BACCARIN, J. G. Velhos e novos ingredientes ...

VELHOS E NOVOS INGREDIENTES DA QUESTO ALIMENTAR NO BRASIL Old and new ingredients of the food issue in Brazil
Jos Giacomo BACCARIN1

RESUMO
Analisam-se condicionantes da melhoria da distribuio da renda e dos ndices nutricionais no Brasil. Ao mesmo tempo, apontam-se problemas ainda existentes na produo e no consumo de produtos agropecurios e alimentos. Com participao do crdito, preo mnimo e pesquisa, a produtividade e a produo agropecuria cresceram, aumentando sua disponibilidade per capita. Os preos agropecurios se reduziram, contribuindo, juntamente com acontecimentos na indstria alimentcia e no varejo para que os alimentos ficassem 34% mais baratos entre 1994 e 2006. A competitividade do sistema agropecurio brasileiro fica patente no aumento de sua participao nas exportaes mundiais. Contudo, ao mesmo tempo, cresceu o endividamento dos agricultores. O sucesso produtivo no se repetiu em termos sociais, com reduo na ocupao agropecuria e manuteno de alta concentrao da posse da terra, em detrimento da agricultura familiar. Os indicadores de distribuio de renda da populao brasileira melhoraram a partir de 1990, com base no controle da inflao, na ampliao dos programas de transferncia de renda e no aumento, de 2003 em diante, do emprego formal e salrio mnimo. Caram o nmero de famlias em extrema pobreza e os ndices de desnutrio de crianas e adultos. Entretanto, a concentrao de renda no Brasil continua muito alta e permanecem diferenas importantes, com indicadores de pobreza e desnutrio sendo mais altos na zona rural, no norte e nordeste e entre pretos e pardos. Por outro lado, vem crescendo os ndices de sobre peso e obesidade, mesmo entre os mais pobres. Palavras-chave: questo alimentar; produo de alimentos; consumo de alimentos; distribuio de renda; desnutrio.

ABSTRACT
Conditional elements of the improvement of the incomes distribution and nutritional indices in Brazil are analyzed. At the same time, it indicates there still are problems in the production and consumption of agricultural products and foods. With participation of credit, minimum price and research, the productivity and the agricultural production have grown increasing its availability per capita. Agricultural prices reduced, helping with events in the food industry and in retail so that the foods were 34% cheaper between 1994 and 2006. The competitiveness of Brazilian agriculture system is evident in the increase of its participation in the worldwide exportation. However, increased at the same time, the indebtedness of farmers. The productive success was not repeated in social terms, with a decrease in the agricultural occupation and maintenance of high concentration of the ownership of the land, in detriment of familiar agriculture. The indicators of distribution of income of the Brazilian population have been improving since 1990, based on the control of inflation, the expansion of programs of incomes transference and the increase, from 2003 in front, of formal employment and minimum wage. The number of families in extreme poverty and the indices of malnutrition of children and adults have fallen. Meanwhile, the concentration of income in Brazil continues very high and important differences remain, with indicators of poverty and malnutrition being higher in rural areas, in North and Northeast and between black and brown. On the other hand, the indices of on weight and obesity being grow, even among the poorest. Key words: food issue; food production; food consumption; distribution of income; malnutrition.

1 Professor Doutor do Departamento Economia Rural, Faculdade de Cincias Agrrias e Veterinrias/Unesp, campus de Jaboticabal, SP. E-mail: baccarin@fcav.unesp.br.

