Analisis Presupuesto SP 2012

ANLISIS GENERAL DEL GASTO DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR PBLICO 2012
En virtud a lo dispuesto en el Artculo 107 de la Constitucin Poltica del Per, el 30 de agosto de 2011 el Poder Ejecutivo envo al Congreso de la Repblica, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, los tres proyectos de ley que constituyen la Ley del Presupuesto Pblico del ao 20121. Con el objetivo de promover el debate en torno a la aprobacin del Presupuesto Publico 2012, se realiza a continuacin un anlisis general de las principales caractersticas del Proyecto de Ley N 115-2011, Presupuesto del sector pblico para el ao fiscal 2012 (PLP-2012).
1. CONTINUIDAD EN LA POLTICA ECONMICA

Actualmente nos encontramos ante un escenario internacional incierto, especialmente por la significativa disminucin de las expectativas de crecimiento econmico de Estados Unidos, Europa y Japn, as como por la crisis de deuda pblica de muchos pases, lo que est afectando el flujo de capitales financieros internacionales. Estos factores son potenciales amenazas que podran limitar el crecimiento que ha venido experimentando el Per en los ltimos aos. En este sentido, resulta fundamental que el gobierno implemente una poltica econmica, tanto fiscal como monetaria, que le permita contar con cierto margen de maniobra frente a la concrecin de una crisis internacional. Dicha preocupacin es recogida en la Exposicin de Motivos del PLP-2012, donde se dijo: ...para no perjudicar el financiamiento de las intervenciones orientadas a promover la inclusin social frente a un eventual deterioro de la economa. Es as que, con la finalidad de mantener una posicin fiscal sostenible, el Proyecto de Ley Presupuesto del ao 2012 es acorde con el logro de un supervit fiscal de 1.0% del Producto Bruto Interno (PBI), contemplando un crecimiento de 8% respecto al ao anterior (5% en trminos reales). Esta prudencia en el gasto va acompaada con una prudencia en la proyeccin de los ingresos. Las proyecciones de los recursos pblicos para el ao fiscal 2012 ascienden realmente a 106 689 millones de soles, monto consistente con el Marco Macroeconmico Multianual (MMM)
N 114-2011, Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2012. N 115-2011, Ley de Endeudamiento del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2012. N 116-2011, Ley de Equilibrio Financiero del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2012.
2012-2014 revisado (agosto del 2011), frente a los 95 535 millones de soles que estn presupuestados como gasto. Adems, para el caso de la fuente de recursos ordinarios, el monto de ingresos potenciales es de 70 169 millones de soles, pero, de acuerdo al PLP-2012, se ha considerado como ingresos solo 61 676 millones de soles. Esto, como seala la Exposicin de Motivos del PLP 2012, se realiza con la finalidad de tener un margen de maniobra fiscal en caso el entorno internacional se deteriore (menor crecimiento mundial y menores precios de nuestros productos de exportacin). Ante esta situacin es conveniente preguntarse: cules van a ser los mecanismos de asignacin del gasto de los recursos no presupuestados?2 Sobre todo en el caso de los recursos ordinarios por 8493 millones de soles no programados, donde el gobierno nacional es quien tiene las facultades y responsabilidad del uso de este fondo. Por otro lado, de acuerdo al MMM 2012-2014 revisado, la presin tributaria se mantiene en 15.3 puntos porcentuales del PBI para el 2011 y 2012. Desde una perspectiva de largo plazo, esta situacin
podra limitar la sostenibilidad de la implementacin de polticas de inclusin social, las cuales estaran dependiendo principalmente del incremento de la recaudacin como resultado del crecimiento econmico, en lugar de una reforma tributaria progresiva. De otro lado, cabe recordar que en paralelo a la presentacin del PLP-2012 se negoci el gravamen que pagarn las empresas mineras, el cual, segn lo anunciado, ascender a cerca de 3000 millones de soles anuales. Al respecto, es importante mencionar que este fondo no est considerado en el PLP-2012, por lo que queda como una tarea posterior corroborar las declaraciones del Ministro de Economa, Miguel Castilla, respecto a que los recursos del gravamen sern administrados por el gobierno nacional y que no mermarn las transferencias por canon a los gobiernos regionales y municipios. Asimismo, el ministro tambin declar que dichos recursos sern utilizados en proyectos de infraestructura en regiones con limitados ingresos fiscales, lo cual ayudara a que el Estado tenga una mayor presencia en zonas pobres y a disminuir los conflictos sociales3.
2. CONSTITUCIN DEL GASTO

El PLP-2012 asciende a 95 535 millones de nuevos soles, monto mayor en 8% al Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) del ao 2011, presentando incrementos heterogneos por nivel de gobierno, tal como veremos a continuacin. disminucin en el peso relativo del gobierno nacional se explica principalmente por el importante crecimiento del presupuesto de los gobiernos locales, en 3745 millones de soles, lo que representa el 31.1% de su presupuesto del ao 2011. Le siguen los gobiernos regionales y el gobierno nacional, ambos con incrementos de 6.5% y 3.9%, respectivamente, con respecto a su presupuesto en el 2011. No debemos olvidar que en los ltimos cinco aos el mayor incremento presupuestal relativo se dio el perodo 2009-2010, donde se dio un incremento de 24.6% del presupuesto del gobierno nacional, en desmedro del presupuesto de los gobiernos locales en 20.4%.
Por niveles de gobierno

Como indicamos, el presupuesto pblico 2012 es de 95 535 millones de soles, de los cuales el 68.1% corresponde al gobierno nacional, los gobiernos regionales participan del 15.4% y los gobiernos locales del 16.5% (ver grfico 2.1). La
2 3
El problema de no tener claridad en la asignacin de los recursos no programados es un reto para avanzar en el proceso de descentralizacin fiscal. Diario La Republica. Viernes 02 de setiembre de 2011.
Grafico 2.1. Participacin en el presupuesto de apertura por nivel de gobierno, 2008-2012*
Cuadro 2.1. Presupuesto pblico de apertura 2008-2012* Nivel de gobierno Gobierno nacional Gobiernos regionales Gobiernos locales Total Presupuesto Institucional de Apertura (millones de soles) 2008 48 459 11 709 10 882 71 050 2009 47 402 12 516 12 438 72 356 2010 59 084 12 877 9 897 81 858 2011 62 593 13 839 12 027 88 459 2012* 65 019 14 743 15 772 95 535
Variaciones Nivel de gobierno 2009-2008 Gobierno nacional Gobiernos regionales Gobiernos locales Total -2.2% 6.9% 14.3% 1.8% Relativas (en porcentajes) 2010-2009 24.6% 2.9% -20.4% 13.1% 2011-2010 5.9% 7.5% 21.5% 8.1% 2012*-2011 3.9% 6.5% 31.1% 8.0%
Fuente: Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF) Amigable - Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y Proyecto de Ley del Presupuesto del Sector Pblico 2012. Elaboracin propia.
En el caso del gobierno nacional, los principales incrementos (incremento absoluto mayor a 100 millones de soles e incremento relativo mayor al 10%) se presentan principalmente en el Ministerio de Educacin, el Ministerio de Economa y Finanzas, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Salud, el Poder Judicial, la Presidencia de Consejo de Mi-
nistros y el Ministerio Pblico. Por otro lado, los mayores decrementos (decrementos absolutos menores a 100 millones de soles y decremento relativo menor a -10%) se presentan en el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, la Oficina de Normalizacin Previsional, el Ministerio de Energa y Minas y el Ministerio de Cultura. Ver cuadro 2.2.
Cuadro 2.2. Gobierno nacional: principales variaciones del presupuesto pblico de apertura 2011-2012. En millones de soles y porcentajes a. Incrementos mayores a 100 millones de soles COD. PLIEGOS 010 009 007 011 095 004 001 022 057 PIA 2012 5 472 14 568 5 270 4 076 4 835 1 444 970 1 067 1 626 PIA 2011 4 082 13 578 4 803 3 673 4 463 1 226 793 896 1 497 Variaciones Absolutas 1 390 990 466 402 372 217 176 170 129 Relativa 34% 7% 10% 11% 8% 18% 22% 19% 9%
NOMBRE DE LOS PLIEGOS M. DE EDUCACIN M. DE ECONOMA Y FINANZAS M. DEL INTERIOR M. DE SALUD OFICINA DE NORMALIZACIN PREVISIONAL (ONP) PODER JUDICIAL PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS MINISTERIO PBLICO SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADMINISTRACIN TRIBUTARIA
b. Decrementos mayores a los -100 millones de soles COD. PLIEGOS 003 037 016 032 036 039 PIA 2012 181 2 325 396 59 6 965 214 65 019
Fuente: SIAF Amigable - MEF y Proyecto de Ley del Presupuesto del Sector Pblico 2012. Elaboracin propia.
NOMBRE DE LOS PLIEGOS M. DE CULTURA MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIN Y SANEAMIENTO M. DE ENERGA Y MINAS OFICINA NACIONAL DE PROCESOS ELECTORALES MINISTERIO DE TRANSPORTES Y COMUNICACIONES MINISTERIO DE LA MUJER Y DESARROLLO SOCIAL
PIA 2011 312 2 501 616 318 7 556 1 220 62 594
Variaciones Absolutas -132 -176 -219 -259 -590 -1 007 2 403

