen condicionada la

disponibilidad de nuevos recursos a la presentación de logros y avances. Allí la sistematización de
experiencias cobra un papel fundamental. Dicho esto, es generalizada la práctica de rendición de
cuentas sólo en el sentido vertical ascendente, es decir, del agente de intervención hacia el
financiador; dejando de lado la opción horizontal – entre agentes de intervención, por aquello de
la llamada a la coordinación de operaciones en procura de la disminución de la redundancia y la
impertinencia de las acciones – y la opción vertical descendente – del agente de intervención al
ciudadano -

Respondido lo anterior, es lamentable la pobreza de los informes de sistematización de muchos de

los agentes de cooperación internacional, apenas si alcanzan a ser informes de eficiencia en la
administración del recurso otorgado, donde los sujetos son apenas partes de las cifras de la
relación costo – beneficio en las tablas de registro contable. Esta idea que sólo desde la garantía
del uso eficiente del recurso se están logrando los propósitos de las intervenciones de ayuda
humanitaria y de restablecimiento de derechos, dista mucho de un ejercicio sesudo y riguroso de
evaluación de procesos y de resultados.

B. Cuál es la relación entre los principios orientadores en la evaluación de resultados, la

participación de los afectados y la comunicación de aprendizajes de los agentes de cooperación
internacional?

Es claro que la sistematización de una experiencia tiene un componente de comunicabilidad

altamente importante. Lo que es cuestionable es que la reflexión crítica e interpretativa de la
sistematización en rigor se subordine y reduzca al afán comunicativo publicitario del proceso.

Si bien la mayoría de manuales de la Cooperación Internacional y muchas de las metodologías de

las corrientes comprensiva y críticas, tienen la participación de los actores sujetos de intervención
es declarada como fundamental; la práctica deja referencias abundantes de ejemplos donde la
idea de participación esta reducida a la consulta de los sujetos como fuente primaria de
información y no como actores competentes e interlocutores legítimos a la hora de discutir los
aciertos y desaciertos de las acciones de los agentes de intervención; y en consecuencia plantear
caminos alternativos de solución. Pareciera que la subordinación descrita previamente respecto a
los acuerdos internacionales entre benefactor hegemón (O hegemónico ¿?) y beneficiario, se
transfiriera del Estado Nación cuestionado a sus nacionales privados del ejercicio de ciudadanía,
no sólo por la falta de protección del Estado, sino por no ser considerado ciudadano del pleno
derecho por la sociedad global cosmopolita que caracteriza a los benefactores.

C.¿Desde qué enfoques y con que propósitos se desarrollan los procesos de sistematización de los
agentes de cooperación internacional? Y ¿Quiénes están participando en los procesos de
sistematización de las acciones de los agentes de cooperación internacional?

Estas dos preguntas no resisten conjeturas generalizantes, en ese sentido, son mas invitación al
desarrollo de procesos de investigación desde la sistematización interpretativa de experiencias.
La deuda consecuente con la incapacidad de responder a estas preguntas va por igual distribuida
entre los agentes de cooperación internacional, del Estado receptor de recursos y de ayuda y de la
academia nacional e internacional que deja al control de la etérea ciudadanía global, el
reconocimiento o la invisibilización de los procesos de intervención – cada vez mas complejos – en
sociedades en conflicto.
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Bibliografía

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