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INTRODUO Existem duas metas subscritas pela grande maioria das naes, inclusive o Brasil, referentes ao combate desnutrio e fome que continua atingindo parcela considervel da populao mundial. A primeira decorreu da realizao da Cpula Mundial sobre Alimentao, promovida pela FAO (Food and Agriculture Organization ou Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao) em Roma (Itlia), em 1996, com representantes de mais de 180 naes, incluindo muitos presidentes e primeiro ministros. Sua principal deliberao foi a de estabelecer a meta de reduo pela metade do nmero absoluto de pessoas famintas no mundo, entre 1990 e 2015. Baseado nas informaes do trinio 1990-92, estimou-se que 823 milhes de pessoas (20,3% da populao) estavam desnutridas nos pases em desenvolvimento. Nos pases em transio (originados da antiga Unio Sovitica e outros pases do leste europeu) a fome atingia 23 milhes de pessoas (6,0% da populao) e o problema era praticamente residual nos pases desenvolvidos. Especificamente para os pases em desenvolvimento, o cumprimento da meta da Cpula Mundial sobre Alimentao significaria a reduo em 412 milhes no nmero de desnutridos, num prazo de 25 anos (FAO, 2006). A mobilizao dos pases em torno do combate desnutrio foi reforada em 2000, quando os 189 pases membros da ONU (Organizao das Naes Unidas) firmaram os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM), cuja meta nmero um erradicar a pobreza extrema e a fome2, ou mais especificamente: a) reduzir pela metade a proporo da populao com renda inferior a um dlar por dia e b) reduzir pela metade a proporo da populao que sofre fome, entre 1990 e 2015. O clculo da FAO de pessoas desnutridas baseiase nas estimativas da disponibilidade e da distribuio de alimentos entre a populao. Para determinado ano, estima-se a disponibilidade total de alimentos (em quilocalorias Kcal), com informaes de produo, sua finalidade (alimentar ou no), exportao, importao, variao de estoques e perdas. A seguir, calcula-se a disponibilidade mdia diria por habitante (Kcal/capita/

dia). Adicionalmente, atravs de outros indicadores, como distribuio de renda, se constri a curva de distribuio de alimentos entre a populao. Levando-se em conta a composio etria e de sexo estabelece-se o que deveria ser o consumo mnimo de alimentos da populao. Juntando-se essa informao curva de distribuio de alimentos, obtm-se a porcentagem de pessoas desnutridas ou consumindo abaixo do mnimo recomendvel. No trinio 1990-92, a disponibilidade anual mdia de alimentos no Brasil foi de 2.810 Kcal per capita dia, passando para 3.060 Kcal per capita dia em 2001-03. Como se supe que o consumo mnimo no Brasil deveria ficar prximo a 2.200 Kcal per capita dia, a atual disponibilidade de alimentos seria mais do que suficiente para garantir alimentao adequada a todos, se sua distribuio fosse feita de forma mais eqitativa. Entretanto, semelhana da renda, o acesso a alimentos muito concentrado no Brasil, fazendo com que importante parcela da populao sofra, no incio do sculo XXI, problemas de desnutrio, ainda que em proporo menor do que no comeo dos anos 1990. Nos critrios da FAO, em 1990-92 existiam 18,5 milhes de brasileiros desnutridos, correspondente a 12% da populao, valores que caram, respectivamente, para 14,4 milhes e 8%, em 2001-03 (FAO, 2006). Em relao meta nmero um dos Objetivos do Milnio da ONU, ela engloba uma varivel de renda e outra de desnutrio, havendo um pressuposto que os problemas nutricionais so decorrentes, de maneira mais significativa, das dificuldades de acesso ou da insuficincia de renda do que da insuficincia da produo. O Brasil tem utilizado como indicadores da situao nutricional tanto medidas indiretas, como a renda auferida pela populao, quanto diretas, quais sejam os estudos clnicos que apontam a porcentagem de crianas entre um e cinco anos de idade com peso ou altura menor que aqueles considerados normais para a idade pela rea de sade pblica. Em agosto de 2007, o Governo Federal divulgou o terceiro Relatrio Nacional de Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, com a evoluo dos diversos indicadores, entre 1990 e 2005, relativos s metas a serem cumpridas pelo Brasil (IPEA, 2007). Em 1990, 8,8% dos brasileiros estavam na

2 As outras metas so: 2) atingir o ensino primrio universal; 3) promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres; 4) reduzir a mortalidade infantil; 5) melhorar a sade materna; 6) combater o HIV/Aids, malria e outras doenas; 7) garantir a sustentabilidade ambiental e 8) estabelecer uma parceria global para o desenvolvimento (ONU, 2007).