Relativa
-42% -7% -36% -81% -8% -82% 4%
En el caso los gobiernos regionales los principales incrementos (incremento absoluto mayor a 100 millones de soles e incremento relativo mayor al 10%) se presentan en el Gobierno Regional de Arequipa y en el Gobierno Regional de la Provincia Constitucional de
Callao. Contrariamente a ello, cinco gobiernos regionales presentan decrementos, de los cuales destacan el Gobierno Regional de Madre de Dios, el Gobierno Regional de Amazonas y el Gobierno Regional de Cajamarca. Ver cuadro 2.3.
Cuadro 2.3. Gobierno regional: Variaciones del presupuesto pblico de apertura 2011-2012 En millones de soles y porcentajes COD. PLIEGOS 443 464 446 444 457 458 453 460 447 463 450 448 451 455 459 449 442 456 461 441 465 462 454 452 440 445 PIA 2012 955 715 1 021 624 928 859 843 326 452 630 735 499 896 264 578 531 420 240 246 760 33 337 161 516 334 839 14 743
NOMBRE DE LOS PLIEGOS GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE AREQUIPA GOBIERNO REGIONAL DE LA PROVINCIA CONSTITUCIONAL DEL CALLAO GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE CUSCO GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE AYACUCHO GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE PIURA GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE PUNO GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE LORETO GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE TACNA GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE HUANCAVELICA GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE LIMA GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE JUNIN GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE HUANUCO GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE LA LIBERTAD GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE MOQUEGUA GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE SAN MARTIN GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE ICA GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE APURIMAC GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE PASCO GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE TUMBES GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE ANCASH MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE UCAYALI GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE MADRE DE DIOS GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE LAMBAYEQUE GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE AMAZONAS GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE CAJAMARCA
PIA 2011 753 565 905 536 846 780 792 279 414 596 702 467 866 235 552 510 405 230 241 756 32 349 187 545 378 918 13 839
Variaciones Absolutas 202 150 116 89 82 79 51 47 38 34 34 33 30 29 25 21 15 10 5 5 1 -11 -26 -29 -44 -79 904 Relativa 27% 27% 13% 17% 10% 10% 6% 17% 9% 6% 5% 7% 3% 12% 5% 4% 4% 4% 2% 1% 4% -3% -14% -5% -12% -9% 7%
En el caso de los gobiernos locales, el mayor crecimiento (en trminos absolutos en 2719 millones de soles y relativos en 70.6%), es producto del aumento de los ingresos de los rubros Canon y Participaciones y el Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN), que conforman la fuente Recursos Determinados. Debido a ello, para el ao 2012 el presupuesto total de los gobiernos locales logra superar al PIA de los gobiernos regionales en ms de mil millones de soles (recordemos que el 2009 se dio una situacin similar). Por otro lado, llama la atencin que la fuente de Recursos Ordinarios para este nivel de gobierno disminuya en 288 millones de soles, lo que equivale a 23% menos con respecto al ao 2011, pero que se ve compensada con el incremento de la fuente Recursos Determinados.
presupuesto del sector pblico para el ao fiscal 2012, es similar al del 2011 (75%) y mayor al del 2010, lo que muestra que para el 2012 se espera contar con una mayor holgura en la disposicin de recursos para el sector pblico en comparacin con los aos anteriores. Esto se refleja en el crecimiento del 25% del presupuesto GNFNP en los dos ltimos aos, que pasa de 57 603 millones de soles el 2010, a 71 883 millones de soles el 2012. Esta tasa de crecimiento es la mayor respecto a otros rubros como son el pagos previsionales, el pago de deuda o el presupuesto destinado a las reservas de contingencia. Al interior de los GNFNP los gastos de capital presentan la mayor velocidad del incremento del presupuesto para los dos ltimos aos, con un tasa de 43%, alcanzando los 25 339 millones de soles el 2012. En el caso de los gastos corrientes su participacin en la estructura del gasto se mantiene en 49%, aun cuando se incrementan en cerca de 3 mil millones de soles (monto similar al incremento de los gastos de capital). Ver cuadro 2.4.
Por tipo de gasto

