Brasil EUAbookSaraiva2005

Relaes BrasilEstados Unidos
Assimetrias e Convergncias
www.saraivauni.com.br
eua.indb I
21/9/2005 15:14:15
Paulo Roberto de Almeida Rubens Antnio Barbosa (Organizadores)
Relaes BrasilEstados Unidos

Assimetrias e Convergncias
2006
eua.indb III
21/9/2005 15:14:40
ISBN 85-02-05385-X
Av. Marqus de So Vicente, 1697 CEP 01139-904 Barra Funda Tel.: PABX (0XX11) 3613-3000 Fax: (11) 3611-3308 Televendas: (0XX11) 3613-3344 Fax Vendas: (0XX11) 3611-3268 So Paulo SP Endereo Internet: http://www.editorasaraiva.com.br
CIPBRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ. Relaes BrasilEstados Unidos : assimetrias e convergncias / Paulo Roberto de Almeida, Rubens Antnio Barbosa (organizadores) So Paulo : Saraiva, 2006. ISBN 85-02-05385-X 1. Brasil Relaes exteriores Estados Unidos. 2. Estados Unidos Relaes exteriores Brasil. 3. Brasil Relaes econmicas exteriores Estados Unidos. 4. Estados Unidos Relaes econmicas exteriores Brasil. 5. Desenvolvimento econmico. I. Almeida, Paulo Roberto de, 1949. II. Barbosa, Rubens Antnio. 05-2590 CDD 327.81073 CDU 327(81):(73)
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Copyright : Paulo Roberto de Almeida, Rubens Antnio Barbosa, Lincoln Gordon, Thomas Skidmore, Eduardo Viola, John DeWitt, Eliana Cardoso, Joseph Love, Jeffrey Schott, Marcelo de Paiva Abreu, Paolo Giordano, Thomaz Guedes da Costa, Peter Hakim. 2006 Editora Saraiva Todos os direitos reservados.
Diretor editorial: Henrique Farinha Gerente editorial: Flvia Helena Dante Alves Bravin Editor: Marcio Coelho Marketing editorial: Diana Alcantara Nastri Cerveira Desenvolvimento editorial: Rita de Cssia da Silva Produo editorial: Juliana Rodrigues de Queirz Viviane Rodrigues Nepomuceno Reviso: Flvia Reis da Costa Menezes Apndice cronolgico: colaborao de Eduarda Villanova Coordenadora de reviso (heliogrca): Livia M. Giorgio Arte e produo: Marco Zero Capa: Marco Zero
Nenhuma parte desta publicao poder ser reproduzida por qualquer meio ou forma sem a prvia autorizao da Editora Saraiva. A violao dos direitos autorais crime estabelecido na Lei n. 9.610/98 e punido pelo artigo 184 do Cdigo Penal.
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Nos Estados Unidos, (...) os bancos do mais dinheiro imaginrio, fazem os particulares empreendedores [irem] alm das suas posses reais; eis porque h tantas rotas [falncias] e quebras. (...) Uma prova da pobreza das famlias nos Estados Unidos (...) a grande quantidade de boardings e lodgings (...) quase todas as casas admitem gente para morar e comer por uma certa paga; ora, isso no aconteceria se eles tivessem dinheiro (...). A outra prova da pobreza desta terra que as rendas [impostos] so pagas quase todas em frutos [produtos] (...) (4 e 12 de junho de 1799) Indubitavelmente, o comrcio dos Estados Unidos demasiado, no sendo por nenhum modo proporcionado agricultura e [] produo do pas. [O] resultado que eles tm desprezado a agricultura, e empregado-se de tal modo ao comrcio, que a paixo dominante; a especulao o esprito pblico; o dinheiro a nica virtude que ambicionam. (14 de julho de 1799) Hiplito Jos da Costa, Dirio da minha viagem para a Filadla (17981799)
No Brasil fala-se muito bem ou muito mal dos Estados Unidos. Seus admiradores o apontam como o nico modelo a seguir sem discrepncias, o melhor gurino a copiar nos mais ligeiros pormenores, sem cogitarem da diferena dos meios, das respectivas tradies nacionais e dos costumes de cada povo. Os seus detratores os culpam de todos os crimes, desde a ambio devoradora de terras e de nacionalidades at a corrupo poltica e social mais desbragada. parte dos exageros do fanatismo, a verdade est incomparavelmente mais com os primeiros. pelo menos o que ensinou-me uma estada de trs anos no grande pas americano, que eu tanto desejaria ver imitado pelo meu no ingente progresso material, sem o qual a verdadeira cultura hoje um sonho, e ao mesmo tempo, no so discernimento dos males da demagogia, na tolerncia, na paixo pelo estudo, na energia individual, na vontade perseverante de atingir a perfeio. Manoel de Oliveira Lima, Nos Estados Unidos: impresses polticas e sociais (1899)
Venho a Washington para trazer, do Brasil, uma mensagem de amizade. Pretendo (...) dar incio a quatro anos de convivncia franca, construtiva e benca entre os nossos dois pases. Brasil e Estados Unidos tm muito em comum. Detm, no continente, as duas maiores populaes. Somos democracias pujantes, com economias complexas e industrializadas. Brasil e Estados Unidos constituem um rico mosaico de etnias, credos, histrias e culturas. So naes de imigrantes e de oportunidades. Brasil e Estados Unidos so a expresso de um mesmo sonho de liberdade, oportunidades justas e mobilidade social. Essas anidades, necessariamente condicionadas pelos diferentes estgios de desenvolvimento em que nos encontramos, devem ser a base do entendimento entre Brasil e Estados Unidos. Presidente eleito Luiz Incio Lula da Silva, National Press Club, Washington, 10 de dezembro de 2002
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Sobre os Autores
Esto relacionados aqui, acompanhados de suas notas curriculares, todos os autores e debatedores do seminrio sobre as relaes BrasilEstados Unidos (Brazil and United States in a Changing World: political, economic, and diplomatic relations in regional and international contexts), organizado pela Embaixada do Brasil em Washington, com a colaborao ativa do Programa Brasil, do Woodrow Wilson International Center for Scholars (WWIC), e realizado em Washington, no WWIC, em 4 de junho de 2003, que contou ainda com a participao especial, como palestrante, do embaixador Roger Noriega, ento Secretrio de Estado Assistente para o Hemisfrio Ocidental do Departamento de Estado dos Estados Unidos. Atuaram como organizadores o professor Lus Bitencourt, do WWIC, e o socilogo e diplomata Paulo Roberto de Almeida, ento ministro-conselheiro na Embaixada em Washington. Contato com os autores: pralmeida@editorasaraiva.com.br.
Eduardo Viola
Nascido em Buenos Aires, na Argentina, em 1949, vive no Brasil desde 1976 e naturalizou-se brasileiro em 1990. Doutorado em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (1981) e ps-doutorado em Economia Poltica Internacional pela Universidade de Colorado (1991). professor titular no Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia desde 1992. Publicou trs livros e mais de 70 artigos em revistas (de nove pases) sobre problemas de globalizao e governabilidade, segurana internacional, poltica ambiental internacional, transies comparadas para a democracia e regimes polticos na Argentina e no Brasil. Foi professor visitante nas seguintes universidades: Stanford, Colorado e Notre Dame nos Estados Unidos; Amsterd nos Pases Baixos; Bonn na Alemanha; Buenos Aires e San Martin na Argentina; Unicamp, UFSC e UFRGS no Brasil; e Nacional na Costa Rica. Foi consultor dos ministrios brasileiros de Cincia e Tecnologia, Educao e Meio Ambiente. atualmente membro do Comit sobre Mudana Ambiental Global da Academia Brasileira de Cincias, da Comisso Nacional de Populao e Desenvolvimento e do Comit Internacional sobre as Dimenses Humanas da Mudana Ambiental Global. E-mail: eduviola@unb.br.
Eliana Cardoso
Ph.D. em Economia pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT), consultora independente e Especialista Visitante na Universidade de Georgetown,
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Relaes BrasilEstados Unidos: assimetrias e convergncias
em Washington, DC. Foi professor William Clayton na Fletcher School of Diplomacy (Universidade de Tufts, em Boston, Massachusetts) e tambm professora visitante ps-graduada de Economia no MIT e na Universidade de Yale (New Haven, Connecticut). Atuou como Economista Chefe e Gerente de Setor no Banco Mundial, como Secretria para Assuntos Internacionais no Ministrio da Fazenda do Brasil e como Consultora no Departamento de Pesquisa do Fundo Monetrio Internacional. Publicou mais de 100 ensaios sobre dvida, inao e desenvolvimento em revistas acadmicas. Escreve uma coluna semanal para o jornal Valor Econmico. Desde 2004 professora na FGV-SP.
Jeffrey Schott
Bacharel graduado magna cum laude pela Universidade de Washington, St. Louis (1971) e Mestre com distino em relaes internacionais pela School of Advanced International Studies da Johns Hopkins University (Baltimore, Maryland, 1973). Pesquisador avanado do Institute for International Economics. Durante seu mandato no Instituto, Jeffrey Schott tambm foi conferencista visitante na Universidade de Princeton (New Jersey, 1994) e professor adjunto na Universidade de Georgetown (Washington, DC, 19861988). Anteriormente, foi ps-graduado avanado no Carnegie Endowment for International Peace (19821983) e funcionrio do Departamento do Tesouro dos Estados Unidos (19741982) nas reas de comrcio internacional e poltica energtica. Durante a Rodada Tquio de negociaes multilaterais de comrcio do Gatt, foi membro da delegao dos Estados Unidos que negociou o Cdigo de Subsdios do Gatt. Autor, co-autor ou editor de vrios livros sobre comrcio, incluindo Prospects for free trade in the Americas (2001), Free trade between Korea and the United States? (2001), Nafta and the environment: Seven years late (2000), The WTO after Seattle (2000), Launching new global trade talks: An action agenda (1998), Restarting fast track (1998) e The world trading system: Challenges ahead (1996).
John DeWitt
Mestre e Ph.D. pela Universidade da Flrida. Funcionrio do Servio Exterior do Departamento de Estado durante 25 anos, esteve na Frana, Brasil, Equador, Colmbia e Mxico. Seis anos no Brasil incluem pesquisa graduada na Bahia, designao para o Servio Exterior em Braslia e no Rio de Janeiro e residncia em Curitiba e Barra Mansa. Aps aposentar-se do Servio Exterior, DeWitt ensinou geograa durante 11 anos na Universidade de Radford (Virgnia) e deu vrios cursos
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SOBRE OS AUTORES
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de pequena durao na Universidade Federal de Pernambuco. Recentemente foi professor adjunto na Universidade da Flrida. autor de Early globalization and the economic development of United States and Brazil (Greenwood Publishing Group, 2002).
Joseph Love
Professor de Histria e Pesquisador Universitrio Avanado na Universidade de Illinois, tambm dirigiu o Centro de Estudos Latino-Americanos de Illinois durante oito anos. Recebeu seu Ph.D. da Universidade de Colmbia (Nova York), sendo autor de trs livros sobre histria brasileira (Rio Grande do Sul and Brazilian regionalism, So Paulo and the Brazilian federation e Crafting the Third World: Theorizing underdevelopment in Rumania and Brasil), editados pela Stanford University Press (Califrnia). Seus livros em co-autoria incluem Guiding the invisible hand: Economic liberalism and the State in Latin American history e Liberalization and its consequences: A comparative perspective on Latin America e Eastern Europe. Tambm o autor de 50 artigos e ensaios sobre histria brasileira e latino-americana. Love obteve bolsas da Guggenheim, Ford, National Endowment for the Humanities, Fulbright e Social Sciences Research Council, assim como designaes para pesquisador visitante no St. Antonys College, em Oxford, no Instituto de Estudos Avanados da Universidade de So Paulo e no Instituto Ortega y Gasset, em Madrid.
Lincoln Gordon
Economista poltico, doutorado em Estudos Sociais pela Universidade de Oxford. De 1936 a 1961 esteve na Universidade de Harvard (Massachusetts), onde foi professor de Relaes Econmicas Internacionais (19551961). Presidente (reitor) da Universidade Johns Hopkins (Baltimore, 1967 a 1971). Membro da delegao dos Estados Unidos Comisso de Energia Atmica das Naes Unidas (1946), Plano Marshall (19471955, Washington, Paris e Londres). Em 1958, iniciou um projeto de pesquisa em Harvard sobre o desenvolvimento econmico no Brasil e em 19601961 ajudou a desenvolver a proposta do presidente Kennedy da Aliana para o Progresso na Amrica Latina. Embaixador dos Estados Unidos no Brasil de agosto de 1961 at abril de 1966, e em seguida Secretrio de Estado Adjunto para Assuntos Interamericanos at junho de 1967. Pesquisador convidado da Brookings Institution, em Washington, desde 1984. Seus livros incluem Government and the american economy (1941, 1959), A new deal for Latin America (1963), Growth policies and the international order (1979), Energy strategies for developing nations (1981), Eroding empire (1987) e Brazils second chance (2001; traduzido para o portugus em 2002).
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Luis Bitencourt
Luis Bitencourt diretor do Brasil @ The Wilson Center. Anteriormente, trabalhou como professor visitante na Universidade de Georgetown (Washington, DC) e como consultor das Naes Unidas no Timor Oriental e no Tadjiquisto. Tambm atuou em diferentes cargos de elaborao de polticas e de planejamento estratgico do governo brasileiro. Alm disso, trabalhou na Universidade Catlica de Braslia, onde foi professor, decano e chefe de Pessoal da Reitoria. matemtico e cientista poltico, sendo Mestre e Ph.D. em Poltica Mundial pela Universidade Catlica da Amrica (Washington, DC) e Mestre em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia.
Marcelo de Paiva Abreu

Professor de Economia da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, onde foi presidente do Departamento de Economia entre 19901997. Em licena sabtica, foi especialista em integrao e comrcio no Banco Interamericano de Desenvolvimento (20022004). Pesquisador, grau 1A, do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico do Brasil (CNPq). Ph.D. em economia pela Universidade de Cambridge (Reino Unido) e foi professor visitante ou pesquisador visitante em universidades do Reino Unido (Cambridge e Oxford), dos Estados Unidos (Colmbia e Illinois) e Itlia (Modena e Veneza). Escreveu extensivamente sobre economia internacional, desenvolvimento econmico e histria econmica. Seus livros e artigos foram publicados no Brasil, nos Estados Unidos, no Reino Unido e em vrios pases da Amrica Latina. Desde 1995, escreve regularmente para O Estado de S. Paulo. CV completo: <http://www.econ.puc-rio.br/mpabreu>.
Maria Regina Soares de Lima

Ph. D. em Cincia Poltica pela Universidade Vanderbilt (Nashville, Tennessee) dos Estados Unidos em 1986. Professora plena do Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj) e professora ps-graduada do Instituto de Relaes Internacionais (IRI) da Universidade Catlica do Rio de Janeiro. Foi Diretora Executiva da Iuperj entre 19891991. Membro da Associao Nacional de Ps-Graduao em Cincias Sociais (Anpocs), 19982000, da Associao Brasileira de Cincia Poltica (ABCP), 19982000, e tambm do Comit Consultivo Acadmico (Cincia Poltica) do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico do Brasil (CNPq), 19961997. Atualmente membro do Conselho Consultivo Acadmico (Cincia Social) da Fundao de Pesquisa do Estado
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SOBRE OS AUTORES
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do Rio de Janeiro (Faperj). Escreveu extensivamente sobre poltica externa brasileira, instituies polticas, poltica internacional e anlise de poltica externa. Sua pesquisa atual est focada nas instituies polticas e na poltica externa e nas instituies e formao de polticas pblicas.
Marshall C. Eakin
Ph.D. (Universidade da Califrnia em Los Angeles, UCLA, 1981). Ensina na Universidade Vanderbilt (Nashville, Tennesse) no Departamento de Histria e no programa de estudos ibricos e latino-americanos. Sua pesquisa est voltada industrializao, em particular ao crescimento econmico de Minas Gerais. Suas publicaes incluem Brazil: The once and future country (New York: St. Martins, 1996), British enterprise in Brazil: The St. John dEl Rey Mining Company and the Morro Velho Gold Mine, 18301960 (Durham, NC: Duke University Press, 1989) e Tropical capitalism: The industrialization of Belo Horizonte, Brazil (New York: St. Martins, 2001). Atualmente detentor da Cadeira de Excelncia Pedaggica, premiado pela Diretoria Eleita da Vanderbilt.
Paolo Giordano
Ph.D. e Mestre em Economia pelo Institut dEtudes Politiques, ParisSciences Po (Frana) e Bacharel pela Universidade Bocconi (Milo, Itlia). economista no Departamento de Integrao e Programas Regionais do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Especialista em comrcio e integrao, projetos de formao de habilidade para negociaes comerciais, polticas de cooperao da Unio Europia e da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Trabalhou durante seis anos na Sciences Po como conferencista em poltica de comrcio internacional, macroeconomia e desenvolvimento econmico na Amrica Latina. Tambm foi consultor no Escritrio Especial do BID na Europa e Coordenador do Grupo de Trabalho sobre as Negociaes da Unio EuropiaMercosul do Chaire Mercosur de Sciences Po. Seu trabalho no BID est voltado principalmente cooperao tcnica em assuntos relativos ao comrcio, emprstimos de facilidade comercial e anlise poltica sobre comrcio e integrao. Suas recentes publicaes incluem: The external dimension of Mercosur, INTALITDSTA Occasional Papers, n. 19, 2003; An integrated approach to the EU Mercosur association (Ed.), Editions de la Chaire Mercosur, Paris, 2002; Macroeconomic stability, trade and regional integration (com R. Devlin, A. Estevadeordal, J. Monteagudo e R. Sez), em Integration and Trade, n. 13, IDB/INTAL, 2001.
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XII
Paulo Roberto de Almeida

Doutor em Cincias Sociais (Universidade de Bruxelas, 1984), Mestre em Planejamento Econmico (Universidade de Anturpia, 1976) e diplomata de carreira desde 1977. professor e pesquisador em histria econmica, integrao e relaes econmicas internacionais do Brasil, reas nas quais tem publicado livros e artigos. No momento da realizao do seminrio, era Ministro-Conselheiro na Embaixada do Brasil em Washington, tendo sido anteriormente chefe da Diviso de Poltica Financeira no Ministrio das Relaes Exteriores. Editor Adjunto da Revista Brasileira de Poltica Internacional. Obras publicadas e inditas: <www.pralmeida.org>.
Peter Hakim
Bacharel pela Universidade de Cornell (estado de Nova York), Mestre em Fsica pela Universidade da Pensilvnia e Mestre em Negcios Pblicos e Internacionais pela Escola Woodrow Wilson, da Universidade de Princeton (New Jersey). Presidente do Dilogo Interamericano, principal centro dos Estados Unidos para anlise poltica e debates sobre negcios do hemisfrio ocidental. Escreve e fala amplamente sobre assuntos hemisfricos, concede entrevistas a programas de rdio e televiso regularmente e testemunhou mais de uma dzia de vezes no Congresso. Seus artigos foram publicados em Foreign Affairs, Foreign Policy, New York Times, Washington Post, Financial Times e Christian Science Monitor. Foi vice-presidente da Fundao Interamericana e trabalhou para a Fundao Ford em Nova York e na Amrica Latina. Lecionou no MIT e na Columbia University. Atualmente atua em diretorias e comits consultivos para a Foundation of the Americas, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento, Foreign Affairs en Espaol, Intellibridge Corporation e Human Rights Watch. membro do Conselho de Relaes Exteriores (Nova York).
Rubens Antnio Barbosa

Embaixador brasileiro nos Estados Unidos de junho de 1999 a maro de 2004. Antes de sua designao para os Estados Unidos, atuou como embaixador brasileiro no Reino Unido, de 1994 a 1999. Ocupou uma variedade de postos no governo e nas relaes exteriores: Secretrio para Assuntos Internacionais do Ministrio da Fazenda, Representante brasileiro na Associao de Integrao LatinoAmericana (Aladi), Subsecretrio-Geral para a Integrao, Assuntos Econmicos e de Comrcio Exterior do Ministrio das Relaes Exteriores e Coordenador da
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SOBRE OS AUTORES
XIII
Seo Brasileira do Mercado Comum do Sul (Mercosul). Tem o grau de Mestre em Economia e Cincia Poltica pela London School of Economics. tambm autor de vrios artigos e ensaios e tambm de trs livros, um sobre a integrao econmica latino-americana, Panorama visto de Londres, que trata de poltica exterior e econmica, e The Mercosur Codes, editado pela British of International and Comparative Law.
Thomas E. Skidmore
Foi professor emrito de Histria Moderna da Amrica Latina (cadeira Carlos Manuel de Cspedes) e ex-diretor do Centro de Estudos Latino-Americanos da Universidade de Brown (aposentado). Foi membro do Departamento de Portugus e de Estudos Brasileiros da Brown. bacharel pela Universidade de Denison (Granville, Ohio), bacharel e Mestre pela Universidade de Oxford (Magdalen College, Reino Unido) e Ph.D. pela Universidade de Harvard (Massachusetts). Recebeu apoio para pesquisas do Kellogg Institute (Notre Dame University, Indiana), Guggenheim Foundation, Social Science Research Council, Universidade de Harvard e pela American Philosophical Society (Filadla, Pensilvnia). Recebeu bolsas da Fulbright para estudar em Oxford e realizar pesquisas no Brasil e na Argentina. Tambm foi consultor na Amrica Latina para a Fundao Ford. Skidmore foi presidente da Associao de Estudos Latino-Americanos (LASA) em 1972 e em 1989 ganhou o primeiro prmio Bryce Wood da LASA por seu Politics of military rule in Brazil (traduzido como Brasil: de Castelo Branco a Tancredo Neves). Em 2001 recebeu o prmio Kalman Silvert da LASA. Tambm foi Presidente do Conselho da Nova Inglaterra (nordeste dos Estados Unidos) de Estudos Latino-Americanos em 1996. Freqentemente faz conferncias nos Estados Unidos, na Amrica Latina e na Europa. Seus quatro principais livros sobre o Brasil foram traduzidos para o portugus e foram bastante lidos no pas. A edio brasileira de Politics in Brazil (Brasil: de Getlio a Castello) est em sua 11a edio no Brasil e foi adotada como livro-texto em muitas escolas e universidades brasileiras. Visita o Brasil anualmente, onde costuma atuar como comentarista em programas de rdio e televiso.
Thomaz Guedes da Costa

Thomaz Guedes da Costa Ph.D. em Cincia Poltica pela Columbia University (Nova York). Ex-funcionrio de carreira do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico (CNPq) do Brasil, onde sua ltima posio
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XIV
foi a de chefe de pessoal para o presidente e coordenador de avaliao para o fundo de pesquisa Pronex Centros de Excelncia. Atuou na assessoria da Presidncia da Repblica do Brasil como pesquisador de segurana internacional, defesa nacional, planejamento estratgico e inteligncia. Trabalhou como analista de marketing para a Embraer e como membro do grupo de trabalho para a formulao da Poltica de Defesa Brasileira (19941995), no Planejamento do Oramento Plurianual para o Setor de Defesa (19961999) e na comisso especial de reviso da Poltica de Defesa Brasileira (20002001). Ensinou relaes internacionais e estudos estratgicos no Departamento de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia (19901999) e participou de vrias iniciativas internacionais de pesquisa cooperativa. Atualmente, professor de Assuntos de Segurana Nacional na National Defense University, em Washington, DC, e estuda as relaes entre os Estados Unidos e o Brasil e as tendncias polticas. Tem publicado sobre assuntos de segurana internacional e de defesa brasileira.
William Perry
Chefe da William Perry & Associates, empresa estabelecida em Washington que oferece servios de consultoria sobre negcios no hemisfrio ocidental para o setor privado e rgos pblicos, e pesquisador avanado no Centro de Estudos Estratgicos e Internacionais (CSIS, Washington). Atuou em rgos legislativos e executivos do governo dos Estados Unidos e tambm como assistente das campanhas presidenciais republicanas de 1988, 1992, 1996 e 2000. Anteriormente, ensinou ou realizou pesquisas no Foreign Policy Research Institute, da School of Advanced International Studies da Universidade Johns Hopkins (em Washington), no Stanford Research Institute (Califrnia), no Departamento de Relaes Internacionais e Cincia Poltica da Universidade de Braslia e no CSIS. Recebeu o ttulo de bacharel da Universidade de Vermont, o de Mestre da Universidade da Pensilvnia e autor de numerosos trabalhos, estudos e artigos sobre assuntos interamericanos, com especial ateno ao Brasil.
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SUMRIO
XV
Prefcio
Este livro se insere no conjunto de empreendimentos de carter acadmico que tomei a iniciativa de lanar desde minha assuno como Embaixador do Brasil em Washington, em junho de 1999. J no ms seguinte daquele ano, decidi convidar os responsveis de programas de estudos brasileiros e, de forma ampla, os diretores dos centros de estudos latino-americanos das principais universidades americanas para uma reunio na Embaixada. Concebido como um mero encontro informal para um primeiro contato e troca preliminar de idias, o evento recebeu a adeso inesperada de um nmero crescente de interessados. J no ms de outubro seguinte, foi realizada provavelmente a maior reunio de brasilianistas e de estudiosos da regio em um contexto diplomtico e fora dos circuitos habituais de reunies acadmicas de entidades como a Latin American Studies Association (LASA) ou a prpria Brazilian Studies Association (BRASA). Naquela oportunidade, o ministro-conselheiro e socilogo Paulo Roberto de Almeida, que coordena comigo o presente livro, props que se zesse um balano crtico da produo brasilianista acumulada desde meados do sculo XX, com trabalhos setoriais encomendados a reconhecidos especialistas em suas respectivas reas, com a coordenao geral assegurada de forma conjunta por um cientista social brasileiro e um americano. O resultado, depois de novo seminrio de discusso e de reviso dos textos preparados pelos brasilianistas convidados, realizado em dezembro de 2000, novamente na Embaixada, foi publicado no Brasil, em sua verso em portugus, sob a forma do livro O Brasil dos brasilianistas: um guia dos estudos sobre o Brasil nos Estados Unidos, 19452000 (So Paulo: Paz e Terra, 2002), organizado por mim, por Marshall C. Eakin e por Paulo Roberto de Almeida. A verso americana dessa mesma obra, com o ttulo Envisioning Brazil: a guide to Brazilian Studies in the United States, foi publicada pela Wisconsin University Press. Paralelamente, eu dava incio a um bem-sucedido esforo para ampliar os estudos sobre o Brasil em algumas das principais universidades e centros de pesquisa dos Estados Unidos. Com o apoio nanceiro de empresas brasileiras e americanas, foi possvel iniciar um programa de estudos brasileiros na Georgetown University, em Washington, criar um Centro de Estudos Brasileiros na Columbia University, em Nova York, bem como sustentar o Brazil Program, do Woodrow Wilson International Center for Scholars, tambm em Washington. Foram tambm intensicados os projetos de cooperao em estudos e iniciativas de informao sobre problemas brasileiros com diversas outras entidades
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acadmicas americanas, dos quais resultaram inmeros seminrios especializados e discusses com personalidades pblicas do Brasil. Viajei a convite ou por iniciativa prpria a praticamente todas as grandes universidades americanas, da costa leste costa oeste, vrias no interior desse imenso pas, fazendo palestras ou participando de seminrios sobre o Brasil e os problemas da regio, ou ainda sobre negociaes comerciais hemisfricas e multilaterais. A Embaixada sempre acompanhou com interesse a designao de acadmicos brasileiros para estgios de ensino e pesquisa em algumas das principais universidades americanas, no quadro do programa gerido pelo Instituto Rio Branco sob o rtulo Cadeiras Rio Branco e tem mesmo sido freqentemente consultada, por vrias universidades interessadas, sobre a possibilidade de criao de novas cadeiras desse tipo. Em outra vertente, a dos estudos sobre os Estados Unidos no prprio Brasil, sempre foi minha inteno preencher essa inexplicvel lacuna de nossas instituies acadmicas, tendo em vista a importncia do pas para as relaes exteriores do Brasil, de modo amplo, como para seu desenvolvimento econmico de maneira especial, buscando portanto estimular a criao de centros de estudos americanos em universidades brasileiras. Com satisfao registro o surgimento oportuno de grupos de pesquisas dedicados a tal rea e mesmo a criao de centros especcos para esse objetivo em universidades importantes, como a Universidade Federal de Pernambuco, com resultados amplamente satisfatrios at aqui. A Universidade de So Paulo tambm est examinando a possibilidade da criao de um centro de estudos sobre os Estados Unidos. A prpria Embaixada americana no Brasil tem estimulado esses esforos, seja mediante programas consagrados, como o Fulbright Fellowships, seja por meio de outros mecanismos de cooperao acadmica que tm colocado as comunidades universitrias dos dois pases em mais estreito contato. Desde minha chegada a Washington, procurei realizar, ademais dos encontros voltados para o mundo dos negcios e da tecnologia, pelo menos um seminrio anual dedicado aos estudos brasileiros e interao com os Estados Unidos. Assim, na continuidade dos esforos que culminaram na preparao do livro sobre a produo brasilianista no ltimo meio sculo, foi organizado, em novembro de 2001, em cooperao com o Brazil Program, do Wilson Center, o seminrio BrazilU.S. relations; a new agenda for the 21st century, com especialistas acadmicos de ambos os pases, inclusive da rea cientca. Como de hbito, os vrios painis constitudos sobre as relaes polticas e diplomticas, sobre a cooperao cientca e tecnolgica, sobre os temas de segurana e cooperao militar e sobre as relaes comerciais colocaram
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lado a lado dois pares de expositores e de comentaristas representando ambos os pases, de modo a se lograr uma apresentao recproca dos pontos de vistas nacionais de forma aberta e interativa. No campo mais especco dos estudos histricos, decidi constituir um Projeto Resgate em moldes similares ou equivalentes ao que vinha sendo feito com Portugal e outros pases europeus de identicao e disponibilizao das fontes documentais sobre o Brasil em arquivos americanos. Empreendido com base em trabalho voluntrio de estagirios, depois apoiado em generosa dotao nanceira da Vitae, o projeto permitiu efetuar uma descrio relativamente completa dos principais centros depositrios de papis e outras fontes primrias para a pesquisa histrica sobre o Brasil nos Estados Unidos. Dentre essas instituies, as mais importantes situam-se justamente na capital americana: os Arquivos Nacionais, a Biblioteca do Congresso e a Biblioteca Oliveira Lima, na Universidade Catlica da Amrica. Em relao a esta ltima, a Embaixada vem procurando contribuir com a preservao e a disseminao, em benefcio dos pesquisadores brasileiros, dos materiais ali depositados, legados pelo famoso diplomata e historiador brasileiro da passagem do sculo XIX ao XX. Insatisfeito com o tratamento que est sendo dispensado pela Universidade Catlica a esse importante acervo de livros, manuscritos e documentos sobre o Brasil, ao no cumprir, por exemplo, a regra testamentria deixada por Oliveira Lima que determinava a manuteno de um programa de estudos brasileiros, cheguei mesmo a iniciar conversaes com a presidncia daquela instituio com vistas a trazer para o Brasil aquela biblioteca. Um dos resultados desse projeto de resgate de papis histricos, objeto de novo seminrio realizado na Embaixada em outubro de 2002, est sendo publicado na forma de um volume de referncia intitulado Guia dos arquivos americanos sobre o Brasil, que constitui assim um valioso instrumento de auxlio pesquisa para todos os estudiosos do Brasil trabalhando com documentao dos Estados Unidos. Muito ainda resta a ser feito, no entanto, justamente no sentido de se lograr copiar algumas das mais importantes sries documentais nessas instituies, objetivando disponibiliz-las aos historiadores e cientistas sociais do Brasil. Por ocasio desse seminrio de resgate da memria histrica do Brasil, decidi instituir um certicado de mrito de estudos brasileiros, um diploma de Distinguished Brazilian Studies Scholar que em sua primeira atribuio homenageou, pelo trabalho acumulado ao longo de vrias dcadas sobre o Brasil nos Estados Unidos, os seguintes acadmicos: os historiadores Thomas Skidmore e Joseph Love, o economista Werner Baer, o professor de portugus e de literatura brasileira Jon Tolman, grande mentor da BRASA, ademais do historiador Robert
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XVIII Relaes BrasilEstados Unidos: assimetrias e convergncias
Levine, este em carter pstumo. Outros brasilianistas certamente merecem ser agraciados com esse diploma, como de fato o sero no futuro. Alm disso, tendo em vista que o estudo do Brasil nos Estados Unidos se faz normalmente com base em material didtico local e bibliograa produzida pelos estudiosos americanos, com as vantagens e as desvantagens desse tipo de abordagem, no h como deixar de mencionar outra iniciativa minha, j concretizada com o apoio do Banco do Nordeste do Brasil para os custos de traduo para o ingls , no sentido de ser criada uma Coleo Brasiliana, uma srie destinada a publicar, nos Estados Unidos, em cooperao com duas editoras acadmicas do pas (Duke e Carolina do Norte), obras de autores brasileiros, geralmente no campo das humanidades, elaboradas a partir de uma perspectiva brasileira e com base em pesquisas e metodologias desenvolvidas no Brasil. A despeito desses e de vrios outros empreendimentos acadmicos da Embaixada em Washington como uma adaptao s condies educacionais dos Estados Unidos da brochura que eu havia concebido quando embaixador na Gr-Bretanha para o estudo do Brasil nas escolas mdias, Brazil in the School (Discover Brazil, nos Estados Unidos), ou ainda a coletnea sobre objetos brasileiros nos museus Smithsonian, publicada sob o ttulo Brazil at the Smithsonian: the Brazilian presence in the collections of the Smithsonian Institution (em edio bilnge) , eu vinha sentindo a falta de uma obra geral que descrevesse, analisasse e discutisse os vrios aspectos da rica interao entre o Brasil e os Estados Unidos, tanto do ponto de vista histrico como em sua dimenso atual, podendo igualmente servir como volume de referncia sobre os principais instrumentos dessas relaes bilaterais. A bem da verdade, esse campo de estudos conhece trabalhos clssicos sobre os quase 200 anos de interaes bilaterais ou regionais, hoje um pouco defasados, seja quanto ao mtodo, seja quanto cobertura temporal. Ele ressentia-se, contudo, da falta de uma avaliao dos vrios aspectos dessas relaes que fosse conduzida por um enfoque no meramente acadmico, mas feita com certo sentido de conhecimento direto das questes tratadas. So bastante comuns na literatura da rea, por exemplo, as referncias a pesquisas de historiadores e de cientistas polticos, como Gerson Moura ou Moniz Bandeira, para car apenas nos autores mais conhecidos, mas minha inteno era a de oferecer algo mais atualizado ou que enfocasse questes tpicas ou setoriais por vezes pouco freqentes na bibliograa das relaes bilaterais, como os uxos de comrcio ou as negociaes para a liberalizao dos intercmbios, a exemplo da ALCA e das rodadas da OMC. Um dos ltimos livros que conseguiram - embora muito parcialmente satisfazer esses critrios havia sido publicado 20 anos antes, quando Mnica Hirst organizou o volume BrasilEstados Unidos na transio democrtica (Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985), ainda assim adotando uma perspectiva essencialmente brasileira.
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O presente livro, consoante minha viso da relao bilateral segundo a qual essa relao se fortalece mediante um dilogo de igual para igual, seguiu o critrio de propor as mesmas reas temticas a duplas de especialistas dos dois pases, que teriam a liberdade de tratar de questes similares, mas com abordagens e estilo prprios. A mesma diviso binacional de trabalho foi seguida na seleo dos comentaristas convidados, que leram os captulos preparados de sua rea e comentaram os textos resumidos pelos autores. Os trabalhos e comentrios orais foram apresentados em seminrio sobre as relaes bilaterais realizado no Wilson Center, em 4 de junho de 2003, duas semanas antes da primeira visita de trabalho a Washington do presidente Luiz Incio Lula da Silva. Os resultados, se me permitem o lugar-comum, superaram amplamente as expectativas, ensejando debates vivos sobre os principais problemas selecionados para anlise crtica pelos quatro painis do seminrio, que so exatamente os ttulos das quatro partes do livro e que constituem segundo a abordagem binacional j consagrada os oito captulos que o compem. Uma introduo geral situa o contexto diplomtico, econmico e poltico, inclusive no plano regional e internacional, das relaes bilaterais e apresenta resumidamente cada um dos textos preparados. Os apndices fornecem material de referncia sobre as relaes, com cronologia, lista dos atos e comisses bilaterais e pequena bibliograa indicativa. Um agradecimento especial cabe aos comentaristas participantes dos painis relacionados, com os demais colaboradores, na lista de autores , uma vez que eles permitiram transformar o que seria um mero seminrio acadmico em um foro de debates sobre as relaes bilaterais e o processo em curso de negociaes comerciais, altamente relevantes, no apenas para o sistema multilateral de comrcio como para o prprio formato futuro da interdependncia econmica entre o Brasil e os Estados Unidos. No poderia deixar de ressaltar e agradecer a colaborao inestimvel do socilogo e diplomata, colega e amigo, ministro Paulo Roberto de Almeida, um dos meus ministros-conselheiros em Washington. Sua iniciativa, dedicao, competncia e capacidade de trabalho foram essenciais para a realizao de tudo o que est descrito nesse prefcio. Sem Paulo Roberto este livro no teria sido possvel. O livro apresenta e discute as relaes bilaterais entre o Brasil e os Estados Unidos, mobilizando diversos paradigmas conceituais nesse empreendimento, entre eles o de assimetria e o de interdependncia, que sem dvida alguma correspondem a diferentes percepes dos elementos-chave dessas relaes. Mas, um conceito recorrente em vrios dos textos aqui reunidos, que tambm comparece, ao longo do tempo, nos discursos dos presidentes dos dois pases,
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parece-me ser a noo-chave na busca de uma denio para essa relao que apresenta mltiplas caractersticas: o de parceria. O termo apresenta uma conotao positiva para caracterizar no s o estado atual como a congurao futura das relaes entre os dois grandes pases do hemisfrio americano. Espero que este livro possa ser uma contribuio til para o estudo dessas relaes, mas tambm para a emergncia de um tratamento prtico e de uma viso pblica que seja menos eivada de preconceitos superados e injusticados, em nossa poca, e marcada, de maneira bem mais armada, por uma vontade comum de construir uma interdependncia ativa e mutuamente benca. O gabinete de trabalho do chefe do posto, no terceiro andar da Embaixada em Washington, ostenta na parede o quadro a leo, pintado em 1826 por Sarah Miriam Peale, retratando Jos Silvestre Rabelo, que aqui tinha chegado dois anos antes para inaugurar uma histria de relaes que podem ser classicadas, sem deslustro para qualquer outro pas, como as mais importantes, densas e prometedoras de toda a agenda diplomtica brasileira. De volta ao Rio de Janeiro, vrios anos depois, Rabelo sugeriu que as Cmaras autorizassem o ministro dos Negcios Estrangeiros a mandar adidos ao estrangeiro a m de copiar manuscritos importantes relativos ao Brasil. Segundo consta da ata de uma das primeiras sesses do Instituto Histrico e Geogrco Brasileiro, criado em 1838 em torno da idia de promover a histria e o conhecimento geogrco da Ptria, essa proposta, junto com as instrues para um primeiro adido, foi aprovada, mas ela foi implementada sobretudo em direo dos pases europeus, que obviamente continham, naquela poca, as mais importantes referncias documentais interessando histria do Brasil. com satisfao que constato que este livro, e sua oportuna complementao pelo Guia dos arquivos americanos sobre o Brasil, constitui uma realizao prtica do desejo formulado por meu pioneiro predecessor de 180 anos atrs. Ele promove o conhecimento do Brasil nos Estados Unidos e dos Estados Unidos no Brasil, ao mesmo tempo em que esclarece amplamente sobre as diversas facetas dessa complexa interao entre duas naes soberanas e dois povos amigos. Espero que ele possa continuar informando o pblico em geral, e formando estudantes em particular, pelos prximos anos, pois foi com esse esprito que foi concebido e est sendo agora publicado.
Rubens Antnio Barbosa Ex-embaixador do Brasil nos Estados Unidos (junho de 1999 a maro de 2004)
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Sumrio
1. Novas relaes para um novo sculo: a parceria BrasilEstados Unidos Paulo Roberto de Almeida e Rubens Antnio Barbosa 1 PRIMEIRA PARTE RELAES BRASILESTADOS UNIDOS EM PERSPECTIVA HISTRICA 2. As relaes do Brasil com os Estados Unidos em perspectiva histrica Paulo Roberto de Almeida 13 2.1 Introduo 14 2.2 Breve retrospecto histrico 15 2.3 Substituio de hegemonias na era do caf 17 2.4 Tio Sam e a americanizao do Brasil na era da Guerra Fria 21 2.5 Redemocratizao brasileira e acirramento de conitos comerciais 2.6 A era FHC: globalizao assimtrica e crises nanceiras 29 2.7 As principais questes da agenda diplomtica BrasilEstados Unidos 2.8 Concluses: a presidncia Lula e a busca de uma relao madura
23 33 39
3. Variaes do nacionalismo: meio sculo de relaes brasileiro-americanas Lincoln Gordon 41 3.1 Retrospecto histrico 42 3.2 Nacionalismo positivo e nacionalismo negativo 46 3.3 Crescimento acelerado, instabilidade, golpe de estado e supercrescimento acelerado 48 3.4 Nacionalismo romntico 53 3.5 Rumo a um relacionamento mais estvel e durvel parceria sem hegemonia 56 3.6 Uma parceria madura 57 Comentrios: Thomas E. Skidmore 62 Comentrios: Eduardo Viola 64 SEGUNDA PARTE PROCESSOS PARALELOS DE DESENVOLVIMENTO E DE INTERDEPENDNCIA ECONMICA 4. Etapas iniciais do desenvolvimento e da interdependncia econmica John DeWitt 79
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4.1 Introduo 80 4.2 Ventos, correntes e comrcio 82 4.2.1 Rota dos pesqueiros 84 4.2.2 Rota do Caribe 84 4.2.3 Rota do Brasil 84 4.2.4 Sistemas de trocas e comrcio do Atlntico 85 4.3 Duas novas civilizaes mundiais 86 4.3.1 A civilizao da Amrica de plantation 87 4.3.2 A civilizao martima e de fazendas familiares 91 4.3.2.1 Pesca 92 4.3.2.2 Caa baleia 93 4.3.2.3 Construo de navios 95 4.3.2.4 Invisveis 97 4.3.2.5 Trocas e comrcio 97 4.3.2.6 Agricultura em fazendas familiares 100 4.4 O ano de 1808 e as relaes com a Gr-Bretanha 101 4.4.1 Estados Unidos: desastre martimo ativa a revoluo industrial 101 4.4.2 Brasil: da frigideira do mercantilismo para o fogo do livre-comrcio 104 4.5 Transformaes no decorrer do sculo XIX 105 4.5.1 Sistemas de distribuio de terras 107 4.5.2 Estados Unidos: fazendas para famlias de fazendeiros 4.5.3 Brasil: fazendas para grandes proprietrios 109 4.5.4 A produo de caf no planalto de So Paulo 111 4.5.5 Diculdades dos pobres do meio rural da Amrica de plantation 111 4.6 Enfrentando o sculo XX 113 4.7 Interaes econmicas e diplomticas 115 4.8 Concluses 118
108
5. Uma perspectiva macroeconmica do crescimento brasileiro: comparaes internacionais Eliana Cardoso 122 5.1 Introduo 123 5.2 Comparaes internacionais 123 5.3 Modelos e hipteses sobre as razes da diferena entre o desenvolvimento no Brasil e nos Estados Unidos 126
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5.4 O sculo XX e a macroeconomia 132 5.5 O Brasil e a macroeconomia 136 5.6 Referncias 146 Comentrios: Joseph Love 150 TERCEIRA PARTE COMRCIO BILATERAL E REGIONAL E NEGOCIAES HEMISFRICAS E MULTILATERAIS 6. As relaes econmicas BrasilEstados Unidos e as negociaes comerciais Rubens Antnio Barbosa 155 6.1 As relaes econmico-comerciais em perspectiva histrica 156 6.2 Brasil e Estados Unidos no sistema multilateral de comrcio: de Punta del Este a Doha 159 6.3 Experincias diferenciadas de regionalizao: Nafta e Mercosul 162 6.4 Brasil e Estados Unidos nas negociaes hemisfricas e multilaterais: viso brasileira 165 6.5 Impasses e diculdades das negociaes comerciais a partir de 2003 173 7. As relaes comerciais entre os Estados Unidos e o Brasil em uma nova era Jeffrey J. Schott 181 7.1 Comrcio e investimento 184 7.2 Atritos do comrcio bilateral 191 7.3 Encurtando as distncias 203 7.4 Concluso 210 7.5 Referncias 211 Comentrios: Marcelo de Paiva Abreu 214 Comentrios: Paolo Giordano 216 QUARTA PARTE PERSPECTIVAS FUTURAS DAS RELAES BILATERAIS
8. Perspectivas do Brasil como modelador das relaes bilaterais com os Estados Unidos Thomaz Guedes da Costa 221 8.1 Introduo 222 8.2 O foco atual: de novo o pragmatismo responsvel? 224 8.3 Negociaes comerciais: luzes ofuscantes e nuvens escuras?
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XXIV Relaes BrasilEstados Unidos: assimetrias e convergncias
8.4 Problemas de segurana internacional 230 8.4.1 As Naes Unidas e o multilateralismo 232 8.4.2 A regio das trs fronteiras 233 8.4.3 Colmbia 233 8.5 Nenhuma relao exclusiva entrelaar-se a outros 8.5.1 Amrica do Sul 237 8.5.2 Reforando outras parcerias estratgicas 238 8.6 Concluso: o Brasil como modelador 240 9. As relaes BrasilEstados Unidos: a parceria indenida Peter Hakim 243
235
9.1 A indenvel importncia das relaes bilaterais 244 9.2 Os anos Fernando Henrique Cardoso (19952002) 246 9.3 Lula assume (2003 ) 251 9.4 Olhando para o futuro 256 APNDICES 1. Cronologia das relaes BrasilEstados Unidos no contexto regional e mundial, 19942003 261 2. Atos bilaterais e mecanismos de consulta entre os dois pases 272 3. Relao dos embaixadores brasileiros e americanos 286 4. Bibliograa seletiva 292
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Lista de Figuras e Tabelas