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extrema pobreza, recebendo menos que um dlar por dia3, porcentagem que caiu para 4,2% em 2005. Em termos absolutos, isso significava que, nesse ltimo ano, existiam 7,5 milhes de brasileiros vivendo na extrema pobreza. Quanto aos dados clnicos, um deles apontava que 7,1% das crianas brasileiras menores que cinco anos estavam abaixo do peso considerado normal em 1989, valor que caiu para 5,6%, em 1996 e 4,6%, em 2002-03. Essa evoluo favorvel dos indicadores fez com que, inclusive, o Governo Brasileiro propusesse alteraes nas metas de combate pobreza extrema e da populao que passa fome. No primeiro caso, assumiu-se, em agosto de 2007, o compromisso de reduzir para um quarto, entre 1990 e 2015, a proporo da populao com renda inferior a um dlar PPC por dia, ao invs da reduo pela metade, inicialmente prevista. Quanto fome, prope-se erradic-la at 2015, no lugar da reduo pela metade da proporo da populao desnutrida. De fato, os resultados recm divulgados so alentadores, o que no deve impedir que se analise ainda com muita preocupao os temas da pobreza e nutricional no Brasil. Nesse sentido, pode-se comear fazendo um questionamento do valor extremamente baixo (R$ 40 reais per capita ms) que se considera para classificar as pessoas na situao de extrema pobreza. Alternativamente, como fazem outros estudos, poderia se estabelecer o limite de um quarto de salrio mnimo per capita para definir a populao em extrema pobreza e de meio salrio mnimo para a populao na condio de pobreza4. E mesmo que continue se reportando ao critrio da ONU, no se deve perder de vista que existem, atualmente, 7,5 milhes de brasileiros na extrema pobreza e, portanto, sujeitos desnutrio e fome. Ao mesmo tempo, perduram diferenas regionais importantes, com maior porcentagem de pobres e pessoas desnutridas sendo observada no Nordeste e na zona rural, especialmente entre agricultores familiares empobrecidos. H diferenas entre raas, com a proporo de negros e pardos na extrema pobreza e com desnutrio sendo mais acentuada do que entre os brancos. Alm disso, deve-se levar em conta que desnutrio vieram se somar, mais recentemente, os problemas relativos obesidade, inclusive entre as pes-

soas mais pobres da populao. Por exemplo, entre as mulheres em extrema pobreza no Brasil, 8,5% sofriam de desnutrio em 2002-03, enquanto 8,8% padeciam de obesidade, caracterizando o que os especialistas da sade denominam de dupla carga de m nutrio (IPEA, 2007). O objetivo desse trabalho analisar fatores condicionantes e a evoluo da produo e do acesso de alimentos no Brasil nas ltimas trs dcadas. Sero confrontados os resultados positivos j alcanados com os problemas ainda existentes, relativos ao nmero de pessoas vivendo na extrema pobreza e s diferenas regionais e entre raas. Alm dessa introduo, desenvolveremos o artigo em outras quatro sees. A segunda tratar das polticas agrcolas e agrrias que influenciaram a produo e a diferenciao social dos agricultores. Na terceira, apresentamos indicadores da evoluo da produo e de preos de alimentos no Brasil. Na quarta, discutiremos questes relativas ao acesso a alimentos e os ndices de desnutrio. Algumas concluses fecham o trabalho. 1 . P R I N C I PA I S P O L T I C A S A G R C O L A S E AGRRIAS No incio dos anos 1960 havia forte debate acadmico e poltico em relao estrutura agrria brasileira. Movimentos populares e partidos de esquerda apregoavam a necessidade da realizao de reforma agrria ampla e massiva como forma de se quebrar o predomnio dos latifndios voltados para a exportao e que mantinham porcentagem considervel de terras ociosas. A redistribuio da terra agrcola serviria para que se combatesse a pobreza rural de trabalhadores e agricultores familiares e se aumentasse a produo agropecuria voltada para o mercado interno, evitandose crises de abastecimento nas cidades e, assim, diminuindo-se as presses aos preos de alimentos e aos salrios. Por sua vez, setores conservadores afirmavam que era preciso que ocorressem to somente mudanas na base tecnolgica da agropecuria brasileira. Com a ascenso dos militares a questo agrria mereceu tratamento aparentemente dbio. Ainda em