La participacin del Gasto No Financiero Ni Previsional (GNFNP) 2012, respecto al total del
Cuadro 2.4. Presupuesto Pblico por Genrica del Gasto, 2010-2012* En millones de soles y porcentajes PIA 2010 TOTAL GENRICAS : RESERVA DE CONTINGENCIA GASTO PREVISIONAL (PENSIONES) GASTO FINANCIERO GASTO NO FINANCIERO NI PREVISIONAL GASTO CORRIENTE GASTOS DE CAPITAL 81 857 4 680 9 014 10 560 57 603 39 883 17 720 100% 6% 11% 13% 70% 49% 22% PIA 2011 88 461 4 035 8 929 9 368 66 129 43 628 22 500 100% 5% 10% 11% 75% 49% 25% PIA 2012* 95 534 4 884 9 274 9 493 71 883 46 544 25 339 100% 5% 10% 10% 75% 49% 27%
Los gastos corrientes pertenecientes al GNFNP 2012 continan concentrados principalmente en el gobierno nacional con 28 669 millones de soles (62%), mientras que los gobiernos regionales y locales participan con 9785 millones de soles (21%) y 8090 millones de soles (17%), respectivamente. En el caso de los gobiernos locales estos presentan una mejora en su participacin pasando de 15% el 2011 a 17% el 2012, lo que equivale a un incremento de 1624 millones de soles.
En el caso de los gastos de capital pertenecientes al GNFNP 2012, el gobierno nacional cuenta con el 58%, lo que equivale a 14 661 millones de soles, 599 millones ms que en el ao 2011, disminuyendo su participacin con respecto al PIA 2011, que fue de 62%. Es el caso de los gobiernos locales, estos presentan el mayor incremento nominal de los tres niveles de gobierno, el cual asciende a 2072 millones de soles. Por ello, su participacin mejora de 23% en el 2011 a 28% en el 2012. Los gobiernos regionales pre-
sentan un aumento de su presupuesto en solo 166 millones de soles, por lo tanto su participacin en el presupuesto de gastos de capital disminuye de 15% en el 2011, a 14% el 2012.
incluye Programas Pensin 65 y Cuna Ms del Fondo de contingencia. Tipo tres, son las relacionadas con el fomento y el desarrollo econmico, que corresponde a las funciones de transporte, energa, comunicaciones, entre otros. En base a lo sealado se elabora el cuadro 2.5, donde se muestra que las funciones tipo 1 son las que contienen el mayor porcentaje del presupuesto, alcanzando el 37% el 2012, presentando una disminucin en su participacin respecto al 2010 que fue de 40%. Le sigue los gastos del tipo social, que ha incrementado su presupuesto de 21 917 millones de soles el 2009, a 30 763 millones de soles el 2012, mejorando su participacin en el total del presupuesto 2012, del que llega a participar de cerca de la tercera parte de este.
Por funciones
Para avanzar el anlisis del proyecto de presupuesto 2012, se ha agrupado el presupuesto del gasto en tres tipos segn sus funciones: Tipo uno, son aquellas funciones que corresponden a planeamiento, reservas de contingencia, gastos previsionales y pago de deuda; Tipo dos, son las relacionadas a gasto sociales: funciones de educacin, salud, saneamiento, proteccin social y vivienda, e
Cuadro 2.5. Presupuesto pblico por agrupaciones segn funciones, 2010-2012* En millones de soles y porcentajes PIA 2009 Mill. soles PLANEAMIENTO, RESERVAS DE CONTINGENCIA, PREVISIONAL Y FINANCIERO SOCIALES (EDUCACIN, SALUD, SANEAMIENTO, PROTECCIN SOCIAL, VIVIENDA, incluye Programas Pensin 65 y Cuna Mas del Fondo de contingencia) ECONMICAS (TRANSPORTE, ENERGA, COMUNICACIONES, OTROS) OTROS TOTAL 28 002 Participacin 39% PIA 2010 Mill. soles 32 384 Participacin 40% PIA 2011 Mill. soles 31 947 Participacin 36% PROPUESTA DE PIA 2012 Mill. soles 35 129 Participacin 37%
21 917
30%
24 053
29%
28 068
32%
30 763
32%
8 241 14 196 72 355
11% 20% 100%
10 034 15 386 81 857
12% 19% 100%
12 616 15 829 88 459
14% 18% 100%
12 667 17 406 95 966
13% 18% 100%
Fuente. SIAF Amigable - MEF y Proyecto de Ley del Presupuesto del Sector Pblico 2012. Elaboracin propia.
Por otro lado, de acuerdo al discurso del Presidente del Consejo de Ministros en el Congreso de la Repblica, el 25 de agosto de 2011, se corrobora en el cuadro 2.6 los incrementos en las funciones sociales. Pero se debe sealar que es en el ao 2011 cuando se present el mayor incremento tanto relativo (17%) como absoluto (4015 millones de soles) en este tipo
de funciones. Esta situacin se da porque aun cuando la funcin Educacin se incrementa para el 2012 en mayor monto que el 2011, las otras funciones como: Salud, Saneamiento y Vivienda se incrementaron en mayor medida el 2011, lo que en conjunto refleja un menor incremento del presupuesto social para el 2012 respecto al 2011.
Cuadro 2.6. Variaciones del presupuesto pblico por agrupaciones segn funciones, 2010-2012* En millones de soles y porcentajes VARIACIN 2010-2009 GRUPOS FUNCIONALES Tipo 1: GESTIN: PLANEAMIENTO, RESERVAS DE CONTINGENCIA, PREVISIONAL Y FINANCIERO Tipo 2: SOCIALES: EDUCACIN, SALUD, SANEAMIENTO, PROTECCIN SOCIAL, VIVIENDA. TIPO 3: ECONMICAS: TRANSPORTE, ENERGA, COMUNICACIONES, OTROS OTROS TOTAL Mill. soles 4 382 2 137 1 793 1 190 9 502 Porcentajes 16% 10% 22% 8% 13% VARIACIN 2011-2010 Mill. soles -437 4 015 2 582 442 6 602 Porcentajes -1% 17% 26% 3% 8% VARIACIN 2012-2011 Mill. soles 3 183 2 695 52 1 578 7 507 Porcentajes 10% 10% 0% 10% 8%
El gasto social del sector pblico para el 2012 representa el 6.1% del PBI4, cifra menor a la de muchos pases de la regin. Como podemos ver en el cuadro 2.7, en el gasto social destinado por los gobiernos de los pases de Amrica Latina, segn la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) 2009,
el Per se encuentra dentro del grupo de los pases con menor asignacin de su presupuesto respecto al PBI (puesto 19 de 21 pases), situacin que no ha cambiado mucho con en el presupuesto 2012. Esto se explica porque la presin tributaria peruana tambin es una de las menores de la regin.
Segn el MMM 2012-2014 revisado el PBI proyectado para el 2012 es 519 mil millones de soles.
Cuadro 2.7. Gasto social del presupuesto pblico para los pases de Amrica Latina En porcentaje del PBI Gasto pblico Gasto pblico en salud social 20062006-2007* 2007* Pases Argentina Estado Plurinacional de Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Cuba Uruguay Rep. Bolivariana de Venezuela Chile El Salvador Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Jamaica Ecuador Guatemala Per Rep. Dominicana Trinidad y Tobago % del ProPBI medio 4.91 3.19 4.65 1.87 4.97 8.48 3.77 1.79 2.88 3.64 3.44 2.77 3.56 2.15 2.15 2.42 1.26 1.21 1.23 1.45 2.31 % del PBI 22.1 16.2 24.4 14.3 17.2 34.5 21.2 13.4 12.2 11.3 11.4 11.2 11.4 9.3 11.3 8.6 6.4 7.5 8.2 8 8.7 7.9 11.1 20.4 Total de ingresos Porcentaje de Gasto p- Incidencia tributarios (incluye la recaudacin blico social de pobrecontribuciones) orientado a per cpita* za** 2008 gasto social Porcentaje 21 54 25.8 1 015 42.8 16.4 nd 14 27.6 13.7 47.5 68.9 383 34.8 61.9 27.7 58.2 nd 39 54.8 322 36.2 44.3 nd En por- RecaudaEn porcentajes centajes do por*** 30.6 14.2 35.5 15.5 23.1 40.7 23.3 21.7 20.9 14.6 15.9 9.4 21.7 16.5 13.7 nd 16.5 11.6 17.4 40.7 nd GG GG GG GC GG GG GG GG GG GC GC GC GC GC GC nd GC GC GC GC 72 114 69 92 74 85 91 62 58 77 72 119 53 56 82 nd 39 65 47 20
Pro- Dlares del medio 2000 2.002 178 1.019 411 855 1.395 1.542 722 733 291 156 782 100 460 162 309 104 124 214 276 904
Elaboracin propia. Nota: *: Tomado del Cuadro II.1. CEPAL, Panorama social de Amrica Latina 2009. Captulo II. **: Tomado del Cuadro I.A-2. CEPAL. Panorama social de Amrica Latina 2009. Captulo I. ***: Tomado de CEPALSTAT. ****: GC: Gobierno Central y GG: Gobierno General.
A lo sealado, segn el cuadro 2.8, el gasto para Educacin an cuando presenta incrementos sustanciales en los ltimos cuatro aos, su participacin respecto al PBI 2012 es similar a la del 2009 (que fue 2.9%), lo que se presenta como un reto pues lo suscrito
en el Acuerdo Nacional es que este llegue al 6%. Adems tenemos que en el caso del gasto asignado a Salud, este representa el 1.7% del PBI, cifra inferior al gasto asignado en el mismo rubro en otros pases de la regin (ver cuadro 2.7)
Cuadro 2.8. Gasto social del presupuesto pblico y su relacin con el PBI, 2009-2012 En millones de soles y porcentaje del PBI PIA 2009 Participacin respecto al PBI 2.9% 1.5% 0.5% 0.2% 18.9% PIA 2010 Participacin respecto al PBI 2.7% 1.5% 0.5% 0.2% 18.8% PIA 2011 Participacin respecto al PBI 2.8% 1.6% 0.7% 0.2% 18.5% PROPUESTA DE PIA 2012 Mill. soles 15 252 8 658 3 189 1 243 95 535 Participacin respecto al PBI
2.9% 1.7% 0.6%
Mill. soles 22: EDUCACIN 20: SALUD 18: SANEAMIENTO 19: VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO Total 11 157 5 669 1 943 858 72 355
Mill. soles 11 719 6 395 2 222 890 81 857
Mill. soles 13 181 7 780 3 132 1 186 88 459
0.2%
18.4%
Por departamentos
A nivel de departamentos, Lima concentra el 50.07% del total del PLP-2012, seguido de lejos por el Cusco con 4.89%, Arequipa con 3.52%, La Libertad con 3.35%, Piura con 3.33%, entre otros, mientras que los departamentos con menor participacin son: Moquegua, Pasco, Tumbes y Madre de Dios, con menos de 1%. Para avanzar en calcular cmo se distribuye el gasto por departamentos y ver la equidad en la asignacin del presupuesto pblico, se ha relacionado el PIA per cpita por habitante
para los aos 2010, 2011 y 2012, y la tasa de pobreza 2010 (ver grfico 2.2). Como puede observarse, hay algunos casos como: Moquegua, Tacna e Ica, que a pesar de tener las menores tasas de pobreza monetaria, presentan incrementos sobre sus PIA per cpita, lo que contrariamente sucede con los departamentos ms pobres como: Apurmac y Amazonas, donde disminuye su presupuesto per cpita. Esta situacin no solo se debe a la discrecionalidad del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) en el proyecto de presupuesto 2012, sino tambin al efecto distorsionador del canon minero.
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Grafico 2.2. Presupuesto de apertura per cpita y pobreza monetaria por departamentos. En soles/persona y tasa de pobreza
Fuente. SIAF Amigable - MEF y Proyecto de Ley del Presupuesto del Sector Pblico 2012. Elaboracin propia.
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Por otro lado, revisando cmo va la descentralizacin del gasto por departamentos se puede sealar que en los tres ltimos aos se vienen dando algunos avances. Veamos por qu: A nivel agregado, el presupuesto del conjunto de los Gobiernos Subnacionales
(GGSS) fue 28% el 2010, 29% el 2011 y 32% el 2012. Esto se ve reflejado en el nmero de departamentos en donde los GGSS tienen ms de la mitad del presupuesto total asignado al territorio, que para el 2010 fueron 17 y el 2012 pasaron a ser 19. Ver cuadro 2.9.
Cuadro 2.9. Presupuesto pblico por departamentos y la participacin de los gobiernos subnacionales, 2010-2012* PIA 2012 Departamentos Mill. S/. 890 1 202 1 091 2 493 828 2 013 4 674 993 664 3 362 1 782 3 082 1 018 2 992 3 200 3 178 1 569 1 492 2 300 2 035 2 713 495 1 989 1 220 47 835 423 95 535 Partc. gob. sub. 83% 71% 67% 66% 64% 61% 60% 60% 60% 60% 57% 57% 55% 53% 53% 52% 51% 51% 51% 46% 42% 41% 40% 38% 9% 0% 32% PIA 2011 Mill. S/. 733 906 1 039 2 353 694 1 885 3 759 926 654 2 725 1 654 3 023 1 178 2 517 2 851 2 927 1 515 1 371 2 213 1 997 2 870 596 2 048 1 389 44 171 467 88 461 Partc. gob. sub. 76% 71% 63% 64% 63% 59% 54% 60% 56% 49% 46% 51% 46% 50% 53% 50% 49% 50% 49% 39% 33% 38% 38% 36% 9% 0% 29% PIA 2010 Mill. S/. 511 677 902 2 174 539 1 541 4 086 850 636 2 081 1 397 2 583 1 119 2 026 2 451 2 266 1 271 1 064 1 793 1 654 1 279 503 1 695 912 45 420 428 81 857 Partc. gob. sub. 81% 73% 64% 54% 58% 69% 44% 57% 52% 57% 48% 51% 49% 59% 56% 56% 53% 53% 53% 44% 67% 40% 42% 44% 8% 0% 28%
18: MOQUEGUA 23: TACNA 09: HUANCAVELICA 02: ANCASH 19: PASCO 16: LORETO 08: CUSCO 25: UCAYALI 24: TUMBES 04: AREQUIPA 11: ICA 06: CAJAMARCA 03: APURIMAC 21: PUNO 13: LA LIBERTAD 20: PIURA 22: SAN MARTN 10: HUANUCO 12: JUNIN 05: AYACUCHO 07: PROVINCIA CONSTITUCIONAL DEL CALLAO 17: MADRE DE DIOS 14: LAMBAYEQUE 01: AMAZONAS 15: LIMA 98: EXTERIOR Total
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3. PRESUPUESTO POR RESULTADOS

El Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) emiti las Resoluciones Directorales N 0022011-EF/76.01, N 001-2011-EF/50.01 y N 002-2011-EF/50.01, las cuales establecan cambios en el enfoque del presupuesto por resultados de manera muy rpida y sin evaluacin ni consulta con los ministerios ni los gobiernos regionales. Estos cambios trajeron consigo una serie de preocupaciones sobre la idoneidad de su implementacin, as como el impacto negativo que podra tener en la calidad de la programacin presupuestal del 2012 y en la eficiencia y eficacia del gasto pblico. Adems, las modificaciones del presupuesto por resultados significan en la prctica la disminucin de la autonoma de los gobiernos regionales y locales, reduciendo su rol al de simples ejecutores de polticas que son diseadas y formuladas nicamente por el gobierno nacional. Ello constituye un retroceso en el proceso de descentralizacin y contradice a la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales5. Aparentemente, esta situacin se ha mantenido con el nuevo gobierno. De acuerdo a la Exposicin de Motivos del PLP-2012, la formulacin presupuestaria ha avanzado significativamente hacia la profundizacin del Presupuesto por Resultados (PpR) mediante los Programas Presupuestales (PP). Tal es as que para el presupuesto 2012 se alcanza a cubrir el 44% del presupuesto del GNFNP, sin incluir la reserva de contingencia; el 33% si se considera el total del presupuesto pblico; el 30% del presupuesto del gobierno nacional; el 47.2% del gobierno regional; y 29.9% de los gobiernos locales. Adems, el MEF seala en el documento que este proceso sea progresivo y que tiene como objetivo el 100% del presupuesto pblico.
Grafico 3.1 Asignacin de los recursos por categora programtica y nivel de gobierno, PIA 2012 En millones de soles
Ver: Posicin institucional del Grupo Propuesta Ciudadana sobre las normas que establecen los lineamientos para la programacin del presupuesto del sector pblico 2012 y afectan seriamente el proceso de Descentralizacin. Grupo Propuesta Ciudadana, julio 2011.
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Asimismo, de acuerdo al MEF, las ventajas que se obtienen en avanzar en la implementacin del PpR y que esperamos se cumplan de la mano con el proceso de la descentralizacin, son: i) Se ampla la cobertura de intervenciones pblicas diseadas sobre la base de las evidencias disponibles. ii) Se genera y utiliza informacin de desempeo para una asignacin ms eficaz y eficiente de los recursos pblicos. iii) Se consolida la programacin multianual del gasto. iv) Se mejora la articulacin entre gasto corriente y de capital. v) Se fortalece la articulacin territorial entre los distintos niveles de gobierno. vi) Se consolida dentro del sector pblico una cultura de rendicin de cuentas hacia la
mejora de la calidad del gasto y el control ciudadano. Respecto a la evolucin del PpR en los cinco ltimos aos, donde no se ha considerado el presupuesto de los gobiernos locales, se ha incrementado de 2 726 millones de soles en el PIA 2008, a 26 874 millones de soles en el PIA 2012, lo que equivale de pasar de una participacin del 4.5% del presupuesto del 2008 a 33.7% del presupuesto del 2012 (ver cuadros 3.1). Esto manifiesta un incremento del monto del presupuesto que es denominado como PpR, pero no demuestra que exista una mejora sustantiva en la calidad en la asignacin ni tampoco si la ejecucin del servicio efectivamente responda a una Gestin por Resultados (GpR). Recordemos que la programacin y formulacin 2012 con la nueva metodologa se realiz en poco tiempo, poca participacin y exigua capacitacin a los funcionarios de los gobiernos regionales y locales.
Cuadro 3.1. Presupuesto pblico de apertura segn correspondencia a GpR, 2008-2012 En millones de soles 2008 Presupuesto que responde a GpR (PPE o PP)* Presupuesto que NO responde a GpR (PPE o PP) Total (NO incluye GL)** 2 726 57 187 59 913 2009 3 666 56 252 59 918 2010 6 799 65 161 71 960 2011 10 465 65 968 76 433 2012 26 874 52 888 79 762
* Programas Presupuestales (PP), Programa Presupuestal Estratgico (PPE). ** (GL).
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En porcentajes 2008 Presupuesto que responde a GpR (PPE o PP) Presupuesto que NO responde a GpR (PPE o PP) Total (NO incluye GL) 4.5% 95.5% 100.0% 2009 6.1% 93.9% 100.0% 2010 9.4% 90.6% 100.0% 2011 13.7% 86.3% 100.0% 2012 33.7% 66.3% 100.0%
Por otro lado, la participacin de los programas presupuestales segn funciones tienen proporciones heterogneas. As tenemos que por un lado cuatro funciones presentan ms del 50% de su PIA asignado a programas presupuestales: Educacin, Transporte, Saneamiento y Energa, donde se re-
salta el salto cuantitativo en estas funciones que anteriormente tenan asignado menos del 30% a los Programas Presupuestales Estratgicos (PPE). De otro lado, las funciones de Comercio y Turismo no presentan una programacin presupuestal por resultados pudiendo estarlo (ver cuadro 3.2)
Cuadro 3.2. Participacin de los programas presupuestales segn funciones, 2012 En millones de soles y porcentajes FUNCIONES 03: PLANEAMIENTO, GESTIN Y RESERVA DE CONTINGENCIA 22: EDUCACIN 24: PREVISIN SOCIAL 15: TRANSPORTE 25: DEUDA PBLICA 20: SALUD 05: ORDEN PBLICO Y SEGURIDAD 04: DEFENSA Y SEGURIDAD NACIONAL 18: SANEAMIENTO 06: JUSTICIA 10: AGROPECUARIA 23: PROTECCIN SOCIAL 17: MEDIO AMBIENTE 19: VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO 12: ENERGA 21: CULTURA Y DEPORTE 02: RELACIONES EXTERIORES 08: COMERCIO 09: TURISMO 01: LEGISLATIVA 16: COMUNICACIONES 07: TRABAJO 11: PESCA 14: INDUSTRIA 13: MINERA Total PIA 2012 15 313 15 252 10 330 10 059 9 486 8 658 4 955 3 580 3 189 2 929 2 472 1 990 1 781 1 243 890 828 490 443 394 370 366 197 158 80 79 95 535 31 220 33% 156 74 25 33 43% 37% 16% 41% 139 28% 2 587 384 1 078 901 331 449 457 81% 13% 44% 45% 19% 36% 51% 3 597 2 895 42% 58% 6 781 67% Programas Presupuestales 414 10 919 Participacin 3% 72%
Fuente: Proyecto de Ley del Presupuesto del Sector Pblico 2012, anexos y exposicin de motivos.. Elaboracin propia.
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El incremento en el presupuesto por enfoque a resultados en el PLP 2012 se da a travs de 58 programas presupuestales, con 31 596 millones de soles (de los que se considera 4772 millones de soles de programas presupuesta-
les a nivel de gobiernos locales), de los cuales 10 programas presupuestales concentran el 79.7% de los recursos, lo que equivale a 25 181 millones de soles (ver cuadro 3.3).
Cuadro 3.3. Presupuesto pblico de apertura segn correspondencia a GpR, 2012 En millones de soles y porcentaje GOBIER- GOBIERNO NANO RECIONAL GIONAL 5 068.00 1 224.00 883.00 2 227.00 295.00 2 509.00 1 943.00 722.00 18.00 438.00 481.00 20.00 GOBIERNO LOCAL 1 419.00 518.00 8.00 46.00 5.00 585.00 191.00 35.00 456.00 Estructura % 21.5 13.5 9 7.2 6.9 5.1 4.6 4.4 4 3.5 20.30 100
PROGRAMAS PRESUPUESTALES 1 2 3 REDUCCIN DEL COSTO, TIEMPO E INSEGURIDAD VIAL EN EL SISTEMA DE TRANSPORTE TERRESTRE LOGROS DE APRENDIZAJE DE LOS ESTUDIANTES DE PRIMARIA DE EDUCACIN BSICA REGULAR LOGROS DE APRENDIZAJE DE LOS ESTUDIANTES DE SECUNDARIA DE EDUCACIN BSICA REGULAR
TOTAL 6 783.00 4 251.00 2 833.00 2 273.00 2 195.00 1 624.00 1 445.00 1 400.00 1 278.00 1 099.00 6 418.50 100.00
REDUCCIN DE LA VICTIMIZACIN EN ZONAS 4 URBANAS DEL PAS EN EL MARCO DE LA SEGURIDAD CIUDADANA 5
LOGROS DE APRENDIZAJE DE LOS ESTUDIANTES DE II 1 468.00 CICLO DE EDUCACIN BSICA REGULAR 1 624.00 842.00 771.00 763.00 623.00 4 421.00 63.02
6 FORMACIN UNIVERSITARIA DE PREGRADO 7 AGUA V SANEAMIENTO PARA LA POBLACIN URBANA 8 SALUD MATERNO NEONATAL 9 PROGRAMA ARTICULADO NUTRICIONAL 10 AGUA Y SANEAMIENTO PARA LA POBLACIN RURAL OTROS TOTAL Estructura %
Fuente: Proyecto de Ley del Presupuesto del Sector Pblico 2012. Elaboracin propia.
536.00 1 459.00 22.03 14.94
19 914.00 6 962.00 4 722.00 31 599.50
En el caso de los 129 pliegos del gobierno nacional, en 55 de ellos se presentan incrementos mayores a 19 puntos porcentuales, donde destacan los incrementos del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, del Ministerio de Educacin, del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento, del Ministerio de Relaciones Exteriores, de la Sperintendencia