TABELAS 5.1 PIB per capita medido em paridade de poder de compra e expresso em porcentagem do PIB per capita de Brasil, Chile e Coria do Sul entre 19001994 124 O peso da dvida externa entre 1970 e 2001 (em porcentagem do PIB) 144 Comrcio entre os Estados Unidos e o Brasil, 19902002 (em milhes de dlares) 184 Comrcio dos Estados Unidos com o Brasil por produto, 2002 185 Investimentos diretos dos Estados Unidos, 19902001 (em milhes de dlares) 188 Investimentos dos Estados Unidos no Brasil, por setor, no nal de 2001 (em milhes de dlares) 189 Tarifas aduaneiras recprocas, Estados Unidos e Brasil, em 2002 192 Medidas de defesa comercial entre os Estados Unidos e o Brasil, 20022003 196 Importaes americanas de ao do Brasil, 19962002 199 Controvrsias entre os Estados Unidos e o Brasil na OMC, 19952003 201
5.2 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8
FIGURAS 5.1. Produto per capita medido em paridade de poder de compra em porcentagem do produto per capita dos Estados Unidos para o Brasil, o Chile e a Coria do Sul entre 1960 e 2000 125 5.2. Produto per capita em paridade de poder de compra de Brasil e Chile entre 1960 e 2000 (em dlares) 126 5.3. Produto per capita em paridade de poder de compra de Brasil e Coria do Sul entre 1960 e 2000 (em dlares) 127 5.4. Logaritmo da taxa de cmbio real de Brasil, Chile e Coria do Sul entre 1960 e 1999 135 5.5. PIB real per capita do Brasil entre 1947 e 2002 (em reais de 2002) 136 5.6. Taxa de inao do Brasil entre 1945 e 2002 (em porcentagem ao ms) 137 5.7. ndice do salrio mnimo real do Brasil entre 1944 e 2002 138
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XXVI Relaes BrasilEstados Unidos: assimetrias e convergncias
5.8. Resultado scal primrio do Brasil entre 1995 e 2003 (em porcentagem do PIB) 139 5.9. Duas medidas de sobrevalorizao cambial do Brasil entre 1955 e 2002 140 5.10. Dvida do setor pblico do Brasil entre 1994 e 2002 (em porcentagem do PIB) 141 5.11. Balana comercial do Brasil entre 1998 e 2003 (em bilhes de dlares) 142 5.12. Dcit em conta-corrente do Brasil entre 1998 e 2003 (em bilhes de dlares) 143
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CAPTULO 1
Novas relaes para um novo sculo: a parceria BrasilEstados Unidos
Paulo Roberto de Almeida Rubens Antnio Barbosa
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Muitos especialistas acadmicos dessa rea de pesquisa, estudiosos das relaes internacionais do Brasil, em geral, ou mesmo observadores ocasionais dos meios de comunicao no importa agora que eles sejam de centro, de esquerda ou de direita no hesitam em descrever as relaes BrasilEstados Unidos como sendo centrais, ou cruciais do ponto de vista do Brasil, obviamente. Do ponto de vista dos Estados Unidos, eles no teriam muita objeo em colocar essas relaes em um segundo ou at mesmo em um terceiro plano da escala de prioridades poltico-estratgicas do grande hegemon da atualidade, da mesma forma, alis, como ocorre com outros pases dotados de estatuto similar digamos, por convenincia, potncias mdias quando inseridos no sistema de relaes internacionais da hiperpotncia do sculo XXI. Como interpretar essa equao poltico-estratgica abertamente desigual, ou essa relao econmica na qual os pratos da suposta balana tm peso, composio e formato diferentes? De fato, se essas relaes podem ser caracterizadas para o Brasil como centrais ou cruciais, o outro conceito que poderia realisticamente deni-las seria o de assimetria. Nisso, tampouco o Brasil est sozinho, j que cerca de 190 outras naes da comunidade internacional o acompanham nessa condio de subalternidade tecnolgica ou at de irrelevncia estratgica em relao ao poder da nova Roma. Com efeito, no h hoje um s Estado na face da terra que no ostente essa dupla condio em suas relaes com os Estados Unidos: por um lado, centralidade direta ou indireta da interao econmica e poltica e, por outro, desigualdade quase absoluta na equao do poder estratgico, em maior ou menor grau segundo a dotao militar respectiva. A esse respeito, todos os pases so iguais, e menos importantes, na interao com a super-Roma da atualidade, embora alguns deles sejam obviamente mais iguais do que outros. O fator nuclear poderia aparecer aqui como um equalizador de ltima instncia, mas na verdade tal vetor no entra normalmente em linha de conta quando se trata de confrontar recursos efetivamente disponveis no grande jogo do poder mundial. Os critrios geralmente computados na mobilizao dos chamados excedentes de poder podem ser resumidos a dois prosaicos fatores soldados e talo de cheques , e so poucos os pases, como os Estados Unidos, que conseguem exibir tal abundncia de um e de outro, ao mesmo tempo, e com tal pletora de meios para entreg-los em qualquer canto do planeta. Essa uma realidade estrutural, com certa tendncia permanncia at onde a vista alcana em nossa conjuntura histrica de transformao, mesmo se a lgica ltima do processo de globalizao aponte claramente no sentido da convergncia progressiva das capacidades de base dos pases participantes da grande interdependncia mundial dos sistemas de mercado, aqui compreendidos tanto a
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CAPTULO 1
Novas relaes para um novo sculo.....
China quanto a Rssia. Os Estados Unidos continuaro provavelmente ocupando o centro nervoso das relaes internacionais contemporneas mesmo no caso de uma aproximao gradual dos demais grandes atores mundiais a seus indicadores atuais em termos de produto global, de estoque de inovaes tecnolgicas, de exibilidade e de disponibilidade dos fatores de produo (a comear pelos uxos contnuos de inteligncia incorporada, dentro e fora de suas fronteiras), pela simples razo de que os vetores de produtividade que podero estar sendo mobilizados por seus competidores atuam igualmente, e com maior ecincia relativa, em seu favor. Em certa terminologia materialista que preconiza a sucesso dos modos de produo a partir do desenvolvimento das foras produtivas , pode-se dizer que os Estados Unidos conseguiram conformar um modo inventivo de produo, suscetvel de revolucionar constantemente as relaes de produo, evitando assim a propalada ameaa do eventual esclerosamento das foras produtivas, anunciado na prometida superao do velho modo capitalista de produo. Em outros termos, nada como uma revoluo depois da outra, ou melhor, a sucesso constante de processos revolucionrios no contexto de uma mesma revoluo geral capitalista, tal como vem ocorrendo na formao social americana desde o incio da primeira revoluo industrial, pelo menos. A intensidade e a profundidade das mudanas estruturais incorporadas pelo modo de produo americano no podem ser medidas apenas pelos ndices gerais de produtividade, j que essa formao social traz embutida em seus vetores internos de acumulao para usar outro conceito vinculado alavancas sistmicas de inovao, cujas fontes primitivas parecem situar-se na auto-organizao democrtica da sociedade, na valorizao social e na promoo igualitria da educao de base e em um certo senso prtico da organizao social da produo a praticality e o sentido de pequenos improvements na vida diria que so to americanos quanto o sentimento do progresso individual. De fato, desde a poca da primeira grande exposio universal do Crystal Palace, de Londres, em 1851, um desses espritos prticos proclamava que a indstria, no futuro, precisa ser apoiada no mais na competio de vantagens locais, mas na competio dos intelectos1. O Brasil, em pocas de alto crescimento, j chegou a aproximar-se bem mais do potencial econmico americano, mas a combinao de anos e anos, seno dcadas, de baixo crescimento do PIB com a vigorosa expanso econmica nos Estados Unidos da ltima dcada do sculo XX fez aumentar a distncia
1
Citado em DERRY, T. K. e WILLIAMS, Trevor I. A short history of technology: from the earliest times to A.D. 1900. New York: Dover Publications, 1993, p. 704 (edio original de 1960).
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entre a renda global e per capita dos dois gigantes do hemisfrio ocidental2. Os diferenciais de produtividade que se explicam basicamente pelo abismo de qualicao educacional e de competncia tcnica entre as duas populaes se situam no corao da divergncia entre as duas economias ao curso do longo perodo mais do que secular que vem dos primrdios da primeira revoluo industrial processos praticamente contemporneos na Inglaterra e na nova Inglaterra at o mago da terceira, atualmente em curso. No tero nal desse perodo, Brasil e Estados Unidos intensicaram uma frutuosa relao de cooperao e de interdependncia econmica e tecnolgica que muito fez para colocar o pas do Norte no centro de nossas relaes econmicas internacionais, sem que no entanto essa centralidade e intensidade dos intercmbios contemporneos tenham logrado diminuir, longe disso, os elementos de assimetria que ainda marcam a relao. A partir da, os sentimentos podem diferir no que se refere ao que fazer com essa relao central-desigual. Vrios tipos de resposta so possveis, ainda que as escolhas no sejam sempre fceis ou as opes todas possveis com base nos recursos existentes os j referidos excedentes de poder. Os mesmos observadores especializados poderiam argir que lderes de esquerda seriam mais tentados a, justicando o desconforto da situao, tentar superar a dominao imperial via capacitao tecnolgica ou militar ou por meio de aliana com outros subalternos rebeldes, com maior ou menor sucesso segundo o diferencial de poder. Os de direita, presumivelmente, se acomodariam mais facilmente com tal tipo de situao, acolhendo favoravelmente a relao privilegiada e aproveitando para economizar na defesa, colocando-se ao abrigo do guarda-chuva estratgico (como o zeram alguns derrotados de guerra ou dependentes assumidos). Polticos de centro tentariam, provavelmente, manter um dilogo equilibrado, respeitoso das diferenas e dos interesses recprocos, mas certos de compartilhar, em ltima instncia, uma mesma viso do mundo, que seria liberal de mercado e progressista-social. Esse cenrio valeria igualmente para o Brasil? Em termos, como tenta demonstrar este livro sobre as relaes polticas, diplomticas e econmicas entre os dois maiores pases do hemisfrio americano em um quadro internacional
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Para uma viso macro-histrica do desempenho econmico relativo das diferentes naes inseridas na economia mundial na longa durao, veja o estudo de Angus Maddison, The world economy: a millenial perspective. Paris: Development Center of the Organisation for Economic Cooperation and Development, 2001. Para uma avaliao do desempenho da economia brasileira, utilizando-se desse tipo de abordagem (com base em verso anterior dessa obra de Maddison), veja o captulo O Brasil no contexto econmico mundial: 18201992, no livro de Paulo Roberto de Almeida, O estudo das relaes internacionais do Brasil. So Paulo: Unimarco, 1999, p. 17-38.
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manifestamente em mutao. O gigante setentrional nunca conheceu uma situao de poder mais hegemnica e propriamente avassaladora como a vivida atualmente e que talvez no esteja nem no seu znite, como gostariam alguns adeptos do declnio imperial , quando no Brasil, o maior dos menores da regio meridional, tomou posse um governo denido pelos meios de comunicao como progressista. Os rtulos jornalsticos so, porm, enganosos, na medida em que os governos, em geral, no defendem grandes princpios ideolgicos, mas so, ou pelo menos procuram ser, essencialmente pragmticos e guiados pelo bom senso dos resultados concretos. Os especialistas convidados para integrar, e comentar, esta compilao de ensaios analticos sobre as relaes bilaterais no se denem como de direita, de centro ou de esquerda embora alguns possam ser uma ou outra coisa legitimamente. Todos eles, no entanto, autores colaboradores ou comentaristas dos textos no seminrio em que foram originalmente apresentados, parecem convictos das duas caractersticas apontadas acima: a de que essas relaes so centrais para o Brasil e a de que a relao hemisfrica mesmo assimtrica, como alis aquela mantida pela grande potncia ocidental com o resto do mundo. Cabe registrar, porm, que no momento do convite formulado aos vrios autores para a elaborao de seus textos, nenhum termo de referncia ou qualquer qualicao prvia quanto ao contedo e ao signicado das relaes bilaterais foram-lhes impostos como diretrizes analticas de redao, cabendo-lhes to-somente elaborar, com base em sua prpria perspectiva nacional americana e brasileira, em cada caso , e com mtodos prprios, denidos por cada um deles, uma descrio e uma discusso crtica dos problemas selecionados para sua rea: as relaes bilaterais ao longo da histria, o desenvolvimento econmico em perspectiva comparada, as relaes comerciais e as negociaes em curso e as questes estratgicas e de segurana. A partir da, contudo, no se produziu nenhuma paralisia analtica, pois que cada um deles enfrentou, com perspectivas e mtodos prprios, a tarefa de descrever, explicar, interpretar e oferecer alternativas de polticas sobre os diferentes aspectos econmicos, polticos, diplomticos dessa complexa interao entre dois pases que mantm relaes ininterruptas h quase dois sculos e que s zeram reforar, sempre mais, os laos da interdependncia recproca. Essa interao nem sempre foi dominada pela American Economic Eagle e pelo Brazilian Developing Parrot (vagamente identicado, por alguns, com o Z Carioca), pois que os Estados Unidos tambm j foram um pas em desenvolvimento, ainda que a comparao possa parecer cronologicamente defasada ou mesmo historicamente anacrnica. Aqueles que concebem a desigualdade e a assimetria como um pecado original dessa relao, que deveria determinar a interao dos dois pases at
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o dia do juzo nal, deveriam contudo reler um livrinho to modesto quanto desconhecido do pai da nossa imprensa: esse Tocqueville avant la lettre que foi Hiplito Jos da Costa visitou os Estados Unidos h mais de dois sculos, deixando em testemunho um dirio que permaneceu indito por um sculo e meio e que o habilita, tranqilamente, a ser considerado o founding father do americanismo brasileiro3. Nesse Baedecker de prospeco agrcola-manufatureira, Hiplito nos descreve um pas essencialmente agrcola (como se dizia do Brasil ainda nos anos 1950), basicamente voltado para si mesmo (ou seja, introspectivo economicamente), frtil em novos cultos religiosos e em especulaes mercantis, inconstante partidria e politicamente (com estados disputando espaos com o poder central) e temeroso diante das grandes potncias (europias). Os textos respectivos de John DeWitt e de Eliana Cardoso, animados pela mais moderna metodologia histrica e econmica, nos conrmam, na segunda parte deste volume, essa realidade to velha quanto a Constituio da Filadla e o decreto de abertura dos portos: nada havia de predestinado no itinerrio econmico ou tecnolgico de cada um dos pases, mas em ambos os casos suas elites zeram escolhas de polticas econmicas e de investimentos sociais que determinaram trajetrias basicamente distintas a partir da primeira e, sobretudo, da segunda revoluo industrial. Antes deles, na primeira parte, Lincoln Gordon j autor de um livro sobre o processo brasileiro de desenvolvimento4 chama a ateno para o fato de que, antes da era Vargas e do nascimento do moderno nacionalismo econmico no Brasil, a postura das elites brasileiras era bastante simptica e positiva em relao ao gigante do Norte, buscando uma relao especial o incio do projeto vem da poca do Baro do Rio Branco, ou qui mesmo antes mutuamente benca e garantidora de certa preeminncia alguns diriam liderana em cada uma das regies respectivas. Bons tempos aqueles, parece reetir Lincoln Gordon, quando os brasileiros se congratulavam com a abertura do Canal do Panam, que diminuiu enormemente a distncia e o tempo em direo da costa oeste dos Estados Unidos. Pouco depois, o Brasil abandonava a carta britnica pela opo americana, situao decerto tornada inevitvel em virtude da crise econmica de 1929 e
Cf. COSTA, Hiplito Jos da. Dirio de minha viagem para Filadla, 17981799. Rio de Janeiro: Publicaes da Academia Brasileira, 1955. Veja igualmente Paulo Roberto de Almeida, O nascimento do pensamento econmico brasileiro. In COSTA, Hiplito Jos da. Correio Braziliense, ou, Armazm Literrio. So Paulo: Imprensa Ocial do Estado; Braslia: Correio Braziliense, 2002. Reedio fac-similar, v. XXX, p. 323-369. GORDON, Lincoln. Brazils second chance: en route toward the First World. Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2001. Edio brasileira: A segunda chance do Brasil: a caminho do Primeiro Mundo. So Paulo: Editora Senac, 2002.
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da inconversibilidade da libra (em 1931) e depois obrigatria por situao de guerra europia. Os anos de guerra e seu imediato seguimento correspondem ao que, no texto inaugural, Paulo Roberto de Almeida chama, tomando emprestado o ttulo do excelente livro de Gerald K. Heines, de americanizao do Brasil, provavelmente mais cultural do que econmica, poltica ou tecnolgica. Em todo caso, o nacionalismo se arma tambm nessa poca, com algumas tinturas antiamericanas que nem todas eram derivadas da situao da Guerra Fria e da chamada propaganda subversiva do movimento comunista internacional. Lincoln Gordon aventa a hiptese embora reconhecendo que os counter-factuals so duros de ser conrmados de que, se os Estados Unidos tivessem iniciado, naquele momento, um modesto programa de assistncia econmica ao Brasil, essa injeo de capitais (pblicos, entenda-se, pois desde ento gostvamos do capital estrangeiro, mas preferamos dispensar os capitalistas, como lembrou mais de uma vez Roberto Campos), talvez as mais duras manifestaes de antiamericanismo no se tivessem desenvolvido, pari-passu ao nacionalismo brasileiro. O fato que desde essa poca as relaes polticas se tornaram mais problemticas, com surtos e impulsos de aproximao e de rejeio, como examina o restante do texto de Paulo Roberto de Almeida. Coincidncia ou no, foi tambm a partir dessa poca que a Coria, at ento dotada da metade da renda per capita brasileira, comea sua arrancada para frente, superando o Brasil em pouco mais de 20 anos. pelo menos curioso que, nessa poca, o economista sueco Gunnar Myrdal mais tarde ganhador de um Prmio Nobel, no se sabe se por isso escrevia um livro sobre a sia demonstrando que ela estava, infelizmente, condenada a uma misria asitica, ao passo que a Amrica Latina parecia exibir, em virtude de sua identicao com o padro ocidental e talvez por desfrutar de economistas to inovadores como o prprio Myrdal, a exemplo de Ral Prebisch , as melhores condies possveis para uma arrancada para o crescimento, teoria popularizada no manifesto anticomunista de Walt Rostow5. Eliana Cardoso mostra, em todo caso, que depois de se aproximar um pouco do patamar de riqueza dos americanos, os brasileiros recuaram novamente nos ltimos 20 anos, conseqncia do desregramento scal do Estado e de uma poltica cambial errtica. Com maiores ou menores nfases na aproximao poltica e independentemente da qualidade de nossas polticas econmicas, Rubens Antnio Barbosa constata essa realidade singular desde o incio do sculo XX, a de que os Estados
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Veja ROSTOW, Walt W. The stages of economic growth, a non-communist manifesto. Cambridge: Cambridge University Press, 1960.
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Unidos so nosso principal parceiro econmico. Certo, a Gr-Bretanha ainda fornecia o grosso dos capitais e dos servios at a Primeira Guerra Mundial e sustentou duramente sua condio de primeira fornecedora manufatureira do Brasil, primeiro contra a Alemanha, depois contra os Estados Unidos, at 1927 pelo menos. Mas a mudana de hegemonia econmica era inevitvel: os Estados Unidos eram o primeiro comprador de nosso produto bsico de exportao desde o ltimo tero do sculo XIX, e no seguinte se tornaram rapidamente o principal investidor industrial e o credor de primeira instncia. A Segunda Guerra faria o resto, consagrando os Estados Unidos na primeira posio enquanto parceiro comercial, tecnolgico e nanceiro, mesmo quando a Europa comunitria ocupava um espao maior considerada enquanto bloco. Depois de um longo passeio pela histria das relaes econmico-comerciais bilaterais, inclusive do ponto de vista das posies respectivas no sistema multilateral de comrcio desde o surgimento do Gatt (1947), Barbosa se concentra nas atuais negociaes comerciais, multilaterais e hemisfricas, sublinhando as grandes diferenas de interesses at agora prevalecentes. Ele constata alguns impasses negociadores, mas tambm indica possveis caminhos de compromisso. A questo da ALCA, bem como suas implicaes para os demais processos comerciais, ocupa posio central no texto de Jeffrey Schott, conhecido especialista de polticas (e prticas) comerciais desde longo tempo, h pelo menos trs rodadas de negociaes do GattOMC e economista totalmente familiarizado com os esquemas (e as armadilhas) de liberalizao comercial no hemisfrio (a comear pelo Nafta). Ele examina os dados brutos de comrcio, os uxos de investimento e os componentes tarifrios e no tarifrios do enfrentamento brasileiro-americano na ALCA, para concluir que uma soluo mutuamente vantajosa possvel, desde que alguns trade-offs o jargo inevitvel nesse tipo de situao sejam feitos e que expectativas mais modestas e realistas sejam contempladas de lado a lado. A situao global do relacionamento bilateral, sua condio geopoltica digamos assim, abordada nos dois ltimos textos deste livro, respectivamente por Peter Hakim, o lder do Dilogo Interamericano, e Thomaz Guedes da Costa, um dos mais conhecidos pensadores estratgicos do Brasil, atualmente professor na National Defense University. Essa ltima parte do volume tem por objetivo fazer um balano das relaes americano-brasileiras a partir de uma viso mais ampla, regional, hemisfrica e mesmo global, e oferecer algumas chaves para seu desenvolvimento futuro, se possvel em um sentido harmonioso. No se trata certamente de tarefa fcil, uma vez que a j mencionada assimetria estrutural torna difcil um dilogo de igual para igual, como gostariam os brasileiros e do qual esto privados mesmo os aliados da Otan. O eventual estabelecimento de uma
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estratgia de alianas com parceiros porventura em situao similar no resolve, de fato, o problema do dilogo, incontornvel, com o gigante do Norte. Peter Hakim analisa, no ltimo texto, as diferentes perspectivas, no necessariamente opostas, que adotam os lderes brasileiros e americanos em relao a essa interao central para os primeiros, igualmente importante, diz ele, para os segundos, ainda que com objetivos e preocupaes algo diversos. Os brasileiros tendem a propor uma cooperao mais pragmtica, talvez mais oportunista, ainda segundo ele, em torno de questes concretas e especcas, particularmente (mas no exclusivamente) em comrcio, investimento, tecnologia e em outras reas econmicas. Os americanos gostariam de ter a colaborao dos brasileiros em uma srie de outras reas nas quais estes no esto dispostos ou no so capazes de fornec-la, como em segurana regional, controle do narcotrco etc. Esse desencontro no est condenado a perdurar, mas um srio esforo de dilogo constante entre as duas partes parece ser condio essencial para superar os desencontros e lograr o reforo de uma relao ainda indenida. Guedes da Costa, no texto anterior, tambm focaliza as relaes globais e comea por se perguntar, retomando Sidney Weintraub, se essas relaes no esto contaminadas pelo componente do desconhecimento. Em todo caso, o perodo recente produziu algumas boas surpresas nas percepes recprocas, com um acolhimento excepcionalmente favorvel da parte americana por um governo que em outras pocas seria visto com alguma suspeita. A mudana igualmente recproca e ele se pergunta se, do lado brasileiro, a nova poltica externa no estaria retomando os padres do antigo pragmatismo responsvel. A pergunta pertinente, pois de ambos os lados, sobretudo do brasileiro, o desejo parece evidente de inaugurar uma relao com os Estados Unidos altamente frutfera, pragmtica e orientada para resultados que contemplem os velhos objetivos brasileiros de crescimento econmico, de capacitao tecnolgica e, agora, como candidato a modelador dessas relaes, de promoo social e de desenvolvimento humano. Essa viso do relacionamento bilateral foi colocada de modo claro pelo presidente Luiz Incio Lula da Silva, quando de sua primeira viagem a Washington, ainda como presidente eleito, em 10 de dezembro de 2002: Venho a Washington, disse ele no National Press Club, para trazer, do Brasil, uma mensagem de amizade. Pretendo [] dar incio a quatro anos de convivncia franca, construtiva e benca entre os nossos dois pases. Depois de traar um paralelo entre os dois pases, ele explicitava: A histria nos ensina que no soubemos aproveitar, no passado, alguns momentos propcios para construirmos uma parceria mais abrangente. Poderamos ter tirado maiores benefcios do impulso resultante da luta que travamos juntos contra o nazismo, na Europa, para criarmos, em tempos de paz,
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uma cooperao altura dos nossos pases. Estou convencido, no entanto, de que o nosso vnculo pode melhorar. Se as nossas sociedades se conhecerem mais. Se nos livrarmos de esteretipos e preconceitos. Se aprendermos a valorizar as anidades e respeitar as diferenas que existem entre ns. Este livro foi concebido e organizado com esse mesmo esprito: conhecimento mtuo, respeito das diferenas, benefcios recprocos, a partir de uma interao mais intensa, maiores vantagens respectivas, tanto no entorno geogrco quanto no cenrio mundial. Os ensaios aqui reunidos fazem um balano do passado, um diagnstico do presente e oferecem alguns caminhos para o futuro. Nossa aspirao de bem servir ao objetivo do fortalecimento de uma longa amizade e de relacionamento entre os povos que comeou ainda na era portuguesa, em plena Incondncia mineira ter sido atingida se este livro puder bem informar os estudantes, os simples curiosos e o pblico em geral, se ele puder formar os agentes futuros dessa interao multiforme e se puder tambm, nunca demais esperar, forjar as bases de uma relao mais madura, totalmente desprovida de restries mentais, de parte e outra, e inteiramente aberta cooperao e ao enriquecimento mtuo. Para tentar alcanar esses objetivos, este livro se dedicou ao exame dos desaos e das tenses nas relaes bilaterais, bem como das divergncias econmicas acumuladas no decorrer dos ltimos dois sculos de desenvolvimento desigual e combinado, e tambm das convergncias construdas no contexto do multilateralismo contemporneo, buscando responder questo bsica que prende a ateno e mobiliza a vontade poltica dos estadistas brasileiros no decurso desse longo perodo: como superar as assimetrias estruturais existentes entre os dois pases herdadas, construdas ou aprofundadas e alcanar certo patamar de interdependncia que melhor reita as potencialidades e as possibilidades de uma nova parceria entre os dois grandes do hemisfrio ocidental. A obra no tem a pretenso de ter respondido a todas as questes de um relacionamento to complexo quanto os problemas internos do Brasil, mas espera ter, pelo menos, colocado todas as perguntas pertinentes para uma anlise adequada dessa problemtica.
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2.1 Introduo
Os Estados Unidos foram o primeiro pas a reconhecer a independncia do Brasil, em 1824, e as relaes entre ambos os pases representam uma das maiores linhas de continuidade da diplomacia bilateral brasileira em quase dois sculos de relaes exteriores enquanto pas independente. De fato, desde antes da independncia, em 12 de agosto de 1822, Jos Bonifcio, com a concordncia do ento prncipe regente, D. Pedro, j havia designado um agente diplomtico junto aos Estados Unidos, que no chegou todavia a embarcar6. Esse agente era ningum menos do que o prprio ocial-maior da Secretaria de Estado posto hoje equivalente ao de secretrio-geral do Itamaraty e, como relata um historiador, estava por demais ocupado com seu cargo no Rio de Janeiro para ser dispensado de suas funes7. Um ano e meio depois, Jos Silvestre Rebelo desembarcava em Baltimore, para servir durante mais de cinco anos como representante diplomtico brasileiro em Washington, primeiro como encarregado de negcios, depois como ministro plenipotencirio, inaugurando assim um relacionamento que se estende, atualmente, aos mais diversos campos da vida poltica, econmica, cultural e, obviamente, diplomtica de ambos os pases, em dimenses no conhecidas pelo Brasil em relao a qualquer outro pas ou grupo de pases. Esse relacionamento entre o Brasil e os Estados Unidos foi claramente mais intenso no perodo contemporneo do que no sculo XIX, quando a Inglaterra dominava grande parte de nossa interface externa, na rea comercial, nanceira, de investimentos e mesmo diplomtica. Este ensaio, de carter essencialmente histrico, seguir as grandes linhas do desenvolvimento dessas relaes ao longo do sculo XX; mas o essencial do texto se dedicar a um exame mais detalhado do relacionamento no decorrer da ltima dcada e meia, grosso modo o perodo psredemocratizao (a partir de 1985), com nfase nos anos Fernando Henrique Cardoso (FHC) e no incio do governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva. A abordagem aqui adotada privilegiar os elementos econmico-nanceiros da relao, comparativamente aos tradicionais temas poltico-diplomticos,
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WHITAKER, Arthur. Jos Silvestre Rebelo: o primeiro representante diplomtico do Brasil nos Estados Unidos. In: Ministrio das Relaes Exteriores, Comisso de Estudo dos Textos da Histria do Brasil. Estudos americanos de histria do Brasil, introduo de Jos Honrio Rodrigues. Rio de Janeiro: Diviso de Documentao, 1967. p. 99-125, cf. p. 101; artigo originalmente publicado em The Hispanic American Historical Review, v. 20, n. 3, ago. 1940, p. 380-401. CALGERAS, J. Pandi. A poltica exterior do Imprio. Rio de Janeiro: IHGB, 1928. v. II: O Primeiro Reinado, p. 48.
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mais presentes na historiograa corrente8, ou os de sociologia comparada9. Essa literatura no ser necessariamente repassada ao longo do texto, uma vez que a inteno do autor no oferecer uma anlise de tipo acadmico, mas sim enfocar essas relaes com base na perspectiva, talvez privilegiada, de um observador participante da agenda diplomtica bilateral. Tendo exercido, entre 1999 e 2003, o cargo de ministro-conselheiro na Embaixada do Brasil em Washington, o autor se julga capacitado para oferecer uma avaliao pragmtica, e o mais possvel objetiva, dessas relaes, ao combinar conhecimento histrico e domnio dos principais pontos dessa agenda em um texto que junta, precisamente, o enfoque linear do itinerrio bilateral e a seleo de alguns temas-chave nesse relacionamento, como podem ser as questes econmicas e nanceiras10. 2.2 Breve retrospecto histrico Os primeiros vnculos, indiretos, entre ambas as naes, ainda durante o perodo colonial, datam provavelmente do estabelecimento em Nova Amsterd (mais tarde convertida em Nova York) dos judeus fugidos do Brasil, no seguimento da reconquista pelos portugueses do Nordeste ocupado durante a primeira metade do sculo XVII pelos holandeses. A independncia das treze colnias motivou patriotas brasileiros entre eles os incondentes mineiros a
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Veja NAPOLEO, Aluizio. Rio Branco e as relaes entre o Brasil e os Estados Unidos. Rio de Janeiro: Ministrio das Relaes Exteriores, 1947. HILL, Lawrence F. Diplomatic relations between Brazil and the United States. New York: AMS Press, 1971 (ed. orig.: Durham, NC: Duke University Press, 1932). MOURA, Gerson. Autonomia na dependncia: a poltica externa brasileira de 1935 a 1942. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1980. Idem. Tio Sam chega ao Brasil: a penetrao cultural americana. So Paulo: Brasiliense, 1986. Idem. Sucessos e iluses: relaes internacionais do Brasil durante e aps a Segunda Guerra Mundial. Rio de Janeiro: Fundao Getulio Vargas, 1991. BANDEIRA, Luis Alberto Moniz. Brasil, Argentina e Estados Unidos: da Trplice Aliana ao Mercosul. Rio de Janeiro: Revan, 2003. Idem. Relaes BrasilEUA no contexto da globalizao: I Presena dos EUA no Brasil. 2. ed., rev. So Paulo: Senac, 1998. Idem. Relaes BrasilEUA no contexto da globalizao: II Rivalidade emergente. 2. ed., rev. So Paulo: Senac, 1999. MOOG, C. Vianna. Bandeirantes e pioneiros: paralelo entre duas culturas. Porto Alegre: Livraria O Globo, 1954 (ed. amer.: Bandeirantes and Pionners transl. by L. Barret. New York: Braziller, 1964). OLIVEIRA, Lcia Lippi. Americanos: representaes da identidade nacional no Brasil e nos EUA. Belo Horizonte: Editora da UFMG, 2000. Veja, entre outros trabalhos do autor, O Brasil e o sistema de Bretton Woods: instituies e polticas em perspectiva histrica, 19442002. In: MAZZUOLI, Valrio e SILVA, Roberto Luiz. O Brasil e os acordos econmicos internacionais: perspectivas jurdicas e econmicas luz dos acordos com o FMI (So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 30-64. Diplomacia nanceira: o Brasil e o FMI, de 1944 a 2003. In: Relaes internacionais e poltica externa do Brasil: histria e sociologia da diplomacia brasileira. 2. ed. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2004. O Brasil e o multilateralismo econmico. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 1999.
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buscar ajuda americana para a libertao de seu pas. Um pequeno nmero de confederados americanos emigrou para o Brasil aps a derrota na Guerra de Secesso, dando origem a slidos estabelecimentos agrcolas no interior de So Paulo. O imperador Pedro II era um sincero admirador dos progressos tcnicos dos Estados Unidos, tendo visitado a exposio do centenrio da independncia em Filadla, em 1876, assistindo a uma demonstrao pioneira do telefone de Alexander Graham Bell11. A proclamao da repblica no Brasil faz seu regime poltico car um pouco mais prximo do modelo americano, a comear pelo prprio nome (Estados Unidos do Brasil) e pelo regime presidencialista com legislativo bicameral. As relaes bilaterais entre o Brasil e os Estados Unidos no sculo XX passaram por diferentes situaes e atitudes por parte dos respectivos governos, da aproximao indiferena, da aliana militar desconana, da cooperao poltica competio comercial, nas diversas fases de desenvolvimento de um relacionamento que remonta originalmente ao perodo anterior independncia do Brasil. Na esfera da sociedade e da economia, essas relaes tornaram-se crescentemente intensas, sobretudo na rea cultural e dos investimentos privados, medida que o Brasil se inseria cada vez mais nos circuitos internacionais. A partir de um intercmbio basicamente comercial, a relao evoluiu para muitos outros campos de cooperao e de interdependncia recproca, mas uma das caractersticas da interao no incio do sculo XXI conrmou-se no terreno da dependncia nanceira do Brasil em relao aos uxos nanceiros oriundos dos Estados Unidos, tanto privados (capitais negociados basicamente em Nova York) como pblicos (nanciamentos multilaterais ou bilaterais tratados em Washington). Os Estados Unidos como primeira potncia hemisfrica em todo o perodo e principal potncia planetria desde o nal da Segunda Guerra Mundial estiveram presentes em quase todos os lances importantes da diplomacia brasileira no sculo XX, assim como ocuparam parte signicativa da interface externa do Brasil no campo econmico, cientco, tecnolgico e cultural no ltimo meio sculo. As relaes foram e ainda so marcadas por uma evidente assimetria no plano econmico, tecnolgico e militar, ainda que o Brasil, em diversas pocas, tenha buscado introduzir, no plano diplomtico, maior equilbrio poltico, com base na reciprocidade e na igualdade de tratamento, objetivos difceis de ser alcanados, mesmo por potncias mais avanadas, em vista dos evidentes (e crescentes) diferenciais de potencial estratgico e de exerccio de poder entre os Estados Unidos e os demais pases a partir de meados do sculo XX. Com o m
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Veja LYNN, Roa. Brazil and the USA: what do we have in common? 2. ed. Washington, D.C.: Brazilian Embassy, Cultural Section, 1999, p. 13.
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da Guerra Fria e a bvia ascenso dos Estados Unidos a uma solitria posio de preeminncia estratgica, em face do declnio relativo da outra superpotncia da era bipolar, a busca de paridade por parte dos demais poderes nucleares tornouse um exerccio meramente retrico, j que no apoiada em disponibilidades similares no plano militar ou tecnolgico. Mais recentemente, a postura unilateralista americana em poltica externa ampliou um fosso de tipo hegemnico em relao aos demais pases que talvez no tenha existido em qualquer outra poca histrica anterior com outros imprios universalistas. 2.3 Substituio de hegemonias na era do caf Os desnveis de desenvolvimento entre o Brasil e os Estados Unidos j se tinham tornado evidentes desde o nal do sculo XIX12, quando o Brasil participou, na transio da monarquia para a repblica, de uma primeira tentativa de integrao comercial hemisfrica patrocinada pelos Estados Unidos, na conferncia americana de 18891890. A partir de 1902, o Baro do Rio Branco, armado de uma concepo diplomtica baseada no equilbrio de poderes (representada basicamente pela competio com a Argentina por certa hegemonia regional), opera uma primeira poltica de aproximao com os Estados Unidos13. Brasil e Argentina buscaro em vrios momentos capturar a ateno dos Estados Unidos na busca de uma relao especial que sempre revelou-se ilusria14. O gigante do Norte tinha proclamado o corolrio Roosevelt doutrina Monroe, justicando suas intervenes no entorno imediato como o exerccio de um papel de polcia segundo padres de civilizao estabelecidos mediante acordo tcito com as potncias europias15.
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Cf. LIMA, Manuel de Oliveira. Nos Estados Unidos: impresses sociais e polticas. Leipzig: Brockaus, 1899; The evolution of Brazil compared with that of Spain and Anglo-Saxon America. Stanford: California University Press, 1914; edited with introduction and notes by Percy Alvin Martin (new ed.: New York: Russell and Russell, 1966; ed. bras.: Amrica Latina e Amrica inglesa: a evoluo brasileira comparada com a hispano-americana e com a anglo-americana. Rio de Janeiro: Garnier, s.d. [1913]). DEWITT, John. Early globalization and the economic development of the United States and Brazil. Westport, Conn.: Praeger, 2002. ALMEIDA, Paulo Roberto de. Formao da diplomacia econmica no Brasil: as relaes econmicas internacionais no Imprio. 2. ed. So Paulo: Senac, 2005. Cf. BURNS, E. Bradford. A aliana no escrita: o Baro do Rio Branco e as relaes BrasilEUA. Braslia: Funag, 2003 (ed. orig.: The Unwritten Alliance: Rio Branco and Brazilian-American Relations. New York: Columbia University Press, 1966). Cf. BANDEIRA, Luis Alberto Moniz. Brasil, Argentina e Estados Unidos: da Trplice Aliana ao Mercosul, op. cit. Veja LIMA, Manoel de Oliveira. Pan-Americanismo: Monroe, Bolivar, Roosevelt. Ed. fac-similar: Braslia: Senado Federal, 1980 (ed. orig.: 1907).
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Tendo assistido, na Europa, ao surgimento e consolidao de grandes imprios coloniais, Rio Branco alimentava, a despeito de seu sincero desejo de uma entente entre a Argentina, o Brasil e o Chile, um no muito secreto desejo de fortalecer militarmente o Brasil, colocando-o no mesmo p de igualdade que o gigante do Norte. Assim foi sua manifestao na abertura do Terceiro Congresso Cientco Latino-Americano, realizado no Rio de Janeiro em 1905: indispensvel que, antes de meio sculo, pelo menos quatro ou cinco das maiores naes da Amrica Latina, por nobre emulao, cheguem, em recursos defensivos, como o nosso grande irmo do Norte, a competir com os mais poderosos Estados do Mundo16. O Baro acreditava, alis, em uma diviso do trabalho com a potncia setentrional, imaginando poder o Brasil desempenhar papel similar, ou equivalente, no Cone Sul. Desde a segunda metade do sculo XIX, os Estados Unidos despontam como o mais importante comprador do principal produto brasileiro de exportao, ainda que a Gr-Bretanha se mantivesse como o principal fornecedor dos produtos de importao, de servios e de capitais nanceiros e de investimento direto17. A Repblica brasileira introduziu princpios alternativos de poltica externa, como o pan-americanismo, rea na qual o Imprio manteve relativo isolamento das repblicas do hemisfrio18. O relacionamento bilateral foi intensicado nos episdios de armao da Repblica, quando, por ocasio das intervenes estrangeiras durante a revolta da Armada, os Estados Unidos vm em auxlio do novo regime, contra as inclinaes monarquistas de algumas potncias europias19. Na vertente comercial, um primeiro sucesso registrado com a assinatura do acordo comercial de 1891, garantindo o acesso do caf e do acar em condies favorecidas no mercado americano, com a contrapartida da reduo das tarifas brasileiras aplicadas a manufaturas e farinhas dos Estados Unidos. Esse acordo no vigorou por muito tempo, uma vez que, em 1895, a tarifa McKinley, introduzida por presso de lobbies setoriais, conrmou
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Veja CALGERAS, J. Pandi. Rio Branco e a poltica exterior. In: Revista Americana, Rio de Janeiro, 1913. v. X, n. 2, abr.-jun., p. 145-180, transcrito in O Baro do Rio Branco visto por seus contemporneos. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, Centro de Histria e Documentao Diplomtica, 2002, p. 173-210; cf. p. 196. Cf. MOOG, op. cit.; SMITH, Joseph. Unequal giants: diplomatic relations between the United States and Brazil, 18891930. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1991. GORDON, op. cit. Veja SANTOS, Lus C. V. G. O Imprio e as repblicas do Pacco : as relaes do Brasil com Chile, Bolvia, Peru, Equador e Colmbia (18221889). Curitiba: Editora da UFPR, 2002. Cf. TOPIK, Steven. Trade and gunboats: The United States and Brazil in the Age of Empire. Stanford, Calif.: Stanford University Press, 1996.
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uma latente postura protecionista, terminando assim com os regimes preferenciais negociados anteriormente20. Pelo resto da Repblica velha, as relaes bilaterais sero distantes, operando-se, contudo, a gradual substituio de hegemonias na esfera nanceira e dos investimentos, a partir do momento em que os Estados Unidos se convertem em exportadores de capitais, inclusive para o Brasil, que passa, a partir do nal dos anos 1930, do domnio da libra ao do dlar. Credores americanos j participaram do esquema nanceiro do primeiro plano de apoio ao caf, em 1906, que constitui um exemplo de poltica anticclica para resolver uma crise de demanda21. Essa poltica de reteno de estoques para sustentao dos preos externos do caf despertou a ira de importadores e de grupos de consumidores dos Estados Unidos, cujos representantes polticos passam a exigir de seu governo aes concretas contra as prticas anticoncorrenciais consubstanciadas nas medidas brasileiras. A Repblica dos bacharis buscava inserir o Brasil no concerto das naes, mediante o envolvimento na Guerra e na experincia ulterior da Liga das Naes, motivo de uma das grandes frustraes na histria da diplomacia brasileira. Os Estados Unidos, que tinham patrocinado o surgimento da Liga, mantm-se, contudo, fora dela, tendo o Brasil abandonado o rgo em 192622. Tanto por parte das grandes potncias europias, como no caso dos Estados Unidos, o Brasil se v confrontado a posturas externas que vo do desprezo e da soberbia ao que mais tarde se chamaria de benign neglect (negligncia benigna). No terreno econmico, em todo caso, a fase corresponde a uma intensicao dos investimentos privados dos Estados Unidos na regio e no Brasil em particular, com a instalao de diversas empresas explorando servios pblicos em comunicaes por exemplo , na indstria de processamento alimentar ou de bens durveis e crescentemente em servios nanceiros, situao parcialmente revertida nas fases posteriores de armao do nacionalismo brasileiro, seja durante a era Vargas (19301945 e novamente em 19511954), seja durante o regime militar (19641985). O perodo da administrao do presidente Franklin Delano Roosevelt que coincide, a partir de 1933, com a primeira era Vargas modicar em parte
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Veja BUENO, Clodoaldo. A Repblica e sua poltica exterior (1889 a 1902). So Paulo: Universidade Estadual Paulista; Braslia: Funag, 1995. Idem. Poltica externa da Primeira Repblica: os anos de apogeu, de 1902 a 1918. So Paulo: Paz e Terra, 2003. Cf. GARCIA, Eugnio Vargas Garcia. O Brasil e a Liga das Naes (19191926): vencer ou no perder. Porto AlegreBraslia: UFRGSFunag, 2000.
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a postura isolacionista de seus predecessores, buscando uma relao menos intervencionista com os vizinhos da Amrica Latina. Mas a conjuntura tambm coincide com as crises econmicas e nanceiras da dcada de 1930, com o fechamento dos mercados e a ruptura dos equilbrios internacionais, na Europa e depois em escala mundial. O Brasil passa denitivamente da esfera britni-ca e da utilizao da libra como meio de pagamento e reserva para o mbito do dlar e dos nanciamentos americanos, no sem alguma disputa de mercados e jogo de inuncias envolvendo as potncias nazi-fascistas europias e mediante acordos de renegociao da dvida externa com os dois grandes investidores ocidentais23. Tem lugar nesse perodo uma das mais importantes negociaes bilaterais da histria das relaes entre o Brasil e os Estados Unidos, relativa ao nanciamento da implantao da indstria siderrgica no Brasil, processo iniciado ainda antes da guerra e concludo j durante a fase de aliana estratgica entre os dois pases (Martins, 1976; Seitenfus, 2003). Consolidando tendncias existentes desde o aparecimento do cinema, refora-se durante a guerra a forte penetrao cultural americana no Brasil, patrocinada inclusive ocialmente por meio de guras simblicas, como a parceria do Pato Donald com Z Carioca, ou de personalidades reais como Carmen Miranda24. A cooperao cultural se intensicaria a partir de ento, em especial mediante programas como as bolsas Fulbright de intercmbio de professores. Os Estados Unidos emergem como a potncia militar incontrastvel do perodo ps-Segunda Guerra, e o Brasil fez as apostas corretas ao se aliar aos esforos de guerra (desde Pearl Harbor, logo em seguida mediante a cesso de bases militares no Nordeste e nalmente pelo envio de tropas ao teatro europeu) e ao consolidar seu alinhamento ideolgico desde o incio da Guerra Fria25. A cooperao nos campos de batalha da Europa e os programas de assistncia militar ento criados tornariam o establishment militar brasileiro bem mais permevel s concepes e doutrinas defendidas pela primeira potncia ocidental.
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Veja SEITENFUS, Ricardo A. S. O Brasil vai guerra: o processo do envolvimento brasileiro na Segunda Guerra Mundial. Barueri: Editora Manole, 2003. HILTON, Stanley E. Brazil and the great powers, 19301939: the politics of trade rivalry. Prefcio de Jos Honrio Rodrigues. Austin: University of Texas Press, 1975 (ed. bras.: O Brasil e as grandes potncias: os aspectos polticos da rivalidade comercial, 19301939. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1977). Idem. Brazil and the internacional crisis: 19301945. Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1975 (ed. bras.: O Brasil e a crise internacional (19301945). Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1977). ABREU, Marcelo Paiva. O Brasil e a economia mundial, 19301945. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1999. Cf. LYNN, op. cit., p. 19-21. TOTA, Antonio Pedro. O imperialismo sedutor: a americanizao do Brasil na poca da Segunda Guerra. So Paulo: Companhia das Letras, 2000. MCCANN JR., Frank D. Aliana BrasilEstados Unidos, 1937/1945. Rio de Janeiro: Biblioteca do Exrcito, 1995.
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2.4 Tio Sam e a americanizao do Brasil na era da Guerra Fria O Brasil participa da construo de uma nova ordem econmica mundial dominada pelos princpios do liberalismo econmico de tipo americano. So marcos importantes desse perodo: a conferncia de Bretton Woods (1944), que criou o FMI e o Banco Mundial; a conferncia de Havana (19471948), que criou uma primeira Organizao Internacional do Comrcio, ainda que no implementada, para incorporar o Acordo Geral de Tarifas Aduaneiras e Comrcio (Gatt); a conferncia de Petrpolis (1947), da qual resultou o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca, que precedeu a Otan; e a conferncia de Bogot (1948), que transformou a velha Unio Pan-Americana em OEA, perfazendo um arcabouo de acordos e instituies que regulou o relacionamento interestatal no campo ocidental durante a maior parte da Guerra Fria (Almeida, 1999, 2002). O imediato ps-guerra tambm corresponde ao crescimento da inuncia americana no Brasil, no apenas no campo poltico, militar e diplomtico, mas igualmente no econmico e no cultural26. A opo americana da era da bipolaridade no impede a emergncia de uma diplomacia do desenvolvimento no Brasil. No obstante a doutrina da segurana nacional, a ideologia pan-americanista sustenta os esforos da diplomacia para a explorao da carta da cooperao com a principal potncia hemisfrica e ocidental. nesse quadro de barganhas polticas e de interesse econmico bem direcionado que o Brasil empreender sua primeira iniciativa multilateral regional, a Operao Pan-Americana, proposta pelo governo do presidente Juscelino Kubitschek em 1958 e da qual resultar, em uma primeira etapa, o Banco Interamericano de Desenvolvimento e, mais adiante, a Aliana para o Progresso. A prtica da poltica externa independente, nos conturbados anos Jnio QuadrosJoo Goulart (19611964), representa uma espcie de parnteses inovador em um continuum diplomtico dominado pelo conito LesteOeste. O impacto da revoluo cubana e o processo de descolonizao tinham trazido o neutralismo e o no-alinhamento ao primeiro plano do cenrio internacional, ao lado da competio cada vez mais acirrada entre as duas superpotncias pela preeminncia tecnolgica e pela inuncia poltica sobre as jovens naes independentes. No surpreende, assim, que a diplomacia brasileira comece a repensar seus fundamentos e a revisar suas linhas de atuao, em especial no que
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Cf. MOURA. Tio Sam chega ao Brasil: a penetrao cultural americana, op. cit. HAINES, Gerald K. The americanization of Brazil: a study of U.S.: cold war diplomacy in the Third World, 19451954. Wilmington, DE.: Scholarly Resource Books, 1989.
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se refere ao tradicional apoio emprestado ao colonialismo portugus na frica e recusa do relacionamento econmico-comercial com os pases socialistas. A aliana preferencial com os Estados Unidos passa a ser pensada mais em termos de vantagens econmicas a serem negociadas do que em funo do tradicional xadrez geopoltico da Guerra Fria. Essa situao de ambigidade dura pouco, uma vez que j em 1964 se opera uma volta ao alinhamento27. Entretanto, o reenquadramento do Brasil no conito ideolgico global representa mais uma espcie de pedgio a pagar pelo apoio dado pelos Estados Unidos no momento do golpe militar contra o regime populista do que propriamente uma operao de reconverso ideolgica da diplomacia brasileira. Em todo caso, observa-se um curto perodo de alinhamento poltico, durante o qual o Brasil adere estritamente aos cnones ociais do panamericanismo, tal como denidos em Washington: ocorre, em uma seqncia de poucos meses, a ruptura de relaes diplomticas com Cuba e com a maior parte dos pases socialistas, assim como a participao na fora de interveno por ocasio da crise da Repblica Dominicana. A poltica multilateral, de modo geral, passa por uma reverso de expectativas, para frustrao da nova gerao de diplomatas que tinha sido educada nos anos da poltica externa independente. No plano econmico, a volta ortodoxia na gesto da poltica econmica permite um tratamento mais benigno da questo da dvida externa, seja no plano bilateral, seja nos foros multilaterais do Clube de Paris ou nas instituies nanceiras internacionais, como o FMI. sintomtico que a nica assemblia conjunta das organizaes de Bretton Woods a realizar-se no Brasil tenha tido por cenrio o Rio de Janeiro da primeira era militar, em 1967, quando se negocia a instituio de uma nova liquidez para o sistema nanceiro internacional, o direito especial de saque (DES) do FMI. Mas a postura de princpio favorvel a uma poltica exterior de tipo tradicional ou a aceitao indiscutida de regras diplomticas marcadas pelo alinhamento incondicional s teses do principal parceiro ocidental vinham tendo cada vez menos vigncia, mesmo no regime dos militares adeptos da doutrina da segurana nacional. Basicamente, essas atitudes se manifestaram nos primeiros anos do ps-guerra e no seguimento imediato do movimento militar de 1964, para serem logo em seguida substitudas por atitudes mais pragmticas. Tem incio, a partir de 1967, uma fase de reviso ideolgica e de busca de autonomia tecnolgica. A atitude contemplativa em relao aos Estados Unidos
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Veja WEIS, W. Michael. Cold warriors & coups dtat: Brazilian-American relations, 19451964. Albuquerque: University of New Mexico Press, 1993. BLACK, Jan Knippers. United States penetration of Brazil. Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1977.
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cede lugar a uma diplomacia prossionalizada, preocupada com a adaptao dos instrumentos de ao a um mundo em mutao e instrumentalizada para o atingimento dos objetivos nacionais de crescimento econmico. Praticou-se uma diplomacia do desenvolvimento, consubstanciada na conquista de novos mercados (abrindo frices comerciais com os Estados Unidos em calados e caf solvel) e na busca da autonomia tecnolgica, inclusive nuclear. Tem lugar, em 1975, a assinatura de um acordo de cooperao com a Alemanha, motivando imediata e intensa oposio dos Estados Unidos, basicamente devido a preocupaes com a proliferao (o Brasil tinha recusado, em 1968, o tratado de noproliferao nuclear, por consider-lo discriminatrio e desigual). A armao marcada da ao do Estado no plano interno e externo se fez em grande medida custa de conitos com os Estados Unidos, como na denncia, em 1977, do acordo bilateral de cooperao militar (de 1952), por motivo de interferncia nos assuntos internos do pas, de fato por causa do contencioso nuclear e da questo dos direitos humanos. Observa-se no perodo a conrmao da fragilidade econmica do pas, ao no terem sido eliminados os constrangimentos de balana de pagamentos que marcaram historicamente o processo de desenvolvimento: as crises do petrleo, em 1973 e 1979, seguidas pela da dvida externa, em 1982, marcam, a despeito da cooperao nanceira, o comeo do declnio do regime militar. 2.5 Redemocratizao brasileira e acirramento de conitos comerciais28 Os elementos mais signicativos da postura internacional do Brasil na fase da redemocratizao so caracterizados pelos processos de autonomia internacional e armao da vocao regional, com o incio da integrao sub-regional no Mercosul e de construo de um espao econmico na Amrica do Sul. Fazse tambm, nos anos 1990, a opo por uma maior insero internacional e a aceitao consciente da interdependncia em contraste com a experincia anterior de busca da autonomia nacional , com a continuidade da abertura econmica e da liberalizao comercial, no quadro de processos de reconverso produtiva e de adaptao aos desaos da globalizao. A carta americana ainda importante, mas j no essencial nesse perodo, e a diplomacia passa a apresentar mltiplas facetas, que no exclusivamente a de tipo bilateral tradi28
Partes desta seo e das seguintes foram incorporadas ao ensaio de Paulo Roberto de Almeida. A relao do Brasil com os EUA: de FHCClinton a LulaBush. In: GIAMBIAGI, Fabio; REIS, Jos Guilherme dos; URANI, Andr. Reformas no Brasil: balano e agenda. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2004, p. 203-228.
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cional: so elas a regional, a multilateral (principalmente no mbito da OMC) e a presidencial. A manuteno de boas relaes com os Estados Unidos no impede a existncia de conitos tpicos entre os dois pases, geralmente a respeito de questes comerciais (protecionismo no acesso de determinados produtos brasileiros ao mercado americano, como ao ou suco de laranja, diferenas de opinio no que se refere a patentes industriais, acusaes de pirataria ou de reservas de mercado, como no caso da informtica) ou ento em funo de problemas mais gerais da agenda multilateral (desarmamento, no-proliferao, reforma da ONU etc.). A poltica externa do governo Jos Sarney (19851990) foi marcada por transformaes importantes, a comear pelo processo de integrao com a Argentina, mas tambm por um irritante conito comercial com os Estados Unidos. Sarney, que tinha um interesse pessoal nos assuntos externos, inicia uma reaproximao poltica e econmica com o maior dos vizinhos do Brasil, a Argentina, com a qual um relacionamento difcil tinha sido mantido durante o perodo militar, especialmente a propsito da explorao de recursos hidrulicos na bacia do rio Paran. A partir de um encontro histrico, no nal de 1985, na cidade fronteiria de Iguau, entre os presidentes Jos Sarney e Ral Alfonsin, deu-se incio cooperao nuclear entre os dois pases e a um processo de integrao econmica que, na congurao denida no tratado de integrao de 1988, deveria levar, no espao de dez anos, a um mercado comum bilateral. Seus sucessores decidiriam, em 1990, acelerar esse processo, o que levou, com a extenso ao Paraguai e ao Uruguai, assinatura, em maro de 1991, do Tratado de Assuno, marco fundador do Mercosul29. Embora a administrao Sarney deslanchasse um processo de reforma tarifria e de abertura moderada da economia brasileira aos investimentos internacionais, acabou gerando mesmo assim um delicado conito comercial com os Estados Unidos. Os Estados Unidos se queixavam de uma lei sobre informtica que proibia a importao de computadores pessoais assim como associaes com o capital estrangeiro nesse setor. O cdigo brasileiro de propriedade industrial, ainda que em conformidade com a legislao internacional, constitua outro ponto de controvrsia, j que no reconhecia patentes farmacuticas. O governo dos Estados Unidos adotou, unilateralmente e de maneira ilegal em relao ao direito internacional, medidas de represlia comercial ao Brasil, que levou o assunto ao Gatt30. Outros pontos de tenso nesse perodo se referiam a posies
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Cf. ALMEIDA, Paulo Roberto de. Mercosul: fundamentos e perspectivas. So Paulo: LTr, 1998. Cf. VIGEVANI, Tullo. O contencioso BrasilEstados Unidos da informtica: uma anlise sobre formulao da poltica exterior. So Paulo: Alfa-megaEditora da USP, 1995.
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divergentes nas negociaes comerciais multilaterais da Rodada Uruguai, notadamente nos temas de servios e de propriedade intelectual. O restabelecimento, em junho de 1986, de relaes diplomticas do Brasil com Cuba, rompidas pelos militares em 1964, no parece ter introduzido maiores divergncias de ordem poltica entre os dois pases, assim como a busca, pelo Brasil, de uma aproximao com os dois gigantes do mundo (ento) socialista: pela primeira vez na histria do Brasil, um presidente visitou a China e a URSS. Com o gigante asitico, o Brasil estabeleceu um programa de cooperao no domnio cientco e tecnolgico que previa, entre outros, o lanamento de satlites sinobrasileiros a partir de foguetes chineses. Ao mesmo tempo, tentativas de fazer avanar o programa espacial brasileiro na rea de lanamento de vetores eram dicultadas pela obstruo feita pelos Estados Unidos transferncia de tecnologia de parceiros potenciais (Frana), em um momento em que o antigo Cocom (coordenao do controle de exportaes sensveis para os pases socialistas) da era da Guerra Fria era substitudo por mecanismos mais exveis patrocinados pelos Estados Unidos, como o MTCR (Missile Technology Control Regime). A cooperao nanceira, entretanto, ingressa em uma fase de estresse a partir da deciso brasileira de decretar a moratria do servio da dvida comercial, coroamento de um longo processo de deteriorao do equilbrio nanceiro externo do Brasil, que tinha sido iniciado com a crise da dvida externa latinoamericana em 1982, a partir da moratria mexicana de agosto desse ano, seguida da inadimplncia tcnica do Brasil. Diversos programas de sustentao nanceira foram concludos a partir de ento com o FMI, com a participao reticente da banca privada, mas a eroso da capacidade de pagamento continuou sua trajetria para o agravamento ao longo de toda a dcada. Em janeiro de 1985, como forma de pressionar por novas facilidades de crdito, o governo brasileiro anunciou que estaria suspendendo o pagamento de juros sobre a dvida ocial bilateral e portanto a dos Estados Unidos, igualmente at o reescalonamento dessas dvidas, ao que o Clube de Paris respondeu que o estabelecimento de um acordo stand-by com o FMI era a condio necessria para faz-lo. A substituio do ministro da Fazenda Francisco Dornelles por Dilson Funaro em meados desse ano no foi particularmente bem-sucedida em termos de entendimentos com o FMI e com os demais credores ociais e privados. O problema da dvida, bem como a sucesso de misses do Fundo ao Brasil, continuou pelos meses seguintes, sem qualquer mudana substantiva na conduo das renegociaes ou com muito pouco progresso no tratamento conceitual do problema. O presidente Sarney adotou uma retrica anti-FMI, ao declarar, em setembro de 1986 descartando o fato de que o Brasil de fato no cumpria nenhum plano com a instituio , que as frmulas do FMI para o
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Brasil simplesmente no funcionam. Elas nos conduziram mais dramtica recesso em toda nossa histria31. A moratria declarada em fevereiro de 1987, envolvendo o pagamento de juros dos emprstimos de mdio e longo prazo dos credores privados, chocou o mundo e o FMI, mas ela era de certa forma inevitvel: a dvida total era ento de 121 bilhes de dlares, e as reservas brutas tinham cado dramaticamente de 9,25 bilhes de dlares no nal de 1985 para menos de 4 bilhes de dlares no momento da moratria. Uma renegociao indita isto , sem o aval do Fundo e sem um stand-by em vigor tinha no entanto sido concluda com o Clube de Paris um ms antes, o que permitiu algumas acomodaes at que o ministro Funaro fosse substitudo por Luiz Carlos Bresser Pereira, em abril de 1987. Bresser Pereira no pretendia renegociar com o Fundo antes de acomodar a situao dos banqueiros privados, aos quais pediu um novo emprstimo-ponte com iseno de juros, sem resultados todavia. Seus encontros com funcionrios americanos para discutir seu plano de debt relief para o Brasil de fato de securitizao da dvida foram recebidos com um non-starter pelo secretrio do Tesouro James Baker, que recusou em setembro desse ano desvincular o esquema voluntrio de reduo de dvidas privadas dos arranjos com o FMI. Porm, esse esquema conceitual veio a ser consubstanciado depois no chamado Plano Brady, assim chamado em referncia ao sucessor de Baker frente do Tesouro, Nicholas Brady. O episdio revela, em todo caso, que o crdito poltico e nanceiro do Brasil, perante os Estados Unidos e os demais credores, era, nessa poca, extremamente reduzido e, provavelmente, com poucas perspectivas de melhoria. A guerrilha nanceira continuaria pelo resto da dcada, at que a gesto Marclio Marques Moreira na Fazenda, no princpio dos anos 1990, seguida mais adiante pela de Fernando Henrique Cardoso na mesma pasta com Pedro Malan designado como negociador ocial da dvida externa e, logo depois, no Banco Central , permitiu dar incio a uma nova fase no relacionamento do Brasil com a comunidade nanceira internacional. Um pouco antes dessa poca, o Fundo e as prprias autoridades americanas j estavam convencidos de que era preciso separar a estratgia do tratamento da dvida dos interesses dos banqueiros privados, o que foi logrado em 1989 por meio do Plano Brady, que previa precisamente uma estratgia mais exvel para o debt relief e para o apoio do FMI aos novos esquemas de facilitao da renegociao dos crditos ociais e dos emprstimos privados. No intervalo, o sucessor de Bresser Pereira na Fazenda, Mailson Ferreira da Nbrega, assinou uma carta de intenes com o Fundo, em junho de 1988, pre31
Citado em BOUGHTON, James M. Silent revolution: the International Monetary Fund, 19791989. Washington: International Monetary Fund, 2001, p. 455.
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vendo a negociao de um novo acordo stand-by e antecipando negociaes com banqueiros e o Clube de Paris. Em agosto, o Brasil conseguiu sacar uma tranche de 365 milhes de DES de um total de mais de 1 bilho aprovados, mas isso foi tudo. As turbulncias polticas do nal do governo Sarney e as expectativas geradas pela nova Constituio minaram os esforos do ministro Mailson em prol de acordos consistentes e durveis com aqueles parceiros. No plano multilateral, Sarney anuncia na ONU, em 1989, a disposio do Brasil em assumir responsabilidades na eventualidade de uma reforma da Carta das Naes Unidas, colocando claramente a candidatura do Brasil a uma vaga como membro permanente no Conselho de Segurana, mas os Estados Unidos no reagiram ocialmente a essa pretenso, ainda que favorecessem a entrada da Alemanha e do Japo no mesmo rgo. A gesto do presidente Fernando Collor de Mello (19901992) foi basicamente infeliz no domnio da economia, mas introduziu em contrapartida mudanas signicativas na poltica externa, a comear pelo processo de integrao no Cone Sul (com a criao do Mercosul, agregando o Paraguai e o Uruguai ao projeto de mercado comum j concertado com a Argentina), que foi continuado na rea nuclear, onde no apenas se observa uma real distenso bilateral, mas tambm o incio da reviso da doutrina de capacitao nuclear adotada algumas dcadas antes por militares e diplomatas. A reao do governo brasileiro proposta do presidente George Bush (pai) de estabelecimento progressivo de uma zona de livre-comrcio no hemisfrio foi bastante cautelosa, reetindo mais a postura do Itamaraty do que a disposio do presidente: com efeito, Collor tinha dado incio, logo no comeo de seu governo, a um processo acelerado de abertura econmica e de liberalizao comercial, que seria conrmado por um programa de reduo tarifria (entre outubro de 1990 e julho de 1993), coincidente com o estabelecimento da Tarifa Externa Comum prevista no esquema da unio aduaneira do Mercosul, a ser implantada a partir de 1o de janeiro de 1995. As relaes polticas e econmicas com os Estados Unidos conheceram uma melhoria parcial nesse perodo, como resultado da disposio de Collor em liquidar algumas hipotecas herdadas do passado, que serviam como focos dos contenciosos bilaterais. Assim, foram desmantelados progressivamente os mecanismos protecionistas e excludentes previstos na Lei de Informtica de 1984, ao mesmo tempo em que se revia a lei do software e se dava incio elaborao de um novo Cdigo de Propriedade Industrial, capaz de acolher o patenteamento farmacutico, centro dos conitos e das retaliaes comerciais aplicadas ilegalmente pelos Estados Unidos nos anos 1980. A distenso se estendeu igualmente ao terreno nanceiro, com a ao mais ortodoxa do diplomata e banqueiro Marclio Marques Moreira, primeiro na Embaixada em Washington (desde o gover-
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no Sarney) e, numa segunda fase do governo Collor, frente do ministrio da Economia. Assim, uma carta de intenes negociada com o FMI em setembro de 1990, pela primeira titular da economia no governo Collor, no teve implementao em virtude das demais inconsistncias do plano de estabilizao introduzido em maro desse ano, mas o ministro Marques Moreira logrou concretizar um reescalonamento no mbito do Clube de Paris em 1992, mesmo sem dispor do aval do FMI. Impedido o presidente Collor pelo Congresso, no nal de 1992, seu vice, Itamar Franco, assume o poder com uma plataforma bem menos reformista ou aberturista, mas ainda assim d continuidade ao processo de privatizaes e de reforma tarifria. A partir da presena do senador Fernando Henrique Cardoso na conduo dos negcios da Fazenda, a partir de maio de 1993 (depois de alguns meses frente da chancelaria), e de uma brilhante equipe de assessores econmicos em postos estratgicos do governo Itamar Franco, foi possvel conduzir, pela primeira vez em muitos anos, um processo realista e consistente de ajuste estrutural, que, via desindexao planejada da economia, acabaria levando ao plano Real, passando pela soluo parcial do problema da dvida externa em abril de 1994 e a subseqente suspenso ocial da moratria. Antes, um acordo com o Clube de Paris, em 1992, sob a conduo de Pedro Malan, tinha nalmente contornado a situao dos crditos ociais, ainda que o Brasil tivesse aspirado a condies algo mais vantajosas do que as obtidas nesse processo (talvez equivalentes s que ele prprio teve de conceder Polnia, enquanto credor, pouco tempo antes). No contexto regional, o governo Franco lanou, em 1993, por iniciativa do ministro Celso Amorim, o projeto de uma zona de livre-comrcio na Amrica do Sul (Alcsa), que deveria ser alcanada em um limite de dez anos, paralelamente s negociaes visando liberalizao comercial para todo o hemisfrio, conforme o programa que havia sido denido quando da primeira Cpula das Amricas, que reuniu em Miami, em 10 de dezembro de 1994, todos os chefes de estado democraticamente eleitos no continente americano. O processo de integrao sub-regional do Mercosul avanou satisfatoriamente durante a fase de transio, mas os pases-membros ainda se viam afetados pelos esforos de estabilizao macroeconmica e alguns surtos de hiperinao. Na regio, a Argentina logrou debelar a crnica instabilidade de mais de uma dcada mediante um audacioso plano de conversibilidade (Domingo Cavallo, em 1991) que vinculou rigidamente sua moeda ao dlar. O modelo de estabilizao adotado pela Argentina, entretanto, tornou virtualmente impossvel a prometida coordenao de polticas macroeconmicas e a coordenao cambial como previstas no Tratado de Assuno do Mercosul.
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2.6 A era FHC: globalizao assimtrica e crises nanceiras O relacionamento do Brasil com os Estados Unidos durante os oito anos que vo de 1995 a 2002 alcanou, como em nenhuma poca anterior, uma visvel melhoria de qualidade, que pode ser imputada tanto aos dados objetivos das novas realidades econmicas e polticas no Brasil como s personalidades e vontade poltica dos respectivos mandatrios, Fernando Henrique Cardoso e William J. Clinton. De modo geral, pode-se caracterizar essa fase como de ausncia de desentendimentos polticos, de um dilogo substantivo em temas de alcance regional e mesmo de mbito econmico multilateral e de permanncia residual de velhas e novas fontes de contenciosos comerciais, alguns de ordem sistmica (ou estrutural), outros de mbito setorial. Para essa mudana quase paradigmtica na interao bilateral colaboraram o novo ambiente macroeconmico no Brasil32, a nova respeitabilidade internacional adquirida pelo Brasil nos terrenos democrtico, humanitrio e nuclear e, de maneira algo difusa, o prprio cenrio mundial, que poderia ser caracterizado como de transio entre o velho sistema da Guerra Fria e uma nova ordem internacional ainda largamente indenida naquela conjuntura. O debate econmico na transio para o primeiro governo FHC (1995 1998) foi dominado pelo ajustamento macroeconmico introduzido pelo Plano Real, baseado em uma paridade mais ou menos estvel da nova moeda em relao ao dlar, e continuou a ser marcado, como desde o comeo da dcada, pelos problemas do m dos monoplios estatais, da modicao da legislao sobre patentes e das reservas nacionais do mercado, alm do papel reservado ao capital estrangeiro no processo de desenvolvimento do pas. Essas questes ocuparam praticamente todo o perodo, resultando em uma importante reviso das disposies constitucionais e legais relativas s regras aplicadas ao capital estrangeiro, ainda que, a despeito da continuidade das medidas de abertura internacional, a poltica comercial tenha conhecido certa reverso, no sentido da elevao de algumas tarifas (sem reforma da tarifa externa comum) e da introduo de salvaguardas setoriais (indstria automotiva). Ocupando, em uma primeira fase do governo Itamar, a chea da diplomacia brasileira (o Itamaraty) e tendo ento procurado associar os empresrios ao processo decisrio sobre questes de poltica externa (nal da Rodada Uruguai e Mercosul, por exemplo), Fernando Henrique conrmou uma viso essencialmente pragmtica do sistema mundial e das relaes econmicas internacionais, desmentindo antigos temores quanto ideologia da dependncia e de um mo32
Cf. FONT, Mauricio A. Transforming Brazil: a reform era in perspective. Lanham, MD: Rowman & Littleeld, 2003.
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delo de desenvolvimento industrial eventualmente baseado no modelo cepalino. Durante a campanha eleitoral, as questes de poltica internacional mais presentes em seu discurso foram expressas pelas noes de insero competitiva no mundo, vocao universal do pas, integrao economia mundial, regionalismo aberto, democratizao das relaes internacionais e globalizao. Esse processo, tomado pelo lado das promessas inclusivas, foi no incio comparado a uma espcie de novo Renascimento, caracterizao logo corrigida e complementada pelos adjetivos assimtrico e desigual, medida que as crises nanceiras internacionais e a volatilidade inerente aos uxos de capitais revelavam a face menos risonha da globalizao33. Importante espao, em sua ao diplomtica, foi ocupado pelo Mercosul e pelo projeto de conformao de um espao econmico sul-americano: FHC sempre recordou que foi em sua passagem frente do Itamaraty, em 19921993, que foi lanada a iniciativa brasileira de uma zona de livre-comrcio sul-americana, sem tentativas excludentes, entretanto, j que as relaes com os Estados Unidos, reconhecidos como parceiro econmico mais importante, eram (e continuaram a ser) consideradas prioritrias. Participante, j como presidente eleito, da conferncia de Miami em dezembro de 1994, FHC revelou que foi surpreendido pelo prazo prematuro com o qual foi lanado o projeto da ALCA34. A dbacle cambial do Mxico, nesse mesmo ms, pode ter, por sua vez, surpreendido vrios dos demais participantes da cimeira, e de fato ela deu incio a um novo ciclo de crises nanceiras que passou a estar intimamente associado era de globalizao. Toda a segunda gesto FHC (19992002) esteve efetivamente marcada pela difcil administrao do equilbrio externo do pas, com a negociao de no menos de trs grandes pacotes de sustentao nanceira com o FMI e as demais instituies nanceiras multilaterais, com o apoio decisivo dos Estados Unidos em todas as operaes, sendo entretanto necessrio destacar que, diferena dos brutais choques ocorridos na sia e na Rssia, elas foram implementadas de maneira preventiva a qualquer crise ou ameaa de default, no na seqncia de cessao de pagamentos ou de quebras bancrias e empresariais. O Plano Real, cuja primeira etapa teve incio ainda na gesto FHC enquanto ministro da Fazenda, foi um sucesso no que se refere ao controle da inao, mesmo se o alto nvel das taxas de juros e a rigidez do cmbio, no incio, desencorajassem o crescimento das exportaes, agravando o dcit das transaes cor33
Cf. ALMEIDA, Paulo Roberto. A poltica externa nas campanhas presidenciais, de 1989 a 2002. In: Relaes internacionais e poltica externa do Brasil, op. cit., 2004, p. 255-308. Baseado em depoimento de Fernando Henrique Cardoso prestado a Paulo Roberto de Almeida em Washington, na data de 28 de maio de 2003.
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rentes (que atingiu 3,27% do PIB em 1996, a partir de um patamar relativamente confortvel, de aproximadamente 0,3% no comeo do Plano Real, alcanando, em novembro de 1998, 4,43% do PIB). No plano comercial, por outro lado, a balana bilateral registrou uma reduo gradual do supervit brasileiro durante o perodo 19901994 e dcits acentuados para o Brasil nos quatro anos seguintes: de fato, o Brasil foi um dos poucos pases no mundo com os quais os Estados Unidos lograram realizar supervits razoveis na segunda metade dos anos 1990, em um quadro geral de centenas de bilhes de dlares de dcit importador. Os Estados Unidos tambm emergiram, no nal do perodo, como o principal parceiro comercial do Brasil (em torno de 25%), superando os pases da Unio (ex-Comunidade) Europia, que em outras pocas chegaram a concentrar quase um tero do comrcio exterior do Brasil. Os uxos de contrapartida ao crescente dcit comercial bilateral eram basicamente de curto prazo, agravando a fragilidade externa e expondo a economia a ataques especulativos, como quando das crises nanceiras desencadeadas na sia em 1997 e que se estenderam Rssia em 1998, para nalmente tocar o Brasil no ms de outubro desse ano. Graas ao bom relacionamento desenvolvido entre os presidentes FHC e Clinton, o Brasil pde se beneciar de um plano de apoio nanceiro de carter preventivo, de 41,5 bilhes de dlares, composto de crditos stand-by do Fundo Monetrio, de nanciamentos dos bancos multilaterais de desenvolvimento (Banco Mundial, BID), assim como de um grupo de 20 pases-membros do Banco de Compensaes Internacionais, a comear pelos Estados Unidos. Contribuiu tambm para o sucesso do empreendimento o bom conceito gozado pelo ministro da Fazenda Pedro Malan em Washington e o entendimento pessoal por ele mantido com os responsveis americanos do Tesouro, Robert Rubin e Lawrence Summers. Mesmo nessas condies, o regime de cmbio foi atacado uma segunda vez, em janeiro de 1999, o que forou a mudana do regime de cmbio xo para um sistema utuante (e a introduo de uma poltica de metas de inao), sob presso de uma forte desvalorizao imposta pelos mercados. A recuperao econmica, na esteira da desvalorizao, foi bem-sucedida e, em abril de 2000, o Banco Central anunciou a queda dos juros e o pagamento antecipado (10 bilhes de dlares) dos montantes sacados (20 bilhes de dlares) no pacote de 1998. Em meados de 2001, contudo, com o agravamento da crise argentina e o aparecimento de novas incertezas nos mercados nanceiros, o Brasil retirou nova fatia da linha de crdito stand-by ainda aberta, agregando 2 bilhes de dlares s disponibilidades liberadas pelo acordo com o FMI. Para o Brasil, a deteriorao argentina, combinada a problemas conjunturais (crise energtica) e a diculdades estruturais (como a baixa competitividade externa, a despeito
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da desvalorizao), representou uma ameaa real ao equilbrio de um ciclo que vinha prometendo uma fase virtuosa. Nessas condies, comeou a delinear-se, com a ativa colaborao da nova administrao republicana de George Bush, a continuidade do programa de assistncia nanceira do FMI, que normalmente deveria encerrar-se em novembro de 2001, o que foi efetivamente implementado em agosto desse ano, mediante novo acordo preventivo prevendo a liberao de mais de 15 bilhes de dlares para reforo de reservas internacionais e garantia contra novos ataques especulativos contra o real. Pela utilizao desse emprstimo, o Brasil estava pagando entre 4,5% e 5% de juros anuais por 25% do valor do emprstimo e 7,5% pelo restante. Esse novo acordo de emprstimo por parte do FMI equivalente a cerca de 400% da cota do Brasil no Fundo e vlido para o perodo de setembro de 2001 a dezembro de 2002 deveria permitir cobrir, pelo menos parcialmente, as necessidades em divisas decorrentes de pagamentos devidos pelo servio da dvida, pela amortizao de ttulos que viessem maturidade no perodo, bem como outras necessidades da balana de transaes correntes, se os investimentos diretos no atingissem patamares satisfatrios em termos de volume e ritmo de entrada. Somados aos recursos disponveis nas prprias reservas do pas, bem como aos uxos e disponibilidades das instituies multilaterais de crdito, esse montante deveria dar um horizonte de segurana administrao das contas pblicas e externas do Brasil. De fato, a situao conheceu relativa estabilidade, a ponto de o Brasil se permitir pagar antecipadamente ao FMI, em abril de 2002, cerca de 4,2 bilhes de dlares um montante similar ao que ele havia sacado preventivamente em setembro de 2001. Em meados de 2002, no entanto, com o recrudescimento da crise no Cone Sul inexistncia total de qualquer acordo entre a Argentina e o FMI, a drenagem quase completa do sistema bancrio uruguaio, com fechamento de agncias e bloqueio de depsitos, como na Argentina , ademais das incertezas derivadas do processo eleitoral brasileiro, que tendia a favorecer os candidatos presidenciais da oposio, e seu impacto nos mercados, o Brasil se viu novamente engolfado na ameaa de nova crise nanceira, com um declnio abrupto e signicativo da paridade do real em relao ao dlar. J no ms de junho de 2002, o governo decidiu sacar cerca de 10 bilhes de dlares do acordo em vigor, e obteve do FMI a reduo do montante requerido como reservas de garantia (que ento passaram de 20 bilhes para 15 bilhes de dlares). Com a deteriorao do cenrio nanceiro, o governo optou por negociar em pleno perodo eleitoral, como tinha ocorrido em 1998, um novo acordo de sustentao nanceira com o FMI, acertado em 7 de agosto de 2002, previamente a sua aprovao pela diretoria executiva do Fundo em setembro seguinte. Ele no
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apenas beneciou-se do apoio da administrao dos Estados Unidos como o prprio diretor-gerente do Fundo, Horst Kohler, em conversa com FHC, praticamente dobrou o valor inicialmente pretendido pelo governo brasileiro35. Segundo o novo acordo, que substituiu o anterior e foi o terceiro concludo na segunda administrao FHC, o Brasil passou a dispor, por um perodo de 15 meses a partir de sua assinatura, de cerca de 30 bilhes de dlares adicionais (em torno de 23,4 bilhes de DES) para utilizao em caso de necessidade, sendo que 20% desse valor (em torno de 6 bilhes de dlares) poderiam ser utilizados j em 2002. Registre-se contudo que, em junho de 2003, o Brasil deveria devolver aproximadamente 10 bilhes de dlares desse emprstimo. Em contrapartida, para garantir a sustentao scal dos novos arranjos, o Brasil se comprometeu a manter o nvel do supervit primrio em 3,75% do PIB em 2003, valor depois aumentado para 4,25% pelo novo ministro da Fazenda, Antonio Palocci, j no governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva. Os desenvolvimentos nanceiros dos dois ltimos anos do governo FHC ocorreram sob a nova administrao George Bush, presumivelmente menos propensa a pacotes de socorro nanceiro ou a tratamento leniente para pases emergentes por parte das instituies nanceiras multilaterais. No obstante, o Brasil continuou a dispor de canais abertos com os responsveis nanceiros de Washington, em grande medida dada a seriedade dos compromissos do pas com a estabilizao macroeconmica e tambm a credibilidade conrmada das autoridades brasileiras nessa rea, o ministro Pedro Malan, o presidente do BC, Armnio Fraga, para no mencionar o prprio FHC. 2.7 As principais questes da agenda diplomtica BrasilEstados Unidos Um dos elementos mais relevantes da poltica externa brasileira na segunda metade dos anos 1990, de modo geral, e no plano bilateral, de modo particular, foi, ademais da prtica extensiva da diplomacia presidencial, a intensa relao pessoal cultivada pelos presidentes dos dois pases, o que trouxe a interao entre o Brasil e os Estados Unidos ao melhor ponto de entendimentos polticos alcanado em toda a histria. Esse dilogo de alto nvel com o presidente Clinton foi inaugurado ainda em 1995, com viagem de FHC aos Estados Unidos, da qual resultou uma agenda comum bilateral sobre meio ambiente que ampliava e estendia a cooperao que o Brasil j mantinha com vrios pases do G-7 nessa rea. Ele se prolongou em diversos outros terrenos de interesse institucional dos
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dois pases, bem como no plano propriamente poltico, como demonstrado pelos encontros de lderes da chamada Terceira Via (ou Governana Progressista), foro restrito de carter social-democrtico. Esse novo patamar do relacionamento resultou, segundo depoimento do ex-presidente, da coincidncia de vises polticas nos dois pases (democracia, direitos humanos, losoa econmica), mas tambm do alto grau de envolvimento pessoal logrado ao longo desses anos, com diversos encontros realizados bilateralmente ou margem de reunies multilaterais e plurilaterais (como as da Terceira Via), incluindo-se uma visita bem-sucedida a Camp David36. Na visita ocial de Clinton ao Brasil, em outubro de 1997, assim como na casa de campo do presidente americano, menos de um ano depois (junho de 1998), os dois mandatrios aproximaram pontos de vista e trocaram impresses dotadas de uma franqueza raramente igualada nas relaes bilaterais, com uma abordagem desprovida de restries mentais sobre os problemas mais importantes da agenda corrente no plano bilateral, hemisfrico e internacional. Segundo seu parceiro brasileiro, o presidente americano desejava, de modo sincero, que o Brasil desempenhasse um papel mais importante no cenrio regional e mundial, postura muito bem acolhida por FHC, que todavia tinha plena conscincia das limitaes estruturais e estratgicas conhecidas, no apenas em funo da carncia relativa de recursos por parte do Brasil como tambm considerando nossas prioridades na frente externa: preservao do Mercosul como base importante de negociaes para o projeto da ALCA, importncia prioritria dada ao relacionamento com a Argentina, antes da pretenso a um assento permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas, no-envolvimento direto nos problemas da Colmbia etc.37. A funo didtica desse relacionamento importante de ser notada, uma vez que as grandes potncias raramente se dispem a escutar as razes prprias de pases menores explica, por exemplo, por que o presidente Clinton passou a ser defensor do Mercosul, contra os ardores mais ofensivos dos negociadores comerciais da ALCA, a comear pela representante comercial Charlene Barshevsky. De forma indita no relacionamento bilateral, pode-se dizer que os Estados Unidos passaram a escutar o Brasil em temas de interesse diverso (no exclusivamente bilaterais), o que raramente havia ocorrido em qualquer poca anterior. A estabilidade trazida pelo Plano Real e as reformas constitucionais de 1995 e 1996, que abriram setores da economia ao investimento estrangeiro, permitiram adensar as reas de relacionamento recproco, no sem acusaes de desnacionali36 37
Depoimento de Fernando Henrique Cardoso ao autor (2003). Idem.
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zao por parte da oposio ao governo FHC. No plano empresarial, por exemplo, os investimentos diretos dos Estados Unidos no Brasil passaram de 18,9 bilhes de dlares em 1994 para cerca de 38 bilhes de dlares em 1998, constituindo mais de 50% dos investimentos diretos norte-americanos na Amrica do Sul. O Brasil passou a ocupar a quinta posio entre os pases receptores de investimentos diretos dos Estados Unidos, atrs da Alemanha e frente do Japo. Parte desses investimentos dirigiu-se aos leiles de privatizao em reas de infra-estrutura abertos participao estrangeira (como telefonia e energia), mas um volume crescente tambm foi aplicado em setores industriais e crescentemente nos servios. A credibilidade adquirida pelo Brasil no plano internacional e perante os Estados Unidos em especial tambm est relacionada importante mudana assumida na questo nuclear e de tecnologias sensveis, postura que vinha sendo implementada, verdade, desde as primeiras medidas de construo de conana com a Argentina na era SarneyAlfonsin e prolongadas nas administraes de Collor e de Menem (implementao de Tlatelolco e salvaguardas quadripartites envolvendo a Agncia Internacional de Energia Atmica e um rgo binacional de contabilidade e controle de material nuclear Abacc). Foi FHC, contudo, quem tomou, em 1995, a deciso de romper um tabu de quase trs dcadas e de grandes implicaes poltico-diplomticas, jurdicas e estratgicas para o Brasil: a adeso ao tratado de no-proliferao nuclear (TNP, 1968). O rechao desse instrumento, reiterado em diversas ocasies anteriores, era feito com base em argumentos conceituais seu manifesto carter desigual e discriminatrio, rompendo com o princpio da igualdade soberana das naes, que o Brasil sustenta desde Haia (1907), pelo menos e provavelmente por razes de ordem estratgica, j que antes da Constituio de 1988 os militares (e alguns diplomatas) pareciam alimentar um alegado projeto de capacitao militar nessa rea. A relao, percebida pelas grandes potncias como pouco clara, do Brasil com as tecnologias ditas duais, ou sensveis, alimentou por largo tempo a desconana poltico-diplomtica desses pases e a conseqente falta de acesso a determinadas tecnologias, prejudicando, por exemplo, o programa espacial brasileiro. Mas, ao conformar-se o Brasil, no comeo dos anos 1990, aos procedimentos vinculados s exportaes de materiais sensveis previstos no MTCR que tinham suscitado preocupaes dos Estados Unidos at o nal dos anos 1980 e ao aderir, em 1996, ao TNP, foram eliminados alguns dos mais importantes elementos dos contenciosos polticos entre ambos os pases. A evoluo foi favorvel a ponto de os Estados Unidos terem admitido assinar com o Brasil, depois de bastante relutncia do pessoal da rea de segurana, um acordo de salvaguardas tecnolgicas para a utilizao da base de Alcntara para o lanamento de satlites e equipamentos contendo tecnologia americana. O Bra-
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sil era o demandeur, nesse caso, e as resistncias de alguns setores da administrao americana ainda basicamente motivadas por preocupaes de segurana e de no-proliferao, mesmo se consideraes comerciais no possam ser excludas foram vencidas mediante contato direto de FHC com o presidente Clinton38. Assinado em abril de 2000, o acordo sobre Alcntara foi submetido a duras crticas no Congresso brasileiro, em razo de seus efeitos eventualmente negativos em termos de acesso brasileiro tecnologia de ponta no setor espacial, adicionalmente a outras consideraes de carter poltico ou econmico (quando seu objetivo precpuo no era a transferncia de tecnologia, mas sim, mais precisamente, seu controle). O novo governo Lula, em maio de 2003, determinou a retirada do instrumento do Congresso e a abertura de novas negociaes com os Estados Unidos, visando ajustes no acordo. O registro importante a ser feito, entretanto, foi a prpria assinatura do acordo, que testemunha o novo patamar alcanado nas relaes bilaterais, de certa forma preservado, mesmo com a mudana de orientao poltica dos novos governos em cada um dos pases. De fato, uma das caractersticas da nova fase do relacionamento entre ambos os pases seria essa passagem ao mtuo reconhecimento de sua importncia relevante alguns gostariam de dizer estratgica mesmo na presena de contenciosos localizados e independentemente de ideologias ou posturas polticas defendidas por seus respectivos mandatrios. Essa viso pragmtica da interao j tinha se manifestado quando do primeiro encontro entre o presidente FHC e o recm-empossado presidente dos Estados Unidos, George Bush, em fevereiro de 2001. O encontro de trabalho, muito bem-sucedido, antecedeu de pouco a III Cpula das Amricas, realizada em Montreal, no Canad, na qual Brasil e Estados Unidos continuaram a manter diferenas notrias de opinio e de enfoque quanto construo da ALCA, cuja fase nal de negociaes, entre 20032005, ocorre com a co-presidncia do processo por ambos os pases. Essa importncia j tinha sido reconhecida por uma Fora-Tarefa Independente, patrocinada pelo Conselho de Relaes Exteriores de Nova York, cujo relatrio, encaminhado ao presidente Bush logo aps sua eleio, armava claramente que o Brasil pea fundamental para uma poltica americana no hemisfrio ocidental, insistindo por isso para que haja um dilogo contnuo por meio do qual ser possvel determinar se os Estados Unidos e o Brasil podem trabalhar mais ecientemente em conjunto para benefcio mtuo39. Ainda
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Depoimento de Fernando Henrique Cardoso ao autor (2003). Cf. COUNCIL on Foreign Relations, Independent Task Force on Brazil. A letter to the president and a memorandum on U.S. policy toward Brazil. Nova York: Council on Foreign Relations, 2001; disponvel em <http://www.cfr.org/publication.php?id=3900> (acesso em 29-5-2003).
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que as recomendaes tenham sido feitas com base no foco quase exclusivo dos interesses nacionais dos Estados Unidos, elas so signicativas de um novo consenso sobre o Brasil alcanado pelo establishment por excelncia da comunidade de poltica externa desse pas, merecendo como tal uma longa citao, posto que ela identica os pontos prioritrios da agenda para os Estados Unidos: O Brasil pode e deve ser um agente da maior importncia, juntamente com os Estados Unidos, na sustentao da reforma econmica e da democracia, na promoo do livre-comrcio e dos mercados abertos, no combate ao narcotrco, ao terrorismo e ao crime sem fronteiras. Se quisermos expandir a rea de Livre-Comrcio da Amrica do Norte at a Amrica do Sul, o papel do Brasil ser determinante. Se quisermos lidar com a questo das drogas em todo o hemisfrio, no ser possvel faz-lo sem o Brasil. Em ltima anlise, nenhuma das polticas fundamentais dos Estados Unidos ter qualquer efeito se o Brasil delas no participar. O Brasil o fulcro de todas elas40. Esses so os pontos que compem a agenda americana para o Brasil e para a regio, que provavelmente prefeririam, por sua parte, insistir no apoio a polticas de desenvolvimento, transferncia de tecnologia, acesso a mercados, como condio de superao das amarras do subdesenvolvimento. Esse tipo de desencontro tem sido uma constante desde o imediato ps-Segunda Guerra, quando os pases latino-americanos insistiam por uma rplica do Plano Marshall aplicado regio e os Estados Unidos retrucavam com recomendaes de abertura econmica, acolhimento do investimento estrangeiro, liberalizao comercial e luta contra a corrupo e as desigualdades sociais. No parece ser muito diferente no incio do sculo XXI, mas os pases latino-americanos, por uma vez, parecem mostrar-se mais propensos a um novo modelo de desenvolvimento, menos dominado pelos estados nacionais. Um entendimento de princpio sobre as condies de abertura recproca e para um desarme tarifrio generalizado no hemisfrio parecia alcanado logo aps a III Cpula das Amricas, que conrmou a data de 2005 para o incio da conformao progressiva da ALCA. Os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001, no entanto, aprofundando tendncias recessivas j presentes na economia americana desde o ano anterior, vieram dicultar os entendimentos subseqentes, tanto quanto a modalidade excessivamente restritiva do mandato atribudo pelo Congresso ao executivo para a conduo das negociaes comerciais multilaterais, hemisfricas e bilaterais. Essas diculdades no plano comercial, no entanto, caram parcialmente obscurecidas pelas novas prioridades atribudas pelo governo Bush luta contra o terrorismo, no seguimento dos ataques de 11 de
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Cf. COUNCIL, op. cit., 2001.
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setembro, como constatado no ltimo encontro ocial entre FHC e Bush, em novembro de 2001, na capital americana. O processo eleitoral no Brasil, no decorrer de 2002, ao antecipar fortes tendncias mudancistas h muito latentes na sociedade, alimentou certo recrudescimento das preocupaes dos mercados com a manuteno das grandes linhas da poltica macroeconmica no Brasil, o que se manifestou nos indicadores de risco, com sensvel deteriorao cambial, dos preos dos ttulos negociados e a diminuio geral das linhas de crdito comercial e dos uxos de investimentos, diretos ou de portflio. A administrao republicana, no entanto, reagiu com grande benevolncia em relao s novas foras emergentes na poltica brasileira, assim como revelou extrema disposio para o dilogo to logo conrmada a vitria do candidato de oposio. O presidente Bush no apenas formulou convite para uma visita imediata realizada em 10 de dezembro de 2002 como sugeriu uma reunio de alto nvel ainda no decorrer do primeiro semestre de 2003. Em sua viagem a Washington, o presidente eleito conrmou o interesse de seu governo em comear quatro anos de relaes francas, construtivas e mutuamente bencas entre os dois pases. Em sua primeira declarao pblica efetuada na capital americana, Lula enfatizou que as anidades entre os dois pases, necessariamente condicionadas pelos diferentes estgios de desenvolvimento em que nos encontramos, devem ser a base do entendimento entre Brasil e Estados Unidos41. De sua parte, os parceiros americanos foram positivamente surpreendidos, desde o incio do novo governo, pela manuteno das grandes linhas da poltica macroeconmica anterior, o que sem dvida augura perspectivas de continuidade e mesmo expanso das boas relaes polticas e diplomticas entre o Brasil e os Estados Unidos. Ao iniciar seu governo, o presidente rearmou, em sua primeira mensagem ao Congresso, sua boa disposio em favor de uma relao intensa mas respeitosa das diferenas entre ambos os pases: As relaes bilaterais com os Estados Unidos devem reetir uma parceria madura, a partir do interesse recproco e do respeito mtuo, no obstante os contenciosos comerciais decorrentes da interao de economias dinmicas e complexas como as dos dois pases, que devem ser encarados com naturalidade e serenidade. Sero intensicadas as atividades de consulta bilateral poltica e em outras reas, prevendo-se a realizao de uma reunio de cpula bilateral42. De fato, a despeito de diferenas
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Luiz Incio Lula da Silva. National Press Club Luncheon Address by Brazilian President-elect Luiz Incio Lula da Silva. Washington: Federal News Service, 10 dez. 2002, p. 2. Luiz Incio Lula da Silva (2003). Mensagem ao Congresso Nacional na abertura da 1a sesso legislativa ordinria da 52a Legislatura. Braslia: Presidncia da Repblica, 17 fev. 2003, p. 244.
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entre os dois pases a respeito de questes comerciais (basicamente no tocante ALCA) e, sobretudo, em relao ao problema da interveno unilateral dos Estados Unidos no Iraque, uma primeira reunio de cpula ocorreu em junho de 2004, em formato indito historicamente, pois que complementada pela presena de diversos ministros setoriais e enriquecida pela assinatura de alguns acordos bilaterais de cooperao. 2.8 Concluses: a presidncia Lula e a busca de uma relao madura
No nal da dcada de 1990 e no incio do sculo XXI, em grande medida graas ao exerccio da diplomacia presidencial (tanto por FHC, como doravante por Lula), o relacionamento do Brasil com os Estados Unidos parece ter se tornado mais maduro e isento de preconceitos ideolgicos e de iluses quanto a qualquer tipo de relao especial, como ocorreu em diversas ocasies de um passado no to remoto. A expectativa, registre-se, bem mais, ou exclusivamente, brasileira do que americana, uma vez que a grande potncia do Norte no tem, ao Sul, nenhuma ameaa a sua segurana e, portanto, no atribui a suas fronteiras meridionais o mesmo grau de ateno estratgica que a outras regies, a comear pela sia e pela Europa. De certo modo, foi o Brasil quem alimentou esperanas e iluses de uma relao especial com os Estados Unidos. Recorde-se, por exemplo, a questo nem sempre bem colocada da opo entre uma poltica externa tradicional por denio alinhada e uma poltica externa independente, problema dramatizado por anos de enfrentamento bipolar no cenrio geopoltico global. Superado, contudo, o invlucro ideolgico da postura externa do pas nesse perodo, e mesmo os diversos rtulos com os quais se procurou classicar a diplomacia da era militar, assume importncia primordial, atualmente, a questo do desenvolvimento econmico, verdadeiro leitmotiv da diplomacia brasileira contempornea. por esse prisma que o Brasil identica seus interesses prioritrios e nessa postura que ele espera confortar seus temores mais manifestos, entre eles o de uma dominao econmica americana, mais imaginada do que realmente realizada, sequer em estado potencial. O Mercosul e a formao de um espao econmico integrado na Amrica do Sul so vistos, na agenda diplomtica brasileira do incio do sculo XXI, como alavancas do processo de desenvolvimento nacional, que poderia eventualmente vir a ser perturbado pelo projeto de uma rea de livre-comrcio hemisfrica, a ALCA, patrocinada pelos Estados Unidos em moldes similares aos da primeira tentativa efetuada na conferncia americana de 18891890. Tais so os temores
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alimentados de forma recorrente nos ltimos anos, ou qui dcadas. Segundo o depoimento de FHC, o relacionamento bilateral padece de uma crosta feita de declaraes contnuas de interesse recproco de parte e outra, mas de um afastamento tambm contnuo ao longo do tempo, bem mais alimentado pelo Brasil do que pelos Estados Unidos (que de fato teriam uma no-percepo do Brasil). Existiria, segundo o ex-presidente, um receio do Brasil de que uma aproximao com os Estados Unidos se faria em detrimento dos interesses do pas, da a tendncia a querer ganhar tempo, achando que mais tarde estaramos mais fortes e mais preparados43. Os conitos comerciais e mesmo, em determinados limites, certa oposio de interesses econmicos so, nessa viso, absolutamente compatveis com um bom nvel geral de relacionamento poltico-diplomtico, quando no um entendimento no plano estratgico, ainda que essa vertente seja por muitos considerada prematura (pelas mesmas razes, percebidas e reais, de assimetria estrutural, j apontadas antes). Em todo caso, os dois pases parecem ter dado incio a um estilo de relaes desprovido de a prioris ou condicionalidades estranhas ao prprio contexto bilateral e regional. O terreno foi semeado nesse sentido ao longo da ltima dcada de reformas econmicas no Brasil e mostra-se preparado para uma nova etapa de colheitas polticas e diplomticas que contribuiro provavelmente de maneira decisiva para a denio de uma nova relao dos Estados Unidos com a Amrica Latina.
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Cf. CARDOSO, op. cit. (depoimento), 2003.
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Variaes do nacionalismo: meio sculo de relaes brasileiro-americanas
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3.1 Retrospecto histrico De uma forma ou de outra, o nacionalismo tem sido a tnica das atitudes brasileiras em relao aos Estados Unidos desde o primeiro governo Vargas (19301945). Na Repblica Velha (18891930), as linhas clssicas da poltica traadas pelo Baro do Rio Branco, e calorosamente apoiadas por Washington, criaram uma parceria fraterna entre os dois gigantes do hemisfrio44. Os Estados Unidos estavam ultrapassando progressivamente a Gr-Bretanha como principal comprador de caf, o principal produto de exportao do Brasil, e como principal fornecedor de produtos manufaturados. Diplomatas brasileiros e americanos compartilhavam uma viso algo desdenhosa da Amrica espanhola, exceto em relao Argentina e ao Chile, como uma mistura de pequenos estados instveis, sujeitos a freqentes golpes de estado e governados por pretensiosos caudilhos. Ambas as naes estavam preocupadas com os desgnios imperiais da Europa para a Amrica Latina. Os brasileiros no se perturbaram pela expulso da Espanha de Cuba. O Canal do Panam foi um benefcio para o Brasil, encurtando sobremaneira as rotas martimas para a Costa Oeste da Amrica do Norte. Na Primeira Guerra Mundial, o Brasil, como os Estados Unidos, mantiveram neutralidade at 1917 e, ento, declararam guerra Alemanha depois de vrios navios mercantes serem afundados por submarinos alemes. Nas negociaes de paz de Paris, os Estados Unidos apoiaram o papel do Brasil de porta-voz de toda a Amrica Latina na recentemente criada Liga das Naes. O Brasil dos anos 1920 parecia mostrar duas faces ao mundo. Internamente era uma sociedade e economia dominadas por bares (embora nenhum deles possusse ainda ttulos de nobreza) rurais: os plantadores de caf e os criadores de gado de So Paulo e de Minas Gerais. A face externa era um servio diplomtico altamente erudito, uente em francs e ingls, bem formado em direito internacional e histria, e instrudo nas culturas aristocrticas e plutocrticas dos Grandes Poderes daquela poca. Essa dicotomia era, em si mesma, instvel, especialmente com uma populao em rpido crescimento, que inclua grande nmero de novos imigrantes da Itlia, de Portugal, da Alemanha e do Japo para os estados do Sul do Brasil. A indstria de bens de consumo crescia rapi44
As caractersticas principais da poltica externa brasileira desde a independncia de Portugal so esboadas no Captulo 8 de meu livro Brazils second chance : en route toward the First World. Washington: Brookings Institution Press, 2001. O livro foi publicado no Brasil sob o ttulo A segunda chance do Brasil : a caminho do Primeiro Mundo (traduo de Srgio Bath e Marcelo Rafaelli. So Paulo: Editora Senac, 2002). Veja o Captulo 8: O Brasil e o mundo, p. 269-302.
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damente, expandindo as cidades e criando um proletariado industrial embrionrio, base para a organizao de sindicatos operrios e alvo potencial para a Internacional Comunista. A revolta dos tenentes de 1922 revelava um amplo descontentamento com a estagnao poltica e econmica, no restrito ao corpo de ociais do exrcito. Ela inaugurou uma dcada de rebelies espordicas em vrios estados e regies contra a ordem estabelecida. O smbolo duradouro do descontentamento foi a histrica e longa marcha de militares rebeldes, liderada por Lus Carlos Prestes, o qual mais tarde se tornou lder do Partido Comunista do Brasil. Essa situao foi posteriormente solapada pela queda dos preos do caf na Grande Depresso de 19291933, reduzindo a receita de exportao de caf de mdias anuais superiores a 68 milhes de libras esterlinas entre os anos 19241929 para menos de 30 milhes entre 19301934 e para apenas 17 milhes entre 1935-193845. Naquelas circunstncias, houve de fato pouca resistncia rebelio, em 1930, liderada por Getlio Vargas, governador do Rio Grande do Sul, contra os resultados da eleio apurados pela velha ordem. So Paulo tentou resistir, mas sua revoluo constitucionalista foi derrotada por um bloqueio naval a seus portos. Enquanto a depresso continuava, as instituies democrticas enfrentavam em toda a parte crescentes presses, que abriam caminho para o fascismo na Itlia, no incio dos anos 1920, e para o nacional-socialismo (nazismo) na Alemanha, em 1933. A Rssia desfrutara de democracia por apenas alguns meses de 1917 e estava agora sob o controle tirnico de Josef Stalin, com ambies de espalhar o comunismo por todo o mundo por meio de inltrao nos sindicatos de trabalhadores. O velho imprio havia desabado na China, mas o regime do Kuomintang no foi capaz de consolidar a democracia ou de comear a modernizao econmica e a reforma. Mesmo nos Estados Unidos, demagogos populistas como Huey Long e Father Coughlin obtiveram signicativo progresso at o New Deal de Franklin Roosevelt, que transformou o capitalismo americano e o mapa poltico interno. No Brasil, alm de um partido nacional protofascista chamado de Integralista, comunidades imigrantes da Itlia, Alemanha e Japo estavam sendo ativamente preparadas pelos regimes fascistas nos pases de origem enquanto o Partido Comunista recrutava sindicalistas, camponeses e ociais da reserva do exrcito. Em novembro de 1935, rebeldes comunistas em Natal, Recife e em quartis-generais prximos ao Rio de Janeiro, ento capital do pas, assassinaram ociais do exrcito enquanto eles dormiam. Aps vrios anos de esforos hesitantes de reformas constitucionais democrticas nessa situao agitada, Vargas implantou abertamente uma ditadura em 1937. Assumiu inteiramente o poder
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Dados calculados pelo IBGE. Estatsticas histricas do Brasil, 1987, p. 312 e 524.
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legislativo, substituiu os governadores dos estados por interventores escolhidos por ele, censurou a imprensa e tomou medidas diligentes para manter sob controle o movimento fascista e comunista. Em 1945, tendo levado o pas a uma participao ativa na Segunda Guerra Mundial por meio da Fora Expedicionria Brasileira, que atuou na campanha contra a Itlia, entre 19441945, aceitou a lgica de lutar numa coalizo democrtica contra ditaduras fascistas e renunciou presidncia. Ainda no governo, criou dois novos partidos, o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) e o Partido Social Democrtico (PSD), tendo em vista um futuro retorno. Com o apoio desses partidos, ganhou facilmente a eleio de 1950 e atuou como presidente sob a Constituio de 1946. Em 1954, porm, devido a denncias de crimes nanceiros de seu irmo Benjamim e de uma tentativa fracassada de assassinato do jornalista e poltico Carlos Lacerda, a qual atingiu sua escolta militar, Getlio Vargas suicidou-se. As linhas mestras da poltica externa para o resto do sculo XX e muitos dos assuntos crticos nas relaes brasileiro-americanas foram denidos durante a era Vargas. Sua ditadura proibiu as greves, mas forou a organizao de sindicatos de trabalhadores e de federaes de empregadores a solucionar as disputas por meio de tribunais de justia do trabalho. O retorno democracia em 1945 renovou o direito de greve, mas manteve intacta a estrutura organizacional, criando uma relao simbitica entre os sindicatos e o governo. Embora as relaes diplomticas com a Unio Sovitica tivessem sido rompidas em 1947 e o Partido Comunista estivesse nominalmente proscrito, os membros do partido continuaram exercendo grande inuncia nos sindicatos e na ala esquerda do Partido Trabalhista (PTB) at o golpe militar de 1964. beira da Segunda Guerra Mundial, Vargas obteve sucesso em conseguir dos Estados Unidos assistncia para a criao da primeira usina siderrgica no Brasil (Volta Redonda), mas colocou-a inteiramente sob propriedade estatal. Quando foram encontradas jazidas de petrleo no Brasil, no incio dos anos 1950, ele quis, a princpio, permitir alguma participao estrangeira em sua produo, mas cedeu s presses para torn-la monoplio estatal, sob o slogan O petrleo nosso. Tambm reforou o preconceito nacional contra a participao estrangeira em outras exploraes de recursos naturais. Sua carta-testamento tornou-se um manual de referncia para a esquerda radical do Brasil, por meio de frases como decnios de domnio e espoliao dos grupos econmicos e nanceiros internacionais, liberdade nacional na potencializao de nossas riquezas e aves de rapina... (que) querem continuar sugando o povo brasileiro. Enviando a fora expedicionria para a Itlia em 1944, Vargas esperava estabelecer a base para um relacionamento com os Estados Unidos no ps-guerra
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semelhante ao que havia entre aquele pas e a Gr-Bretanha. Aquela meta foi exageradamente ambiciosa desde o princpio, mas mesmo uma verso mais moderada foi frustrada no nal dos anos 1940 pela preocupao dos Estados Unidos com a recuperao europia e a crescente rivalidade sovitica, e, em seguida, nos anos 1950, pela Guerra na Coria. O governo Eisenhower, iniciado em 1953, acreditava que poderia haver nanciamento suciente para o desenvolvimento econmico se houvesse condies atraentes ao capital privado e se o Banco Mundial atendesse s necessidade de capital pblico. Suposies quase nunca podem ser provadas, mas acredito que um programa modesto de ajuda econmica ao Brasil ao nal dos anos 1940 e incio dos 1950 teria reduzido sobremaneira o componente antiamericano do nacionalismo brasileiro nas dcadas de ps-guerra. Truman, claro, teve essa idia em mente quando co-patrocinou a Comisso Econmica Mista BrasilEstados Unidos, mas seu mandato acabou antes que o relatrio fosse completado. Eisenhower tinha pouco interesse na Amrica Latina, mas a comunidade empresarial americana reagiu com entusiasmo poltica de JK de cinqenta anos em cinco e aos incentivos brasileiros aos investimentos estrangeiros em automveis, ao, construo naval e outras indstrias de base. O governo dos Estados Unidos tambm se juntou ao Brasil patrocinando um Acordo Internacional do Caf, projetado para estabilizar os preos mundiais do principal produto de exportao do Brasil. No obstante, o governo Eisenhower permaneceu sem entusiasmo em relao ajuda governamental para o desenvolvimento econmico da Amrica Latina. No deu nenhum apoio proposta de Kubitschek para a Operao Pan-Americana at que sua complacncia foi abalada pelo quase linchamento do vice-presidente Nixon em Lima e em Caracas. Isso levou o presidente a enviar seu irmo, Milton Eisenhower, a uma excurso exploratria privada para avaliar a situao das relaes NorteSul no hemisfrio46. A dramtica derrocada da ditadura de Batista por Fidel Castro em 1959 no incio calorosamente bem recebida em Washington, mas as relaes com Cuba foram azedadas pela expropriao de empresas americanas e pela totalmente inesperada declarao de Fidel Castro de que sempre tinha sido membro do Partido Comunista. O relatrio de Milton Eisenhower levou diretamente ao apoio dos Estados Unidos criao de um Banco Interamericano de Desenvolvimento, h muito desejado pelos pases da Amrica Latina, e tambm ao emprstimo de 500 milhes de dlares para projetos de desenvolvimento social na reunio interamericana de Bogot, em 1960.
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As principais descobertas de Milton Eisenhower foram publicadas mais tarde em seu livro The wine is bitter: the United States and Latin Amrica. New York: Doubleday, 1963.
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Com a eleio de John Kennedy para presidente, aquele novembro trouxe a proposta de uma Aliana para o Progresso. A Aliana reunia duas motivaes compatveis: (1) acelerar o desenvolvimento econmico na Amrica Latina no quadro de instituies livres e (2) reduzir os atrativos de revolues comunistas vinculadas aos soviticos. Este ltimo aspecto estava de acordo com o Ponto Quatro da iniciativa de Truman de 1948 para ajudar aos pases em desenvolvimento. Tal aspecto tambm foi utilizado em parte na primeira proposta de Kubitschek para a Operao Pan-Americana, mas chegou muito tarde para obter uma cooperao integral do Brasil. Naquela altura, Jnio Quadros, apesar de apoiar-se em foras polticas anti-Vargas, j criara tanto os principais componentes negativos como os positivos do nacionalismo de sua assim chamada poltica externa independente. 3.2 Nacionalismo positivo e nacionalismo negativo Esses termos foram cunhados por San Tiago Dantas para distinguir (a) uma preocupao patritica para melhorar as condies econmicas e sociais de um pas e seu papel construtivo nos negcios internacionais de (b) uma hostilidade irracional e freqentemente contraproducente a todas as coisas estrangeiras, conhecida na gria americana como jingoism47. O Brasil amplamente dotado de nacionalismo positivo; todo estudante canta (...) teu futuro espelha esta grandeza, trecho do hino nacional. E grandeza signica tanto magnicncia como tambm imensidade. A verso negativa do nacionalismo apareceu primeiro, em sua forma moderna, durante a era Vargas, especialmente em seu ltimo mandato de presidente. Na prtica, Vargas continuou a manobrar entre extremos e a compensar as concesses esquerda por meio de inclinaes direita. Propondo a criao da Petrobras, deu uma grande demonstrao do slogan O petrleo nosso, mas seu plano inicial seria permitir a participao de empresas privadas na explorao e perfurao. Nesse ponto, sua inteno foi anulada pelos nacionalistas negativos, que insistiram no monoplio estatal, embora no nacionalizando as renarias privadas existentes que controlavam a importao do petrleo bruto. O Brasil perdeu, assim, com grande custo, a oportunidade de copiar os acordos que foram criados naquela poca no Oriente Mdio, mediante os quais companhias ocidentais perfurariam a sua prpria custa e, depois, compartilhariam na produo os sucessos da perfurao. O custo da perfurao que no encontrasse petrleo caria inteiramente para os estrangeiros. Consi47
Jingoism pode ser denido como o nacionalismo extremado, caracterizado especialmente por uma poltica externa agressiva e pelo patriotismo de tipo chauvinista (nota de Paulo Roberto de Almeida).
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derando que a maioria das perfuraes da Petrobras nas primeiras dcadas no encontrou petrleo, aquele procedimento teria economizado enormes somas ao contribuinte brasileiro. O preconceito especco contra investimentos estrangeiros em indstrias de recursos naturais foi muito forte no Brasil, embora parea ter diminudo a partir do incio dos anos 1990. Isso totalmente irracional em qualquer pas onde as quantidades desses recursos sejam muito superiores a suas necessidades atuais ou futuras. Durante dcadas, depsitos com alta concentrao de minerais metlicos so em grande medida exauridos, mas a tecnologia progressivamente reduz o custo de explorar os depsitos de baixa concentrao e a cincia pode encontrar substitutos de baixo custo, como plsticos para recipientes ou bras pticas para os os de cobre para comunicaes. Poupar o recurso na expectativa de um contnuo aumento de preos no longo prazo tende a ser uma aposta sem futuro. Nos anos 1960, a esquerda brasileira era muito relutante em reconhecer que as exportaes de recursos naturais de pases como o Canad e a Austrlia, amplamente nanciadas por capital estrangeiro, haviam sido os principais fatores para que aqueles pases atingissem padres de vida de primeiro mundo. A retrica sobre as excessivas remessas de lucro pelos investidores estrangeiros surgiu primeiro durante a ditadura de Vargas anterior guerra. Ele apenas tornou-a um assunto poltico central nos anos 1950, assunto que permaneceu durante dcadas aps sua morte. Essa retrica apela ao instinto primitivo de temer aos estranhos, especialmente se parecem diferentes e falam lnguas estranhas. Ela desempenhou um importante papel histrico na Amrica do Norte tanto como na do Sul e tem estado evidente na poltica europia recente, apesar do progresso rumo a uma unio poltica e econmica. Alm disso, para pases em desenvolvimento com capacidade limitada para a inovao tecnolgica, o investimento estrangeiro direto, freqentemente, o caminho mais curto para a implantao de novas indstrias, treinamento de mo-de-obra especializada e acesso a mercados externos. As formas mais bem-sucedidas, freqentemente, so as joint ventures, nas quais os parceiros locais oferecem o conhecimento do mercado interno e das fontes de mo-de-obra qualicada e tambm as relaes com os rgos controladores do governo. Os investimentos estrangeiros diretos no ocorrem sem a perspectiva de obteno de lucros e de sua devoluo, no nal, aos investidores. Tais investimentos criam novos canais para fugir ao controle de divisas por meio do superfaturamento ou do subfaturamento em transaes de uma empresa, mas esse tipo de manipulao pode ser mantido dentro de limites por um governo bem aparelhado. Acredita-se amplamente que em perodos de instabilidade da moeda as empresas de brasileiros e os indivduos ricos tenham respondido por muito mais
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evaso de divisas do que as companhias estrangeiras ou as joint ventures, sensveis s crticas pblicas. O investimento direto estrangeiro no a nica maneira de adquirir tecnologia estrangeira ou de atingir o mercado externo. Nas dcadas de grande crescimento de 19501990, a indstria da Coria do Sul teve acesso era eletrnica com grande sucesso adquirindo patentes e enviando milhares de jovens bem instrudos ao exterior para aperfeioamento tcnico48. Decincias educacionais excluram aquela possibilidade para o Brasil. 3.3 Crescimento acelerado, instabilidade, golpe de estado e supercrescimento acelerado
Depois do suicdio de Vargas, o breve interregno do presidente Caf Filho (19541955) marcou uma pausa no nacionalismo irracional e estabeleceu a base para o crescimento acelerado de Kubitschek, no qual os investimentos americanos, europeus e japoneses desempenharam importante papel49. Emprstimos estrangeiros e nanciamento domstico inacionrio, entretanto, desempenharam papis insustentavelmente grandes naquele crescimento acelerado, e JK estava pouco disposto a aceitar as condies do FMI para obter um amplo apoio nanceiro, o que poderia ter impedido a elevao nos nveis de preos. Por volta de 1959, todos os olhares se voltavam para as expectativas de uma presidncia de Jnio Quadros, apoiado pela Unio Democrtica Nacional (a UDN), contrria a Vargas. Para a surpresa de Washington, entretanto, Quadros criou uma aliana eleitoral informal com o discpulo de Vargas, Joo Goulart (o qual foi eleito vice-presidente, separadamente e com uma margem de votos muito menor). Depois de alguns meses, Quadros anunciou uma nova poltica externa independente com fortes implicaes anti-Estados Unidos. Deixando a retrica de lado, a mais dramtica inovao poltica foi a retirada de apoio ao colonialismo portugus na frica. Ela no interferia nas negociaes construtivas com os Estados Unidos e o FMI sobre reescalonamento da dvida e ajuda nanceira. Jnio parecia dar boas-vindas proposta de Kennedy para uma Aliana para o Progresso e enviou a sua conferncia de negociao no Uruguai
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Veja AMSDEN, Alice H. Asias next giant : South Korea and late industrialization. New York: Oxford University Press, 1989. Para um estudo das polticas e atitudes governamentais e empresariais ligadas a isso, veja GORDON, Lincoln Gordon; GROMMERS, Engelbert L. Grommers. United States manufacturing investments in Brazil : the impact of brazilian government policies, 19461960. Boston: Harvard Business School, 1962.
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uma forte delegao, cheada pelo ministro da Fazenda Clemente Mariani e por Roberto Campos. Em 25 de agosto de 1961, Quadros surpreendeu o Brasil e o mundo renunciando presidncia. Os Estados Unidos no tiveram nenhuma participao ou conhecimento antecipado dessa ao. Hoje no h dvidas de que Jnio pretendia apresentar sua renncia para que ela fosse rejeitada ou para que ele fosse imediatamente reempossado pela vontade popular. Mas, ao contrrio, a inesperada aceitao de sua renncia precipitou uma crise poltico-militar, com real perigo de combates entre faces internas nas Foras Armadas. O Congresso modicou a Constituio para que houvesse um sistema parlamentarista no restante daquele mandato presidencial (19611966), permitindo ao vice-presidente Joo Goulart assumir a presidncia e nomear um primeiro-ministro, o qual deveria ser, em seguida, aprovado pelo Congresso. Em 2002, escrevi um longo captulo adicional para a edio brasileira de meu livro, Segunda chance do Brasil, tratando das relaes brasileiro-americanas durante os 30 meses do governo Goulart, o qual terminou com o golpe militar de 31 maro/1o de abril de 196450. Baseado em telegramas daquela poca e em vvidas memrias pessoais, esse captulo descreve quatro fases em uma trajetria predominantemente descendente, com um declnio das esperanas para a Aliana para o Progresso no Brasil. Contrariando uma numerosa literatura, em ingls e portugus, que armava a participao dos Estados Unidos no golpe, ele deixa claro que isso no ocorreu seja no planejamento, seja na execuo. Nosso objetivo era manter a estrutura constitucional de 1946 intacta para o restante do mandato de Jnio e permitir eleies presidenciais em outubro de 1965. Nossa expectativa era uma segunda vitria eleitoral de Juscelino Kubitschek. As relaes brasileiro-americanas no incio de 1962 atravessaram uma breve fase promissora no governo do primeiro-ministro Tancredo Neves. Nela ocorreu uma visita ocial de Goulart a Washington, Nova York, Chicago e Omaha (Comando Areo Estratgico) e o incio de diversos projetos da Aliana para o Progresso. Goulart e Kennedy pareciam desenvolver um bom relacionamento pessoal. A conselho do embaixador brasileiro em Washington, Roberto Campos, o discurso de Goulart para o Congresso dos Estados Unidos voltou-se para as diculdades polticas de manuteno de um alinhamento de preos com a in50
O texto original em ingls daquele captulo foi publicado pela Brookings Institution Press em 2003 como um suplemento do livro, com o ttulo: Brazil, 196164: The United States and the Goulart regime. Washington: Brookings Institution, 2003. Esse suplemento integra a edio brasileira do livro: veja Captulo suplementar: 10. Os Estados Unidos e o governo de Joo Goulart, p. 315-370, com os dois apndices inditos: A. O encontro de Robert Kennedy com Joo Goulart em 17 de dezembro de 1962 e B. Aproximando-se do m: 26 de maro de 1964, p. 371-400.
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ao para os servios pblicos de propriedade estrangeira, como eletricidade e telefone. Para evitar conito, naquele momento, com a direo de companhias de investimento, principalmente americanas e canadenses, Goulart props uma poltica de compra negociada de empresas pelo governo brasileiro. Tambm reiterou sua promessa de pagar a expropriao da companhia telefnica feita pelo governador Leonel Brizola no Rio Grande do Sul. As diferenas na poltica em relao a Cuba (se o pas deveria ser excludo ou apenas suspenso das reunies da Organizao dos Estados Americanos) foram ligeiramente mencionadas. A segunda fase, nos governos do primeiro-ministro Brochado da Rocha e de Hermes Lima, foi um perodo de promessas no cumpridas e de declnio de esperanas para uma cooperao construtiva. A exceo agrante foi o apoio do Brasil quarentena contra o envio dos msseis nucleares soviticos a Cuba. As negociaes sobre a nacionalizao das empresas de servios pblicos foram adiadas indenidamente51. Com Goulart claramente a caminho de recuperar todos os seus poderes presidenciais, organizamos uma visita de Robert Kennedy em dezembro de 1962 para uma conversa direta com ele, na esperana de encaminhar o relacionamento para a cooperao positiva por meio da Aliana para o Progresso. Esse tambm foi nosso objetivo nas negociaes de 1963 entre San Tiago Dantas, ento ministro da Fazenda, e o diretor da Aliana para o Progresso, David Bell, que levaram a compromissos de ajuda em pagamentos trimestrais dependentes de polticas macroeconmicas antiinacionrias no Brasil. Essas polticas tinham sido claramente delineadas no plano trienal de Celso Furtado. Entretanto, em julho de 1963, Dantas e Furtado foram demitidos do ministrio de Goulart e a cooperao com a estabilizao macroeconmica no ocorreu. De agosto em diante, nosso objetivo central foi manter a estrutura constitucional intacta at a eleio de um novo presidente. Se isso falhasse, prevamos o perigo real de uma guerra civil e desenvolvemos um plano de contingncia para oferecer apoio logstico e moral, mas no tropas, para o lado anticomunis51
Um episdio curioso desse perodo ilustra a atuao do nacionalismo negativo. Em agosto de 1962, frustrado pela falta total de avano nos processos de compra das empresas de servios pblicos, perguntei quem era o encarregado daquele assunto e me foi dado o nome de um funcionrio pblico de alto escalo a quem encontrara em 1960 quando pesquisava em Harvard meu projeto sobre o Brasil. Em essncia, ele armou: Claro que no levamos avante aquele projeto porque vimos voc naquela foto da revista Fortune. A biblioteca da embaixada felizmente havia arquivado a Fortune. A pesquisa encontrou uma foto em que eu estava no escritrio do presidente da AMFORP (American and Foreign Power Company) em Nova York, conversando com executivos da empresa sobre seus problemas no Brasil. Disso se inferia que eu tinha tomado sopa com o diabo e no poderia mais negociar com o Brasil para acompanhar as promessas de seu prprio presidente ao presidente americano e ao Congresso dos Estados Unidos.
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ta e a favor dos Estados Unidos. O golpe de estado quase sem sangue de 31 de maro/1o de abril de 1964 afastou qualquer impulso de uma interveno dos Estados Unidos. A presidncia de Humberto Castello Branco marcou uma melhoria radical nas relaes brasileiro-americanas, apresentando um signicativo programa de emprstimos dos Estados Unidos para ajudar o combate inao, um abrandamento da legislao brasileira sobre as remessas de lucros para atrair capital estrangeiro privado, um reescalonamento negociado da dvida externa e o cumprimento das promessas de Goulart para negociar a compra das companhias estrangeiras de servios pblicos. O Brasil tambm concordou com um pedido dos Estados Unidos para participar na ocupao militar da Repblica Dominicana aps sua interveno naquele pas em 1965. Alguns historiadores descreveram o relacionamento daqueles anos como uma subordinao clara dos interesses e polticas brasileiros aos Estados Unidos, vendo semelhanas em meu prprio papel com o de um presidente de fato52. Tal quadro uma caricatura completamente errnea e uma subestimao brutal da capacidade e do desempenho do presidente Castello Branco, do ministro da Fazenda Octvio Bulhes, do ministro do Planejamento Roberto Campos e do ministro das Relaes Exteriores Vasco Leito da Cunha. Curiosamente, sugerido que a retomada da ajuda econmica dos Estados Unidos e do Banco Mundial era prejudicial economia brasileira, desconsiderando-se as bases lanadas naqueles anos para o rpido crescimento sustentado dos anos do milagre econmico (19681976). Freqentemente, so levantados trs pontos para sustentar a tese de que o governo Castello Branco era subserviente aos interesses dos Estados Unidos e indiferente aos interesses brasileiros: a interveno na Repblica Dominicana, a suspenso de Cuba da OEA e a proposta para uma Fora de Paz Interamericana. O primeiro realmente foi uma resposta positiva a um pedido dos Estados Unidos, mas estava condicionado a dois teros dos votos na OEA. No ano seguinte, fui instrudo por Washington (contrariamente a minha opinio) a solicitar que Castello Branco fornecesse alguma forma de apoio, embora no necessariamente tropas, para a Guerra do Vietn. Enfatizando o precedente com a Repblica Dominicana, ele respondeu que o Brasil poderia fazer isso apenas em conformidade com um voto na Organizao das Naes Unidas, fosse no Conselho de Segurana ou na Assemblia Geral. Ambas as alternativas eram ento, obviamente, impossveis.
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Um exemplo importante est em BANDEIRA, Moniz. Relaes BrasilEUA no contexto da globalizao : rivalidade emergente. So Paulo: Senac, 1997. Cap. V, p. 87-96.
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Sobre Cuba, o ministro das Relaes Exteriores Vasco Leito da Cunha presidiu a reunio da OEA que votou a mudana da ao de suspenso para excluso. Mas isso no foi apenas em resposta aos desejos dos Estados Unidos. Vasco tinha sido embaixador do Brasil em Havana nos anos iniciais da revoluo cubana. Tinha dado boas-vindas deposio do ditador Batista e perspectiva de um regime democrtico aberto e respeitoso dos direitos humanos. Quando o jardim de sua embaixada cou cheio de dissidentes cubanos temerosos, incluindo uma irm de Fidel Castro, solicitando asilo e ajuda para sair de Cuba, ele se tornou progressivamente desiludido. Em 1965, o governo brasileiro no precisava de nenhum estmulo dos Estados Unidos para votar tambm pela excluso. Depois da deciso do Brasil de participar tambm na ocupao militar da Repblica Dominicana, a idia de uma Fora de Defesa Interamericana permanente foi discutida com certa profundidade em alguns crculos da OEA em Washington. No sei se ela se originou no Pentgono ou no Exrcito brasileiro, mas acredito ter produzido maior entusiasmo no Rio de Janeiro do que em Washington. Recordo-me de uma mensagem de um desconcertado Edwin Martin, ento subsecretrio de Estado para a Amrica Latina, perguntando por que o Exrcito brasileiro estaria to entusiasmado com a Fora de Defesa Interamericana, sobre as situaes em que ela seria ativada e se ela no geraria mais tenso do que paz. No houve certamente presses dos Estados Unidos sobre o Brasil a respeito, e o assunto teve logo uma morte natural. Ao nal de 1965, parecia bastante possvel acreditar que as instituies democrticas pudessem estar inteiramente restabelecidas no Brasil no incio de 1967, com apenas um ano de atraso em relao ao calendrio poltico da Constituio de 1946. Um encontro de ministros de relaes exteriores do continente no Rio de Janeiro estendeu o prazo de durao da Aliana para o Progresso e estabeleceu os princpios para um encontro de presidentes do hemisfrio ocidental no Uruguai, no incio de 1967. O destaque daquele encontro era uma resoluo endossada por todos os ministros de relaes exteriores da Amrica Latina para criar, em meados dos anos 1980, uma rea de livre-comrcio compreendendo toda a Amrica Latina. (Naqueles dias, ningum sonharia em defender a incluso dos Estados Unidos ou do Canad.) Na poca, o presidente do Brasil era o marechal Costa e Silva, sinalizando um deslocamento para a direita, mas no ainda a forte guinada para a direita do Ato Institucional no 5 (AI-5), decretado em dezembro de 1968. Num almoo de despedida informal da delegao dos Estados Unidos em Punta del Este, esperando a partida do avio presidencial para Washington, o presidente Johnson levantou uma questo retrica: Se voc estiver num campo de batalha enfrentando fogo inimigo e precisar escolher um
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desses presidentes como seu companheiro de combate, qual voc escolheria? Sua prpria resposta foi Costa e Silva. Se o Vietn no tivesse impedido a reeleio de Johnson, a proposta de livre-comrcio poderia ter progredido, mas a administrao Nixon no mostrou nenhum interesse nela e, de fato, pouco interesse em relaes mais amplas com a Amrica Latina. Foi ento que a Aliana para o Progresso chegou realmente a seu m. Os seguidores de Kennedy so injustos com Johnson no reconhecendo seus esforos para um fortalecimento do programa. A ascenso de Nixon para a presidncia coincidiu com o AI-5 no Brasil. A resistncia de estudantes, sindicatos e outros grupos ao regime estava crescendo, com incurses espordicas de grupos de guerrilhas rurais e urbanas, gerando uma represso cada vez mais severa. A ateno pblica americana foi chamada subitamente para esses acontecimentos pelo seqestro do embaixador Burke Elbrick em setembro de 1969. Ele foi libertado, depois de vrios dias agitados, em troca da liberdade e do envio para Cuba de 15 prisioneiros polticos. Esse procedimento no foi dirigido unicamente aos Estados Unidos. Em 1970, o cnsulgeral do Japo e o embaixador da Alemanha foram seqestrados de forma semelhante e resgatados. Durante os seis anos seguintes, at a ascenso do presidente Ernesto Geisel e o incio da distenso e abertura, a opinio pblica americana via o Brasil com um misto de desnimo com a represso autoritria e de admirao com o milagre econmico. A ajuda econmica do governo dos Estados Unidos no tinha mais uma importncia crucial, e o setor privado americano participava ativamente no milagre. 3.4 Nacionalismo romntico
O milagre econmico do Brasil teve seu m com os choques dos preos de petrleo em 1974 e 1979, com os choques das taxas de juros dos anos 1980 e com os choques da poltica de inao em 19861991. A poca do milagre, entretanto, tinha produzido grandes mudanas na estrutura industrial e, tambm, na composio e nos rumos do comrcio. Uma caracterstica notvel do nal dos anos 1970, coincidindo com os passos cautelosos do presidente Geisel rumo liberalizao poltica, foi uma fase de romantismo econmico, ou de nacionalismo romntico, que gerou tenses signicativas com os Estados Unidos e outros pases desenvolvidos. Em informtica, tentou-se promover a capacidade interna proibindo as importaes de determinados equipamentos, provocando objees de usurios potenciais no pas tanto como de possveis fornecedores externos. Dado o nmero limitado de cientistas e engenheiros de alta tecnologia no Brasil,
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foi irreal concentrar o foco na indstria com a mais rpida taxa de substituio seis meses ou menos na aplicao de novas tecnologias. A tecnologia nuclear estava se desenvolvendo mais lentamente, mas o mundo industrial estava prestes a perceber que energia barata demais para cobrar era um sonho romntico dos anos 1940. Tambm estava cada vez mais claro que no era fcil produzir eletricidade por meios atmicos sem riscos de uma proliferao do armamento atmico. O governo dos Estados Unidos aprovou a construo da primeira usina eltrica nuclear do Brasil pela empresa americana Westinghouse, desde que o combustvel fosse fornecido pelo rgo governamental de energia atmica dos Estados Unidos. Em 1974, aquele rgo advertiu o Brasil, injustamente, como mais tarde provaram os acontecimentos, de que no poderia cumprir seu compromisso de fornecer o combustvel. O Brasil voltou-se ento para a Alemanha Ocidental, no apenas para o fornecimento de combustvel mas tambm para uma nova tecnologia centrfuga de separao de istopos de urnio. Aquilo no s poderia tornar o Brasil auto-suciente em combustvel para usinas eltricas mas tambm o tornaria capaz de produzir armas atmicas. Nos bastidores, o Exrcito e a Marinha brasileiros estavam trabalhando clandestinamente no desenvolvimento de armas nucleares, e na Argentina tambm ocorria o mesmo. O Brasil tambm havia, a princpio, se recusado a aceitar o Tratado de No-Proliferao Nuclear, baseando-se em que era ruim para o direito internacional manter duas categorias de pases: os nucleares e os no nucleares. (O tratado pretende o desarmamento nuclear completo e nal dos primeiros pases nucleares, mas ningum espera o cumprimento desse ponto.) Ento, no prprio dia da posse do presidente Carter, em janeiro de 1977, e sem dar nenhum aviso a Braslia, Washington anunciou que o vice-presidente Mondale estaria viajando para a Europa, em parte para persuadir o governo alemo a alterar seu acordo com o Brasil. Isso foi um choque rude para os brasileiros envolvidos com relaes exteriores, quer fossem militares ou no. A ele se seguiu um relatrio anual do Departamento de Estado dos Estados Unidos sobre os abusos aos direitos humanos no Brasil, documento de rotina cujas concluses eram menos graves que as de anos anteriores. No obstante, o ministro das Relaes Exteriores do presidente Geisel, Azeredo da Silveira, convocou a imprensa, no apenas para declarar que o Brasil havia rejeitado o relatrio e o devolvido para a Embaixada um gesto sem signicado mas tambm para anunciar que o Brasil havia decidido encerrar o tratado de assistncia militar bilateral de 1952. Aquele tratado dos anos Vargas no era uma ameaa soberania brasileira. Como as indstrias de armamentos do Brasil haviam se diversicado e assumido o suprimento de muitos tipos de armas, elas foram, como parte da rotina, apagadas da lista de fornecedores dos Estados Unidos. Mas a forma do anncio
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de Silveira sugeria que a ao era um importante passo na libertao do Brasil da dependncia dos Estados Unidos. O anncio foi recebido entusiasticamente pelo pblico, mesmo em crculos geralmente amigveis aos Estados Unidos. Assim, 1977 foi um ponto baixo nas relaes bilaterais. Silveira batizou sua poltica externa de pragmatismo responsvel, termo que dava pouca indicao sobre seu signicado prtico. Alguns anos depois, ele cultivou, com muita publicidade, um relacionamento especial com Henry Kissinger e o governo Reagan, que inclua reunies bilaterais peridicas do pessoal de planejamento das relaes exteriores. Na poca, entretanto, os principais assuntos bilaterais passaram a ser o reescalonamento da dvida e as taxas de juros, mais pertinentes aos tesouros nacionais e aos bancos centrais que aos diplomatas. Outro exemplo de arrogncia tecnolgica, nesse caso no envolvendo diretamente os Estados Unidos, foi a abordagem militar ao desenvolvimento da Amaznia. Estradas foram construdas e locais de cidades foram planejados como se aquelas terras midas, com sua imensa diversidade de ora e fauna e sua inadequao ecolgica para a monocultura agrcola, fossem como as pradarias americanas. Os protestos irromperam pelo mundo e dentro do prprio Brasil. O programa logo exauriu seu curso natural, mas infelizmente ofereceu argumentos para que organizaes no governamentais bem intencionadas na Amrica do Norte e na Europa comeassem a clamar pela internacionalizao da Amaznia. Nada poderia ter sido mais apropriado para desencorajar a cooperao brasileira com esforos conservacionistas internacionais do que esse desao direto soberania territorial. Essa fase tambm conheceu um perodo de intensa atividade brasileira no mbito das Naes Unidas no sentido de organizar o Terceiro Mundo para arrancar concesses dos pases avanados. Isso foi visvel na Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD) e em uma srie de conferncias especializadas sobre assuntos como populao mundial, ambiente e recursos ocenicos. Em cada caso, os delegados brasileiros zeram questo de puxar a barba do Tio Sam. Aquela postura inspirava-se no exemplo dos choques dos preos de petrleo da OPEP, cujas possveis analogias supostamente poderiam ser encontradas em muitos mercados de matrias-primas dominados por pases do Terceiro Mundo. Mesmo um economista internacional to pragmtico como Fred Bergsten, agora presidente do Institute for International Economics, foi momentaneamente inuenciado por essas supostas ameaas53. E havia declaraes espordicas de brasileiros proeminentes de que prefeririam que o Brasil fosse o primeiro do Terceiro Mundo do que o ltimo do Primeiro Mundo.
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Veja BERGSTEN, C. Fred. The threat from the Third World. In: Foreign Policy, vero 1973, p. 102-124.
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Uma reexo mais sbria aps experincias amargas, especialmente na frica, sugere que a prosperidade no Terceiro Mundo tambm seria benca ao Primeiro, que o relacionamento bsico entre eles no um jogo de soma zero ou negativa. O romantismo militar chegou ao m com as crises econmicas dos anos 1980 e do incio dos anos 1990 e o trmino do regime militar em 1985. O retorno ao governo civil foi bem recebido nos Estados Unidos, mas o relacionamento foi toldado pela crise da dvida aparentemente sem m de quase toda a Amrica Latina. A Constituio de 1988 tambm aumentou as preocupaes em crculos governamentais e empresariais nos Estados Unidos devido a sua discriminao contra as empresas de capital majoritariamente estrangeiro em geral, mesmo se constitudas no Brasil. 3.5 Rumo a um relacionamento mais estvel e durvel parceria sem hegemonia
A vitria de Fernando Collor em 1989 na primeira eleio presidencial direta desde 1960 deveu-se mais ao fato de ele ser no Lula do que por suas prprias polticas anunciadas. Lula naquela poca era considerado uma sria ameaa aos conservadores brasileiros e s instituies capitalistas. O breve mandato de Collor, antes de ser destitudo por corrupo, abriu uma nova fase nas relaes com os Estados Unidos, qual chamo de parceria sem hegemonia. claro que uma parceria desigual, especialmente em aspectos macroeconmicos ou militares, mas ela no contm nada de senhor e servo. Collor tomou trs importantes iniciativas em 1990, logo aps sua posse. A mais dramtica foi outro plano heterodoxo contra a inao, dessa vez juntando o controle de preos com o congelamento de ativos em poucos meses isso fracassou. As mudanas mais durveis foram a deciso por uma ampla privatizao das empresas de telecomunicaes estatais, de servios de eletricidade e de usinas siderrgicas, e uma abertura da economia ao comrcio exterior e aos investimentos. No mesmo ano, o presidente Bush (pai) props uma rea de Livre-Comrcio das Amricas, estendendo-se do Alasca Terra do Fogo, um tipo de tratamento de choque cuja recepo inicial no Brasil parecia muito favorvel. Ento, em 1993, confrontado pela total eroso inacionria da moeda, o sucessor de Collor, Itamar Franco, foi persuadido a indicar o ministro das Relaes Exteriores Fernando Henrique Cardoso como seu quarto ministro da Fazenda. Entre os amigos e colegas de Fernando Henrique e lderes no Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) estavam economistas de renome da Universidade de So Paulo e da Universidade Catlica do Rio de Janeiro que tinham trabalha-
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do em um projeto de reforma para superar a inao sem destruir todos os recursos monetrios, como na Repblica de Weimar da Alemanha em 1923, e sem um tratamento de choque insustentvel. O Plano Real foi criao deles. Seu sucesso levou Fernando Henrique presidncia por dois mandatos completos. Ele tambm permitiu uma transio surpreendentemente tranqila, no nal de 2002, para a presidncia de Luiz Incio Lula da Silva. 3.6 Uma parceria madura
As relaes brasileiro-americanas nos mandatos dos presidentes Clinton e Fernando Henrique, que em grande parte se sobrepuseram, foram as mais positivas em ambos os pases desde o incio do sculo XX. Eles foram favorecidos pela relao pessoal entre os presidentes, ambos intelectuais que gostavam de falar extensamente de idias, ambos de inclinao losca e poltica ligeiramente de centro-esquerda e ambos cticos quanto a transformaes utpicas. Ambos tambm foram frustrados em iniciativas internacionais que absorveram muito de seu tempo, FHC pela crise na Argentina que solapou o Mercosul e Clinton pelo fracasso da pacicao na Palestina. Durante a campanha eleitoral do Partido dos Trabalhadores e em outros pronunciamentos de anos recentes, ocorreram insinuaes ocasionais sobre supostas polticas e prticas intervencionistas americanas dos anos 1970 e 1980. Nada disso veio tona desde a eleio de outubro de 2002. Tambm no houve nenhum sinal de ressentimento da administrao dos Estados Unidos contra a modesta mas incisiva desaprovao do Brasil conquista unilateral (ou bilateral) do Iraque. Talvez o Brasil deva ter cado contente por no ser membro permanente nem temporrio do Conselho de Segurana da ONU em 2003. Os presidentes Bush e Lula parecem ter sado de seus caminhos para minimizar os pontos de discordncia. E, apesar do agudo contraste nas origens familiares e nas losoas polticas, ambos preferem a ao prtica ao debate terico e tendem a cooperar. No lado brasileiro, o destaque da poltica externa desde 1990 tem sido o nacionalismo positivo, livre dos elementos negativos e romnticos das dcadas anteriores. Com instituies democrticas e liberdades civis bsicas consolidadas, o grande tamanho do Brasil em rea, populao e produo econmica lhe d um papel de liderana natural na Amrica Latina e um papel de co-liderana natural com os Estados Unidos no hemisfrio ocidental. Isso no implica a aceitao automtica das polticas dos Estados Unidos nem um visceral negativismo para qualquer iniciativa que venha de Washington. Em peso econmico,
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os Estados Unidos superam grandemente em importncia o Brasil, embora por margens menores em termos reais do que em termos de dlares nominais54. Mas o Brasil pode ter peso igual ou maior na Amrica do Sul, como demonstrou em suas aes para cuidar de um golpe de estado no Paraguai e em seus esforos de mediao na Venezuela. O grande assunto bilateral em futuro prximo tambm multilateral, uma vez que se prende ao futuro das relaes comerciais interamericanas no mbito do comrcio global e de uma possvel rea de Livre-Comrcio das Amricas (ALCA). Observo que algum tipo de diviso de trabalho entre as negociaes na OMC (a rodada de Doha) e na ALCA parece ter sido alcanado entre o representante de Comrcio dos Estados Unidos, Robert Zoellick, e o ministro de Relaes Exteriores, Celso Amorim. Acredito que uma concluso bem-sucedida de um acordo da ALCA seria benca para todos os seus pases-membros, mas vejo obstculos para uma nalizao da negociao at 2005. A data pode ser mudada por um acordo entre os presidentes. Finalmente, quero aproveitar esta oportunidade para esclarecer uma passagem em meu recente livro relativa posio do Brasil nas Naes Unidas. Nas pginas de introduo, como parte de um grande resumo que introduz os leitores americanos posio do Brasil no mundo, escrevi: Em 1988, o pas assumiu a liderana na soluo de um antigo conito de fronteira entre o Peru e o Equador, e tem participado ativa e construtivamente das aes da ONU para a preservao da paz, o controle dos armamentos (incluindo a no-proliferao de armas de destruio macia) e a proteo do ambiente e dos direitos humanos. No provvel, contudo, que o Brasil concretize sua ambio de ocupar um lugar permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas55. Alguns leitores interpretaram mal essa ltima frase, como signicando uma oposio entrada do Brasil. No esse o caso. Se a Carta da ONU estivesse sendo negociada a partir do zero atualmente, haveria um padro diferente de pases-membros especialmente reconhecidos. O Conselho de Segurana sem dvida incluiria o Japo como membro permanente. A Unio Europia poderia ter um nico membro permanente representando toda aquela comunidade. O Brasil estaria l, mas no necessariamente com o poder de veto. O veto poderia estar
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Em populao, a razo Estados UnidosBrasil no ano 2000 era 1,7. A razo entre as rendas nacionais medidas pela taxa de cmbio ocial era de 15,0, mas em termos da paridade do poder de compra ela era de apenas 7,7. A razo entre as rendas per capita em termos da paridade do poder de compra era 4,7. Calculado com base nos dados do World Bank, World Development Indicators, 2002, Tabela 1.1, p. 18-20. Cf. GORDON, Lincoln. A segunda chance do Brasil, op. cit., p. 28.
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restrito a todos os membros permanentes, embora essa idia no fosse aceita prontamente pelos Estados Unidos e tambm pudesse ter a resistncia da Frana. No sei se a Rssia seria ainda qualicada como membro permanente. Mas a Carta no est sendo escrita hoje. No vejo uma disposio francesa ou britnica para desistir das cadeiras permanentes para abrir espao ao Brasil e a um membro africano (a frica do Sul?, o Congo?). Em resumo, minha concluso simplesmente estava baseada em uma avaliao ctica da disposio poltica internacional para enfrentar o tipo de problema envolvido na alterao do Conselho de Segurana. No havia nenhum sentido de julgamento negativo a respeito dos mritos dos anseios do Brasil.
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COMENTRIOS AOS TEXTOS DA PRIMEIRA PARTE
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Comentrios aos textos da primeira parte: Relaes BrasilEstados Unidos em perspectiva histrica
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Comentrios do professor Thomas E. Skidmore (Universidade Brown) ao texto de Paulo Roberto de Almeida
Lamento muito por no poder participar do seminrio patrocinado pela Embaixada no Wilson Center em 4 de junho. Sei que ser um evento muito estimulante, indubitavelmente marcado por profcuos debates sobre esse importante assunto. Na esperana de poder cumprir meu papel como debatedor estou juntando um comentrio sobre o excelente ensaio de Paulo Roberto Almeida (infelizmente no tenho o de Lincoln Gordon para ajudar). A ele acrescentarei algumas de minhas idias sobre a histria das relaes Brasil Estados Unidos. O ensaio de Paulo Roberto de Almeida um relato admiravelmente escrito e ricamente documentado das relaes econmicas entre Estados Unidos e Brasil no sculo XX. Em verdade, a discusso enfatiza o perodo ps-1985, o que bem apropriado, considerando que o perodo do qual temos mais a aprender. O autor logo nos d uma palavra-chave para identicar a relao BrasilEstados Unidos: assimtrica. A pergunta : como o Brasil lidou com essa relao desigual. Antes de 1985, o Brasil cambaleou por uma srie aparentemente innita de embates com credores internacionais, os quais sempre envolviam os Estados Unidos e sua rede bancria. Em 1985, o governo brasileiro sucumbiu lgica de seus crticos nacionalistas e deixou de pagar sua dvida externa. O resultado foi uma experincia breve e infeliz com a poltica unilateral. Os tecnocratas brasileiros logo inverteram aquela poltica e embarcaram no processo tortuoso de melhorar o crdito internacional do Brasil. Desde 1985, os governos brasileiros adotaram uma poltica mais pragmtica, a qual resultou em uma opinio favorvel em Washington e Nova York, como tambm em um pesado servio da dvida que reduz profundamente a capacidade brasileira de importar o capital e a tecnologia necessrios. Para agradar seus credores, como tambm os atuais herdeiros da sabedoria econmica, os brasileiros realizaram uma signicativa abertura de sua economia, acompanhada por uma volumosa privatizao que prometia fornecer o capital estrangeiro necessitado e tambm libertar o Brasil do peso morto de suas empresas pblicas. Alm disso, o Brasil, desde os anos 1990, desfrutou de uma administrao macroeconmica de alta qualidade, que necessariamente deve gastar muito de seu tempo provando sua competncia para Washington. Almeida positivo sobre o relato ps-1985 do Brasil e especialmente sobre Fernando Henrique, e tambm sobre Lula. Ele documenta a crescente aprova-
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o do governo dos Estados Unidos e das agncias nanceiras internacionais. Entretanto, no nos conta o custo lquido de tal aprovao. Como o autor concede, mesmo que apenas por implicao, o Brasil ainda apresenta vulnerabilidade nanceira. Apenas alguns meses de ms notcias poderiam coloc-lo em perigo. O que poderia fazer o Brasil para ganhar mais espao para manobrar contra suas restries econmicas internacionais? Como observador amigvel, destaco que o nico passo mais importante seria a promoo da exportao. Aumentos nos ganhos da exportao poderiam reduzir a pesada dependncia do Brasil de entradas de capitais para ajustar a balana de pagamentos. o servio sobre esta que produz as reincidentes crises da dvida. O ministro Almeida est compreensivelmente otimista com o futuro. Ele menciona, mas no discute em detalhes, o conito brasileiro-americano na poltica comercial. Meus amigos brasileiros me contam que tm a pior das expectativas sobre as intenes dos Estados Unidos nas prximas negociaes de comrcio (ALCA). Almeida nos reassegura que os Estados Unidos no sentem uma ameaa estratgica (dos tracantes de drogas ou terroristas, suponho) no Brasil. Como cidado americano preocupado, abrigo preocupaes sobre quantas vises antimultilaterais podem surgir subitamente em meu governo. Posso apenas expressar a esperana de que esse tipo de imprevisibilidade no venha a perturbar as relaes Estados UnidosBrasil. 2 de junho de 2003
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Comentrios do professor Eduardo Viola (UnB) aos textos de Paulo Roberto de Almeida e Lincoln Gordon
As relaes entre Brasil e Estados Unidos tm sido (e so) mais conitivas do que Lincoln Gordon e Paulo Roberto de Almeida reconhecem. Ambos os autores fazem excelentes e convergentes anlises sobre as relaes entre Brasil e Estados Unidos no ltimo sculo, destacando perodos similares de aproximao e distanciamento, e ambos enfatizam um processo de crescente amadurecimento da relao. Contudo, os dois autores no destacam que o amadurecimento da relao deve-se aproximao de uns dos parceiros (Brasil) ao sistema do outro (Estados Unidos), e no a uma mtua convergncia para um campo intermedirio. Com efeito, o Brasil que vai progressivamente transitando do autoritarismo democracia poltica e de uma economia mista com forte peso do Estado para uma economia de livre mercado. Nisso o Brasil segue um caminho similar a todos os pases que se modernizam. Embora a construo da democracia seja motivo de orgulho para a grande maioria dos brasileiros, o mesmo no acontece com a economia de mercado, que percebida por segmentos importantes da sociedade como uma imposio da superpotncia vitoriosa que contraria o interesse nacional brasileiro. Os dois autores tambm no destacam o antiamericanismo presente no Brasil desde a Segunda Guerra Mundial e seu forte impacto sobre a relao. Eu concordo em grande medida com os argumentos desenvolvidos por ambos os autores sobre a evoluo das relaes Brasil e Estados Unidos, mas meus comentrios pretendem enfatizar como a construo de uma economia de mercado est sendo feita no Brasil com diculdades, resistncias e ressentimentos que contribuem para alimentar o antiamericanismo e estruturar relaes mais conitivas do que Paulo Roberto de Almeida e Lincoln Gordon reconhecem. Farei tambm um comentrio sobre as relaes entre Brasil e Estados Unidos no mbito do regime internacional de mudana climtica rea no considerada pelos dois autores que teve muita importncia nas relaes da dcada de 1990 , em que se observa uma interessante evoluo de amadurecimento responsvel no posicionamento brasileiro e de involuo irresponsvel por parte dos Estados Unidos. A democracia poltica e a economia de mercado, enquanto mecanismos de libertao dos indivduos e de maximizao dos potenciais de uma sociedade qualquer, tornaram-se preponderantes no mundo anglo-saxo antes do que em qualquer outra parte do mundo. Desde sua entrada na Segunda Guerra Mundial, os Estados Unidos se constituram na principal fora promotora da expanso desses valores. Primeiro sendo a fora decisiva na destruio militar do fascismo
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europeu e japons e, depois, promovendo a reconstruo dos pases da Europa Ocidental e do Japo na forma de um capitalismo democrtico. Essa reconstruo no tratou de reproduzir valores econmicos e polticos liberais radicais, na forma do que hoje se convencionou chamar de neoliberalismo, ou seja, Estado mnimo e mercado regulado com o propsito de maximizar a liberdade econmica e a concorrncia interna e externa. Nesse momento, os Estados Unidos eram eles prprios penetrados por uma viso mais coletivista do capitalismo (keynesianismo) e mesmo da democracia, com uma nfase crescente no estabelecimento de instrumentos de consulta neocorporativista. O mpeto norte-americano de construir um mundo capitalista e democrtico esteve limitado s regies em que os Estados Unidos consideravam estratgicas do ponto de vista geopoltico. Nesse sentido, a poltica dos Estados Unidos em relao a pases que faziam parte de sua rea de inuncia direta e segura, especialmente a Amrica Latina, obedeceu a uma lgica mais imediatista, inclusive favorecendo a constituio e a manuteno de regimes claramente autoritrios e de um modelo econmico no liberal. A queda do bloco sovitico em 1989 legitima a nfase que vinha sendo dada pelos governos de Reagan e de Thatcher na necessidade de reformar o capitalismo ocidental. A reforma neoliberal, iniciada na Inglaterra e nos Estados Unidos na primeira metade dos anos 1980, propunha-se a reduzir o papel do Estado na economia e ao aumento da interdependncia econmica no plano internacional. O resultado dessas transformaes da ordem poltica e da economia internacional pode ser expresso na unipolaridade estrutural do mundo contemporneo em torno dos valores e instituies simbolizados pelo capitalismo democrtico anglo-saxo e especialmente norte-americano. Essa unipolaridade do mundo real se fundamenta na concentrao, nos Estados Unidos, de aproximadamente 30% do PIB, 45% dos gastos militares, 60% das patentes mundiais e a maior atratividade sobre imigrantes empreendedores de todo o mundo. O debate pblico sobre a construo de uma economia de livre mercado no Brasil dos ltimos anos muito contaminado por uma lgica coletivista que concebe a criao de riqueza no como o resultado de aes individuais autointeressadas, tpica do liberalismo, mas sim como derivada da ao do Estado56. Este visto como um ente coletivo capaz de agir de forma benevolente em nome dos interesses de longo prazo de toda a coletividade a nao , o que requer
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Para uma anlise detalhada das distores no processo de formao de opinio pblica no Brasil com relao construo de uma economia de mercado, veja VIOLA, Eduardo e PIO, Carlos. Doutrinarismo e realismo na percepo do interesse nacional: poltica macroeconmica, segurana e ALCA na relao BrasilEUA. In: Cena internacional, Braslia (v. 4, n. 1, 2003). Os presentes comentrios beneciam-se extensivamente das anlises desenvolvidas nesse artigo.
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uma interpretao dos prprios agentes pblicos como elementos altrustas (polticos, tcnicos, scais etc.). freqente a referncia vontade poltica como varivel necessria e suciente para a consecuo de aes e obteno de resultados, desconsiderando as restries polticas e econmicas existentes na prpria dinmica social. No terreno propriamente econmico, essa percepo voluntarista expressa uma viso catlica que coloca fortes restries ao capitalismo. A noo liberal de que o papel essencial do Estado criar e garantir regras simples, universais e impessoais, que expressem os costumes vigentes, estranha ao universo brasileiro. Aqui, o processo legislativo busca garantir ideais distantes da sociedade, criando um universo ccional que acaba por ser aplicvel de maneira limitada, parcial e relativa. Isso refora a disposio dos cidados de avaliar a funcionalidade ou mesmo o carter justo/justicvel de uma dada legislao, operando de maneira cnica em relao s regras. A transgresso da norma ou, de forma mais geral, da ordem aceitvel e, em alguns contextos, justicvel, particularmente quando realizada pelos que so vistos como mais fracos. Em termos de uma sociedade capitalista moderna, esses elementos so especialmente problemticos porque elevam o risco e a incerteza dos investimentos na medida em que corroem a garantia de direitos de propriedade e a validade de contratos de longo prazo e dicultam o processo de execuo de dvidas. A viso preponderante no Brasil a respeito da ordem internacional tende a sobredimensionar os fatores promotores da cooperao sobre os do conito. Como a guerra teve historicamente um papel marginal na histria do Brasil, a possibilidade de evit-la erroneamente projetada para a histria da humanidade. O papel crucial que as guerras tm tido para a evoluo humana estranha mentalidade brasileira. Particularmente a partir da transio democrtica da dcada de 1980, consolida-se na mentalidade brasileira um conjunto de valores (resoluo pacca dos conitos, incorporao dos contestadores ordem, miscigenao, democracia racial, acomodao de interesses) que diculta a percepo da dinmica essencial da segurana internacional, especialmente aps o 11 de setembro. O Brasil se v em uma posio de liderana natural da Amrica do Sul sem, pelo menos at o incio do governo Lula, se dispor a pagar os custos de exerccio dessa liderana. No caso do narcotrco e da guerrilha colombiana, a posio efetiva do lder regional seria de trazer para si o papel de comandar a restaurao da ordem no pas vizinho. Nas questes econmicas, a baixa propenso a arcar com os custos da liderana regional coloca o Brasil diante de uma realidade na qual cada pas de sua pretensa rea de inuncia (Uruguai, Chile, Argentina, Colmbia, Equador) tem, muitas vezes, maior interesse em estreitar seus vnculos com os Estados Unidos do que com o Brasil.
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Durante todo o sculo XX, a elite brasileira de poltica externa considera como um componente crucial das relaes do Brasil com as grandes potncias o fato de elas reconhecerem para o Brasil um papel de potncia regional. Esse reconhecimento, junto com a extrao de vantagens no relacionamento bilateral, determina o grau de amizade do Brasil com essas potncias. Nessa perspectiva, o governo Vargas se deniu a favor dos Aliados, na Segunda Guerra, e por isso a elite brasileira se sentiu profundamente decepcionada quando Roosevelt (constrangido pela preferncia sovitica) fez a opo pela incluso da Frana e no do Brasil no Conselho de Segurana da ONU. A poltica externa independente dos Estados Unidos, levada a cabo por Jnio Quadros e Joo Goulart, dispunha de uma aceitao quase consensual na elite brasileira, apesar das grandes diferenas que separavam esquerda e direita em relao s polticas internas. O Golpe de 1964 levou ao poder, por um curto perodo, uma poltica favorvel forte interdependncia com os Estados Unidos: o governo Castelo Branco (19641967), centrado nas reformas econmicas liberais e em um regime semiautoritrio, que se pretendia transitrio. Um grupo mais estatizante e autoritrio toma o poder com Costa e Silva. No perodo 19641977, os Estados Unidos reconhecem a centralidade do Brasil como lder regional administraes Johnson, Nixon e Ford , o que atendeu s necessidades dos diversos atores que conformam a coalizo dominante do regime autoritrio, sendo percebido como muito negativo pelas foras de oposio ao regime, particularmente pelas foras de esquerda. Com Carter, o regime militar brasileiro no apenas perde sua relevncia mas mesmo confrontado, iniciando-se um perodo, que se estende at hoje, no qual o Brasil no mais reconhecido como uma das potncias regionais do mundo pelos Estados Unidos. O questionamento do regime militar percebido de maneira favorvel pela esquerda, arrefecendo sua dinmica naturalmente antiamericana surgida de suas preferncias econmicas (socialismo) e como reao ao apoio dos Estados Unidos ao regime autoritrio. Entretanto, uma parte importante das foras que davam sustentao ao autoritarismo v a mudana da orientao da poltica externa dos Estados Unidos como um sinal de traio. A partir da presidncia Reagan, a esquerda retoma uma posio claramente antiamericana cujo foco passa a ser a resistncia adoo das polticas neoliberais. Como os Estados Unidos nunca mais reconheceram o Brasil como um parceiro privilegiado no sistema internacional (nesse sentido, o perodo 19641977 pode ser descrito como a idade de ouro), sempre haver um componente antiamericano no espectro poltico brasileiro, mesmo entre as foras mais liberais. Essa falta de reconhecimento por parte dos Estados Unidos aponta para a prevalncia de um sentimento de insatisfao permanente com os Estados Unidos e, muitas vezes, uma obsesso antiamericana, que tambm pode ser encontrada em
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pases como a Frana. Tal sentimento tem diversas origens. Entre as mais importantes, destaca-se a prevalncia de um iderio coletivista-estatista, que em si mesmo muitas vezes autoritrio e de uma viso muito distorcida do papel desempenhado pelos Estados Unidos no ps-Segunda Guerra, que tende a v-lo apenas como um ator auto-interessado, explorador e que age exclusivamente de acordo com suas convenincias econmicas e polticas. Essas vises reetem, em grande medida, uma projeo das frustraes nacionais em relao ao (no) reconhecimento do pretenso lugar de destaque do Brasil no mundo contemporneo e tem origem na inuncia exercida pela teoria da dependncia em todo o continente. No Brasil, a opinio pblica tendeu a minimizar a percepo dos atentados de setembro de 2001 como um ato de guerra. De modo geral, prevaleceu uma interpretao de que os atentados expressavam o descontentamento dos excludos pelas dinmicas da globalizao econmica e cultural, supostamente patrocinadas pelos Estados Unidos, o que tornava esse pas co-responsvel pelos ataques. A prpria autopercepo de vulnerabilidade dos Estados Unidos passou a ser vista como algo positivo, uma vez que poderia tornar sua populao capaz de entender como vive uma parte signicativa da populao mundial vulnervel diante de eventos econmicos, polticos e sociais ocorridos fora de seu pas ou inuenciada por agentes estrangeiros, entre os quais os Estados Unidos mereceriam destaque. Esse sentimento se misturava com uma tentativa de compreender ou justicar os atentados, vistos como uma resposta arrogncia demonstrada pelos Estados Unidos no sistema internacional57. Para ter uma idia de quo irrealista e normativa (no sentido de exageradamente pacista) tendeu a ser a opinio pblica brasileira nessa questo, basta notar que logo aps os atentados mais de 70% da populao era contra um ataque norte-americano ao Afeganisto. Em contraste, a posio do ento chanceler brasileiro Celso Lafer apontava para o sentido oposto, visto que levou o pas a invocar o Tratado Inter-Americano de Assistncia Recproca, que determina que todo ataque deferido a um dos pases do continente seja interpretado como um ataque a esse conjunto de pases. Apesar de geopoliticamente irrelevante, a posio da Chancelaria expressava um profundo senso de realismo, o qual contrastava at mesmo com o sentimento predominante no governo Cardoso como se pde aferir do discurso do prprio presidente na Assemblia Nacional Francesa, pouco mais de um ms aps os atentados. A despeito de seu realismo, Lafer no operou como um elemento dinmico na formao da opinio pblica brasileira, a qual permaneceu irrealista e normativamente contrria a qualquer reao militar norte-americana.
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Para uma anlise pormenorizada da reao da opinio pblica brasileira em face dos atentados de 11 de setembro, veja VIOLA, Eduardo e LEIS, Hctor. Dilemas civilizatrios da globalizao frente ao terrorismo fundamentalista. In: Cena internacional, v. 3, n. 2, Braslia, dez. 2001, p. 5-28.
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certo que tal irrealismo e tal normativismo se fundamentam em fatores como a preponderncia de vises jurisdicistas ou normativas do mundo, o papel desempenhado por algumas lideranas intelectuais e uma enorme confuso a respeito de como funcionam as principais instituies que regem o funcionamento do sistema internacional. A contaminao do debate pblico brasileiro por vises jurisdicistas ou normativas do mundo se expressa numa predisposio a esperar que a realidade se acomode quilo que ditam as instituies e os acordos internacionais, quando, na prtica, as instituies e os acordos so constantemente colocados em xeque pelas aes dos Estados. Entre os principais lderes que se pronunciaram de maneira irrealista contra a reao norte-americana, destacamos as palavras do prprio presidente Fernando Henrique Cardoso, que saiu em defesa da prevalncia de uma agenda do desenvolvimento (comrcio, regulao nanceira, ajuda externa) na poltica externa dos Estados Unidos justamente quando a potncia hegemnica experimentava um dos momentos mais crticos de sua histria no terreno da segurana. Uma das principais confuses acerca de como se estabelecem as relaes entre os pases no mbito dos principais organismos multilaterais diz respeito crena, equivocada e ingnua, quanto existncia de uma comunidade internacional organizada democraticamente, como se a ONU fosse uma espcie de Parlamento mundial. Nesse sentido, a opinio pblica brasileira se mostrou incapaz de processar informaes elementares que do mostras de que as diferenas de poder entre os pases se expressam em processos decisrios que reservam, por exemplo, poder de veto a um conjunto de cinco pases no mbito do Conselho de Segurana da ONU. Ou seja, a ONU no uma democracia e sua efetividade depende fortemente de que os pases estejam l representados com capacidade decisria equivalente quela que detm na realidade, sob risco de os mais fortes simplesmente a deslegitimarem com aes unilaterais. Tem sido muito forte a percepo da opinio pblica de que a doutrina Bush (ataque preventivo) injusticvel. Essa percepo deriva, de um lado, da baixa familiaridade dos brasileiros com a real dimenso da proliferao das armas de destruio em massa aps a queda da URSS e da expanso das redes terroristas radicais islmicas58. De outro lado, essa percepo tambm resulta da viso jurisdicista, acima referida, a qual deslegitima aes tomadas revelia, ou ao largo, do que se dispem a fazer os organismos internacionais. Ademais, a doutrina Bush passa a ser vista como uma ameaa ao interesse nacional brasileiro. Primeiro, porque prevalece no Brasil uma pressuposio no sujeita a investigao racional de que
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Para uma anlise das diculdades na Amrica Latina para perceber a nova dinmica da segurana internacional, veja VIOLA, Eduardo e LEIS, Hctor. Unipolaridade: terrorismo e vulnerabilidade latino-americana. In: L. CARVALHO, L.; VERAS, F. Quintanilha; LIXA, I. Morcilo (Orgs.). Poltica internacional, poltica externa e relaes internacionais. Curitiba: Juru, 2003.
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os interesses nacionais de Brasil e Estados Unidos esto mais em conito do que em convergncia. Segundo, em funo do ponto anterior, forte a percepo de que o Brasil teria mais a lucrar se estivesse em posio de contrapeso em relao ao poder norte-americano. Disso derivam tanto o sentimento de ameaa em relao a iniciativas como a formao da rea de Livre-Comrcio das Amricas (ALCA) e a preferncia por um acordo comercial com a Unio Europia, quanto a nfase na necessidade de formar coalizes com pases em posies perifricas no sistema internacional, como Rssia, China, ndia e frica do Sul, entre outros. Terceiro, a pretenso de um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU v-se atingida, esvaziada, pelo novo exerccio da unipolaridade norte-americana. Quarto, porque contraria o princpio da no-interveno um dogma da diplomacia brasileira e que se fundamenta em uma viso defensiva com base na crena de que h um genuno interesse dos Estados Unidos em se apropriar indiretamente da Amaznia. Quinto, a percepo arraigada na elite poltica brasileira de que a presena norte-americana na Colmbia, no mbito do Plano Colmbia de combate ao narcotrco e ao terrorismo, ameaaria os interesses brasileiros, posto que haveria uma presena militar norte-americana na Amrica do Sul prximo Amaznia e porque h o temor de que os Estados Unidos possam ter interesse em combater o narcotrco no Brasil. paradoxal que um pas que sofre a violncia do narcotrco tenha tanta diculdade para enxergar-se como potencial benecirio da poltica dos Estados Unidos de combate ao narcotrco. Sexto, a insistncia dos Estados Unidos de que haveria atividades de nanciamento do terrorismo islmico na Trplice Fronteira (Foz do Iguau) desperta temores de que a doutrina do ataque preventivo poderia vir a ser utilizada para justicar incurses daquele pas em nosso territrio. Antes do Iraque, a defesa do princpio da no-interveno (soberania dos povos) pela diplomacia brasileira j tinha entrado em conito com os Estados Unidos em duas intervenes humanitrias: Haiti e Kosovo. Em ambas as situaes, o Brasil se havia contraposto no apenas em relao aos Estados Unidos seno que a todas as democracias ocidentais. Em relao ao Iraque, no entanto, a posio do Brasil implica questionar uma estratgia tida pelos norte-americanos como vital para sua segurana nacional. Essa oposio feita a partir dessa difusa e nebulosa viso de ameaa aos interesses nacionais brasileiros e no de uma avaliao realista dos custos e benefcios envolvidos. particularmente importante notar que esse rompimento do Brasil em relao poltica de segurana norteamericana se d logo aps uma ao concreta do governo dos Estados Unidos para garantir que o FMI aprovasse um vultoso emprstimo ao pas, sem o qual a crise de conana existente no mercado internacional em 2002 poderia facilmente ter levado a uma moratria forada da dvida pblica.
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A opo (preferida pela grande maioria da opinio pblica) por uma aliana com a Frana no plano doutrinrio da questo da segurana no leva em conta que esse pas o que mais fortemente se contrape agenda econmica brasileira no plano multilateral e inter-regional (acesso ao mercado agrcola europeu). Essa agenda encontra seus maiores aliados justamente nos Estados Unidos e no Reino Unido, pases contra os quais o Brasil se colocou na questo iraquiana. Ademais, os aparentes ganhos da estratgia adotada em fevereiro de 2003 (apoio da Frana para uma eventual posio permanente do Brasil no Conselho de Segurana) so irrelevantes, tendo em vista o efetivo esvaziamento do Conselho como frum decisrio relevante em aspectos de segurana. A nfase na oportunidade de construir uma aliana poltico-estratgica com Rssia, China, ndia e frica do Sul (cujas relaes comerciais e nanceiras com o Brasil so muito limitadas quando comparadas com o Ocidente e o Japo) para contrabalanar o poder dos Estados Unidos totalmente dissonante com as relaes econmicas internacionais do Brasil. Vale notar que aproximadamente do comrcio exterior brasileiro se destina aos mercados das Amricas, Unio Europia e Japo, regies que respondem por praticamente 100% do investimento externo direto destinado anualmente ao Brasil. Particularmente em relao Guerra do Iraque, interessante notar que, no perodo de janeiro a maro de 2003, existiu uma diviso dentro e fora do governo sobre como o interesse nacional brasileiro poderia ser afetado. De um lado, existia uma percepo doutrinria antiamericana na opinio pblica, a qual tambm prevalecia dentro do governo. Para aquele segmento, a guerra era vista como essencialmente injusta e ameaava os interesses do Brasil, exigindo uma ao ativa de conteno aos alegados interesses imperialistas norte-americanos. Uma vez comeada a guerra, uma parte importante dessa opinio pblica se identicava com uma mdia na qual prevalecia uma cobertura de baixo respeito pela anlise da realidade emprica da guerra e por uma orientao geral desejosa de ver produzir-se uma derrota dos Estados Unidos. De outro lado, os principais agentes econmicos, particularmente aqueles que operavam as relaes entre a economia nacional e a economia mundial, percebiam que ao interesse nacional brasileiro interessaria que o incio e o desenlace da guerra se zessem da maneira mais rpida e ecaz possvel, e que preferencialmente levasse a uma vitria incontestvel dos Estados Unidos. Um ncleo realista dentro do governo, localizado especialmente na rea econmica Ministrio da Fazenda e Banco Central , aderiu fortemente a essa posio, o que dava um carter especialmente contraditrio ao discurso do governo brasileiro. A formao da rea de Livre-Comrcio das Amricas (ALCA) um caso muito especial nas relaes BrasilEstados Unidos. O apelo poltico das correntes contrrias negociao da ALCA se fundamenta em uma verso popularizada da teoria
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da dependncia, a qual enfatiza que o comrcio internacional e a interdependncia econmica constituem ameaas ao potencial de desenvolvimento econmico de um pas em desenvolvimento. Essa viso, que em parte se confunde com o nacionalismo, est fortemente enraizada no pas desde a dcada de 1960, tanto nos setores mais direita quanto esquerda. Seu doutrinarismo est justamente em se negar a apreciar como o processo de integrao regional e a interdependncia afetaram as perspectivas de crescimento sustentvel de pases que poderiam ser comparados ao Brasil, como a integrao do Mxico ao Nafta e a da Espanha, de Portugal, da Irlanda e da Grcia (e mais recentemente os novos dez) Unio Europia. interessante notar como os debates so pouco orientados por vises empiricamente fundamentadas sobre os impactos setoriais potenciais da entrada do Brasil na ALCA. Entre os agentes econmicos impera uma diviso entre um grupo que se percebe ameaado pelas negociaes especialmente aquele que depende de subsdios e proteo comercial , e que se comporta de maneira muito semelhante da opinio pblica doutrinria, e outro, nitidamente minoritrio, que pressiona o governo pela realizao de estudos e simulaes para avaliar o impacto potencial de uma integrao com os Estados Unidos. O grupo dos que defendem a adeso brasileira ALCA muito pequeno e pouco ativo em termos da atuao na formao da opinio pblica, porque altamente concentrado nos setores que so competitivos internacionalmente e que tm interesse no acesso ao mercado norte-americano. Integram este ltimo grupo empresas ligadas ao agronegcio e ao setor industrial que atuam na produo de ao, suco de laranja, txteis e calados, entre outros. Desde o incio da administrao Cardoso, quando a criao da ALCA foi proposta pelos Estados Unidos, o Itamaraty tem se destacado como o principal ator dentro do governo. Seu posicionamento uma combinao entre doutrinarismo e realismo. Do lado doutrinrio, a ALCA vista como uma ameaa econmica quebra de empresas menos competitivas e tendncia concentrao do Brasil no setor primrio e tambm poltica, medida que ameaa destruir o Mercosul (a prioridade da agenda externa do Itamaraty) e reforar ainda mais a posio dos Estados Unidos na balana de poder internacional. Ainda no campo doutrinrio, o Itamaraty integrado por um setor ainda fortemente associado verso vulgarizada da teoria da dependncia e por um grupo que, a despeito de ser favorvel dinmica do capitalismo interdependente, prefere que ela seja constituda com os plos tecnolgicos concorrentes com os Estados Unidos Unio Europia e Japo. Essa preferncia tanto baseada na suposio de que haveria mais riscos envolvidos em uma interdependncia com a superpotncia quanto na preferncia por um modelo de capitalismo no qual o Estado assume um papel dirigista mais
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acentuado. Do lado realista, o Itamaraty da era FHC reconhecia que a ALCA era uma realidade geopoltica: os Estados Unidos teriam capacidade para denir a agenda da integrao regional, haveria o risco de surgir uma ALCA sem o Brasil e haveria ainda a possibilidade de, em sendo abortada, a ALCA dar lugar a uma dinmica de formao de acordos bilaterais de comrcio envolvendo os Estados Unidos e os pases mais avanados da regio. Entretanto, nos seis primeiros meses da administrao Lula, observa-se um claro reforo das posies doutrinrias na poltica externa, como a prioridade atribuda ao fortalecimento do Mercosul e integrao econmica do Brasil com os pases da Amrica do Sul e o esforo diplomtico para tornar o Brasil lder da regio. Alm do Itamaraty, o Ministrio da Fazenda e o Banco Central tambm participam do debate sobre a ALCA. Nesse setor, prevalece uma viso realista das limitadas chances de que o governo Bush apresente uma proposta atraente para o Brasil antes das eleies de novembro de 2004. Para o Ministrio da Fazenda e o Banco Central, a ALCA corre um srio risco de no se materializar no prazo previamente estabelecido, mas seria importante para reforar a credibilidade do Brasil que se mostrasse uma atitude de engajamento consistente nas negociaes. Para esse setor, importante que o eventual insucesso das negociaes seja creditado s diculdades dos prprios norte-americanos para atrair o conjunto dos pases para sua proposta e no intransigncia do Brasil. A nova doutrina de poltica externa do governo Lula se sustenta em uma avaliao de que, depois do 11 de setembro, a Amrica do Sul cou margem do ncleo dinmico do sistema internacional e o pas deve investir para se tornar muito mais relevante para os pases sul-americanos. Esse grupo conseguiu uma vitria no encontro entre Lula e Bush em junho de 2003, j que o governo americano considera agora o Brasil de Lula como uma fora estabilizadora fundamental na Amrica do Sul. O grupo formulador da poltica externa no governo Lula prefere estabelecer uma parceria estratgica com os Estados Unidos na rea poltica e de segurana, ao mesmo tempo em que mantm o mximo de distncia possvel na rea econmica. As relaes entre Brasil e Estados Unidos tm tido uma muito interessante e surpreendente dinmica no processo negociador do regime internacional de mudana climtica entre 1990 e 2001. No processo de negociao da Conveno Quadro das Naes Unidas (19901992), os Estados Unidos foram assumindo uma posio cada vez mais defensiva e o Brasil foi deixando a posio inicial defensiva e assumindo liderana na mediao entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Pode se armar que a atuao do Brasil foi fundamental para que o governo Bush (pai) decidisse aceitar a Conveno em junho de 1992. A atuao do Brasil em todo o processo negociador do Protocolo de Quioto (19962001) esteve orientada pela denio do interesse nacional segundo quatro dimenses principais:
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1. Armar o direito ao desenvolvimento como um componente fundamental da ordem mundial, em continuidade com um pilar clssico da poltica externa brasileira. 2. Promover uma viso do desenvolvimento associada com a sustentabilidade ambiental, em correspondncia com o grande crescimento da conscincia ambiental no Brasil e sua traduo em polticas pblicas nacionais e estaduais. 3. Promover uma posio de liderana do Brasil no mundo em correspondncia com o crescimento do prestgio internacional do pas durante o governo Cardoso. 4. Impedir que o uso das orestas seja objeto de regulao internacional para evitar os riscos de questionamento internacional ao desmatamento na Amaznia. O Brasil sempre teve uma posio de liderana dentro do Grupo dos 77 (que inclui a China), embora tratando de constituir-se numa ponte entre esse grupo e os pases desenvolvidos, em contraste com a ndia, China, Indonsia e Malsia, que assumiram em geral posies de maior confronto com os pases desenvolvidos. O Brasil manteve uma posio de colocar toda a responsabilidade pela reduo das emisses de carbono nos pases desenvolvidos, opondo-se frontalmente aos compromissos de reduo da taxa de crescimento futuro das emisses por parte dos pases emergentes. A posio de liderana brasileira nessa questo o levou a enfrentar-se com os pases desenvolvidos (particularmente com os Estados Unidos) em vrias ocasies. Contudo, a aproximao entre Brasil e Estados Unidos nas negociaes nais da Terceira Conferncia das Partes (Quioto, 1997) levou proposta de criao do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, que pavimentou uma avenida de potencial cooperao sistmica entre pases desenvolvidos e emergentes na questo das emisses de carbono59. As relaes entre Brasil e Estados Unidos no mbito do Protocolo tornaramse difceis desde meados de 1999 devido ao confronto em vrias questes relevantes: os Estados Unidos favorveis a compromissos de reduo da taxa de crescimento futuro das emisses para os pases emergentes no primeiro perodo (2010) e o Brasil frontalmente contra; o Brasil contrrio incluso das orestas nativas no Mecanismo de Desenvolvimento Limpo e os Estados Unidos a favor; os Estados Unidos a favor de um regime de sanes fraco e o Brasil apoiando a Unio Europia, pr regime forte; o Brasil apoiando a Unio Europia na tentativa de incluir limites nos sumidouros de carbono para os pases desenvolvidos e os Estados Unidos contra. Desde a retirada dos Estados Unidos do Protocolo (maro de 2001) at a concluso das negociaes (novembro de 2001), o Brasil teve uma atuao destacada, tanto na crtica da posio norte-americana quanto na promoo das negociaes entre
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Para uma anlise detalhada das oportunidades e dos limites da governabilidade do ambiente global, veja VIOLA, Eduardo e LEIS, Hctor. Gobernabilidad global ps-utpica, mdio ambiente y cambio climtico. In: Nueva Sociedad, n. 185, Caracas, maio-jun. 2003.
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os diversos blocos de pases. O Brasil teve um papel de liderana na articulao da aliana entre a Unio Europia e os pases emergentes que possibilitou o sucesso na negociao nal do Protocolo. Em vrios discursos internacionais, o presidente Fernando Henrique Cardoso criticou incisiva e consistentemente a poltica unilateral do governo Bush em relao ao regime de mudana climtica. Comparadas as posies relativas de Brasil e Estados Unidos com relao aos problemas ambientais globais entre 1989 e 2001, pode-se dizer que houve uma inverso que mostra a evoluo positiva acontecida no Brasil: em 1989, o governo Bush, aliado dos outros pases desenvolvidos, criticava severamente o governo Sarney pela contribuio, para a mudana climtica, do alto desmatamento na Amaznia; em 2001, o governo Cardoso, aliado com os pases desenvolvidos, criticava o governo Bush pela falta de atitude responsvel em relao ameaa de mudana no clima60. Concluindo, penso que o antiamericanismo no Brasil tem quatro fontes principais. Em primeiro lugar, o catolicismo, com sua atvica condenao do capitalismo do qual os Estados Unidos so a principal expresso. Em segundo lugar, a esquerda socialista e comunista, cuja razo de ser histrica foi a superao do capitalismo. Em terceiro lugar, o nacionalismo das elites estatais (particularmente diplomatas e militares), que aspiram a ser tratadas como iguais pelas grandes potncias e se ressentem por no ser tratadas como grandes pelos Estados Unidos. Em quarto lugar, os empresrios subsidiados pelo Estado e protegidos da competio internacional, que detestam o livre mercado e percebem o modelo do capitalismo americano como ameaador de seus privilgios. Essas quatro fontes de antiamericanismo estiveram presentes com fora no Brasil durante a segunda metade do sculo XX, embora em determinados perodos tenham se atenuado e em outros tenham se combinado com particular virulncia. Apesar de signicativamente erodido durante a dcada de 1990, devido vitria do Ocidente na Guerra Fria, o antiamericanismo continua vivo em suas quatro fontes. Uma parte da esquerda brasileira visualiza uma futura crise profunda do capitalismo, grande parte da igreja catlica quer colocar limites penetrao dos valores materialistas e individualistas vindos dos Estados Unidos, uma parte dos militares percebe uma ameaa americana soberania sobre a Amaznia e parte importante dos militares e diplomatas deseja a construo de uma coalizo mundial que contrapese o poder americano. Por ltimo, muitos empresrios ainda sonham com reverter os avanos da economia de livre mercado da dcada de 1990. 7 de julho 2003
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Para uma anlise extensiva das relaes entre Estados Unidos e Brasil no mbito do Protocolo de Quioto, veja VIOLA, Eduardo. O regime de mudana climtica e o Brasil. In: Revista Brasileira de Cincias Sociais, n. 50, out. 2002, p. 25-46.
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SEGUNDA PARTE
Processos paralelos de desenvolvimento e de interdependncia econmica
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Etapas iniciais do desenvolvimento e da interdependncia econmica61
John DeWitt
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Grande parte do material deste ensaio foi adaptado do livro do autor, Early Globalization and the Economic Development of the United States and Brazil. Westport, Connecticut: Praeger, 2002.
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4.1 Introduo Este ensaio descreve o desenvolvimento econmico do Brasil e dos Estados Unidos, do perodo colonial a 1900, e a interdependncia de suas economias, que comeou a se delinear na segunda metade do sculo XIX. As formas diferentes em que esses dois estados tornaram-se membros da economia global levaram-nos a diferentes ritmos de desenvolvimento econmico. Os legados da insero na economia mundial continuam a afetar seu desempenho econmico respectivo. A partir de pequenas feitorias coloniais espalhadas na costa atlntica, durante os sculos XVI e XVII, Brasil e Estados Unidos expandiram-se dinamicamente at formar territrios nacionais de propores continentais em 1900. As populaes de ambos os estados, as maiores do hemisfrio ocidental, incluem descendentes de americanos nativos e imigrantes voluntrios e involuntrios da Europa, sia e frica. Ambos os estados adotaram uma forma federal de governo para acomodar as diferenas regionais em seus territrios nacionais. Brasil e Estados Unidos comearam como colnias de poderosos estados martimos europeus que praticavam o mercantilismo para aumentar a fora econmica da metrpole. Ambos desenvolveram a agricultura comercial de plantao (plantation), que utilizava escravos africanos como fora de trabalho para produzir safras destinadas Europa. Brasil e Estados Unidos tornaram-se os maiores pases escravistas do mundo. Em 1860, havia 4 milhes de escravos nos Estados Unidos, mais do que em qualquer outro pas. O Brasil foi lder mundial na importao de escravos africanos. Os Estados Unidos e o Brasil apresentam muitas semelhanas. Tambm h grandes diferenas, como as taxas de desenvolvimento econmico registradas pelos dois pases. Na aurora do sculo XX, os Estados Unidos eram um pas central da economia mundial e o mais industrializado do mundo. Aps 400 anos, o Brasil era ainda um pas semiperifrico lutando para realizar todo seu potencial econmico. O subdesenvolvimento no improvisado. um trabalho de sculos, escreveu o jornalista e dramaturgo Nlson Rodrigues62. Desenvolvimento econmico um processo evolutivo que depende da atuao de muitos fatores internos e externos durante sculos, dentro do contexto de uma economia mundial cada vez mais interdependente. O reprter Marcus Brauchli, do Wall Street Journal, escreveu que a globalizao no um fenmeno recente. Em seu artigo que tem o subttulo de The Roots
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Citado em CAMPOS, Roberto. Os falsos canalhas, Veja, 13 de outubro de 1999, p. 21.
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CAPTULO 4
Etapas iniciais do desenvolvimento...
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of the Global Economy Go Back Many Centuries (As razes da economia global remontam a muitos sculos), ele observou que a globalizao pode ser uma frase muito popular dos anos 1990, mas cada vez mais os economistas e historiadores esto procurando suas razes mais fundo na histria63. Em 1500, o mundo era formado por muitas economias regionais auto-sucientes que tinham pouca ou nenhuma ligao com eventos econmicos, polticos e culturais de outras reas do globo. Por meio da conquista, coero, persuaso e transformao durante os ltimos cinco sculos, todas as economias regionais se juntaram em uma economia global dominada pela Europa Ocidental, pelo Japo e pelos Estados Unidos. Centro, semiperiferia e periferia so as trs camadas da economia mundial. Os estados centrais so os Estados Unidos, o Japo e os pases de Europa Ocidental. Brasil, Rssia, China, Mxico e ndia so exemplos de pases semiperifricos envolvidos em uma batalha de Ssifo para avanar no contexto do sistema global. Estados perifricos so os mais pobres entre os pobres, como o Haiti, Bangladesh, a Bolvia e os pases africanos ao sul do Saara, exceto a semiperifrica frica do Sul. A globalizao produz um enorme crescimento econmico e enormes desigualdades econmicas. A riqueza se concentra nos estados centrais. As distncias econmicas entre o centro e a periferia aumentam. A distribuio da renda nos pases se torna mais assimtrica. Em 1900, a moderna economia mundial tinha mbito global. Os Estados Unidos emergiam como a principal potncia industrial do mundo e, com a ocupao de todo seu territrio, iniciavam conquistas externas. No Brasil, a escravido havia sido abolida, a Repblica estabelecida, e a produo de caf no planalto de So Paulo, com a utilizao da mo-de-obra imigrante, parecia garantir a prosperidade futura. O m do sculo XIX foi a Gilded Age (poca dourada) nos Estados Unidos, quando o luxo e o brilho da exuberncia econmica mascaravam os enormes problemas sociais, urbanos e rurais. Os brasileiros chamaram o perodo de belle poque. Uma imensa renovao urbana converteu a capital da nao, Rio de Janeiro, na Paris da Amrica do Sul e jogou milhares de moradores pobres da cidade para as ruas sujas dos subrbios. Os padres econmicos e sociais que haviam predominado desde os tempos coloniais permaneceram inalterados no vasto interior do pas. Este ensaio examina os diversos fatores que tiveram efeitos profundos nos itinerrios de desenvolvimento econmico seguidos pelo Brasil e pelos Estados Unidos, incluindo os sistemas de circulao no oceano Atlntico, os diferentes padres de desenvolvimento nas colnias de plantation e nas colnias martimas e
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BRAUCHLI, Marcus W. Echoes of the Past: The Roots of the Global Economy Go Back Many Centuries, The Wall Street Journal, 26 de setembro de 1996, R24.
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de fazendas familiares, os eventos de 1808, que foram decisivos na determinao dos caminhos para o desenvolvimento, e as transformaes econmicas do sculo XIX. O impacto cumulativo desses fatores produziu duas economias nacionais com possibilidades claramente distintas de competir com sucesso na economia mundial em rpida industrializao do sculo XX. 4.2 Ventos, correntes e comrcio A idade da vela durou quase at o m do sculo XIX. Durante esse perodo, os sistemas diferentes de ventos alsios e as correntes martimas no Atlntico, ao norte e ao sul do equador, deram Amrica do Norte inglesa uma enorme vantagem de desenvolvimento sobre a Amrica portuguesa. O oceano Atlntico possui dois sistemas de ventos e correntes de circulao bem denidos que tornavam a viagem da Europa para a Amrica portuguesa mais difcil e demorada do que a viagem para a Amrica inglesa. O sistema do Atlntico Norte e o do Atlntico Sul apresentavam recursos naturais e oportunidades comerciais dramaticamente diferentes. O Atlntico Norte possua as reas de pesca mais ricas do mundo. As oportunidades comerciais estavam disponveis na Europa, nas Ilhas do Vinho (Madeira, Cabo Verde, Canrias e Aores), nas colnias europias nas ndias Ocidentais e nas colnias inglesas na Amrica do Norte. Em comparao, as possibilidades comerciais oferecidas pelo sistema de circulao do Atlntico Sul eram muito pobres. No havia nenhuma rica rea pesqueira ao longo da imensa costa do Brasil. Portos de escravos na costa ocidental da frica ofereciam as nicas oportunidades comerciais dentro do sistema do Atlntico Sul. O sistema do Atlntico Sul formado pela Corrente Sul Equatorial do Atlntico, pela Corrente do Brasil, pela Corrente do Atlntico Sul e pela Corrente de Bengala. A Corrente Norte Equatorial Atlntica, a Corrente do Golfo e a Corrente das Canrias compem o sistema do Atlntico Norte. No hemisfrio norte, as correntes movem-se no sentido horrio, enquanto no hemisfrio sul elas se movimentam no sentido anti-horrio. Os padres de ventos alsios so iguais aos das correntes martimas. Separando os dois grandes sistemas de circulao h uma faixa equatorial de ventos variveis e calmarias que se estendem por cerca de cinco graus ao norte e ao sul do equador. Ela era temida pelos marinheiros que velejavam, os quais receavam a permanncia das calmarias por longos perodos. H duas outras reas de calmarias nos centros dos sistemas de circulao. Os marinheiros da Nova Inglaterra chamavam o sistema do norte de horse latitudes (latitudes do cavalo), porque os ani-
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mais destinados s ndias Ocidentais eram lanados ao mar, caso os navios cassem parados muito tempo e os suprimentos de gua diminussem. A contrapartida das horse latitudes no Atlntico Sul a chamada Calmaria de Capricrnio. Os marinheiros europeus criaram trs rotas de navegao para as Amricas durante um longo perodo de ensaio e erro, explorao, melhoria no projeto do
Londres Boston Nova York