3 Usa-se o conceito de dlar PPC (paridade do poder de compra), de forma a se incorporar as diferenas de preos dos alimentos entre os pases. Para o Brasil, em valores de 2005, um dlar PPC por dia resultava em uma renda mensal de 40 reais, aproximadamente. 4 Recente trabalho de Marcelo Nri, da Fundao Getlio Vargas, considera como pessoas vivendo na pobreza aquelas que recebem menos que R$ 121 mensais, suficientes para aquisio de uma cesta de alimentos que permitisse a ingesto diria de 2.228 Kcal (padro estabelecido pela Organizao Mundial da Sade). Com esse critrio, o autor estima que existiriam 36,1 milhes de miserveis no Brasil ou 19,3% da populao, contra 26,7% em 2002 (NERI, 2007).

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1964, aprovou-se o Estatuto da Terra, legislao que previa pela primeira vez no Brasil a possibilidade de desapropriao de terras rurais atravs do pagamento com ttulos da dvida pblica e no mediante pagamento prvio em dinheiro. Em 1970, foi criado o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) que deveria ser o brao executor da reforma agrria brasileira. Contudo, a clara opo dos governos militares no foi a de alterar de forma drstica a estrutura agrria brasileira, mas sim a de instituir polticas em favor de mudanas tecnolgicas na produo, caracterizando-se o processo de modernizao conservadora da agricultura. Sob essa opo, o Incra, por exemplo, assumiu, inicialmente, muito mais a funo de rgo colonizador da regio de fronteira agropecuria do que a de rgo executor da reforma agrria. Os principais instrumentos de poltica adotados nesse esforo modernizante foram o crdito rural, o preo mnimo e a pesquisa agropecuria. Eles contriburam para reforar os laos tcnico-econmicos da produo agropecuria com ramos industriais e de servios a montante e a jusante, constituindo-se o que podemos denominar de Sistema de Produo Agropecuria Modernizada Brasileira. A partir da, no se pode mais compreender a dinmica da produo agropecuria como decorrncia, basicamente, da disponibilidade de fatores naturais, clima e terra. Deve ser considerado o crescimento da utilizao nas operaes agropecurias de insumos qumico-biolgicos e mecnicos fornecidos pela chamada indstria para a agricultura, assim como devem ser consideradas as vrias transformaes industriais, nas agroindstrias e na indstria alimentcia, que sofrem os produtos primrios, antes de chegar ao consumidor final. Como no poderia deixar de ser, as evolues daqueles trs instrumentos de poltica agrcola no foram homogneas de 1964 aos dias atuais. Antes que as descrevamos, julgamos oportuno discorrer sobre uma importante mudana ocorrida na orientao da poltica agropecuria brasileira na virada da dcada de 1980 para 1990, referente ao grau de interveno pblica na agricultura. At 1990, os mercados agropecurios eram mais fechados ao comrcio internacional, sendo que nas importaes praticavam-se tarifas relativamente altas ou exercia-se controle direto atravs do monoplio pblico, como no caso do trigo. Nas vendas externas existiam tambm monoplios pblicos, como o do acar, e se