Nacional de los Registros Pblicos, de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos; de la Universidad Nacional de Ingeniera, del Instituto Nacional de Enfermedades Neoplsicas, del Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil, de la Universidad Nacional Agraria de la Selva, y del Servicio Nacional de Sanidad Agraria del Per (ver cuadro 3.4).
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Cuadro 3.4. Gobierno nacional: participacin de los programas presupuestales, PIA 2012 En millones de soles y porcentajes PIA 2011 TOTAL M. DE ECONOMA Y FINANZAS MINISTERIO DE TRANSPORTES Y COMUNICACIONES M. DE EDUCACIN M. DE DEFENSA M. DEL INTERIOR OFICINA DE NORMALIZACIN PREVISIONAL-ONP M. DE SALUD MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIN Y SANEAMIENTO SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADMINISTRACIN TRIBUTARIA PODER JUDICIAL MINISTERIO PBLICO PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS M. DE AGRICULTURA SEGURO INTEGRAL DE SALUD M. DE RELACIONES EXTERIORES CONGRESO DE LA REPBLICA M. DE ENERGA Y MINAS SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LOS REGISTROS PBLICOS U.N. MAYOR DE SAN MARCOS INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO AGENCIA DE PROMOCIN DE LA INVERSIN PRIVADA CONTRALORA GENERAL ORGANISMO SUPERVISOR DE LA INVERSIN EN ENERGA Y MINERA U.N. DE INGENIERA INSTITUTO NACIONAL DE ENFERMEDADES NEOPLSICAS (INEN) MINISTERIO DE LA MUJER Y DESARROLLO SOCIAL REGISTRO NACIONAL DE IDENTIFICACIN Y ESTADO CIVIL U.N. DE SAN AGUSTN SERVICIO NACIONAL DE SANIDAD AGRARIA - (SENASA) RESTO TOTAL 13 578 7 556 4 082 5 351 4 803 4 463 3 673 2 501 1 497 1 226 896 793 717 569 516 409 616 341 351 349 279 275 207 191 168 1 220 263 150 191 5 360 62 594 Part. 0% 6% 13% 0% 40% 0% 32% 5% 0% 0% 28% 76% 20% 45% 0% 0% 83% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 2% 18% 52% 34% 0% 62% 4% 11% PIA 2012 Total general 14 568 6 965 5 472 5 385 5 270 4 835 4 076 2 325 1 626 1 444 1 067 970 623 585 508 409 396 382 361 353 312 302 238 220 215 214 207 204 204 5 286 65 019 Part. 0% 75% 66% 0% 49% 0% 45% 79% 0% 0% 32% 85% 24% 36% 27% 0% 67% 61% 47% 0% 0% 0% 0% 38% 37% 18% 67% 43% 84% 37% 31% Variacin en puntos porcentuales 0% 69% 52% 0% 9% 0% 13% 74% 0% 0% 3% 9% 4% -9% 27% 0% -17% 61% 47% 0% 0% 0% 0% 36% 19% -34% 32% 43% 22% 32% 19%
17
En el caso de los gobiernos regionales, llama la atencin que de 26 pliegos sean 9 los que presentan ms del 50% de su presupuesto definido de acuerdo a programas presupuestales. Destacando el Gobierno
Regional de Piura, el Gobierno Regional de Puno, el Gobierno Regional de Cajamarca y el Gobierno Regional de Huancavelica, con ms del 60% del presupuesto pblico (ver cuadro 3.5).
Cuadro 3.5. Gobiernos regionales: programas presupuestales, PIA 2012 En millones de soles y porcentajes AsignaParticipaProAcciones cin de gramas ciones que no Total ProPresuCen- resulten general gramas puestaPresutrales en proles ductos puestales 66 60 62 63 56 136 64 59 52 63 51 65 51 46 43 63 42 53 31 37 28 39 29 18 5 1,284 579 592 309 417 224 377 198 370 314 451 298 201 259 236 209 230 102 159 140 142 173 128 107 113 92 27 6,449 376 302 557 416 579 330 576 332 370 201 281 358 267 249 265 269 286 219 144 161 116 108 99 98 51 1 7,010 1021 955
928
Pliegos
GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE CUSCO GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE AREQUIPA GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE PIURA GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE LA LIBERTAD GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE PUNO GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE LORETO GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE CAJAMARCA GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE ANCASH GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE JUNN GOBIERNO REGIONAL DE LA PROVINCIA CONSTITUCIONAL DEL CALLAO GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE LIMA GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE AYACUCHO GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE SAN MARTN GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE ICA GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE LAMBAYEQUE GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE HUNUCO GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE HUANCAVELICA GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE APURIMAC GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE UCAYALI GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE AMAZONAS GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE TACNA GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE MOQUEGUA GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE TUMBES GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE PASCO GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE MADRE DE DIOS MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA Total general
Nota. La celda sombreada es mayor a 50%. Fuente: Proyecto de Ley del Presupuesto del Sector Pblico 2012. Elaboracin propia.
37% 32% 60% 46% 67% 39% 69% 44% 50% 28% 45% 57% 46% 47% 51% 54% 63% 52% 43% 48% 36% 41% 40% 41% 32%
2% 48%
896
859
843
839
760
735
715 630
624
578 531
516 499 452 420
337 334 326 264 246 240 161 33 14,743
18
Adems, en el caso de los gobiernos regionales, hay los que han pasado del 17% al 48%. Llama la atencin los incrementos sustanciales que presenta el Gobierno Regional de Huancavelica, el Gobierno Regional de Hunuco y el Gobierno Regional de Lambayeque, que pasaron de considerar menos del 15% a ms del 50% de su presupuesto a programas presupuestales por resultados. Para el caso del Gobierno Regional de Huancavelica, este incremento responde principalmente a actividades relacionadas con al desarrollo de la educa-
cin en la regin, mantenimiento de caminos departamentales, forestacin y reforestacin, entre otros. En el caso del Gobierno Regional de Hunuco, tambin responde al desarrollo de la enseanza, atencin al nio con CRED completo, acompaamiento pedaggico, entre otros. En el caso del Gobierno Regional de Lambayeque, se responde a actividades relacionadas con desarrollo de la enseanza, atencin a las gestantes con complicaciones, ampliacin y mejoramiento de la infraestructura educativa, entre otros (ver cuadro 3.6).
Cuadro 3.6. Gobiernos regionales: participacin de los programas presupuestales 2011-2012 En millones de soles y porcentajes PIA 2011 Mill. soles 440. GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE AMAZONAS 441. GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE ANCASH 442. GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE APURIMAC 443. GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE AREQUIPA 444. GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE AYACUCHO 445. GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE CAJAMARCA 446. GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE CUSCO 447. GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE HUANCAVELICA 448. GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE HUNUCO 449. GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE ICA 450. GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE JUNN 451. GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE LA LIBERTAD 452. GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE LAMBAYEQUE 453. GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE LORETO 454. GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE MADRE DE DIOS 455. GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE MOQUEGUA 456. GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE PASCO 457. GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE PIURA 458. GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE PUNO 459. GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE SAN MARTN 460. GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE TACNA 461. GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE TUMBES 462. GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE UCAYALI 463. GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE LIMA 464. GOBIERNO REGIONAL DE LA PROVINCIA CONSTITUCIONAL DEL CALLAO 465. MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA Total general
Fuente: Proyecto de Ley del Presupuesto del Sector Pblico 2012. Elaboracin propia
PIA 2012 Mill. soles 334 760