Filadlfia
Lisboa
Corrente do Golfo
Corrente das Canrias
Corrente Norte Equatorial
Uida
Corrente da Guiana So Lus
So
Corrente Sul Equatorial
Corrente do Brasil
Corrente de Bengala
So Vicente
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navio e avanos na cincia de navegao. A primeira levava aos campos pesqueiros do Atlntico Norte, a segunda, ao Caribe e Amrica do Norte, e a terceira, ao Brasil. 4.2.1 Rota dos pesqueiros Durante o sculo XV, a rota do norte para o Grande Pesqueiro de Terra Nova foi descoberta primeiro pelos portugueses, quando os pescadores atravessavam o Atlntico e retornavam com os barcos carregados de bacalhau at sua amurada. Durante a maior parte dos meses, os ventos alsios do oeste nas latitudes norte eram barreiras para velejar rumo ao oeste. Com a prtica, os pescadores conheceram perodos na primavera e incio do vero nos quais as direes normais do vento se invertiam e velejar para o oeste era possvel. No incio dos anos 1500, os pesqueiros de bacalhau de Terra Nova eram motivo de importantes empreendimentos empresariais em Portugal, na Inglaterra, na Frana e na Espanha. 4.2.2 Rota do Caribe Colombo atingiu as Amricas velejando para o sul rumo s Ilhas Canrias, antes de rumar para oeste. De sua leitura de Marco Polo, Colombo acreditava que pudesse velejar na latitude das Canrias rumo ao oeste para a majestosa ilha de Cipango (Japo). Essa rota o levou s ilhas do Caribe. Em seu retorno Europa, ele completou o circuito seguindo a poderosa Corrente do Golfo. A rota de Colombo acompanhou a elipse inevitvel, um tringulo formado pelas trs principais correntes do Atlntico ao norte do equador. 4.2.3 Rota do Brasil No incio do sculo XV, Portugal era a mais importante fora naval no Atlntico. Com as caravelas latinas, os portugueses lideraram a explorao martima europia. Os navios velejaram para o oeste ao longo da latitude de Lisboa, atingindo os Aores em 1427. Os navios que velejassem mais a oeste prximos dessa latitude, ou se chocariam com os ventos alsios do oeste, ou parariam na regio posteriormente batizada de horse latitudes. Contrariados em suas tentativas de velejar para o oeste, os portugueses procuraram atingir a ndia velejando para o sul, acompanhando a costa da frica.
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Vasco da Gama atingiu a ndia em 1498 utilizando as correntes de sentido anti-horrio do Atlntico Sul. Em vez de abraar a costa da frica, rumou para oeste aps cruzar o equador e acompanhou as correntes do Atlntico Sul para o extremo sul da frica e o oceano ndico. Utilizando essa rota em 1500, Pedro lvares Cabral aportou na costa brasileira ao velejar mais para o oeste que Vasco da Gama aps entrar na Corrente do Brasil. Velejar de Lisboa ao Rio de Janeiro levava cerca de trs meses, enquanto a viagem de Londres a Nova York levava cerca de um ms. A distncia era maior, e a viagem exigia a passagem do sistema do Atlntico Norte para o do Atlntico Sul. O almirante brasileiro Max Justo Guedes escreveu que um domnio perfeito dos ventos, das correntes e das condies locais era indispensvel aos navegantes, que operavam sob o risco constante de perda de navios, carga e tripulao64. A viagem de retorno a Portugal levava freqentemente muito mais tempo que a de ida. Os navios velejavam para o norte at pegar a Corrente da Guiana e seguiam at a Corrente do Golfo, que os levava aos Aores, em um curso percorrido por piratas e navios de guerra inimigos. 4.2.4 Sistemas de trocas e comrcio do Atlntico Os componentes do sistema de circulao do Norte possibilitaram Nova Inglaterra e s colnias centrais a criao de uma economia prspera, diversicada e equilibrada. Os colonos integravam essa parte da Amrica inglesa na economia mundial exportando peixes e gneros agrcolas em seus prprios navios para mercados do Atlntico Norte diferentes da metrpole, na qual tinham o acesso negado por prticas mercantilistas de proteo aos fazendeiros e pescadores britnicos. Os recursos pesqueiros da costa brasileira eram escassos. Havia poucas oportunidades comerciais dentro da regio do Atlntico Sul. O comrcio de escravos entre o Brasil e os portos controlados por europeus na frica Ocidental e em Angola era a nica atividade comercial extensiva que se desenvolvia inteiramente dentro do sistema de circulao meridional. As colnias meridionais da Amrica portuguesa ao sul do Rio de Janeiro estagnaram-se durante o perodo colonial, pois no havia oportunidades economicamente compensadoras para desenvolverem. As oportunidades comerciais ao norte e ao sul do equador e os sistemas de circulao atlnticos foram importantes fatores para os tipos de civilizaes que surgiram nas Amricas sob o domnio colonial europeu.
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GUEDES, Max Justo. El condicionalismo fsico del atlantico y la expansion de los pueblos ibricos. Madrid: Instituto Fernandez de Oiredo, 1983, p. 421.
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4.3 Duas novas civilizaes mundiais As polticas econmicas seguidas pelos estados europeus inuenciaram o tipo de desenvolvimento econmico que teve lugar em suas possesses na Amrica. A poca colonial (mais de 300 anos no Brasil, quase 200 anos nos Estados Unidos) criou estruturas econmicas e sociais que foram importantes elementos na determinao dos processos de desenvolvimento aps a independncia. Dois princpios econmicos dominaram as relaes econmicas entre os pases durante os ltimos 500 anos. O mercantilismo guiou as polticas econmicas europias por mais de 300 anos at ser substitudo pelo livre-comrcio em meados do sculo XIX. As colnias existiam para aumentar o bem-estar econmico da metrpole europia em um sistema econmico rmemente fechado. As economias coloniais foram organizadas para exportar matrias-primas para a metrpole, que alm de no precisar comprar de pases rivais podia oferecer a seus comerciantes um lucrativo negcio de reexportao quando a produo colonial excedesse as necessidades nacionais. Desencorajadas ou proibidas de estabelecer indstrias locais ou de importar bens fabricados por outros pases, as colnias eram mercados para as manufaturas da metrpole. Apenas os navios mercantes da metrpole deveriam ser empregados no comrcio colonial. As colnias dedicadas agricultura de plantation, a partir da Baa de Chesapeake na Amrica inglesa passando pelo Caribe e chegando at a Baa da Guanabara na Amrica portuguesa, aproximavam-se do ideal mercantilista e criavam grande riqueza para as metrpoles e para um pequeno grupo de plantadores e comerciantes nas Amricas. Em comparao, as colnias do centro da Amrica do Norte e a da Nova Inglaterra e as colnias portuguesas ao sul do Rio de Janeiro tinham vnculos econmicos muito menores com a metrpole europia. Colnias de plantation foram rmemente estabelecidas na economia mundial por imposio do mercantilismo, que produzia crescimento mas pouco desenvolvimento econmico. As colnias ao norte da zona de plantation americana no estavam amarradas fortemente economia mundial pelas polticas mercantilistas britnicas. A Inglaterra impedia a exportao dos dois principais produtos, peixe e gros, para a metrpole, para proteger os produtores ingleses. A busca de mltiplos mercados no Atlntico Norte era um incentivo ao desenvolvimento econmico americano. A expanso da frota mercantil da Inglaterra propiciou um mercado para os navios feitos pelos americanos, e o monoplio britnico do Grande Pesqueiro foi um benefcio ao pescador da Nova Inglaterra. Mais por acidente do que por deciso da Gr-Bretanha, a economia martima e a de fazendas familiares do Norte da Amrica do Norte produziram
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um signicativo desenvolvimento econmico. O Atlntico Sul oferecia poucas possibilidades comerciais ou recursos de pesca. As colnias portuguesas ao sul da regio de plantation permaneceram esparsamente povoadas at as ltimas dcadas do sculo XIX, com uma economia de criao de animais e de agricultura de subsistncia. Descrevendo a Amrica do Norte, o historiador Richard Hofstadter escreveu que duas civilizaes sensivelmente diferentes se desenvolveram no Norte e no Sul65. Aps a independncia, uma enorme brecha econmica se abriu entre a rea das plantations e a Nova Inglaterra e as colnias do centro. A contrapartida geogrca do Norte no Brasil, a regio de So Paulo at o Rio da Prata, no conseguiu obter inuncia econmica e poltica seno j no sculo XIX. A civilizao baseada na agricultura de plantation, da Paraba ao Rio de Janeiro, de muitas formas semelhante do Sul da Amrica do Norte, era a nica desenvolvida no Brasil durante o perodo colonial e o incio da independncia. Emilia Viotti da Costa escreveu que a diferena essencial entre as elites brasileiras e os grandes fazendeiros do Sul dos Estados Unidos era que os grandes fazendeiros brasileiros controlavam sozinhos o seu pas66. 4.3.1 A civilizao da Amrica de plantation Uma grande diferena entre as colnias de plantation e aquelas situadas ao norte delas era que aquelas criavam grande riqueza para os pases europeus, os latifundirios e os comerciantes, mas pouco desenvolvimento econmico na Amrica. Ao norte da zona de plantation, a prpria natureza das atividades martimas e da agricultura familiar contribuiu para um vigoroso desenvolvimento econmico da regio. As plantations possuam pouco ou nenhum vnculo (anterior, posterior e de multiplicao da renda) com a economia local, e os benefcios de sua atividade econmica limitavam-se metrpole e aos grandes proprietrios e comerciantes nas Amricas. As estruturas econmicas criadas nas reas de plantation da Amrica foram barreiras industrializao quando a regio tentou diversicar sua base econmica. Ao norte da regio de plantation, a agricultura familiar e todas as atividades martimas pesca, caa baleia, construo de navios e comrcio martimo tinham fortes vnculos com a economia local. Ano aps
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HOFSTADTER, Richard. America at 1750. New York: Alfred A. Knopf, 1971, p. 157. COSTA, Emilia Viotti da. The Brazilian Empire: Myths and Histories. Chicago: The University of Chicago Press, 2000, p. 91.
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ano, dcada aps dcada, esses vnculos produziram desenvolvimento econmico e estruturas econmicas e sociais que contriburam para a modernizao e a industrializao. Norte e Sul dos Estados Unidos tinham vises radicalmente diferentes sobre escravido, poltica tarifria, industrializao, subsdios construo naval, banco nacional, poderes do governo central, melhorias internas e distribuio de terras pblicas. Em 1860, as diferenas entre as duas sociedades eram to grandes que no podiam ser solucionadas por meio de um acordo pacco dentro do sistema federal. O resultado foi a mais sangrenta guerra j ocorrida no hemisfrio ocidental, com saldo de 600 mil mortos. Com o incio da guerra, os industriais nortistas, homens de negcios, comerciantes e banqueiros tornaram-se os grupos mais poderosos nos Estados Unidos, ocupando o lugar dos proprietrios das plantations e comerciantes do Sul. O historiador C. Vann Woodward escreveu: Nunca na histria do pas, e raramente na histria de qualquer pas, ocorreu uma mudana desse teor na geograa do poder poltico67. Tambm houve uma troca na geograa do poder poltico brasileiro aps a abolio da escravatura e o estabelecimento da Repblica. O centro de poder deslocou-se das regies exportadoras cujas colheitas haviam sido produzidas em latifndios com mo-de-obra escrava no Vale do Paraba e no Nordeste para So Paulo, onde o caf era produzido em latifndios com mo-de-obra imigrante. As oligarquias tradicionais que detinham o poder durante o Imprio caram e uma nova oligarquia emergiu e passou a controlar o pas durante a Primeira Repblica (18891930)68. Embora a base geogrca da inuncia poltica tenha se alterado, os grandes proprietrios continuaram controlando o governo e a poltica econmica no nvel nacional, estadual e local. O professor de estudos latino-americanos Peter Flynn escreveu em 1978: A poltica no sculo XIX e, sem dvida, tambm a de um perodo bem alm, tem como chave principal a forma como os proprietrios rurais exerciam o controle. Essa a base da vida poltica brasileira, o ncleo de um sistema que, embora modicado, ainda sobrevive e explica, em grande parte, muitos dos problemas que o pas ainda enfrenta69.
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Citado em HAHN, Steven. Class and State in Postemancipation Societies: Southern Planters in Comparative Perspective, American Historical Review, 95, n. 1, 1990, p. 94. COSTA, The Brazilian Empire, op. cit., p. 168. FLYNN, Peter. Brazil: A Political Analysis. Boulder, Colorado: Westview Press, 1978, p. 13.
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Durante sculos a plantation foi a instituio mais importante do Brasil e do Sul dos Estados Unidos. Ela era uma unidade social independente que representava todo um sistema econmico, social e poltico. O desenvolvimento de uma hierarquia urbana com cidades de vrios tamanhos era raqutico, porque as plantations realizavam funes econmicas encontradas em pequenas e mdias cidades em sociedades agrcolas de mo-de-obra livre. A plantation era a economia local, criando grande riqueza, mas fazendo pouco para estimular o desenvolvimento econmico. Ela no tinha praticamente nenhum vnculo com a economia local. No havia nenhum vnculo anterior ou posterior porque a prpria plantation produz praticamente todos os insumos de que necessita. Os produtos agrcolas eram todos processados na plantation antes do embarque, ou eram transportados para a metrpole imediatamente aps serem colhidos. A riqueza e o poder estavam altamente concentrados. Os grandes latifundirios predominavam. Os poderosos donos da terra do Sul dos Estados Unidos e do Brasil no davam oportunidade para as pequenas propriedades familiares conseguirem operar. Os ricos fazendeiros satisfaziam suas necessidades na Europa ou nas capitais das colnias. Os escravos no tinham renda. Os trabalhadores livres eram pobres. No havia quase nenhum efeito multiplicador de renda para impulsionar a economia local. A escravido na plantation baseava-se no terror e na violncia. Nenhum membro da sociedade estava livre de sua inuncia. Os legados da escravido continuaram assombrando o Brasil e os Estados Unidos at aps o sculo XIX. O abolicionista Joaquim Nabuco escreveu: O crime consome o criminoso. A escravido e o comrcio de escravos apoderou-se (sic) das virtudes das pessoas livres durante vrias geraes at hoje. A escravido traz consigo sua prpria vingana, seu prprio castigo. Como uma democracia pode ser criada por um povo que pratica a igualdade com escravido, liberdade com escravido e fraternidade com escravido70? Quase todo o capital era investido em terra e em escravos. Historiadores com vises diferentes sobre o papel da escravido nos Estados Unidos concordam que a acumulao de terra e escravos era o motivo principal, talvez mesmo a obsesso, dos donos de escravos no Sul, antes de 186071. Stanley Stein escreveu
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NABUCO, Joaquim. A escravido. Recife: Editora Massangana, 1988, p. 67. PARISH, Peter J. Slavery: History and Historians. New York: Harper and Row, 1989, p. 50 e 51.
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que inmeros testamentos de grandes plantadores de caf no Vale do Paraba comeavam com as palavras Minha propriedade consiste em terras e escravos72. Havia poucas indstrias na Amrica de plantation. O mercantilismo decretava que as colnias deveriam importar bens fabricados na metrpole. A produo industrial nas colnias era desencorajada ou proibida. Essas polticas no encontraram praticamente nenhuma resistncia na Amrica de plantation. Os grandes proprietrios no tinham capital para investir na indstria e consideravam o trabalho industrial inferior ao de administrar uma plantation. Os fazendeiros preferiam as importaes europias baratas aos produtos caros produzidos internamente, uma atitude que permaneceu no Sul dos Estados Unidos e no Brasil depois de a independncia poltica ser alcanada. Existia um intenso desprezo pelo trabalho manual na Amrica de plantation. Escrevendo de sua plantation em Virgnia, em 1736, o coronel William Byrd disse: Estou ciente das muitas conseqncias ruins de multiplicar esses etopes (negros) entre ns. Eles arrasam o orgulho e arrunam a indstria de nosso povo branco que, vendo uma posio de criaturas pobres abaixo deles, detestam o trabalho, por medo deste vir a torn-los escravos73. Vera Ferlini escreveu que se imigrantes portugueses encontrassem escravos trabalhando em sua prosso, eles procurariam outro emprego no qual os trabalhadores negros fossem barrados, preferindo ser vadios ou soldados para no precisar se submeter ao trabalho de negros74. Sculos de escravido condicionaram atitudes diante do trabalho e dos trabalhadores que sobreviveram a ela. No Brasil, como resultado inevitvel do sistema escravocrata, quase toda a nao herdou todas as atitudes errneas frente ao trabalho humano, escreveu o socilogo T. Lynn Smith, em 1963. Ele acrescentou que uma atitude comparvel em relao ao trabalho manual ainda infesta os locais dos Estados Unidos que conheceram o sistema escravista e a extrema estraticao social que o acompanhava75. Os imigrantes evitaram a Amrica da plantation, rural e urbana. Dos quase 2,2 milhes de moradores dos Estados Unidos nascidos no exterior, registrados no censo de 1850, cerca de 90% viviam ao norte dos rios Potomac e Ohio. Grandes regies do Sul praticamente no receberam imigrantes: menos de 20 mil foram para a Gergia, Alabama e Mississipi. O Nordeste registrou grandes con72
STEIN, Stanley J. Vassouras: A Brazilian Coffee County, 18501900. Princeton: Princeton University Press, 1983, p. 54. Citado em THOMAS, Hugh. The Slave Trade. New York: Simon & Schuster, 1997, p. 461. FERLINI, Vera. A civilizao do acar. So Paulo: Brasiliense, 1980, p. 95. SMITH, T. Lynn. Brazil: People and Institutions. Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1963, p. 231 e 232.
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centraes de pessoas de origem estrangeira: mais de 1 milho em Nova York, New Jersey e Pensilvnia. Aproximadamente 55% de todas as pessoas que imigraram para o Brasil entre 1878 e 1937 xaram-se no estado de So Paulo. No Brasil, em 1890, os percentuais de estrangeiros em diversos estados que tinham tido plantations escravistas foram: Paraba (0,53%), Pernambuco (0,99%), Alagoas (0,52%), Sergipe (0,01%), Bahia (1,39%) e Rio de Janeiro (6,23%). Os percentuais de estrangeiros no estado de So Paulo e nos estados do Sul foram: So Paulo (23,19%), Paran (13,8%), Santa Catarina (10,04%) e Rio Grande do Sul (12,76%)76. 4.3.2 A civilizao martima e de fazendas familiares A pesca, a caa baleia, a construo de navios e o comrcio juntaram-se agricultura em fazendas familiares para criar a civilizao das colnias do Norte da Amrica do Norte. A caa baleia, a construo de navios e a agricultura em fazendas familiares poderiam ter se desenvolvido na Amrica de plantation, mas a natureza mesma da civilizao da regio de plantation e as estruturas sociais que se originaram de sua economia impediram essas atividades. Muitos brasileiros inuentes concordaram com o deputado federal Aureliano Tavares Bastos, que liderou com sucesso a luta para eliminar o monoplio de transportes costeiros no Brasil nos anos 1860. Os transportes tiravam mo-de-obra do setor agrcola, clamava ele. Os brasileiros no tinham uma vocao martima. Um brasileiro ser tudo menos um homem do mar. O brasileiro que pode trabalha como fazendeiro exercendo a nica prosso verdadeiramente nobre do planeta77. Em contraste com a agricultura de plantation, as atividades das colnias do Norte mantinham fortes vnculos com a economia local. Tambm em contraste com a Amrica de plantation, a maior parte das exportaes que uniam a Nova Inglaterra e as colnias do centro economia mundial ia no para a metrpole mas para outros locais, por causa das e em alguns casos apesar das polticas mercantilistas. Esse padro comercial estimulou o desenvolvimento econmico das colnias do Norte. Os mercantilistas valorizavam as colnias do Norte pelos navios e pelas munies navais que enviavam para a Inglaterra e pelo mercado que elas ofereciam para a indstria britnica e para produtos que iam do peixe e da farinha at cavalos e
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Anurio Estatstico do Brasil, 5 (19391940). Rio de Janeiro, IBGE: 1940, p. 1302. Citado em PONTES, Carlos. Tavares Bastos (Aureliano Candido), 18391875. So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1975, p. 95-97.
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madeira exportados s colnias de plantation. O comrcio das ilhas com a Amrica do Norte era vital produtividade das plantaes britnicas de acar no Caribe. 4.3.2.1 Pesca O maior e mais produtiva regio pesqueira do mundo ca na costa nordeste da Amrica do Norte. Uma das mais pobres estava na costa nordeste do Brasil. Os banks so parte da plataforma continental do sudeste de Terra Nova na Amrica do Norte. O Grand Bank, mais de 100 mil quilmetros quadrados de rea, estende-se por cerca de 560 quilmetros de norte a sul e 680 quilmetros de leste a oeste, incluindo plats submarinos que se estendem at o Georges Bank, com cerca de 26 mil quilmetros quadrados de rea. A fria Corrente do Labrador e a clida Corrente do Golfo se encontram sobre os banks produzindo condies ideais para o arenque, a cavala e outros peixes de superfcie. Uma profundidade de cerca de 60 metros, permitindo luz solar atingir o piso ocenico e sustentar a vida marinha que propicia comida para peixes de profundidade, como o bacalhau e o hadoque. Na costa nordeste do Brasil, a estreita plataforma continental varia em largura de 11 a 32 quilmetros. Ela tem um fundo enrugado e denteado e cortada pela corrente quente do Brasil rumo ao sul. A isoterma mdia anual da superfcie da gua de 23 C estende-se ao sul at o Trpico de Capricrnio. O ambiente decididamente desfavorvel ao desenvolvimento da pesca. A pesca do bacalhau tornou-se um dos mais importantes empreendimentos empresariais da Europa. A carne do bacalhau rica e gelatinosa e pode ser curada com sal e seca ao sol. O bacalhau foi chamado de carne de boi do mar devido a seu alto teor de protena. O bacalhau propiciava a protena essencial que tornava possvel as longas viagens da era dos descobrimentos e das navegaes subseqentes que traziam comrcio, escravos e colonos para o Novo Mundo. O bacalhau era popular em toda a Europa meridional e nas colnias continentais da Amrica do Norte. Refuse cod (bacalhau de dejeto, que foi queimado pelo sol ou por sal demais) era a principal fonte de protena para os escravos nas plantaes de cana do Caribe. Os pescadores portugueses, pioneiros na pesca de bacalhau no Atlntico Norte, partiram do Grand Bank em virtude de uma srie de guerras europias e tratados comerciais. Desde o sculo XVI, o bacalhau o prato nacional portugus. O bacalhau continuou sendo o prato favorito de Portugal e do Brasil mesmo quando os pescadores portugueses estavam impossibilitados de abastecer o mercado nacional e o brasileiro. Navios britnicos e americanos vendiam bacalhau em Lisboa para consumo domstico e reexportao para o Brasil.
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Os habitantes da Nova Inglaterra, diante do solo inadequado para uma agricultura produtiva, tornaram a pesca a pedra de toque de sua economia. Os bancos pesqueiros tornaram-se quase um monoplio de pescadores ingleses e da Nova Inglaterra. Por volta de 1650, mais de 600 navios pesqueiros da Nova Inglaterra tripulados por quase 4 mil homens pescavam nos banks anualmente. Em 1860, cerca de 1.200 homens empenhavam-se na pesca no Georges Bank. Um tero era de americanos, um tero era de nacionalidade britnica, e o tero restante estava igualmente dividido entre suecos e portugueses. Em seu livro de dois volumes de 1887 sobre a pesca americana, George Goode escreveu que os perigos e sofrimentos da pescaria no Georges Bank eram to grandes que apenas os mais ousados e fortes dos pescadores dela participavam e que o portugus e o irlands tm um carinho especial por esse pesqueiro78. A indstria pesqueira deu elasticidade, variedade, estabilidade e continuidade organizao econmica da Nova Inglaterra79. A pesca tinha fortes vnculos econmicos com as economias locais, criando milhares de empregos, dentro e fora do mar. Ela forneceu o produto bsico para um orescente comrcio de exportao e criou demanda de navios, vveres, redes e suprimentos. Em seu pice, cerca de 10 mil habitantes da Nova Inglaterra encontraram emprego na indstria pesqueira. Provincetown, no extremo do Cape Cod, Massachusetts, era semelhante a muitos pequenos portos pesqueiros. Em 1869, grande parte de seus pescadores eram americanos ou portugueses (os quais somavam cerca de um tero dos 6 mil habitantes da cidade). Durante sculos os jangadeiros do Nordeste do Brasil foram os principais fornecedores de peixe pescados em guas brasileiras para o mercado interno. Os jangadeiros vo com suas jangadas at alto-mar no extremo da plataforma continental. Os pescadores dos banks e os jangadeiros so marinheiros corajosos e intrpidos. Aqueles trabalhavam nos campos de pesca mais produtivos do mundo e foram importantes agentes do desenvolvimento. Estes velejavam mares improdutivos para uma pesca escassa e sua auto-subsistncia. 4.3.2.2 Caa baleia Brasileiros e americanos participavam na lucrativa indstria da caa baleia. No Brasil, nunca foram usados barcos maiores que escaleres, que raramente iam at alto-mar. Os americanos velejavam com oating factories (barcos que pre78
GOODE, George Brown. The Fisheries and Fishing Industries of the United States. 2 vols. Washington: Government Printing Ofce, 1887, vol. 1, p. 188 e 190. INNIS, Harold A. The Cod Fisheries: The History of an International Economy. New Haven: Yale University Press, 1940, p. 133 e 134.
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param imediatamente a baleia para a remessa e a venda) em todos os oceanos, com a mais produtiva e rica frota de navios-baleeiros da poca. A caa baleia americana era quase inteiramente da Nova Inglaterra. Em 1846, havia 736 baleeiras em operao e todas menos duas eram de portos da Nova Inglaterra ou de Long Island. New Bedford, em Massachusetts, a 80 quilmetros ao sul de Boston, tornou-se a metrpole mundial da caa baleia com uma frota de mais de 400 navios que ofereciam emprego em mar e em terra para 10 mil homens. A populao da cidade aumentou: de cerca de 4 mil, em 1820, para quase 24 mil em 1860. Os vnculos com a economia local eram fortes. A demanda de leo de baleia fez crescer a construo de navios. Havia uma rede de produtores, lojas de fabricantes de velas, empresas de caa baleia, fabricantes de cordas (para fazer cordame), e ocinas de velas. New Bedford tornou-se um centro industrial, com renarias de leo, ocinas de tanoeiros e outras indstrias auxiliares da caa baleia. Ela era o quinto maior porto de embarque nos Estados Unidos, apenas superado em importncia por Nova York, Filadla, Boston e Baltimore. As baleeiras que navegavam no alto-mar para o Atlntico Sul e alm, freqentemente paravam nos Aores e nas Ilhas de Cabo Verde para completar suas tripulaes. O portugus era procurado por baleeiras americanas que lhes davam um salrio miservel em troca de passagem para os Estados Unidos. Em 1830 quase metade das tripulaes de baleeiras de Nantucket havia sido recrutada entre os habitantes de Cabo Verde. Entre 1900 e 1920, aproximadamente 18 mil cabo-verdenses foram para New Bedford trabalhar como operrios txteis, na construo e no comrcio martimo. O capital acumulado da caa baleia era investido na indstria. A fbrica de algodo substituiu o navio-baleeiro. Durante as primeiras trs dcadas do sculo XX, cerca de 90% dos empregados de fbricas de New Bedford trabalhavam em fbricas de tecidos de algodo. A populao triplicou: passou a ter mais de 120 mil pessoas. A porcentagem de pessoas estrangeiras subiu de 14%, em 1865, para mais de 40%, em 1900. Cerca de 75% dos trabalhadores txteis eram imigrantes. Em 1900, a maioria dos imigrantes era composta por portugueses, e a maior parte deles trabalhava nas fbricas. As baleias, procura de guas mais quentes para procriar, iam para o norte, movendo-se ao longo da costa brasileira. Muitas iam para a Baa de Todos os Santos (na Bahia) e para a Baa de Guanabara (no Rio de Janeiro). A caa baleia brasileira comeou em pequenos escaleres, como ocorreu na Nova Inglaterra, mas nunca avanou para o alto-mar. A expanso era limitada pelo desdm da sociedade de plantation pela busca de outras atividades econmicas alm das
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plantaes para exportao com mo-de-obra escrava, pela falta de capital para investimento em qualquer negcio que no envolvesse terra e escravos e pelo desprezo por aqueles que realizavam trabalhos manuais. A tripulao tpica de um escaler era formada por seis remadores, um arpoador e um piloto. Os remadores geralmente eram escravos ou negros livres. As baleias capturadas eram rebocadas at a praia. O leo de baleia e outros subprodutos eram extrados em instalaes terrestres como a que havia na Ilha de Itaparica, na Bahia, nos anos 1750, a qual tinha 420 trabalhadores 20 brancos, 2 ndios, 55 mulatos, 71 negros livres e 272 escravos80. A caa baleia era uma das poucas atividades no Brasil que estavam abertas a mulatos, ndios e negros livres, em uma sociedade em que o escravo praticamente monopolizava o trabalho manual81. No momento em que a caa baleia entrou em sua idade de ouro nos Estados Unidos, j estava em acentuado declnio no Brasil, porque baleeiras estrangeiras, principalmente da Nova Inglaterra, as capturavam antes que pudessem nadar rumo s baas da Bahia e do Rio de Janeiro. 4.3.2.3 Construo de navios As colnias inglesas na Amrica do Norte e as portuguesas na Amrica do Sul foram colnias de estados martimos que adotaram polticas mercantilistas para estimular a construo de navios. Ambas tinham extensas orestas valorizadas pelos construtores de navios. A construo de navios tornou-se uma importante indstria na Nova Inglaterra e nas colnias do centro da Amrica do Norte. A construo de navios nas colnias do Sul dos Estados Unidos e no Brasil no foi um fator de desenvolvimento econmico. A construo naval competia diretamente com as plantaes brasileiras de acar, pois a madeira tornava-se cada vez mais escassa devido destruio da Mata Atlntica pelos donos das plantations. No Nordeste havia forte resistncia dos latifundirios a qualquer atividade econmica que competisse com os engenhos de acar pelas reservas orestais. A madeira era utilizada pelos engenhos para a construo dos edifcios, como combustvel, nos carros de boi, nas canoas, nos barcos e em caixas para transportar o acar. J em 1548, o governo portugus editou decretos para encorajar a construo naval. O primeiro governador-geral, Tom de Sousa, tentou estimular a construo naval na Bahia. Os proprietrios
80
LIMA, Heitor Ferreira. Formao industrial do Brasil. Rio de Janeiro: Editora Fundo da Cultura, 1961, p. 214-216. ELLIS, Myriam. A baleia no Brasil colonial. So Paulo: Melhoramentos, 1968, p. 97, 110, 113 e 114.
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das plantations foram inexveis em sua oposio. Uma grande indstria naval poderia ter sido estabelecida nas reas aucareiras, mas era exatamente nessas regies que a indstria encontrava maior resistncia82. Estaleiros governamentais estabeleceram-se durante o perodo colonial no Par, em Pernambuco, na Bahia e no Rio de Janeiro. Alguns navios de alta qualidade foram construdos. A escassez de trabalhadores era um problema srio. Os escravos constituam grande parte da mo-de-obra. Constantemente eram importados da Europa mestres em construo naval, carpinteiros e calafates. O almirante brasileiro Juvenal Greenhalgh escreveu que todos os rgos do governo brasileiro usavam escravos. Alguns que trabalhavam nos estaleiros eram comprados no Brasil pelo governo, outros eram alugados aos estaleiros por particulares, e ainda outros eram especialmente adquiridos na frica pela Marinha. s vezes algumas ocinas do estaleiro do Rio de Janeiro tinham apenas escravos trabalhando com supervisores livres83. Em 1865, os estaleiros do Rio de Janeiro empregavam 409 calafates e carpinteiros 195 escravos, 130 estrangeiros e 84 brasileiros livres84. Na Nova Inglaterra e nas colnias do centro da Amrica do Norte, a construo naval era um componente essencial da economia. Na metade do sculo XIX, os Estados Unidos estavam construindo mais navios do que qualquer outro pas do mundo. Os colonos na Amrica do Norte demandavam muitos navios para a pesca, a caa baleia e o comrcio. Em 1750, havia mais de 125 estaleiros nas colnias da Amrica do Norte, construindo 400 navios por ano. A Nova Inglaterra produzia cerca de dois teros dos novos navios construdos nas colnias. Navios eram vendidos no exterior. Dos 7.694 navios que compunham a marinha mercante britnica em 1775, 2.343 eram de construo americana. s vsperas da independncia dos Estados Unidos, o valor dos navios vendidos a compradores estrangeiros somados com os ganhos com fretes realizados por navios americanos possibilitava que os transportes contribussem para a balana de pagamentos colonial em nvel quase to alto como o tabaco, principal produto de exportao85. Com fortes efeitos em cadeia, para a frente e para trs, e um importante efeito multiplicador de renda, a construo de navios deu uma grande contribuio diversicao econmica colonial e estabeleceu a base para a expanso industrial.
82
MOURA, Carlos Francisco. Os caraveles brasileiros. In: Navigator: Subsdios para a histria martima do Brasil, junho de 1974, p. 55-58. GREENHALGH, Juvenal. O arsenal de marinha do Rio de Janeiro na histria: 18221889. Rio de Janeiro: IBGE, 1965, p. 170, 183 e 184. BASTOS, Aureliano Candido Tavares. Assemblia dos Deputados, discurso de 1o de junho de 1865, Jornal do Commercio (Rio de Janeiro), 16 de junho de 1865, p. 1 e 2. MCCUSKER, John J. e MENARD, Russell R. The Economy of British America, 16071789. Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1985, p. 319 e 320.
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A construo naval e outras atividades martimas no foram importantes no Sul dos Estados Unidos. Em 1860, o distrito da alfndega de Bath, no Maine, construiu mais tonelagem que todos os estados sulistas, da Carolina do Norte ao Texas. Nas vsperas da Guerra Civil, a Nova Inglaterra tinha mais de 2 mil mestres navais, e o Sul, 118. A Nova Inglaterra tinha quase 40 mil marinheiros e pescadores, e o Sul, menos de 5 mil. As atividades martimas no progrediram na Amrica de plantation. 4.3.2.4 Invisveis Empresas estabelecidas na Amrica lucravam com invisveis como fretes, seguros, crdito a curto prazo e outros servios comerciais nas remessas para mercados no britnicos. O tabaco era exportado da Virgnia para a Inglaterra em navios britnicos. Os invisveis eram controlados pelo importador na Inglaterra. O bacalhau era enviado para as ndias ocidentais e para a Europa meridional em navios americanos. Empresas americanas controlavam os invisveis. De 1768 a 1772, as exportaes de maior valor das colnias britnicas da Amrica do Norte eram tabaco, po e farinha, arroz, peixe seco e anil. Estatsticas sobre as exportaes no incluam as vendas de navios ou de invisveis. A renda dos servios de transportes era maior do que o valor de qualquer artigo de exportao, com exceo do tabaco. O predomnio do Sul no comrcio de exportao desaparece quando so includas as vendas de navios e os invisveis86. No Brasil, alguns comerciantes de escravos em Salvador e no Rio de Janeiro tambm negociavam invisveis. Quando o comrcio de escravos terminou, muitos tracantes de escravos voltaram para Portugal com seus lucros. Os que permaneceram tornaram-se donos de plantations, especuladores de bens imveis ou agentes comerciais. A maior parte das relaes econmicas internacionais em portos brasileiros converteu-se em um negcio de comerciantes estrangeiros, principalmente britnicos. 4.3.2.5 Trocas e comrcio Na Amrica do Norte, o comrcio de escravos e as rotas comerciais costeiras, europias e indo-ocidentais deram contribuies importantes prosperidade colonial. Aps a independncia, navios dos Estados Unidos comerciavam em
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SHEPHERD, James F. e WALTON, Gary. Shipping, Maritime Trade and the Economic Development of Colonial north America. Cambridge: Cambridge University Press, 1972, p. 162 e 163.
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todos os portos do mundo. Na Amrica portuguesa, os colonos tinham poucas atividades de comrcio martimo. A participao brasileira no comrcio de escravos africanos era a nica atividade martima economicamente importante. O comrcio de escravos dirigiu a globalizao da economia do Atlntico unindo a Europa, a frica e o hemisfrio ocidental. Durante 350 anos, cerca de 10 milhes de escravos africanos foram levados para as Amricas. De 4 a 6 milhes morreram durante a viagem no mar, e outros incontveis milhes morreram entre a captura e o embarque em navios negreiros. Portugal/Brasil e a Gr-Bretanha/ingleses da Amrica do Norte/Estados Unidos foram os principais tracantes de escravos, levando para a Amrica 4,7 milhes e 2,9 milhes de escravos, respectivamente87. Os tracantes de escravos na Europa, na Bahia, no Rio de Janeiro e em Rhode Island obtinham lucros enormes88. Os brasileiros trocavam tabaco por escravos para manter um suprimento s plantations de acar. Cerca de 90% do tabaco produzido no Brasil era cultivado na Bahia. Tabacos de primeira e de segunda qualidade deveriam ser enviados para Portugal, de acordo com a poltica mercantilista. Entretanto, era dada permisso para que o tabaco de terceira qualidade fosse levado diretamente para a frica, para ser trocado por escravos. O tabaco rejeitado era julgado imprprio para consumo pelos europeus. Ele precisava ser bastante escovado com melao para que as folhas pequenas e quebradias no secassem quando enroladas em cordas para as remessas. Esse tabaco era to popular na frica que se tornou um artigo indispensvel no comrcio de escravos. Tendo iniciado no sculo XVII, o comrcio direto entre a Bahia e Daom foi administrado quase exclusivamente por tracantes de escravos residentes em Salvador, apesar da forte oposio de comerciantes de Lisboa. O governo lhes disse que a escravido era praticamente o nico ramo de comrcio ultramarino no qual os lucros permaneciam em mos luso-brasileiras. A maior parte do comrcio com a Europa era controlada por ingleses e outros comerciantes estrangeiros que operavam por meio de agentes portugueses no Brasil. O Rio de Janeiro tambm era um importante porto de escravos. Comerciantes do Rio de Janeiro possuam 74% dos navios de escravos e controlavam seis das sete companhias que faziam seguros para o transporte de escravos. A maioria dos escravos chegava ao Rio de Janeiro vinda de Angola. A cachaa produzida nos engenhos de acar margem das cidades estava entre os artigos trocados por escravos.
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THOMAS. The Slave Trade, op. cit., p. 804. KLEIN, Herbert S. Eighteenth-century Atlantic Slave Trade. In: James D. Tracy (Ed.), The Rise of Merchant Empires: Long Distance Trade in the Early Modern World, 13501750. New York: Cambridge University Press, 1990, p. 301.
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A maioria dos portos da Amrica do Norte tinha poucos navios realizando o comrcio de escravos. Apenas em Rhode Island, o comrcio tinha volume econmico e social signicativo. Calcula-se que os navios de Rhode Island tenham trazido para a Amrica 106 mil escravos entre 1725 e 1807. Os tracantes de escravos eram a nata do comrcio e a elite poltica de Rhode Island89. O rum de Rhode Island, destilado do melado das ndias Ocidentais, comprava escravos africanos. Rum para a frica, escravos para o Caribe, e acar e melado para Rhode Island formavam a base de um lucrativo comrcio. O rum era o principal produto de Rhode Island. Em 1770, o comrcio de escravos respondia por 25% do rum de Rhode Island. O restante era exportado, consumido nas Amricas ou vendido a comerciantes para o comrcio com os ndios. As destilarias de rum que usavam trabalho livre tinham fortes vnculos com a economia local. A cachaa, produzida em plantaes com mo-de-obra escrava, tinha poucos vnculos com a economia local. Os grandes proprietrios do Caribe destinaram quase toda a terra boa produo de acar; assim, no tiveram terra para colheitas de subsistncia. Por volta de 1770, a Companhia das ndias Ocidentais britnica recebia da Nova Inglaterra e das colnias do centro da Amrica do Norte peixes secos e em conserva, trigo, farinha, aveia, milho, feijo, manteiga, queijo, arroz, madeira, aduelas de barris, cavalos, ovelhas e porcos. O comrcio das ndias Ocidentais foi fundamental para a prosperidade das colnias da Amrica do Norte. As exportaes coloniais para as ilhas davam lucros para adquirir produtos fabricados pelos britnicos. O melao das ndias ocidentais era a matria-prima para as destilarias de rum de Massachusetts e de Rhode Island. As ndias Ocidentais, como componente do sistema de circulao do Atlntico Norte, no tinha nenhum similar no Atlntico Sul. Escritores brasileiros, de Darcy Ribeiro a Golbery do Couto e Silva, utilizaram a expresso arquiplago para descrever as pequenas vilas coloniais brasileiras como agrupamentos populacionais isolados ao longo da costa, unidos apenas pelo mar90. A expresso arquiplago pode ser enganosa. Se as colnias de plantation brasileiras tivessem sido como um grupo de ilhas que formam um arquiplago, como as ilhas do Caribe, o Brasil meridional teria sido solicitado a abastecer o mesmo tipo de mercado disponvel s colnias
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COUGHTRY, Jay. The Notorious Triangle: Rhode Island and the African Slave Trade, 17001797. Philadelphia: Temple University Press, 1981, p. 6, 17, 20 e 37. RIBEIRO, Darcy. O povo brasileiro, 2. ed., So Paulo: Companhia das Letras, 1995, p. 156; COUTO E SILVA, Golbery do. Geopoltica do Brasil. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1967, p. 47.
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do centro da Amrica do Norte e Nova Inglaterra. As colnias de acar brasileiras no eram ilhas e tinham um vasto interior que supria a maior parte de suas necessidades de alimento, gado e produtos orestais. 4.3.2.6 Agricultura em fazendas familiares Fora da zona de plantation na Amrica do Norte, a maioria dos colonos se ocupava da agricultura em fazendas familiares. No Norte e no Oeste, o pequeno proprietrio de terras produzia desenvolvimento econmico. A Pensilvnia tornou-se lder na economia americana no incio do perodo colonial, com pequenas fazendas que forneciam a base para o crescimento da economia. O trigo crescia no interior da Filadla, que se tornou o primeiro celeiro americano. O trigo era produzido mais economicamente em pequenas fazendas com o fazendeiro e seus familiares realizando o trabalho com a ajuda de um empregado por tempo determinado ou por trabalhadores temporrios assalariados. Po, trigo e farinha tornaram-se os principais produtos que integravam a Pensilvnia economia mundial. A Europa meridional, a ndia Ocidental e as outras colnias da Amrica do Norte eram os mercados. A Filadla foi o mais importante porto da Amrica do Norte at os anos 1820, quando Nova York o superou. O cultivo de trigo tinha fortes vnculos com a economia local. Ao nal do perodo colonial, a Pensilvnia rural tinha um predomnio de fazendas familiares e cidades comerciais que forneciam servios para um setor agrcola em crescimento. Os fazendeiros faziam compras em vilas e cidades prximas. Os artesos da vila faziam trabalhos para os fazendeiros. Fbricas de farinha processavam o trigo para consumo domstico e para exportao. A agricultura em fazendas familiares representou um papel insignicante no crescimento econmico do Brasil. So Paulo, na franja meridional da Amrica de plantation, era a contrapartida geogrca da Pensilvnia no Brasil. Na falta de um produto bem aceito pela economia mundial, So Paulo permaneceu uma regio fracamente povoada at a segunda metade do sculo XIX. A maioria dos colonos eram agricultores de subsistncia. A economia inicial estava baseada na captura e venda de escravos ndios. Gado e colheitas de alimentos eram vendidos s regies de plantation e s reas de minerao em Minas Gerais. Quando o desenvolvimento explosivo comeou, na segunda metade do sculo XIX, o caf era cultivado em latifndios. Os padres de desenvolvimento econmico estabelecidos durante o perodo colonial permaneceram durante os anos 1800. O ano de 1808 representa um
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importante marco de desenvolvimento para o Brasil e para os Estados Unidos. O Brasil iniciou uma era de livre-comrcio, abrindo seus portos a navios de todos os pases. Os Estados Unidos comearam a revoluo industrial atrs de barreiras comerciais que protegiam seus fabricantes. 4.4 O ano de 1808 e as relaes com a Gr-Bretanha O economista brasileiro Jos Gabriel de Lemos Brito escreveu que a chegada da corte portuguesa no Rio de Janeiro em 1808 assinala uma linha de ruptura econmica. O Brasil estava economicamente livre antes de ser politicamente livre91. De acordo com o economista americano Ernest Ludlow Bogart, o ano de 1808 pode ser tomado como uma linha apropriada de demarcao para distinguir o perodo de dependncia industrial dos Estados Unidos de pases europeus do perodo de auto-sucincia industrial e desenvolvimento interno diversicado92. Como pases independentes, Brasil e Estados Unidos tiveram relaes bem diferentes com o superpoder econmico do mundo. Os Estados Unidos armaram sua independncia econmica da Inglaterra no incio do sculo XIX. Em 1900, sua economia forte e diversicada assegurava participao na economia mundial como pas central. O Brasil permaneceu economicamente servil GrBretanha e ainda era uma colnia econmica britnica e um estado semiperifrico no incio do sculo XX. 4.4.1 Estados Unidos: desastre martimo ativa a revoluo industrial Ao trmino do sculo XVIII, a economia dos Estados Unidos permanecia pouco alterada em relao ao perodo colonial. Frank Tausig escreveu: O ano de 1789 no marca uma poca no domnio econmico como o faz na histria poltica93. Aps a independncia, os Estados Unidos abriram os portos aos navios do mundo. A Gr-Bretanha obteve quase um monoplio do comrcio americano. A Inglaterra despejava bens no mercado americano a preos to baixos que as novas indstrias no resistiam.
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BRITO, Jos Gabriel de Lemos. Pontos de partida para a histria econmica do Brasil. 3. ed., So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1980, p. 264. BOGART, Ernest Ludlow. An Economic History of the United States. 4. ed. New York: Longmans, Green and Co., 1937, p. 159 e 160. TAUSIG, F. W. The Tariff History of the United States. 8. ed. New York: Capricorn Books, 1964, p. 8.
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Para os interesses martimos dos Estados Unidos, as guerras entre Inglaterra e Frana em ns do sculo XVIII e incio do XIX produziram lucros volumosos e enormes problemas. A tonelagem americana triplicou, e o valor do comrcio martimo no incio do anos 1800 no seria mais atingido durante o sculo XIX. Os Estados Unidos tinham 65 mil marinheiros, e a construo anual de navios alcanava 70 mil toneladas. Como um estado neutro, os navios americanos comerciavam com a Frana e com a Gr-Bretanha e praticamente monopolizavam o comrcio europeu com o Caribe. Entretanto, nem toda navegao era fcil. A Inglaterra e a Frana hostilizavam os navios americanos. Os britnicos eram os mais arrogantes e agressivos. Em apenas um ano, 300 navios americanos empregados no comrcio das ndias Ocidentais francesas foram presos pelos britnicos. Os navios da Marinha Real ancoraram na Baa de Chesapeake. Marujos britnicos prenderam marinheiros americanos de navios americanos em guas americanas. O seqestro dos marinheiros e a posse de navios dentro do limite de 5 quilmetros eram claras violaes do direito internacional. A Gr-Bretanha no teve respeito algum pela soberania de uma nao fraca. Em dezembro de 1807, impossibilitado de defender seus navios, seus marinheiros e seus portos, os Estados Unidos votaram a Lei do Embargo, proibindo todas as exportaes dos Estados Unidos e determinando que navios americanos no se ocupassem do comrcio exterior. Durante 14 meses, todos os navios americanos limitaram-se aos portos americanos. As exportaes caram 80% em 1808. O embargo transformou em cemitrios todos os portos americanos94. Quando a legislao americana no conseguiu concesses da Inglaterra, os Estados Unidos foram guerra contra o poder naval mais forte do mundo, em 1812, com o slogan Comrcio livre e direitos dos marinheiros. A guerra causou um enorme dano economia martima dos Estados Unidos. Os interesses comerciais e de navegao nortistas tinham investido em indstrias antes de 1808, mas a mudana de mastros para rocas de ar e de cais para cachoeiras acelerou-se fortemente durante o perodo de proteo mxima propiciado pela Lei do Embargo e pela guerra de 1812. A situao industrial mudou subitamente em 1808, escreveu Frank Tausig. Fbricas produzindo produtos de algodo, roupas de l, ferro, vidro, cermica e outros artigos surgiram como se fossem cogumelos95. Em Massachusetts, fbricas de tecidos, de papel
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BURT, Struthers. Philadelphia: Holy Experiment. Garden City: Doubleday & Company, 1946, p. 132. TAUSIG, F. W. The Tariff History of the United States. 8. ed., p. 16 e 17; MORISON, Samuel Eliot. The Maritime History of Massachusetts, 17831860. Boston: Houghton Mifin Company, 1949, p. 195 e 213; BROWN, Ralph H. Historical Geography of the United States. New York: Harcourt, Brace and Company, 1948, p. 152.
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e de sapatos e fundies de ferro estabeleceram-se com capital acumulado por meio do comrcio anterior Lei do Embargo. Por volta de 1840, Massachusetts era predominantemente um estado industrial. O rpido crescimento da industrializao aps 1808 resultou em forte presso pela proteo contra a concorrncia estrangeira ao ser concluda a paz, em 1815. A Gr-Bretanha inundou Nova York com bens manufaturados armazenados, causando grande desemprego e falncia de centenas de empresas nos Estados Unidos. Explicando a poltica industrial ao Parlamento britnico em abril de 1816, Henry Brougham disse que vale a pena sofrer uma perda na primeira exportao a m de, por meio de uma inundao do mercado, sufocar ainda no bero aquelas manufaturas dos Estados Unidos que a guerra levou a existir, contrariando a ordem natural das coisas96. Ao nal da guerra, os interesses industriais tinham se tornado poderosos o bastante para pressionar o Congresso a aprovar a primeira tarifa protecionista. A tarifa de 1816 foi a primeira de uma longa linha de medidas protetoras que continuaram durante mais de uma centena de anos. Desde 1808 at a Guerra Civil, a produo da indstria txtil da Nova Inglaterra aumentou 15 vezes, e o emprego no setor cresceu em mais de 100 mil trabalhadores. A indstria txtil transformou a Nova Inglaterra em quatro dcadas. A revoluo industrial iniciada em 1808 deu incio a um processo que tornou os Estados Unidos a maior potncia industrial do mundo ao nal do sculo. Os ritmos de industrializao nas duas sociedades da Amrica do Norte eram radicalmente diferentes em 1860. O Norte possua 100.500 fbricas com 1,1 milho de trabalhadores, e o Sul tinha 20.600 fbricas com 111 mil trabalhadores. A produo industrial do Norte era calculada em 1,5 bilho de dlares; a do Sul, em 155 milhes de dlares. O valor dos tecidos de algodo feitos no Sul era 10% do total nacional. Havia mais fusos de fbricas txteis em Lowell, Massachusetts, do que em todos os 11 estados do Sul. A industrializao no Norte cresceu aps a Guerra Civil. Em 1890, 85% dos bens fabricados foram produzidos nas regies Centro-Norte ou Norte da costa do Atlntico. O Sul permaneceu predominantemente agrcola durante o sculo XIX, produzindo algodo, acar, tabaco, arroz, milho e trigo. A colheita recorde de algodo anterior Guerra Civil foi de 4,5 milhes de fardos, em 1859. Durante os anos 1880, a produo de algodo cresceu de 5,4 milhes para 7,3 milhes de fardos. Em 1890, a produo industrial de toda a regio era apenas ligeiramente maior que a metade da produo do estado de Nova York.
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HAMILTON, Henry. England: A History of the Homeland. New York: W.W. Norton, 1948, p. 198.
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4.4.2 Brasil: da frigideira do mercantilismo para o fogo do livre-comrcio Muitos brasileiros concordavam com a armao de Jos Arthur Rios de que a abertura dos portos s bandeiras estrangeiras marcou nossa verdadeira emancipao econmica97. O nmero de navios estrangeiros que entravam na Baa da Guanabara, no Rio de Janeiro, elevou-se de um, em 1807, para 90 em 1808 e 354 em 1820. Em 1o de abril de 1808, a indstria brasileira foi libertada das restries do decreto de 5 de janeiro de 1785, que havia proibido a existncia de fbricas no Brasil, exceto as que fabricavam panos toscos utilizados nas roupas dos escravos e em sacos para cargas agrcolas. A poltica de abertura dos portos, porm, garantiu que a indstria brasileira seria natimorta. A liberdade para estabelecer indstrias era uma brincadeira cruel para qualquer brasileiro que quisesse fabricar produtos na colnia. As fbricas locais no podiam competir com as importaes europias sem proteo. A proteo tarifria foi negada pelo tratado de 1810 entre Portugal e Gr-Bretanha. Os produtos ingleses importados pagavam 15% ad valorem e as importaes de todos os outros pases pagavam 24%. O desenvolvimento industrial brasileiro foi da frigideira do mercantilismo portugus para o fogo do livre-comrcio britnico. O Brasil tornou-se um local de descarga para as manufaturas britnicas armazenadas que no haviam sido exportadas para a Europa devido ao bloqueio continental de Napoleo. O mercado brasileiro foi entregue aos fabricantes ingleses, escreveu a economista Ncia Vilela Luz98. O tratado de 1825 entre o Brasil e a Gr-Bretanha foi to favorvel para os britnicos quanto o de 1810. Nogueira de Paula escreveu que o incio de nossa evoluo industrial uma pgina triste da poltica internacional. Como preo da emancipao poltica, o Brasil precisou hipotecar sua autonomia econmica para a Inglaterra99. Os latifundirios e comerciantes apoiaram os tratados comerciais. Esses grupos poderosos deram boas-vindas s importaes baratas trazidas pela ntima associao econmica e comercial com a Gr-Bretanha. Em 1844, o Brasil aprovou sua primeira tarifa protecionista, a lei chamada de Alves Branco, em homenagem ao ministro da Fazenda. Essa tarifa aumentou as taxas ad valorem sobre 3 mil produtos importados e esteve em vigor at 1857. Os proprietrios de terras, comerciantes e homens de negcios estrangeiros rea97
RIOS, Jos Arthur. Estrutura agrria brasileira na poca da Independncia. In: Revista do Instituto Histrico e Geogrco Brasileiro 298 (janeiro-maro 1973), p. 297. LUZ, Ncia Vilela. A luta pela industrializao do Brasil: 18081930. So Paulo: Alfa-Omega, 1978, p. 23. PAULA, L. Nogueira de. Sntese da evoluo do pensamento econmico no Brasil. Rio de Janeiro: Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, 1942, p. 82 e 83.
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giram negativamente, sustentando que uma tarifa protecionista beneciava poucos industriais inecientes enquanto os consumidores sofriam. Imediatamente aps a independncia brasileira, os britnicos foram o grupo mais importante a se opor a uma tarifa protecionista. No incio dos anos 1850, porm, os principais oponentes eram os liberais brasileiros cuja doutrina econmica coincidia com os desejos dos grandes proprietrios e os importadores e exportadores. As tendncias liberais dos anos 1850 foram fortalecidas pelo crescimento acelerado da produo de caf no Vale do Paraba. O caf brasileiro dominou o mercado mundial conrmando a f no destino eminentemente agrcola do Brasil. O deputado Tavares Bastos declarou que fbricas no Brasil so acidentes; agricultura a verdadeira vocao nacional100. A tarifa de 1857 acabou com a experincia de proteo indstria. O Brasil retornou a uma tarifa projetada principalmente para produzir receitas, uma poltica que continuou durante todo o Imprio e incio da Repblica. A falta de proteo para as novas indstrias resultou em uma base industrial anmica no Brasil no incio dos anos 1900. Havia mais trabalhadores de fbrica na indstria txtil da Nova Inglaterra em 1860 do que em todas as indstrias brasileiras em 1915. A indstria txtil brasileira expandiu-se de apenas oito fbricas, com 424 trabalhadores, em 1853, para 110, com 39.159 trabalhadores, em 1905. Uma pesquisa industrial de 1901 no estado de So Paulo relacionou 170 fbricas, incluindo 17 tecelagens e sete fundies, mas apenas 50 possuam mais de 100 funcionrios. O censo nacional de 1907 apontou 3.258 estabelecimentos industriais, com 150.841 funcionrios. Em 1920, So Paulo tomou do Rio de Janeiro a liderana na produo industrial. A cidade lanou-se no curso que a tornaria um dos maiores e mais importantes centros urbanos e industriais do mundo. 4.5 Transformaes no decorrer do sculo XIX Durante o sculo XIX, ocorreram mudanas dramticas que reforaram as diferentes rotas de desenvolvimento econmico que tinham se formado durante o perodo colonial dos Estados Unidos e do Brasil. Os Estados Unidos transformaram-se de um pas martimo e agrcola, na periferia econmica do mundo, em um dos lderes industriais, competindo com a Gr-Bretanha pela liderana do centro da economia mundial. O crescimento explosivo das estradas de ferro uniu seu imenso territrio nacional. Os anos 1800 testemunharam grandes mudanas
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Citado em LOVE, Joseph L. Crafting the Third World: Theorizing Underdevelopment in Rumania and Brazil. Stanford, CA: Stanford University Press, 1966, p. 144.
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nos limites territoriais, na indstria, nos transportes, na urbanizao, na agricultura, na imigrao e no tamanho e na distribuio da populao. Muitas mudanas ocorreram tambm no Brasil, mas o gigante da Amrica do Sul terminou o sculo como um pas semiperifrico com uma economia baseada na exportao de produtos agrcolas. Como nos Estados Unidos, o territrio nacional aumentou e houve mudanas importantes na imigrao, na agricultura, na urbanizao e no tamanho da populao. Entretanto, o Brasil no desenvolveu uma rede nacional de transportes, o que impediu a industrializao, a ocupao do interior e a formao de um mercado nacional. A escravido nos Estados Unidos foi abolida por meio da guerra e, no Brasil, por ao parlamentar. A inuncia poltica nacional dos proprietrios sulistas, exercida desde o estabelecimento dos Estados Unidos, foi destruda pela guerra. No Brasil, porm, a elite proprietria de terras continuou dominando a poltica local, estadual e nacional, durante e aps o sculo XIX. Os escravos livres passaram a fazer parte da classe rural pobre. O destino dos trabalhadores agrcolas nas antigas reas de escravos do Brasil e dos Estados Unidos foi igualmente deprimente. Poucos se tornaram proprietrios. Tiveram uma existncia marginal como parceiros ou empregados assalariados quase sem possibilidade alguma de melhoria social e econmica. As teorias racistas e o darwinismo social justicavam a subjugao e os maus-tratos de milhes de cidados. Durante os anos 1800, a populao dos Estados Unidos cresceu de cerca de 5 milhes para mais de 66 milhes. A populao do Brasil cresceu de cerca de 2 milhes para quase 18 milhes. Entre 1821 e 1924, emigraram 55 milhes de europeus: 35 milhes (64%) foram para os Estados Unidos e quase 4 milhes (7%) vieram para o Brasil. Bem poucos imigrantes estabeleceram-se em regies do Brasil ou dos Estados Unidos que tinham dependido principalmente do trabalho escravo. Nos Estados Unidos, o centro de gravidade populacional deslocou-se para o Oeste. Em 1810, a regio oeste dos montes Apalaches tinha 14% da populao nacional, nmero que cresceu para mais de 40% em 1860. Em 1900, 27% dos americanos viviam a oeste do rio Mississipi. Em 1900, 85% de todos os brasileiros residiam ainda em uma faixa de 160 quilmetros no litoral do Atlntico. Havia diversas economias regionais. A maior parte do territrio no dava nenhuma contribuio economia nacional. Os Estados Unidos urbanizaram-se. Em 1800, cerca de 6% da populao morava em cidades; em 1900, quase 40%. A populao da cidade de Nova York era de mais de 3 milhes, e Chicago e Filadla tinham mais de 1 milho de habitantes. Em 1900, os Estados Unidos tinham mais de 30 cidades com populao superior a 100 mil habitantes. Dessas, apenas New Orleans localizava-se no Sul.
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A urbanizao tambm cresceu no Brasil durante o sculo XIX, mas a uma taxa mais comparvel com a do Sul dos Estados Unidos do que com a de todo o pas. A maioria dos brasileiros continuou a viver em reas rurais. Em 1890, cerca de 10% da populao residia em cidades importantes. Apenas quatro cidades Rio de Janeiro, So Paulo, Salvador e Recife tinham mais de 100 mil habitantes em 1900. Com uma populao de mais de 800 mil habitantes, o Rio de Janeiro era o centro comercial, industrial, administrativo, cultural e poltico do Brasil. Em 1900, os Estados Unidos tinham 5.316.802 trabalhadores industriais e o Brasil, 136 mil. A indstria se concentrava regionalmente nos Estados Unidos: em 1890, 85% dos bens eram fabricados nas regies Norte e Centro da costa atlntica. O primeiro censo geral e completo do Brasil, realizado em 1907, apontou 3.258 estabelecimentos industriais, com 150.841 funcionrios. As indstrias se concentravam no Rio de Janeiro (40%), em So Paulo (16%) e no Rio Grande do Sul (15%). Nenhum outro estado reunia 5% das fbricas nacionais. 4.5.1 Sistemas de distribuio de terras Durante os anos 1800, ocorreram no Brasil e nos Estados Unidos importantes revolues agrcolas. A extenso da agricultura de fazendas familiares no interior dos Estados Unidos tornou aquela regio um importante produtor para o mercado domstico e o internacional. Fazendas mecanizadas difundiram-se. Desenvolveram-se regies agrcolas especializadas em milho, sunos, trigo, bovinos e laticnios. A rpida expanso da produo de caf em grandes fazendas do planalto de So Paulo tornou o Brasil o maior produtor de caf do mundo. As revolues agrcolas foram fortemente inuenciadas por diferentes sistemas de distribuio de terras pblicas que haviam comeado na poca colonial e no incio da poca independente. O objetivo da poltica de terras nos Estados Unidos era estabelecer os fazendeiros em pequenas fazendas. A meta da poltica de terras no Brasil era proporcionar aos fazendeiros enormes quantidades de terra. Os latifundirios dominavam o Brasil e o Sul dos Estados Unidos. Era difcil ao pequeno fazendeiro obter um ttulo legal para sua terra na Amrica de plantation. Nas colnias ao norte da Amrica do Norte, entretanto, despontou um sistema de posse da terra que favorecia os fazendeiros familiares. Pequenas fazendas trabalhadas por membros familiares predominavam na Nova Inglaterra e nas colnias do centro. Durante o perodo colonial, os direitos dos squatters (posseiros) foi amplamente reconhecido. Os pioneiros da Amrica do Norte so comparveis aos posseiros do Brasil dois grupos que tiveram funes semelhantes na ocupao do territrio
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nacional. O pioneiro ocupa lugar de honra no folclore dos Estados Unidos. Sua contrapartida no Brasil, o posseiro, o heri no reconhecido da histria brasileira101. Tanto o pioneiro como o posseiro abriram novas terras alm da colonizao estabelecida, ultrapassaram os limites ento existentes, praticaram a agricultura de subsistncia, construram casas e sobreviveram em ambientes difceis. Pioneiros e posseiros cultivavam uma terra da qual no tinham ttulo legal. Os squatters na Amrica do Norte fora da regio de plantation poderiam tornar-se fazendeiros familiares com ttulo legal de sua terra. No Brasil, era quase impossvel para os posseiros tornarem-se proprietrios de terra. Os squatters no Sul dos Estados Unidos tambm tinham grande diculdade para conseguir ttulos de propriedade. Como os posseiros, estavam condenados a cultivar a terra de que no eram donos. impossvel calcular o enorme benefcio ao desenvolvimento econmico acarretado pelos squatters que puderam tornar-se proprietrios e fazendeiros produtivos. Pioneiros prsperos legavam a seus lhos uma fazenda em crescimento. Na melhor das hipteses, os posseiros e os squatters sulistas poderiam conseguir uma relao benevolente e dependente de um grande proprietrio. Na pior, poderiam ser privados de remunerao, de suas casas e das terras que cultivavam. A criao de fazendas familiares produtivas nos Estados Unidos no escravista foi um fator importante no desenvolvimento nacional. No Brasil e no Sul dos Estados Unidos, escravocrata, o grande proprietrio de terras produzia crescimento econmico. A transio da agricultura de subsistncia para a agricultura comercial em grande parte dos Estados Unidos foi realizada pela fazenda familiar. No Brasil e no Sul dos Estados Unidos, a agricultura comercial foi criada pelo grande proprietrio de terras. Muitos fazendeiros familiares compartilhavam a riqueza criada pelo desenvolvimento agrcola nos Estados Unidos no escravocrata. A riqueza estava concentrada com poucas famlias no Brasil e no Sul dos Estados Unidos, enquanto a maioria dos residentes rurais vivia uma situao de misria e insegurana. 4.5.2 Estados Unidos: fazendas para famlias de fazendeiros Toda a rea rural oeste dos Montes Apalaches foi delimitada e disposta em quadras gigantes. Cada section (pedao de terra) tinha uma rea de cerca de 2,6 quilmetros quadrados, ou 265 hectares, subdividida em quatro quadras
101
FOWERAKER, Joe. The Struggle for Land: A Political Economy of the Pioneer Frontier in Brazil from 1930 to the Present Day. New York: Cambridge University Press, 1981, p. 83.
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de aproximadamente 66 hectares cada uma. Um quarto de cada section tornou-se o tamanho-padro da fazenda familiar americana, sendo vendida pelo governo por preos baixos at o Homestead Act de 1862, quando passaram a ser doadas. Nenhum pas na histria imps tal geometria regular em sua paisagem. Nenhum pas na histria ofereceu tanta terra para tantas famlias de fazendeiros por preos to baixos. Um grande benefcio do sistema era a preciso dos limites da propriedade. O ttulo do fazendeiro era seguro, protegendo seu lar e sua terra de vizinhos poderosos e de especuladores astuciosos. No Brasil, o pequeno fazendeiro no tinha segurana. A incerteza quanto aos limites da propriedade e os obstculos ao registro do ttulo impediram a formao de um grande setor agrcola, inuente e produtivo, composto de pequenos proprietrios rurais. Uma legislao projetada para simplicar a aquisio de terras pblicas pelos fazendeiros familiares precedeu o famoso Homestead Act de 1862. As leis que legalizaram a aquisio antecipada deram ao squatter o direito de ocupar uma terra pblica desocupada e compr-la por uma taxa governamental mnima. O direito de adquirir antecipadamente teve um enorme impacto positivo sobre o desenvolvimento econmico dos Estados Unidos. O sistema estava longe de ser perfeito. Na distribuio das terras pblicas, terra demais foi dada para as estradas de ferro, e os especuladores de terras tiveram grandes lucros. Havia tanta terra envolvida que a especulao e a corrupo eram inevitveis na Amrica materialista da Gilded Age que idolatrava a riqueza. Entretanto, milhes procurando terras adquiriram fazendas dentro do esprito e da letra da lei. Famlias de fazendeiros que receberam terras por meio da compra ou de doao do governo criaram o sistema agrcola mais produtivo do mundo. Elas desempenharam um importante papel no desenvolvimento econmico e poltico dos Estados Unidos. 4.5.3 Brasil: fazendas para grandes proprietrios A sesmaria era o nico mtodo legal de adquirir a propriedade e o ttulo da terra durante o perodo colonial. Os pequenos fazendeiros ocupavam terras no utilizadas para seu uso, um costume conhecido como posse. Esses pequenos agricultores no poderiam obter um ttulo legal para sua terra. As sesmarias geralmente mediam, no mnimo, 170 quilmetros quadrados e, em regies de pastos, cerca de 4.100 quilmetros quadrados. As concesses de terras eram imprecisas. O rei, os governadores e os conselhos municipais no coordenavam suas concesses. Freqentemente a mesma terra era doada a donos diferentes. As sesmarias nunca especicavam claramente seus limites. Warren Dean escreveu
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que a confuso era uma vantagem para os poderosos e impiedosos, que ampliavam suas propriedades102. Aps a independncia, a prtica de conceder terras por meio de sesmarias terminou, mas nenhum outro mtodo legal de adquirir terras foi criado. O Brasil independente, um novo pas dependente da agricultura e dominado por grandes proprietrios, cou sem lei de terras durante 28 anos. Os pequenos fazendeiros continuaram a limpar a terra, a construir casas e a cultivar lotes de subsistncia. Os grandes proprietrios reivindicaram vastas reas. Em meados do sculo XIX, provavelmente menos de 1% da populao rural possua terras. No incio dos anos 1850, muitos brasileiros acreditavam que o m da escravido era salutar e inevitvel. Uma nova fonte de mo-de-obra era necessria. O poder nacional estava sendo transferido dos bares do caf do Vale do Paraba, que utilizavam o trabalho escravo, para os fazendeiros paulistas, que queriam uma mo-de-obra de imigrantes europeus. O propsito da Lei de Terras de 1850 foi manter os imigrantes nas grandes fazendas por tempo suciente para cumprir seus contratos. Ela proibia a posse e colocava o preo de compra da terra alm do alcance dos trabalhadores recentemente chegados e dos brasileiros pobres. De acordo com a lei de 1850, o governo do pas declarava-se dono de todas as terras desocupadas. As anteriores reivindicaes de terras foram reconhecidas, tanto de sesmarias como de posses, contanto que a terra estivesse ocupada e cultivada. As reivindicaes de terra precisavam ser vericadas, registradas e conrmadas pelo estado. Teoricamente, o estado poderia recompensar o fazendeiro familiar com o ttulo de sua terra. Isso raramente ocorreu, porque poucos posseiros puderam transpor as barreiras burocrticas e nanceiras da agrimensura e do registro da terra. Entretanto, grandes proprietrios que reivindicavam reas enormes tinham inuncia econmica e poltica para adquirir ttulos de terra reconhecidos pelo estado. De acordo com a Constituio de 1891, a propriedade legal e o controle poltico das terras desocupadas passaram do governo federal aos governos estaduais dominados pelos grandes proprietrios. A oportunidade para os posseiros adquirirem os ttulos de suas terras cou ainda mais reduzida. Como resultado, escreveu Robert Levine, a oligarquia agrocomercial assegurou um controle sobre o Brasil rural sem oposies103.
102
DEAN, Warren. With Broadax and Firebrand: The Destruction of the Brazilian Atlantic Forest. Berkeley: University of California Press, 1995, p. 72 e 73. LEVINE, Robert M. Vale of Tears: Revisiting the Canudos Massacre in Northeastern Brazil, 18931897. Berkeley: University of California Press, 1992, p. 43 e 63.
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4.5.4 Produo de caf no planalto de So Paulo A produo de caf progrediu continuamente durante os anos 1850, e nos anos 1880 expandiu-se rapidamente. Em 1854, o Vale do Paraba produzia 77% do caf do Brasil, e So Paulo produzia 23%. Em 1886, o Vale do Paraba produzia 20% da colheita de caf, e So Paulo, 80%. As exportaes feitas pelo porto de Santos dobraram a cada dcada desde 1870 at a Primeira Guerra Mundial. Em 1890, Santos igualara-se ao Rio de Janeiro na exportao de caf. Santos passou a maior exportador em 1894, e nunca mais foi superado. O caf era cultivado em latifndios. O domnio dos plantadores de caf na provncia de So Paulo era indiscutvel. Nenhum outro grupo disputava o poder. O cultivo de caf com imigrantes contratados por grandes proprietrios transformou So Paulo. O estado tornou-se o lder prspero e dinmico do Brasil. A mobilidade econmica e social tornou-se possvel a muitos milhares de imigrantes pobres da Europa e do Japo. Famlias inteiras imigravam. O cultivo do caf oferecia ocupao para mulheres e crianas. Plantaes de alimentos eram cultivadas pelos colonos e o excesso era comercializado, criando vnculos com a economia local. Uma rede de vilas e cidades ganhou corpo. Uma famlia poderia poupar o suciente para comprar terras ou mudar-se para a cidade para exercer um emprego urbano. Muitos colonos tornaram-se proprietrios e empregaram imigrantes recentemente chegados. 4.5.5 Diculdades dos pobres do meio rural da Amrica de plantation Os pobres do meio rural da Amrica de plantation no participaram das bonanas das revolues agrcolas dos anos 1800. Eram analfabetos, viviam na pobreza, sobreviviam com uma dieta muito pobre e tinham doenas. Depois da abolio, os ex-escravos juntaram-se aos empobrecidos trabalhadores agrcolas. Todos eram explorados economicamente, alm de ser politicamente impotentes e desprezados pelos lderes da sociedade. Daniel Hundley, nascido no Alabama e formado na Universidade de Virgnia e de Harvard, escreveu, em 1860, que os brancos pobres eram depreciativamente chamados de squatters no Sul porque ocupavam terras pblicas sem conseguir ttulos de propriedade. Quando a terra era registrada por outros, os squatters eram forados a deslocarem-se cada vez mais para o oeste, at que fossem absorvidos e desaparecessem entre as vira-latas pouco civilizadas que habitavam as plancies do Mxico104.
104
HUNDLEY, D. R. Social Relations in Our Southern States. New York: Henry B. Price, 1860, p. 271.
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A parceria comeou no Sul dos Estados Unidos aps a Guerra Civil e foi a instituio econmica predominante durante 80 anos. As leis de garantia da colheita, o trabalho forado para pagar dvidas, as leis sobre vadiagem, o trabalho de condenados, os pssimos mtodos educacionais e a negao de direitos polticos combinavam-se para dominar os pobres do meio rural. A explorao econmica era o destino de todos os agricultores pobres, brancos ou negros. Os brancos pobres eram cerca de 20% da populao branca do Sul dos Estados Unidos nos anos 1860. A situao do parceiro branco era deplorvel. A do parceiro negro era innitamente pior. Sem direitos polticos, com as foras policiais locais e os sistemas jurdicos inteiramente controlados por partidrios de um regime de supremacia branca e com um governo federal que se recusava a intervir a seu favor, os cidados negros do Sul dos Estados Unidos cavam sem defesa alguma contra a agresso branca, que ia desde insultos verbais at assassinatos e estupros. Em seu trabalho clssico sobre as relaes de raa nos Estados Unidos, Gunnar Myrdal escreveu: Qualquer homem branco pode atacar um negro ou bater nele, roublo ou destruir sua propriedade, engan-lo numa transao e at mesmo tirar sua vida, sem muito medo de uma represlia legal105. No Brasil, os ex-escravos no foram aterrorizados devido a sua raa. Os trabalhadores agrcolas pobres eram, porm, explorados economicamente e excludos do poder poltico como no Sul dos Estados Unidos. Os obstculos para a obteno de ttulos de terra, as exigncias de alfabetizao, a falta de instalaes educacionais, a ausncia do voto secreto e o poder dos coronis asseguravam que o pobre no tivesse voz no processo poltico e praticamente nenhuma oportunidade de ascenso social e econmica. Os ex-escravos e os brasileiros natos eram excludos do sistema criado pelos imigrantes europeus106. Os proprietrios os viam com o mesmo desdm que era dirigido aos negros e brancos pobres do Sul dos Estados Unidos. Os donos das plantations no Nordeste mantinham os trabalhadores rurais em um estado de dependncia, como parceiros ou como moradores. Manuel Correia de Andrade escreveu que, quando um proprietrio legalmente registrado queria a terra que um posseiro ocupava, colocava gado para pastar nas plantaes existentes, ou a comprava por uma quantia irrisria, ou mandava que jagunos matassem ou afastassem o posseiro de suas terras107.
105
MYRDAL, Gunnar. An American Dilemma: The Negro Problem and Modern Democracy. New York: Harper and Brothers, 1944, p. 559. BEIGUELMAN, Paula. A crise do escravismo e a grande imigrao. So Paulo: Brasiliense, 1982, p. 31-34 e 42. ANDRADE, Manuel Correia de. Abolio e reforma agrria. So Paulo: tica, 1987, p. 24, 39 e 40.
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4.6. Enfrentando o sculo XX No incio do sculo XX, os Estados Unidos estavam em uma posio forte para enfrentar a vigorosa concorrncia da industrializao econmica global e os desaos econmicos da Europa Ocidental e do Japo. O pas era a maior economia industrial do mundo, com um amplo e prspero mercado nacional unicado e protegido por altas tarifas. A liderana nacional poltica e econmica originava-se dos setores de atividades industriais, comerciais e nanceiras. Em comparao com os Estados Unidos, o Brasil estava em uma posio dbil diante da concorrncia da economia mundial. A base industrial era fraca. A economia baseava-se em exportaes agrcolas. O pas possua vrios mercados regionais. No havia um mercado nacional unicado devido a uma infra-estrutura de transportes deciente. A liderana nacional poltica e econmica originavase do setor agrcola. Em So Paulo, a produo de caf lanou as bases para o crescimento industrial do sculo XX. Nos anos 1880, plantadores de caf e comerciantes investiram seus lucros em fbricas. Os txteis lideraram a tendncia. As desvalorizaes da moeda brasileira aceleraram o crescimento industrial, aumentando o custo dos bens importados. Uma pesquisa industrial feita no estado de So Paulo em 1901 relacionou 170 fbricas, incluindo 17 txteis e sete fundies, mas apenas 50 empregavam mais de 100 trabalhadores. Em 1920, So Paulo superou o Rio de Janeiro como lder industrial do Brasil. A cidade foi lanada no rumo que a tornaria uma das maiores cidades do mundo e um dos centros industriais mais importantes. O governo dos Estados Unidos encorajava a industrializao por meio de polticas de tarifas e transportes e deu indstria e aos negcios liberdade ilimitada para se desenvolverem e, s vezes, para saquearem o rico suprimento de recursos naturais nacionais. As polticas brasileiras em matria de tarifas e de industrializao ao nal do sculo XIX foram elaboradas por Joaquim Murtinho, ministro da Indstria, Transportes e Servios Pblicos (1897) e ministro da Fazenda (18981902) no governo do presidente Manuel Ferraz de Campos Sales. De acordo com Richard Graham, o prestgio de Murtinho era to grande e o apoio de Campos Sales a ele era to forte que ele se tornou quase um primeiroministro108. Murtinho era contra o apoio direto do governo indstria e opunha-se fortemente s tarifas protecionistas. O protecionismo contribui para o desen108
GRAHAM, Richard. Britain and the Onset of Modernization in Brazil, 18501914. Cambridge: University Press, 1968, p. 238.
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volvimento exagerado de grandes fortunas que criam entre ns uma aristocracia endinheirada. A agricultura, a indstria e os servios governamentais devem ser as trs fontes produtivas da riqueza do Brasil, dizia Murtinho. Na verdade, apenas a agricultura produz; os servios governamentais e a indstria tornam-se parasitas, um sob a ao do socialismo e o outro pela inuncia do protecionismo. Esses parasitas tm roupagens atraentes indstria com patriotismo e servios governamentais com bem-estar pblico e sugam sem piedade o suco com que a agricultura procura alimentar nosso organismo empobrecido109. A Amrica de plantation teve problemas especiais na industrializao. A revoluo industrial chegou tarde na regio. Uma economia industrial teria de se sobrepor s estruturas sociais e econmicas estabelecidas por sculos de agricultura de plantation e de mo-de-obra escrava, incompatveis com a criao de um parque industrial moderno. Em sociedades altamente estraticadas, o poder de compra da maioria da populao era pequeno. Em regies que anteriormente possuam escravos, o analfabetismo era elevado e a educao, ruim. Afora isso, o nanciamento era atrado apenas mediante incentivos generosos. Imigrantes evitaram essas regies porque as ocupaes manuais eram pouco valorizadas. A industrializao aconteceu em meio a uma poderosa competio o Sul com o Norte dos Estados Unidos e o Brasil com a Inglaterra. Nos Estados Unidos, os bens fabricados pelo Norte inundaram o Sul e enfraqueceram as pequenas empresas que produziam para mercados locais. Como muitos pases industrializados da atualidade, o Sul atraiu indstrias que eram intensivas em mo-de-obra. C. Vann Woodward denominou as polticas de desenvolvimento do Sul como Juleps for the few and pellagra for the crew (Champanha para os ricos e inanio para os trabalhadores)110, uma descrio adequada para grande parte da industrializao que ocorre atualmente em pases perifricos. Os industriais prosperaram. Os trabalhadores recebiam salrios desprezveis. Assim como os pases que tentam se industrializar na atualidade, o Sul dos Estados Unidos tinha limitadas opes de estratgias de desenvolvimento. Ele
109
MURTINHO, Joaquim. Relatrio da indstria, viao e obras pblicas: 1897. In: Revista do Instituto Histrico e Geogrco Brasileiro 219 (abril-junho de 1953), p. 240, 243-245 e 263; CORREA FILHO, Virglio. Joaquim Murtinho. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1951, p. 71 e 103. Citado em COBB, James C. Redening Southern Culture: Mind and Identity in the Modern South. Athens, Georgia: The University of Georgia Press, 1999, p. 15.
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no podia criar um grande imprio formal e informal para servir como mercado externo como a Inglaterra havia feito. Como parte dos Estados Unidos, ele no poderia erigir altas barreiras tarifrias para impedir a entrada de bens baratos do Norte. O Sul dos Estados Unidos no podia copiar o exemplo do Japo e oferecer grandes subsdios governamentais aos fabricantes. James Cobb escreveu que os lderes sulistas precisaram aceitar, como muitos planejadores dos pases que no esto no centro do sistema atualmente, baixos salrios, contratao discriminatria, agrante atitude anti-sindical, isenes de impostos e explorao do trabalhador como meios desagradveis para, no nal, atingir um m remitente111. O Brasil e os Estados Unidos tinham srios problemas sociais mascarados pelo materialismo grosseiro dos excessos econmicos das elites. Os ricos desperdiavam milhes enquanto milhes viviam miseravelmente. Essa poca cou conhecida nos Estados Unidos como Gilded Age e no Brasil como a belle poque do Rio de Janeiro. Em ambos os pases, milhares de moradores urbanos viviam na pobreza, degradao e sujeira. Milhes de parceiros foram explorados por grandes proprietrios. Nos Estados Unidos, 90% dos negros viviam no Sul, sob um severo regime de supremacia branca. Quando a globalizao da economia mundial se acelerou, a Amrica de plantation cou impossibilitada de competir com as regies que se modernizavam e industrializavam rapidamente no Sudeste do Brasil, nos Estados Unidos e na Europa Ocidental. Durante o perodo colonial, o Nordeste do Brasil e as colnias do Sul da Amrica britnica foram produtores de riquezas de enorme sucesso. Ao nal do sculo XIX, os legados das plantations e da escravido haviam tornado o Nordeste e o Sul as regies economicamente menos desenvolvidas, atrasadas e empobrecidas do Brasil e dos Estados Unidos, respectivamente. 4.7 Interaes econmicas e diplomticas O Brasil e os Estados Unidos seguiram caminhos distintos de desenvolvimento durante o sculo XIX. Durante esse perodo, havia pequena interao econmica entre esses dois gigantes territoriais do hemisfrio ocidental. Em 1824, dois anos aps a independncia, os Estados Unidos tornaram-se o primeiro pas a reconhecer o novo governo brasileiro. Quatro anos mais tarde, Brasil e Estados Unidos concluram um Tratado de Amizade, Navegao e Comrcio. Um objetivo dos Estados Unidos era substituir a Inglaterra como principal parceiro comercial do Brasil e eliminar as vantagens comerciais britnicas, esforo
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COBB. Redening Southern Culture, p. 17.
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que teve pouco sucesso inicial e no teve xito at a Primeira Guerra Mundial. Ao nal dos anos 1840, apenas 10% das importaes brasileiras se originavam dos Estados Unidos. Durante os anos 1800, a vitalidade e o capital dos Estados Unidos foram absorvidos pela economia nacional rapidamente em expanso, pela ocupao do Oeste e pela produo voltada ao mercado interno. Enquanto a urbanizao e a industrializao progrediam rapidamente, os Estados Unidos tornavam-se o principal mercado para os mais importante produtos agrcolas de exportao brasileiro. Entretanto, o Brasil importava a maior parte das manufaturas da Europa, mantendo os padres de troca estabelecidos durante o perodo colonial. De 1850 at 1900, o Brasil teve uma balana comercial favorvel com os Estados Unidos e desfavorvel com a Gr-Bretanha, Frana, Alemanha e Blgica112. Os Estados Unidos compravam 36% de todas as exportaes brasileiras em 1912, enquanto a Gr-Bretanha comprava 15%. O crescimento industrial dos Estados Unidos coincidiu com a rpida expanso da produo brasileira de caf e com a crescente utilizao de navios a vapor para transporte de carga e de passageiros. Os Estados Unidos tornaram-se o melhor cliente para o caf brasileiro, enquanto o coffee break (pausa para o caf) tornava-se um costume social e praticamente uma necessidade industrial para dar um choque de energia muito necessrio para ajudar os trabalhadores (homens, mulheres e crianas) a prosseguirem em suas estafantes jornadas dirias. A partir de 1865, os Estados Unidos eram o maior importador do caf brasileiro, e aps 1870 compravam mais de 50% do caf em gros vendido ao estrangeiro. Os Estados Unidos mantiveram altas tarifas protecionistas, mas as principais exportaes brasileiras caf, cacau e borracha entravam no pas isentas de direitos aduaneiros. Tentativas dos Estados Unidos de obter reciprocidade no comrcio de trigo, farinha e uma variedade de manufaturados, de mquinas de escrever e moinhos de vento a espartilhos e geladeiras, fracassaram durante os anos 1890. De 1890 a 1892, os Estados Unidos compraram 218 milhes de dlares em produtos brasileiros, 95% isentos de direitos aduaneiros. O Brasil importou 38 milhes de dlares dos Estados Unidos, 87% sujeitos a pesadas tarifas113. O secretrio de Estado Elihu Root cheou a delegao americana para a Terceira Conferncia Internacional das Repblicas Americanas, realizada no Rio de Janeiro, de 23 de julho a 27 de agosto de 1906. Ele foi o primeiro secretrio de Estado em exerccio a viajar para a Amrica do Sul, e sua presena na confern112
PESSAMILIO, Herci Maria Rebelo. A dinmica social do caf. In: Ministrio da Indstria e do Comrcio, O caf no Brasil. Rio de Janeiro: AGGS Indstrias Grcas S/A, 1978, p. 27. BANDEIRA, Moniz. Presena dos Estados Unidos no Brasil: dois sculos de histria. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1973, p. 138.
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cia, onde foi nomeado presidente honorrio, foi um passo positivo na melhoria das relaes dos Estados Unidos com os pases da Amrica Latina, especialmente com o Brasil. Como agradecimento visita de Root, o ministro das Relaes Exteriores do Brasil (19021912), Jos Maria da Silva Paranhos Jr., o baro do Rio Branco, anunciou que a construo de mrmore e granito onde a conferncia se realizava seria chamada de Palcio Monroe. Essa jia arquitetnica entrada da famosa avenida Central (hoje avenida Rio Branco) tornou-se a casa do Senado brasileiro. Mais tarde foi demolida para melhorar o uxo do trnsito do centro da cidade para as reas residenciais das classes altas. Rio Branco enfatizou a amizade BrasilEstados Unidos em discursos na conferncia e declarou que o Brasil tinha sido o primeiro a aplaudir os termos e o esprito da declarao contida na famosa mensagem do presidente Monroe114. A visita de Root foi o ponto alto das relaes BrasilEstados Unidos sob a unwritten alliance (aliana no escrita) forjada por Rio Branco e pelo embaixador brasileiro nos Estados Unidos, Joaquim Nabuco. O historiador americano E. Bradford Burns descreveu as relaes de amizade criadas pela unwritten alliance como o ponto alto na histria das relaes diplomticas entre Brasil e Estados Unidos, nunca atingido antes do baro de Rio Branco e nem superado aps115. A unwritten alliance atendia aos interesses de ambos os pases. Ela dava aos Estados Unidos um inuente defensor da Doutrina Monroe, incluindo o chamado corolrio de Roosevelt, e dava ao Brasil mais prestgio com os outros pases da Amrica Latina. O presidente Theodore Roosevelt ofendeu muitos na Amrica Latina ao dizer, em 1904, que os Estados Unidos exerceriam um poder de polcia internacional do mau comportamento crnico dos pases do hemisfrio ocidental. Rio Branco no tinha medo da Big Stick Diplomacy (diplomacia do grande porrete) de Roosevelt. Ele acreditava que o reconhecimento de uma esfera de inuncia dos Estados Unidos no Caribe e na Amrica Central ajudaria seu plano de tornar o Brasil o pas mais inuente na Amrica do Sul. Seu apoio declarado s polticas dos Estados Unidos e a simblica denominao sede da conferncia de Palcio Monroe ajudou os esforos dos Estados Unidos para melhorar suas relaes com a Amrica Latina. A percepo que muitos tiveram na Amrica Latina de que havia uma relao especial entre os Estados Unidos e o Brasil deu a Rio
114
BACON, Robert e SCOTT, James Brown (Eds.). Latin America and the United states: Addresses by Elihu Root. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1917, p. 14 e 24. HILL, L. F. Diplomatic Relations Between the United States and Brazil. Durham, NC: Duke University Press, 1932, p. 292.
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Branco um impulso adicional a suas negociaes de demarcao de fronteiras com pases vizinhos. O Congresso brasileiro reagiu a essa era de amizade reduzindo as tarifas brasileiras sobre os produtos americanos em 20%116. Durante a poca de Rio Branco, os Estados Unidos foram o nico pas a receber redues de tarifas. As relaes comerciais entre os dois pases, porm, no se alteraram muito, em razo do domnio europeu sobre o mercado brasileiro. Homens de negcios dos Estados Unidos, preocupados com o desenvolvimento interno, mostravam pouco interesse em aumentar as exportaes para o Brasil. As relaes comerciais entre os dois pases eram fracas. O comrcio era realizado por linhas de navegao a vapor britnicas e alems, que desenvolviam um lucrativo comrcio triangular transportando caf brasileiro para os Estados Unidos, produtos dos Estados Unidos (principalmente trigo e farinha) para a Europa e produtos manufaturados de exportao, produzidos na Europa, para o Brasil. Em 1911, nenhum navio americano a vapor e apenas cinco veleiros entraram em portos brasileiros. No havia comunicao telegrca direta entre os dois pases. No havia nenhum banco americano no Brasil at 1915. At a Primeira Guerra Mundial, praticamente inexistiam investimentos dos Estados Unidos no Brasil. As operaes relativas compra de produtos agrcolas brasileiros eram realizadas por agentes, bancos e linhas de navio a vapor europeus. Durante o exerccio de Rio Branco como ministro de Relaes Exteriores, o enfoque dos esforos diplomticos do Brasil deslocou-se de Londres para Washington. O crescimento nas relaes econmicas no acompanhou imediatamente as relaes diplomticas mais ntimas, mas foi estabelecida uma base para maiores trocas comerciais no futuro. 4.8 Concluses Desde o incio da poca colonial a Amrica da plantation seguiu uma rota de desenvolvimento econmico, enquanto o Norte e o Oeste dos Estados Unidos adotaram uma outra via. O Brasil e o Sul dos Estados Unidos foram incorporados economia global como produtores agrcolas com mo-de-obra escrava e como consumidores de bens industrializados produzidos pelos pases do centro da economia mundial. As estruturas econmicas e sociais criadas pelos latifundirios e escravocratas continuaram a retardar o desenvolvimento econmico e a industrializao mesmo aps a escravido ser abolida.
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HILL, L. F. 1932, p. 292.
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A Nova Inglaterra e as colnias do centro da Amrica do Norte inseriram-se na economia mundial de uma forma inteiramente diferente. Recursos pesqueiros, agricultura em fazendas familiares e oportunidades comerciais propiciaram aberturas comerciais dentro da bacia do Atlntico Norte, o que contribuiu para o desenvolvimento econmico. O comrcio com uma multiplicidade de mercados tornou a globalizao um processo mais independente do que aquele experimentado pelas colnias de plantation. As colnias do Norte desenvolveram uma economia equilibrada e diversicada com base em atividades martimas e na agricultura de fazendas familiares que tinham fortes vnculos com a economia local. A globalizao comeou h 500 anos e continua em passo acelerado. Esse processo afetou sobremaneira os ritmos de desenvolvimento econmico. Pases foram submetidos a diferentes foras internas e externas. Para melhorar a situao atual, cada estado deve avaliar seu prprio caminho de desenvolvimento. importante entender como as economias de cada pas evoluram para fazer escolhas polticas racionais para o futuro. No existe uma frmula mgica universal para produzir superpotncias econmicas. As experincias da Gr-Bretanha, dos Estados Unidos e do Japo no podem ser copiadas. Recentemente, os quatro tigres da sia Oriental Cingapura, Hong Kong, Taiwan e Coria do Sul foram promovidos como modelos de desenvolvimento. Tentativas para imit-los fracassaro. Cingapura uma cidade-estado. Hong Kong era uma cidade-colnia britnica at ser devolvida China. Taiwan e Coria do Sul foram colnias do Japo e, mais recentemente, protetorados dos Estados Unidos (ainda h cerca de 40 mil soldados dos Estados Unidos na Coria do Sul). As relaes especiais que Taiwan e Coria do Sul tm com dois dos poderes econmicos mais fortes do mundo lhes propiciam vantagens nicas, no encontradas em nenhuma outra parte. Alm disso, os governos autoritrios que impiedosamente reprimiram os conitos populares ao impor a austeridade para produzir a modernizao no merecem ser imitados. Os aspectos positivos da globalizao consistem em crescimento da riqueza, abertura de mercados, comrcio intensivo e expanso das trocas de tecnologia e instruo. Os planejadores que enfocam apenas mtodos para melhorar a capacidade de seus pases competirem na economia mundial freqentemente sacricam as necessidades econmicas e sociais de seus prprios cidados. Notveis avanos materiais ofuscaram os enormes problemas sociais que existiam em 1900 no Brasil e nos Estados Unidos. Ningum podia duvidar das realizaes materiais extraordinrias do sculo XIX, mas alguns poucos viam com igual clareza o enorme dcit social que havia acompanhado o progresso eco-
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nmico. A obsesso com o progresso material no foi amainada com intensos programas sociais. A incapacidade de atender s necessidades de todos os cidados enquanto o crescimento econmico progride continua a existir nos Estados Unidos e no Brasil. Entre os efeitos adversos da globalizao esto o aumento do abismo econmico entre os pases centrais e os no centrais do sistema e os padres assimtricos de distribuio de renda dentro dos pases. O secretrio-geral das Naes Unidas, Ko Annan, em seu Relatrio do Milnio, escreveu: Os benefcios da globalizao permanecem altamente concentrados num nmero relativamente pequeno de pases e so distribudos desigualmente dentro deles117. A diferena na renda per capita entre 56 pases centrais e perifricos aumentou de 40:1, em 1973, para 72:1, em 1992. Entre 1990 e 1997, as importaes do Brasil da Unio Europia aumentaram 340%, enquanto as exportaes para a Unio Europia aumentaram 30%, um processo descrito pelo presidente Fernando Henrique Cardoso como globalizao assimtrica118. O fenmeno do rico se tornando mais rico e do pobre se tornando mais pobre existe tanto no nvel nacional como no internacional. Em junho de 2003, o IBGE informou que os 10% mais ricos da populao do Brasil ganhavam 18 vezes mais que os 40% mais pobres. Os 1% mais ricos tinham quase a mesma renda dos 50% mais pobres. A situao nos Estados Unidos mostra a mesma tendncia na concentrao da riqueza. Em 1979, a renda mdia familiar dos 5% mais ricos era mais de dez vezes a dos 20% mais pobres. Ao terminar o sculo, ela era 19 vezes maior. Em 2000, os 1% mais ricos da populao controlavam cerca de 40% da riqueza nacional, e os 5% mais ricos, 60%. A razo entre o pagamento de diretores-presidentes e o de operrios foi de 42:1, em 1980, para quase 700:1, em 2000. Ao nal do sculo XX, os 400 americanos mais ricos tinham um patrimnio lquido total de 1 trilho de dlares, cifra maior que o produto nacional bruto da China. Uma economia global ou nacional formada por alguns prncipes e muitos indigentes contrria aos interesses de todos os estados e de seus cidados. Para melhorar a sade da economia internacional, os Estados Unidos e o Brasil devem seguir polticas que reduzam as lacunas econmicas entre os pases e que assegurem a distribuio a todos os seus cidados dos benefcios do progresso econmico. A observao de John Taylor, do condado de Caroline, na
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Citado em BOAFO-ATHUR, Kwame. Tackling Africas Development Dilemmas: Is Globalization the Answer? In: Journal of Third World Studies (XX, 1), primavera de 2003, p. 45. CARDOSO, Fernando Henrique. MercosulUnio Europia: hora da deciso. In: Jornal do Brasil (Rio de Janeiro), 20 de junho de 1999.
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Virgnia, to vlida hoje como ao nal do sculo XVIII: A riqueza, assim como os votos, deve ser consideravelmente distribuda para sustentar uma repblica democrtica119. O verdadeiro desenvolvimento alcanado com a melhoria de vida de todos os cidados. Cada estado deve traar sua prpria rota para essa meta. Isso mais difcil para o Brasil do que para os Estados Unidos. O Brasil veleja os mares traioeiros da economia global, entre a Cila dos subsdios agrcolas, das barreiras comerciais e das leis antidumping da Unio Europia e dos Estados Unidos, e o Carbdis das importaes baratas das naes em desenvolvimento, embora seguindo um curso determinado pelas polticas de ajuste estrutural do Fundo Monetrio Internacional. Brasil e Estados Unidos esto diante de uma realidade produzida por processos seculares e altamente resistentes a mudanas. As tentativas de reformas deparam-se com forte oposio de grupos poderosos e entrincheirados que obtm lucros fabulosos com os sistemas existentes. A alterao das estruturas econmicas nacionais e a reduo dos excessos da globalizao so tarefas extremamente difceis. Se as tendncias adversas no forem revertidas, entretanto, americanos e brasileiros de boa conscincia caro revoltados com os eventos do sculo XXI.
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Citado em SCHLESINGER JR., Arthur M. The Age of Jackson. Boston: Little, Brown and Company, 1953, p. 21 e 269, e em PARRINGTON, Vernon Louis. Main Currents in American Thought. 3 vols., New York: Harcourt, Brace and Company, 1930, vol. 3, p. 14 e 15.
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Uma perspectiva macroeconmica do crescimento brasileiro: comparaes internacionais
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Uma perspectiva macroeconmica do crescimento brasileiro...
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5.1 Introduo Este ensaio apresenta algumas comparaes entre o crescimento econmico no Brasil e em outros pases. Argumenta que a fragilidade scal (que deu origem a uma dvida pblica grande) e a volatilidade cambial (que prejudicou um crescimento alto e sustentado das exportaes) representaram importantes impedimentos ao crescimento de longo prazo no Brasil. A prxima seo descreve a renda per capita (em paridade de poder de compra) dos brasileiros, norteamericanos, chilenos e sul-coreanos entre 1900 e 2000. A terceira seo rev as teorias que explicam a grande diferena no comeo do sculo XX entre a renda per capita dos pases em desenvolvimento e a renda dos pases industrializados. A quarta seo compara o desempenho econmico do Brasil entre 1960 e 2000 ao do Chile e ao da Coria do Sul. A quinta seo discute polticas macroeconmicas recentes e suas conseqncias. 5.2 Comparaes internacionais O Brasil comea o sculo XX com uma renda per capita equivalente a um dcimo da renda per capita dos Estados Unidos120. A distncia relativa entre o Brasil e os Estados Unidos diminui at 1980 e aumenta a partir de ento. O Brasil termina o sculo melhor do que comeara. Durante o sculo XX, o produto per capita americano cresceu 1,85% ao ano, enquanto o produto per capita do Brasil cresceu bem acima: em mdia, 2,6% ao ano. Ainda assim, abaixo dos 4,2% em mdia que teriam sido necessrios durante 100 anos para que a distncia inicial desaparecesse e o brasileiro gozasse hoje um nvel de renda igual ao do americano. Por isso, no princpio do novo milnio, medida em termos de paridade de poder de compra, a renda per capita dos brasileiros ainda apenas um quinto da renda dos americanos. Em relao a outros pases em desenvolvimento, o Brasil sofreu altos e baixos. No comeo do sculo XX, a renda do brasileiro era aproximadamente um quarto da renda per capita do Chile e metade da renda da Coria do Sul. Entre 1900 e 1960, a distncia entre o Brasil e o Chile diminuiu, porque as taxas de crescimento do Chile de 1930 a 1960 caram muito abaixo das taxas de crescimento do Brasil. No mesmo perodo, a distncia entre o Brasil e a Coria do Sul
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As comparaes internacionais usam os produtos dos pases transformados em dlares por taxas de paridade de poder de compra. Veja HOFFMAN (2000) e MADDISON (1995) para as comparaes entre 1900 e 1960. Para as comparaes internacionais a partir de 1960, este trabalho usa a base de dados de LOYAZA, FAJNZYLBER e CALDERN (2002).
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TABELA 5.1 PIB per capita medido em paridade de poder de compra e expresso em
porcentagem do PIB per capita de Brasil, Chile e Coria do Sul entre 1900 e 1994 Brasil 1900 1950 1960 1980 1990 2000 10 15 18 28 22 20 Chile 38 33 28 24 24 32 Coria do Sul 19 8 10 20 35 47
Fontes: HOFMAN, Andr, 2000, The Economic Development of Latin America in the Twentieth Century. Northampton, MA, USA: Edward Elgar; e Loyaza, Norman, Pablo Fajnzylber, and Csar Caldern, 2002, Economic Growth in Latin America and the Caribbean, Washington, DC: The World Bank.
se inverteu, porque entre meados de 1940 e 1961 a Coria do Sul sofreu forte retrocesso nos anos de guerra. Em 1960, a renda per capita do Brasil chegava a quase o dobro da renda da Coria do Sul (Tabela 5.1). As comparaes do desempenho relativo entre Brasil, Chile e Coria do Sul se tornam particularmente interessante a partir de 1960, como ilustra a Figura 5.1. No Brasil, os anos entre 1967 e 1980 foram de crescimento acelerado. Medida em paridade de poder de compra, a renda per capita do Brasil supera a renda per capita do Chile em 1973 (Figura 5.2). De um lado estava o crescimento brasileiro elevado at 1980, de outro, a crise chilena em meados dos anos 1970. Ambos os fenmenos contribuem para que a renda per capita dos brasileiros se situe acima da renda dos chilenos at 1984. A partir de ento, a situao volta a se inverter. Treze anos de crescimento alto no Chile entre 1985 e 1998 e vrios anos de relativa estagnao no Brasil aumentam a distncia entre os dois pases a favor do Chile. O Chile viu sua distncia em relao aos Estados Unidos diminuir de forma acentuada nos ltimos 20 anos, mas esse progresso no foi suciente para reverter o desempenho ruim dos primeiros 60 anos do sculo XX. Assim, a distncia do Chile em relao aos Estados Unidos no nal do sculo era maior do que a distncia no comeo do sculo. Apesar disso, em 2000, a renda per capita no Chile era quase um tero da renda per capita dos americanos portanto bem maior do que a renda per capita dos brasileiros. At o nal do sculo XX, as taxas de crescimento do Brasil e do Chile, entrecortadas por crises recorrentes, no se mantiveram du-
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Brasil Chile Coria do Sul
FIGURA 5.1
Produto per capita medido em paridade de poder de compra em porcentagem do produto per capita dos Estados Unidos para o Brasil, o Chile e a Coria do Sul entre 1960 e 2000. Fonte : Loyaza, Fajnzyber e Calderon, 2002.
rante um perodo sucientemente longo para aproximar suas economias da economia americana da mesma forma que ocorreu com a renda dos sul-coreanos. O desenvolvimento da Coria do Sul foi surpreendente. Sua renda per capita, que era um dcimo da renda per capita dos Estados Unidos em 1960, teve um crescimento mdio durante 40 anos de 4% ao ano e passou a ser quase a metade da renda per capita da renda americana em 2000. A Figura 5.3 mostra o crescimento da renda da Coria do Sul em relao brasileira. Essas comparaes internacionais sugerem dois temas para investigao. O primeiro se refere grande distncia entre a renda do Brasil e a dos Estados Unidos em 1900. A distncia entre a renda americana e brasileira, que era bem maior no comeo do sculo XX do que no seu nal, sugere que preciso buscar a raiz da diferena entre a renda dos dois pases nos sculos anteriores. O segundo tema se refere diferena entre o crescimento irregular no Brasil e no Chile em comparao ao crescimento sustentado durante quatro dcadas na Coria do Sul. A prxima seo examina questes ligadas ao primeiro dos dois temas. Como entender a enorme distncia que j separava o Brasil dos Estados Unidos
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8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0
FIGURA 5.2
Produto per capita em paridade de poder de compra de Brasil e Chile entre 1960 e 2000 (em dlares). Fonte : Loyaza, Fajnzyber e Calderon, 2002.
h 100 anos? Por que pases como o Brasil e os Estados Unidos, ambos ricos em recursos naturais e colonizados na mesma poca, entraram no sculo XX com rendas per capita to diferentes? 5.3 Modelos e hipteses sobre as razes da diferena entre o desenvolvimento no Brasil e nos Estados Unidos A Amrica Latina praticamente no cresceu durante o sculo XIX. O Brasil cresceu em mdia a uma taxa anual de 0,06% entre 1820 e 1900, enquanto o PIB per capita dos Estados Unidos nesse perodo mais do que quadruplicou (Maddison, 1995; Haber, 1997; Attack e Pasell, 1994). Os economistas quebram a cabea para entender o que determina a riqueza das naes. As taxas de poupana e o investimento (traduzidas em crescimento do estoque de capital por trabalhador) explicam uma parte pequena da diferena das taxas de crescimento entre os pases. Se no existem explicaes denitivas para essas diferenas, hipteses no
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Brasil
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FIGURA 5.3
Produto per capita em paridade de poder de compra de Brasil e Coria do Sul entre 1960 e 2000 (em dlares). Fonte : Loyaza, Fajnzyber e Calderon, 2002.
faltam: ausncia ou abundncia de recursos naturais; geograa; mais ou menos instabilidade poltica; instituies boas ou ruins; qualidade do capital humano; abertura comercial. Desde o trabalho de Barro (1991), os economistas tm testado uma variedade de elementos importantes na determinao do crescimento econmico. Alguns desses elementos resultam de investimentos passados em capital fsico e humano; outros so contemporneos, como uma taxa de inao excessivamente alta. Autores como North (1981) e Olson (1981) enfatizaram a importncia das instituies econmicas e polticas para o crescimento. Uma das hipteses mais discutidas relaciona o desenvolvimento econmico com a riqueza dos recursos naturais. Em princpio, deveramos esperar que a abundncia de recursos naturais gerasse crescimento e atrasse investimentos externos. Mas, apesar da vantagem em recursos naturais da Amrica Latina em comparao com a sia (ou do Brasil em relao Coria do Sul), observamos mais crescimento na sia e na Coria do Sul do que na Amrica Latina e no Brasil. Uma explicao possvel que, nas colnias espanholas da Amrica Latina,
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a minerao produziu um padro de explorao que resultou em economias pouco diversicadas e baixas taxas de crescimento fora do setor de minerao. No comeo do sculo XX, a Amrica Latina ainda era uma regio centrada na estratgia de exportaes de produtos primrios. E, at hoje, em todos os pases latino-americanos, o produto de exportao mais importante ainda um produto primrio. Apenas no Mxico e no Brasil, a exportao de manufaturados representa atualmente mais de 50% da pauta. No Chile, contudo, a adoo de uma estratgia dependente da exportao com base em recursos naturais levou a taxas de crescimento aceleradas a partir da segunda metade dos anos 1980. As diculdades enfrentadas por economias altamente dependentes da exportao de recursos minerais como Minas Gerais no sculo XVIII derivam da volatilidade das receitas que afetam o oramento do governo e a gerncia macroeconmica. A incerteza das receitas diculta o planejamento dos gastos. Ganhos sbitos de receitas de exportao de um produto primrio podem induzir apreciao cambial e prejudicar os outros setores produtores de bens comerciveis. Engerman e Sokoloff (2002) oferecem uma nova interpretao do impacto dos recursos naturais sobre o crescimento. Algumas colnias, inclusive o Brasil, o Caribe e o Sul dos Estados Unidos, tinham solo e condies climticas favorveis s grandes plantaes de cana-de-acar e algodo. A combinao desses recursos naturais e condies polticas fez com que grandes parcelas de terra terminassem nas mos de poucos, gerando sociedades extremamente desiguais. Mas a maior parte da Amrica do Norte oferecia melhores condies naturais para a plantao de cereais. No perodo colonial, pequenas propriedades podiam explorar com grande ecincia o cultivo de cereais. O resultado foi uma distribuio mais igual da riqueza e do poder poltico. Segundo Engerman e Sokoloff, a desigualdade inicial tende a se perpetuar. A m distribuio de renda gera instituies ruins que impedem a acumulao de capital e a inovao tecnolgica. Assim, o efeito da dotao inicial de recursos tem conseqncias que se estendem atravs do tempo. Essa interpretao, entretanto, no satisfaz, porque, apesar de as condies naturais dos pampas argentinos serem to propcias ao cultivo de gros quanto as da Amrica do Norte, a Argentina se dividiu em grandes propriedades ao contrrio do Nordeste dos Estados Unidos, com seus pequenos colonos ingleses. As zonas ecolgicas formam a base do argumento de Sachs (2001) para explicar a diferena entre a riqueza das naes. Combinando estatsticas econmicas e climticas, Sachs mostra que todos os pases na zona tropical (com exceo de Cingapura e de Hong Kong) eram relativamente pobres no nal do sculo XX. Todos os pases ricos esto localizados fora dos trpicos. Os pases de zona temperada que no so ricos foram aqueles que permaneceram durante dcadas
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sob o regime comunista, e os pases mais pobres do mundo so os que esto na zona tropical e no tm costa martima. Sachs observa que a renda per capita mdia nos pases tropicais representava 70% da renda dos pases ricos em 1820 e caiu a 25% em 1992. A renda per capita dos pases de zona temperada cresceu muito mais rapidamente do que a renda per capita dos pases tropicais por causa de inovaes tecnolgicas que beneciaram os pases da zona temperada em duas reas fundamentais: sade e agricultura. Essas inovaes difundiram-se rapidamente entre os pases de zona temperada, mas foram de menos serventia na zona tropical, que enfrenta problemas de natureza diferente nessas duas frentes. Problemas como carncia de inovaes adequadas formao de seus solos, pestes, parasitas, disponibilidade de gua e efeito do clima sobre o sistema respiratrio das plantas zeram com que, em 1995, a produtividade na produo de gros da zona temperada excedesse a produtividade da zona tropical em 50%. Doenas tropicais como a malria tm sido mais difceis de controlar do que doenas infecciosas da zona temperada. Os indicadores de sade na zona tropical so muito piores do que na zona temperada, mesmo corrigindo-se os efeitos das diferenas de renda. O desenvolvimento exige mais investimento em tecnologias adequadas s necessidades especcas das zonas tropicais na rea agrcola e de sade. O domnio do sistema nanceiro e das instituies multilaterais pelas naes ricas de clima temperado explica a negligncia desses fatores no debate do desenvolvimento, segundo Sachs. Explicaes culturais baseadas na herana de instituies das metrpoles armam que instituies anglo-saxs (como a democracia parlamentar e a descentralizao poltica) e a cultura protestante (com sua nfase no trabalho) so boas para o crescimento. Por outro lado, as instituies e cultura herdadas de Portugal e Espanha no o seriam. Se esse argumento fosse verdadeiro, o Caribe ingls deveria ter experimentado um desenvolvimento paralelo ao americano, o que no aconteceu. Mas La Porta, Lopez-de-Silanes, Schleifer e Vishny (1998) apresentam evidncia emprica que mostra que a tradio da lei comum inglesa cuja origem foi a imposio de limites ao poder dos governantes favoreceu o crescimento. Nesse sentido, a lei comum superior tradio da lei civil napolenica que se desenvolveu como um instrumento que permitia ao soberano controlar a vida econmica. Nos ltimos dez anos, a explicao mais popular para a diferena das taxas de crescimento entre pases est ligada qualidade das instituies. Acemoglu, Johnson e Robinsons (2001, 2002a) apresentam evidncia do efeito das instituies sobre o crescimento econmico e a riqueza das naes. A parte mais signicativa da divergncia econmica entre pases ricos e pases pobres ocorreu entre 1750 e 1900, quando os pases institucionalmente bem-dotados cresceram rapidamente, enquanto os outros caram para trs.
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No sculo XIX, as elites donas de vastas extenses de terras, na Amrica Latina e no Brasil, limitaram a habilidade de o sistema poltico introduzir polticas scais que teriam criado uma base de tributao mais ampla e introduzido direitos de propriedade mais bem denidos. Sem essas medidas, a Amrica Latina no tinha como nanciar investimentos em infra-estrutura e bens pblicos, imprescindveis ao crescimento sustentado. Uma vez que uma economia envereda por um caminho, torna-se difcil faz-la mudar de direo, porque comportamentos e decises se institucionalizam e enrijecem. Nossa histria institucional desde tempos coloniais ruim. Portugal estabeleceu sistemas de distribuio de favores que mantinham os senhores da colnia perto do poder e ausentes de suas terras. As relaes de trabalho foram de escravido, peonagem e servido por dvida em contraste com as condies dos colonos ingleses, que exploravam de maneira independente sua prpria terra no Nordeste da Amrica do Norte. Do descobrimento ao sculo XIX, medidas da metrpole no Brasil restringiam o nmero de portos e a produo industrial. Alguns autores armam que at nossa irresponsabilidade scal tem razes nas prticas de Portugal. Um arranjo institucional que mudou com a independncia foi a habilidade de levantar emprstimos externos: no m da dcada de 1820, todos os governos latino-americanos estavam em moratria. O perodo colonial no havia preparado o governo para a independncia nanceira. Importante para um clima de novos investimentos so as instituies que garantem os direitos de propriedade, isto , protegem os negcios privados dos polticos; as empresas pequenas das grandes; os novos investidores dos interesses estabelecidos. Rajan e Zingales (2002) mostram que a oposio dos interesses estabelecidos tem menos chance de coordenar sua oposio s reformas institucionais em perodos de abertura comercial e nanceira. Panizza (1999) argumenta que o particularismo poltico tambm afeta a qualidade das instituies: os polticos sofrem os efeitos dos incentivos que os levam a defender interesses locais em vez de interesses nacionais. Pases que zeram uso de polticas macroeconmicas ruins, como inao muito alta, taxas de cmbio sobrevalorizadas e dcits scais, acabaram por crescer em mdia mais lentamente do que outros pases (Loyaza, Fajnzylber e Caldern, 2002). Mas essas polticas macroeconmicas so o reexo de instituies ruins, como a falta de garantia efetiva do direito de propriedade e instabilidade poltica (Acemoglu, Johnson e Robinsons, 2002b). Governantes no escolhem polticas macroeconmicas ruins, como inao alta e cmbio sobrevalorizado, porque acreditam que elas levem a um bom desempenho econmico. Na verdade, essas polticas reetem problemas institucionais. Onde o controle dos polticos e da elite poltica no poder fraco, existem ganhos substanciais para o
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grupo que ocupa o poder. Esse processo cria instabilidade poltica e econmica. Eles documentam que pases que herdaram instituies extrativas do passado colonial experimentam mais volatilidade e crises. Segundo Acemoglu e outros (2002b), os europeus no se estabeleceram em reas onde sua taxa de mortalidade era mais alta e preferiram adotar polticas extrativas nessas reas. A colonizao europia de grande parte do globo no comeo do sculo XV criou instituies diferentes em diferentes colnias. Nas regies onde a mortalidade dos colonos era alta por causa da febre amarela e da malria, os colonizadores preferiram o uso de economia extrativa. Nas regies nas quais eles se estabeleceram, havia uma maior probabilidade de que os colonos adotassem instituies que vieram a encorajar o investimento e o desenvolvimento. As instituies relevantes so aquelas que contam com um grupo de arranjos sociais que incluem limites constitucionais e sociais sobre os polticos e as elites, abarcam leis para mediar choques entre grupos sociais e provem acesso amplo educao. Essas instituies determinam se as oportunidades de investimento so aproveitadas, se reviravoltas polticas levam a crises econmicas ou se polticos tm incentivos para usar polticas equivocadas para se manter no poder. O problema das sociedades que tm instituies fracas controlar os que controlam o poder. Essa falta de controle induz a uma luta ferrenha entre eles para ganhar o poder que podem explorar em seu prprio benefcio, muitas vezes com conseqncias desastrosas para o restante da sociedade. Sociedades com instituies fracas tm pouco controle sobre os governantes. O grupo que consegue o poder usa esse poder para redistribuir ativos e renda em seu prprio benefcio em um processo que propicia a entrada de turbulncias polticas e econmicas. Se as instituies so fracas, a cooperao entre diferentes grupos no est garantida, e onde no existe cooperao a possibilidade de crise maior. Onde os contratos so fracos, as relaes econmicas esto mais sujeitas a choques. Os empresrios tendem a escolher investimentos dos quais podem se desfazer mais facilmente, contribuindo para a instabilidade econmica. possvel que instituies fracas tenham provocado a fragilidade scal responsvel pela instabilidade da Amrica Latina. As duas prximas sees argumentam que, durante boa parte do sculo XX, pases como a Argentina, o Chile e o Brasil em contraste com a Coria do Sul tiveram taxas de crescimento volteis e suscetveis a crises externas por causa dos desequilbrios scais. O desequilbrio scal prejudicou a taxa de poupana domstica. Na primeira metade de 2001, os pagamentos de juros da dvida pblica do Brasil chegaram a 10% do PIB do perodo. Assim, apesar do supervit primrio prximo de 5% do PIB, o dcit scal ainda foi de 5% do PIB. Um dcit muito grande para uma economia que
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j no sofre de inao galopante embora o dcit tenda a aumentar no perodo que se segue a uma estabilizao, como mostra Cardoso (1998). A contrapartida desse dcit scal uma falha de igual tamanho do investimento privado ou um dcit na conta-corrente do balano de pagamentos. Porque o dcit do governo brasileiro se traduziu em um aumento da dvida indexada ao dlar, o resultado scal acabou subordinado s oscilaes da taxa de cmbio. Na prxima seo, a comparao com a Coria do Sul ilustra a importncia do equilbrio scal e de um cmbio competitivo e menos voltil. 5.4 O sculo XX e a macroeconomia Joo Guimares Rosa se queixava de que a gente navega na vida servido por faris estrbicos. Alguns pases navegam servidos por faris menos estrbicos, ou navegam mares menos bravios, ou partem mais bem equipados. O brasileiro pode lamentar a distncia econmica que j o separava do americano em 1900. Mas nosso desempenho no parece to ruim quando comparado ao da Argentina, cujas taxas anuais de crescimento durante os ltimos 100 anos foram em mdia a metade das taxas brasileiras. Embora a Argentina tivesse comeado o sculo XX muito bem, com uma renda per capita que era a metade da renda per capita dos Estados Unidos em 1900, sua distncia em relao aos Estados Unidos s aumentou. Seu desempenho fraco ilustra a importncia da estabilidade macroeconmica no crescimento econmico. No Brasil, tambm o desempenho econmico cou a dever por causa da gesto macroeconmica. As conseqncias da macroeconomia populista so sempre desastrosas, gerando ciclos de dcits scais, inao alta, crise do balano de pagamentos e programas de estabilizao que resultam em contrao da atividade econmica (Cardoso e Helwege, 1991). Os ciclos da economia brasileira e da maioria das outras economias latino-americanas so bem conhecidos. Enquanto existe nanciamento externo, a demanda agregada se expande e a taxa de cmbio se valoriza em termos reais. A sobrevalorizao cambial leva a uma piora do desempenho comercial. As reservas se esgotam e a taxa de cmbio despenca. A inao sobe. O governo introduz medidas de estabilizao e a economia se contrai. As medidas so temporrias, e pouco depois um novo ciclo de sobrevalorizao, crise externa, desvalorizao e inao recomea. Economistas gostam de citar o Chile com suas altas taxas de crescimento desde 1985, bem acima das taxas de crescimento dos outros pases latino-americanos no mesmo perodo como um caso de sucesso das reformas estruturais. Loyaza e outros (2002) conrmam que o desempenho do Chile se deve a
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reformas estruturais e a uma boa poltica macroeconmica. Na dcada de 1970, o Chile cometeu o erro de xar o cmbio, o que levou a uma sobrevalorizao do peso e terminou na crise de 19831984. Os governantes resistiram a pedidos para reverter as reformas estruturais, mudaram o regime cambial e converteram o Chile em modelo de sucesso. Os prximos anos diro se o dinamismo chileno durante a ltima dcada ir se manter por um perodo de quarenta anos, como na Coria do Sul. Na segunda metade do sculo passado, em comparao com a Coria do Sul, tanto o crescimento chileno quanto o brasileiro deixaram a desejar. E aqui o ponto de partida no serve de desculpa. Em 1950, a guerra deixara o coreano com uma renda que era a metade da renda do brasileiro. Nos 50 anos seguintes, contudo, a Coria do Sul passou na frente do Brasil, e o sul-coreano terminou o sculo com uma renda que mais do que o dobro da renda do brasileiro. Acadmicos contaram a histria da Coria do Sul inmeras vezes. No resolveram controvrsias importantes, mas conrmaram a diferena que faz um crescimento sustentado durante quatro dcadas em relao s ondas de crescimento interrompidas por crises de inao e de balano de pagamentos. Tanto no Brasil quanto no Chile, crises recorrentes marcaram os ltimos 40 anos. Em nenhum dos dois pases o crescimento se manteve durante um perodo sucientemente longo para aproximar a renda de seus habitantes da renda dos americanos, como ocorreu aos sul-coreanos. A Coria era uma economia quase totalmente agrria antes da colonizao japonesa, em 1910. A partir de 1930, o Japo promoveu a indstria de produo de componentes para sua indstria. A colonizao terminou em 1945. A guerra, que dividiu a Coria em duas, durou at a assinatura do armistcio entre a Coria do Sul e a do Norte, em 1953. A devastao provocada pela guerra colocou os dois pases entre os mais pobres do mundo, sem indstrias e sem exportaes. Apesar do grande uxo de ajuda nanceira dos Estados Unidos, a recuperao da Coria do Sul entre 1953 e 1961, baseada na substituio de importaes, foi lenta. A partir de 1962, o destino do pas mudou com a nfase na promoo das exportaes e o investimento macio em educao. O plano para 19621966 foi o catalisador da transformao da economia. Em meados da dcada de 1960, o governo unicou a taxa de cmbio, desvalorizou a moeda e passou a usar um cmbio exvel apenas no nome, porque na prtica o sistema mantinha o cmbio competitivo. O governo introduziu uma srie de medidas para promover as exportaes, aumentou o nmero de escolas e criou incentivos para estudantes de engenharia e de cursos tcnicos. Entre 1965 e 1979, o valor da exportao coreana cresceu em mdia 37,5% ao ano, e seu volume aumentou em 30% a cada ano no mesmo perodo. A diversicao da pauta de exportaes e de seus
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mercados marcou esse crescimento. O choque do petrleo no nal da dcada de 1970 provocou um aumento da inao e do dcit no balano de pagamentos. O governo respondeu com um arrocho da poltica macroeconmica. O resultado foi um ano de crescimento negativo em 1980. A inao caiu, as exportaes voltaram a crescer e a recuperao foi rpida. Durante as dcadas de 1960 e 1970, o Estado interveio pesadamente na economia. Contudo, at mesmo as intervenes na indstria pesada e qumica, apesar das diculdades nanceiras que causaram, tiveram sucesso em estabelecer o alicerce de uma indstria que viria a se tornar altamente competitiva. O governo foi responsvel pelo sucesso das taxas de crescimento altas e sustentadas e pelo desempenho espetacular das exportaes (veja exemplo em Parkins, 1998). Na metade da dcada de 1980, a economia entrou em uma nova fase em que soube tirar proveito da queda do preo do petrleo. A poupana nacional superou o investimento, e os supervits na conta-corrente do balano de pagamentos permitiram Coria do Sul reduzir sua dvida externa. medida que a economia sul-coreana cava mais parecida com as economias industrializadas, o governo tambm mudou. Liberalizou o comrcio internacional, privatizou os bancos e liberou as taxas de juros. O manejo macroeconmico substituiu a antiga poltica de interveno industrial. A abertura ao capital estrangeiro em 1993 e um grande inuxo de capital de curto prazo levaram sobrevalorizao da moeda domstica e exacerbaram os desequilbrios, que resultaram em uma crise nanceira no nal de 1997. O FMI socorreu a Coria do Sul com um emprstimo de mais de 58 bilhes de dlares e um programa de reformas estruturais. Na segunda metade de 1998, a economia j se encontrava em recuperao. A partir da metade dos anos 1990, j cara claro que a Coria do Sul precisava de reformas no setor nanceiro, no mercado de trabalho e na estrutura industrial. O cerne do problema era a relao entre o setor bancrio e os conglomerados industriais (chaebols). A prtica de emprstimos com base em critrios polticos resultara em m alocao de recursos e dvidas ruins. Em 1996, a metade dos maiores 30 chaebols quebrou e outra parte se reestruturou. Mas as famlias que dominam esses conglomerados tm pouco respeito pela lei, e a reforma dos chaebols continua incompleta. Por isso, o futuro da Coria do Sul anda cercado de interrogaes. Existe o risco de interrupo das reformas. Alm disso, a piora da relao desse pas com os Estados Unidos, ademais da ameaa que a Coria do Norte representa, tambm preocupa (Harvie e outros, 2003). A contabilidade relaciona as taxas de crescimento da Coria do Sul, acima de 7% ao ano durante 40 anos, com suas taxas altas de poupana e investimento. Mas as taxas de poupana no eram altas durante o primeiro surto de crescimen-
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Brasil
Chile
Coria do Sul
FIGURA 5.4
Logaritmo da taxa de cmbio real de Brasil, Chile e Coria do Sul entre 1960 e 1999. Fonte : Loyaza, Fajnzyber e Calderon, 2002.
to, nos anos 1960. O crescimento comeou com os ganhos de produtividade das reformas. S mais tarde o crescimento econmico passou a servir de incentivo ao investimento e poupana, que ento cresceram fortemente (Parkins, 1998). A produo para um mercado internacional muito maior que o mercado interno permitiu indstria aproveitar os ganhos de escala. A estabilidade poltica e um povo mais instrudo e igualitrio do que o brasileiro tambm ajudaram a sustentar o crescimento. Entre 1962 e 2000, em geral, a Coria do Sul manteve o equilbrio scal, a orientao internacional da economia e o cmbio competitivo. Investiu na qualidade da educao e no se amarrou a um modelo nico. Ao contrrio, adaptou-se s mudanas internacionais. So lies importantes. A Coria do Sul experimentou taxas de crescimento per capita acima de 3% ao ano com admirvel estabilidade durante os ltimos 40 anos. Em contraste, as taxas de crescimento da Amrica Latina, inclusive a do Brasil, mostraram grande
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8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0
FIGURA 5.5
PIB real per capita do Brasil entre 1947 e 2002 (em reais de 2002). Fonte : Ipea.
volatilidade. Loyaza e outros (2002), usando um painel que inclui os pases latino-americanos nos ltimos 40 anos, mostram que o crescimento precede o investimento e o crescimento que causa o aumento da poupana, e no vice-versa. O crescimento econmico responde de forma positiva ao aumento da educao, abertura econmica e ao investimento pblico em infra-estrutura. A sobrevalorizao cambial tem um impacto negativo sobre o crescimento. Uma taxa de cmbio sobrevalorizada prejudica o crescimento, ameaa a estabilidade nanceira e termina por despencar, provocando uma crise. A Figura 5.4 compara a taxa de cmbio real no Brasil, no Chile e na Coria do Sul. Vale a pena observar a menor volatilidade da taxa de cmbio real da Coria do Sul em relao do Brasil e do Chile. Observe tambm como a sobrevalorizao do peso chileno desaparece depois de 1985, dando origem a uma taxa de cmbio competitiva. Tanto Loyaza e outros (2002) quanto Acemoglu e outros (2002) mostram que, mesmo controlando-se para outros elementos, inclusive para a qualidade das instituies, a sobrevalorizao cambial tem um impacto importante e negativo sobre o crescimento econmico. 5.5 O Brasil e a macroeconomia Esta seo rev brevemente os aspectos mais importantes da macroeconomia e do crescimento brasileiro nas ltimas dcadas. Mais detalhes sobre a estrutura e as polticas econmicas do Brasil (assim como referncias bibliogrcas s anlises
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FIGURA 5.6
Taxa de inao do Brasil entre 1945 e 2002 (em porcentagem ao ms). Fonte : Ipea.
e controvrsias sobre seu desenvolvimento na segunda metade do sculo XX) se encontram em Gordon (2001), Barbosa e outros (2002) e Giambiagi (1999). As crises externas marcam o desenvolvimento brasileiro. O crescimento alto do ps-guerra terminou em inao de trs dgitos e na crise poltico-econmica de 1964. Aps um programa de estabilizao e uma reforma scal, seguiram-se anos de crescimento alto (Figura 5.5). Entre 1968 e 1980, a mdia anual das taxas de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) per capita foi 6% e a das exportaes, 22%. Entretanto, a dependncia da poupana externa (para o investimento e para o nanciamento das importaes de petrleo, cada vez mais caras) aumentou a dvida externa. A primeira fase do acmulo da dvida caracterizou-se pela transferncia de recursos reais. Mas, a partir do nal da dcada de 1970 e at a crise em 1982, os emprstimos se contraram para cobrir as obrigaes relativas aos juros de emprstimos anteriores (Cardoso e Fishlow, 1990). crise do balano de pagamentos de 19821983 seguiu-se o agravamento da inao (Figura 5.6). Entre 1981 e 1994, a taxa anual de inao excedeu 100% em todos os anos, exceto em 1986. Seis planos de estabilizao produziram seis reformas monetrias em dez anos e um ziguezague da inao. A Figura 5.7 mostra o vaivm do salrio mnimo real e ilustra os ajustamentos de preos reais em perodos de inao alta que tornam as diferenas entre valores mximos e mnimos cada vez mais acentuadas. Quando a inao aumenta, a indexao e os
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FIGURA 5.7
ndice do salrio mnimo real do Brasil entre 1944 e 2002. Fonte : Ipea.
ajustamentos cada vez mais freqentes de salrios e preos ajudam a aliment-la. A inao chegou a mais de 2.000% em 1993. Em 1994, o plano real trouxe a inao para dois dgitos e em 1998, para 2% ao ano. O perodo entre 1994 e 1998 tambm produziu privatizaes importantes e a reforma do sistema bancrio. Entre 1995 e 1998, o governo de Fernando Henrique Cardoso optou por postergar o ajuste scal (Figura 5.8). O resultado operacional (que inclui os pagamentos de juros reais da dvida pblica) transformou-se de um supervit em 1994 em um dcit de 5% do PIB em 1995 e continuou por volta de 4% do PIB em 1996 e 1997. O supervit primrio caiu em 1995 e virou um dcit a partir de 1996. Os fatores que contriburam para o desequilbrio incluem um aumento de 43% na despesa com penses, em conseqncia do aumento do salrio mnimo em maio de 1995. Com uma poltica scal frouxa, a tarefa da estabilizao cou a cargo da poltica monetria e cambial (Cardoso, 1998 e Cardoso, 2000). A inao se manteve baixa graas a uma taxa de cmbio que se desvalorizava em mdia por volta de 7% ao ano. Por causa da apreciao cambial no segundo semestre de 1994 e de uma taxa de desvalorizao abaixo da taxa de inao, entre 1994 e 1998, a taxa de cmbio real se valorizou e cou 30% acima da taxa de cmbio real nos 14 anos anteriores. Picos comparveis s tinham sido observados antes da crise de 1982 e nas vsperas dos planos fracassados de estabilizao heterodoxa, como se pode ver na Figura 5.9, que mostra duas medidas de sobrevalorizao cambial. No clculo da taxa de cmbio real para o perodo de 1955 a 2002, usei o ndice Geral de Preos Disponibilidade
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FIGURA 5.8
Resultado scal primrio do Brasil entre 1995 e 2003 (em porcentagem do PIB). Fonte : Banco Central do Brasil.
Interna (IGPDI). Para o perodo mais recente, usei tambm o ndice de Preos ao Consumidor (IPC), que s est disponvel a partir de 1980. O ndice de sobrevalorizao foi calculado dividindo-se a taxa de cmbio real do ano pela mdia das taxas de cmbio real no perodo de 1955 a 2002 para o caso da taxa que utiliza o IGPDI e pela mdia do perodo de 1980 a 2002 para o caso da taxa que utiliza o ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA). Um ndice maior do que 100 indica sobrevalorizao. O uxo de capitais externos e as taxas de juros muito altas ajudaram a sustentar a taxa de cmbio sobrevalorizada entre 1995 e 1998. Durante esses anos, a taxa de juros bsica manteve-se em torno de 22% reais e contribuiu para os dcits scais e para o aumento da dvida pblica. O Banco Central interveio por meio de controles de capitais para limitar o inuxo de capitais de curto prazo, mas eles no foram efetivos para evitar a apreciao da taxa de cmbio real (Cardoso e Goldfajn, 1998). A necessidade crescente de nanciamento do setor pblico e o cmbio sobrevalorizado criaram uma economia vulnervel a choques externos. Em 1997, a crise asitica ps m a um perodo de acesso fcil ao crdito externo. O golpe mais srio veio com a crise russa em 1998. A falta de conana na sustentao da ncora cambial no Brasil aumentou a participao da dvida indexada ao dlar e taxa de juros. Finalmente, uma perda de 30 bilhes de dlares levou ao colapso do real em meados de janeiro de 1999.
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IGPDI
CPI
FIGURA 5.9
Duas medidas de sobrevalorizao cambial do Brasil entre 1955 e 2002 (ndice da taxa de cmbio real em relao taxa de cmbio real mdia no perodo. Um ndice maior que 100 indica sobrevalorizao). Fonte : elaborao do autor com dados do Ipea.
A reao crise se deu de maneira surpreendentemente rpida depois que o governo adotou uma taxa de cmbio exvel e a meta de inao para sua poltica monetria. A poltica scal melhorou visivelmente com a adoo de metas para o supervit primrio. Em 2000, um crescimento acima de 4% criou a esperana de que o pas adotara uma poltica macroeconmica coerente e se movia para um crescimento sustentado (World Bank, 2003). Entretanto, em 2001 e 2002, os choques negativos se multiplicaram. crise de energia no comeo de 2001 seguiram-se uma reduo do nvel de atividade no resto do mundo, um aumento da averso ao risco dos investidores a partir de 11 de setembro de 2001 e, por m, as incertezas em torno da campanha eleitoral na segunda metade de 2002. O capital externo desapareceu, e o Banco Central encontrou diculdades
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Dvida do setor pblico do Brasil entre 1994 e 2002 (em porcentagem do PIB). Fonte : Banco Central do Brasil.
em rolar a dvida pblica. O real perdeu 80% de seu valor em 2001 e 2002, levando a um grande aumento da dvida (Figura 5.10). A depreciao cambial levou tambm a um aumento da taxa de inao, que chegou a mais de 12% ao ano no nal de 2002. Em 2003, os quatro primeiros meses do governo do presidente Lula trouxeram boas surpresas. O custo da crise de 2002 foi o aumento da taxa de inao, mas o Banco Central parece comprometido com sua reduo. O ajuste externo foi o lado positivo da crise. A Figura 5.11 ilustra o aumento do supervit comercial nos ltimos anos, e a Figura 5.12 mostra a reduo do dcit em contacorrente. O novo ministro da Fazenda rearmou o compromisso com as metas de supervits primrios, e o presidente levou ao Congresso projetos de reforma previdenciria e tributria. Afastado o temor de uma moratria, a liquidez internacional permitiu uma queda do prmio de risco da dvida brasileira e uma apreciao do real. O progresso econmico depende agora das reformas estruturais e da continuidade da austeridade scal.
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FIGURA 5.11
Balana comercial do Brasil entre 1998 e 2003* (em bilhes de dlares). * Estimativa no primeiro semestre de 2003. Fonte : Banco Central do Brasil.
A histria econmica do Brasil nas ltimas dcadas ilustra erros importantes de poltica macroeconmica. Em diferentes perodos, usou-se a inao como instrumento para conciliar gastos e receitas do setor pblico. Na ausncia de reforma scal, a estabilizao dependeu diversas vezes de uxos de capitais para sustentar uma taxa de cmbio sobrevalorizada. O problema da sobrevalorizao que ela em geral se associa a um crescimento do consumo e a uma queda da poupana domstica. O setor privado antecipa as compras externas ao prever que a sobrevalorizao no sustentvel e os preos das importaes devero subir no futuro. A contrapartida da reduo da poupana interna o aumento dos dcits na conta-corrente do balano de pagamentos que so nanciados por uxos de capitais atrados por taxas de juros altas. As taxas de juros altas prejudicam o investimento produtivo. medida que o crescimento diminui, a economia entra em um crculo vicioso onde crescimento e poupana caem. A administrao da dvida pblica tambm deixou a desejar. Tanto no nal da dcada de 1970 quanto nos anos entre 1995 e 1998, a administrao da dvida esteve limitada pela falta de ajustamento scal e por interesses polticos.
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FIGURA 5.12
Dcit em conta-corrente do Brasil entre 1998 e 2003* (em bilhes de dlares). * Estimativa no primeiro semestre de 2003. Fonte : Banco Central do Brasil.
Usou-se o endividamento para ganhos imediatos. A fragilidade scal e a incerteza em face de uma dvida externa grande em relao s exportaes foraram uma composio da dvida fortemente enviesada a favor de dvida indexada ao dlar. Essa dvida tornou a economia muito vulnervel a reaes do mercado nanceiro. Os credores calculam o peso da dvida partindo do princpio de que, para se manter constante a relao entre a dvida externa e o produto do pas, o supervit comercial precisa ser suciente para servir uma parte da dvida. Essa parte (que se chama peso da dvida) se obtm pela multiplicao de dois fatores: o primeiro a razo entre a dvida externa e o PIB, e o segundo o excesso da taxa de juros em relao taxa de crescimento do PIB com todas as variveis medidas em dlares. Se a taxa de crescimento e a taxa de juros forem iguais, o peso da dvida nulo e o supervit comercial necessrio para manter a relao dvida/PIB constante zero. Se a taxa de juros menor que a taxa de crescimento da economia, o peso da dvida negativo e uma balana comercial decitria mantm constante a relao dvida externa/produto. Mas, se a taxa de juros maior do que a taxa de crescimento da economia, a dvida pesa. Nesse caso, o pas tem de aumentar a participao das exportaes no produto nacional e usar esse acrscimo das exportaes para servir a dvida
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TABELA 5.2 O peso da dvida externa entre 1970 e 2001 (em porcentagem do PIB)
1970 Argentina Brasil Mxico Fonte : World Bank, 2003. 0,9 0,0 0,3
1983 3,6 3,0 3,5
1991 1,5 1,6 1,8
2001 3,0 1,4 1,0
em vez de nanciar gastos de importao. Quando a razo dvida/produto muito alta, a taxa de juros elevada e o crescimento baixo, a relao entre a dvida e o produto se torna insustentvel e os credores externos negam novos emprstimos ao pas. Nesse caso, o pas devedor no encontra sada e entra em moratria, como o Mxico em 1982 e a Argentina em 2002. A Tabela 5.2 mostra o peso da dvida externa igual ao supervit comercial em porcentagem do PIB que manteria constante a razo dvida/PIB na Argentina, no Brasil e no Mxico entre 1970 e 2001, antes do agravamento da crise argentina. H um aumento signicativo do peso da dvida nos trs pases entre 1970 e 1983, quando a crise externa colocou em xeque as economias latino-americanas. Em 1991, resolvida a crise, o peso da dvida cai pela metade. Mas em 2001 o peso da dvida argentina dobra e leva crise de 2002. Os nmeros do Brasil e do Mxico so parecidos na trajetria declinante do perodo recente e, portanto, os clculos se baseiam nas taxas de crescimento dos produtos potenciais e em uma taxa de desconto de longo prazo (8% em dlares reais). Uma taxa de juros maior para o Brasil e menor para o Mxico aumentaria a diferena entre os dois pases. Existe ainda outra diferena importante. No Mxico, gerar supervit comercial de 1% do produto fcil, por causa do dinamismo e do tamanho de suas exportaes. No Brasil, o tamanho do supervit comercial baixo em relao ao requerido para garantir uma relao constante entre a dvida externa e o PIB. Foi grande o desequilbrio comercial induzido pela sobrevalorizao cambial entre 1995 e 1998. A dvida externa bruta do Brasil aumentou de 160 bilhes de dlares em 1995 para 226 bilhes de dlares em 2001 (e a lquida quase dobrou, passando de 109 bilhes de dlares em 1995 para 190 bilhes de dlares em 2001). Outros passivos externos tambm cresceram, porque investimentos diretos nanciaram grande parte dos acrscimos ao passivo externo lquido (isto , os dcits em conta-corrente).
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Argumenta-se que investimentos diretos so mais estveis do que outras formas de capital e que as remessas de lucros e dividendos diminuem quando a economia entra em recesso. Mas considere o nal dos anos 1990. Entre outubro de 1997 e outubro de 1998, as remessas brutas de lucros, dividendos e juros representavam cerca de 37% das exportaes. Quando a incerteza em torno da taxa de cmbio aumentou, no nal de 1998, essas remessas aumentaram continuamente, atingindo 51% das exportaes em julho de 1999. Em 2000, medida que a economia se recuperou, as remessas diminuram de ritmo. Essa reduo, combinada ao crescimento das exportaes, resultou em uma queda da razo remessas/exportaes. As turbulncias externas tambm ampliam com exagero os erros da poltica interna. Na Figura 5.10, a dvida lquida do setor pblico d dois grandes saltos: um em 19981999 e outro em 2002. Ambos resultam de uma perda grande de reservas e do impacto de fortes desvalorizaes cambiais sobre a dvida externa e a indexada ao dlar. Sem dvida, parte da volatilidade que prejudica o perl de nossa dvida provocada por eventos externos. Mas outra parte conseqncia da fragilidade scal e de nossa instabilidade poltica. Existe ainda a parte derivada da poltica monetria passada. Ela permitiu a sobrevalorizao cambial e, portanto, os dcits na conta-corrente do balano de pagamentos. Os dcits pblicos e privados somados se acumularam em uma dvida externa pesada. Em geral, espera-se que uxos de capitais e um crescimento moderado da dvida externa ajudem no crescimento de um pas, possibilitando maior acumulao de capital e aumento da produtividade. O crescimento permitiria ao pas servir a dvida, desde que investisse os emprstimos produtivamente, implementasse polticas scais equilibradas e evitasse o cmbio xo. Mas uma dvida muito alta pode prejudicar o crescimento. Krugman (1988) e Sachs (1989) argumentam que o peso da dvida externa (debt overhang) desencoraja o investimento. Os investidores temem que o governo seja forado a aumentar os impostos no futuro para servir a dvida e deixam de investir. O efeito do peso da dvida pode se fazer sentir no s por meio de uma reduo dos investimentos mas tambm mediante uma produtividade mais baixa. Se existe incerteza sobre a possibilidade de uma moratria, os investidores escolhem atividades em projetos que possam ser revertidos mais facilmente, e o resultado uma alocao ruim de recursos e queda da produtividade. possvel que o efeito da dvida tenha uma relao com o crescimento na forma de um U invertido. Acrscimos a uma dvida pequena se associam a mais crescimento. Pois a contrapartida da dvida mais capital, e a dvida pequena no gera incerteza nem exige um esforo scal grande para seu servio. Mas, a partir de um determinado nvel da dvida, seu impacto sobre o crescimento passa a ser negativo.
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Patillo e outros (2003) conrmam essa relao representada por um U invertido entre a dvida externa e o crescimento econmico, usando dados de 61 pases em desenvolvimento, entre 1969 e 1998. Os resultados sugerem que a dvida externa comea a exercer um efeito negativo sobre o crescimento quando ela excede as exportaes em 1,6 ou 1,7 vez, ou quando representa mais de 35% ou 45% do PIB. A dvida externa do Brasil, que subiu de 160 bilhes de dlares em 1995 para 228 bilhes de dlares em 2002, excede os limites citados acima para que uma dvida passe a ter um efeito negativo sobre o crescimento. Em 2002, a dvida externa era 3,77 vezes o valor das exportaes e representava cerca de 50% do PIB brasileiro. Apesar da fraqueza desses indicadores de solvncia da dvida externa, existe espao para otimismo. Com a melhoria do desempenho exportador, permitida pela mudana do regime cambial e a desvalorizao de 1999, previsvel uma queda na relao dvida/exportaes (que chegou a 503% em 1999) para nveis mais razoveis em 2004 e 2005. Mas a capacidade de pagamento da dvida externa do setor pblico medida pela relao entre a dvida externa lquida do setor pblico (excluda a dvida com o FMI) e as reservas internacionais lquidas continua preocupante. Em 2000 e 2001, a dvida lquida do setor pblico representava cerca de trs vezes o valor das reservas lquidas. Em 2002, era mais de cinco vezes o valor das reservas lquidas. O novo governo deu incio a uma mudana gradual no perl do endividamento pblico, cujos efeitos devem se fazer sentir entre 2003 e 2006. O setor privado empreendeu seu prprio ajuste, com empresas brasileiras rolando parte de sua dvida externa e as companhias estrangeiras transformando dvidas em investimento direto. O governo pretende recompor as reservas para evitar o excesso de volatilidade do cmbio, aproveitando inclusive uma maior liquidez internacional. Mas, por algum tempo ainda, o Brasil vai precisar se pautar pelas regras de bom comportamento nanceiro preconizadas pelo FMI. As reformas estruturais, incluindo a reforma da Previdncia Social, devero formar a base de uma poltica scal austera e sustentvel. 5.6 Referncias ACEMOGLU, Daron; JOHNSON, Simon; ROBINSON, James 2001. Colonial origins of comparative development: an empirical investigation. In: American Economic Review, 91, 2001, p. 1369-1401. ______. Reversal of fortune: geography and institutions in the making of the modern world income distribution. In: Quarterly Journal of Economics, vol. 117, November, 2002a.
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COMENTRIOS AOS TEXTOS DA SEGUNDA PARTE
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Comentrios aos textos da segunda parte: Processos paralelos de desenvolvimento e de interdependncia econmica
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Comentrios do professor Joseph Love (Universidade de Illinois) aos textos de John DeWitt e Eliana Cardoso O ensaio de John DeWitt bem abrangente e faz comparaes muito estimulantes entre o Sul dos Estados Unidos e o Brasil de plantation. Ele aponta nitidamente para a divergncia das duas sociedades nacionais em 1808 e destaca a ironia da liberdade do Brasil no cativeiro do imperialismo britnico de livrecomrcio. Uma perspectiva wallersteiniana parece estar implcita em sua estrutura geral, a qual um dos poucos esquemas que se prestam a um panorama to amplo. A semiperiferia era um conceito que Immanuel Wallerstein acrescentou noo de dependncia entre centro e periferia, a qual remonta a Ral Prebisch. A perspectiva de DeWitt um pouco mais ecltica, adotando as noes de Albert Hirschman, de vnculos para a frente e para trs. Considerando a troca desigual, DeWitt deveria levar em conta o ponto levantado por Warren Dean (em A industrializao de So Paulo) de que o crescimento da exportao pelo menos no sculo XX tendia a propiciar a necessria acumulao de capital para a industrializao. A maior parte da atual literatura aceita essa posio certamente esse o caso do grupo de Rosemary Thorp. Assim, o comrcio tanto pode ser um impulsionador como tambm um inibidor do crescimento moderno. difcil concordar com a armao: medida que a globalizao progredia, tornou-se mais difcil evoluir do status de semiperiferia para o de centro, um feito no realizado por estado algum nos ltimos 100 anos. Podemos mencionar os antiexemplos da Espanha, da Irlanda, da Finlndia, da Itlia e de Portugal, enquanto Coria do Sul, Taiwan, Repblica Tcheca, Hungria e Polnia parecem estar esperando nos bastidores. Nenhum deles tinha se tornado pas de elevada renda per capita na poca em que Wallerstein publicou The modern world system (O sistema mundial da era moderna), em 1974. Se, para DeWitt, fazer parte do centro implica um status de Grande Poder, ele deveria declarar isso, porque para Wallerstein e seus seguidores a Blgica, a Holanda e a Sua so parte do centro. O ensaio de Eliana Cardoso tambm mostra que para alguns pases, se no para todos, h uma tendncia para a convergncia rumo s altas rendas per capita. No estudo de Eliana, no sculo XX o Brasil dobrou sua renda per capita em relao dos Estados Unidos. Meus comentrios sobre o ensaio de Eliana Cardoso so no os de um economista, mas os de um historiador.
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H uma diferena signicativa entre os nmeros de Cardoso e os de Bulmer-Thomas em um ensaio escrito para um livro que Werner Baer e eu editamos121. Ele apresenta a seguinte tabela para mostrar que, em relao ao PIB per capita dos Estados Unidos, o Brasil estava, no incio do sculo e em 1995, em um nvel muito inferior ao mostrado pelo ensaio de Cardoso:
PIB per capita como percentual do PIB per capita dos Estados Unidos: 19001995 1900 Argentina Bolvia Brasil Chile 4,8 19,1 4,8 19,8 5,1 16,6 5,9 23,3 6,4 19,4 29,7 1910 32,4 1920 27,0 1930 26,0 1940 26,0 1950 23,4 7,9 6,5 17,5 1960 22,2 5,6 8,4 17,7 1970 23,1 5,7 8,7 16,5 1980 21,9 5,6 12,3 15,2 1990 15,5 3,9 10,7 14,9 1995 18,1 4,0 10,4 18,0
Fonte: veja BULMER-THOMAS, Economic Performance and the State in Latin America. In: BAER e LOVE, (Eds.), Liberalization and its Consequences: A Comparative Perspective on Latin America and Eastern Europe. Cheltenham, UK: Edward Elgar, 2000.
Bulmer obviamente no utilizou o mtodo de paridade do poder de compra para comparar os PIBs, mas isso mostra o quo importante o deator. Em relao ao problema de o copo estar meio cheio ou meio vazio, o Brasil avanou signicativamente, usando os nmeros de Bulmer-Thomas ou os de Cardoso. E, claro, a alfabetizao e a expectativa de vida zeram progressos dramticos. Todavia, concordo que perfeitamente legtimo comparar o Brasil com os pases de melhor desempenho na Amrica Latina e na sia do Pacco. Embora reconhecendo que as instituies so cruciais para o desenvolvimento econmico e que as relativas aos direitos de propriedade possam ser as mais cruciais, as prticas e instituies formais que estabelecem fortes direitos de propriedade so numerosas, complexas e, pelo menos parcialmente, especcas de uma cultura. Tudo isso, s vezes, muito facilmente reicado. O ensaio de Cardoso distingue proveitosamente entre macropolticas ruins, para as quais as medidas de estabilizao so o corretivo, e ms polticas de estabilizao inacionria, para as quais uma reforma estrutural projetada.
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BAER, Werner e LOVE, Joseph L. (Eds.). Liberalization and its consequences: a comparative perspective on Latin America and Eastern Europe. Cheltenham, UK; Northampton, MA, USA: E. Elgar, 2000.
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Seria til, tambm, mais pesquisa de histria economtrica sobre o Brasil, pois a maior parte, na atualidade, est focada em direitos de propriedade. A esse respeito, podemos mencionar especialmente o livro de Gail Triner, Banking and Economic Development: Brazil, 18891930, e o artigo de Stephen Haber, Financial Markets and Industrial Development, de sua coleo How Latin America Fell Behind. Ambos apontam para o forte crescimento institucional durante a Repblica Velha, uma poca freqentemente esquecida por perpetuar o fraco estado do Imprio.
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Comrcio bilateral e regional e negociaes hemisfricas e multilaterais
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6.1 As relaes econmico-comerciais em perspectiva histrica No incio do sculo XX, antevendo o declnio do imprio britnico e a ascenso dos Estados Unidos, o Baro do Rio Branco, ento ministro das Relaes Exteriores, decidiu estabelecer uma aliana no escrita com a potncia do Norte. A mudana de nfase nas prioridades da poltica externa brasileira reetiu-se inicialmente na aproximao poltica e diplomtica aos Estados Unidos, no momento do apogeu da Gr-Bretanha, e pouco a pouco foi ganhando corpo na rea nanceira e comercial. Os Estados Unidos passaram a ser, desde a segunda dcada do sculo XX, o principal parceiro comercial do Brasil. J eram, no sculo XIX, o primeiro importador de nosso principal produto de exportao, o caf. Antes da Primeira Guerra Mundial, o mercado de Nova York comeou a participar de esquemas de sustentao nanceira desse mesmo produto a chamada valorizao do caf, consistindo na reteno de estoques pelos produtores, com nanciamento externo coberto por uma taxa sobre a exportao , ainda que outros grupos de interesse, nos Estados Unidos, buscassem combater legal e politicamente essas medidas anticompetitivas por parte dos interesses cafeeiros do Brasil. Logo depois, os Estados Unidos passaram a ser um vendedor competitivo de produtos manufaturados, superando, a partir de 1927, vrios pases europeus no grupo de fornecedores do Brasil. Os investimentos diretos em servios e indstrias seguiram essa tendncia, primeiro no setor de processamento alimentar, depois em manufaturas leves, mais adiante em bens durveis. Depois da Primeira Guerra, os Estados Unidos se converteram em nanciador do mundo, sobretudo dos pases europeus, mas igualmente na regio latino-americana, onde atuam como potncia tutelar de vrios pequenos Estados caribenhos e centro-americanos e como o grande investidor na produo primria de diversos outros pases na Amrica do Sul. A regio at ento vivia em grande medida sob a inuncia do Reino Unido, sendo a libra esterlina a moeda de intercmbio e dos uxos nanceiros por excelncia da era do padro-ouro. A passagem para a esfera do dlar se daria progressivamente ao longo dos anos 1930, quando se decreta a inconversibilidade da libra no seguimento da grave crise de 1929 e da depresso que se sucedeu no curso dos anos seguintes. A conjuntura econmica e poltica desse perodo depressivo e a grande convulso estratgico-militar representada pela Segunda Guerra Mundial determinam, no Brasil, a passagem da relao predominante com o velho parceiro britnico preponderncia americana, o que se reete na rea comercial e nanceira, antes mesmo da preeminncia industrial e tecnol-
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As relaes econmicas BrasilEstados Unidos...
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gica. Acordos de comrcio e de nanciamento bilateral j tinham convertido os Estados Unidos em parceiro preferencial do Brasil antes mesmo da guerra, o que seria conrmado, j em um esquema multilateral, no imediato ps-guerra. A poltica econmica externa do Brasil aceita as teses multilateralistas dos Estados Unidos, seja em Bretton Woods, em 1944 na conformao do FMI e do Bird , seja em Genebra e Havana, em 19471948, com a criao do sistema multilateral de comrcio, baseado nas clusulas de nao-mais-favorecida (NMF) e de tratamento nacional. Esses princpios deveriam guiar igualmente os arranjos relativos a investimentos estrangeiros, como intentado pelos Estados Unidos em Havana e em Bogot, em 1948, mas o Brasil e a maior parte dos pases latinoamericanos temiam ento abrir-se de maneira irrestrita aos uxos de capitais privados, preferindo em seu lugar generosos esquemas de nanciamento pblico, se possvel no formato desinteressado do Plano Marshall. Por razes basicamente polticas, os Estados Unidos concedem, em algumas ocasies, entrar em acordos de sustentao de produtos primrios como ocorreu com o caf e o acar no nal dos anos 1950 ou mesmo em esquemas mais ambiciosos de nanciamento multilateral, como viria a ocorrer por meio da criao do Banco Interamericano de Desenvolvimento, no nal dessa mesma dcada. Esse perodo corresponde a um grande impulso industrializador no Brasil, com a instalao favorecida de plantas automotivas estrangeiras, vrias delas americanas. Persistia, no entanto, a fragilidade nanceira externa do Brasil, basicamente em funo da oferta muito estreita da economia exportadora baseada em mais da metade no caf, ainda no incio dos anos 1960 , condio estrutural que seria apenas minimizada graas boa vontade dos credores tradicionais (Estados Unidos e pases europeus) e nanciamentos emergenciais inevitavelmente negociados em Washington, tanto no plano bilateral como no mbito das instituies nanceiras multilaterais com sede na capital americana. A boa cooperao nanceira entre o Brasil e os Estados Unidos seria essencial em vrias fases do processo ulterior de modernizao da economia brasileira, empreendida a partir de meados dos anos 1960 e que combinou tanto esforos bem-sucedidos de diversicao da estrutura econmica, com incorporao tecnolgica por via privada e estatal, como uma nfase na substituio de importaes, diminuindo o coeciente de abertura externa da economia brasileira. A diversicao produtiva transformao do caf, por exemplo e o esforo exportador base de incentivos ociais provocaram os primeiros focos de tenso comercial bilateral, na rea de caf solvel, calados e produtos txteis, entre outros, cuja soluo envolveu algum grau de tratamento arbitrrio por parte dos Estados Unidos, em vista das insucincias do ento mecanismo de soluo de controvrsias do antigo Gatt1947.
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At ento, as pendncias econmico-comerciais entre o Brasil e os Estados Unidos eram conitos tpicos, que no tinham evoludo para a confrontao poltica, como iria ocorrer em grande parte dos anos 1970 e 1980. A reforma do sistema multilateral de comrcio, em meados dos anos 1960, introduziu, de modo mais explcito, o conceito de tratamento especial e diferenciado em favor dos pases em desenvolvimento, com demandas explcitas por parte do Brasil e dos demais parceiros do Terceiro Mundo por mudanas signicativas nas relaes comerciais, tecnolgicas e nanceiras, muitas delas sugeridas pela Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD). As losoas econmicas ostentadas em Washington e nas principais capitais do Terceiro Mundo comeam a se diferenciar de maneira mais evidente, por exemplo em torno de questes como papel do Estado, abertura ao comrcio exterior e tratamento dos investimentos privados, regras para multinacionais, preferncias comerciais, extenso do patenteamento e condies de licenciamento compulsrio, transferncia de tecnologia, condicionalidades no nanciamento externo e vrios outros temas. As prticas comerciais neoprotecionistas dos pases desenvolvidos, sobretudo, contriburam para criar uma grande fratura ideolgica e sobretudo diplomtica nas relaes econmicas internacionais, j fragilizadas pela derrocada do sistema de Bretton Woods (19711973) e pela crise do petrleo (1973), em uma situao de grande estresse para o sistema nanceiro internacional. O Brasil, como vrios outros pases em desenvolvimento, viu-se penalizado por regras especiais derrogao ao regime do Gatt , quando no por medidas arbitrrias adotadas pelos pases mais ricos em setores como agricultura, txtil e siderurgia. Enquanto a Europa criava uma fortaleza inexpugnvel de proteo agrcola e comeava a competir deslealmente nos mercados agrcolas graas aos elevados subsdios de sua poltica agrcola comum, os Estados Unidos recorriam cada vez mais a salvaguardas abusivas e a outras medidas de defesa comercial antidumping, direitos compensatrios, acordos ilegais de restries voluntrias de exportaes em vrios setores de interesse dos ento chamados novos pases industriais (onde se inseriam Brasil, Coria do Sul e outros depois classicados como emergentes). O Brasil e os Estados Unidos passam a se opor em diferentes foros de negociao ou de discusso dos temas econmicos e comerciais, situao bem mais evidente no plano diplomtico do que no das relaes nanceiras, onde a fragilidade do equilbrio externo no Brasil impunha um grau maior de pragmatismo s autoridades responsveis. Os conitos tambm tinham componentes bilaterais, uma vez que estavam em jogo projetos brasileiros de total autonomia nacional no campo nuclear, espacial e informtico, bem como diferentes vises sobre a ex-
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tenso do patenteamento (na rea farmacutica, por exemplo). Esses problemas foram a fonte de alguns contenciosos, que redundaram, no nal dos anos 1980, em medidas arbitrrias de retaliaes comerciais por parte dos Estados Unidos luz das regras do Gatt , que trouxeram o relacionamento diplomtico ao nvel mais baixo observado desde o incio do sculo XX. No conjunto do relacionamento BrasilEstados Unidos que tem evoludo positivamente e est em nvel excelente , a rea comercial a nica em que as discordncias e os atritos prevalecem e se multiplicam de lado a lado. Nos ltimos 20 anos, porm, houve um sensvel avano na maneira como esses atritos comerciais so tratados pelos dois governos. A exemplo do que ocorre entre os Estados Unidos e a Unio Europia ou o Japo, para no mencionar o Canad e o Mxico, as disputas e diferenas entre o Brasil e os Estados Unidos, no campo comercial, foram desideologizadas e no mais contaminaram outras reas do relacionamento bilateral, como a poltica ou a diplomtica. Com o crescimento do comrcio entre os dois pases nos prximos dez anos, que, com ou sem a ALCA, tem condies de dobrar, passando de mais de 30 bilhes de dlares para mais de 60 bilhes de dlares, ser normal que esses atritos comerciais se ampliem, sem prejudicar o relacionamento mais amplo. 6.2 Brasil e Estados Unidos no sistema multilateral de comrcio: de Punta del Este a Doha A Rodada de Tquio do Gatt (19741979) tinha introduzido novos temas e novas disciplinas no sistema multilateral de comrcio subsdios, por exemplo , mas tambm conrmado um estatuto especial para os pases em desenvolvimento, que passam a poder derrogar legalmente o princpio da nao-mais-favorecida em caso de acordos preferenciais entre os prprios pases em desenvolvimento (a chamada clusula de habilitao). O Brasil e os demais pases latino-americanos membros da velha (1960) Associao Latino-Americana de Livre-Comrcio (ALALC) aproveitam para transform-la, em 1980, na Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi), mas de fato revertendo o antigo projeto de uma zona de livre-comrcio em favor de uma simples rea de preferncias tarifrias, com acordos parciais envolvendo poucos membros. O Brasil e outros pases perdem o direito de subvencionar a exportao de seus produtos industriais, mas ganham o direito legal de operar outros desvios de comrcio (cobertura legal para acordos parciais de liberalizao comercial entre si). As prticas comerciais discriminatrias dos pases ricos e a proliferao de acordos parciais ou setoriais tanto por iniciativa dos pases avanados, como
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em siderurgia ou automveis, como entre os prprios pases em desenvolvimento tero um impacto (positivo ou negativo) sobre o sistema multilateral de comrcio, que j sofria o impacto das duas crises do petrleo e da grande volatilidade cambial e nanceira dos anos 1970. Regimes especiais (como o chamado acordo Multibras, para a rea txtil, por exemplo) ou preservados abusivamente margem das regras multilaterais era ainda o caso da agricultura minavam a integridade do sistema, ao que se acrescentavam as demandas dos pases mais avanados pela incorporao de novas regras ao corpus jurdico do Gatt para cobrir novos temas como servios, propriedade intelectual e investimentos. O Brasil e os Estados Unidos iriam se opor em todas essas reas de interesse substantivo, alimentando estratgias defensivas e ofensivas que se prolongariam pelo restante da dcada. Os anos 1980 foram um perodo decisivo na histria econmica mundial, tanto em termos de losoa econmica como no campo mais prtico das condies de funcionamento das economias nacionais. A dcada tinha sido inaugurada, depois da estagao keynesiana dos anos anteriores, pelo ressurgimento do liberalismo econmico na Gr-Bretanha e nos Estados Unidos, o tatcherismo e a reaganomics favoreciam as doutrinas de Hayeck e de Friedman e a liberdade dos mercados e pela crise da dvida externa dos pases latino-americanos, uma terceira ou quarta onda de insolvncias nanceiras generalizadas desde o perodo das independncias na Amrica Latina. Ela deveria encerrar-se pela ascenso dramtica dos novos pases emergentes da sia com taxas espetaculares de crescimento industrial, inclusive a China, ainda formalmente socialista e pela derrocada econmica e poltica dos pases socialistas da Europa central e oriental, vitimados tanto pela inecincia econmica quanto pela falta de liberdade poltica. Os Estados Unidos favoreciam obviamente a nova abordagem dos processos de liberalizao, demandando abertura econmica e desarme tarifrio em todos os foros que se ocupavam de discutir, desde o nal dos anos 1960, uma nova ordem econmica internacional, presumivelmente identicada com os interesses dos pases em desenvolvimento. Uma primeira tentativa de impulsionar os novos temas identicados com a liberdade dos mercados, a conferncia ministerial do Gatt em 1982, falhou por oposio do bloco dos pases em desenvolvimento, entre eles o Brasil, ainda que as autoridades do ministrio da Fazenda defendessem algum tipo de acomodao com as teses dos Estados Unidos por preocupaes vinculadas renegociao da dvida externa. Quatro anos depois, no entanto, as chamadas partes contratantes ao Gatt logram lanar, em Punta del Este, uma nova rodada de negociaes comerciais multilaterais a Rodada Uruguai , j incorporando aqueles novos temas fa-
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vorecidos pelos pases desenvolvidos, a comear pelos Estados Unidos: servios, propriedade intelectual e investimentos. Vitrias parciais obtidas pelos pases em desenvolvimento consistiram na promessa de reincorporao de setores antes excludos (produtos txteis, agrcolas) s regras gerais do sistema do Gatt, na preservao do princpio do tratamento especial e diferenciado para eles mesmos ainda que no houvesse uma explicitao muito clara sobre as condies em que isso se daria e na diferenciao formal (mas largamente irrelevante para todos os efeitos prticos) do sistema a ser criado para servios do corpus de regras aplicada ao comrcio de bens (o chamado second track), approach favorecido por pases como Brasil e ndia, que tambm se opunham vigorosamente ao reforo das disciplinas nos campos de investimentos e propriedade intelectual. O itinerrio negociador da Rodada Uruguai foi tortuoso e torturado, no tendo sido possvel conclu-la no prazo inicial acordado de quatro anos (em 1990, portanto), basicamente em funo de desacordos persistentes no setor agrcola, mas tambm por diculdades esperadas nas regras de investimentos e em propriedade intelectual. Os ganhos relativos obtidos pelos pases em desenvolvimento basicamente prazo maior para sua incorporao ao regime geral de novas regras foram anulados por promessas no cumpridas pelos pases desenvolvidos em reas como liberalizao agrcola ou abertura txtil. Um acordo geral foi nalmente concludo trs anos depois e, em abril de 1994, em Marrakesh, o Brasil se juntava a 117 outros pases na aceitao de um novo Gatt e de um indito acordo sobre comrcio de servios o chamado Gats , ambos a serem administrados por uma Organizao Mundial do Comrcio cuja criao no estava no mandato originalmente aprovado em Punta del Este, mas que veio coroar uma das mais importantes reformas do sistema multilateral de comrcio desde os anos 1960. Nessa poca, o Brasil dava incio a um processo de reformas econmicas internas que determinaria uma importante mudana em sua insero econmica internacional, a comear pela diminuio do grau de proteo tarifria e pela aceitao de novos padres para o tratamento do capital estrangeiro e para o regime de propriedade industrial, temas tradicionais dos contenciosos bilaterais com os Estados Unidos. O novo regime convinha ao Brasil ainda que ele tenha preservado uma postura defensiva na abertura limitada no comrcio de servios, por exemplo, ou na no-aceitao do acordo de compras governamentais , uma vez que o sistema de soluo de controvrsias poderia contribuir para diminuir o grau de arbtrio embutido no antigo regime do Gatt. A favor da OMC registre-se tambm o fato de que seu funcionamento se daria, pelo menos formalmente, por regras de consenso e no em funo do poder econmico, como ocorre com suas irms mais velhas de Bretton Woods.
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A trajetria de Punta del Este (1986) a Doha (2001), passando por Cingapura (1996) e Seattle (1999), foi no apenas longa e tortuosa, mas sobretudo pouco edicante do ponto de vista dos pases em desenvolvimento: nesse intervalo de 15 anos, nem tudo foram frustraes e derrotas, mas certamente as muitas promessas anunciadas de forma otimista sobre expanso geral do comrcio e aumento das oportunidades de acesso aos mercados dos pases desenvolvidos no se materializaram da maneira esperada e sobretudo com a intensidade desejada. A comear pelos produtos agrcolas, o quadro continuou to negativo quanto antes, seno ainda mais restritivo, tendo em vista o aumento do nvel de subsdios praticados pelos pases avanados, a comear pelos membros da Unio Europia. Vrios outros dispositivos, porm, atuaram no sentido de impor barreiras a ofertantes mais competitivos de todos os quadrantes, como o uso abusivo de normas antidumping ou de salvaguardas, para no falar das barreiras no tarifrias, disfaradas em normas tcnicas ou regulaes tossanitrias. Estas so provavelmente as questes que mais separam os Estados Unidos das posies do Brasil no sistema de comrcio multilateral: barreiras e subsdios agrcolas, aplicao ilegal ou abusiva de medidas de defesa comercial (antidumping) ou tentativas de fechamento das janelas de oportunidade ao desenvolvimento industrial mediante novas disciplinas que tendem a impedir o uso adequado de polticas setoriais. O mandato aprovado em Doha conforma um delicado exerccio de equilbrio entre interesses contraditrios, no sendo ainda possvel prever se as expectativas dos pases em desenvolvimento sero mais uma vez frustradas ou se sero parcialmente contempladas. Tanto o Brasil como os Estados Unidos defendem a via multilateral como a de melhor custo-benefcio para todos os parceiros, mas na dvida os dois pases alimentam estratgias de second best solution, consubstanciadas nos experimentos regionalistas que ambos patrocinam, ao norte e ao sul do hemisfrio americano. 6.3 Experincias diferenciadas de regionalizao: Nafta e Mercosul Ainda durante a primeira fase de discusses da Rodada Uruguai, os Estados Unidos, talvez impacientes com o ritmo lento das negociaes e a oposio a suas teses por parte de muitos pases em desenvolvimento (entre os quais tinham posio preeminente Brasil e ndia), acenaram com a possibilidade de serem concludos acordos mais limitados em fruns de like-minded countries, como no mbito da OCDE, por exemplo. A iniciativa no prosperou nessa forma, mas o fato que, desde essa poca, os Estados Unidos mudaram de estratgia e passaram
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a combinar estratgias mlti e minilateralistas de liberalizao comercial, sem excluir inclusive o approach bilateralista. Foram negociados, em seguida, acordos bilaterais de livre-comrcio com Israel (1985) e Canad (1988) e comeam a traar uma estratgia relativamente inovadora para o continente latino-americano, baseada em um novo tratamento, mais concessivo, para a questo da dvida externa com perdo parcial das obrigaes nanceiras no esquema dos Brady bonds e a denio de uma rede de acordos comerciais e de investimentos segundo o modelo chamado hub and spoke , que deveria unir esses pases mais importante economia do hemisfrio e do mundo. A experincia, apresentada em meados de 1990 pelo presidente George Bush (pai) na chamada Iniciativa para as Amricas, deveria ter incio pelo Mxico, um dos adeptos (junto com o Chile) das novas doutrinas ento em voga de liberalizao comercial e de abertura econmica. Ela redundaria no Nafta, o acordo de livre-comrcio da Amrica do Norte, concludo em 1993 (e em vigor desde o incio de 1994) e que, segundo os Estados Unidos, j sob a administrao Clinton, deveria servir de modelo para a liberalizao ampliada do comrcio de bens e servios no hemisfrio, sobretudo a partir da conferncia de Miami, de dezembro de 1994, que acordou criar uma rea de Livre-Comrcio das Amricas, a ALCA, at 2005. interessante notar aqui a evoluo da atitude dos Estados Unidos em relao aos processos de integrao regionais. Partindo de uma posio contrria na dcada de 1960, quando no favorecem a criao da Associao Latino-Americana de Livre-Comrcio (ALALC) e se opuseram, por cinco anos, instituio do Convnio de Crdito Recproco (1965), o brao nanceiro da integrao regional , nos anos 1980 passaram a negociar acordos regionais de integrao (primeiro com o Canad, depois no Nafta) e mais recentemente se transformaram em paladinos da integrao com a proposta e a liderana na negociao da ALCA. O Brasil, por sua vez, desde os anos 1960 defendeu uma crescente integrao regional. Em 1960, foi um dos proponentes da criao da ALALC e, desde meados dos anos 1980, com a redemocratizao, aprofundou sua prpria estratgia de liberalizao comercial, consubstanciada na concluso de acordos subregionais de integrao econmica com os pases vizinhos, a comear pela Argentina, que tambm emergia de anos de autoritarismo e de diculdades econmicas. Desde 1988, se deniu o objetivo de criao de um mercado comum e no uma simples zona de livre-comrcio, como na abordagem dos Estados Unidos , mediante um tratado de integrao cujos mecanismos exveis previam uma abordagem setorial, com acordos de complementao econmica para cada um dos setores progressivamente envolvidos na liberalizao tarifria. O mercado comum bilateral, j chamado de Mercado Comum do Sul, ou Mercosul,
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deveria ser alcanado em um prazo de dez anos (em 1998, portanto), mas as modalidades, os mecanismos e o ritmo da liberalizao foram depois modicados, e acelerados, quando se decidiu, em meados de 1990, conclu-lo at o nal de 1994, j com a incorporao de dois novos parceiros, o Paraguai e o Uruguai, ao antigo esquema bilateral. Os processos negociadores que presidiram a concepo e implementao desses dois esquemas comerciais, o Nafta e o Mercosul (e a fortiori a ALCA), pertencem, portanto, a dois universos diferentes das experincias de integrao econmica. Em um caso, se trata to-somente de derrubar barreiras para o livre uxo de bens, servios, investimentos e tecnologia entre os parceiros do acordo, processo devendo beneciar sobretudo as empresas engajadas no esquema. No outro, mais ambicioso, se busca conformar um espao econmico integrado, dotado de regras comuns ou uniformes para as polticas macroeconmicas e setoriais, a comear pela comercial, mas tambm industrial, agrcola e nas demais reas de harmonizao e de unicao substantiva para o desempenho das atividades produtivas. Mais do que um exerccio de equalizao de terreno para a livre atuao do setor privado, como no caso do Nafta, os objetivos do Mercosul tambm respondiam a uma viso poltica de reforo nas capacidades nacionais de participao na economia internacionalizada dos anos 1990. Cada um a sua maneira, Nafta e Mercosul foram relativamente bem-sucedidos, na expanso geral dos volumes e padres de comrcio entre os parceiros (e para terceiros mercados), mas tambm insucientes, j que revelaram seus limites nas tarefas mais complexas de transformao produtiva e tecnolgica das estruturas econmicas do Mxico e dos pases do Cone Sul e na resoluo de outros problemas, basicamente nanceiros, ligados a suas modalidades respectivas de insero internacional. O Mxico, que j ostentava um padro de comrcio concentrado no grande vizinho do Norte, conseguiu aumentar de forma exponencial o volume de suas exportaes, no apenas no mbito do Nafta, mas, a despeito da grande atrao de investimento estrangeiro, no conseguiu implementar um modelo de crescimento econmico suscetvel de absorver internamente seus grandes excedentes de mo-de-obra, um dos fatores alis responsveis pela assinatura do acordo, que do ponto de vista dos Estados Unidos pretendia diminuir a presso demogrca exercida na fronteira meridional. Mais recentemente, o Mxico veio a reclamar da liberalizao plena do comrcio de bens agrcolas, sem que tivessem sido denidas regras quanto os subsdios internos do setor nos Estados Unidos, cujos produtos passam a concorrer deslealmente com seus similares mexicanos naquele mercado. O Mercosul, por sua vez, avanou relativamente bem no perodo de transio (19911994), com aumento geral do volume de comrcio, interna e ex-
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ternamente, mas no logrou conformar o mercado comum no prazo esperado. Assimetrias de carter estrutural entre os pases-membros e problemas conjunturais ligados a processos no concludos de estabilizao macroeconmica contriburam para dicultar a adoo plena da tarifa externa comum ou a unicao de regras para a liberalizao total dos intercmbios de bens, servios e de investimentos. O fator cambial, sobretudo em vista da rigidez do regime de conversibilidade seguido na Argentina entre 1991 e 2001 e a maior exibilidade adotada pelo Brasil (que passou a um regime de utuao em 1999), teve importncia crucial na crise temporria do Mercosul, entre 1999 e 2002. A reconstruo do projeto de mercado comum passa pela implementao das medidas vinculadas zona de livre-comrcio nem todas fceis de ser introduzidas em vista da necessidade de reconverso de indstrias ou setores e pela internalizao de um conjunto de regras muitas j decididas mas no aplicadas que requerem mudanas legais e administrativas internas, nem todas dependendo apenas dos executivos nacionais. Essas insucincias do processo de integrao no Cone Sul explicam por que o Mercosul no conseguiu denir uma estratgia comum em todas as negociaes nas quais se encontra engajado, nos planos sub-regional, hemisfrico, birregional ou multilateral, uma vez que existem similaridades em todos esses exerccios (ALCA, Unio Europia, OMC, parceiros regionais). De maneira mais importante, o Brasil e os Estados Unidos mantm vises divergentes do que deve ser a futura (e ainda hipottica) ALCA, em funo de objetivos nacionais diferentes, mas no necessariamente conitantes, de como pode constituir-se esse esquema de liberalizao hemisfrica. Os Estados Unidos a vem basicamente como uma extenso do Nafta, se possvel com o mesmo conjunto de regras e procedimentos, ao passo que o Brasil, at por um desejo de preservar espaos prprios de integrao econmica na Amrica do Sul, v na ALCA uma boa oportunidade de acesso aos mercados mais importantes e dinmicos da regio, sem renunciar, contudo, possibilidade de denir suas prprias polticas setoriais, que considera importantes em um projeto nacional de desenvolvimento. 6.4 Brasil e Estados Unidos nas negociaes hemisfricas e multilaterais: viso brasileira
O Brasil e os Estados Unidos vm participando, desde dezembro de 1994, do mais importante processo de negociaes comerciais desde a primeira (e do ponto de vista comercial nica) conferncia internacional americana, realizada em Washington de outubro de 1889 a maro de 1890. Naquela ocasio, tam-
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bm se propunha um acordo envolvendo concesses tarifrias e outros tipos de barreiras entre todos os pases do continente, devendo resultar em uma customs union, mas podendo chegar inclusive a uma clearing union de pagamentos, baseada na prata (ento o metal de referncia da moeda americana). A atual negociao, envolvendo 34 pases do hemisfrio com vistas constituio de uma rea de livre-comrcio das Amricas (ALCAFTAA), encontra-se, desde o dia 1o de novembro de 2002, sob a co-presidncia do Brasil e dos Estados Unidos, cabendo-lhes levar esse processo a uma concluso bem-sucedida (inicialmente prevista para janeiro de 2005, mas delongada a uma data ainda incerta em virtude de diculdades no processo negociador). No ser fcil, contudo, chegar a um feliz resultado se algumas condies visando assegurar resultados equilibrados como estipulado no mandato presidencial original no forem atendidas de modo equnime. A ALCA muito importante para o Brasil, visto que o hemisfrio americano recebe mais da metade das exportaes brasileiras (55%, sendo que, desse total, cerca de 80% so produtos manufaturados), e o Brasil tem nos Estados Unidos um de seus mais importantes parceiros comerciais (o primeiro, considerado individualmente), bem como seu mais importante investidor e nanciador. O novo governo inaugurado em 1o de janeiro de 2003 manteve, em grande medida, as diretrizes j apresentadas pelo presidente Fernando Henrique Cardoso em Quebec (abril de 2001), reforando-as com uma grande preocupao com o emprego, as oportunidades de melhorias sociais e a liberdade para a denio de polticas industriais, como enfatizado vrias vezes pelo presidente Luiz Incio Lula da Silva. A ALCA no um projeto prioritrio para o governo dos Estados Unidos, apesar das reiteradas declaraes mais retricas do que politicamente engajadas de Washington, como ca evidenciado pela atitude do Congresso como na prpria sociedade e no mundo dos negcios. A Trade Promotion Authority (TPA) aprovada pelo Congresso em 2002, por exemplo, contm disposies que, na prtica, retiram da negociao setores importantes de interesse brasileiro, ademais de impor restries em aspectos normativos, como o antidumping. As autoridades negociadoras americanas tm, por um lado, apresentado uma posio negociadora contraditria, pois armam no ser possvel negociar no plano hemisfrico questes ditas sistmicas, como agricultura, antidumping ou subsdios (que so remetidos ao mbito multilateral), ao mesmo tempo em que insistem em manter dentro da ALCA questes sistmicas como propriedade intelectual, concorrncia, investimentos, compras governamentais (alm do importante setor de servios), nas quais evidente o interesse maior dos Estados Unidos. Em resposta a essa fragmentao do processo negociador, o Brasil e os pases do Mercosul foram igualmente levados a propor a passagem do
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tratamento de determinados itens da agenda negociadora (investimentos e propriedade intelectual, por exemplo) ao plano multilateral da Rodada de Doha da OMC. A estratgia perseguida pelos Estados Unidos, por outro lado, consistiu em separar o hemisfrio americano em quatro reas de liberalizao diferenciada, contrariando o esprito e mesmo a letra do que seja uma zona de livre-comrcio. Aparentemente os Estados Unidos voltaram velha concepo de uma ALCA constituda a partir da agregao diferenciada e sucessiva de grupos de parceiros ao esquema j praticamente consolidado do Nafta. A criao de uma rea de livre-comrcio nas Amricas, nessas condies de desequilbrio estrutural, no aparece como aceitvel para muitos setores empresariais, assim como para a prpria sociedade civil no Brasil. Para o Brasil, a ALCA no signica apenas acesso ao mercado dos Estados Unidos, mas tambm a possibilidade de exportar para outros pases do hemisfrio, com os quais o Brasil ainda no possui acordos preferenciais. Por isso, a aplicao da clusula de nao-mais-favorecida hemisfrica, do ponto de vista do Brasil, de relevante interesse. Esse ltimo aspecto apresenta caractersticas especialmente preocupantes, do ponto de vista do Brasil. Com efeito, os Estados Unidos tornaram um fato consumado uma modalidade de negociao que contraria no apenas a prpria declarao presidencial de Miami (e decises ministeriais ulteriores), como toda a histria do sistema multilateral de comrcio, desde o Gatt1947, passando pelas experincias de formao de zonas de livre-comrcio, at os mais recentes entendimentos no prprio processo negociador da ALCA. Com efeito, os presidentes acordaram em Miami, em 1994, constituir uma nica zona de livre-comrcio, do Alasca at a Terra do Fogo, como resultado de negociaes equilibradas, em um nico entendimento (single undertaking), resguardando os interesses de todos os parceiros envolvidos. O que pretendem os Estados Unidos, mediante ofertas bilaterais desvinculadas entre si, representaria transformar a ALCA, durante o perodo de transio, em uma colcha de retalhos hemisfrica, mediante a aplicao seletiva, condicionada e limitada, da clusula de nao-mais-favorecida (NMF). Isso levaria esse princpio bsico do sistema multilateral de comrcio de fato uma das pedras angulares do Gatt1947, sempre aplicado de forma incondicional e irrestrita a uma reverso conceitual indita no ltimo meio sculo, o que na prtica nos faria retornar poca de comrcio administrado da Grande Depresso nos anos 1930. O Brasil sempre defendeu a aplicao tradicional da clusula NMF, o que signica preservar a sintonia das negociaes da ALCA com as empreendidas na Rodada de Doha da OMC, de forma a compatibilizar os avanos alcanados no mbito hemisfrico com os resultados que estaro sendo logrados nos entendi-
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mentos multilaterais. Trata-se de bom senso e de uma simples regra de racionalidade na administrao do instrumento nico (ainda que com prazos diferenciados para os pases menores) que poderia ser assinado uma vez concludo, sem o que a ALCA corre o risco de transformar-se em uma rede inadministrvel de acordos parciais, diferentes entre si e contendo concesses contraditrias, s compreensvel e administrvel tendo como centro os prprios Estados Unidos. Ora, ainda que admitindo serem os Estados Unidos o mais importante parceiro hemisfrico, deve-se reconhecer que essa frmula desequilibrada e incompatvel com o status de naes soberanas e respeitadoras de um entendimento histrico e consagrado da clusula NMF ostentado por todos os 34 pases participantes do exerccio hemisfrico. A proposta dos Estados Unidos, entretanto, vai muito alm e mais parece uma escusa para postergar concesses a parceiros mais competitivos, como o Brasil, em reas sensveis. Em reas onde seu interesse abrir mercados, como servios, a NMF regional um elemento do pr-acordo com o qual no parecem ter qualquer diculdade. O Brasil, por seu lado, observa com extrema preocupao a manifesta pouca vontade dos pases desenvolvidos em discutir seriamente, nesses foros, questes que afetam gravemente seus interesses comerciais no acesso a esses mercados. Dentre as questes de interesse brasileiro, estas aparecem como particularmente importantes: a eliminao de barreiras tarifrias (picos, escaladas e transformao de todas as tarifas especcas em ad valorem); o efetivo acesso a mercados por meio de reduo progressiva mas consistente das barreiras no tarifrias (cotas, utilizao abusiva de normas tcnicas, medidas tossanitrias e outras); a eliminao de outras medidas extra-aduaneiras incidindo sobre as exportaes do setor de agronegcios e de ramos tradicionalmente sujeitos ao protecionismo seletivo (siderrgico, txtil, calados etc.); um entendimento preciso quanto utilizao no unilateral de mecanismos de defesa comercial como salvaguardas e antidumping (seo 301, super 301 da lei de comrcio dos Estados Unidos); a eliminao de instrumentos distorcivos do comrcio como as subvenes s exportaes e outras medidas que distorcem o comrcio e o disciplinamento dos subsdios internos que incidem sobre a formao de preos nos mercados externos; extensas listas de produtos sensveis, identicadas na TPA, que resguardam os interesses de lobbies protecionistas, tanto no setor agrcola como no industrial.
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, no entanto, no setor agrcola que os problemas so mais complexos e no qual os interesses brasileiros so os mais evidentes. Ao longo das ltimas dcadas, a agricultura converteu-se em um dos temas mais polmicos e complexos da agenda comercial internacional. No por acaso: virtualmente excludo das disciplinas do antigo Gatt, em razo de sucessivos waivers, o setor oresceu em meio a uma profuso de mecanismos e polticas distorcivos, entre altas tarifas, cotas de exportao, picos tarifrios, subsdios generalizados. Exemplos notrios so as leis agrcolas norte-americanas os sucessivos Farm Acts aprovados a partir dos anos 1930 e a Poltica Agrcola Comum da Unio Europia, cuja gnese encontramos no prprio Tratado de Roma de 1957. O Acordo sobre Agricultura da Rodada Uruguai marca a primeira tentativa de disciplinar e liberalizar o universo do comrcio agrcola. Em apenas sete anos de implementao, no entanto, suas lacunas e imperfeies tornam-se cada vez mais evidentes. Exportadores competitivos enfrentam uma tarifa mdia de 62%, picos tarifrios que podem superar os 500% ad valorem, escalada tarifria para produtos de maior valor agregado, cotas diminutas e tarifas extracota exorbitantes. Compromissos de reduo de subsdios produo e exportao podem ser contornados com recurso a brechas variadas do acordo, como as excees de minimis, falta de regras para crditos exportao, recurso abusivo a transaes de ajuda alimentar. Mais do que tudo, o processo de contnua reforma embutido no acordo no prosperou, e a Rodada de Doha, lanada com grandes expectativas no nal de 2001, encontra nas negociaes agrcolas um de seus mais srios impasses no momento. Protecionismo e subsdios no so estranhos ao hemisfrio ocidental, ainda que a regio abrigue alguns dos maiores e mais competitivos produtores agrcolas mundiais, como Estados Unidos, Brasil, Canad e Argentina. O comrcio agrcola entre os pases da ALCA totaliza cerca de 200 bilhes de dlares aproximadamente 30% do comrcio agrcola global, 7% do comrcio hemisfrico total e apresenta os mesmos tipos de barreiras prevalentes no comrcio mundial: altas tarifas, cotas, picos tarifrios, proliferao de normas tcnicas e tossanitrias restritivas, subsdios produo e exportao. A expectativa de que os Estados Unidos sinalizassem uma maior orientao de mercado para sua agricultura se desfez com a aprovao da nova Lei Agrcola de 2002: vigente at 2008, o novo Farm Act reautoriza e amplia os programas de subsdios anteriores para um importante conjunto de produtos, ao custo estimado de mais de 20 bilhes de dlares ao ano, com srios impactos ao comrcio intra-ALCA e competio com produtores regionais em terceiros mercados. A maior diculdade da liberalizao dos mercados agrcolas regionais, como de resto em todo o mundo, parece ser a alta sensibilidade poltica do setor.
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Na Amrica Latina e no Caribe, fcil associar demandas de proteo participao expressiva do setor no PIB e no emprego em 2002, 27% do produto brasileiro, 26,4% da mo-de-obra ocupada e 34% das exportaes totais provinham do agronegcio; mesmo isoladamente, a agricultura ainda responde por 10% do PIB. Menos bvia a dinmica antiliberal nos Estados Unidos e no Canad: ainda que se trate dos dois principais exportadores agrcolas hemisfricos, o peso da agricultura signicativamente menor 2% e 3% do PIB, respectivamente , sem qualquer proporo com a fora poltica dos lobbies agrcolas. Nos Estados Unidos, o apoio total aos produtores rurais supera 20% da renda agrcola, benecia desproporcionalmente as grandes unidades e parece, at o momento, infenso aos questionamentos de associaes de consumidores, lobbies ambientalistas, free-traders em geral e, mais recentemente, organismos internacionais to insuspeitos como o Banco Mundial e o FMI. Desde o incio efetivo das negociaes da ALCA, em 1998, o Brasil e seus scios do Mercosul vislumbraram no processo de integrao regional a perspectiva de sanar os graves desequilbrios e restries do comrcio agrcola hemisfrico e ampliar as exportaes para os mercados intrazona. Para o Brasil, particularmente, a queda das barreiras tarifrias e no tarifrias apresentaria excelentes oportunidades para produtos em que temos claras vantagens competitivas, como acar, etanol, suco de laranja e frango, bem como em menor escala carne bovina e suna, tabaco e cigarros. Outros produtos em que o Brasil competitivo certas frutas tropicais, por exemplo poderiam beneciar-se de uma racionalizao de exigncias tcnicas e tossanitrias. Elemento importante da posio negociadora brasileira na ALCA a convico de que no se pode reduzir o desao do acesso a mercados a uma dimenso puramente tarifria. Embora a negociao das regras relacionadas com o comrcio no merea ateno prioritria em um pas como o Brasil, elas so cruciais pelo potencial de reduzir a capacidade de denio de polticas, sobretudo na rea industrial. Boa parte das distores no comrcio agrcola provm no de uma tarifa ou cota, tomadas isoladamente, mas de um conjunto de polticas que interagem entre si: barreiras na fronteira, expressas em tarifas, cotas, normas tcnicas e sanitrias; apoio produo domstica, via preos administrados, garantias de preo mnimo e pagamentos diretos ao produtor; e medidas para promover a competitividade das exportaes, como subsdios, crditos exportao e garantias de crdito. O Brasil defende uma viso integrada e abrangente sobre essas questes em todos os foros negociadores de que participa, combinando acesso a mercados com disciplinas melhores regras para reduzir e reverter efeitos negativos dos subsdios domsticos e exportao e para assegurar que normas
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sanitrias e tossanitrias no sejam utilizadas como obstculos injusticados ao comrcio regional. Estados Unidos e Canad opem-se posio negociadora brasileira na ALCA, sob o argumento de que os temas relacionados a apoio domstico, subsdios exportao e as chamadas medidas de efeito equivalente como crditos exportao e ajuda alimentar so questes sistmicas, cujo tratamento s pode dar-se em esfera multilateral, ou seja, no mbito das negociaes sobre o Acordo Agrcola da OMC inscritas na Rodada de Doha. Argumentam que a eliminao de subsdios intrazona equivale a um desarmamento unilateral, favorecendo no os produtores competitivos da regio, mas os grandes subsidiadores fora do hemisfrio, que, no estando sujeitos s mesmas disciplinas, podero invadir os mercados regionais com sua produo articialmente competitiva. Trata-se, inegavelmente, de uma tese lgica mas tambm self-serving. No deixa de ser curioso notar que, para outros temas igualmente merecedores do qualicativo de sistmicos como a instituio de protees propriedade intelectual mais abrangentes do que as contidas no acordo TRIPs, questes regulatrias em servios, criao de uma normativa para investimentos estrangeiros , os Estados Unidos e o Canad jamais consideraram o escopo regional do processo ALCA um impeditivo para negociar, muito pelo contrrio. Trata-se de questo negociadora complexa e sem soluo fcil. Por um lado, o Brasil sustenta que a legitimidade da negociao em conjunto de acesso e regras na ALCA justica, por si s, no recuar dessa posio. Sem disciplinas para subsdios, h srio risco de que os cortes tarifrios no se traduzam em acesso real nas reas em que o Brasil competitivo. Mais do que isso: tarifas migrando a zero fatalmente exporo setores mais sensveis da agricultura brasileira competio desleal de produtos subsidiados do prprio hemisfrio. Por outro lado, compreensvel o argumento dos Estados Unidos e do Canad, sobretudo no tocante disputa por mercados extra-regionais. Uma soluo possvel para esse impasse sistmico na ALCA seria uma vinculao explcita entre o processo hemisfrico e as negociaes multilaterais em curso na OMC uma espcie de super-single undertaking que preservaria tanto os mandatos negociadores regionais como os interesses maiores do sistema normativo do comrcio internacional. Segundo a estratgia negociadora seguida at 2002 e mantida nos dois anos seguintes, o Brasil deveria, efetivamente, preservar sua demanda por uma normatizao efetiva de questes como normas tossanitrias (SPS), apoio domstico e subsdios exportao na ALCA como pr-condio para a concluso das negociaes. Com a adoo desse encaminhamento, em lugar de replicar no plano regional a negociao em curso na OMC, se expressava o entendimento de que a regra regional seria aquela adotada multilateralmente uma megatrans-
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posio de disciplinas. A mesma lgica seria aplicada pelo Brasil aos temas sistmicos de propriedade intelectual, servios, investimentos: mantidos na agenda regional, sua incorporao ao acordo nal se daria nos termos que viessem a ser denidos em Genebra. Os single undertakings da ALCA e da OMC passariam, portanto, a interagir um com o outro. A bilateralizao das negociaes determinou, no entanto, uma mudana de enfoque na posio do Brasil e do Mercosul. Para o processo hemisfrico, essa frmula apresentaria duas vantagens: permitiria concentrar esforos nas negociaes de acesso a mercados tarefa herclea, considerando o universo de 34 pases negociando cronogramas de concesses em cinco reas distintas e asseguraria o fortalecimento do prprio conceito de que nada est acordado enquanto tudo no estiver acordado. Seria a melhor garantia de que no haveria concluso apressada de uma ALCA imperfeita, desprovida de disciplinas regulatrias em setores-chave. O risco maior ca por conta do calendrio. Atrasos em Genebra inevitveis, por causa da Unio Europia e demais protecionistas agrcolas representam, fatalmente, jogar para mais adiante a data de concluso da ALCA. Dada a importncia das questes em jogo, entretanto, a preocupao com cronogramas parece menor. Menos barreiras, melhores regras e um comrcio menos distorcido e mais eqitativo compensam perfeitamente um ou dois anos adicionais nas mesas de negociao. Em que pese a aparente maior complexidade do n sistmico, a questo do acesso a mercados agrcolas na ALCA tambm se reveste de complicadores no desprezveis. Apesar da tentao de imaginar-se um mundo simplicado, onde os pases encontram a medida exata das concesses recprocas em mtuo benefcio, cabe lembrar que essa mais uma viso assptica de modelos economtricos do que a circunstncia concreta da vida real em que fatores to dspares como modelos regulatrios diferenciados, projetos nacionais de desenvolvimento, fundamentals macroeconmicos, poder relativo de diferentes grupos de interesse e suas representaes polticas, interesses estratgicos de mdio e longo prazo conspiram juntos para dicultar a tarefa de negociar a convergncia a zero das tarifas e das medidas no tarifrias na regio, no prazo de dez anos (e alm ou nunca para alguns produtos sensveis). O ritmo de desgravao dos produtos sensveis congura, alis, a outra grande incgnita das negociaes de acesso a mercados da ALCA. Pensando exclusivamente em termos do maior mercado regional, nunca demais relembrar que a TPA aprovada pelo Congresso dos Estados Unidos em agosto de 2002 dene uma srie de condicionalidades para a negociao de cortes tarifrios para uma longa lista de produtos em que a competitividade dos Estados Unidos menor. A lista desses produtos sensveis inclui 521 linhas tarifrias, incluindo todos os produtos de maior interesse comercial para o Brasil, como suco de la-
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ranja, etanol, tabaco, alm de carne fresca e congelada, lcteos, frutas e legumes, submetidas a um draconiano processo de investigao de impactos econmicos e consultas entre o Executivo e o Legislativo. Os prprios negociadores americanos reconhecem que a TPA, embora no impea, diculta concesses em setores sensveis. O que conrmado pelas primeiras reaes investigao lanada em setembro de 2002 pela International Trade Commission, em obedincia aos termos da autoridade negociadora comercial: os setores de maior sensibilidade no demonstram qualquer propenso a aceitar concesses tarifrias em sua rea. Alm disso, a Lei Agrcola de 2002 reautorizou ou introduziu diversos programas que podem causar impacto, no quadro da ALCA, no acesso ao mercado dos prprios Estados Unidos e afeta a competitividade do Brasil em outros pases da regio: suporte de preos para acar e lcteos, preos mnimos para as nove commodities prioritrias que incluem produtos de grande interesse para o Brasil, como algodo, milho e soja e programas de etiquetagem por pas de origem, que podem ter implicaes signicativas em termos de custos e preferncia do consumidor no comrcio de carnes, frutas e verduras. 6.5 Impasses e diculdades das negociaes comerciais a partir de 2003 Procurando resguardar seus interesses e adotando uma atitude realista, o Brasil decidiu, no incio de 2003, propor uma mudana substancial no enfoque da negociao da ALCA. Os problemas prticos e polticos existentes tornaram difcil completar as negociaes nos prazos acordados (janeiro de 2005). Brasil e Estados Unidos concordaram em que no ser possvel manter o nvel de ambio original. Por outro lado, a mudana da estratgia negociadora dos Estados Unidos em meados de 2002 e em 2004 bilateralizao das negociaes de acesso a mercados para bens agrcolas e industriais, a transferncia para o plano multilateral de dois importantes temas sistmicos, como antidumping e medidas de apoio domstico na agricultura, bem como a retirada dos produtos sensveis (assim denidos pelos Estados Unidos) do processo de liberalizao comercial no deixou alternativa ao Brasil e ao Mercosul seno buscar frmulas que pudessem restabelecer o equilbrio nas negociaes. Nesse sentido, depois de sucessivas consultas com os parceiros do Mercosul, com os Estados Unidos e com os demais pases do hemisfrio, durante a maior parte de 2003, o Brasil e os pases do Mercosul apresentaram proposta alternativa de negociao. A proposta do Mercosul aceita os termos da negociao apresentada pelos Estados Unidos e estabelece os seguintes pontos:
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negociao bilateral (4 + 1) de acesso a mercado no mbito da ALCA para bens (agrcolas e industriais), servios, investimentos e compras governamentais; negociao multilateral no mbito da ALCA no que se refere a regras de comrcio; transferncia para as negociaes multilaterais de Genebra (Rodada de Doha) de regras relacionadas a servios, investimentos, propriedade intelectual e competio. Essas posies negociadoras foram explicitadas e discutidas mediante intensas negociaes multilaterais, em consultas restritas e em conversaes bilaterais mantidas pelo Brasil e pelos Estados Unidos durante todo o primeiro ano do governo Lula. Elas foram concretizadas, em grande medida, no documento que resultou do oitavo encontro ministerial hemisfrico, realizado em Miami, em novembro de 2003, quando o entendimento alcanado explicitou que os ministros, ainda dispostos (com exceo da Venezuela) a concluir as negociaes at janeiro de 2005, reconheciam a necessidade de exibilidade, a m de que sejam levadas em considerao as necessidades e as sensibilidades de todos os parceiros da ALCA. No aspecto mais importante, a viso da ALCA esboada pelos ministros conformou aquilo que muitos observadores passaram a chamar de ALCA la carte , ou seja, um ncleo mnimo de regras e obrigaes comuns a todas as partes envolvidas e conjuntos adicionais de compromissos a serem alcanados por negociaes plurilaterais ou mesmo bilaterais. Esse entendimento cou expresso no pargrafo stimo da declarao ministerial de 20 de novembro de 2003, assim redigido: 7. Levando em conta e reconhecendo os mandatos existentes, os Ministros entendem que os pases podem assumir diferentes nveis de compromissos. Procuraremos desenvolver um conjunto comum e equilibrado de direitos e obrigaes, aplicveis a todos os pases. Alm disso, as negociaes devem permitir que os pases que assim o decidam, no mbito da ALCA, acordem obrigaes e benefcios adicionais. Uma das possveis linhas de ao seria a de que esses pases realizem negociaes plurilaterais no mbito da ALCA, denindo as obrigaes nas respectivas reas individuais. Com base nessas instrues gerais, o Comit de Negociaes Comerciais, em nvel de vice-ministros, deveria, no decorrer de 2004, formular um conjunto comum e equilibrado de direitos e obrigaes aplicveis a todos os pases, em
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princpio vlido para as seguintes reas: acesso a mercados; agricultura; servios; investimento; compras governamentais; propriedade intelectual; poltica de concorrncia; subsdios, antidumping e direitos compensatrios; e soluo de controvrsias. A despeito do engajamento das delegaes e de um intenso processo de consultas, conduzido sobretudo entre os Estados Unidos e o Brasil nos primeiros meses de 2004, no foi possvel lograr-se um entendimento minimamente aceitvel para todas as partes em torno desse conjunto comum de regras e obrigaes que sustentariam o ncleo essencial da futura ALCA, com o que no foi possvel realizar at o nal de 2004, como previsto, a reunio ministerial que consolidaria os resultados de um possvel acordo hemisfrico, remetendo-o depois considerao e assinatura dos presidentes. Os elementos principais dos desacordos persistentes, sobretudo entre o Brasil e os Estados Unidos, residiam na abrangncia desse conjunto de regras mnimas e nas caractersticas mesmas do entendimento mnimo aceitvel para cada uma das partes. Na viso do Brasil, o mais importante seria superar a discusso sobre normas que poderiam ser equacionadas no mbito da Rodada de Doha, da OMC e passar a uma negociao centrada na troca de ofertas, isto , enfatizando a questo do acesso a mercados (inclusive em matria de servios), terreno no qual o Brasil preferiria um formato 4 + 1, ou seja, entre os pases-membros do Mercosul e os Estados Unidos. Os Estados Unidos, por sua vez, acompanhados pelo Mxico, pelo Chile e pelo Canad, insistem no estabelecimento de um espao econmico caracterizado por regras uniformes, conformando um ambiente de negcios homogneo, suscetvel de dar segurana e possibilidade de ganhos de escala para as empresas, incluindo uma proteo adequada aos investimentos e propriedade intelectual, os servios e as compras governamentais. Questes importantes para as quais se chamou a ateno na posio negociadora do Itamaraty so representadas pela possibilidade de assuno de novas obrigaes no campo da propriedade intelectual terreno no qual o temor est associado eventual imposio de sanes comerciais a partir da alegao de descumprimento de normas mais exigentes do que as atualmente existentes no mbito do acordo pertinente (TRIPs), regulado pela OMC , bem como o reforo ou a adoo complementar de medidas de investimento relacionadas a comrcio que pudessem, de alguma maneira, implicar para o Brasil uma diminuio ou uma menor margem de liberdade na denio nacional de polticas nacionais de desenvolvimento ou de polticas setoriais de incentivo ou fomento em determinados setores econmicos, em particular na indstria manufatureira (terreno no qual se aplicam normas derivadas do acordo sobre investimentos (TRIMs), da Rodada Uruguai, regulando sobretudo restries a eventuais determinaes negociadas
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pelo pas com investidores estrangeiros relativas a contedo local ou obrigao exportadora). Os Estados Unidos, margem e independentemente da ALCA, continuaram a negociar acordos de liberalizao comercial com outros pases e sobretudo com parceiros hemisfricos, como o Chile e os pases da Amrica Central, ao passo que o Brasil e seus scios no Mercosul perseguiram, igualmente, uma estratgia de aprofundamento das relaes continentais. Assim, foram mantidas negociaes com outros pases da Amrica do Sul com vistas conformao de um amplo acordo de liberalizao comercial no continente, logrando-se, em 2003, a concluso de um acordo de associao do Peru ao Mercosul e, no ano seguinte, a nalizao de acordos de alcance parcial, no mbito da Aladi, com os demais parceiros da Comunidade Andina de Naes, isto , o Equador, a Colmbia e a Venezuela, exceo da Bolvia, j associada ao Mercosul desde 1996 (quando tambm o Chile adquiriu esse status). Em paralelo a esses processos negociadores, o governo brasileiro e os pases do Mercosul deram seu aval ou apoiaram concretamente propostas feitas no mbito da ALCA tendentes constituio de um fundo compensatrio das assimetrias estruturais existentes como sugerido pela Venezuela ou defesa de um conjunto de medidas para proteger a agricultura familiar. No estavam claras, por outro lado, para a sociedade brasileira e para os agentes econmicos mais suscetveis de sofrer o impacto de um amplo acordo hemisfrico liberalizador do comrcio de bens e servios e dos investimentos, as conseqncias da abertura em determinados setores da economia do Brasil e do Mercosul, evidenciando-se a ntida falta de estudos mais acurados e de simulaes setoriais e gerais sobre os efeitos de um possvel acordo abrangente em termos de manuteno da capacidade competitiva em alguns ramos mais frgeis dessas economias. Persistiam, assim, temores de que essas fragilidades, derivadas de causas sistmicas, estruturais ou mesmo conjunturais como o custo do capital, a inexistncia de economias de escala, de redes de nanciamento e comercializao, ou ainda aspectos vinculados s vulnerabilidades nanceiras e cambiais ainda latentes no Brasil , pudessem conduzir ao fechamento de empresas, ao deslocamento de investimento com o atendimento da demanda local a partir das prprias matrizes, em uma situao de eliminao de tarifas , perda de empregos e ao desmantelamento de alguns setores menos competitivos da indstria, nos servios e mesmo em algumas reas do setor primrio. As perdas possveis e os ganhos potenciais de um acordo hemisfrico to abrangente e ambicioso como o da ALCA no foram ainda devidamente contabilizados pela sociedade brasileira, se verdade que um clculo preciso possvel nesse
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tipo de empreendimento bastante complexo, dotado de variveis mltiplas e incontrolveis como as prprias decises dos investidores individuais sobre a melhor alocao de seus negcios , o que torna bastante aleatrios os exerccios de quanticao de vantagens e desvantagens relativas em um processo delongado e interativo com outros acordos comerciais como esse. As indenies e os impasses da ALCA, durante todo o ano de 2004 cuja substncia reete, de certo modo, os mesmos problemas evidenciados por ocasio da frustrada reunio ministerial da OMC, em Cancun, em setembro de 2003, quando o Brasil liderou um bem-sucedido esforo de coordenao de posies de diversos pases interessados na eliminao do protecionismo e do subvencionismo agrcola, o G20 , podem talvez explicar o insucesso paralelo na concluso de um acordo birregional de liberalizao comercial entre o Mercosul e a Unio Europia, negociaes igualmente afetadas, no decorrer de 2004, por desentendimentos em torno da extenso respectiva da abertura agrcola por parte da Unio Europia e da liberalizao industrial e em servios do lado dos pases do Mercosul. Em certa medida, ambas as negociaes, a da ALCA e a birregional, caminham em paralelo, com vinculaes estruturais e diplomticas inevitveis em cada um dos exerccios, em virtude da evidente correspondncia entre o grau de ambio dos grandes atores em cada um dos processos negociadores os Estados Unidos e a Unio Europia , nos temas de seu interesse substantivo (como servios, investimentos ou propriedade intelectual), e a pouca disposio revelada em propiciar efetiva abertura de mercados, de real interesse para os pases do Mercosul, nas reas de mais renitente protecionismo setorial, com destaque para a agricultura em ambos os casos, terreno de resto dificultado pela persistncia de prticas extensivas de subvencionismo explcito (em medidas de apoio interno e nas exportaes). Em parte motivados por esse impasse no processo Unio EuropiaMercosul, os Estados Unidos podem ter sido levados a endurecer sua posio negociadora mesmo depois que um acordo de princpio tenha sido alcanado, em meados de 2004, no mbito da Rodada de Doha quanto s modalidades de liberalizao agrcola , passando a recusar at mesmo a hiptese de negociaes diretas com o Mercosul (proposta do ministro Celso Amorim ao representante comercial, Robert Zoellick, em janeiro de 2005), em torno de questes de acesso a mercados, sob a alegao de que o formato privilegiado nos acordos minilateralistas por eles negociados com parceiros privilegiados contempla a incluso das demais demandas de interesse de suas empresas, como, por exemplo, a proteo da propriedade intelectual. Esta, considerada pelos Estados Unidos como ponto relevante de qualquer negociao, no deveria necessariamente contar com
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compromissos superiores aos negociados na Rodada Uruguai, mas sim que eles sejam cumpridos de maneira efetiva. Em todo caso, os Estados Unidos vale dizer, o Congresso e determinados grupos de interesse nos Estados Unidos pareciam pouco dispostos a fazer concesses mais substantivas para a concretizao de uma ALCA equilibrada, rejeitando, por exemplo, compromissos reais na rea agrcola ou uma autolimitao na questo do uso abusivo das medidas de defesa comercial, em especial o antidumping. O Brasil e os pases do Mercosul, por outro lado, precisam ponderar em que medida a aceitao de regras em determinadas reas de possvel impacto na denio de polticas de tipo setorial como a industrial, tantas vezes lembrada atua, de modo efetivo, no sentido de diminuir a margem de liberdade alocada, potencialmente pelo menos, formulao de polticas nacionais de desenvolvimento e de capacitao tecnolgica prpria. Estes eram, no momento em que supostamente as negociaes da ALCA deveriam estar concludas, no incio de 2005, os principais impasses para a conformao de uma rea de livre-comrcio abrangente e ambiciosa nas Amricas. Diculdades e impasses no quadro das negociaes multilaterais da OMC em especial em agricultura e nas questes de investimentos e servios parecem ter convertido um eventual acordo da ALCA em uma varivel dependente de acertos mais abrangentes a serem alcanados no mbito da Rodada de Doha, o que tambm vale para o processo negociador birregional Unio EuropiaMercosul. Esses exerccios negociadores podem assim ser delongados em direo de um horizonte de tempo que ultrapassa 2006, considerando-se ainda a necessidade de renovao do mandato negociador atribudo pelo Congresso americano ao Executivo sob a forma de um novo TPA (ou a conrmao do mesmo) e o processo inevitavelmente complexo de absoro de dez novos membros pela Unio Europia, o que pode afetar ainda mais o delicado equilbrio em torno da poltica agrcola comum. O Brasil, em todo caso, vem exercendo com total responsabilidade a co-presidncia do processo hemisfrico da ALCA com os Estados Unidos e, na perspectiva de uma concluso exitosa da Rodada de Doha, a coordenao ou liderana, segundo vrios parceiros das posies e propostas do G20, no mbito das negociaes multilaterais de comrcio, com vistas a garantir que ambos os processos negociadores se desenvolvam de modo equilibrado e em conformidade com velhos princpios do sistema multilateral de comrcio. Em ns de janeiro de 2005, as conversaes entre Brasil e Estados Unidos como co-presidentes do processo negociador da ALCA foram retomadas. No momento do reincio dos contatos formais para tentar levar adiante as negociaes da ALCA, a percepo que se tem no Brasil a respeito da posio dos Estados Unidos pode ser sintetizada nos seguintes pontos:
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1. Os Estados Unidos esto pouco dispostos a fazer concesses em acesso a mercado, altura das expectativas do Mercosul, sobretudo na rea agrcola. No haver, no perodo de transio, que deve durar mais de 15 anos, abertura plena do mercado norte-americano para produtos com altos picos tarifrios e restries no tarifrias, mesmo que haja concesses por parte do Mercosul em servios e investimentos (onde, sem dvida, h margem de negociao) e em regras, sobretudo em propriedade intelectual. Tambm no haver nesse perodo reduo substancial do subsdio domstico. 2. O preo a ser pago para a liberalizao parcial do mercado dos Estados Unidos a aceitao de regras restritivas, que vo alm da OMC, e a abertura do mercado do Mercosul para servios, investimentos e bens industriais. 3. Os Estados Unidos j negociaram, ou esto em processo nal de negociao, acordos de livre-comrcio com todos os pases do hemisfrio (menos o Mercosul, a Venezuela e o Caricom), dentro de um modelo que inclui reduzida abertura de mercado para os produtos sensveis (agrcolas, txteis) e regras restritivas que vo alm das aprovadas na OMC. O incentivo para esses pases foi a perspectiva de tornar permanentes concesses temporrias renovveis anualmente pelos Estados Unidos. 4. Os Estados Unidos no tm interesse em negociar acordo de livre-comrcio com o Mercosul (4 + 1). Eles s aceitaro negociar com o Mercosul se for nos moldes do Chile ou dentro da ALCA, pela razo simples de que, tanto em um quanto no outro caso, j obtiveram a incluso de regras OMC plus em servios, investimentos, compras governamentais e propriedade intelectual, foram aceitas restries quantitativas (cotas) e foram mantidas tarifas altas para os produtos agrcolas. 5. A questo da implementao e do estrito cumprimento (enforcement) da legislao interna para a lei de propriedade intelectual hoje mais do que h um ano um ponto central da negociao dos Estados Unidos. A aceitao do princpio do enforcement signicar a possibilidade de retaliao cruzada em produtos exportados para os Estados Unidos. 6. Os Estados Unidos s aceitaram, como base da negociao, o documento de Miami de novembro de 2003 (que exclui as sensibilidades dos principais parceiros e permite uma ALCA a duas velocidades), porque sucientemente ambguo e permite mais de uma interpretao e porque a proposta brasileira (minidenominador comum multilateral) no aceitvel para a maioria dos pases do hemisfrio.
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7. A ALCA, nos prximos dez anos, ter pouco efeito nas exportaes do Mercosul para os Estados Unidos, porque 68% dos produtos importados pelo mercado norte-americano j gozam de tarifa zero (no necessitam da ALCA), no tm restries tarifrias ou no tarifrias e porque os cerca de 30% de produtos com algum tipo de restrio (agrcolas) no sero liberalizados no perodo de transio. 8. Os acordos rmados pelos Estados Unidos com o Mxico, o Canad, com o Chile e com os membros da comunidade andina devero erodir as margens de preferncia negociadas pelo Brasil com os pases da Amrica e devero exigir um esforo de (re)negociao dos acordos de livre-comrcio que o Brasil mantm com esses pases. 9. Alm da excluso das negociaes no mbito da ALCA dos itens antidumping e subsdios, que afetam diretamente interesses do Mercosul, em algum momento o governo norte-americano dever incluir na pauta dos entendimentos a discusso sobre a clusula social e de meio ambiente e sua vinculao com sanes comerciais, no caso de no-cumprimento das disposies aprovadas internamente em cada um dos pases. 10. As negociaes da ALCA, se bem-sucedidas, somente sero concludas depois de 2006, aps a votao pelo Congresso dos Estados Unidos da lei agrcola (Farm Bill ) e a concluso da Rodada multilateral de Doha.
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As relaes comerciais entre os Estados Unidos e o Brasil em uma nova era
Jeffrey J. Schott
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Os Estados Unidos e o Brasil so as maiores economias na Amrica do Norte e na do Sul, respectivamente. H uma gerao, ambos eram economias relativamente fechadas se considerarmos a relao entre seu comrcio exterior e o Produto Interno Bruto (PIB) mas por razes extremamente distintas122. O mercado dos Estados Unidos era altamente competitivo, com exceo de algumas manufaturas leves (por exemplo, tecidos, roupas e calados) e de alguns setores agrcolas com elevadas barreiras tarifrias. Em contraste, a indstria brasileira, em grande medida, era altamente subsidiada e no competitiva; produtos primrios importantes, como o caf, constituam a maior parte de suas exportaes, enquanto grande parte do valor da maioria de suas exportaes industriais devia-se a subsdios exportao. Durante as dcadas seguintes, a economia dos Estados Unidos adaptou-se crescente globalizao do comrcio e dos mercados nanceiros. A razo entre suas trocas e o PIB quase triplicou com impactos dramticos e bencos sobre a renda e o emprego do pas. No Brasil, transformaes econmicas e polticas importantes foram feitas tambm, com crescimento signicativo do setor industrial auxiliado pelas reformas econmicas dos anos 1990. Entretanto, a economia brasileira ainda relativamente fechada, apesar de um sbito aumento do comrcio no Mercosul em meados dos anos 1990. Dada a necessidade de impulsionar a renda e a produtividade em sua economia, o Brasil deve continuar a expandir as reformas das polticas de comrcio e em matria de investimentos, para que suas indstrias e trabalhadores possam acompanhar seus competidores globais. Polticas de substituio de importaes falharam nas ltimas dcadas e so ainda menos viveis em um mundo de mercados cada vez mais globalizados. No incio do sculo XXI, Estados Unidos e Brasil tm interesses signicativos na ampliao de suas exportaes e importaes para promover o crescimento econmico e o emprego em seus pases. No passado, o comrcio bilateral era mais uma preocupao do que uma oportunidade para cada pas. O uxo comercial em ambos os sentidos era pequeno, especialmente quando consideramos o volume dos investimentos dos Estados Unidos na economia brasileira (os quais, em outros pases, geraram comrcio signicativo entre a matriz e a subsidiria). As relaes comerciais bilaterais tendiam a se concentrar em reclamaes, algumas das quais sobreviveram s longas carreiras de notveis diplomatas. Esforos para apurar a ateno em um programa de trabalho positivo deterioraramse rapidamente nas controvrsias tradicionais sobre antidumping, subsdios ou determinaes governamentais discriminatrias.
122
Nos anos 1960, a razo mdia entre comrcio/PIB foi de 13,1% no Brasil e 9,7% nos Estados Unidos (Penn World Tables, 2002).
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As relaes comerciais entre os Estados Unidos e o Brasil...
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Alm disso, a histria das relaes econmicas bilaterais tambm demonstra numerosas instncias de cooperao na frente econmica. Funcionrios dos Estados Unidos apoiaram as reformas macroeconmicas de Mrio Simonsen ao nal dos anos 1970, as quais comearam a distanciar a indstria brasileira dos pesados subsdios exportao. Nos anos 1990, a antiga administrao Bush apoiou a integrao regional e a reforma no Mercosul, lanando as novas conversaes paralelas 4 + 1 com a Iniciativa para as Amricas. Essa proposta antecipou as iniciativas mais ambiciosas empreendidas alguns anos mais tarde na Cpula das Amricas, em Miami, incluindo negociaes sobre uma rea de Livre-Comrcio das Amricas (ALCA). Curiosamente, Robert Zoellick, representante do Comrcio dos Estados Unidos, ajudou a lanar o processo 4 + 1 no incio dos anos 1990. Agora que os Estados Unidos e o Brasil compartilham a responsabilidade de levar as negociaes da ALCA a uma concluso bem-sucedida, signicativo que ele tenha reavivado aquele processo para tentar levar adiante os objetivos tanto dos Estados Unidos como os de seus parceiros da Amrica do Sul. Ambos tm fortes interesses econmicos e polticos para isso. Para os Estados Unidos e para o Brasil, relaes mais estreitas atendem a objetivos econmicos e polticos; de fato, ambos esto inter-relacionados123. Os benefcios dos Estados Unidos se aprofundam quando seus parceiros comerciais no hemisfrio so governos democrticos e bem-sucedidos. O mesmo se aplica ao Brasil, que faz fronteira com 11 pases na Amrica do Sul: ele se benecia do bem-estar econmico e da estabilidade poltica de seus parceiros e adversamente afetado quando seus vizinhos enfrentam instabilidade poltica ou diculdades econmicas. Por isso, Argentina e Brasil se preocupam tanto com os problemas um do outro e importante para os Estados Unidos negociar com o Brasil seja no mbito hemisfrico ou na OMC para ampliar as trocas nos dois sentidos como uma forma de contribuir para o desenvolvimento econmico da regio. O crescimento no comrcio pode ajudar a estimular o crescimento econmico e a gerar recursos adicionais que possam ser investidos na infra-estrutura econmica e social de cada pas. Este ensaio examinar a situao das relaes de comrcio entre Brasil e Estados Unidos e as formas pelas quais os dois poderios econmicos podem atuar juntos para promover seus interesses econmicos e aprofundar a cooperao bilateral. A primeira seo resume as tendncias relevantes no comrcio bilateral e em investimentos. A segunda se volta para as reas de atritos comerciais que freqentemente dominam as negociaes bilaterais. A seo nal sugere formas de reduo das lacunas entre os interesses dos Estados Unidos e do Brasil por meio de iniciativas bilaterais, regionais e multilaterais de comrcio.
123
O mesmo argumento se mantm para a iniciativa mais ampla da ALCA, que o motor que impulsiona a cooperao hemisfrica em diversos assuntos culturais, polticos e socioeconmicos (por exemplo, a promoo da educao, o fortalecimento da ordem institucional, a proteo dos direitos dos povos indgenas). O progresso da ALCA crucial para a manuteno dos esforos nessas outras reas.
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TABELA 7.1 Comrcio entre os Estados Unidos e o Brasil, 19902002 (em milhes de dlares)
Exportaes para o Brasil Ano 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Bens 4.876 5.945 5.442 5.712 7.638 10.757 11.920 15.001 14.293 12.331 14.025 14.663 11.208 2.499 2.949 3.737 4.997 5.205 6.405 6.616 5.548 6.027 5.777 7.941 8.660 11.376 15.753 17.125 21.406 20.909 17.879 20.053 20.439 Servios Total Bens 7.762 6.761 7.588 7.763 8.847 8.989 8.871 9.510 9.953 11.273 13.732 14.415 15.609
Importaes do Brasil Servios Total
679 734 904 1.165 1.421 1.764 1.959 1.701 1.933 1.770
8.267 8.496 9.751 10.153 10.292 11.274 11.912 12.974 15.664 16.185
Observao : os dados sobre o comrcio de bens pertencem s exportaes e importaes dos Estados Unidos para consumo. Fonte : ITC (2003) e BEA (2003).
7.1 Comrcio e investimento O comrcio exterior (importaes e exportaes) dos Estados Unidos com o Brasil cresceu nitidamente (a partir de uma pequena base) durante os anos 1990; entretanto, comparado a seu pico, em 1997, as exportaes dos Estados Unidos em 2002 foram 25% menores em virtude das crises econmicas no Brasil (e, subseqentemente, na Argentina). Em contraste, importaes do Brasil feitas pelos Estados Unidos continuaram crescendo notavelmente e foram 64% mais altas em 2002 do que em 1997. O comrcio bilateral de servios tambm cresceu rapidamente; as exportaes de servios dos Estados Unidos mais do que dobraram desde 1992, e as importaes quase triplicaram (veja a Tabela 7.1). Os Estados Unidos tinham considervel supervit comercial com o Brasil desde meados de 1990; em 2002, entretanto, os Estados Unidos registraram um dcit de 4,4 bilhes de dlares no comrcio de mercadorias com o Brasil.
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TABELA 7.2 Comrcio dos Estados Unidos com o Brasil por produto, 2002
HTS
Importaes pelos Estados Unidos de produtos do Brasil Todas as categorias Aeronaves motorizadas (por exemplo, helicpteros, avies); espaonaves (satlites) e veculos lanadores de espaonaves Aparelho transmissor de radiotelefonia, radiotelegraa, transmisso de rdio ou TV; cmeras de TV; cmeras gravadoras xas de imagem de vdeo Calados, com solado de borracha, plstico, couro ou mistura de couro, recoberto de couro leos de petrleo e leos de minerais betuminosos (renados) e produtos derivados Carros a motor e outros veculos motorizados para o transporte de pessoas (exceto para transporte pblico) Exportao de produtos importados para consertos etc.; importao de produtos exportados e devolvidos Produtos semi-acabados de ao ou ligas no metlicas Peas e acessrios para veculos motorizados Ferro-gusa e ferro especular em lingotes, blocos ou outras formas primrias Polpa de madeira qumica, soda ou sulfato, em vrios graus de concentrao Bombas de vcuo, compressores de ar ou de outros gases e ventiladores; peas componentes Peas para motores de exploso rotativos com pisto, ou de combusto interna, e motores com pisto, de combusto interna por compresso ou ignio
Em milhes de dlares 15.609
Tarifa NMF 100
8802
1.830
11,7
8525
1.015
6,5
6403
1.015
6,5
2710
651
4,2
8703
622
4,0
9801 7207 8708 7201
563 409 400 387
3,6 2,6 2,6 2,5
4703
348
2,2
8414
299
1,9
8409
286
1,8
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TABELA 7.2 Comrcio dos Estados Unidos com o Brasil por produto, 2002 (continuao)
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Exportaes dos Estados Unidos para o Brasil Todas as categorias
Em milhes de dlares 11.208 1.019
Percentual 100 9,1
8411
Avies a jato, turbopropulsores e outras turbinas a gs e peas componentes Aeronaves motorizadas (por exemplo, helicpteros, avies), espaonaves (incluindo satlites) e veculos lanadores de espaonaves Peas de bales, dirigveis, planadores, avies, outras aeronaves, espaonaves e veculos lanadores de espaonaves Peas de maquinaria (do item 8425 ao 8430) compreendendo guindastes, empilhadeiras etc. Peas e acessrios para mquinas de escrever e outras mquinas de escritrio (do item 8469 ao 8472) Mquinas automticas para processamento de dados e partes componentes Peas e acessrios para veculos a motor Circuitos eletrnicos integrados e assemblados, peas componentes Inseticidas, raticidas, fungicidas, herbicidas, produtos antigerminao empacotados para venda a varejo ou como preparados ou artigos Medicamentos (exceto vacinas etc., ataduras ou componentes) Remessas estimadas das exportaes no canadenses de pequeno valor
8802
600
5,4
8803
542
4,8
8431
389
3,5
8473
376
3,4
8471
316
2,8
8708
241
2,1
8542
236
2,1
3808
191
1,7
3004
189
1,7
9880
188
1,7
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TABELA 7.2 Comrcio dos Estados Unidos com o Brasil por produto, 2002 (continuao)
HTS
Exportaes dos Estados Unidos para o Brasil Todas as categorias Instrumentos e aparelhos utilizados em cincias mdicas, cirrgicas, odontolgicas ou veterinrias (inclui aparelhos eletrnicos para medicina e de exames de vista) Fertilizantes (somente exportaes, inclui fertilizantes no industrializados de outros setores) Carvo, combustveis slidos manufaturados de carvo em briquetes, ovides e similares Peas para motores de exploso rotativos com pisto, ou de combusto interna, e motores com pisto, de combusto interna por compresso ou ignio Peas para aparelhos de televiso, rdio e radar (do item 8525 ao 8528) Maquinaria para elevao, deslocamento, carga e descarga (inclui elevadores, escadas rolantes e transportadores) Discos, tas e outras mdias sonoras ou gravadas similarmente Aparelhos eltricos para linhas telefnicas ou telegrcas, inclui portteis ou de linhas digitais; peas componentes Aparelhos de radar, aparelhos de radionavegao e aparelhos de controle remoto por rdio
Em milhes de dlares 11.208
Percentual 100
9018
179
1,6
3100
174
1,5
2701
166
1,5
8409
147
1,3
8529
144
1,3
8428
131
1,2
8524
127
1,1
8517
125
1,1
8526
106
1,0
NMF: tarifa da nao-mais-favorecida.
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TABELA 7.3 Investimentos diretos dos Estados Unidos, 19902001 (em milhes de dlares)
Ano 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Mundo 430.521 467.844 502.063 564.283 612.893 699.015 795.195 871.316 1.000.703 1.173.122 1.293.431 1.381.674
Amrica Latina 71.413 77.677 91.307 100.482 116.478 131.377 155.925 180.818 196.755 237.748 251.863 269.556
Brasil 14.384 14.997 16.313 16.772 17.885 25.002 29.105 35.778 37.195 37.383 39.033 36.317
Fontes : BEA (2003b) e UNCTAD (2003).
Como mostrado na Tabela 7.2, as empresas dos Estados Unidos geralmente exportam bens manufaturados de grande valor agregado (por exemplo, computadores, maquinaria eltrica, aeronaves) e importam pequenas aeronaves, maquinaria eltrica, petrleo e combustveis minerais, calados e produtos siderrgicos. Os bens manufaturados (SITC 6-9) respondem por cerca de 70% das exportaes dos Estados Unidos para o Brasil e por quase 75% das exportaes brasileiras para os Estados Unidos. A esse respeito, os interesses de exportao brasileiros diferem signicativamente dos de seus parceiros do Mercosul por exemplo, em 2001, as manufaturas representaram apenas 35% das remessas argentinas para os Estados Unidos. Esse simples nmero sugere que o Brasil pode ser exvel na negociao dos termos das reformas agrcolas na ALCA, enquanto a Argentina provavelmente deve conseguir um bom resultado naquela rea para ver o acordo comercial como um sucesso.
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TABELA 7.4 Investimentos dos Estados Unidos no Brasil, por setor, no nal de 2001
(em milhes de dlares)
Amrica Latina Total Petrleo Total de produtos industrializados Alimentos e gneros Produtos qumicos Metais bsicos e criados Equipamento e maquinrio industrial Equipamento eltrico e eletrnico Equipamento de transportes Outros produtos industrializados Total de servios Comrcio atacadista Instituies depositrias Propriedades, seguros, nanas Outros servios Outros setores 269.556 10.566 45.633 8.654 11.884 2.981 2.327 1.677 8.468 9.642 184.341 9.773 9.988 153.796 10.784 29.017
Brasil 36.317 1.022 15.506 1.376 3.690 1.460 1.627 1.674 2.262 3.416 15.279 356 2.280 10.542 2.101 4.511
% do Brasil 13,5 9,7 34,0 15,9 31,1 49,0 69,9 99,8 26,7 35,4 8,3 3,6 22,8 6,9 19,5 15,5
Fonte : Bureau of Economic Analysis (<http://www.bea.gov/bea/di/extract.exe>).
Diferentemente do comrcio, os investimentos diretos dos Estados Unidos no Brasil cresceram acentuadamente durante a ltima dcada. Em 1990, as empresas dos Estados Unidos mantinham 14 bilhes de dlares em investimentos diretos no Brasil. Em 2001, tais investimentos tinham um valor histrico que se elevava a 36,3 bilhes de dlares embora abaixo de seu pico de 39 bilhes de dlares em 2000 (Tabela 7.3). Parte desse crescimento pode ser atribuda participao de empresas dos Estados Unidos na privatizao das companhias de energia e de telecomunicaes do Brasil, mas parte signicativa dos investimentos foi aplicada em fbricas que atendem tanto ao grande mercado brasileiro como a outros mercados de exportao. Para resumir, as empresas dos Estados Unidos zeram uma aposta de 36 bilhes de dlares no futuro da economia brasileira.
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Os fundos de investimentos diretos dos Estados Unidos no Brasil representam apenas 13,5% do total daquele tipo de fundos destinados Amrica Latina e ao Caribe incluindo o Mxico. Porm, se excluirmos as volumosas aplicaes em servios nanceiros, particularmente no Caribe, a parcela brasileira se eleva a 22%. Signicativamente, mais de um tero dos fundos de investimentos diretos dos Estados Unidos em manufaturas na regio da Amrica Latina e do Caribe est no Brasil, com signicativas parcelas em produtos qumicos e equipamentos de transportes (Tabela 7.4). Modelos de gravidade demonstram constantemente que os Estados Unidos e o Brasil comerciam menos do que o esperado dada a magnitude de suas economias e a distncia entre elas. Para vericar se esse ainda o caso, zemos previso dos valores de comrcio utilizando conjuntos de dados do professor Andrew Rose e de seu modelo de gravidade-padro, o qual, alm de variveis-padro, inclui muitas outras, de controle (Rose 2003). Em 1999, o montante real de comrcio nos dois sentidos entre os Estados Unidos e o Brasil era apenas 44% do nvel de comrcio que o modelo de Rose previu que deveria existir entre os dois pases. Isso sugere que h ainda muitas chances de expandir o comrcio entre os Estados Unidos e o Brasil se ambos os pases procurarem facilit-lo. Para entender o que representam essas estimativas, observe que o comrcio dos Estados Unidos com o Brasil de apenas cerca de um oitavo do valor do comrcio dos Estados Unidos com o Mxico (cerca de 232 bilhes de dlares em 2002). Se os Estados Unidos e o Brasil tivessem acesso um ao mercado do outro de forma comparvel que existe na regio do Nafta (ajustado ao tamanho de mercado, renda per capita e geograa), rapidamente o comrcio bilateral poderia ser o dobro (ou maior). Para alcanar tal resultado, as principais barreiras ao comrcio entre os dois pases precisariam ser reduzidas. Tais reformas tenderiam a incluir a eliminao das tarifas relativamente altas do Mercosul sobre produtos manufaturados (as quais so em mdia cerca de quatro a seis vezes mais altas do que as tarifas dos Estados Unidos) e das altas tarifas dos Estados Unidos sobre tecidos, roupas e calados, alm de reduzir a proteo a certos produtos agrcolas. Entretanto, as reformas no devem incluir tudo. Observese que o crescimento na regio do Nafta ocorreu a despeito da manuteno de algumas restries agrcolas e do uso continuado de medidas antidumping ; ganhos futuros para o Brasil e para os Estados Unidos poderiam ser alcanados com limitaes semelhantes. Algumas pessoas acreditam que o comrcio entre o Brasil e os Estados Unidos menor do que deveria ser devido a uma mirade de atritos comerciais entre os dois pases. Embora as controvrsias sobre o comrcio limitem seu crescimento, elas no so a principal causa do comrcio inexistente, calculado pelos
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modelos de gravidade entre os dois pases. A prxima seo analisa os atritos comerciais entre os Estados Unidos e o Brasil e procura examin-los do ponto de vista da magnitude das relaes econmicas entre os dois pases.
7.2 Atritos do comrcio bilateral Reclamaes sobre o comrcio expressam-se por uma multiplicidade de canais alguns mais benignos que outros! Enumeramos os relatrios nacionais de pesquisas, os casos de interveno no comrcio e as controvrsias da OMC para tentar analisar detalhadamente alguns dos problemas-chave a respeito do programa de trabalho do comrcio bilateral. Relatrios Nacionais de Comrcio. Os Estados Unidos e o Brasil renem anualmente uma relao de reclamaes de barreiras de outros pases a seu comrcio. Em 2003, a seo dedicada ao Brasil no National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers (Relatrio Nacional de Comrcio de Avaliao das Barreiras Estrangeiras ao Comrcio) do United States Trade Representative (USTR) sobre as Barreiras ao Comrcio Exterior tinha apenas sete pginas, enquanto a dedicada s barreiras comerciais da China tinha 30 (USTR 2003). Os Estados Unidos registraram reclamaes contra as tarifas externas do Brasil (e sobre sua coerncia), licenas de importao e prticas de avaliao nas alfndegas, medidas sanitrias e tossanitrias, processos de compras governamentais, subsdios exportao, proteo aos direitos de propriedade intelectual (IPR), barreiras diversas s indstrias de servios e barreiras a investimentos. Seguem-se alguns dos problemas-chave abordados no relatrio do USTR. As tarifas brasileiras sobre as exportaes dos Estados Unidos so altas comparadas mdia das tarifas dos Estados Unidos sobre as exportaes brasileiras (veja a Tabela 7.5). A mdia aritmtica das tarifas brasileiras sobre as exportaes dos Estados Unidos de 13,8%, com tarifas especialmente altas sobre bebidas e tabaco e tambm sobre produtos manufaturados. A mdia ponderada das tarifas comerciais brasileiras inferior a sua mdia aritmtica, indicando que o Brasil tende a importar os produtos dos Estados Unidos que tm as tarifas mais baixas. As maiores tarifas do Brasil no so to altas pelos padres de desenvolvimento do pas, mas um nmero signicativo de linhas de tarifas do Brasil estabelece uma tarifa superior a 15%. Em contraste, as tarifas dos Estados Unidos sobre as exportaes brasileiras so baixas, com exceo de bebidas, tabaco e alguns produtos manufaturados. Enquanto os Estados Unidos possuem tarifas mximas que so proibitivas em qualquer categoria de produtos, a parcela de linhas de tarifas que exigem tarifa superior a 15% geralmente pequena.
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TABELA 7.5 Tarifas aduaneiras recprocas, Estados Unidos e Brasil, em 2002
Tarifas brasileiras s exportaes dos Estados Unidos