420
Porc. 13% 10% 19% 10% 23% 18% 20% 14% 14% 21% 14% 22% 10% 19% 16% 18% 20% 18% 26% 23% 16% 28% 13% 12% 17% 0% 17%
Porc. 48% 44% 52% 32% 57% 69%

37%
378 756 405 753 536 918 905 414 467 510 702 866 545 792 187 235 230 846 780 552 279 241 349 596 565 32 13 839
955
624
839 1021
452 499
63% 54% 47% 50%

46%
531
735
896
516
51% 39% 32% 41% 41% 60% 67% 46% 36% 40% 43% 45% 28%
2% 48%
843 161 264 240 928

859
578 326 246 337 630 715 33 14 743
19
El gasto en infancia en la gestin por resultados?

La inversin en la infancia asignada por el presupuesto por resultados se ha venido incrementado sustancialmente en los ltimos cuatro aos (2009-2012). La inversin ha transitado de los 2466 millones de soles a 9154 millones de soles en programas de inversin para la infancia (no se ha considerado lo asignado por los gobiernos locales para hacerlo comparable en el periodo). Este incremento se debe a que existe un aumento del presupuesto en las actividades que se haban identificado como PpR o que se han ido incorporando nuevos programas, actividades/proyectos al presupuesto por resultados.
Para el clculo de lo anunciado se han identificado dos tipos de inversin para la infancia, la directa y la indirecta. La directa corresponde al presupuesto asignado al programa articulado nutricional, al salud materno neonatal, logros de aprendizaje, acceso a la poblacin a la identidad, programa nacional para el apoyo directo a los ms pobres (JUNTOS, que en aos anteriores formaba parte de otros programas). La indirecta corresponde al presupuesto asignado al acceso a agua potable y disposicin sanitaria de excretas para poblaciones rurales.
Grafico 3.2. Inversin en la infancia en la programacin por gestin por resultados* En millones de soles
Fuente: Proyecto de Ley del Presupuesto del Sector Pblico 2012 y SIAF Amigable - MEF. Nota * para poder comparar con periodos anteriores no se ha contabilizado el presupuesto asignado a los gobiernos locales, que se realiza a partir del PIA 2012.
20
Cuadro 3.7. Presupuesto asignado a infancia, 2009-2011 En millones de soles AO 2010 Sub total
Gobiernos regionales PIA
AO 2009 Gobierno nacional Sub total

PIA Gobiernos regionales

PIA
AO 2012 Gobierno nacional PIA Gobiernos regionales

PIA Gobiernos locales
Gobierno nacional PIA PIA PIA PIA
Gobiernos regionales
Sub total PIA
PIA
PIA
INVERSIN EN INFANCIA EN LOS PPE. DIRECTA

2368
1513
3162
856
2136
1025
2637
1739
4377
4363
4149
749
9262
INVERSIN EN INFANCIA EN LOS PPE. INDIRECTA

98
44 78
110
54 32 1057 3272 2766 129 2466 2214
31 1770
160
622 4536 4985
19 4168
456 1205
1097
ANLISIS GENERAL DEL GASTO DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR PBLICO 2012 10 359
TOTAL
1556
909
21
22
DETALLE DE LOS GASTOS A. INVERSIN EN INFANCIA EN LOS PPE DIRECTA AO 2010 Sub total
PIA 1053