Classicao
SITC Total 0 1
Produto
Mdia aritmtica das tarifas 13,8 13,1 20,9
Mdia ponderada das tarifas 8,9 9,8 18,0
Tarifa mnima
Tarifa mxima
Parcela de artigos >15% 39,3 42,3 96,7
Comrcio total Alimentos e animais vivos Bebidas e tabaco Materiais brutos, exceto alimentos e combustveis Combustveis minerais e lubricantes leo, gordura e cera vegetal/ mineral Produtos qumicos no especicados Bens manufaturados Equipamento e maquinrio de transporte Artigos manufaturados diversos Produtos agrcolas no especicados
0 0 13,5
36,0 27,0 27,0
6,9
6,2
29,0
7,0
0,7
0,8
5,5
0,0
10,2
7,6
3,5
13,5
0,0
10,5
10,0
36,0
25,9
15,2
14,6
1,5
21,5
59,8
14,6
8,0
35,0
37,5
17,4
13,4
25,0
71,9
1,5
1,5
1,5
1,5
0,0
Nota : nos clculos das mdias aritmticas e ponderadas (pelo comrcio) foram utilizadas as taxas de tarifas aplicadas. Algumas exportaes brasileiras recebem tratamento preferencial nos Estados Unidos, de acordo com o Sistema Geral de Preferncias.
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TABELA 7.5 Tarifas aduaneiras recprocas, Estados Unidos e Brasil, em 2002 (continuao)
Tarifas dos Estados Unidos s exportaes do Brasil