PIA 1594 Gobiernos regionales

PIA 1385
AO 2012 Gobierno nacional PIA 763

PIA
Gobierno nacional PIA 1398 196 1030 355 PIA PIA PIA
Gobiernos locales
Sub total PIA 481 35

1278
PIA
PIA
1. Programa Articulado Nutricional (PAN)

359
926
127
2. Salud Materno Neonatal (SMN) 284

447 901
205
154
163
542
359
771
438
191
1400
3. Logros de Aprendizaje al finalizar el III ciclo (LAP)

928
353
575
426
666
1093
975
1026
2002
1224
2509
518
4251
Logros de aprendizaje al finalizar el II ciclo de educacin bsica regular 0

28
1468
722
2195
4. Acceso de la poblacin de la identidad (IDN) 28 28
28
90
90
138
138
Programas nacional para e apoyo directo a los ms pobres 2368 2136 1025 3162 2637 1739 4377
822 5185
4149
749
822
DIRECTOS
1513
856
10 084
B. INVERSIN EN INFANCIA EN LOS PPE INDIRECTA AO 2010 Sub total


PIA Gobiernos regionales

PIA
AO 2012 Gobierno nacional PIA Gobiernos regionales

PIA Gobiernos locales
Gobierno nacional PIA PIA PIA PIA PIA
Sub total PIA
PIA
PIA
6. Acceso a agua potable y disposicin sanitaria de excretas para poblaciones rurales (SAN)
98
44
110
54
78
32
129
31
160
622
19
456
1097
INDIRECTOS
44
54
98
78
32
110
129
31
160
622
19
456
1097
23
El gasto en las poblaciones rurales orientadas a resultados

De acuerdo a la Exposicin de Motivos y a los anexos al proyecto ley de presupuesto pblico, se puede afirmar que son 3098 millones de soles el monto asignado a programas presupuestales que benefician a poblaciones rurales, esto en base a la informacin del pblico objetivo a atender segn el programa del Anexo D: Descripcin de los Programas Presupuestales. Pero, se debe precisar que algunos programas, como el de aprovechamiento de recursos hdricos, benefician a agricultores que no necesariamente se encuentran en zonas rurales. Adems, hay que tomar en cuenta que con la informacin presentada no se puede precisar el monto destinado exclusivamente a las poblaciones rurales, siendo esta una tarea para la programacin presupuestal a avanzar en el seguimiento del presupuesto pblico. El gobierno nacional aporta el 57% del presupuesto, los gobiernos locales el 37% y los
gobiernos regionales solo el 6% de los 3098 millones de soles. Asimismo, de los doce Programas Presupuestales (PP), son tres lo que concentran ms del 70% del presupuesto rural: Agua y saneamiento rural, a cargo del Ministerio de Vivienda y Saneamiento, cuyos recursos son destinados principalmente a transferencia de recursos y al Programa Agua para Todos Rural (PRONASAR). Programa nacional de apoyo directo a los ms pobres, a cargo de la Presidencia del Consejo de Ministros. Aprovechamiento de los recursos hdricos para uso agrario, donde los gobiernos locales son los que ms aportan con 545 millones de soles (destacan los distritos de Echarate, Torata, Yura, La Encaada, Carumas y Yarabamaba, con ms de 10 millones de soles cada uno), y en el caso del gobierno nacional es el Ministerio de Agricultura (MINAG), con 129 millones de soles.
Cuadro 3.8. Programas presupuestales que benefician a poblaciones rurales por nivel de gobierno, PIA 2012 En millones de soles PROGRAMAS PRESUPUESTALES AGUA Y SANEAMIENTO PARA LA POBLACIN RURAL PROGRAMA NACIONAL DE APOYO DIRECTO A LOS MS POBRES APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS HDRICOS PARA USO AGRARIO
ACCESO Y USO DE LA ELECTRIFICACIN RURAL
GOBIERNO NACIONAL 623
GOBIERNO REGIONAL 20
GOBIERNO LOCAL 456
PIA 2012
Pblico objetivo
1099
822
822
Hogares pobres que tienen nios de 14 aos o menores. Zonas rurales con problemas de disponibilidad de agua / zonas con mayor nmero de pequeos y medianos productores agrarios. Poblacin rural que no cuenta con energa elctrica. Las 25 direcciones ejecutivas del SENASA que ejecutan tareas de prevencin, control y/o erradicacin de plagas priorizadas que benefician directa e indirectamente a los 1,745,773 productores agropecuarios
129
129
545
803
264
25
168
457
MEJORA Y MANTENIMIENTO DE LA SANIDAD VEGETAL
128
124
252
24
PROGRAMAS PRESUPUESTALES
ACCESO Y USO ADECUADO DE LOS SERVICIOS PBLICOS DE TELECOMUNICACIONES E INFORMACIN ASOCIADOS
GOBIERNO NACIONAL
GOBIERNO REGIONAL
GOBIERNO LOCAL
PIA 2012
Pblico objetivo
135
22
156
REDUCCIN DE VULNERABILIDAD Y ATENCIN DE EMERGENCIAS POR DESASTRES
59
25
56
139
La poblacin objetivo son aquella que est expuesta a un alto nivel de peligro por una o mltiples amenazas naturales (sismos, lluvias intensas, heladas, inundaciones, movimientos de masa y el Fenmeno El Nio). Productores pecuarios de todo el pas, ubicados en zonas geogrficas de presencia de enfermedades de importancia econmica y riesgo de introduccin de enfermedades. Hogares pobres que tienen nios de 14 aos o menores. Poblacin que se encuentra dentro del rea Natural Protegida (NP) y su zona de amortiguamiento. 100% de comercializadores (fabricantes, importadores, formuladores, distribuidores, establecimientos comerciales) de plaguicidas y productos veterinarios. 100% de productores y comercializadores de productos orgnicos. Organizaciones campesinas (plantaciones forestales): Se considera a aquellas cuya superficie se encuentra dentro del rango de 5 a 19.9 h y de 20 a 99.9 h, las cuales hacen un total de 2,558 organizaciones campesinas. Comunidades nativas: Se considera a aquellas que cuentan con permisos de aprovechamiento forestal, las cuales son en total 142.
MEJORA DE LA SANIDAD ANIMAL
31
83
114
INCREMENTO DE LA PRODUCTIVIDAD DE MYPE Y COOPERATIVAS