Classicao
Produto SITC Total 0 1 Comrcio total Alimentos e animais vivos Bebidas e tabaco Materiais brutos, exceto alimentos e combustveis Combustveis minerais e lubricantes leo, gordura e cera vegetal/ mineral Produtos qumicos no especicados Bens manufaturados Equipamento e maquinrio de transporte Artigos manufaturados diversos Produtos agrcolas no especicados
Mdia aritmtica das tarifas 2,1 2,0 12,0
Mdia ponderada das tarifas 1,6 0,5 65,7
Tarifa mnima
Tarifa mxima
Parcela de artigos >15% 4,0 5,4 7,8
0 0 0
350,0 131,8 350,0
1,3
0,1
131,8
0,5
0,0
0,0
0,0
0,0
2,0
1,1
19,1
4,5
0,7
0,7
9,2
0,0
2,7
1,4
38,0
3,0
0,3
0,4
25,0
0,2
4,5
6,2
48,0
12,5
0,0
0,0
0,0
0,0
Fonte : World Bank, World Integrated Trade Solution Database.
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Companhias dos Estados Unidos devem obter uma licena para exportar alguns produtos, como algumas bebidas e remdios, para o Brasil. O registro junto ao governo brasileiro e a vericao se uma licena de importao necessria impem custos signicativos aos exportadores dos Estados Unidos. Embora nos ltimos anos o Brasil tenha feito algum progresso nessa rea, o relatrio dos Estados Unidos ainda relaciona o licenciamento e a avaliao aduaneira como as principais barreiras no tarifrias. O relatrio do USTR tambm reclama de que o Brasil bloqueia as exportaes dos Estados Unidos de produtos avcolas e sementes de batatas devido a supostos problemas sanitrios ou tossanitrios. O governo brasileiro est cauteloso quanto aos produtos geneticamente modicados dos quais os Estados Unidos so o maior produtor do mundo. Em especial, a soja da Roundup Ready no legalmente permitida em quantidade superior a 4% do estoque de soja brasileira, embora a parcela atual seja provavelmente muito maior, uma vez que os produtores contornam essa exigncia e compram sementes geneticamente modicadas na Argentina. Os Estados Unidos so incisivos na promoo da abertura de comrcio de produtos geneticamente modicados e esto com um processo na OMC contra a Unio Europia para sinalizar sua resoluo ao resto do mundo. O Brasil, como a maioria dos pases em desenvolvimento, no assinou o Acordo Multilateral sobre Compras Governamentais da OMC e discrimina concorrentes estrangeiros que disputam contratos governamentais. O Brasil discrimina abertamente nas compras de informtica e de telecomunicaes e discrimina de facto em outros tipos de contratos de fornecimento pela imposio de exigncias de um mnimo de contedo nacional. O Brasil subsidia suas exportaes por meio de programas como o Proex, o qual foi julgado nocivo de acordo com a lei dos Estados Unidos e incompatvel com as obrigaes do Brasil na OMC em um caso envolvendo avies. Em 2002, o Proex contou com um oramento de 788 milhes de dlares, a m de compensar a diferena entre as taxas de juros brasileiras e as internacionais e para nanciar diretamente as exportaes brasileiras. O relatrio do USTR tambm relaciona preocupaes com a proteo que o Brasil d aos direitos de propriedade intelectual. Os Estados Unidos armam que algumas das prticas do Brasil so provavelmente incompatveis com suas obrigaes na OMC. Em especial, obter uma patente no Brasil um processo muito lento, e a aplicao da lei de direitos autorais do Brasil contraditria. O relatrio avalia que empresas dos Estados Unidos perderam 771 milhes de dlares devido pirataria brasileira de direitos autorais em 2002 e que mais da metade dos CDs comprados no Brasil em 2002 eram piratas.
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Barreiras importao de servios so comuns em quase todos os pases. Em particular, o USTR coloca objees s barreiras brasileiras importao de servios de telecomunicaes, servios martimos, servios audiovisuais (TV a cabo, TV, lmes etc.), servios de entrega rpida, seguro e servios nanceiros. Os Estados Unidos exportaram 5,8 bilhes de dlares em servios privados comerciais para o Brasil em 2001, apesar dessas barreiras. Finalmente, o Brasil no possui um tratado bilateral sobre investimentos com os Estados Unidos e limita o investimento estrangeiro em setores estratgicos e em algumas localidades. Essas restries prejudicam a capacidade de empresas dos Estados Unidos se estabelecerem no Brasil para oferecer bens e servios. A lista de reclamaes brasileiras de 2002 contra as barreiras de comrcio dos Estados Unidos tem 92 pginas. As principais reclamaes do Brasil so contra as cotas dos Estados Unidos e aos subsdios no setor agrcola, medidas antidumping, compensatrias e protecionistas no setor industrial e barreiras importao de servios e investimentos. Os Estados Unidos tm uma multiplicidade de barreiras comerciais agrcolas, mas as mais ignbeis so as cotas sobre as importaes de acar. Como importante produtor de acar, o Brasil acredita que sua cota de distribuio muito pequena e, de fato, poderia vender muito mais se as cotas dos Estados Unidos fossem suspensas. Os exportadores brasileiros, porm, colhem grandes rendimentos com a restrio de suas vendas, pois os preos do acar nos Estados Unidos so trs vezes os preos internacionais. Outras polticas agrcolas dos Estados Unidos so talvez mais caras para o Brasil. Em 2002, o Congresso dos Estados Unidos aprovou a Lei de Seguros Agrcolas e Investimentos Rurais (Farm Security and Rural Investiment Act), que aumentou os subsdios que distorcem o comrcio acima dos nveis da lei existente embora ainda abaixo das quantidades mximas permitidas nos compromissos dos Estados Unidos na OMC. Esses subsdios afetam de maneira negativa principalmente o Brasil, reduzindo o preo do milho, do algodo e da soja. A reduo desses subsdios uma prioridade brasileira na negociao regional e na OMC. Como assunto prtico, entretanto, o potencial de progresso nessa frente muito maior nas negociaes da OMC (a qual envolveria os subsdios dos Estados Unidos e dos europeus) do que nos acordos bilaterais ou regionais. Embora as tarifas dos Estados Unidos sobre produtos brasileiros sejam geralmente baixas, algumas das excees ou picos tarifrios afetam de forma adversa as exportaes brasileiras. Em especial, os exportadores brasileiros de tabaco, calados, tecidos e etanol enfrentam signicativas barreiras de importao dos Estados Unidos. Alm disso, as companhias brasileiras so limitadas ou ameaadas por medidas antidumping e compensatrias sobre numerosos produtos (discutidos a seguir).
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TABELA 7.6 Medidas de defesa comercial entre os Estados Unidos e o Brasil, 20022003
Medidas antidumping e direitos compensatrios dos Estados Unidos contra o Brasil, em vigor em 7 de abril de 2003 Data da medida 9-5-1986 15-5-1986 17-12-1986 8-1-1987 12-1-1987 5-5-1987 10-7-1990 31-7-1991 2-11-1992 17-8-1993 19-8-1993 28-1-1994 22-12-1994 21-2-1995 3-8-1995 6-7-1999 Tipo de medida AD Comp. AD Comp. AD AD AD AD AD Comp. AD AD AD AD AD AD Grupo de produto Siderrgico Siderrgico Siderrgico Metalrgico Metalrgico Agricultura Qumicos Metalrgico Siderrgico Siderrgico Siderrgico Siderrgico Metalrgico Siderrgico Siderrgico Siderrgico 40,62 15,98 61,25 93,20 103,38 48,64 75,04 25,88 64,93 19,43 124,94 42,12 Limite dos direitos alfandegrios
Produto Peas fundidas para construo de ao Peas fundidas pesadas para construo de ao Conexes de ao-carbono com costura para tubos Chapas e tiras de lato Chapas e tiras de lato Suco de laranja concentrado e congelado Nitrocelulose industrial Ferro silcio Tubo redondo de puro ao com costura Placas de ao-carbono Placas de ao-carbono Vergalhes de ao inoxidvel Ferro slico-mangans Barra de ao inoxidvel Tubos sem costura Produtos laminados a quente, planos e de ao-carbono Produtos laminados a quente, planos e de ao-carbono (suspensos) Vergalhes de ao-carbono Vergalhes de ao-carbono
6-7-1999 22-10-2002 29-10-2002
Comp. Comp. AD
Siderrgico Siderrgico Siderrgico
Acordo suspensivo 6,11 94,73
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TABELA 7.6 Medidas de defesa comercial entre os Estados Unidos e o Brasil, 20022003
(continuao)
Medidas antidumping e direitos compensatrios do Brasil contra os Estados Unidos, em vigor em 31 de dezembro de 2002 Data da medida 7-4-1992 23-11-1992 15-9-1997 12-2-1998 19-10-1998 12-2-2001 19-4-2001 Tipo de medida AD AD AD AD AD AD AD Produto Cloreto de polivinilo Recipientes a vcuo para sangue Reagentes de laboratrio Resinas de policarbonatos Hidroxetilcelulose Produtos de insulina Fenol Grupo de produtos Tarifa mxima 16,00 54,13 91,80 61,00 19,80 Reviso de preo 68,20
Fontes : US International Trade Commission (http://www.usitc.gov), Embaixada do Brasil (http:// www.brasilemb.org/Barr2002_english.pdf), International Trade Administration (http://www.ia.ita. doc.gov/trcs/foreignadcvd/brazil.html) e OMC (http://docsonline.wto.org/DDFDocuments/t/G/ ADP/N98BRA.doc).
Embora os Estados Unidos sejam um dos pases mais abertos em termos de importaes de servios e investimentos estrangeiros, h algumas medidas (como o Jones Act) que afetam de forma adversa as empresas estrangeiras. Entretanto, o Brasil no um importante provedor de servios nem um importante investidor externo, sendo questionvel, ento, se as barreiras dos Estados Unidos s importaes de servios e investimentos estrangeiros desencorajam signicativamente o acesso brasileiro ao mercado dos Estados Unidos. Casos de proteo comercial. Barreiras tarifrias e no tarifrias respondem pela maior parte das distores do comrcio entre os Estados Unidos e o Brasil, mas as medidas antidumping, as medidas compensatrias e as de proteo geram uma grande quantidade de controvrsias polticas nas relaes comerciais bilaterais. Interferncias no comrcio invariavelmente provocam intensas reclamaes dos produtores estrangeiros atingidos pelas imprevisveis medidas de proteo.
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A Tabela 7.6 mostra as medidas antidumping e as compensatrias que estavam em vigor nos Estados Unidos e no Brasil em abril de 2003. Os Estados Unidos mantm 19 medidas antidumping e compensatrias sobre as exportaes brasileiras, sendo que 13 delas se referem a produtos siderrgicos. Alm disso, impem medidas antidumping sobre suco de laranja concentrado e congelado desde 1987. No todo, os Estados Unidos tm 343 medidas antidumping e compensatrias, das quais 193 se referem a produtos siderrgicos. Assim, o Brasil d motivos a 5,5% do total das medidas antidumping e compensatrias adotadas pelos Estados Unidos, mas responde por apenas 1,4% das importaes dos Estados Unidos para consumo (em 2002). Alm disso, o Brasil d motivos a 6,7% das medidas antidumping e compensatrias dos Estados Unidos relacionadas a produtos siderrgicos e responde por 6,4% das importaes de ao feitas pelos Estados Unidos (em 2002). O Brasil tem seis medidas antidumping (e uma vericao de preo) contra exportaes dos Estados Unidos, embora nenhum dos produtos afetados seja especialmente importante do ponto de vista poltico. Ao todo, o Brasil tem 51 medidas antidumping (e nenhuma medida compensatria) em vigor. Assim, os Estados Unidos do motivo a 12% das medidas antidumping brasileiras, mas respondem por 23% das importaes brasileiras (em 2002). Por ambas essas razes, h pouca preocupao nos Estados Unidos com medidas brasileiras de proteo comercial. O caso mais contencioso de interveno no comrcio envolve as medidas de proteo que os Estados Unidos adotaram em maro de 2002 sobre o ao importado. Os Estados Unidos aumentaram imediatamente em 30% as tarifas de importao de produtos de ao laminados planos acabados e instituram uma cota com tarifa mdia sobre produtos de ao planos inacabados (chapas)124. De acordo com os termos da cota com tarifa mdia sobre as chapas, o Brasil poderia exportar, isento de direitos aduaneiros, uma quantidade de chapas igual do ano 2000 (2,36 milhes de toneladas) e, em seguida, pagar uma tarifa de 30% sobre a quantidade que excedesse esse total. Entretanto, funcionrios dos Estados Unidos abriram excees especiais para o Brasil exportar mais 250 mil toneladas de chapas para suprir uma subsidiria brasileira nos Estados Unidos125. A Tabela 7.7 mostra as importaes dos Estados Unidos de ao brasileiro de 1996 a 2002. O valor das importaes do ao brasileiro pelos Estados Unidos teve
124
Os Estados Unidos tambm criaram tarifas sobre tubos longos com costura e produtos de ao inoxidveis, mas o Brasil foi excludo dessas tarifas sob o princpio da importao de quantidades mnimas (de minimis) desses produtos dos pases em desenvolvimento. Essa exceo, porm, foi apenas de um tero do volume de chapas solicitado pelo Brasil em sua petio.
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TABELA 7.7 Importaes americanas de ao do Brasil, 19962002
Valor (em milhares de dlares atuais, incluindo custo, seguro, frete e tarifas) Produto Chapas brutas Produtos acabados planos de aocarbono e ao-liga Produtos no planos de aocarbono Canos e tubos de ao-carbono e ao-liga Ao inoxidvel e ao-liga de ferramentas Total 1996 437.565 1997 463.586 1998 371.747 1999 475.483 2000 590.088 2001 393.305 2002 600.092
253.342
239.732
278.649
157.274
120.943
116.309
65.818
88.726
90.617
101.084
98.317
125.372
68.373
75.534
32.614
33.440
23.227
18.684
25.788
56.279
33.924
5.777
10.946
9.285
17.824
27.076
16.286
17.907
818.025
838.321
783.992
767.581
889.267
650.552
793.276
Volume (em milhares de toneladas) Produto Chapas brutas Produtos acabados planos de aocarbono e ao-liga Produtos no planos de aocarbono Canos e tubos de ao-carbono e ao-liga Ao inoxidvel e ao-liga de ferramentas Total 1996 1.879 1997 1.887 1998 1.649 1999 2.815 2000 2.645 2001 2.224 2002 3.298
622
641
775
471
311
326
140
205
223
244
319
387
201
235
48
51
32
31
40
93
57
15
21
11
12
2.757
2.807
2.705
3.652
3.405
2.854
3.743
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TABELA 7.7 Importaes americanas de ao do Brasil, 19962002 (continuao)
Preo mdio (em dlares atuais, incluindo custo, seguro, frete e tarifas) Produto Chapas brutas Produtos acabados planos de aocarbono e ao-liga Produtos no planos de aocarbono Canos e tubos de ao-carbono e ao-liga Ao inoxidvel e ao-liga de ferramentas Total 1996 233 1997 246 1998 225 1999 169 2000 223 2001 177 2002 182
407
374
359
334
388
357
471
433
406
414
308
324
340
321
685
660
729
606
642
607
595
1.969
1.995
2.025
1.150
1.300
1.531
1.517
297
299
290
210
261
228
212
seu pico em 2000, antes da recesso do mercado em 2001. Em termos de volume, porm, as importaes de ao do Brasil feitas pelos Estados Unidos tiveram um novo pico em 2002 apesar da proteo ao produto. No todo, as importaes do ao brasileiro feitas pelos Estados Unidos foram avaliadas em quase 800 milhes de dlares em 2002, e a tonelagem total chegou a 31% dos nveis de 2001. No entanto, a composio das importaes feitas pelos Estados Unidos do ao do Brasil mudou. Devido s medidas antidumping dos Estados Unidos sobre produtos laminados planos a quente em 1999 e s medidas de proteo dos Estados Unidos em 2002, o Brasil conseguiu exportar uma quantidade muito menor de produtos de ao acabados de alto valor para os Estados Unidos. A maioria das remessas em 2002 foi de chapas (no acabadas) de ao (76% do valor e 88% do volume total). Em parte, isso mostra o fato de que o apetite dos Estados Unidos por chapas brasileiras cresceu tremendamente, enquanto cada vez mais produtores dos Estados Unidos perceberam as vantagens de terceirizar as fases iniciais da produo de ao. Como conseqncia, o preo mdio nominal das exporta-
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TABELA 7.8 Controvrsias entre os Estados Unidos e o Brasil na OMC, 19952003
Reclamaes brasileiras contra prticas dos Estados Unidos Controvrsia Nmero Data Situao no incio de 2003 Em exame pelo comit de arbitragem A comisso arbitral decidiu contra os Estados Unidos. Em apelao
Subsdios ao algodo
267
27-9-2002
Medidas denitivas de salvaguardas na importao de certos produtos siderrgicos Equalizao de taxa imposta pela Flrida sobre produtos processados de laranja e grapefruit
259
21-5-2002
250
20-3-2002
Solicitada comisso arbitral, mas no composta at a data
Tarifas antidumping sobre metal de silcio do Brasil
239
1-11-2001
Consultas mas sem demanda de comisso arbitral Consultas mas sem demanda de comisso arbitral
Cdigo de Patentes dos Estados Unidos demanda brasileira
224
31-1-2001
Direitos compensatrios sobre certos produtos de ao-carbono do Brasil
218
21-12-2000
A comisso de arbitragem e o rgo de apelao determinaram que as prticas dos Estados Unidos eram inconsistentes com suas obrigaes na OMC. Os Estados Unidos modicaram suas prticas devido a uma controvrsia similar com a Unio Europia
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TABELA 7.8 Controvrsias entre os Estados Unidos e o Brasil na OMC, 19952003