CONSERVACIN DE LA DIVERSIDAD BIOLGICA Y APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS NATURALES EN REAS NATURALES PROTEGIDAS
22
30
16
16
MEJORA DE LA INOCUIDAD AGROALIMENTARIA
13
13
MANEJO EFICIENTE DE RECURSOS FORESTALES Y FAUNA SILVESTRE
TOTAL
2247
201
1461
3908
Finalmente, llama la atencin que no continen los programas presupuestales de seguridad alimentaria y de incremento de la productividad ruralde los pequeos pro-
ductores agrarios, que tuvieron cerca de 713 millones de soles de PIA 2011 y que para el 2012 no presentan programas presupuestales.
25
4. CONCLUSIONES
El supervit fiscal de 1% del PBI establecido en el presupuesto pblico 2012 generar un monto de ingresos no presupuestados de 8493 millones de soles, el cual sera utilizado para aumentar el gasto pblico ante una eventual crisis econmica internacional. Dado que las polticas fiscales contracclicas requieren ser implementadas con rapidez para que sean eficaces, resulta necesario establecer mecanismos de distribucin y ejecucin de los fondos no presupuestados para que sean gastados con celeridad. Aparentemente dichos mecanismos an no han sido definidos. El MMM 2012-2014 revisado ha proyectado un aumento nominal de los ingresos fiscales, sin embargo ello se estara debiendo solamente a los efectos del crecimiento econmico y no al incremento de la presin tributaria, la cual se mantendra en alrededor 15.3% del PBI. Esta situacin genera que el monto del presupuesto pblico dependa casi exclusivamente del aumento del PBI, lo cual es altamente riesgoso bajo las actuales condiciones econmicas internacionales. En este sentido, es muy importante implementar reformas que eleven significativamente la presin tributaria, con la finalidad de hacer sostenibles en los prximos aos polticas de inclusin social y de universalizacin de derechos. El Gasto No Financiero Ni Previsional del 2012 presenta un crecimiento nominal de 25% en los dos ltimos aos, pasando de 57 603 millones de soles en el 2010, a 71 883 millones de soles el 2012. Esta tasa de crecimiento es la mayor respecto a otros rubros como son los pagos previsionales, el pago de deuda y el presupuesto destinado a las reservas de contingencia. Ello representa una mayor holgura financiera para las polticas pblicas que implemente el Estado. Los gastos de capital siguen concentrados en el gobierno nacional en un 58%, pero en menor medida que en el 2011, ao en que contaba con el 62%. Para el caso de los gobiernos locales, estos presentan el mayor incremento nominal en este rubro, por un valor de 2072 millones de soles. Por ello, su participacin mejora de 23% en el 2011 a 28% en el 2012. Si bien las funciones tipo 2 referente a gastos sociales (Educacin, Salud, Saneamiento, Proteccin Social, Vivienda, Pensin 65 y Cuna Ms) han tenido un incremento nominal importante en su presupuesto, su participacin en el presupuesto total se mantiene en 32% entre el 2011 y el 2012. El resto de funciones tambin cuentan con mayores recursos y no se ha modificado su participacin en el presupuesto total. En el Per, el total del gasto social para el ao 2012 representa el 6.1% del PBI, dicho porcentaje es significativamente menor a los de muchos pases de Amrica Latina, ocupando as el puesto 19 de un total de 21 pases. El incremento sostenido del gasto social, bajo en un enfoque de gestin por resultados y de acceso universal a los servicios bsicos, requiere del aumento de la presin tributaria. La descentralizacin del gasto por departamentos en los tres ltimos aos muestra algunos avances. Ello se refleja en el nmero de departamentos en donde los gobiernos subnacionales tienen una participacin mayor al 50% del presupuesto departamental. As, en el ao 2010 fueron 17 departamentos y el ao 2012 pasaron a ser 19. La histrica inequidad en la asignacin del gasto presupuestal entre los departamentos se mantiene. En los casos de Apurmac y Amazonas, regiones con altos niveles de pobreza monetaria, su presupuesto per cpita ha disminuido en el 2012. Asimismo, las distorsiones generadas por el canon hacen que departamentos como: Moquegua y Tacna vean incrementado su presupuesto per cpita, a pesar de tener menores niveles de pobreza monetaria. Finalmente, departamentos como Ica, con un bajo nivel de pobreza y reducidas transferencias de canon, cuentan en el 2012 con un aumento de su presupuesto per cpita. Respecto a la evolucin del presupuesto por resultados en los cinco ltimos aos se revela un incremento de su participa-
26
cin en el presupuesto pblico, es as que pasa de 4.5% del presupuesto en el 2008 a 33.7% en el 2012 (sin considerar a los gobiernos locales). En ciertos casos (Ministerio de Transportes; Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento; Gobiernos Regionales de Piura, Puno y Cajamarca) se ha incrementado sbitamente la asignacin del presupuesto que responde a resultados, alcanzando a tener ms del 60% de su PIA 2012. Esta situacin constituye un reto importante en cuanto a la mejora del conjunto de los procesos de gestin y no solamente de las tareas relacionadas con la formulacin y programacin del presupuesto pblico. Ciertamente, el presupuesto 2012 ha sido elaborado mediante una nueva metodologa, la cual fue implementada en muy poco tiempo y con escasa participacin y capacitacin de los funcionarios de los gobiernos regionales y locales. La inversin en la infancia asignado por presupuesto por resultados ha venido in-
crementndose sustancialmente en los ltimos cuatro aos, pasando de 2466 millones de soles a 9154 millones de soles (sin considerar los montos de los gobiernos locales). Este incremento se debe al aumento de los montos presupuestales de los programas que ya estaban enfocados a resultados en aos anteriores, as como a la adicin de nuevos programas que recientemente han sido incorporados en la perspectiva de resultados. El gasto aproximado destinado para el Desarrollo de las Poblaciones Rurales, bajo el enfoque por Resultados, es de 3098 millones de soles. Este monto representa an una aproximacin referencial, dado que todava no se cuenta con un registro presupuestal que distinga el gasto asignado a grupos vulnerables, segn el mbito del territorio (urbano - rural). La incorporacin de esta distincin en el presupuesto pblico permitir mejorar el seguimiento y monitoreo de las polticas rurales de inclusin social.
27

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ANLISIS GENERAL DEL GASTO DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR PBLICO 2012

1. CONTINUIDAD EN LA POLTICA ECONMICA

2. CONSTITUCIN DEL GASTO

Por niveles de gobierno

Grafico 2.1. Participacin en el presupuesto de apertura por nivel de gobierno, 2008-2012*

PIA 2011 312 2 501 616 318 7 556 1 220 62 594

Variaciones Absolutas -132 -176 -219 -259 -590 -1 007 2 403

-42% -7% -36% -81% -8% -82% 4%

Por tipo de gasto

8 241 14 196 72 355

11% 20% 100%

10 034 15 386 81 857

12% 19% 100%

12 616 15 829 88 459

14% 18% 100%

12 667 17 406 95 966

13% 18% 100%

Mill. soles 11 719 6 395 2 222 890 81 857

Mill. soles 13 181 7 780 3 132 1 186 88 459

3. PRESUPUESTO POR RESULTADOS

* Programas Presupuestales (PP), Programa Presupuestal Estratgico (PPE). ** (GL).

REDUCCIN DE LA VICTIMIZACIN EN ZONAS 4 URBANAS DEL PAS EN EL MARCO DE LA SEGURIDAD CIUDADANA 5

536.00 1 459.00 22.03 14.94

19 914.00 6 962.00 4 722.00 31 599.50

337 334 326 264 246 240 161 33 14,743

PIA 2012 Mill. soles 334 760

Porc. 48% 44% 52% 32% 57% 69%

63% 54% 47% 50%

843 161 264 240 928

578 326 246 337 630 715 33 14 743

El gasto en infancia en la gestin por resultados?

AO 2009 Gobierno nacional Sub total

AO 2011 Gobierno nacional Sub total

AO 2012 Gobierno nacional PIA Gobiernos regionales

Gobierno nacional PIA PIA PIA PIA

Sub total PIA

INVERSIN EN INFANCIA EN LOS PPE. DIRECTA

INVERSIN EN INFANCIA EN LOS PPE. INDIRECTA

54 32 1057 3272 2766 129 2466 2214

622 4536 4985

AO 2009 Gobierno nacional Sub total

AO 2011 Gobierno nacional Sub total

AO 2012 Gobierno nacional PIA 763

Sub total PIA 481 35

1. Programa Articulado Nutricional (PAN)

2. Salud Materno Neonatal (SMN) 284

3. Logros de Aprendizaje al finalizar el III ciclo (LAP)

Logros de aprendizaje al finalizar el II ciclo de educacin bsica regular 0

4. Acceso de la poblacin de la identidad (IDN) 28 28

B. INVERSIN EN INFANCIA EN LOS PPE INDIRECTA AO 2010 Sub total

AO 2009 Gobierno nacional Sub total

AO 2011 Gobierno nacional Sub total

AO 2012 Gobierno nacional PIA Gobiernos regionales

Gobierno nacional PIA PIA PIA PIA PIA

Sub total PIA

El gasto en las poblaciones rurales orientadas a resultados

GOBIERNO NACIONAL 623

GOBIERNO LOCAL 456

MEJORA Y MANTENIMIENTO DE LA SANIDAD VEGETAL

REDUCCIN DE VULNERABILIDAD Y ATENCIN DE EMERGENCIAS POR DESASTRES

MEJORA DE LA SANIDAD ANIMAL

INCREMENTO DE LA PRODUCTIVIDAD DE MYPE Y COOPERATIVAS

MEJORA DE LA INOCUIDAD AGROALIMENTARIA