(continuao)
Reclamaes brasileiras contra prticas dos Estados Unidos Controvrsia Nmero Data Situao no incio de 2003 A comisso de arbitragem e o rgo de apelao determinaram que as prticas dos Estados Unidos eram inconsistentes com suas obrigaes na OMC O Congresso americano no parece disposto a modicar a Emenda Byrd no futuro previsvel A comisso de arbitragem e o rgo de apelao determinaram que as prticas dos Estados Unidos eram inconsistentes com suas obrigaes na OMC. Os Estados Unidos modicaram suas prticas em 1997
Lei de 2000 sobre dumping continuado e compensao de subsdios
217
21-12-2000
Padres para gasolina reformulada e convencional
10-4-1995
Reclamaes americanas contra prticas do Brasil
Controvrsia
Nmero
Data
Situao no incio de 2003
Medidas afetando a proteo de patentes no Brasil
199
30-5-2000
As partes alcanaram uma soluo mutuamente satisfatria Consultas mas sem demanda de comisso arbitral As partes alcanaram uma soluo mutuamente satisfatria
Medidas relativas a preos mnimos na importao
197
30-5-2000
Medidas afetando o comrcio e os investimentos no setor automotivo
65
10-1-1997
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es de ao brasileiro para os Estados Unidos (incluindo as tarifas) caiu de 299 dlares por tonelada em 1998, para 212 dlares, em 2002, o que demonstra o predomnio atual de chapas relativamente baratas na composio dos produtos. Simplicando, o Brasil est exportando mais, mas lucrando menos. Embora o Brasil seja um dos oito reclamantes na OMC contra as protees dos Estados Unidos, provavelmente o menos prejudicado do grupo. Embora a proteo tenha afetado de forma adversa os produtos acabados de ao laminado do Brasil, eles j estavam limitados por uma medida antidumping ; de qualquer maneira, o Brasil no exporta tal quantidade de ao laminado acabado. Contudo, a medida de proteo impediu que um importante fabricante de ao brasileiro abastecesse a sua subsidiria nos Estados Unidos tanto quanto gostaria e forou-a a adiar novos investimentos em outras joint ventures. Controvrsias na OMC. Ao nal de 2002, o Brasil havia entrado com 22 reclamaes no rgo da OMC de soluo de controvrsias, das quais oito eram contra os Estados Unidos (veja a Tabela 7.8). Os Estados Unidos zeram um total de 74 reclamaes, das quais quatro foram contra o Brasil. Das oito controvrsias iniciadas pelo Brasil contra os Estados Unidos, foram adotadas trs decises contra os Estados Unidos, e, no caso da proteo ao ao, os Estados Unidos esto apelando da deciso contrria que receberam do grupo de arbitragem. Um grupo de arbitragem da OMC tambm est investigando uma reclamao brasileira contra os subsdios dos Estados Unidos ao algodo. Ambos os pases alcanaram uma soluo mutuamente aceitvel em trs das quatro reclamaes dos Estados Unidos contra as prticas brasileiras. O quarto caso resultou em consultas, mas no foi feito um pedido de arbitragem. Assim, nenhum grupo de arbitragem decidiu contra o Brasil em quaisquer dos casos levantados pelos Estados Unidos. 7.3 Encurtando as distncias A seo precedente detalhou a ampla gama de reclamaes sobre as barreiras dos Estados Unidos e do Brasil ao comrcio de bens e servios. O mais duradouro desses problemas para os exportadores brasileiros envolve o ao, o acar, os ctricos e os subsdios agrcolas; para os Estados Unidos, a extensa lista de reclamaes pode ser focalizada de forma mais estreita em problemas-chave com comrcio e barreiras governamentais no setor de servios (especialmente servios nanceiros e de telecomunicaes), alm da tarifa aduaneira relativamente alta do Mercosul. Dados esses difceis problemas, o principal desao para as relaes comerciais entre os Estados Unidos e o Brasil entender como colher os lucros poten-
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ciais do comrcio que resultariam de trocas mais livres. Economistas isolados em uma torre de marm aconselhariam a liberalizao unilateral, mas tal egosmo iluminado est limitado por fatores polticos internos. Mais pragmaticamente, ambos os pases devem tirar proveito da oportunidade incomum para negociar simultaneamente em foros de comrcio bilaterais, regionais e multilaterais para maximizar a liberalizao das barreiras estrangeiras e domsticas ao comrcio e aos investimentos. Certamente, alguns problemas so mais fceis para resolver em negociaes bilaterais; outros tendem a se enquadrar melhor em negociaes regionais, como a ALCA ou a OMC. Seria um erro concentrar-se em apenas um foro e sacricar os outros, desde que as diversas negociaes reforam-se mutuamente. Juntos, Estados Unidos e Brasil atuaram bem em anos recentes, para lanar a Rodada de Doha, para minimizar o impacto da proteo ao ao dos Estados Unidos sobre as exportaes brasileiras e para assegurar o nanciamento de 30 bilhes de dlares pelo FMI ao Brasil, ajudando-o a controlar seus problemas de dvida. Eles precisam agora partir desses precedentes para forjar um acordo que abra mercados tanto na Amrica do Norte como na do Sul e que encoraje um consenso mais amplo para a reforma do comrcio na OMC. Sem dvida, transpor a lacuna entre as posies dos Estados Unidos e as do Brasil e conseguir alteraes valiosas para ambos no acesso ao mercado tende a ser crucial para uma concluso bem-sucedida das negociaes da ALCA e da OMC. Ambos os pases j comearam a trabalhar mais juntos na OMC, embora suas posies divirjam em alguns pontos-chave. Desde o comeo do governo Lula, os contatos bilaterais de comrcio tambm aumentaram dramaticamente. Agora, como principais dirigentes das negociaes da ALCA para a continuidade das negociaes, ambos necessitam liderar pelo exemplo e cooperar intimamente para assegurar o sucesso na realizao das decises da Cpula das Amricas. As subsees seguintes resumem os pontos mais importantes em cada rea. Negociaes da OMC. A concluso bem-sucedida da Rodada Doha tem alta prioridade para os Estados Unidos e para o Brasil. Ambos tm interesses comerciais abrangentes e precisam melhorar seu acesso ao mercado europeu e a outros mercados importantes, alm de tambm reduzir substancialmente as distores nos preos de produtos agrcolas causados por subsdios externos. Dessa forma, eles compartilham interesses-chave para alcanar um grande conjunto de acordos na Rodada de Doha e, assim, fortalecer o sistema de comrcio multilateral baseado em normas. Os dois pases j atuaram juntos e prximos sobre os Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual relacionados com o Comrcio e no problema do acesso a medicamentos, para pavimentar o caminho do lanamento da Rodada
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de Doha. Agora precisam repetir aquele esforo pressionando por cortes profundos nos subsdios agrcolas, no protecionismo governamental e de fronteiras sobre produtos agrcolas (incluindo alimentos processados, fonte de signicativo crescimento na economia brasileira em passado recente). Os negociadores dos Estados Unidos j conseguiram um bom resultado para aquele esforo com suas propostas iniciais sobre tarifas industriais e agrcolas. Atuando juntos, Estados Unidos e Brasil podem ajudar a promover a negociao de um grande conjunto de reformas no acesso ao mercado na Rodada de Doha. Bilateral. Questiona-se a forma de os Estados Unidos negociarem com o Brasil: de forma bilateral ou com o Mercosul pelo processo 4 + 1? A resposta : De ambas as formas. Os Estados Unidos e o Brasil deveriam adotar uma abordagem pragmtica para conseguir um resultado mais abrangente. At certo ponto, entretanto, foroso haver negociaes bilaterais. O Brasil o mercado mais importante no Mercosul, e alguns problemas de acesso ao mercado envolvem polticas especcas dos Estados Unidos ou brasileiras. Por exemplo, negociaes bilaterais podem ajudar a resolver problemas existentes h muito tempo, relativos a compromissos brasileiros com as reformas nos servios nanceiros e de telecomunicaes, como tambm as restries dos Estados Unidos sobre o ao e o suco de laranja. Ao mesmo tempo, contudo, as conversaes 4 + 1 tambm so desejveis, uma vez que encorajariam a poltica de coordenao dentro do Mercosul e, assim, ajudariam a catalisar uma integrao regional mais profunda. Aqui, seria til procurar negociaes, entre outras coisas, sobre polticas de investimento e normas de licitao governamentais; de fato, as conversaes NorteSul poderiam levar os parceiros do Mercosul a elaborar polticas comuns nessas reas. Tais aes tambm ajudariam a reavivar o comrcio e o investimento dentro do Mercosul, contribuindo de forma signicativa para o desenvolvimento econmico e a estabilidade poltica na regio. Da perspectiva dos Estados Unidos, isso tornaria o Mercosul um parceiro comercial ainda mais atraente. ALCA. A ALCA constitui uma negociao independente entre os 34 pases democrticos no hemisfrio. Contudo, esses pases possuindo grande variedade de dimenses e de nveis de desenvolvimento econmico esto estabelecendo uma gama diversicada de iniciativas comerciais para se preparar para a tarefa de implementar um acordo hemisfrico de livre-comrcio. Algumas incluem compromissos de uma integrao mais profunda com vizinhos regionais do que a integrao a ser alcanada na ALCA; tais acordos (como o Mercosul) no sero interrompidos pela ALCA. Outras estabelecem acordos de livre-comrcio que venham a se fundir no pacto hemisfrico mais amplo. E outras oferecem preferncias comerciais unilaterais aos vizinhos de hemisfrio; nesses casos, os
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acordos oferecem pontos intermedirios para o atendimento gradual de obrigaes comerciais recprocas na ALCA (particularmente para os pases menores ou menos desenvolvidos). Com base em dez anos de Nafta e de tarifas preferenciais para a Bacia do Caribe e para os pases andinos (com exceo da Venezuela), os Estados Unidos esto comprometidos com diversas daquelas iniciativas, incluindo reas de livre-comrcio com o Chile e com pases da Amrica Central (alm da Repblica Dominicana). Alm disso, outros pases da Amrica do Sul, como a Colmbia, o Peru e o Uruguai, solicitaram negociaes de reas de livre-comrcio com os Estados Unidos. De fato, essas iniciativas esto estabelecendo blocos para a construo da ALCA. A combinao desses acordos de livre-comrcio com as preferncias comerciais para o Caribe e a regio andina deve ajudar aqueles pases a se preparar para aderir ALCA, promovendo reformas comerciais e de suas polticas na regio (veja Schott 2001). Esses pases clamavam por esses acordos para ampliar seu acesso ao maior mercado unicado do mundo, para consolidar suas prprias reformas domsticas e em conseqncia para encorajar maiores investimentos em suas economias. Conquanto a ALCA v oferecer tambm esses benefcios embora diluindo o valor das preferncias comerciais bilaterais , esses acordos lhes do uma cabea de vantagem na competio com seus vizinhos no Cone Sul e com outros pases em desenvolvimento, ampliando o comrcio com os Estados Unidos e atraindo investimentos estrangeiros diretos. Por isso, o Brasil e seus parceiros de Mercosul tm estado compreensivelmente preocupados que, sob a ALCA, seu acesso ao mercado dos Estados Unidos venha a ser implantado lentamente para manter o valor das preferncias comerciais pelos pases menores at que o livre-comrcio no hemisfrio esteja inteiramente ou quase implementado. Isso, claro, signicaria muitos anos aps a ALCA entrar em vigor. Embora os funcionrios sejam muito corteses para vir a dizer isso, a poltica dos Estados Unidos enfrenta os negociadores brasileiros com uma escolha crua: acelerar as conversaes sobre a ALCA ou arriscar uma crescente discriminao contra os exportadores brasileiros no mercado dos Estados Unidos, enquanto reas de livre-comrcio so estabelecidas com outros parceiros no hemisfrio. A preferncia bvia dos Estados Unidos evidenciada pela visita do embaixador Zoellick a Braslia em maio de 2003 e expressa na Declarao Conjunta do encontro BushLula em 20 de junho de 2003 mitigar alguma possvel discriminao acelerando o ritmo em direo ao livre-comrcio no hemisfrio. Com a ALCA, os Estados Unidos tm duas metas centrais em vista. A primeira, o livre-comrcio nas Amricas, um componente integrante de uma estra-
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tgia global de comrcio dos Estados Unidos projetada para reduzir as barreiras ao comrcio e ao investimento e, dessa forma, aumentar o comrcio dos Estados Unidos, a produo e a produtividade e a renda dos trabalhadores estadunidenses. Segundo, a ALCA o eixo central de um grande nmero de iniciativas de alto nvel que procuram promover uma cooperao mais estreita no hemisfrio para lidar com problemas de presses econmicas, sociais e polticas. O objetivo comercial claro. Derrubar as barreiras de comrcio da Amrica Latina produzir novas e importantes oportunidades de exportao e de investimento para as empresas dos Estados Unidos. As empresas dos Estados Unidos beneciam-se e os trabalhadores dos Estados Unidos tambm, uma vez que empresas que exportam geralmente pagam salrios maiores e oferecem emprego mais duradouro do que as que no exportam (Lewis e Richardson 2001). O mesmo se aplica s empresas dos Estados Unidos que investem no exterior, uma vez que tambm so importantes exportadoras. Alm disso, a ALCA ajudaria a nivelar o campo de jogo para os exportadores dos Estados Unidos, reduzindo a discriminao resultante de outras reas de livre-comrcio na regio das quais os Estados Unidos no fazem parte. O Congresso dos Estados Unidos est particularmente preocupado com a discriminao contra os produtores dos Estados Unidos que pode surgir dos acordos de livre-comrcio que os pases da Amrica Latina assinem ou possam vir a assinar entre eles mesmos e com a Unio Europia126. Em alguns casos, esses acordos foraram empresas dos Estados Unidos a realizar suas exportaes por meio de suas fbricas situadas fora dos Estados Unidos, em detrimento dos trabalhadores estadunidenses. Segundo, os Estados Unidos se beneciam quando seus vizinhos prosperam e os processos democrticos se aprofundam. A ALCA ajudaria a fortalecer os fundamentos econmicos sobre os quais os pases da Amrica Latina e do Caribe construram suas sociedades democrticas. Alm disso, a perspectiva de melhores relaes comerciais pode agir como um m, atraindo o apoio dos pases da Amrica Latina a outras importantes metas polticas e diplomticas dos Estados Unidos, incluindo a cooperao na luta contra as drogas, a melhoria das condies ambientais e de trabalho, o apoio s reformas educacionais e o fortalecimento da democracia. Assim, uma ALCA poderia ter importantes efeitos colaterais sobre todas as relaes dos Estados Unidos com a regio. Para o Brasil e seus parceiros do Mercosul, o mercado dos Estados Unidos a razo econmica para participar da ALCA. O Brasil, em particular, precisa ampliar suas exportaes, especialmente para os principais mercados industriais
126
Para uma anlise das iniciativas de livre-comrcio europias, consulte Schott e Oegg (2001).
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da Amrica do Norte e da Europa Ocidental (e por isso que est negociando tambm um acordo de livre-comrcio com a Unio Europia). At certo ponto, as negociaes da ALCA impulsionam as negociaes paralelas do Brasil com a Europa, e vice-versa. Mas no provvel que qualquer negociao produza as reformas agrcolas procuradas pelos exportadores brasileiros; de fato, no est claro como um acordo regional possa desmantelar subsdios ecazmente se outros importantes recebedores de subsdios fora do pacto no seguirem o exemplo. Por esse motivo, a ALCA e a rea de Livre-Comrcio entre os Estados Unidos e o Mercosul precisam estar emparelhadas com o progresso na Rodada de negociaes de Doha da OMC, na qual o Brasil e seus parceiros de Mercosul podem atuar com outras naes exportadoras de produtos agrcolas para pressionar por controles multilaterais sobre os subsdios agrcolas. De fato, Estados Unidos e Brasil compartilham objetivos-chave na OMC, relativos importncia de conseguir cortes profundos nos subsdios agrcolas e nas barreiras de acesso ao mercado. Como observado acima, a melhoria no acesso maior economia do mundo geraria um grande aumento nas exportaes brasileiras e contribuiria signicativamente para o crescimento do PIB. Mas, se as barreiras dos Estados Unidos permanecerem intactas, a promessa da ALCA viria abaixo. por isso que o presidente Luiz Incio Lula da Silva tem expressado os mesmos argumentos de seu predecessor, Fernando Henrique Cardoso, o qual repetidamente desaava os funcionrios dos Estados Unidos a se comprometerem com a remoo de barreiras-chave dos Estados Unidos para as exportaes brasileiras de ao, de produtos ctricos e de outros produtos, e advertia que o Brasil no assinaria um acordo que no inclusse maior acesso ao mercado dos Estados Unidos. Conquanto o aumento do comrcio seja importante, um benefcio ainda mais fundamental da ALCA seria seu impacto sobre os uxos de investimento direto na regio. Sem dvida, a atrao de investimentos diretos exige a aliana de boas polticas internas a um ambiente empresarial favorvel. A esse respeito, o Brasil e seus vizinhos ainda tm muita lio de casa a fazer. Trs grandes esforos merecem particular ateno: reestruturao do sistema bancrio, reduo dos dcits scais e reduo dos pesados impostos e das polticas governamentais que bloqueiam a produtividade e elevam os custos das transaes (comumente chamados de custo-Brasil). Tais reformas nunca so fceis de realizar em governos democrticos, dada a diversidade de vises e interesses econmicos nas diversas tendncias polticas. Mas a promessa de melhor acesso ao mercado dos Estados Unidos deveria oferecer incentivos signicativos para levar adiante o programa de reformas e encorajar as entradas dos investimentos diretos estrangeiros. A chave para o sucesso na ALCA para os Estados Unidos e para o Brasil especialmente se precisarem atender ao prazo nal de negociao de janeiro de 2005
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consiste em focalizar mais nitidamente sobre os problemas cruciais de acesso ao mercado. Isso signica tanto a liberalizao de tarifas e cotas existentes como a reforma de prticas administrativas e governamentais, que, de fato, estorvam a capacidade de vender em mercados externos (incluindo padres discriminatrios, procedimentos alfandegrios e polticas de proteo imprevisveis). O negcio da ALCA no pode ser fechado, muito menos vendido a legisladores nacionais, sem abrir novas oportunidades de comrcio e investimentos no hemisfrio. O que pode ser alcanado? provvel que a eliminao de todas as tarifas seja a base da negociao, sendo atingido algum equilbrio entre as reformas no comrcio dos produtos agrcolas dos Estados Unidos e o aumento no acesso aos mercados de servios e de compras governamentais da Amrica Latina. Em relao s compras governamentais, os negociadores da ALCA devem conseguir concordar sobre princpios que ofeream transparncia s licitaes pblicas e s diretrizes para as ofertas abertas. Alm disso, tais regras devem ser complementadas por um compromisso de negociar, dentro de cerca de cinco anos, uma lista de entidades cujas compras seriam atendidas por meio dessas novas obrigaes. Em relao aos servios, o resultado preferido seria um acordo sobre uma lista negativa que compreenda todos os servios sujeitos a taxas ou impostos da ALCA, exceto aqueles explicitamente relacionados procurando manter as excees em um nvel mnimo. Em contraste, as novas iniciativas de elaborao de normas precisaro ser enfocadas com maior esmero. Na rea de Direitos da Propriedade Intelectual, por exemplo, provvel que os negociadores alcancem resultados sobre obrigaes relacionadas ao e-commerce uma vez que tais providncias beneciariam pases da Amrica do Norte e da Amrica do Sul. O antidumping que no contexto das relaes Estados UnidosBrasil principalmente um problema referente ao ao provavelmente ser adiado para as conversaes na OMC, embora eu no esteja otimista sobre mudanas signicativas nas regras existentes em resultado dessas negociaes (alm daquilo que j est sendo considerado como resultado de decises do processo de soluo de controvrsias da OMC )127. Por outro lado, tratamento especial para os parceiros da ALCA em casos de proteo poderiam acompanhar at certo ponto o mesmo conjunto de precedentes do Nafta. Tambm no afastaria a possibilidade de que algum progresso possa ser feito em relao ao problema do ao no contexto da ALCA, dependendo da reestruturao do setor siderrgico dos Estados Unidos durante o perodo de preservao das protees e concordncia com as decises das cortes de falncia dos Estados Unidos.
127
Observe que ambos os subsdios e medidas antidumping no foram regulamentados na associao de livre-comrcio Estados UnidosCanad nem no Nafta (veja Hufbauer e Schott, 1993).
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Sou menos otimista, contudo, quanto a algumas vacas sagradas do protecionismo dos Estados Unidos poderem vir a ser sacricadas, especialmente o acar. Isso no apenas um assunto delicado para os polticos dos Estados Unidos, mas as rendas da cota de acar que o programa dos Estados Unidos distribui a fornecedores menos competitivos ao mercado dos Estados Unidos incluindo outros produtores da Amrica Latina e do Caribe tenderiam a desaparecer se a ALCA tornasse o mercado livre para o Brasil (e para a Austrlia, sob um acordo de livre-comrcio separado). Alm disso, dado o fato de que o resultado mximo realizvel seria uma expanso modesta das cotas de acar dos Estados Unidos, o lucro limitado para o Brasil parece quase no compensar o dispndio do capital de negociao. 7.4 Concluso Em suma, os Estados Unidos e o Brasil tm signicativo interesse em aprofundar suas relaes bilaterais de comrcio. Ambos tm objetivos comuns de levar avante reformas em seu comrcio interno e externo. Ambos se beneciaro com uma abertura de seus mercados que estimule a concorrncia e a inovao em suas economias, impulsione a produtividade e aumente o crescimento. Ambos tm um papel de liderana e responsabilidade para assegurar que as negociaes comerciais sejam bem-sucedidas no hemisfrio e na OMC. Para o Brasil, um momento propcio para ir avante na frente comercial. O Brasil precisa de uma contribuio mais forte das exportaes para compensar a lenta demanda domstica e impulsionar o crescimento econmico. O novo governo tem pouco tempo para realizar as reformas necessrias em sua economia interna e em suas polticas de comrcio; ele precisa tirar proveito de sua taxa de cmbio competitiva que reduziu as presses protecionistas para reduzir o ignbil custo-Brasil interno e as barreiras externas s exportaes brasileiras. Para os Estados Unidos, relaes mais prximas com o Brasil reforariam os esforos realizados durante dcadas para promover o desenvolvimento econmico e fortalecer os processos democrticos na regio. O aumento no comrcio e no investimento pode ajudar a melhorar a renda e o emprego em ambos os pases, abrir novos canais para a cooperao poltica e o intercmbio cultural e fortalecer as perspectivas de integrao hemisfrica. Ao trmino de seu encontro em Washington em junho de 2003, ambos os presidentes comprometeram-se a traar uma direo determinada recentemente em nosso relacionamento, guiada por uma viso compartilhada de liberdade, democracia, paz, prosperidade e bem-estar para nossa populao, a m de
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promover a cooperao hemisfrica e mundial. Ambos os pases esto comprometidos com o aprofundamento de sua relao bilateral; ambos compartilham o desao e a responsabilidade para assegurar que as negociaes de comrcio alcancem os melhores resultados para seus cidados e para os de seus parceiros comerciais no hemisfrio e em todo o mundo. 7.5 Referncias HUFBAUER, Gary C.; SCHOTT, Jeffrey J. Nafta : an assessment (ed. rev.). Washington: Institute for International Economics, 1993. HOWARD, Lewis; RICHARDSON, J. David. Why global commitment really matters! Washington: Institute for International Economics, 2001. ROSE, Andrew K. Which international institutions promote international trade? Discussion Paper 3764. London: Centre for Economic Policy Research. Jan, 2003. SCHOTT, Jeffrey J. Prospects for free trade in the Americas. Washington: Institute for International Economics, 2001. SCHOTT, Jeffrey J.; OEGG, Barbara. Europe and the Americas: Toward a TAFTASouth? The World Economy , v. 24, n. 6, jun., p. 745-759, 2001. United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD). World investment report. Geneva, 2003. United States Department of Commerce, Bureau of Economic Analysis (BEA), 2003. United States International Trade Commission (ITC), 2003. United States Trade Representative (USTR). National trade estimate report on foreign trade barriers (www.ustr.gov), 2003.
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COMENTRIOS AOS TEXTOS DA TERCEIRA PARTE
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Comentrios aos textos da terceira parte: Comrcio bilateral e regional e negociaes hemisfricas e multilaterais
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Comentrios do professor Marcelo de Paiva Abreu (PUCRJ) aos textos de Jeffrey Schott e de Rubens Antnio Barbosa simplesmente impossvel tratar adequadamente todos os temas suscitados por dois textos extremamente estimulantes, especialmente tentadores no caso dos temas histricos abordados pelo embaixador Rubens Barbosa. O foco dos dois trabalhos , de algum modo, a importncia dos obstculos no Brasil e nos Estados Unidos concluso exitosa das negociaes da ALCA, pelo menos at o nal de 2004. Penso que, no Brasil, os lobbies protecionistas so ainda extremamente poderosos e incluem, em posio preponderante, muitas das empresas estrangeiras que operam no pas. Embora no tenha havido retrocesso importante da liberalizao comercial nos ltimos anos, persistem na agenda brasileira curiosas reincidncias protecionistas, tais como a volta de programas de estmulo a investimento estrangeiro baseados em desempenho exportador, hoje proibidos pela Organizao Mundial do Comrcio. Talvez mais importante: h forte resistncia poltica ALCA, que, quase sempre, vem dos coraes e no das mentes. Nos Estados Unidos, por outro lado, o conjunto factvel de solues para as negociaes da ALCA foi terrivelmente restrito pela economia poltica da proteo com decises como as condicionalidades da Trade Promotion Authority, as salvaguardas do ao e a Farm Bill. Isso est reetido em algumas das consideraes de Jeffrey Schott, por exemplo, quando menciona como objetivos das negociaes a eliminao recproca das tarifas sobre produtos industriais e a reduo da proteo para produtos agrcolas sensveis nos Estados Unidos. Logo frente sugere que poderia haver uma negociao envolvendo proteo agricultura nos Estados Unidos e servios e compras pblicas do lado brasileiro. Dicilmente a proteo ao acar seria justicada, como se prope, pela existncia de rendas de escassez associadas ao direito de exportar a preos mais altos para os Estados Unidos. A gerao de rents da natureza das cotas, atrapalha seu desmantelamento porque cria interesses exportadores na manuteno do statu quo, mas est longe de justicar seu uso. As limitaes s concesses dos Estados Unidos esto tambm reetidas na oferta norte-americana de acesso a mercados na ALCA, que abandona a tradicional idia de tratamento de nao-mais-favorecida aplicado integrao regional e prev ofertas diferenciadas para quatro grupos de economias, reservando o pior tratamento ao Mercosul. De forma similar, os Estados Unidos adotaram a estratgia de tentar excluir in limine do mbito da ALCA temas desconfortveis do seu ponto de vista, como subsdios agricultura e antidumping, com base no
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argumento de que seriam essencialmente sistmicos e, portanto, s poderiam ser negociados multilateralmente. Essa artimanha norte-americana saiu pela culatra, pois estimulou que o Brasil apresentasse por simetria a proposta dos trs trilhos (que so dois), segundo a qual regras relativas a investimentos, servios, propriedade intelectual e concorrncia seriam reservadas para negociaes multilaterais em Genebra. uma maneira engenhosa de obstruir as negociaes, que no repercutiu bem entre os parceiros latino-americanos, mas mostra quo discricionria a postura negociadora norte-americana. tradicional que se fale em dever de casa quando se trata dos requisitos para formao de uma zona de livre-comrcio. uma boa idia, mas deve ser seguida por todos os seus futuros integrantes. certo que o Brasil se tem demonstrado relapso, sem a aplicao desejvel dado o seu papel proeminente nas negociaes. Mas infelizmente o mesmo pode ser dito dos Estados Unidos luz de sua poltica comercial recente. Alm disso, a esse pas, como o grande proponente e protagonista do processo da ALCA, cabe a responsabilidade da iniciativa no processo, indicando a seriedade de propsitos quanto abertura de seus mercados para produtos sensveis. As medocres propostas dos Estados Unidos at agora na ALCA parecem reetir certo ceticismo quanto capacidade poltica de interferir com produtos sensveis antes da eleio no nal de 2004. Uma ALCA que resulte de negociaes equilibradas desejvel e pode contribuir para que o Brasil reencontre a trajetria de desenvolvimento sustentado. Mas deve incluir pelo menos substancialmente todo o comrcio, de acordo com o disposto no artigo XXIV, e idealmente todo o comrcio. irrealista pensar que o Mercosul, e em particular o Brasil, vai abrir seu mercado sem alguma reciprocidade signicativa. O Brasil tambm tem Congresso, e, para prosseguir na liberalizao comercial, o governo ter de ser capaz de mostrar opinio pblica quais os novos mercados abertos s exportaes brasileiras. Na ltima negociao comercial bilateral entre Brasil e Estados Unidos, em Washington, em 1935, logo aps a reverso da poltica comercial norte-americana, sob a inuncia de Hull e Welles, o governo norte-americano, em nome de uma estratgia de algo por nada obter alguma concesso sem fazer qualquer concesso , andou brandindo a ameaa de taxar o caf, na lista livre dos Estados Unidos desde a dcada de 1870. No funcionou. Descobriu-se que, mesmo no caso de uma economia de menor tamanho, algo por nada esbarra na economia poltica da proteo do parceiro menor.
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Comentrios do economista Paolo Giordano (BID)* aos textos de Rubens Barbosa e de Jeffrey Schott
Comentar brevemente os trabalhos de duas distintas personalidades do calibre do embaixador Rubens Barbosa e do economista Jeffrey Schott uma empresa rdua. Ambos os escritos apresentam de maneira precisa, detalhada e complementar a trajetria histrica das relaes econmico-diplomticas entre o Brasil e os Estados Unidos, delineando os elementos crticos para interpretar a economia poltica da fase nal das negociaes da rea de Livre-Comrcio das Amricas (ALCA). Apesar de apresentar enfoques diferentes, ambos destacam o novo paralelismo entre as negociaes regionais da ALCA e as multilaterais da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Da mesma forma, os dois textos concorrem em registrar a importncia estratgica da identicao dos temas sistmicos, isto , aqueles que, por sua natureza intrnseca, podem ser tratados mais facilmente, ou qui exclusivamente, em um foro multilateral. Os dois ensaios tambm coincidem em assinalar, mesmo que apenas en passant, a relevncia das polticas da Unio Europia para essa problemtica e para o contexto estratgico das negociaes da ALCA em geral. Esses temas, que foram recentemente objeto de intensos debates pblicos, so cruciais no somente para a denio da arquitetura institucional da ALCA, mas tambm para a natureza da interao entre o multilateralismo e o regionalismo nas prximas dcadas. Partindo do enfoque de um economista europeu, o seguinte comentrio procura, portanto, assinalar alguns critrios teis para avaliar os custos e os benefcios da ALCA (Devlin e Giordano, 2003) e para apreciar a interao estratgica entre a ALCA e o Acordo de Associao Unio EuropiaMercosul (Giordano, 2002), com a inteno de contribuir ao debate segundo uma perspectiva complementar dos autores. A negociao simultnea de uma rodada multilateral na OMC e de novos e ambiciosos esquemas de integrao NorteSul como a ALCA e a Associao Unio EuropiaMercosul um fato sem precedentes que poderia produzir importantes ganhos de bem-estar e oportunidades de desenvolvimento, expandindo o acesso aos mercados e reforando as regras do sistema comercial internacional. Sem embargo, conveniente observar que os ganhos de bem-estar se produzem principalmente quando se logram expandir os uxos de comrcio. Ambos os autores identicam nitidamente as foras da economia poltica que
* As opinies expressadas neste texto so de exclusiva responsabilidade do autor e no representam as posies do Banco Inter-Americano de Desenvolvimento.
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explicam tanto as presses para excluir certos produtos do regime de livre-comrcio como tambm os motivos estratgicos para apresentar ofertas de acesso em desacordo com o princpio da nao-mais-favorecida. No obstante, preciso sublinhar que essas tticas de negociao geram um custo de ecincia e resultam em um menor bem-estar, que poderia ser redistribudo aos consumidores e trabalhadores, em particular aos mais pobres. Retomando a metfora de Schott: no preciso ser um economista de torre de marm para ter a certeza de que, em um mundo de segunda melhor alternativa (second-best), um acordo plurilateral de integrao profunda (deep integration) prefervel a um acordo de tipo centro-radial (hub-and-spoke) de integrao supercial (shallow integration). Por outro lado, os economistas justicam negociar no foro multilateral as regras relativas aos assuntos sistmicos que impliquem casos de caronas (free-riders) que se do quando as reformas beneciam terceiros sem que eles paguem um preo correspondente. Parece ento racional tratar de minimizar os custos associados a esse problema de ao coletiva encaminhando a negociao de certos temas sistmicos OMC. No obstante, para maximizar os benefcios da ALCA, tambm importante denir regras e polticas que acompanhem a transio ao livre-comrcio. Por exemplo, regras que melhorem os sistemas de administrao dos contingenciamentos aduaneiros, regras que favoream a participao dos setores rurais no comrcio de produtos agrcolas ou regras que promovam a modernizao institucional para garantir uma eciente implementao dos acordos sanitrios e tossanitrios (SPS) para citar exemplos unicamente no mbito agrcola. Espera-se, ento, que a discusso sobre os custos determinados pela presena de caronas no continue ocultando a discusso de igual importncia sobre as polticas necessrias para maximizar os benefcios derivados do livre-comrcio e para melhorar sua distribuio em favor dos setores mais pobres. Essas observaes permitem abordar o tema do grande convidado silencioso da ALCA: a Unio Europia e seu modelo de integrao regional profunda. Ambos os autores mencionam que a ALCA permitiria aumentar o poder de negociao dos Estados Unidos e do Brasil nas negociaes comerciais com a Unio Europia. Esse um fato indiscutvel que supe, sem embargo, que a Unio Europia mantenha uma atitude defensiva determinada principalmente pelo objetivo de minimizar os eventuais efeitos de desvio de comrcio que surgiriam da ALCA. Conjecturando que as negociaes Unio EuropiaMercosul possam ser aceleradas por confrontar-se com menores resistncias ideolgicas e obstculos sistmicos, cabe ento perguntar quais seriam as conseqncias de uma rpida concluso do Acordo de Associao Unio EuropiaMercosul sobre o processo da ALCA. Um acordo entre a Unio Europia e o Mercosul poderia ter um impacto sobre o atual equilbrio entre a velocidade da negociao e a profundidade
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do futuro acordo da ALCA. A concluso do acordo inter-regional Unio EuropiaMercosul poderia criar incentivos defensivos para que o Brasil e os Estados Unidos acelerem a transio para um regime de livre-comrcio no hemisfrio ocidental, o que seria em si mesmo um fato de grande importncia histrica. Mas, reconhecendo que, diferentemente do estabelecido no marco da ALCA, a Unio Europia prope um modelo de integrao profunda baseado em um forte nexo entre cooperao e comrcio (Devlin et al., 2002), a concluso das negociaes Unio EuropiaMercosul poderia tambm criar incentivos para reforar o Mercosul e para que os pases da ALCA se encaminhem para um projeto de integrao mais profunda e dem luz uma ambiciosa iniciativa de cooperao hemisfrica que ajude os pases de menor desenvolvimento relativo a encarar de maneira bem-sucedida os desaos do livre-comrcio NorteSul. Essas consideraes permitem enfatizar dois elementos de transcendental relevncia para o futuro da ALCA. Por um lado, desejvel que as negociaes da Agenda de Doha para o Desenvolvimento na OMC ganhem maior mpeto, de modo que sejam removidos os obstculos sistmicos para lograr um acordo hemisfrico equilibrado para todos os participantes. Por outro lado, espera-se que, conforme ao esprito e letra dos mandatos de negociao tanto da OMC como da ALCA, se consiga colocar o livre-comrcio, o multilateralismo e o regionalismo ao servio do desenvolvimento e da reduo da pobreza. Ambos os processos contribuiriam sem dvida para restabelecer entre o Brasil e os Estados Unidos o clima de cooperao que prevalecia no nal dos anos 1950 e que, como indica o ensaio do embaixador Barbosa, foi essencial para a modernizao da economia brasileira. Referncias DEVLIN, R.; GIORDANO, P. The old and new regionalism: Benets, costs and implications for the Free Trade rea of the Americas. In: ESTEVADEORDAL, A.; RODRIK, D.; TAYLOR, A.; VELASCO, A. FTAA and beyond: Prospects for integration in the Americas. Harvard University Press, 2003. DEVLIN R., ESTEVADEORDAL A.; KRIVONOS E. The trade and cooperation nexus: how does the MercosurEU process measure up? In: GIORDANO, P. An integrated approach to the European UnionMercosur Association. Paris: Chaire Mercosur de Sciences Po, 2002. GIORDANO P. An integrated approach to the EUMercosur association. Paris: Chaire Mercosul de Sciences Po, 2002. Traduzido do original em espanhol por Paulo Roberto de Almeida.
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QUARTA PARTE
Perspectivas futuras das relaes bilaterais
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Perspectivas do Brasil como modelador das relaes bilaterais com os Estados Unidos
Thomaz Guedes da Costa*
Thomaz Guedes da Costa, Ph.D. pela Universidade de Colmbia, Professor de Assuntos de Segurana Nacional, na National Defense University, e coordena o 70W, um projeto para o estudo das relaes entre Estados Unidos e Brasil. As concepes expressas neste ensaio so as do autor e no necessariamente reetem a poltica ocial ou a posio do governo dos Estados Unidos. O autor grato pelos comentrios de Linda Denning.
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8.1 Introduo Em um artigo recente, Sydney Weintraub concluiu que o componente da ignorncia mtua era uma caracterstica-chave da relao bilateral entre Brasil e Estados Unidos. Na populao geral, muitos indivduos podem estar inconscientes, uns em relao aos outros, de caractersticas signicativas quais so suas aspiraes profundas, como funciona a poltica de seu pas, como tomam decises que moldam valores e atitudes polticas128. Embora parea impossvel esperar que as pessoas e os planejadores de cada pas possam reduzir signicativamente a lacuna indicada por Weintraub, prudente estar atento aos vnculos notveis e cada vez maiores nas trocas, nos uxos de informao e na procura de novos foros sobre as transaes entre os dois pases. Essas crescentes trocas esto sendo inuenciadas por dois episdios recentes. A surpresa dos ataques terroristas em setembro de 2001 e a eleio do presidente Lula no Brasil parecem ter alterado algumas das hipteses que guiam as concluses sobre o futuro das relaes entre Estados Unidos e Brasil. Embora para muitas pessoas em cada um desses pases tais eventos possam ter natureza, signicado e valor diferentes, eles se tornam pontos de partida ou de inexo nos modelos analticos quando americanos e brasileiros se esforam para entender uns aos outros, os governos, as atitudes sociais e as vias para um futuro compartilhado na poltica mundial. Para os brasileiros, o problema mais desaador avaliar como os Estados Unidos atuaro no sistema internacional de agora em diante, quando o terrorismo determina a tnica da ameaa poltica ao povo americano e delineia a atuao poltica de Washington. Os Estados Unidos conseguiro isolar a guerra ao terror e proliferao de armas de destruio em massa das relaes econmicas globais? Para os americanos, as dvidas sobre esse relacionamento parecem originar-se da disposio do Brasil a compartilhar uma viso comum, quer dizer, vises formuladas por Washington, sobre esses assuntos e a cooperar com os Estados Unidos encontrando meios de ampliar a riqueza material em um mercado internacional e manter um ambiente internacional seguro. Washington determinou a guerra global ao terrorismo como seu principal campo de referncia, o qual atualmente regulamenta as associaes com aliados, as confrontaes com os oponentes e as barganhas com outros atores polticos que se reservam o direito de no se envolver nas cruzadas de Washington ou que podem dispor-se a reagir somente quando pressionados pelos Estados Unidos. Para os americanos, quando fazem uma retrospectiva dos problemas econmicos, sociais e polticos da Amrica Latina e realizam negociaes para a rea de
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WEINTRAUB, Sydney. The Brazil-U.S. relationship: a tale of mutual ignorance. In: Issues of International Political Economy, jun. 2002, n. 30. Washington, CSIS. Disponvel em: <http://www. csis.org/simonchair/issues200206.htm>.
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Perspectivas do Brasil como modelador...
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Livre-Comrcio das Amricas (ALCA), o governo Lula foi uma surpresa agradvel, pois continua a seguir as mesmas polticas e as orientaes econmicas do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso. A convergncia desses episdios atualmente gera, e continuar a gerar, um alto grau de indenio e ansiedade nas relaes bilaterais entre os dois pases. Como o Brasil interagir com os novos princpios dos Estados Unidos na poltica de poder mundial em uma prolongada guerra ao terrorismo? Quais so as preferncias conceituais e as campanhas operacionais que o Brasil pode sugerir pela prtica de sua poltica externa ao enfrentar a primazia dos Estados Unidos em problemas de segurana, econmicos e tecnolgicos e no intercmbio comercial nos foros multilaterais, na coalizo dos apoiadores (dos Estados Unidos), ou no plano bilateral? Olhando para as relaes BrasilEstados Unidos, a maioria dos crticos poderia sustentar argumentos de sua relevncia utilizando os ricos registros histricos de vnculos, desde Tiradentes e os incondentes, anados com a losoa poltica derivada da Revoluo Americana, at o valor das atuais relaes econmicas bilaterais, exemplicadas pelos avies da Embraer, que percorrem quase todo o cu da Amrica129. Durante quase dois sculos, os Estados Unidos, como pas e como sociedade, tm sido um forte ponto de referncia para os brasileiros130. A penetrao da cultura, cincia e tecnologia, prticas empresariais, investimentos, turismo, prticas de sade e hbitos de consumo dos Estados Unidos estabeleceram fortes laos de identicao e de preferncia e criaram relaes
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Entre algumas notveis anlises sobre as relaes BrasilEstados Unidos, veja SOARES LIMA, Maria Regina. As relaes do Brasil com os Estados Unidos: 19641990. In: ALBUQUERQUE, J. A. Guilhon (Org.). Sessenta anos de poltica externa brasileira (19301990): o desao geoestratgico [Coleo Sessenta Anos de Poltica Externa Brasileira (19301990)]. So Paulo: Annablume/Nupri/USP, 2000. v. 3, p. 67-84. FLECHA DE LIMA, Paulo Tarso. As relaes BrasilEstados Unidos, uma viso prospectiva. In: Revista Parcerias Estratgicas. Braslia: Centro de Estudos Estratgicos, v. 1, n. 5, set. 1998. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/CEE/revista/Parcerias5/relabras.htm>. LAMPREIA, Luiz Felipe. Speech of the Minister of Foreign Relations, Luiz Felipe Lampreia, upon receiving the Personality of the Year Prize from the Brazil-United States Chamber of Commerce. Nova York: 19 out. 2000. Disponvel em: <http://www.mre.gov.br/sei/lamp-premio.htm>. SARDENBERG, Ronaldo Motta. As relaes BrasilEstados Unidos. In: Carta Internacional, 68. So Paulo: NUPRI/USP. Disponvel em: <http://143.107.80.37/nupri/carta684a.htm>. FERREIRA, Oliveiros S. A crise da poltica externa, autonomia ou subordinao? Rio de Janeiro: Editora Revan, 2002. HIRST, Mnica (Org.). BrasilEstados Unidos na transio democrtica. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985. BANDEIRA, L. A. Moniz. BrasilEstados Unidos: a rivalidade emergente, 19501988. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1989. LESSA, Antnio Carlos. A vertente perturbadora da poltica externa durante o governo Geisel: um estudo das relaes BrasilEUA (19741979). In: Revista de Informao Legislativa. Braslia, 35, jan./mar. 1998, n. 137, p. 76-79. notvel que, entre 1995 e 2002, os Estados Unidos sejam o principal destino de 41% das bolsas oferecidas pelo principal rgo brasileiro para o desenvolvimento cientco do Brasil. Veja Brazil. CNPq. Resenha Estatstica do CNPq 19952000, p. 103. O Reino Unido segue com 19%, a Frana com 13% e o Canad e a Alemanha com 5%.
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sociais robustas, embora assimtricas. Mas o resultado um exemplo claro da fora da sociedade internacional construda pelo interesse prprio de indivduos, no medido apenas pelas relaes ociais, como armou Hedley Bull131. Esse ensaio parte de situaes e hipteses selecionadas na cena poltica do Brasil e pretende relacion-las a concluses que repercutam sobre as perspectivas para as relaes bilaterais. Uma escolha em termos de estilo foi feita para dirigir a narrativa principalmente para o leitor dos Estados Unidos. De regra, tolo pensar predominantemente sobre o futuro, at mesmo sob o verniz de um debate acadmico, enquanto se busca juntar concluses durveis, robustas e elegantes com base em suposies e conjecturas que possuem validade muito limitada. As exasperadoras incertezas sistmicas globais dos mercados econmicos, do terrorismo, do crime organizado transnacional e dos movimentos da populao e da mobilidade social sugerem que se conjecture sobre os riscos, oportunidades e custos antes de oferecer opes, de fazer grandes apostas ou de tomar atitudes ou decises sem ganhos ou perdas132. 8.2 O foco atual: de novo o pragmatismo responsvel ? A preocupao de controlar a dvida pblica brasileira, produzindo supervit no comrcio exterior e atraindo investimentos estrangeiros, com um tmido envolvimento nos problemas de segurana internacional, tem dominado a poltica externa do Brasil nos ltimos 20 anos. Essencialmente, o uxo de caixa das contas-correntes nacionais determinava o ajuste econmico interno e sua prioridade perante a harmonia externa. O que ocorrer se o valor dessa posio mudar? Como uma alterao no paradigma prevalecente da poltica externa brasileira se relaciona com o paradigma dos Estados Unidos, como o da escola jacksoniana, que oferece forte apoio para a defesa da ptria, enquanto procura rmar alianas exveis para travar uma guerra contra o terrorismo e assegurar acesso global aos mercados133?
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HEDLEY, Bull. The anarchical society, a study of order in world politics. New York: Columbia University Press, 1977, p. 8-19. Em um esforo para reduzir uma lacuna conceitual entre o pensamento sobre o futuro e as possibilidades estratgicas de produo enfrentadas pelos planejadores e por outros importantes agentes, quer no Brasil, quer nos Estados Unidos, emprestei e dou os devidos crditos s idias de Judy Courtney, Jane Kirkland e Patrick Viguerie em Strategy under uncertainty. In: Managing Uncertainty. Boston: Harvard Business School Publishing, p. 1-32. Veja a anlise perspicaz das escolas de pensamento em poltica externa dos Estados Unidos em MEAD, Walter Russell. Special providence: american foreign policy and how it changed the world. New York: Knopf, 2001. O autor coloca que os hamiltonianos vem a aliana entre o governo e as empresas
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A chegada de Lula presidncia , talvez, um sinal de que a escola do pragmatismo responsvel ter novamente oportunidade para dominar e controlar a poltica externa. A bagagem ideolgica, as personalidades e o personograma134, as promessas e propostas, as abordagens iniciais e o comportamento do governo Lula demonstram, no todo, uma nova combinao de tons ideolgicos e uso de estruturas e instrumentos exveis para rmar interesses e metas nacionais nos negcios externos do pas, tanto no campo econmico como no poltico135. Historicamente, o desempenho da poltica externa do Brasil mostra uma luta tradicional entre duas escolas na conceituao das relaes e no aspecto de torn-la real com outros atores. Com as mesmas idias de interesses nacionais que unem os brasileiros, as escolas mantiveram uma diferena fundamental na seleo e implementao dos elementos mais urgentes das relaes polticas e econmicas internacionais do Brasil. Por um lado, a escola desenvolvimentista-nacionalista apresenta uma atitude de olhar adiante que apresenta motivos para reorganizar as estruturas sociais internas e tornar o Brasil um pas forte, moderno e desenvolvido, soberano e inuente na procura de seus interesses no cenrio poltico mundial. Podemos localizar as razes dessa escola em muitos episdios anteriores de nacionalismo poltico no sculo XX ocorridos no Brasil; desde os tenentes, Vargas e seu regime, as tentativas de modernizao do Brasil e a imagem de independncia moldada por JK e por Jnio Quadros at o regime militar e sua diretriz de elevar o Brasil a uma posio de potncia mdia no mundo. Nas diversas ocasies em que essa escola subiu ao poder, os governos tentaram explorar toda a capacidade e os instrumentos do Estado controlador da economia para alavancar mudanas, ampliar os instrumentos do poder nacional e desenvolver polticas sob os valores de soberania, no-interferncia e autoconana, para minimizar os choques externos gerados de eventos em outras partes do sistema internacional. Por outro lado, o controle da poltica externa brasileira procurou conseguir benefcios que fossem plausveis economicamente e aceitveis politicamencomo um meio para a ao externa para produzir vantagens aos Estados Unidos na economia mundial. Os wilsonianos vem como uma obrigao fundamental a promoo da Amrica e de seus valores no exterior, com interesses protegidos pela expanso das normas de leis democrticas por toda a parte. Os jeffersonianos esto mais interessados na proteo da democracia domstica, embora permaneam apreensivos a respeito de aliados e do uso da fora militar. Os jacksonianos acreditam primeiro na segurana fsica e econmica da ptria americana com presena no exterior para promover tais interesses.
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Uma expresso criada em Braslia para as relaes de indivduos numa estrutura organizacional. Veja algumas anlises iniciais em: Poltica externa dispensa o rtulo da continuidade. O Estado de S. Paulo, 1o de fevereiro de 2003. Disponvel em: <http://www.estado.estadao.com.br/editorias/2003/02/01/pol022.html>.
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te, embora dependendo de interaes com uma economia capitalista global136. H certa ironia arraigada nessa escola de pensamento, desde que ela surgiu no Brasil. Embora Fernando Henrique Cardoso fosse um dos principais crticos tericos a estruturar a dependncia como uma crtica ao capitalismo e seus efeitos polticos e sociais, foi durante seu perodo como presidente do pas que os vnculos da economia do Brasil a entidades estrangeiras foram cuidadosamente estabelecidos, de maneira subordinada como prescreveria a teoria, para produzir estabilidade e benefcios a curto prazo, para superar as vulnerabilidades nanceiras do Brasil com um inuxo de capital. Essa nova verso da escola de pensamento oresceu e dominou a diplomacia durante o governo de Fernando Henrique Cardoso! Sob sua mais recente manifestao, os planejadores cuidadosamente pleitearam a defesa das contas-correntes do Brasil, enquanto o pas enfrentava limitaes nanceiras de longo prazo devidas particularmente a sua incapacidade de gerar poupana interna e capital para investimento e desenvolvimento. Especialmente na ltima dcada, no governo de Fernando Henrique, essa escola procurou promover a estabilidade poltica interna e uma economia de mercado que atrasse investimentos estrangeiros e ampliasse as exportaes por meio de ganhos de produtividade. Para garantir apoio poltico s necessidades nanceiras do Brasil, as decises de poltica externa se renderam a padres e credores internacionais. Os planejadores lutaram para armar uma atitude de esforo responsvel no controle de suas contas nacionais e de ser um parceiro convel e maduro, com o objetivo de obter apoio dos pases, instituies internacionais de emprstimos e de investidores privados, promovendo, ao mesmo tempo, a abertura da economia e de novos mercados. Seu principal fracasso foi interno a incapacidade de superar rapidamente as disparidades sociais para os eleitores brasileiros. Parafraseando Cervo e Bueno, o pragmatismo responsvel guiado pelas circunstncias e no aceita dicotomias ou restries. Envolve a aceitao das complexidades da realidade brasileira e global sem utilizar frmulas rgidas, bilaterais ou multilaterais, enquanto procura rmar boas relaes universalmente, com tolerncia racial, religiosa e ideolgica, segundo o cdigo moral de acordos e leis internacionais. Ela no apia nem exercita hegemonias137. No governo Lula, essa escola de pensamento em poltica externa pode se expandir com novos semitons ideolgicos,
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Discurso do embaixador Luiz Felipe Lampreia, Ministro de Relaes Exteriores, no IV Encontro de Ministros de Comrcio (IV Meeting of the Ministers Responsible for Commerce), So Jos da Costa Rica, 19 de maro de 1998. Disponvel em: <http://www.mre.gov.br/sei/ivrespocom.htm>. CERVO, Amado Luiz; BUENO, Clodoaldo. Histria da poltica exterior do Brasil. So Paulo: tica, 1992, p. 348-349.
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com a presena de um sabor de sindicato operrio e marxista e de fortes personalidades. Fidel Castro ainda uma estrela, embora de magnitude cadente. A implementao de novas atitudes e iniciativas na poltica externa de pragmatismo responsvel acumular situaes contraditrias no governo e produzir mensagens confusas aos estrangeiros. Embora a chegada de Lula ao poder tenha sido impulsionada por amplas e diferentes promessas opostas ao statu quo de dependncia do governo Fernando Henrique Cardoso, o novo presidente deve agir agora para reduzir as disparidades sociais e diminuir a frustrao popular derivada da conana depositada nos resultados econmicos e no bem-estar por meio da democratizao, privatizao e abertura da economia brasileira138. Mas, diferentemente da poca em que o pragmatismo responsvel orescia sob o regime militar, o atual governo no tem os instrumentos amplos e arbitrrios de subsdios, crditos e doaes de que uma economia dirigida pelo Estado dispunha, apesar da inecincia nas parcerias externas brasileiras realizadas nos anos 1970 para nutrir a aspirao politicamente desejvel de, ento, tornar o Brasil um poder internacional inuente. Alm disso, a credibilidade do Brasil com Lula ainda se mantm amarrada a compromissos com credores e investidores estrangeiros. No h uma perspectiva diferente na frente nanceira. O presidente Lula tem o desao de continuar a controlar a dvida interna e a dvida lquida do setor pblico. Ele deve continuar atendendo a exigncias de emprstimos externos porque as condies da economia nacional no se alteraram, seja para permitir uma substituio signicativa de pressupostos polticos externos, seja para permitir despesas extravagantes do Estado, nanciando relaes com novos parceiros estratgicos que esto com falta de caixa para cobrir seus prprios custos. No obstante, quanto mais economicamente estvel o Brasil se tornar, mais fcil pode ser para o novo governo se lanar em novos projetos impulsionados pelo Estado. Pode-se desejar explorar e cobrir seus custos com subsdios pblicos de empreendimentos julgados improdutivos pelo mercado. A veia nacionalista dessa escola certamente considerar os riscos mais cuidadosamente e os custos mais vigorosamente, quando o mercado do Brasil se abrir mais tarde ao comrcio e aos servios estrangeiros. O dilema daqueles que pertencem a essa escola reside na forma de melhorar a competitividade global das empresas brasileiras e, ao mesmo tempo, assistir as empresas ultrapassadas, ou que esto sendo superadas por sua prpria incapacidade de competir. Os proponentes dessa escola sero negociadores mais rgidos, movidos pela ideologia e pela responsabilidade de novas eleies.
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Para uma medida de declnio de satisfao, por exemplo, com a democracia no Brasil, consulte as pesquisas de Latinobarometro. Democracy clings on in a cold economic climate. In: The Economist, 17 de julho de 2002, p. 29.
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8.3 Negociaes comerciais: luzes ofuscantes e nuvens escuras? Atualmente, as negociaes comerciais constituem a luz condutora, brilhante e ofuscante que por muitos anos tem ditado a agenda internacional do Brasil, a interao de homens de negcios e de funcionrios governamentais entre os dois pases. H poucos indcios de que essa prioridade mude em um futuro prximo. Negociaes e resultados comerciais com satisfatria magnitude de utilidade so cruciais para o Brasil e para a sustentabilidade poltica dos polticos eleitos. Primeiro, a mquina econmica brasileira precisa de um resultado favorvel na evoluo do sistema comercial para sustentar o crescimento e a riqueza internos. Segundo, o Brasil, como seus vizinhos, no pode evitar a onda de integrao dos mercados de toda a Amrica e em todo o Atlntico, impulsionada por outros poderes, em geral, e pelos Estados Unidos, em particular. Terceiro, a ateno de planejadores, de legisladores, da mdia e de grupos de presso foram a agenda nacional e praticamente determinam o dilogo ocial entre Estados Unidos e Brasil. No mbito deste ensaio, deixando de fora as particularidades dos problemas e os objetivos das negociaes em assuntos comerciais, trs elementos se destacam no crescente entrelaamento entre os dois pases, com conseqncias indenidas. A estrutura das negociaes comerciais, alm daquelas que envolvem o uxo de servios e de propriedade intelectual, desaa os planejadores e pode moldar a forma como os brasileiros avaliaro a utilidade dos resultados e a natureza das relaes bilaterais, cooperativas e vantajosas para ambos (win-win). Por um lado, planejadores de ambos os pases esto avaliando a possibilidade de optar por uma innidade de acordos bilaterais entre os pases para a obteno de vantagens comerciais mtuas. Nas Amricas, o Chile padro, e a experincia chilena demonstra que os pases devem estar econmica e politicamente alinhados com os Estados Unidos para serem privilegiados com um tratado de livre-comrcio. Conquanto esses tipos de processos e acordos bilaterais possam representar um caminho rpido para ganhos marginais e para contornar barreiras associadas a esforos multilaterais, permanecem incertezas. Por outro lado, um acordo, tal como o visto no mbito do Mercosul para negociaes 4 + 1 com os Estados Unidos, parece ser uma atraente associao de foras para os pases-membros (do Mercosul). Pode no ser uma opo aceitvel para os Estados Unidos, porque ela parece aumentar o poder de barganha do Brasil. Complicando o assunto (ou talvez facilitando os movimentos em um confuso tabuleiro de Go), as negociaes lentas e simultneas dentro do mbito da Organizao Internacional do Comrcio, com procedimentos e cronogramas incertos para atender a prazos nais na rota traada pela Conferncia de Doha da OMC, oferecem um terceiro
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panorama, tanto para explorar possibilidades como para apoiar a procrastinao ou a obstruo feita por um determinado jogador. Se considerarmos os nveis complexos de barganha existentes no ambiente internacional de comrcio, servios e de outras negociaes econmicas, o resultado parece nebuloso. Se dois pases precisassem saber o resultado de um conito potencial de comrcio, geralmente iriam preferir chegar a um acordo em lugar de arcar com os custos de uma guerra139. Para observadores americanos, a relevncia da democracia brasileira promete aumentar a incerteza, uma vez que o jogo interno de interesses polticos isolados no tenha alcanado um consenso claro em relao a objetivos, estratgias, perdas potenciais e concesses inaceitveis em assuntos comerciais. Se de fato houver um processo de negociao, nem todas as posies esto denidas claramente, e o resultado pode ter vrias possibilidades e a pergunta para os estadunidenses responderem seria: Por que os brasileiros desistiriam a favor dos desejos de Washington sem luta, quando o Brasil tem um importante mercado potencial na Amrica do Sul? O valor percebido mutuamente por cada um dos mercados ampliar oportunidades e conitos, e o volume de trocas aumentar. Para os Estados Unidos, o fato de mais de 400 entre as 500 maiores companhias listadas na revista Fortune estarem operando no Brasil deve servir como conrmao da relevncia do pas. Do outro lado da moeda, entretanto, o potencial de poder futuro brasileiro na rea comercial coloca novas perspectivas. Por exemplo, a agricultura brasileira est crescendo muito rapidamente, com ganhos impressionantes na produtividade. O trabalho agrcola est em contnuo declnio, em uma taxa em torno de 1% ao ano. De 1990 a 2002, a rea cultivada cresceu 12%, enquanto a colheita de gros quase dobrou, com um ganho de 75% na produtividade. O agronegcio emprega 37% da mo-de-obra, produz 27% do PNB e realiza 41% das exportaes140. O Brasil pode dobrar sua produo de soja nos prximos 20 anos. A crtica de grupos de presso brasileiros dirigida Lei Agrcola dos Estados Unidos (U.S. Farm Bill) e a certas caractersticas do mandato negociador em matria comercial (Trade Promotion Authority) est ganhando fora nas posies assumidas na ampliao das negociaes141. Por isso a despeito do protecionismo , subsdios e tarifas podem ser defendidos fortemente em ambos os pases
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Para esse modelo, consulte FEARON, James D. Rationalist explanations for war. In: International Organization. n. 49:3, p. 397-414. Ministrio da Agricultura. Um pedao brasileiro de Primeiro Mundo. In: O Estado de S. Paulo, 30 de abril de 2003. Disponvel em: <http://www.estado.com.br/editorias/03/04/30/editoriais002. html>. Veja tambm O verdadeiro milagre brasileiro. In: Gazeta Mercantil, 22 de maio de 2003. Agricultura prioridade nos acordos, diz Rodrigues. In: O Estado de S. Paulo, 6 de maio de 2003. Disponvel em: <http://www.estado.com.br/editoriais/2003/05/06eco047.html>.
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na lgica da poltica local, e tambm podem rmar a base para um aumento de posies conitantes e de paralisao, enquanto perspectivas de vencedores e perdedores surgem no horizonte. Finalmente, Brasil e Estados Unidos devem estar preparados para coordenar as obscuras conseqncias em andamento de mudanas nos sistemas de comrcio, no apenas em suas respectivas economias mas tambm entre vizinhos que demonstraram incapacidade para participar nos novos megamercados. A utilidade do processo de negociao avaliada em um jogo contnuo, com muitas repeties, no vencido de uma vez por todas, mas produzindo utilidade satisfatria e renovadas expectativas em futuras rodadas de negociao. Embora a abertura do mercado brasileiro no tenha causado um aumento signicativo da competitividade do Brasil, do crescimento e da distribuio da renda, os ajustes ou reaparelhamento de setores enquanto o processo de privatizao avana lentamente, revelam novas caractersticas da produo nacional que apiam ou expandem a produo. O que torna o Brasil adaptvel a novos esquemas de integrao econmica o tamanho de seu mercado e da economia interna, sendo um grande mercado consumidor com uma infra-estrutura logstica estabelecida para a distribuio de produtos e servios. Mas como as economias mais fracas na Amrica do Sul iro se haver com as perturbaes de um novo acordo de livre-comrcio sem possuir vlvulas de escape sociais? Que tipo de presso social existir quando o ajuste aos mercados de produo signicar a migrao da mo-de-obra para setores mais competitivos? O que obscuro aos brasileiros que o Nafta ainda no estabeleceu uma justia social e oportunidades que possam conter o movimento migratrio dos mexicanos para os Estados Unidos. Como essa analogia ocorrer na Amrica do Sul? Fora do Nafta, o Brasil o nico pas que possui mercado interno de propores e interesses entrelaados com a economia dos Estados Unidos para exigir e barganhar concesses. A despeito dos acontecimentos, o estabelecimento de zonas de livre-comrcio deve resultar, em ltima instncia, em ajustes na sociedade. Junto com os Estados Unidos, o Brasil dever arcar com os custos de um ajuste regional s perturbaes socioeconmicas, como as presses do uxo de mo-de-obra e da distribuio de riqueza regional, problemas que as negociaes comerciais relutam em colocar sobre a mesa. O Mercosul j tem um impacto semelhante na sub-regio e no prprio Brasil. 8.4 Problemas de segurana internacional A segurana internacional tem ocupado um lugar secundrio na ateno e nas prioridades dos debates da poltica externa brasileira. Tradicionalmente, o Brasil se absteve de assumir grandes despesas de defesa, de intervir nos negcios
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internos de outros pases e de usar estratgias coercitivas ao enfrentar aqueles que desaam seus interesses na poltica internacional. Ele mantm relaes paccas com todos os seus vizinhos e cumpre todos os regulamentos de segurana internacionais. Seus funcionrios e diplomatas acreditam nas regras de direito internacional e de coexistncia pacca. No h nenhum fator concreto que sugira modicaes nessa tendncia. Aps sua participao no papel de mediador na resoluo dos conitos entre Peru e Equador e no Timor Oriental, no nal dos anos 1990, o aspecto mais saliente na agenda de segurana internacional do Brasil a participao estrangeira no fornecimento de equipamento militar para substituir o equipamento velho e obsoleto. As reaes dos representantes brasileiros ao ataque terrorista nos Estados Unidos em 2001 e s guerras que resultaram em mudanas de regime no Afeganisto e no Iraque foram discretas, embora atentamente acompanhadas pela populao geralmente preocupada. Expresses de reserva mais duras foram expressas conduta dos esforos diplomticos de Washington para obter autorizao legtima das Naes Unidas para a utilizao da fora contra Saddam Hussein. Uma reviso do sistema de segurana do hemisfrio ocidental tem estimulado pouca preocupao ou sensao de urgncia em Braslia, e a deciso do Mxico de adiar a conferncia de cpula programada para maio de 2003 no causou qualquer manifestao de pesar dos outros pases no hemisfrio. Interiormente, a legitimidade amplamente reconhecida do regime poltico do Brasil s prejudicada pela incapacidade do Estado para reduzir rapidamente a violncia gerada pelo crime organizado, particularmente na cidade de Rio de Janeiro. Apresentando tais padres em assuntos de segurana, quais so as perspectivas para as relaes bilaterais? Se for necessrio, ou se os Estados Unidos estiverem interessados em garantir o apoio brasileiro em assuntos de segurana internacional (isto , a guerra contra o terrorismo, aes contra pases que possuam armas de destruio em massa e promoo de troca de regime de determinados pases), ento Washington dever desenvolver maior legitimidade dos objetivos e das estratgias que os Estados Unidos desejam empregar na poltica global e regional. Tal providncia parece necessria a m de agregar e convencer outros agentes, se no apoiando, pelo menos no dicultando, as decises dos Estados Unidos. Mas essa equao pode ser obscura e problemtica. Percepes diferentes de um pas em relao a outro, relativas a ameaa, urgncia e valor, podem resultar em diferentes atitudes do Brasil e dos Estados Unidos. Um esforo para convencer outros a juntar-se de maneira informal coalizo dos apoiadores indispensvel para obter votos de apoio simblicos em foros internacionais e ajuda prtica e operacional com inteligncia, logstica e, no nal das contas, com sangue e poder de fogo. Uma poltica declarada de ao militar preventiva con-
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tra outros pases pode ser percebida no Brasil como ilegtima sob as diferentes lentes utilizadas para avaliar os riscos e as conseqncias, como um anncio de sua violao do direito internacional. Essas so generalidades que afetam as relaes dos Estados Unidos, em sua primazia global no apenas com o Brasil mas tambm com qualquer outro pas, como demonstraram as reaes aos movimentos externos dos Estados Unidos aps o 11 de setembro e a invaso ao Iraque. 8.4.1 As Naes Unidas e o multilateralismo Da perspectiva brasileira, a legitimidade de decises em arenas multilaterais em geral, e em instncias de direito e regimes internacionais em particular, estar ligada avaliao das posies dos Estados Unidos a respeito do uso da fora em assuntos de segurana internacionais e transnacionais nos prximos anos. Os prximos episdios de utilizao das Foras Armadas americanas no mundo, de forma preventiva, protegendo os combatentes dos Estados Unidos de ameaas legais no exterior, a negao do papel do Tribunal Penal Internacional e da respectiva legislao interna relativa ao uso da fora, como as regras e os procedimentos de abate que agora se desenvolvem no Brasil, estaro, todos, colocando questes que exigem a ateno de ambos os lados sobre o modo como as posies afetam reciprocamente suas atitudes. Alm disso, o fato de Washington reunir as Naes Unidas para apoiar sanes dos Estados Unidos dirigidas contra outros pases (ou agentes em estados inecientes) perdurar na relao, enquanto o Brasil prev a necessidade de se expressar em futuros episdios. A defesa tradicional de nointerveno nos negcios internos de outros Estados sem um mandato da ONU um assunto que pode acarretar diferenas potenciais entre os dois pases se o assunto vier tona novamente, talvez tanto como os eventos recentes colocaram o Mxico em oposio aos Estados Unidos na interveno no Iraque. O Brasil segue um rumo explcito e aberto para conseguir uma cadeira permanente em uma prxima reestruturao do Conselho de Segurana. Esse objetivo levou Braslia a aumentar o valor das decises do Conselho, lanar um maior protagonismo na presena internacional, em especial nos problemas de segurana e participao em foras de paz, e a procurar apoio de parceiros simpatizantes. Assim, o momento chegar em que os Estados Unidos precisaro decidir sobre essa aspirao e os objetivos brasileiros. A promoo da Repblica Popular da China ao conselho um precedente que ilustra o potencial para novas mudanas quanto percepo da alterao de poder no cenrio mundial. O Brasil e outros pases, como a ndia, a frica do Sul e a Alemanha, lutaro por reformas e por um novo projeto de Conselho. Os Estados Unidos tero, em uma eventual reforma do Conselho de Segurana das Naes Unidas, o interesse de apoiar um novo status para o Brasil naquele foro? Ou os Estados Unidos evitaro o
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assunto impedindo mudanas na Carta das Naes Unidas que venham a afetar o poder poltico no Conselho de Segurana ou na ONU? 8.4.2 A regio das trs fronteiras Um problema freqente, na maior parte das vezes oculto, o da suspeita de colaboradores terroristas na regio das trs fronteiras de Iguau. Essa regio representa um fracasso limitado de governana, onde a corrupo, a incompetncia ou a negligncia da autoridade criam um buraco negro de transio entre a legalidade e a ilegalidade, do qual se aproveitam o crime organizado, a corrupo e outros atores e grupos que cometem ilcitos. A coordenao entre Brasil, Argentina e Paraguai com os Estados Unidos deve permanecer sem maiores contestaes. As implicaes da guerra, empreendida pelos Estados Unidos contra o terrorismo, reetem-se na idia de o Brasil tornar-se um santurio para terroristas ou de que simpatizantes islmicos operem na regio de Iguau. Aqui, o Brasil e os pases interessados no assunto deparam-se com o dilema da inteligncia no se pode saber porque no h nenhuma evidncia do que est sendo procurado. Publicamente, o Brasil tem cooperado com seus vizinhos para ampliar o controle da rea de fronteira e reagir s preocupaes dos Estados Unidos. No h razo alguma para abandonar a hiptese de que todos os pases na regio tm vantagens na cooperao. O Brasil arma que continuar a buscar a nebulosa relao de sua rea de fronteira com os terroristas porque de seu prprio e melhor interesse exercer controle soberano sobre seus territrios. Intrinsecamente, medidas contra o crime organizado demandam aes dessa natureza. Uma situao legal delicada pode ser aquela em que as autoridades brasileiras venham a prender suspeitos e os Estados Unidos solicitem sua extradio. Alm disso, os planejadores em Braslia se comportam de uma maneira que parece impedir a pior situao, quer dizer, as autoridades brasileiras no desejam que o pas venha a sofrer sanes de Washington se a evidncia mostrar, contrariando as expectativas, que o Brasil foi negligente ao lidar com o terrorismo na regio. 8.4.3 Colmbia Se h uma mudana signicativa nas polticas do governo Lula em relao s de Fernando Henrique, ela reside na abordagem do Brasil aos problemas da guerrilha colombiana do narcotrco142. Embora os Estados Unidos e o Brasil sofram com agudos problemas de sade, econmicos e sociais relacionados ao
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A posio brasileira declarada em Brasil, Ministrio das Relaes Exteriores, Comunicado Conjunto Imprensa dos Presidentes da Repblica Federativa do Brasil, Luiz Incio Lula da Silva, e da Repblica da Colmbia, Alvaro Uribe Velez (Braslia, 7 de maro de 2003). Disponvel em: <http:// www.mre.gov.br/infocred/info077-03.htm>. Sobre noes de segurana relacionadas, consulte
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consumo de drogas ilegais e com as atividades criminosas violentas que acompanham tal consumo, o esforo coordenado de implementao de polticas em suas respectivas relaes com a Colmbia se destacar em futuro prximo. H uma percepo exaltada de que a produo e a exportao de drogas da Colmbia sejam problemas transnacionais, insuperveis por meio de medidas unilaterais e irredutveis pelo desejo de fechar fronteiras. No nal dos anos 1990, o comrcio ilegal e a violncia relacionada produo e ao trco de drogas da Colmbia atingiram o Brasil, junto com a presena das FARCs na regio de fronteira entre os dois pases. Para o Brasil, o crime organizado dos narcotracantes, enraizado em suas favelas e corrupo, e na aliana com quadrilhas colombianas, explodiu em violncia e intimidao em anos recentes, particularmente no Rio de Janeiro, no s desaando a segurana pblica como tambm a autoridade daquele Estado brasileiro para controlar certas reas urbanas. Ao longo da fronteira do Brasil com a Colmbia, a presena provvel das Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (FARCs) tem sido uma importante preocupao para o Exrcito brasileiro, seja porque a guerrilha pode buscar refgio no Brasil, seja porque pode ampliar seu apelo ideolgico e ganhar novos seguidores143. No tocante s FARCs, Braslia teve de desdobrar uma estratgia que impactaria a guerrilha, ao estabelecer incentivos de dissuaso ou punio para que os guerrilheiros no atravessassem a fronteira ou estabelecessem apoios logsticos ou polticos no lado brasileiro. Mais uma vez, o comportamento do governo Lula surpreendeu. Os laos entre o Partido dos Trabalhadores e as FARCs no minimizaram o empenho diplomtico e militar do governo brasileiro em fechar a fronteira. O problema de como ajudar os colombianos a resolver sua luta ideolgica e a luta contra o crime organizado reside agora em um delicado bailado de parcerias. Historicamente, Brasil e Colmbia ignoraram-se um ao outro, exceto pelas extensas consultas sobre a oferta mundial de caf. Os nmeros do comrcio so insignicantes, e os servios oferecidos pelas companhias brasileiras so a caracterstica mais interessante do relacionamento especialmente quando empresas de engenharia operam em reas geogrcas inseguras na Colmbia. De que forma a Colmbia quer a ajuda do Brasil? O plano Colmbia foi uma clara deciso de Bogot buscar, por meios bilaterais, os recursos necessrios para
tambm Brasil, Ministrio da Defesa, Palestra do Excelentssimo Senhor Ministro de Estado da Defesa, Jose Viegas Filho, na Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito (Eceme), 21 de maro de 2003. Disponvel em: <http://www.defesa.gov.br/discursos/2003/palestraECEME.htm>.
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Para discusso sobre os efeitos secundrios, consulte Colombia and Its neighbors: the tentacles of instability. Bogot/Brussels, International Crisis Group, 8 de abril de 2003. MILLET, Richard. Colombias conicts: the spill-over effects of wider war. In: The North-South Agenda, paper n. 57, Miami, setembro de 2002. RESTREPO, Luis (Ed.). El Plan Colombia y la Internacionalizacin del Conicto, Bogot, 2001.
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fortalecer as capacidades operacionais e ampliar medidas socioeconmicas alternativas a m de melhorar a retirada de coca da produo local. Quando o presidente Lula recebeu o presidente lvaro Uribe em Braslia e prometeu a ajuda do Brasil Colmbia oferecendo o Sistema para Vigilncia da Amaznia (Sivam), um compromisso qualitativo foi rmado para apoiar o governo central da Colmbia. Em outras palavras, para a Colmbia esse um sinal claro de que o presidente Uribe quer a ajuda desse vizinho; para o Brasil, uma mudana de atitude, de ator neutro, atuando como corretor imparcial, para a de um parceiro comprometido com os riscos e benefcios que seguem juntos. Quando o Brasil se aproxima da Colmbia, e quando os Estados Unidos promovem a idia de envolvimento regional de pases para ajudar em problemas como os da Colmbia, surgem perspectivas de maior coordenao. O compartilhamento dos conceitos e da tecnologia do Sivam com a Colmbia e, no que tange ao assunto, com qualquer outro pas, da Venezuela Argentina, parece ser uma forma prtica de cooperao. No obstante, compartilhar o sistema requer uma nova estrutura de projeto tcnico para operar na Colmbia, apoio nanceiro para formar especialistas e uma nova atitude operacional em cooperao internacional para compartilhar informaes, coordenar a ao intergovernamental e harmonizar procedimentos judiciais para o xito na perseguio de criminosos. Essa mudana do presidente Lula representa um novo compromisso com a Colmbia (e para seu aliado, os Estados Unidos)? Em caso armativo, podemos esperar um novo nvel de relacionamento entre Brasil e Colmbia. Caso contrrio, uma nova frustrao aparecer na poltica sub-regional. Um elemento adicional para pensar sobre o futuro das relaes bilaterais no campo da defesa e segurana diz respeito forma como o Brasil administrar a troca tcnica, de armas e de doutrina de suas foras militares com as dos Estados Unidos. A evoluo da tecnologia, as novas formas de organizar as Foras Armadas e as novas idias na utilizao da fora em um compromisso militar levam-nos a esperar que uma grande troca militar possa oferecer uma valiosa compreenso sobre a transformao do setor de defesa nos Estados Unidos. Tal conhecimento pode permitir uma modesta reduo da lacuna entre as foras e facilitar a interoperabilidade em operaes associadas, se vier a ser esse o caso em um futuro imprevisvel. 8.5 Nenhuma relao exclusiva entrelaar-se a outros As relaes bilaterais dos Estados Unidos com o Brasil devem levar em conta a realidade dos padres atualmente em vigor e os novos, enquanto o Brasil se junta a outros parceiros regionais e de qualquer lugar do globo. As relaes exteriores do Brasil no comrcio, nas nanas e na defesa no dependem apenas dos Estados Unidos. A eccia das estratgias e a utilidade no processo de
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negociaes de Washington com Braslia devem levar isso em conta para garantir resultados favorveis. As dades de relaes no sistema internacional dependem das foras de atrao e repulso em um sistema de vinculao entre os pases. Na caracterstica multilateral do sistema, mesmo em nveis regionais, a atrao ou a separao de pases formam um uxo dinmico, com magnitude crescente144. Aparte as disparidades e possibilidades no uso de instrumentos de poder em poltica externa, um pas raramente dependente de um outro apenas. Buscar outros atores em sua prpria vizinhana ou no longnquo ultramar tem permitido ao Brasil valerse de suas opes e obter lucros com uma multiplicidade de trocas. Por isso, como indicado pelas reas de comrcio e defesa, o Brasil no mantm relaes com os Estados Unidos de forma a criar subordinao total ou exclusividade. Por esse motivo a associao com outros pases pode criar entrelaamentos de oportunidades e desvantagens nas relaes bilaterais. Assim, alm do valor intrnseco do Brasil tal como percebido por outros, a diversidade oferece uma liberdade de movimentos e opes na forma de negociar com os Estados Unidos. A variedade de parceiros comerciais, comparvel apenas ao Chile nas Amricas, mantm a tradio de que o Brasil um comerciante global, no apenas do ponto de vista das importaes, mas tambm como um destino para sua produo de matrias-prima e de produtos agrcolas e industrializados145. Embora o Brasil responda por menos de 1% do comrcio mundial e ocupe o 26o lugar nessa atividade, a expanso do comrcio do Brasil tem vrias caractersticas, como a vigorosa expanso de parceiros comerciais individuais em todo o mundo, no restritos a apenas um nico bloco geogrco (em ordem de importncia, os maiores parceiros, em 2003, so: Estados Unidos, Alemanha, China, Mxico, Argentina e Japo). medida que a economia do Brasil adquire competitividade e fora, a diversidade pode ser ampliada, assim como o potencial para controvrsias comerciais, uma vez que as reas que experimentam ganhos de produtividade (agricultura, siderurgia e tecidos) so as que encontram maior protecionismo e diferentes interesses em competio.
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Com a nalidade de lidar com a expectativa geral sobre a evoluo das relaes BrasilEstados Unidos em futuro prximo, um exerccio analtico mais preciso pode apontar muitos indicadores. Por exemplo, para examinar os efeitos das relaes bilaterais sobre um desenvolvimento multilateral, um modelo de auto-regresso vetorial (VAR) pode lanar alguma luz sobre a forma como o uxo dinmico e exvel do comrcio pode estar se projetando para o futuro. Como exemplo, veja: CASARIO, Michelle. North American Free Trade Agreement bilateral trade effects. In: Contemporary Economic Policy. jan., 1996, v. 14, n. 1, p. 36-42. A maioria dos pases da Amrica Latina depende decisivamente de relaes econmicas com os Estados Unidos. Para um exame dos nmeros do comrcio da Amrica Latina, h uma amostra representativa do ano 2000 disponvel em: <http://estadisticas.sieca.org.gt/dataintalweb/Estadisticas>.
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O outro lado dessa moeda revela o interesse de outros pases pelo Brasil. Se aproximadamente 25% dos investimentos estrangeiros diretos chegam ao Brasil vindos dos Estados Unidos, os restantes 75% so de outros pases. De fato, por mais de 50 anos, companhias britnicas, alems, francesas, italianas, japonesas, suas e suecas exploraram o mercado interno do Brasil e agora o utilizam como plataforma para uma produo global. 8.5.1 Amrica do Sul A Amrica do Sul no tem sido uma gura geopoltica destacada na recente abordagem da poltica externa brasileira. Ao longo da histria da era ps-colonial nessa regio, o uxo dominante das interaes de cada pas era essencialmente bilateral e com os Estados Unidos, fosse por razes econmicas ou polticas. Para os pases da Amrica do Sul, os vizinhos eram vistos essencialmente como uma fonte de disputas em relao soberania territorial e como adversrios em partidas de futebol146. H cerca de dez anos, o valor da Amrica do Sul comeou a mudar dentro da geometria estratgica do Brasil. A Bacia do Prata comeou uma era de cooperao construtiva. O problema da Colmbia atraiu o envolvimento dos Estados Unidos na guerra contra a produo de drogas e o contrabando. Com o Mercosul, o Brasil nalmente iniciou um esforo vivel para ampliar as relaes com a Amrica do Sul. Os problemas ambientais e a permeabilidade das fronteiras aumentam o valor da oresta tropical amaznica e clamam por um maior controle pelo Estado brasileiro daquelas reas de fronteiras e por uma reviso de sua poltica com os vizinhos naquela regio. Simultaneamente, o Brasil comeou a se descomprometer de despender ateno e recursos com a cena geomtrica do hemisfrio ocidental. Quando o Canad entrou na cena da discusso da segurana hemisfrica, ampliando o comrcio e a presena diplomtica, o Brasil comeou a relegar a Amrica do Norte e o Caribe a um papel secundrio. Distanciou-se da interveno no Haiti, no incio dos anos 1990, e do Caribe, de uma forma geral. Ao contrrio, a ateno de diplomatas, burocratas e de homens de negcios voltou-se para a trama de relaes e de medidas de fortalecimento da conana na regio do Prata com o Mercosul. Relaes bilaterais especiais evoluram com o Chile e a Bolvia. Mais tarde, os pases andinos (Peru, Equador e Colmbia) e a Venezuela uniram-se perspectiva das iniciativas continentais. Mas para sustentar o projeto de global actor o Brasil no dever abandonar seu protagonismo no hemisfrio, em especial no trato dos problemas em pases fronteirios e menores,
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Para uma anlise posterior desse conceito como estrutura para as relaes regionais, consulte COSTA, Thomaz Guedes da. Bases da postura estratgica dos pases sul-americanos para a dcada de 90. Contexto Internacional. jul./dez., 1989, p. 55-65.
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quando sua presena pode ser decisiva para avanar proposies de estabilidade, democracia e construo nacional (state-building) de estados que venham a fracassar. Tanto quanto os estrategistas brasileiros atualmente no comando da poltica em Braslia se preocupam, as diculdades de impulsionar a integrao na Amrica do Sul so superadas por meio da aproximao bilateral com empreendimentos conjuntos em projetos de infra-estrutura, e no apenas por manifestaes polticas multilaterais, declarativas de solidariedade. Embora desde a primeira administrao de Fernando Henrique Cardoso o Brasil tenha armado o desejo de uma manifestao multilateral para o sul do continente americano, a cooperao tem sido conseguida especialmente por meio de projetos bilaterais, particularmente reguladores dos benefcios de longo prazo da infra-estrutura de energia, transportes e comunicao. A noo de funcionamento mais vivel para novos projetos em cooperao regional classicada com o rtulo de eixo de integrao. Depois de 2000, quando a Iniciativa para a Integrao da Infra-Estrutura da Amrica do Sul foi criada, mais de 140 projetos foram destacados para avaliao, nanciamento e implementao. Esses projetos estabelecem oportunidades para uma reunio de recursos locais, regionais e internacionais e de possibilidades de retornos de investimento a longo prazo algo para que outros em qualquer lugar levem em conta ao olhar para as iniciativas regionais da Amrica do Sul e do Brasil. At aqui, demandas gerais em torno de um projeto de uma rea de cooperao da Amrica do Sul para o desenvolvimento econmico e a segurana cam aqum do que seria possvel estabelecer, tendo em vista a complexidade de custos e de operaes em estruturas multilaterais. Os pases tm nveis variados de desenvolvimento e de atratividade para doadores, credores e investidores. Muitas economias competem entre si, particularmente oferecendo bens de consumo e produtos agrcolas, e os instrumentos para promover a cooperao (nanciamento e crdito, socializao institucional e instruo tcnica e trocas comerciais) so escassos. O governo e os empresrios dos Estados Unidos tm um grande interesse na regio. A Amrica do Sul est engatinhando em cooperao por exemplo, as trocas comerciais intra-regionais so de apenas 20% comparadas s do Nafta e da Unio Europia, que alcanam cerca de 60%. Mas a Amrica do Sul tambm um sistema dinmico e em crescimento, com grandes possibilidades de investimentos e retornos. No outro extremo, as possibilidades de estagnao econmica poderiam inverter os ganhos da norma democrtica e da estabilidade poltica e recriar um crculo vicioso com repercusses internas. 8.5.2 Reforando outras parcerias estratgicas Fora da Amrica do Sul, o alcance das relaes expandia-se. Com o m da Guerra Fria e a consolidao da Unio Europia, Espanha, Portugal, Rssia e
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Ucrnia procuraram unir-se a parceiros tradicionais, como Alemanha, Inglaterra, Frana, Sucia, Sua e Itlia, entre outros, explorando as muitas possibilidades da escala da economia brasileira. As mltiplas parcerias do Brasil no se limitam s trocas e ao comrcio. No setor de defesa, muitas iniciativas atingem pases em diversos continentes. Desde meados dos anos 1970, o Brasil se tornou um exportador de armamentos. Companhias como a Avibrs e a Engesa expandiram-se vigorosamente na frica e no Oriente Mdio, vendendo veculos blindados e msseis147. Firmaram-se parcerias com companhias britnicas, francesas, italianas e alems para transferncia de tecnologia e desenvolvimento conjunto de novos produtos. A associao da produo de armamentos locais e os vnculos com o mercado externo afastaram o Brasil dos fornecedores dos Estados Unidos e reduziram o comrcio poltico-militar durante os anos 1980 e 1990. Olhando frente, a compra de novos petrechos para modernizar as Foras Armadas brasileiras precisar levar em conta os critrios para a transferncia tecnolgica e as possibilidades locais para a produo. Tais elementos freqentemente no correspondem s preferncias de Washington em produzir pacotes de transferncias de armas. A opo de mltiplos fornecedores est embutida no processo de tomada de decises, e a atrao de petrechos dos Estados Unidos dever incluir a coordenao poltica por considerao competitiva. O governo Lula parece pronto a testar e ampliar novos vnculos com parceiros no tradicionais. Esse propsito se volta para a ndia, a frica do Sul, a Rssia e a China como candidatos potenciais para a expanso das relaes148. As naes africanas recebem novamente a ateno de Braslia, pois o governo explora novas iniciativas. Mas a Amrica do Sul foco de ateno contnua, seja na revitalizao do Mercosul, seja na promoo de contatos e consultas com as repblicas andinas. Outro aspecto das relaes BrasilEstados Unidos, por isso, pode escapar conscincia dos planejadores de Washington com relao a Braslia: as autori-
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CONCA, Ken. Between global markets and domestic politics: Brazils military-industrial collapse. Review of International Studies. 24 de outubro de 1998, p. 499-513. Como diretor do Instituto de Pesquisas das Relaes Internacionais [International Relations Research Institute (Ipri)], um grupo de trabalho do ministro de Relaes Exteriores do Brasil, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, o atual secretrio-geral do Itamaraty, o embaixador Samuel Pinheiro Guimares organizou vrios eventos acadmicos examinando especicamente novas parcerias para o Brasil. Se os crticos esperavam que Pinheiro Guimares se assentasse tranqilamente em suas funes administrativas internas bsicas do Ministrio de Relaes Exteriores sem exercer suas habilidades de conceituao criativa e sua disciplina de trabalho, estavam muito enganados
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dades brasileiras, os burocratas e os homens de negcios tm sua ateno signicativamente desviada pela atrao de outros parceiros. Em outras reas, como as de relaes sociais, artes, turismo, esporte etc., os brasileiros projetam-se para Europa, sia e Bacia do Prata, ampliando suas possibilidades. Mais importante, os estrategistas de Braslia concebem aes diplomticas e de barganha que exploram a atrao que o Brasil oferece a outros atores, buscando estabelecer opes promissoras, valiosas a todos. Assim, o Brasil capaz de evitar a subordinao inexvel ou os vnculos opressivos das relaes militares e comerciais com os Estados Unidos, presentes em muitos outros pases da Amrica Latina. 8.6 Concluso: o Brasil como modelador
Em termos gerais, como conjectura sobre as futuras relaes com o Brasil, sugiro que uma faceta muito importante aos observadores dos Estados Unidos seja considerada: as opes estratgicas que os executivos de Braslia dispem em relao a um conjunto de assuntos de relevncia e magnitude distintas. Essa varivel acrescenta um sentido diferente s perguntas exploratrias da ignorncia recproca levantadas por Sydney Weintraub. A despeito da atual escola dominante de pensamento em poltica externa, dos problemas comerciais e dos desaos segurana, o Brasil se comporta e se projeta como um modelador das relaes no ambiente internacional. Os responsveis brasileiros, em poltica regional ou em assuntos internos, no so apenas atores secundrios submissos. Com uma atitude preventiva guiando seu comportamento, a Amrica do Sul e as relaes com outras foras econmicas e militares esto ainda, no obstante, em sua fase inicial. Tanto na rea de comrcio como na de segurana internacional, os estrategistas brasileiros desejam ampliar o papel do pas no desenvolvimento do sistema, com vigilncia e compromisso, mas continuamente e com perseverana na defesa de seus prprios objetivos e prazos nais denidos, no para assegurar objetivos de trabalhos de poltica externa, mas para manter as estratgias de negociao em fase de adoo. O Brasil continua a apresentar srios problemas sociais, com fraco desempenho econmico para atender s demandas de crescimento. No obstante, a melhoria dos resultados alcanados pela consecuo da estabilidade econmica e poltica na presidncia de Fernando Henrique Cardoso permitiu que o Brasil se tornasse um participante mais convel e ativo na criao das estruturas de cooperao internacional em todos os nveis. Comparado a outros pases da Amrica do Sul, o Brasil continua a ser um destino atraente e positivo de investimentos e comrcio. A magnitude de sua economia e a participao de interesses estran-
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geiros em sustent-lo em si mesmas valorizam tudo o que assegure estabilidade e crescimento e evitam os riscos de um fracasso nacional que possa arrastar outros em virtude das conseqncias de um colapso. Se as Amricas, do Canad at a Argentina, permanecero como uma entidade geopoltica vlida para atrair projetos de integrao internacional por motivos de economia e segurana, ento h uma necessidade real de que Brasil e Estados Unidos aumentem as consultas de alto nvel e preparem medidas preventivas para reagir a conseqncias no intencionais de suas controvrsias ou sucessos regionais. Embora com diferentes magnitudes, apenas os Estados Unidos e o Brasil tm o tamanho, a atratividade e as caractersticas convincentes para propor novos conceitos, usam uma multiplicidade de instrumentos e transmitem simpatia e poder natural, se necessrio, para alimentar uma atitude de respeito (e talvez de desprezo!) na poltica interamericana. O Mxico e o Canad esto muito envolvidos na luta econmica dos Estados Unidos para enfrentar esse pas com fortes posies de barganha. As negociaes comerciais continuaro a dominar a agenda de consultas e controvrsias bilaterais. A estratgia predominante do Brasil atuar de acordo com o tempo e o ritmo da negociao, segundo o cronograma de prazo nal marcado para 2005 pela OMC, ou acumular e retardar as aes, atribuindo sua prpria consulta ao exame do Congresso brasileiro. Certamente, as atitudes em Braslia reetiro tanto os esforos de Washington para um consenso interno em relao a subsdios comerciais e proteo como a posio de outros jogadores latino-americanos nesse jogo. O Brasil uma fora motriz na formao de iniciativas de integrao econmicas regionais, seja multilateralmente com o Mercosul, seja bilateralmente com a Iniciativa para a Integrao da Infra-Estrutura da Amrica do Sul. Em todos os problemas em discusso na Rodada de Doha, o Brasil protagonista. Quando qualquer pas sul-americano se lana em negociaes comerciais no quadro da ALCA, com a Unio Europia, ou bilateralmente com outro pas, ele deve considerar os efeitos de suas prprias relaes atuais e futuras com o Brasil. A administrao do presidente Lula sinaliza que deseja e est disposta a agir com uma capacidade de inuir na regio. Isso signica que buscar agregar, apoiar e liderar vizinhos para assegurar concesses e reciprocidade dos Estados Unidos, quando as negociaes se intensicarem e os acordos de segurana forem revistos. A poltica declarativa e os movimentos simblicos de viagens e saudaes deveriam produzir diversas aes diplomticas e a presena crescente do Brasil em palcos multilaterais. A atrao para refrear corajosas mudanas unilaterais dos Estados Unidos na poltica internacional leva a diplomacia do Brasil a alinhar-se a argumentos e atitudes da Frana, Alemanha, Rssia e China. O presidente brasileiro deve ser responsvel perante a opinio pblica do pas, assim como o pre-
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sidente Bush tambm deve s-lo, em funo das eleies de 2004. E no assunto de uso da fora, ou de negociao de acordos comerciais, a imagem dos Estados Unidos aplicando intimidao ou presses desmesuradas no contracenar com a veia de nacionalismo da diplomacia e da poltica do Congresso do Brasil. As relaes com os Estados Unidos continuaro a crescer e a se intensicar. Os Estados Unidos so e continuaro sendo a principal fonte de desenvolvimento cientco e tecnolgico, os mercados de origem e destino, as reservas nanceiras e referncia cultural externa para o Brasil. No h nem um nico assunto perturbador que possa atrair a ateno de Washington e instigar a aplicao de medidas coercitivas contra o Brasil. De acordo com as polticas desenvolvidas aps o 11 de setembro e o estabelecimento de estruturas de negociao comerciais, os pases em conjunto esto alcanando um novo nvel de interao poltica. No momento em que o Brasil decidir envolver-se inteiramente na negociao da ALCA, no dia em que ocorrer uma redistribuio de cadeiras no Conselho de Segurana e no momento em que a Colmbia e o Brasil comearem a compartilhar os dados do Sivam, algumas fronteiras sero transpostas, indicando uma mudana na qualidade das relaes. A convergncia de interesses no dissipa a presena contnua de problemas e controvrsias em choque na agenda bilateral. Mas essas situaes so caractersticas da complexidade inevitvel do fenmeno, e no armadilhas colocadas no caminho de ambos os pases.
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9.1 A indenvel importncia das relaes bilaterais Durante o ltimo meio sculo, as relaes BrasilEstados Unidos foram amigveis e encorajadoras, praticamente com ausncia de conitos ou mesmo de tenses graves. De qualquer modo, a despeito disso a relao bilateral nunca foi considerada completamente satisfatria pelos Estados Unidos ou pelo Brasil. Comentaristas dos Estados Unidos comumente lamentam o fato de as relaes entre Brasil e Estados Unidos parecerem distantes e descontnuas e de os dois pases no cooperarem mais intensamente em maior nmero de temas. Em 1982, o ttulo do artigo de Albert Fishlow na Foreign Affairs, The missing relationship, deixou claro esse ponto. Mais recentemente, em 2001, uma fora-tarefa especial sobre as relaes BrasilEstados Unidos organizada pelo Conselho de Relaes Exteriores concluiu que o Brasil um parceiro essencial para os Estados Unidos e que tempo de os dois pases iniciarem um dilogo de alto nvel e revigorar suas relaes bilaterais. Em maio de 2003, Marc Grossman, funcionrio do terceiro escalo do Departamento de Estado, disse que Washington estava buscando uma conversao estratgica com o Brasil. Para analistas e funcionrios dos Estados Unidos, h um persuasivo argumento para uma colaborao mais intensa e contnua, regional e globalmente, entre as duas naes. Argumentam que, apesar das enormes assimetrias de riqueza e poder, o Brasil e os Estados Unidos so os dois principais pases do hemisfrio e por certo compartilham muitos interesses comuns, particularmente em assuntos econmicos. O Brasil precisa do apoio dos Estados Unidos para resolver muitos de seus problemas internos, enquanto Washington e Braslia precisam da ajuda um do outro para enfrentar um grupo de desaos hemisfricos e internacionais. Alm disso, pelo menos desde o restabelecimento da democracia no Brasil, em 1985, os Estados Unidos e o Brasil buscam, em grande medida, os mesmos valores. Comentaristas brasileiros tambm reconhecem a importncia da relao de seu pas com os Estados Unidos. A maioria arma que ela , sem sombra de dvidas, a relao mais importante do Brasil no mundo que vnculos construtivos com Washington so fundamentais aos interesses centrais do Brasil e que, realmente, os Estados Unidos so um ponto de referncia central para a poltica externa brasileira. O que eles querem que a poltica dos Estados Unidos seja mais atenta aos interesses brasileiros e apresente maior envolvimento nos nveis superiores de governo, mas diferena dos analistas americanos geralmente no defendem um reordenamento abrangente do relacionamento ou demandam relaes mais estruturadas ou rmes. Ao contrrio, de acordo com
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as concluses de uma comisso especial em relaes entre Brasil e Estados Unidos, estabelecida em 2000 pelo Centro Brasileiro de Relaes Internacionais (Cebri), eles tendem a propor uma cooperao pragmtica, talvez mais oportunista, sobre assuntos especcos, particularmente (mas no exclusivamente) sobre comrcio, investimento e tecnologia, e outros assuntos econmicos (veja o relatrio da Fora-Tarefa Independente em <http://www.cebri.org.br>). Perspectivas diferentes entre comentaristas brasileiros e estadunidenses no so difceis de explicar. O ponto de vista dos estadunidenses deriva em grande parte de pessoas que tm um interesse especco ou apostam nas relaes BrasilEstados Unidos. Muitos deles so especialistas ou funcionrios polticos cujo trabalho enfoca o Brasil ou tm um interesse econmico no pas. No importa o grau de embasamento ou de equilbrio de suas anlises, eles tm uma clara inclinao pelo compromisso e a parceria. E dada a importncia regional do Brasil, seu argumento persuasivo. Querem que os Estados Unidos dediquem maior ateno ao Brasil e que o Brasil seja um parceiro mais constante. A viso brasileira origina-se, em grande parte, da pequena elite do pas, amplamente inuente na poltica exterior, incluindo lderes polticos, acadmicos, jornalistas, funcionrios do governo atual e do anterior e alguns poucos lderes empresariais voltados para questes internacionais. Eles compartilham parte da perspectiva estadunidense. Sabem o quanto as boas relaes com os Estados Unidos so relevantes, particularmente para os objetivos econmicos brasileiros e desejam que Washington reconhea a importncia regional e global do Brasil e eleve a intensidade das relaes bilaterais. Mas tambm retm uma certa suspeita ou desconana de Washington e so mais ambguos do que os americanos sobre a convergncia entre os valores e interesses dos dois pases. Aqueles no Brasil que se preocupam com poltica externa no querem uma relao com os Estados Unidos que crie expectativas de um apoio semi-automtico s posies estadunidenses, que comprometa a capacidade do Brasil de estabelecer e manter um caminho independente ou que diminua a variedade das relaes internacionais do Brasil. Em resumo, as relaes BrasilEstados Unidos nunca tm satisfeito inteiramente os analistas ou funcionrios de ambos os pases. Embora o governo dos Estados Unidos tenha conseguido a colaborao do Brasil sobre temas especcos, na maior parte das vezes isso ocorreu considerando-se caso a caso. Em princpio, o Brasil no tem se oposto s concepes estadunidenses mais amplas de acordos hemisfricos de livre-comrcio, cooperao de segurana intensicada e defesa coletiva da democracia; de fato, o Brasil comprometeu-se formalmente a trabalhar com Washington em cada uma dessas reas. Mas, repetidamente, ops-se viso de Washington sobre a forma como as propostas e iniciativas especcas funcionariam na prtica.
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Embora entendendo a importncia do Brasil dentro da Amrica Latina, Washington controla suas relaes com o Brasil quase da mesma forma como o faz com outros grandes pases da Amrica do Sul. As relaes Estados UnidosMxico, em contraste, so mais intensas em quase todos os assuntos. Os funcionrios brasileiros reclamam constantemente de que suas vises e preferncias no so inteiramente levadas a srio em Washington e de que o Brasil no recebe prioridade suciente na poltica dos Estados Unidos. Entretanto, a relao Estados UnidosBrasil, de uns tempos para c, esteve relativamente livre de confrontao e recriminao, apesar dos contnuos desacordos sobre alguns assuntos. O Brasil mantm h bastante tempo relaes slidas e construtivas com os Estados Unidos, mas nunca mostrou muito interesse pela relao carnal que a Argentina procurou manter com Washington. 9.2 Os anos Fernando Henrique Cardoso (19952002) Os oito anos da presidncia de Fernando Henrique Cardoso ofereceram uma oportunidade promissora para reformular as relaes BrasilEstados Unidos e forjar uma ampla cooperao estratgica entre os dois pases. Primeiro, o ambiente geral das relaes Estados UnidosAmrica Latina era excepcionalmente favorvel. Com a Guerra Fria tornando-se apenas um captulo na histria e o tradicional antiamericanismo da regio caindo a um nvel baixo, as reunies regulares de cpula dos chefes de Estado do hemisfrio comearam a ter lugar, e foram iniciadas as conversaes sobre livre-comrcio entre os Estados Unidos e os demais pases das Amricas. Segundo, as mudanas polticas e econmicas que acontecem no Brasil trouxeram uma convergncia muito maior de interesses, valores e abordagens entre os dois pases. Por ltimo, as perspectivas de relaes mais intensas entre Estados Unidos e Brasil foram ampliadas pela densidade e pelo estilo da liderana do presidente Fernando Henrique e o fcil relacionamento que ele desenvolveu com o presidente Clinton. Quando o presidente FHC assumiu, em janeiro de 1995, as relaes dos Estados Unidos com a Amrica Latina estavam em um ponto alto, melhor do que em qualquer momento da histria recente. Fernando Henrique, menos de um ms antes, j como presidente eleito, tinha se juntado ao ento presidente Itamar Franco na Cpula das Amricas em Miami a primeira reunio dos chefes de Estado do hemisfrio desde 1967. No encontro de Miami, os 34 presidentes e primeiros-ministros participantes concordaram em iniciar negociaes para um acordo de livre-comrcio cobrindo todo o hemisfrio. Essa era uma realizao
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que mostrava um novo compromisso dos Estados Unidos para engajar a Amrica Latina e o reconhecimento da prpria regio de que o sucesso econmico necessitava de comrcio mais intenso e associaes de investimentos com os Estados Unidos. Os participantes da Cpula tambm chegaram a um acordo sobre um amplo conjunto de outras propostas polticas, que pareciam prometer uma cooperao substancialmente maior nas relaes interamericanas. Muitos fatores se somaram para melhorar a qualidade das relaes Estados UnidosAmrica Latina nesse perodo. O m do conito lesteoeste signicava que as demandas de segurana nacional no obstruiriam nenhum assunto da agenda de poltica externa dos Estados Unidos na Amrica Latina. A longa dcada da crise da dvida estava, em grande parte, encerrada, e as guerras na Amrica Central, um contnuo agravante nas relaes regionais dos Estados Unidos, foram resolvidas por meio de acordos negociados. Enquanto as eleies democrticas se tornavam a nica via para o poder na Amrica Latina, exceto em Cuba, os desacordos entre os Estados Unidos e a regio a respeito de direitos humanos e a represso poltica reduzia-se. As oportunidades comerciais cresciam para as empresas dos Estados Unidos, enquanto a maioria dos pases latino-americanos organizava suas economias seguindo o modelo de mercado promovido pelos Estados Unidos e as abriam ao comrcio e ao investimento internacionais. Os latino-americanos estavam mais otimistas sobre o futuro do que haviam sido durante muitos anos. Ainda mais importante que a alterao no contexto internacional e regional foram as transformaes internas do Brasil. Em 1995, o Brasil tinha se tornado o mais atraente parceiro para os Estados Unidos. O pas tinha descartado o regime militar em 1985 e sua poltica democrtica, embora vacilante e irregular, estava se rmando e se tornando mais vigorosa. Todos os trs predecessores civis de Fernando Henrique Cardoso tiveram desempenhos desapontadores. Contudo, o impeachment , julgamento e afastamento de Fernando Collor em 1992, devido acusao de corrupo, foi visto como evidncia da fora crescente e da maturidade das instituies polticas do Brasil que conseguiu absorver essa ruptura sem crise. Alm disso, pelo incio dos anos 1990, o Brasil tinha encerrado sua perigosa rivalidade com a vizinha Argentina e criado sustentao para uma ntima cooperao econmica por meio do acordo comercial do Mercosul. Embora livre de confrontao militar, a rivalidade havia levado ambos os pases a procurar o desenvolvimento de armamentos nucleares uma fonte considervel de preocupao para Washington. Embora mais lentamente que no Mxico e na maioria dos outros importantes pases da Amrica Latina, o Brasil, em meados dos anos 1990, tinha re-
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formado sua economia, reduzido substancialmente as barreiras ao comrcio e aos capitais externos e iniciado sistematicamente a privatizao da maioria de suas empresas geridas pelo Estado. A realizao mais espantosa foi deter a inao, uma antiga doena crnica da economia brasileira. Mais que qualquer outra coisa, tal realizao lanou o ento ministro da Fazenda Fernando Henrique Cardoso para a presidncia. Isso tambm produziu uma onda rpida e vital de investimentos estrangeiros e do prprio pas, e iniciou-se um lento porm seguro perodo de crescimento econmico. Por ltimo, o presidente Fernando Henrique Cardoso era um homem que conhecia bem os Estados Unidos e suas instituies. Ele estava familiarizado com a histria das relaes entre os dois pases, compreendendo os pontos em que os interesses de ambos convergiam e aqueles nos quais se chocavam, e sabia da importncia de ambas as naes ampliarem sua cooperao. Tendo atuado como senador, ministro de Relaes Exteriores e ministro da Fazenda, chegou presidncia bem preparado para administrar as relaes com Washington. As relaes Estados UnidosBrasil tornaram-se mais fortes e mais produtivas durante os oito anos do mandato de Fernando Henrique Cardoso. Ele comentou em diversas ocasies que a relao bilateral nunca fora melhor um refro muito repetido em Washington, at mesmo por Mack McLarty, amigo pessoal do presidente Clinton e embaixador especial para as Amricas. Desde o incio de seu governo, Fernando Henrique Cardoso tinha intenes de redirecionar a poltica internacional do Brasil. Props a adoo de uma agenda de poltica externa de ampla aceitao que reetisse os interesses comerciais do Brasil e que estivesse focalizada no desenvolvimento de relaes polticas e econmicas mais satisfatrias com os Estados Unidos, o Japo, a Europa e a Amrica Latina. Da perspectiva de Washington, a iniciativa mais signicativa de Fernando Henrique foi conseguir que o Brasil nalmente assinasse e raticasse o Tratado de No-Proliferao Nuclear (TNP) e, assim, concordasse formalmente em no desenvolver ou possuir armamentos nucleares. O Brasil havia anteriormente interrompido seu programa de armas nucleares, mas havia rejeitado presses internacionais e dos Estados Unidos para aderir ao tratado, visto por muitos no Brasil como a aceitao de um status de pas de segunda classe no mundo. Fernando Henrique entendeu que o contrrio era verdadeiro: a estatura e a inuncia global do Brasil dependiam de sua aceitao das regras e instituies da comunidade internacional. O governo Fernando Henrique tambm levou o Brasil a aderir ao Regime de Controle da Tecnologia de Msseis, um acordo informal que monitora a produo de msseis com capacidade militar. Embora no tenha vencido todas as batalhas das reformas-chave (e, de fato, tenha perdido algumas das mais importantes), o governo Fernando Henrique
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foi sempre bem avaliado por Washington devido a seu controle econmico. Os investimentos dos Estados Unidos no Brasil elevaram-se durante seu governo e um comrcio de mo dupla expandiu-se substancialmente. Washington endossou o pedido de ajuda nanceira do Brasil ao FMI no nal de 1998 para estancar uma corrida a sua moeda. O programa do FMI ajudou a evitar uma crise econmica potencialmente devastadora e a restabelecer rapidamente um padro de crescimento e acesso a capital externo. Clinton e Fernando Henrique desenvolveram uma slida relao pessoal durante os seis anos em que seus mandatos se sobrepuseram. Clinton valorizava o conselho de FHC e freqentemente o consultava sobre problemas da Amrica Latina e acertou sua participao em diversas conferncias de terceira via que anteriormente estavam restritas aos Estados Unidos e a participantes europeus. Alguns armam que o ponto alto das relaes brasileiro-americanas foi um jantar particular em Camp David quando Clinton e Fernando Henrique envolveram-se em uma longa discusso sobre assuntos regionais e globais. Isso foi bem recebido no Brasil, como sinal do crescente respeito dos Estados Unidos pelo Brasil como importante participante em eventos mundiais. Fernando Henrique e Bush, cujos mandatos coincidiram durante dois anos, 2001 e 2002, nunca desenvolveram a mesma concordncia que o presidente brasileiro havia desfrutado com Clinton. Contudo, nenhum governo na Amrica Latina demonstrou mais prontamente sua solidariedade aos Estados Unidos aps os ataques terroristas de 11 de setembro. A rpida deciso do Brasil de invocar o raramente utilizado Tratado do Rio, um pacto de defesa mtua do hemisfrio, tornando o ataque da Al Qaeda um ataque contra todas as naes das Amricas, foi enaltecido pelo presidente Bush e pelo secretrio de Estado, Colin Powell. A relao brasileiro-americana no esteve livre de diculdades durante os anos FHC. Atritos sobre o comrcio foram freqentes e, s vezes, severos. Em Washington, muitos consideravam o Brasil, que fazia do Mercosul sua prioridade, o principal obstculo ao pacto de livre-comrcio de todo o hemisfrio (ALCA). O discurso de Fernando Henrique na terceira Cpula das Amricas em Quebec, em 2001, estabeleceu uma srie de condies exigentes para a concordncia do Brasil ALCA e foi visto como especialmente provocador. O Brasil, por sua vez, apontou o dedo aos Estados Unidos, com sua innidade de medidas protecionistas contra as importaes brasileiras, incluindo as altas tarifas sobre o suco de laranja, as cotas de acar e de tecidos, os regulamentos antidumping e os subsdios agricultura. Particularmente irritante para o Brasil foram as insistentes solicitaes de Washington de um marcante compromisso brasileiro com a ALCA, enquanto o governo Clinton no conseguia obter do Congresso autoridade integral para negociao.
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O ativismo de Washington, ligado s antigas concepes no intervencionistas do Brasil, tambm colocou em conito os dois pases em relao a assuntos polticos. O Brasil tornou-se cada vez mais crtico expanso do apoio militar de Washington ao governo colombiano. Por sua parte, os Estados Unidos caram frustrados pelo que consideraram como indiferena do Brasil s crescentes ameaas integridade poltica e territorial da Colmbia. As duas naes tambm discordavam a respeito da oposio do Brasil ao coletiva regional para ameaar a segunda reeleio de Alberto Fujimori presidncia do Peru em 2000, embora ela fosse patentemente inconstitucional e provavelmente fraudulenta. Washington disse pouco sobre os esforos de Fernando Henrique para estabelecer um papel de liderana independente para o Brasil na Amrica do Sul. Ningum em Washington parecia estar prestando muita ateno quando Fernando Henrique, em agosto-setembro de 2000, convocou a primeira cpula de chefes de Estado da Amrica do Sul. A administrao Clinton na maior parte das vezes ignorava mas s vezes parecia irritada com os planos do Brasil de tornar o Mercosul a pea central de sua poltica externa, suas negociaes para um pacto de comrcio da Europa com o Mercosul e suas intenes para estabelecer uma zona de comrcio sul-americana liderada pelo Brasil. Alguns funcionrios de Clinton interpretaram tudo isso como desaos potenciais a um nal feliz para a ALCA e sentiram que o Brasil estava emergindo como o maior obstculo a uma maior cooperao hemisfrica. No obstante, o Brasil e os Estados Unidos trabalharam juntos para solucionar o conceito de fronteiras entre Peru e Equador, que durava quase meio sculo, e uniram esforos, em 1999, para impedir um golpe militar ao governo do Paraguai. Em sntese, os Estados Unidos e o Brasil desenvolveram, como nunca antes, um relacionamento mais srio e prossional durante os dois mandatos do presidente Fernando Henrique. Mas as relaes no se alteraram fundamentalmente. Para alguns em Washington, o Brasil ainda era visto mais como obstculo agenda poltica dos Estados Unidos do que como potencial parceiro de longo prazo e aliado convel. De sua parte, o governo brasileiro permanecia desconado de Washington e ambivalente sobre a construo de um relacionamento mais freqente e estruturado entre os dois pases. O fracasso do Brasil e dos Estados Unidos na criao de um relacionamento mais intenso durante esses anos, apesar do extraordinrio contexto favorvel para faz-lo, sugere a existncia de fortes barreiras a uma maior cooperao americano-brasileira. Ironicamente, quanto mais construtivas e cooperativas se tornaram as relaes e quanto mais as duas naes colaboraram em assuntos de interesse mtuo, menos discusso houve sobre a necessidade ou o desejo de um relacionamento estratgico.
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9.3 Lula assume (2003 ) Em 20 de junho de 2003, o presidente Luiz Incio Lula da Silva, junto com dez ministros de Estado, visitou Washington pela segunda vez desde sua eleio em novembro do ano anterior e pela primeira vez aps assumir em janeiro. O convite da Casa Branca ao presidente brasileiro reetia a alta prioridade que o governo Bush dava manuteno de relaes positivas e produtivas com o governo de Lula, j com seis meses. Apenas um ano antes, durante a campanha presidencial do Brasil, a probabilidade crescente de uma vitria de Lula era perturbadora a muitos funcionrios de Washington, que se preocupavam com a possibilidade de ele abandonar as reformas econmicas de seu predecessor e conduzir o pas (e talvez as outras economias problemticas da Amrica Latina) a uma crise econmica. Alguns em Washington estavam ainda preocupados que ele pudesse procurar mobilizar um movimento populista antimercado e antiamericano na regio uma perspectiva, ento, amplamente cogitada pela imprensa. Em meados de 2003, entretanto, o governo Bush estava aplaudindo a poltica econmica ortodoxa e disciplinada de Lula e voltando-se ao antigo lder operrio para pedir ajuda melhorando sua prpria agenda para o hemisfrio. Washington, certamente, precisar fazer alguns ajustes polticos para assegurar a cooperao contnua do Brasil, mas este um momento construtivo nas relaes americano-brasileiras. Lula entende como so vitais as boas relaes com os Estados Unidos para suas metas de renovar a economia brasileira, criar empregos e perseguir uma agenda social ativa. Depois de apenas seis meses no poder, Lula chegou em Washington com algumas importantes vitrias na mo. Havia restabelecido nos mercados nanceiros internacionais grande parte da credibilidade do Brasil reativando a capacidade do pas para obter emprstimos com taxas de juros razoveis. O Congresso brasileiro estava trabalhando para aprovar reformas institucionais h muito proteladas, vitais para a estabilidade e o crescimento econmico do pas. Dentro do Brasil, o apoio popular ao governo permanecia alto. E o status internacional do Brasil, dentro e fora da Amrica Latina, tambm estava em ascenso. Washington estava impressionado com o desempenho de Lula e queria a cooperao do Brasil em um grande conjunto de problemas na Amrica Latina e procurava, tambm, evitar a oposio brasileira em vrios assuntos crticos. O governo Bush parecia estar trabalhando com maior anco e maior determinao para reforar as ligaes bilaterais americano-brasileiras que o governo Clinton estabelecera. O governo tinha vrias razes importantes naquele mo-
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mento para querer um relacionamento mais cooperativo e menos dissonante com o Brasil. Primeiro, a Casa Branca sabia que tal cooperao, em si mesma, seria um sinal dramtico de um renovado interesse dos Estados Unidos na regio e que isso ajudaria a reconstruir a conana da Amrica Latina em Washington, a qual tinha tido um srio declnio desde o 11 de setembro. Segundo, os Estados Unidos reconheciam a importncia do sucesso econmico de Lula. A estabilidade e o progresso econmicos contnuos do Brasil foram vistos como vitais para a recuperao econmica da Amrica do Sul e necessrios para ajudar a estabelecer polticas de mercado na regio. Ao contrrio, uma aguda recesso econmica no Brasil (era temida) agravaria a agitao econmica e poltica da Amrica do Sul, enfraqueceria mais ainda as relaes dos Estados Unidos na regio e possivelmente abriria caminho para uma reverso das reformas de mercado. Os funcionrios governamentais americanos sentiam que os Estados Unidos comprometidos e encorajadores aumentariam as chances de que o Brasil aderisse a suas polticas econmicas ortodoxas e mantivesse sua economia alinhada. Terceiro, Washington estava convencido de que o Brasil poderia ajudar a solucionar alguns dos problemas mais crticos da Amrica Latina embora a oposio brasileira a quase todas as iniciativas dos Estados Unidos na regio criasse grande obstculos a seu sucesso. Quais so, ento, as perspectivas de uma cooperao americano-brasileira consistente e contnua para o prximo perodo? H alguma chance de Bush e Lula serem capazes de produzir a parceria estratgica que iludiu Clinton e Fernando Henrique e todos os seus predecessores? Ou o incio prometedor do governo Lula rumo a uma relao slida com os Estados Unidos se dissolver? Apesar dos melhores esforos dos dois governos pela durabilidade, as relaes bilaterais americano-brasileiras enfrentam uma srie de difceis desaos. Em primeiro lugar, o contexto para as relaes regionais e internacionais bem menos encorajador do que o do incio do governo Fernando Henrique. Depois de vrios anos de crises nanceiras com pouco ou nenhum crescimento e aumento de tenses polticas e sociais, o nimo na Amrica Latina azedou em 2003. A conana nas instituies e nos lderes democrticos da regio reduziuse nitidamente, enquanto se multiplicam as dvidas sobre as reformas econmicas de mercado. Os Estados Unidos tm sido vistos como cada vez mais distantes e despreocupados desde o 11 de setembro e o antiamericanismo tem crescido na maioria das naes do hemisfrio. O prprio desempenho recente do Brasil tem sido ambguo. A poltica do pas tem sido notavelmente estvel e vibrante. Mas, conquanto o Brasil tenha evi-
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tado as crises nanceiras que infestaram tantas outras naes da Amrica Latina, sua economia esteve largamente estagnada nos ltimos anos, e o progresso social foi perturbadoramente lento. Os governos de Lula e Bush esto trabalhando com anco para encontrar meios de trabalhar juntos e estabelecer relaes boas e construtivas em todos os nveis mas h discordncias sobre muitos dos assuntos mais importantes, os quais no podem ser facilmente reconciliados. Muitos deles existem h muito tempo. Alguns surgem de controvrsias pragmticas que reetem interesses nacionais diferentes; outros reetem as grandes diferenas polticas e ideolgicas entre os dois governos. A qualidade das relaes Estados UnidosBrasil no prximo perodo depender tanto da habilidade dos governos para tolerar vises e abordagens contraditrias como de sua capacidade para cooperar em reas de interesse mtuo. As iniciativas e aspiraes polticas de Lula abrangem um amplo espectro ideolgico. Ele ganhou o respeito de investidores de Wall Street com suas polticas econmicas altamente disciplinadas, enquanto, ao mesmo tempo, sua retrica sobre novas agendas sociais e econmicas para o mundo em desenvolvimento continua a fazer dele um grande defensor dos que protestam contra a globalizao. Ele foi saudado tanto no Frum Econmico Mundial em Davos como em sua anttese, o antiempresarial Frum Social Mundial de Porto Alegre. Poucos lderes nacionais podem dizer que possuem relaes cordiais com Fidel Castro e George Bush e ele foi o primeiro oponente guerra no Iraque a ser convidado para a Casa Branca em 2003. A cooperao de Lula poderia ser valiosa aos Estados Unidos, porque ele parece capaz de atravessar esses grandes abismos polticos. Mas o governo Bush, at agora, no tem mostrado muito interesse em engajar seus crticos e oponentes internacionais. No prximo perodo, as relaes americano-brasileiras sero afetadas criticamente pelo grau de preparo de Washington para aceitar a diversidade da agenda poltica do Brasil e para evitar pressionar o governo Lula a escolher lados. A ALCA poder ser um jogo de tudo ou nada, porque ela muito central na concepo de Washington de suas relaes com a Amrica Latina e porque as escolhas e concesses feitas pelo Brasil e pelos Estados Unidos determinaro o resultado das negociaes. verdade que os Estados Unidos dispem de uma estratgia alternativa, a de procurar muitos acordos bilaterais se a ALCA no se materializar, mas essa uma rota menos desejvel do ponto de vista dos Estados Unidos, como deixou claro o ex-chefe da USTR, Robert Zoellick. Embora os dois pases continuem negociando e, em grande parte, evitem disputas pblicas, difcil ser otimista sobre a possibilidade de Estados Unidos e Brasil encontrarem uma base de entendimento at o prazo nal anteriormente
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xado para encerrar as negociaes da ALCA, em dezembro de 2004. Em primeiro lugar, h poucas perspectivas de que o governo dos Estados Unidos venha a atender quaisquer das demandas fundamentais do Brasil. A poltica dos Estados Unidos torna quase impossvel imaginar concesses de Washington sobre problemas-chave na agricultura ou sobre as leis relativas ao antidumping e s medidas de compensao, exceto no caso improvvel de que os Estados Unidos, o Japo e a comunidade europia cheguem a um acordo sobre esses assuntos na OIC. A grande maioria dos governos da Amrica Latina quer o acordo da ALCA o mais breve possvel e est preparada, em geral, a aceitar a maior parte das condies dos Estados Unidos. Em contraste, o governo Lula como o de Fernando Henrique antes dele permanece ambivalente sobre o livre-comrcio hemisfrico. Fora do governo, o Brasil no possui nenhum grupo numeroso de partidrios que apiem entusiasticamente a ALCA; at mesmo a comunidade empresarial brasileira est muito dividida a respeito de assuntos comerciais. Na ausncia de concesses importantes dos Estados Unidos, Lula poderia pagar um alto preo poltico se apoiasse um acordo sobre a ALCA. Ele suscitaria a oposio dos principais partidrios do movimento operrio e do Partido dos Trabalhadores, enfrentaria a oposio de uma maioria no Congresso e provocaria a crtica de poderosos lderes empresariais. Lula ganha mais adiando a escolha, e provvel que tente fazer isso tanto quanto possvel certamente alm dos prazos nais anteriormente xados. Se esse vier a ser o caso, os dois pases provavelmente concordaro simplesmente que as negociaes devam continuar at que um acordo possa ser alcanado. Mas, se o Brasil ou os Estados Unidos tornarem-se frustrados pela falta de progresso ou pelas tticas de negociao do outro, as conversaes da ALCA podem tambm se desmoronar em animosidade um resultado que acarretaria srios danos s relaes americano-brasileiras e solaparia a posio duramente conquistada pelo Brasil nos crculos nanceiros internacionais. Outro assunto espinhoso a guerra dos Estados Unidos contra o terrorismo e os Estados viles. Essa uma rea de acentuada discordncia entre o governo Lula e o de Bush, e suas diferenas podem assumir maior importncia a partir de 2004, quando o Brasil estiver fazendo parte do Conselho de Segurana da ONU. Ningum deve esperar que qualquer governo mude sua viso. O que incerto o grau de tolerncia dos Estados Unidos crtica brasileira a sua poltica de segurana e o grau ao qual o Brasil reduzir sua censura pblica. Inicialmente, o Brasil condenou severamente os planos dos Estados Unidos de invadir o Iraque, mas no m moderou sua crtica, embora continuando a expressar desaprovao. Washington, por sua vez, tem ignorado amplamente a oposio do Brasil Guerra do Iraque. Pode ter sido bom para a relao bilateral
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que o Brasil no estivesse no Conselho de Segurana da ONU em 2003, pois sua crtica recebeu pouca ateno e teve conseqncias limitadas. Cuba outro assunto sobre o qual os Estados Unidos e o Brasil discordam. Na ONU e na OEA, o Brasil recusou-se at mesmo a criticar Cuba e, claro, no endossou os esforos dos Estados Unidos para impor sanes quele pas. Do mesmo modo, seguramente, Lula insistir em manter seu relacionamento pessoal com Fidel Castro. Isso tem sido irritante nas relaes Estados UnidosBrasil, mas improvvel ter maiores conseqncias a menos que o antagonismo entre Estados Unidos e Cuba se agrave, o que nenhuma dessas naes parece querer. Mais importante para os Estados Unidos do que a forma como o Brasil v Cuba a poltica brasileira em relao Venezuela e Colmbia. Esses dois pases enfrentam desaos crticos, e Washington deseja a ajuda do Brasil para tratlos. At aqui, entretanto, o governo Lula tem sido ambguo em suas posies. O Brasil (ao lado dos Estados Unidos) faz parte do grupo de seis pases amigos da Venezuela que deve pressionar o governo e a oposio na Venezuela a solucionar legal e pacicamente suas divergncias por meio de um referendum sobre a permanncia de Chavez na presidncia. Ao mesmo tempo, porm, Lula persistiu nos esforos de aprofundar o relacionamento com a Venezuela, tornando o governo brasileiro um mediador menos convel. Se a situao se agravar, ser difcil para o Brasil desempenhar ambos os papis, e Estados Unidos e Brasil podero acabar em lados opostos. Embora agindo cautelosamente e preocupado com o aumento da violncia dos grupos armados da Colmbia, o governo Lula parece estar demonstrando maior apoio s iniciativas de segurana do presidente Uribe talvez como reexo de crescentes presses internas no Brasil para conter os efeitos colaterais da violncia dos tracantes de drogas, das guerrilhas e das foras paramilitares da Colmbia. Alm disso, o Brasil permanece indeciso sobre a agenda e os motivos de Washington na Colmbia, estando especialmente preocupado com a presena de militares dos Estados Unidos. O crescimento do envolvimento dos Estados Unidos na guerra pode levar a um aumento na crtica do Brasil e deformao das relaes bilaterais. O governo Lula tem mantido e mesmo elevado os esforos do governo Fernando Henrique para criar um papel de liderana independente para o Brasil na Amrica do Sul. Os vizinhos do Brasil, em especial a Argentina, esto reagindo iniciativa de Lula mais positivamente do que o zeram no passado, demonstrando o crescente descontentamento com a poltica dos Estados Unidos na regio. A administrao Bush at agora no se ops a esses esforos brasileiros; de fato, ela tem sugerido que o Brasil deve desempenhar um papel especial na Amrica do Sul. Mas Washington certamente reagir se as aspiraes do Brasil
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colidirem com as metas polticas ou interesses dos Estados Unidos na regio se elas, por exemplo, impedirem as negociaes rumo ao acordo da ALCA ou provocarem oposio ajuda militar dos Estados Unidos Colmbia. Os comentaristas tm caracterizado a agenda Estados UnidosBrasil como negativa por incluir principalmente assuntos sobre os quais os dois pases discordam. As relaes bilaterais tm se voltado essencialmente a problemas em lugar de dirigir-se s oportunidades. Washington e Braslia recentemente zeram algum esforo para estabelecer uma agenda positiva, focalizada em assuntos como sade e educao, combate pobreza e cincia e tecnologia, sobre os quais ambos os pases compartilham pontos de vista semelhantes. Nenhum desses temas, entretanto, oferece ainda uma plataforma particularmente urgente para a cooperao signicativa entre os dois pases. Embora haja uma forte presuno de boa vontade entre os governos dos Estados Unidos e do Brasil e um reconhecimento de muitos interesses comuns, eles ainda no tm uma tarefa comum ou um desao signicativo para lev-los a um relacionamento mais estruturado como o que resultou do pacto de livre-comrcio do Nafta para os Estados Unidos e o Mxico. Dadas as perspectivas ideolgicas divergentes e as diferentes metas nacionais, pouco surpreendente que os governos Bush e Lula no tenham uma viso semelhante dos negcios mundiais. Alm disso, eles realizaram um bom comeo para desenvolver um relacionamento construtivo com base nas necessidades e interesses prticos de ambos os pases. Sobre a maioria dos problemas, eles tm pragmaticamente procurado encontrar reas de cooperao e mostrado uma disposio a tolerar diferenas. Mas apesar disso, em muitas frentes, as discordncias entre os dois governos so evidentes, podendo produzir srios choques se no forem cuidadosamente consideradas. 9.4 Olhando para o futuro A qualidade e a intensidade das relaes americano-brasileiras tm sido notavelmente consistentes ao longo do tempo, variando muito menos do que a maioria dos outros relacionamentos dos Estados Unidos no hemisfrio. A relao bilateral raramente foi de confrontao ou de averso mas os dois pases tambm no possuem h muito tempo um conjunto de compromissos comuns. Durante o ltimo meio sculo, houve apenas dois perodos de intensos atritos polticos, ambos relativamente curtos, quando os Estados Unidos viam o Brasil como um desao aos aspectos centrais de sua poltica externa. O primeiro foi nos anos 1960, quando os Estados Unidos tornaram-se cada vez mais preo-
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cupados com a inuncia comunista no governo brasileiro de Joo Goulart. As relaes americano-brasileiras aqueceram-se rapidamente aps sua derrubada, em 1964 (a qual muitos acreditam ter sido articulada pelos Estados Unidos). O relacionamento bilateral tornou-se novamente spero durante a administrao Carter, quando os Estados Unidos confrontaram o Brasil sobre as violaes dos direitos humanos e seu programa nuclear. Com o retorno da democracia, em 1985, o Brasil rumou para seu relacionamento atual com os Estados Unidos, fundindo cooperao em muitas frentes com independncia e at oposio aberta em algumas reas. O Brasil nunca foi um parceiro estvel ou um adversrio constante. Os interesses da poltica externa do Brasil so principalmente econmicos, determinados pela prioridade que o pas atribui aos objetivos de desenvolvimento nacional. Para atender a esses objetivos, o governo brasileiro precisa ampliar os uxos do comrcio, de capital estrangeiro e de tecnologia todos os quais os Estados Unidos podem fornecer em quantidade abundante. As boas relaes com Washington so vitais para o Brasil mas o pas no , de forma alguma, fortemente dependente da economia dos Estados Unidos. O comrcio com os Estados Unidos, por exemplo, responde somente por 2% do PIB do Brasil, ao passo que representa cerca de 30% do PIB do Mxico. Em parte devido a sua distncia fsica, o Brasil tambm pode dispor-se a manter certa distncia poltica dos Estados Unidos. Alm disso, a poltica externa do Brasil no est voltada exclusivamente a assuntos econmicos. Sua agenda mais ambiciosa. Com sua rea e populao enormes, os diplomatas e polticos do pas sustentam h muito que o Brasil deve estar entre os mais importantes pases do mundo, ao lado de Estados Unidos, Rssia, China e ndia. O ex-ministro das Relaes Exteriores Celso Lafer dizia que os interesses de todos esses pases monstros ultrapassam problemas e resultados especcos; eles tm parte na evoluo e na forma de serem administrados os negcios globais. Isso ajuda a explicar a insistncia do Brasil em um papel de lder na denio dos acordos hemisfricos e sua resistncia aos projetos de acordos feitos ou dominados pelos Estados Unidos uma estratgia que o Brasil tende a continuar seguindo ainda por algum tempo. Uma cooperao estruturada e consistente com os Estados Unidos poderia rmar essa estratgia, aumentando a inuncia do Brasil no nvel hemisfrico e mundial assim como as relaes prximas da Inglaterra com os Estados Unidos a tornam mais inuente na Europa e internacionalmente. Ao mesmo tempo, Washington, seguramente, iria se beneciar na busca de seus objetivos no hemisfrio por ter o Brasil como um parceiro convel. O Brasil pode no ser poderoso o suciente para determinar as polticas regionais a seu gosto, mas tem
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tamanho suciente e inuncia para ajudar os Estados Unidos a alcanar sua meta poltica ou para obstruir substancialmente sua agenda poltica. Alm disso, a colaborao americano-brasileira em uma multiplicidade de desaos como as negociaes da OMC, a luta contra a Aids e as utuaes de preos do petrleo pode fazer progredir os interesses de ambos os pases. Nenhum dos dois pases, porm, parece conar ainda o suciente no outro ou estar disposto a abandonar sua independncia poltica para permitir o desenvolvimento de uma forte e contnua parceria bilateral. Para obter a cooperao do Brasil, os Estados Unidos deveriam tornar-se um participante menos unilateral, especialmente na Amrica do Sul mas a administrao Bush parece pouco propensa a caminhar nessa direo. difcil imaginar os Estados Unidos pedindo regularmente conselhos de autoridades brasileiras sobre toda a gama de problemas hemisfricos, e ainda menos adotando as idias do Brasil e seguindo constantemente seus conselhos. De sua parte, o Brasil dicilmente estaria disposto a abandonar a tradicional independncia e a diversidade de sua poltica externa. Ainda por algum tempo, a cooperao americano-brasileira precisar ser desenvolvida assunto por assunto como tem sido durante a maior parte dos ltimos 50 anos. Uma relao estratgica est ainda distante de ser realizada. Na maioria dos problemas importantes, os dois pases tendero a discordar, pelo menos em parte, mas eles quase certamente evitaro o conito e acabaro por encontrar signicativos pressupostos comuns.
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Cronologia das relaes BrasilEstados Unidos no contexto regional e mundial, 19942003*
*Elaborao de Paulo Roberto de Almeida. Colaborao de Eduarda Amaral Villanova.
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Cenrio domstico e internacional
Cenrio regional
Relaes bilaterais Estados UnidosBrasil
1994
Ata nal da Rodada Uruguai e criao da OMC, em Marrakesh (Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio: TRIPS) Conferncia Internacional sobre Populao e Desenvolvimento (Cairo) Acordo da dvida brasileira com os credores privados Brasil: tetracampeo mundial de futebol, nos Estados Unidos Plano Real: eleio de Fernando Henrique Cardoso no primeiro turno
Entrada em vigor do Nafta (Estados UnidosCanadMxico) Acordo Quadripartite entre a AIEA + ABACC, o Brasil e a Argentina Cpula das Amricas em Miami: lanado processo negociador para uma zona de livre-comrcio hemisfrica at 2005; Brasil v com reticncias proposta de uma ALCA Protocolo de Ouro Preto conrma a estrutura intergovernamental do Mercosul O Brasil raticou o Tratado de Tlatelolco Crise nanceira no Mxico
A balana comercial bilateral registrou uma reduo gradual do supervit brasileiro durante o perodo 19901994 e dcits acentuados para o Brasil nos quatro anos seguintes Acordo, por troca de notas, que emenda o Acordo sobre Transportes Areos de 21 de maro de 1989 Protocolo para emenda e prorrogao do Acordo de Cooperao em Cincia e Tecnologia (de 6 de fevereiro de 1984) Memorando de Entendimento Relativo ao Controle de Entorpecentes
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1995
Entrada em vigor da OMC Meio sculo das instituies de Bretton Woods (FMI e BIRD) Acordo de Criao da Associao dos Pases Produtores de Caf Conferncia Mundial sobre a Mulher (Pequim) Cpula Mundial para o Desenvolvimento Social Acordo de Oslo II entre Israel e a OLP Posse de Fernando Henrique Cardoso: poltica de armao internacional; processo de reformas constitucionais, sobretudo na rea econmica A diplomacia presidencial adquire novo peso como instrumento de poltica externa: no primeiro mandato, FHC visitou ocialmente 26 pases e recebeu a visita de 31 chefes de Estado, alm do papa Joo Paulo II Congresso brasileiro aprova a Lei de Biossegurana Brasil adere ao MTCR
Entrada em vigor da unio aduaneira do Mercosul: a Tarifa Externa Comum passa a ser administrada pela Comisso de Comrcio do Mercosul; excees remanescentes no comrcio intrazona (regimes especiais para automveis e acar) Congresso dos Estados Unidos recusa o fast track para ingresso do Chile no Nafta OEA cria a Comisso de Segurana Hemisfrica 1a Reunio Ministerial de Defesa das Amricas, em Williamsburg 1a Reunio Ministerial do Processo Hemisfrico (ALCA) em Denver: Estados Unidos pressionam para resultados antecipados em 2000 Convnio constitutivo do Fundo Multilateral de Investimentos (BID)
Viagem do presidente Fernando Henrique Cardoso aos Estados Unidos: dilogo de alto nvel com o presidente Bill Clinton Brasil e Estados Unidos traam Agenda Comum Bilateral sobre Meio Ambiente Ajuste Complementar ao Acordo de Cooperao Tcnica no Campo da Sade Acordo de Cooperao Mtua para a Reduo da Demanda, Preveno do Uso Indevido e Combate Produo e ao Trco Ilcitos de Entorpecentes Contemplando pedido de consulta brasileiro e venezuelano, a OMC recomendou que os Estados Unidos adequassem suas normas relativas a gasolina s normas do sistema de comrcio internacional
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1996
Na Arglia, guerra civil dos fundamentalistas islmicos Primeira Conferncia Ministerial da OMC em Cingapura Brasil convidado para entrar no BIS 2a Conferncia Mundial sobre Assentamentos Humanos Habitat II Cpula Mundial da Alimentao O Brasil associou-se ao Grupo de Supridores Nucleares Brasil: emendas Constituio, em especial na ordem econmica, privatizaes e abertura ao capital estrangeiro Congresso brasileiro aprova a lei sobre patentes Criao do Ministrio da Defesa Lanada a Poltica de Defesa Nacional Acordos de associao do Chile ao Mercosul Entrada do Brasil na Corporacin Andina de Fomento Brasil apresenta na AGNU projeto Primeira Reunio Operativa da Agenda Comum de resoluo instando a que seja reBrasilEstados Unidos, Braslia conhecido o estatuto de desnucleaAcordo-Quadro sobre a Cooperao nos Usos rizao criado pelos tratados que Paccos do Espao Exterior estabelecem Zonas Livres de Armas Nucleares (ZLANS) em grande parte do hemisfrio sul 3a Reunio Ministerial da ALCA em Cartagena de ndias (Colmbia)
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1997
Crise nanceira na sia tem repercusses no Brasil O Brasil decidiu aderir ao TNP (depois de 30 anos de recusa) Conferncia Rio+5, evento no governamental A Conveno sobre a Proibio de Armas Qumicas entra em vigor: criada a OPAQ Protocolo de Quioto Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana Climtica Iniciada implantao efetiva do Sivam Reforma constitucional aprova o princpio da reeleio Emenda constitucional introduz o m do monoplio estatal do petrleo Acordos de associao da Bolvia ao Mercosul Protocolo da Reforma da Carta da Organizao dos Estados Americanos Protocolo de Washington 3a Reunio Ministerial da ALCA em Belo Horizonte: princpio dos building blocks e dos resultados equilibrados, defendidos pelo Brasil, foram aceitos A OEA cria o Centro para Estudos Hemisfricos de Defesa, com sede em Washington
Em outubro de 1997, o presidente Clinton visitou o Brasil Acordo, por troca de notas, que emenda o Acordo sobre Transportes Areos, de 21 de maro de 1989 Memorando de Entendimento Relativo ao Controle de Entorpecentes Memorando de Entendimento sobre Educao Ajuste Complementar para a Cooperao na rea de Tecnologia Acordo de Cooperao sobre os Usos Paccos da Energia Nuclear Acordo de Assistncia Judiciria em Matria Penal Declarao dos Parques Ajuste Complementar para o Projeto, Desenvolvimento, Operao e Uso de Equipamento de Vo e Cargas teis para o Programa da Estao Espacial Internacional Memorando de Entendimento Referente Cooperao no mbito da Reforma do Estado e da Modernizao da Administrao
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1998
Crise do sistema de inspees no Iraque: Operao Raposa do Deserto (ofensiva militar dos Estados Unidos e Inglaterra contra o Iraque) Segunda Conferncia Ministerial da OMC, em Genebra: comemoraes dos 50 anos do sistema multilateral de comrcio do incio a uma onda de protestos contra a globalizao Primeiro Frum Social Mundial, realizado no Rio Grande do Sul Brasil um dos primeiros pases a assinar e raticar o CTBT Agravamento da crise nanceira internacional e inadimplncia da Rssia Indianos e paquistaneses realizam testes nucleares subterrneos Laurent Kabila toma o poder no Zaire, que passa a se chamar Repblica Democrtica do Congo Brasil aprova Lei sobre Refugiados Aprovada a Lei no 9.613, que dispe sobre o crime de lavagem ou ocultao de bens, direitos e valores e cria o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF) Promulgada a Lei no 9.614, que possibilita ao poder pblico abater aeronaves que estejam transitando clandestinamente no espao areo brasileiro (no regulamentada) Fernando Henrique Cardoso reeleito no primeiro turno O Brasil reconhece a jurisdio obrigatria da Corte Interamericana de Direitos Humanos Pinochet detido na Gr Bretanha: pedida a extradio para a Espanha 4a Reunio Ministerial da ALCA em San Jos (Costa Rica) 3a Reunio de Cpula das Amricas em Santiago: lanadas as negociaes da ALCA e debatido plano de educao Acordo-Quadro entre o Mercosul e a CAN prev a criao de uma zona de livre-comrcio entre os dois blocos, a partir de 2000 As importaes brasileiras dos Estados Unidos totalizam 13,3 bilhes de dlares, ao passo que as exportaes brasileiras para aquele pas situaram-se em 9,7 bilhes de dlares (dcit de 3,6 bilhes de dlares). Causas: permanncia de barreiras tarifrias e no tarifrias a bens brasileiros e sobrevalorizao do cmbio Investimentos diretos dos Estados Unidos no Brasil passam de 18,9 bilhes de dlares em 1994 a cerca de 38 bilhes de dlares em 1998 (mais da metade dos investimentos diretos norte-americanos na Amrica do Sul) Brasil formaliza acordo preventivo com o FMI, com apoio dos Estados Unidos, prevendo ajuda de 41,5 bilhes de dlares e programa de ajuste scal (sem mudanas na poltica cambial) Ajuste Complementar ao Acordo Relativo Cooperao em Cincia e Tecnologia (6-2-1984) Ajuste Complementar ao Acordo de Cooperao em Cincia e Tecnologia, na rea de Sade Ajuste Complementar para Cooperao na rea da Misso de Medidas de Precipitao Tropical (TRMM) do Experimento de Grande Escala da Biosfera-Atmosfera na Amaznia (LBA) Ajuste Complementar para Cooperao na rea de Pesquisa Ecolgica no Experimento de Grande Escala da Biosfera-Atmosfera na Amaznia (LBA)
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1999
Lanamento do euro na Unio Europia (11 dos 15 pases-membros) O Senado dos Estados Unidos rejeitou o tratado de proibio de testes nucleares (CTBT) Massacres em Kosovo e interveno da OTAN contra a Srvia Polnia, Repblica Tcheca e Hungria so admitidas na OTAN, que comemorou 50 anos ONU aprova Misso de Paz para o Timor Leste; brasileiro Srgio Vieira de Mello o chefe da UNTAET Conveno sobre a Proibio do Uso, Armazenamento, Produo e Transferncia de Minas Antipessoais e sobre sua Destruio FHC participou da 1a Cpula sobre Governana Progressiva no Sculo XXI, em Florena Terceira Conferncia Ministerial da OMC nos Estados Unidos (Seattle) fracassa no lanamento de nova rodada de negociaes comerciais (Rodada do Milnio)
Conferncia EuropaAmrica Latina no Rio de Janeiro: conrma o lanamento de negociaes birregionais entre a Unio Europia e o Mercosul (acordo de Madri, de 1995) 5a Conferncia Ministerial do processo hemisfrico em Toronto decidiu Crise econmica no Brasil e alterao da poltica nalizar um projeto de tratado para cambial, com introduo do regime de utuaa ALCA o, provocam reviso no acordo com o FMI, Conveno Interamericana Contra a com o apoio dos Estados Unidos Fabricao e o Trco Ilcito de ArMemorando de Entendimento Relativo ao Conmas de Fogo, Munies, Explosivos trole de Entorpecentes e Outros Materiais Correlatos O Brasil foi novamente includo na Lista de ObCrise no Paraguai: assassinato do viservao da Seo Especial 301 da Lei de Coce-presidente Lus Maria Argaa, mrcio dos Estados Unidos renncia do presidente Raul Cubas e assuno do presidente do Congresso Luiz Macchi Celebrado acordo de paz entre Peru e Equador Devoluo do Canal do Panam administrao desse pas pelos Estados Unidos
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2000
Declarao do Milnio da ONU consagra metas econmico-sociais a serem alcanadas pela comunidade internacional, dentre as quais a reduo da pobreza absoluta pela metade at o ano de 2015 Fim do regime do Kuo Min Tang em Taiwan: tenses com a China continental Reunio dos presidentes das duas Corias: assinam acordo histrico de cooperao Contencioso na OMC entre o Brasil e o Canad = Embraer versus Bombardier Deposio de Slobodan Milosevic na Iugoslvia Governo provisrio no Timor Leste Ir: reformistas obtm maioria no Parlamento 500 anos do descobrimento: protestos de ndios e manifestantes, impedidos de se aproximar do evento ocial Angra II entrou em funcionamento Aprovada a Lei de Responsabilidade Fiscal FHC participa da II Cpula da Governana Progressista, em Berlim Vice-presidente Albert Gore (vencedor do escrutnio popular) e governador do Texas George Bush (ganhador no colgio eleitoral) disputam as eleies presidenciais nos Estados Unidos (recontagem na Flrida interrompida pela Suprema Corte, dando vitria a Bush)
Fujimori vence um terceiro mandato (contestado) no Peru Equador afasta o presidente legal e dolariza a economia em meio a severa crise nacional Bolvia: manifestaes contra o desemprego e o aumento de tarifas; presidente Hugo Banzer decreta estado de emergncia Chile: socialista Ricardo Lagos eleito presidente Mxico: aps 70 anos no poder, PRI derrotado. Vicente Fox, do PAN, eleito presidente Mercosul experimenta frices comerciais e promove relanamento com a nova administrao na Argentina (presidente radical Fernando De la Ra) Cpula de Presidentes da Amrica do Sul, em Braslia: criada Zona de Paz Sul-Americana Lanado o Plano Colmbia (EUA) Chile e Estados Unidos anunciaram negociao de acordo de livre-comrcio (interrompidas negociaes para entrada do Chile no Mercosul) 4a Conferncia Ministerial de Defesa das Amricas, em Manaus: Brasil defende o ponto de vista de que as realidades polticas, econmicas, sociais, geogrcas e culturais das trs Amricas so distintas Ajuste Complementar, por troca de Notas, ao Acordo de Cooperao em Cincia e Tecnologia para o Controle Biolgico do Mosquito Aedes Aegypti Declarao Conjunta relativa Criao de um Comit Consultivo Agrcola Acordo BrasilEstados Unidos sobre Salvaguardas Tecnolgicas (dito acordo sobre Alcntara) foi assinado em 18 de abril de 2000 Foi celebrado o Acordo 505, o qual permite a transferncia para o Brasil, em base concessional, de material militar desativado de propriedade das Foras Armadas norte-americanas
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Posse do presidente George W. Bush, nos Estados Unidos: armaes de unilateralismo e desacelerao da atividade econmica nos Estados Unidos Atentados terroristas em Nova York e Washington, em setembro, introduzem novas dimenses da segurana internacional: Estados Unidos atacaram regime dos talibs no Afeganisto Conveno Internacional sobre a Supresso de Atentados Terroristas com Bombas Resoluo 1.373 (2001) do Conselho de Segurana (ataques terroristas aos Estados Unidos) China: ingresso na OMC formalizado na reunio ministerial do Catar 3a Conferncia Mundial contra o Racismo, a Xenofobia e outras formas de discriminaes Correlatas, em Durban; Estados Unidos e Israel retiraram-se no meio dos debates O Brasil adquire o direito de produzir genricos para o combate AIDS George W. Bush lana o polmico projeto de escudos antimsseis Sudam e Sudene so extintas Crise energtica: governo lana Programa Estratgico Emergencial de Energia Eltrica Aprovado novo Cdigo Civil brasileiro
Conito da Vaca Louca entre o Brasil e o Canad Crise econmica argentina tem impacto no Brasil: novo acordo de apoio nanceiro do FMI No Peru, Alejandro Toledo vence as eleies presidenciais com 53,08% dos votos Brasil convoca reunio do TIAR, em resposta aos ataques terroristas aos Estados Unidos Inaugurao do primeiro centro de promoo comercial conjunta do Mercosul 3a Cpula das Amricas, no Canad; Brasil e Estados Unidos passam a co-presidir a fase nal das negociaes da ALCA, entre 20032005 A Embaixada Americana, Comisso Fulbright e UFPE ocializam a Criao do Ncleo de Estudos Americanos O porta-avies americano Nimitz (CVN-8) realiza exerccios com a Marinha brasileira: manobras fazem parte da viagem do porta-avies pela Amrica do Sul Declarao Conjunta 4 + 1 sobre comrcio entre os Estados Unidos e o Mercosul
Primeiro encontro entre o presidente FHC e o novo presidente dos Estados Unidos (abril) Pela primeira vez, Estados Unidos deixam de fazer parte da Comisso de Direitos Humanos da Organizao das Naes Unidas (ONU) O Brasil e os Estados Unidos ocializaram Acordo de Assistncia Judiciria Mtua, com o intuito de promover maior cooperao entre os dois pases em questes judicirias Memorando de Entendimento (MDE) Relativo ao Controle de Entorpecentes e Represso Legal Ano Fiscal 2001 Brasil concede autorizao para a abertura de um escritrio do Servio Secreto dos Estados Unidos em So Paulo USAID: Convnio para Preveno de Doenas Sexualmente Transmissveis e Tuberculose no Brasil Parceria BrasilEstados Unidos em vrios projetos: Large Scale Biosphere Atmosphere Experiment na Amaznia, Estao Espacial Internacional; instrumento HSB na misso do satlite meteorolgico Aqua Criado o Mecanismo de Consultas BrasilEstados Unidos nas reas de Comrcio e de Investimentos Em discurso na Assemblia Nacional da Frana, FHC arma que a barbrie no somente a covardia do terrorismo, mas tambm a intolerncia ou a imposio de polticas unilaterais em escala planetria. Novembro: novo encontro entre Bush e FHC
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Cenrio regional
2002
Cpula do Desenvolvimento Sustentvel (Rio+10) Joanesburgo (frica do Sul) Brasil assina o Instrumento de Raticao do Protocolo de Quioto Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima Brasil ratica o Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional Atentado terrorista em Bali Posse do brasileiro Srgio Vieira de Mello no cargo de Alto Comissrio das Naes Unidas para os Direitos Humanos Xanana Gusmo eleito primeiro presidente do Timor Leste Brasil pentacampeo mundial de futebol Vitria por grande margem, no segundo turno das eleies presidenciais, do candidato do PT Luiz Incio Lula da Silva; embaixador Celso Amorim designado, pela segunda vez, ministro das Relaes Exteriores Protocolo de Olivos para a soluo de controvrsias no Mercosul 2a Reunio de Presidentes da Amrica do Sul. Guaiaquil, Equador Promulgado Protocolo de Ushuaia sobre Compromisso Democrtico no Mercosul, Bolvia e Chile (assinado em 1998) Acordo de Preferncias Tarifrias BrasilMxico 2a Cpula Amrica Latina e Caribe Unio Europia Crise poltica na Venezuela Como presidente eleito, Lula viaja Argentina e ao Chile
Departamento de Estado considera que a relao entre o Brasil e os Estados Unidos a melhor das ltimas dcadas Estados Unidos e Brasil assinam um termo de cooperao internacional para combater o abuso e a explorao sexual de crianas e adolescentes em todo o Brasil Relatrio dos Estados Unidos sobre Direitos de Propriedade Intelectual cita Argentina e Brasil. USTR informa que a situao melhorou na Argentina e piorou no Brasil Brasil relembra o 11 de setembro com exposies em nove cidades. Embaixador Robert B. Zoellick, representante de Comrcio dos Estados Unidos, abre a exposio em Braslia Memorando de Entendimento BrasilEstados Unidos 2002 (MDE 2002) no mbito do Acordo de Cooperao Mtua BrasilEstados Unidos para a Reduo da Demanda, a Preveno do Uso Indevido e o Combate Produo e ao Trco Ilcitos de Entorpecentes de 1995 Como presidente eleito, Lula viaja a Washington, a convite do presidente americano, e encontra-se pela primeira vez com George Bush
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Cenrio regional
APNDICE 1
2003
Posse do presidente Luiz Incio Lula da Silva Viagem do presidente Luiz Incio Lula da Silva ao Foro Econmico Mundial, em Davos, depois de participar do Foro Social Mundial, de Porto Alegre Presidente Lula empreende esforos junto a alguns dos pases-membros do Conselho de Segurana da ONU para a soluo pacca da crise do Iraque; solicita que o papa interra na crise do Iraque O governo brasileiro manifestou sria preocupao em relao ao anncio feito pelo governo da Repblica Popular e Democrtica da Coria de retirar-se do TNP Brasil e ndia anunciam que se apoiaro no pleito a um assento permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas Criada a Embaixada do Brasil em So Tom, nico pas-membro da CPLP no qual o Brasil ainda no tinha uma misso diplomtica Reunio Trilateral dos Chanceleres do Brasil, frica do Sul e da ndia, primeira nesse formato Atentado contra o Escritrio das Naes Unidas em Bagd fez vrias vtimas, dentre elas o representante especial do secretrio-geral das Naes Unidas no Iraque, o brasileiro Srgio Vieira de Melo Presidente Lula participa pela primeira vez da abertura do debate geral na AGNU
Criado Grupo de Amigos do SecretrioGeral da OEA para a Venezuela (Brasil, Chile, Espanha, Estados Unidos, Mxico e Portugal) para dar apoio poltico e diplomtico ao trabalho do facilitador na busca de uma soluo para a crise poltica na Venezuela Relatrio do painel da OMC sobre medida antidumping imposta pela Argentina s exportaes brasileiras de frango identica incompatibilidades com normas multilaterais sobre defesa comercial; recomenda revogao da medida Comisso de Direitos Humanos das Naes Unidas: resoluo sobre a situao dos direitos humanos em Cuba tem absteno do Brasil Presidente Bush lana Estratgia Nacional de Combate ao Terrorismo. Estados Unidos alocam 1 milho de dlares para combater o terrorismo no hemisfrio ocidental Chile e Estados Unidos assinam acordo abrangente de livre-comrcio Reunio entre os chanceleres do Mercosul e da CAN Reunio ministerial da ALCA em Miami: Brasil tem proposta para remeter OMC temas de cunho sistmico, como os Estados Unidos zeram com defesa comercial e subsdios agrcolas
Representante comercial dos Estados Unidos, embaixador Robert Zoellick, representa os Estados Unidos na posse do presidente Lula Estados Unidos apresentam propostas para as negociaes da ALCA Estados Unidos fornecem auxlio para vtimas de enchentes no Brasil Brasil solicita estabelecimento de painel no rgo de Soluo de Controvrsias da OMC para examinar a compatibilidade de subsdios concedidos pelo governo estadunidense a seus cotonicultores com o Acordo sobre Agricultura, o Acordo sobre Subsdios e Medidas Compensatria e o GATT 1994 Embaixadora dos Estados Unidos no Brasil, Donna J. Hrinak, fala Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do Congresso brasileiro sobre a Guerra do Iraque Por motivos de segurana, os Estados Unidos passam a exigir visto de trnsito para viajantes de diversos pases, inclusive do Brasil Visita do presidente Lula aos Estados Unidos, em junho, acompanhado de vrios ministros: acordos e protocolos setoriais de cooperao Painel da OMC d ganho de causa ao Brasil e outros demandantes contra salvaguardas dos Estados Unidos sobre produtos siderrgicos Estados Unidos suspendem assistncia militar para cerca de 50 pases (Brasil) que no assinaram acordo bilateral para colocar seus cidados ao abrigo do Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional (TPI)
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Atos bilaterais e mecanismos de consulta entre os dois pases
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Atos bilaterais e mecanismos de consulta...
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Acordos bilaterais entre o Brasil e os Estados Unidos (em ordem cronolgica)
1828 Tratado de paz, amizade, comrcio e navegao. Assinado no Rio de Janeiro em 12 de dezembro de 1828; entrou em vigor em 18 de maro de 1829. Nota: todos os artigos se tornaram peremptos em 12 de dezembro de 1841, exceto os relativos paz e amizade. 1878 Acordo para a proteo de marcas de manufatura e de comrcio. Assinado no Rio de Janeiro em 24 de setembro de 1878. 1909 Conveno de arbitragem. Assinada em Washington, DC em 23 de janeiro de 1909; entrou em vigor em 26 de julho de 1911. 1914 Tratado para a promoo da causa geral da paz. Assinado em Washington, DC em 24 de julho de 1914; entrou em vigor em 28 de outubro de 1916. 1921 Conveno sobre ordens de pagamento. Assinada em Washington, DC em 1o de setembro e no Rio de Janeiro em 20 de setembro de 1921; vlida at 17 de outubro de 1921. 1937 Acordo relativo suspenso de taxas para vistos em passaportes de noimigrantes. Troca de notas no Rio de Janeiro em 16 e 17 de dezembro de 1937; vlido em 1o janeiro de 1938. 1940 Acordo relativo ao intercmbio de publicaes ociais. Troca de notas em Washington, DC em 15 e 24 de junho de 1940; entrou em vigor 24 de junho de 1940; emendado posteriormente em 16 e 23 de maio de 1950. 1940 Acordo garantindo privilgios aduaneiros recprocos para o pessoal do Servio Exterior. Troca de notas no Rio de Janeiro em 11 de outubro de 1940; entrou em vigor em 11 de outubro de 1940. 1942 Acordo relativo mobilizao dos recursos produtivos do Brasil. Troca de notas em Washington, DC em 3 de maro de 1942; entrou em vigor em 3 de maro de 1942.
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1946 Acordo sobre a disposio de suprimentos em regime de aluguel e arrendamento no inventrio ou em compras dos Estados Unidos. Assinado em Washington, DC em 28 de junho de 1946; entrou em vigor em 28 de junho de 1946. 1947 Acordo relativo presena de pessoal militar dos Estados Unidos no Brasil e presena de pessoal militar do Brasil nos Estados Unidos. Troca de notas no Rio de Janeiro em 15 de dezembro de 1947 e 2 de fevereiro de 1948; entrou em vigor em 2 de fevereiro de 1948. 1950 Acordo relativo cooperao tcnica. Troca de notas no Rio de Janeiro em 19 de dezembro de 1950; entrou em vigor em 19 de dezembro de 1950; emendado posteriormente em 8 de janeiro de 1952. 1951 Acordo relativo transferncia ao Brasil de alguns navios dos Estados Unidos. Troca de notas em Washington, DC em 4 de janeiro de 1951 com memorando de entendimento datado de 9 de janeiro de 1951; entrou em vigor em 4 de janeiro de 1951. 1951 Acordo para o estabelecimento de um Grupo Conjunto para Problemas de Suprimentos Emergenciais. Troca de notas no Rio de Janeiro em 24 de julho de 1951; entrou em vigor em 24 de julho de 1951. 1952 Acordo de assistncia militar. Assinado no Rio de Janeiro em 15 de maro de 1952; entrou em vigor em 19 de maio de 1953. 1953 Acordo sobre um programa de servios especiais. Assinado no Rio de Janeiro em 30 de maio de 1953; entrou em vigor provisoriamente em 30 de maio de 1953 e denitivamente em 3 de novembro de 1959; prorrogado em 27 e 30 de dezembro de 1963. 1957 Acordo prevendo proteo recproca dos direitos autorais de obras literrias, artsticas e cientcas. Troca de notas em Washington, DC em 2 de abril de 1957; entrou em vigor em 2 de abril de 1957. 1961 Tratado de extradio. Assinado no Rio de Janeiro em 13 de janeiro de 1961; entrou em vigor em 17 de dezembro de 1964. 1961 Acordo relativo a um programa de participao conjunta em testes intercontinentais em conexo com satlites experimentais de comunicaes.
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Troca de notas no Rio de Janeiro em 27 de outubro de 1961; entrou em vigor em 27 de outubro de 1961. 1961 Acordo de cooperao para a promoo do desenvolvimento econmico e social no Nordeste do Brasil, com intercmbio de cartas. Assinado em Washington, DC em 13 de abril de 1962; entrou em vigor 13 de abril de 1962. 1962 Protocolo adicional ao Tratado de extradio (13 de janeiro de 1961). Assinado no Rio de Janeiro em 18 de junho de 1962; entrou em vigor em 17 de dezembro de 1964. 1964 Entendimento relativo assistncia militar. Troca de notas no Rio de Janeiro em 30 de janeiro de 1964; entrou em vigor em 30 de janeiro de 1964. 1965 Acordo relativo s garantias para investimentos. Assinado em Washington, DC em 6 de fevereiro de 1965; entrou em vigor em 17 de setembro de 1965. 1965 Acordo relativo emisso recproca gratuita de vistos de no imigrante para o pessoal diplomtico, consular e administrativo e para os funcionrios servindo nas misses diplomticas e consulares de carreira, bem como para funcionrios e empregados de agncias governamentais de ambos os pases. Troca de notas no Rio de Janeiro em 26 de maio de 1965; entrou em vigor em 25 de julho de 1965. 1965 Acordo relativo a comunicaes por rdio entre estaes de amadores em favor de terceiras partes. Troca de notas em Washington, DC em 1o de junho de 1965; entrou em vigor em 1o de junho de 1965. 1966 Acordo para o nanciamento de alguns programas de intercmbio educacional. Troca de notas no Rio de Janeiro em 5 e 19 de outubro de 1966; entrou em vigor em 19 de outubro de 1966. 1968 Acordo relativo ao estabelecimento de um mecanismo de consulta sobre problemas de transporte martimo. Troca de notas no Rio de Janeiro em 18 e 20 de setembro de 1968; entrou em vigor em 20 de setembro de 1968. 1970 Acordo relativo concesso de autorizaes recprocas que permitam a radioamadores licenciados de ambos os pases operarem suas estaes no pas do outro. Troca de notas no Rio de Janeiro em 26 de janeiro e em Braslia em 19 de junho de 1970; entrou em vigor em 19 de junho de 1970.
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1972 Acordo relativo ao depsito, pelo Brasil, de 10% do valor da assistncia militar fornecida pelos Estados Unidos. Troca de notas em Braslia em 28 de fevereiro e em 27 de junho de 1972; entrou em vigor em 27 de junho de 1972. 1972 Acordo de cooperao relativo a usos civis da energia atmica, com apndice e notas concernentes. Assinado em Washington, DC em 17 de julho de 1972; entrou em vigor em 20 de setembro de 1972. 1973 Acordo relativo s atividades dos Voluntrios do Corpo da Paz no Brasil. Troca de notas em Braslia em 18 de junho de 1973; entrou em vigor em 18 de junho de 1973. 1973 Memorando de entendimento relativo aquisio de avies militares. Assinado em 24 de setembro de 1973; entrou em vigor em 24 de setembro de 1973. 1976 Memorando de entendimento relativo a consultas sobre assuntos de interesse mtuo. Assinado em Braslia em 21 de fevereiro de 1976; entrou em vigor em 21 de fevereiro de 1976. 1976 Comunicado conjunto relativo a comrcio, investimentos e assuntos nanceiros. Publicado em Braslia em 11 de maio de 1976; entrou em vigor em 11 de maio de 1976. 1976 Acordo sobre o reconhecimento de certicados de aeronavegabilidade. Troca de notas em Braslia em 16 de junho de 1976; entrou em vigor em 16 de junho de 1976. 1976 Acordo relativo ao estabelecimento de um Centro Comercial dos Estados Unidos em So Paulo, com nota de garantia. Troca de notas em Braslia, em 22 de junho e em 20 de outubro de 1976; entrou em vigor em 20 de outubro de 1976. 1983 Memorando de entendimento referente cooperao em experimentos aeroespaciais usando foguetes de sondagem. Assinado em Braslia em 31 de janeiro de 1983; entrou em vigor em 31 de janeiro de 1983; renovado em 1988 por cinco anos. 1983 Memorando de entendimento para cooperao tcnica e cientca em cincias geolgicas e recursos terrestres. Assinado em Braslia em 12 de abril de 1983; entrou em vigor em 12 de abril de 1983.
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1983 Acordo sobre cooperao no campo de controle do contrabando de entorpecentes, com anexo. Troca de notas em Braslia em 19 de julho de 1983; entrou em vigor em 19 de julho de 1983; emendado posteriormente e prorrogado em 4 de outubro e 3 de dezembro de 1984, e mais adiante em 2 e 19 de junho de 1986. 1984 Acordo relativo cooperao em cincia e tecnologia (Acordo-Quadro). Assinado em Braslia em 6 de fevereiro de 1984; entrou em vigor em 15 de maio de 1986; emendado e prorrogado em 21 de maro de 1994; prorrogado novamente em 15 de maio de 2001 por seis meses, at 15 de novembro de 2001, aps o que o acordo continua a ser automaticamente prorrogado por perodos de cinco anos, a menos que seja noticado de modo diverso. 1984 Acordo relativo cooperao industrial-militar, com memorando de entendimento. Troca de notas em Braslia em 6 de fevereiro de 1984; entrou em vigor em 6 de fevereiro de 1984. 1984 Acordo complementar ao Acordo-Quadro em cincia e tecnologia para a cooperao entre o Servio Florestal do USDA e o Ibama. Assinado em Braslia em 6 de fevereiro de 1984, emendado e prorrogado em 30 de agosto de 1999, por um perodo de cinco anos. 1984 Memorando de entendimento entre a NOAA e o Inpe/MCT, relativo ao sistema Landsat. Assinado em Braslia em 8 de maio de 1984; entrou em vigor em 8 de maio de 1984; prorrogado novamente em 18 de outubro e 28 de novembro de 1996. 1984 Acordo por troca de notas relativo cooperao militar. Assinado em Washington, DC em 14 de novembro de 1984; entrou em vigor em 14 de novembro de 1984. 1984 Memorando de entendimento relativo ao intercmbio de cientistas e engenheiros. Assinado em Washington, DC em 14 de novembro de 1984; entrou em vigor em 14 de novembro de 1984; emendado posteriormente e prorrogado em 13 de junho de 1990. 1984 Memorando de entendimento relativo operao da pesquisa em campo do Intelpost. Assinado em Braslia em 18 de dezembro de 1984 e em Washington, DC em 28 de dezembro de 1984; entrou em vigor em 7 de janeiro de 1985.
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1985 Acordo relativo consolidao e ao reescalonamento de dvidas devidas, garantidas ou asseguradas pelo governo dos Estados Unidos e suas agncias, com anexos. Assinado em Braslia em 15 de abril de 1985; entrou em vigor em 28 de maio de 1985. 1986 Memorando de entendimento relativo a desenvolvimento, instalao e operao de um sistema de coleta de dados ssmicos. Assinado em Reston, Virgnia, em 8 de abril de 1986 e em Braslia em 5 de maio de 1986; entrou em vigor em 5 de maio de 1986; renovado em 1991 e em 4 de novembro de 1998, por mais cinco anos. 1986 Acordo de cooperao mtua para a reduo de demanda, preveno do uso ilcito e combate produo e ao trco ilcito de entorpecentes. Assinado em Braslia em 3 de setembro de 1986; entrou em vigor em 13 de junho de 1991. 1986 Ajuste complementar ao acordo bsico de cooperao tcnica na rea de irrigao (19-12-1950), com anexos. Assinado em Braslia em 6 de novembro de 1986; entrou em vigor em 6 de novembro de 1986; prorrogado em 20 de setembro e em 2 de dezembro de 1999. 1987 Acordo por troca de notas relativo ao exerccio de atividades remuneradas por parte de dependentes de pessoal diplomtico e consular, com troca de cartas. Troca de notas em Braslia em 8 de julho de 1987; entrou em vigor em 8 de julho de 1987; prorrogado em 21 e 25 de junho de 1999. 1988 Acordo sobre o fornecimento de treinamento relativo aos artigos de defesa do Programa Internacional de Educao e Treinamento Militar dos Estados Unidos (Imet). Troca de notas em Braslia em 19 de abril de 1988 e 27 de maro de 1989; entrou em vigor em 27 de maro de 1989. Nota: o Acordo caducou em 11 de maro de 1997, com exceo das clusulas de salvaguarda a que se referem os artigos I e II, que permanecem em vigor. 1988 Acordo sobre o correio expresso internacional, com regulamentaes detalhadas. Assinado em Braslia em 7 de abril de 1988 e em Washington, DC em 11 de maio de 1988; entrou em vigor em 11 de maio de 1988. 1988 Acordo de Swap entre o Tesouro dos Estados Unidos e o Banco Central do Brasil. Assinado em Washington, DC e no Rio de Janeiro em 15 de julho de 1988; entrou em vigor em 15 de julho de 1988.
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1988 Acordo relativo ao comrcio do algodo, l e bras qumicas e produtos txteis, com anexo. Troca de notas em Washington, DC em 15 e 19 de setembro de 1988; entrou em vigor em 19 de setembro de 1988; efetivado em 1o de abril de 1988; emendado e posteriormente prorrogado em 12 de outubro e 25 de novembro de 1988, novamente em 16 e 23 de abril de 1992 e mais tarde em 4 de maio e 27 de junho de 1994. 1989 Acordo sobre transporte areo, com anexos. Assinado em Braslia em 21 de maro de 1989; entrou em vigor em 13 de janeiro de 1992. 1989 Memorando de entendimento para Experimento Cooperativo Troposfrico Global (GTE/Cite3) entre a Nasa e a Cobae (Comisso Brasileira de Atividades Espaciais). Assinado em 1o de setembro de 1989; vlido por um ano depois da misso nal. 1990 Acordo sobre a liberalizao do comrcio do ao. Troca de cartas em Washington, DC em 26 de fevereiro e em 5 de maro de 1990; entrou em vigor em 5 de maro de 1990. 1990 Acordo relativo consolidao e ao reescalonamento de algumas dvidas devidas, garantidas ou asseguradas pelo governo dos Estados Unidos e suas agncias, com anexos. Assinado em Braslia em 14 de maro de 1990; entrou em vigor em 19 de abril de 1990. 1990 Acordo sobre ordem de pagamento postal. Assinado em Braslia em 19 de julho e em Washington, DC em 14 de agosto de 1990; entrou em vigor em 15 de outubro de 1990. 1990 Memorando de entendimento relativo cooperao ambiental. Assinado em Washington, DC em 15 de novembro de 1990; entrou em vigor em 16 de novembro de 1990. 1991 Memorando de entendimento entre o USDA/Servio Florestal e o Ibama sobre cooperao em meio ambiente e recursos naturais. Assinado em Braslia em 7 de agosto de 1991, com a validade de cinco anos; sem registro de prorrogao. 1991 Acordo relativo consolidao e ao reescalonamento de algumas dvidas devidas, garantidas ou asseguradas pelo governo dos Estados Unidos e suas agncias, com anexos. Assinado em Braslia em 20 de dezembro de 1991; entrou em vigor em 9 de maro de 1992.
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1992 Memorando de entendimento entre a Nasa e o Ministrio da Cincia e Tecnologia para projeto de estudo da qumica da atmosfera no Atlntico Sul (TraceA). Assinado em 5 de agosto de 1992; vlido por mais um ano depois do nal da misso. 1992 Acordo relativo consolidao e ao reescalonamento ou renanciamento de algumas dvidas devidas, garantidas ou asseguradas pelo governo dos Estados Unidos e suas agncias, com anexos. Assinado em Washington, DC em 23 de setembro de 1992; entrou em vigor em 9 de novembro de 1992. 1994 Memorando de entendimento para programa de foguetes de sondagem entre a Nasa e a Cobae. Assinado em 17 de maro de 1994 em Washington, DC e em 21 de maro de 1994 em Braslia, com validade de trs anos; caducou em 1997. 1995 Memorando de entendimento entre o Servio de Pesquisa Agrcola do Departamento de Agricultura dos Estados Unidos e a Empresa Brasileira de Pesquisa Agrcola (Empraba) para ampliar programas e intercmbios cooperativos no campo de pesquisa agrcola. Assinado em janeiro de 1995 para vigorar por cinco anos; renovado em 2000 para ter vigncia at 2005. 1995 Ajuste complementar ao Acordo de cooperao tcnica no campo da sade. Assinado em 12 de abril de 1995. 1995 Memorando de entendimento para experimentos de radiao, fumaa/sulfato e nuvens, com intercmbio de cartas. Assinado em Washington, DC em 19 de maio de 1995; entrou em vigor em 19 de maio de 1995. 1995 Declarao conjunta sobre a Agenda Comum para o Meio Ambiente. Assinada em 23 de outubro de 1995. 1996 Acordo-Quadro sobre a cooperao nos usos paccos do espao exterior. Assinado em Braslia em 1o de maro de 1996; em vigor por dez anos; pode ser renovado em 2006 mediante acordo mtuo, por escrito, entre os dois pases. 1996 Memorando de entendimento para vos de sondagem da umidade do Brasil (HSB) na nave espacial PM1 do sistema de observao terrestre da Nasa. Assinado em Washington, DC em 5 de dezembro de 1996; entrou em vigor em 5 de dezembro de 1996; permaneceu em vigor por trs anos aps o segundo vo.
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1997 Acordo, por troca de notas, emendando o Acordo sobre transporte areo de 21 de maro de 1989. Assinado em Braslia em 2 de setembro de 1997; entrou em vigor em 2 de setembro de 1997. 1997 Acordo de assistncia judiciria em matria penal. Assinado em 14 de outubro de 1997; entrou em vigor no nal de 1997. 1997 Declarao sobre parceria entre o Parque Nacional das Everglades e o Parque Nacional do Pantanal. Assinada em 14 de outubro de 1997. 1997 Acordo de cooperao sobre os usos paccos da energia nuclear. Assinado em Braslia em 14 de outubro de 1997; entrou em vigor em 15 de setembro de 1999, com a durao de 30 anos; deve ser prorrogado pelo mesmo tempo adicional. 1997 Ajuste complementar para cooperao na rea de tecnologia da energia. Assinado em Braslia em 14 de outubro de 1997; entrou em vigor em 14 de outubro de 1997, com validade de cinco anos; prorrogao automtica at 2007. 1997 Acordo de implementao de projeto, desenvolvimento, operao e uso de equipamento de vo e cargas teis para o Programa da Estao Espacial Internacional. Assinado em Braslia em 14 de outubro de 1997; entrou em vigor em 14 de outubro de 1997. Permanecer em vigor, salvo deciso contrria, durante toda a durao do Programa de Estao Espacial da Nasa. 1997 Memorando de entendimento sobre educao. Assinado em Braslia em 14 de outubro de 1997; entrou em vigor em 14 de outubro de 1997; est sendo prorrogado automaticamente por perodos de dois anos desde 31 de dezembro de 1999. 1998 Ajuste complementar ao Acordo de 6 de fevereiro de 1984, relativo cooperao cientca e tecnolgica no campo da sade pblica. Assinado em Genebra, na Sua, em 12 de maio de 1998; entrou em vigor em 12 de maio de 1998; pode ser renovado por troca de notas diplomticas, renovao pendente. 1998 Memorando de entendimento relativo cooperao tcnica e cientca em cincias geodsicas entre o Departamento de Pesquisas Geolgicas dos Estados Unidos e o Instituto de Geocincias da Universidade de Braslia. Assinado em Reston, na Virgnia, e em Braslia em 18 de maio e 4 de
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novembro de 1998, respectivamente; entrou em vigor em 4 de novembro de 1998 por cinco anos, at novembro de 2003. 1998 Ajuste complementar para cooperao em pesquisa com balo atmosfrico entre a Nasa e a AEB. Assinado em 16 de setembro de 1998 em Washington, DC e em Braslia com validade de dez anos; prorrogao mediante acordo mtuo por escrito. 1998 Ajuste complementar ao Acordo de cooperao cientca e tecnolgica na rea de sade. Assinado em dezembro de 1998. 1998 Ajuste complementar para cooperao na rea de pesquisa ecolgica no experimento em larga escala da biosfera-atmosfera na Amaznia (LBA). Assinado em Braslia em 17 de dezembro de 1998. Emendado em 21 de maro de 1994; sua vigncia prorrogada automaticamente, por perodos de cinco anos, salvo em caso de denncia por uma das partes. 1999 Ajuste entre a Comisso Regulatria Nacional (NRC) e a Comisso Nacional de Energia Nuclear (Cnen) para intercmbio de informao tcnica e cooperao em assuntos de regulamentao e pesquisa sobre segurana. Assinado em Viena em 30 de setembro de 1999; entrou em vigor em 30 de setembro de 1999. 1999 Acordo sobre transporte martimo. Assinado no Rio de Janeiro em 20 de outubro de 1999. 1999 Acordo relativo cooperao entre autoridades de defesa da concorrncia na aplicao de suas leis de concorrncia. Assinado em Washington, DC em 26 de outubro de 1999. 2000 Ajuste complementar ao Acordo sobre cooperao cientca e tecnolgica para o controle biolgico do mosquito Aedes aegypti. Assinado em Washington, DC em 29 de fevereiro de 2000, com a validade de cinco anos. 2000 Acordo relativo ao fornecimento de equipamento militar dos Estados Unidos. Troca de notas em Washington, DC em 2 de junho de 2000; aprovado pelo Congresso brasileiro em 10 de outubro de 2000 (Decreto Legislativo no 181). 2000 Declarao conjunta relativa criao de um Comit Consultivo Agrcola (CCA). Assinado em Washington, DC em 17 de outubro de 2000.
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2000 Memorando de entendimento entre o Departamento de Pesquisas Geolgicas dos Estados Unidos e o Inpe/MCT para recepo direta e distribuio de dados do Landsat 7. Assinado em Reston, Virgnia, em 1o de novembro de 2000 e em So Jos dos Campos, So Paulo, em 26 de dezembro de 2000; vlido por cinco anos, at novembro de 2005.
Traduo: Paulo Roberto de Almeida e Anna Maria Greenston.
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Mecanismos de consulta
Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil e Departamento de Estado dos Estados Unidos Dilogo Poltico com Subsecretrios (semi-anual); Dilogo Poltico-Militar (anual); Dilogos sobre a Vigncia da Lei; Mecanismo Consultivo de Comrcio e Investimento; Agenda Comum do Meio Ambiente (anual); Conferncia em Assuntos Consulares.
Ministrio da Defesa do Brasil e Departamento de Defesa dos Estados Unidos Grupo de Trabalho Bilateral de Defesa; Dilogos Comuns de Equipe; Dilogos entre Equipes Militares; Dilogos entre Equipes Marinhas; Dilogos entre Equipes Areas.
Ministrio das Finanas do Brasil e Departamento da Tesouraria dos Estados Unidos Iniciativa Brasileiro-Americana para Crescimento Econmico.
Ministrio da Agricultura do Brasil e Departamento da Agricultura dos Estados Unidos Comit Consultivo sobre Agricultura.
Ministrio da Educao do Brasil e Departamento de Educao dos Estados Unidos Parceria Educativa Brasileiro-Americana (anual).
Ministrio de Minas e Energia do Brasil e Departamento de Energia dos Estados Unidos Grupo Consultivo sobre Energia.
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Ministrio da Sade do Brasil e Departamento de Sade dos Estados Unidos Conciliao em Programa Relacionado Sade.
Ministrio da Cincia e Tecnologia do Brasil / Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil e Departamento de Estado dos Estados Unidos / Agncias Apropriadas dos Estados Unidos Comit Bilateral de Cooperao Nuclear.
Dilogos sobre Telecomunicaes.
Traduo: Flvia Reis da Costa Menezes.
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Relao dos embaixadores brasileiros e americanos
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ABREVIATURAS E.N. Encarregado de Negcios M.R. Ministro Residente E.E. e M.P. Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio Emb. Embaixador Extraordinrio e Plenipotencirio A. CHEFES DE MISSO DO BRASIL NOS ESTADOS UNIDOS, 1824-2005 1. Jos Silvestre Rebello (E.N., 26 de maio de 1824 a 10 de agosto de 1829) 2. Jos de Arajo Ribeiro (E.N., 11 de agosto de 1829 a 14 de fevereiro de 1833) 3. Jos Francisco de Paula Cavalcante de Albuquerque (E.N., 30 de dezembro de 1833 a 22 de julho de 1838) 4. Ernesto Ferreira Frana (M.R., 23 de julho de 1838 a 28 de outubro de 1839) 5. Pedro Rodrigues Fernandes Chaves (E.N., 17 de maro de 1840 a 30 de outubro de 1840) 6. Gaspar Jos Lisboa (M.R./E.E e M.P., 29 de maio de 1841 a 8 de julho de 1847) 7. Srgio Teixeira de Macedo (E.E e M.P., 12 de maro de 1849 a 1 de junho de 1851) 8. Francisco Igncio de Carvalho Moreira (E.E e M.P., 21 de setembro de 1852 a 31 de julho de 1855) 9. Jos Francisco de Paula Cavalcante de Albuquerque (E.E. e M.P., 29 de maio de 1856 a 25 de agosto de 1858) 10. Miguel Maria Lisboa (E.E. e M.P., 3 de outubro de 1859 a 27 de abril de 1864) 11. Joaquim Maria Nascentes de Azambuja (E.E. e M.P., 23 de setembro de 1865 a 17 de maio de 1867) 12. Domingos Jos Gonalves de Magalhes (E.E. e M.P., 5 de julho de 1867 a 13 de outubro de 1870) 13. Antnio Pedro de Carvalho Borges (E.E. e M.P., 9 de outubro de 1871 a 7 de dezembro de 1880) 14. Felippe Lopes Neto (E.E. e M.P., 24 de outubro de 1882 a 14 de agosto de 1883)
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15. Jos Gurgel do Amaral Valente (E.N. Prov., 15 de agosto de 1883 a 8 de dezembro de 1885) 16. Marcos Antnio de Arajo e Abreu (E.E. e M.P., 9 de dezembro de 1885 a 16 de maio de 1888) 17. Jos Gurgel do Amaral Valente (E.E. e M.P., 10 de novembro de 1889 a 21 de janeiro de 1891) 18. Salvador Furtado de Mendona Drummond (E.E. e M.P., 22 de janeiro de 1891 a 17 de maio de 1898) 19. Joaquim Francisco de Assis do Brasil (E.E. e M.P., 6 de junho de 1898 a 22 de abril de 1903) 20. Alfredo de Moraes Gomes Ferreira (E.E. e M.P. int., 28 de dezembro de 1904 a 23 de maio de 1905) 21. Joaquim Aurlio Barreto Nabuco de Arajo (Emb., 24 de maio de 1905 a 17 de janeiro de 1910) 22. Domicio da Gama (Emb., 16 de junho de 1911 a 22 de outubro de 1918) 23. Augusto Cochrane de Alencar (Emb., 26 de maio de 1920 a 5 de maro de 1924) 24. Sylvio Gurgel do Amaral (Emb., 19 de junho de 1925 a 9 de abril de 1931) 25. Rinaldo de Lima e Silva (Emb., 24 de abril de 1931 a 16 de maio de 1934) 26. Oswaldo Aranha (Emb., 2 de outubro de 1934 a 11 de dezembro de 1937) 27. Mrio Pimentel Brando (Emb., 28 de abril de 1938 a 3 de janeiro de 1939) 28. Carlos Martins Pereira e Souza (Emb., 8 de maro de 1939 a 20 de abril de 1948) 29. Maurcio Nabuco (Emb., 1 de junho de 1948 a 28 de outubro de 1951) 30. Walther Moreira Salles (Emb., 12 de junho de 1952 a 18 de agosto de 1953) 31. Joo Carlos Muniz (Emb., 20 de outubro de 1953 a 12 de julho de 1956) 32. Ernani do Amaral Peixoto (Emb., 18 de julho de 1956 a 18 de maio de 1959) 33. Walther Moreira Salles (Emb., 23 de julho de 1959 a 16 de fevereiro de 1961) 34. Roberto de Oliveira Campos (Emb., 18 de outubro de 1961 a 17 de janeiro de 1964) 35. Juracy Montenegro Magalhes (Emb., 9 de julho de 1964 a 6 de outubro de 1965) 36. Vasco Tristo Leito da Cunha (Emb., 2 de fevereiro de 1966 a 29 de junho de 1968)
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37. Mrio Gibson Alves Barbosa (Emb., 21de fevereiro de 1969 a 17 de outubro de 1969) 38. Mozart Gurgel Valente Jr. (Emb., 20 de fevereiro de 1970 a 19 de dezembro de 1970) 39. Joo Augusto de Arajo Castro (Emb., 18 de maio de 1971 a 9 de dezembro de 1975) 40. Joo Batista Pinheiro (Emb., 10 de junho de 1976 a 9 de junho de 1979) 41. Antnio Francisco Azeredo da Silveira (Emb., 24 de julho de 1979 a 1 de agosto de 1983) 42. Srgio Corra da Costa (Emb., 5 de setembro de 1983 a 1 de novembro de 1986) 43. Marclio Marques Moreira (Emb., 23 de novembro de 1986 a 24 de agosto de 1991) 44. Rubens Ricupero (Emb., 25 de agosto de 1991 a 11 de agosto de 1993) 45. Paulo Tarso Flecha de Lima (Emb., 12 de novembro de 1993 a 26 de maio de 1999) 46. Rubens Antonio Barbosa (Emb., 8 de junho de 1999 a 31 de maro de 2004) 47. Roberto Abdenur (Emb., 3 de abril de 2004-) B. CHEFES DE MISSO DOS ESTADOS UNIDOS NO BRASIL, 1825-2005 1. Condy Raguet (Encarregado de Negcios, 1825-27) 2.William Tudor (Encarregado de Negcios, 1827-30) 3. Ethan A. Brown (Encarregado de Negcios, 1830-34) 4.William Hunter (Encarregado de Negcios, 1834-41) 5.William Hunter (Ministro, 1841-43) 6. George H. Proft (Ministro, 1843-44) 7. Henry Alexander Wise (Ministro, 1844-47) 8. David Tod (Ministro, 1847-51) 9. David Tod (Ministro, 1847-51) 10. Robert Cumming Schenck (Ministro, 1851-53) 11. William Trousdale (Ministro, 1853-57) 12. Richard Kidder Meade (Ministro, 1857-61) 13. James Watson Webb (Ministro, 1861-69)
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14. Henry T. Blow (Ministro, 1869-70) 15. James Rudolph Partridge (Ministro, 1871-77) 16. Henry Washington Hilliard (Ministro, 1877-81) 17. Thomas Andrew Osborn (Ministro, 1881-85) 18. Thomas Jordan Jarvis (Ministro, 1885-88) 19. Robert Adams, Jr. (Ministro, 1889-90) 20. Edwin H. Conger (Ministro, 1890-93) 21. Thomas Larkin Thompson (Ministro, 1893-97) 22. Edwin H. Conger (Ministro, 1897-98) 23. Charles Page Bryan (Ministro, 1898-1902) 24. Charles Page Bryan (Ministro, 1898-1902) 25. David Eugene Thompson (Ministro, 1902-05) 26. David Eugene Thompson (Embaixador, 1905) 27. Lloyd C. Griscom (Embaixador, 1906-07) 28. Irving Bedell Dudley (Embaixador, 1907-11) 29. Edwin V.Morgan (Embaixador, 1912-33) 30. Hugh S. Gibson (Embaixador, 1933-36) 31. Jefferson Caffery (Embaixador, 1937-44) 32. Adolf A. Berle, Jr. (Embaixador, 1945-46) 33.William Douglas Pawley (Embaixador, 1946-48) 34.Herschel Vespasian Johnson II (Embaixador, 1948-53) 35. James S. Kemper (Embaixador, 1953-55) 36. James Clement Dunn (Embaixador, 1955-56) 37. Ellis O. Briggs (Embaixador, 1956-59) 38. John M. Cabot (Embaixador, 1959-61) 39. Lincoln Gordon (Embaixador, 1961-66) 40. John Wills Tuthill (Embaixador, 1966-69) 41. Charles Burke Elbrick (Embaixador, 1969-70) 42.William Manning Rountree (Embaixador, 1970-73) 43. John Hugh Crimmins (Embaixador, 1973-78) 44. Robert M. Sayre (Embaixador, 1978-81) 45. Langhorne A.Motley (Embaixador, 1981-83) 46. Diego C. Asencio (Embaixador, 1983-86)
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47. Harry W. Shlaudeman (Embaixador, 1986-89) 48. Richard Huntington Melton (Embaixador, 1989-93) 49.Melvyn Levitsky (Embaixador, 1994-1998) 50. Anthony Harrington (Embaixador, 2000-2001) 51. Donna J. Hrinak (Embaixadora, 2002-2004) 52. John Danilovich (Embaixador, 2004-2005) Elaborado por: Paulo Roberto de Almeida
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eua.indb 297
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Relaes BrasilEstados Unidos

Paulo Roberto de Almeida Rubens Antnio Barbosa (Organizadores)

Relaes BrasilEstados Unidos

Relaes BrasilEstados Unidos: assimetrias e convergncias

Relaes BrasilEstados Unidos: assimetrias e convergncias

Marcelo de Paiva Abreu

Maria Regina Soares de Lima

Relaes BrasilEstados Unidos: assimetrias e convergncias

Paulo Roberto de Almeida

Rubens Antnio Barbosa

Thomaz Guedes da Costa

Relaes BrasilEstados Unidos: assimetrias e convergncias

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XVIII Relaes BrasilEstados Unidos: assimetrias e convergncias

Relaes BrasilEstados Unidos: assimetrias e convergncias

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XXIV Relaes BrasilEstados Unidos: assimetrias e convergncias

Lista de Figuras e Tabelas

5.2 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8

XXVI Relaes BrasilEstados Unidos: assimetrias e convergncias

Novas relaes para um novo sculo: a parceria BrasilEstados Unidos

Paulo Roberto de Almeida Rubens Antnio Barbosa

Relaes BrasilEstados Unidos: assimetrias e convergncias

Novas relaes para um novo sculo.....

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Novas relaes para um novo sculo.....

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Relaes BrasilEstados Unidos em perspectiva histrica

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Paulo Roberto de Almeida

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Depoimento de Fernando Henrique Cardoso ao autor (2003).

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Depoimento de Fernando Henrique Cardoso ao autor (2003). Idem.

As relaes do Brasil com os Estados Unidos...

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As relaes do Brasil com os Estados Unidos...

Cf. COUNCIL, op. cit., 2001.

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