aplicavam barreiras no tarifrias, como proibies, cotas e exigncias de licena prvia para as exportaes agropecurias. Ao mesmo tempo, a legislao tributria isentava do recolhimento do Imposto de Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e outros impostos as exportaes de produtos processados de origem primria, no estendendo esse benefcio para os produtos agropecurios no processados. A preocupao em se garantir o abastecimento do mercado interno, de matrias-primas para as agroindstrias e de alimentos e demais produtos de origem agrcola para os consumidores, fez com que se implementassem outras aes, com o desenvolvimento de rede pblica varejista de supermercados e outra atacadista de hortifrutigranjeiros (Rede CEASA/CEAGESP), ambas a cargo da extinta Companhia Brasileira de Alimentos (COBAL). Em mercados, como os do acar e lcool, do trigo, do caf e do leite, procurava-se exercer forte controle, atravs da fixao de preos e do estabelecimento de cotas de produo. Isso sem falar nas tentativas de congelamento de preos ao consumidor, que visavam, especialmente, os produtos de primeira necessidade. Ao final dos anos 1980 tal orientao comeou a mudar, sendo que o Governo Federal foi abandonando as polticas de controle de preos e produo do trigo, do caf, do leite e sucroalcooleiros5. A fuso em 1990 da Comisso para Financiamento da Produo (CFP), da Companhia Brasileira de Armazenamento (Cibrazem) e da Companhia Brasileira de Alimentos, dando origem Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), revelava a inteno, alm da maior racionalidade, de se diminuir a interveno pblica nos mercados agropecurios de maneira geral (WEDEKIN, 2005). Concomitantemente, abandonou-se o vis antiexportador de produtos primrios. Em 1990, eliminaramse os impostos, o sistema de cotas e a necessidade de licenas prvias nas exportaes de produtos agrcolas (DIAS; AMARAL, 1999). Em 1996 aprovouse nova legislao que eximia os produtos bsicos e semi-manufaturados, quando exportados, do recolhimento do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), cuja alquota estava na casa dos 13% (HELFAND; REZENDE, 2001). Nas importaes, estabeleceu-se em 1991 um cronograma de reduo da tarifa mdia para produtos agrcolas, insumos e equipamentos, de 32,2% para 14,2% em trs anos.

5 A extino do Instituto Brasileiro do Caf (IBC) e do Instituto do Acar e lcool (IAA) em 1990 podem ser tomados como smbolos dessa nova orientao.

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1.1 A POLTICA NACIONAL DE CRDITO RURAL Embora desde a dcada de 1930 o Banco do Brasil mantivesse uma carteira de crdito rural, essa poltica s ganhou maior institucionalidade e abrangncia em 1965, com a criao do Sistema Nacional de Crdito Rural pela Lei 4.829/1965 (LEITE, 2001). Seus recursos deveriam vir de um percentual mnimo

e obrigatrio (exigibilidade) sobre os depsitos vista dos bancos comerciais, inicialmente fixado em 10%. medida que esta fonte se mostrasse insuficiente, o Tesouro Nacional se comprometia a ofertar o restante dos recursos. Como mostra a Tabela 1, de 1969 a 1979, o volume aplicado de crdito rural no Brasil apresentou grande crescimento, atingindo R$ 103,4 bilhes nesse ltimo ano.

TABELA 1 VALORES APLICADOS (ATUALIZADOS PARA 2005) E TAXA ANUAL DE CRESCIMENTO DO CRDITO RURAL NO BRASIL, ENTRE 1969 E 2005 ANO 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 BILHES DE REAIS 20,5 24,5 28,3 35,0 49,5 61,2 89,2 91,4 81,6 83,0 103,4 98,9 85,8 19,3 15,7 23,6 41,4 23,7 45,8 2,5 (10,7) 1,7 24,6 (4,4) (13,3) VARIAO ANUAL % ANO 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 BILHES DE REAIS 83,1 62,7 38,3 54,6 81,4 64,2 45,3 41,4 23,6 24,4 27,0 23,2 37,8 VARIAO ANUAL % (3,2) (24,5) (38,9) 42,6 49,1 (21,1) (29,4) (8,7) (42,9) 3,2 10,9 (14,1) 62,9 ANO 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 BILHES DE REAIS 17,2 15,0 21,8 23,7 22,6 23,2 27,4 30,2 34,0 42,9 42,0 VARIAO ANUAL % (54,5) (12,6) 44,9 8,9 (4,9) 2,8 17,9 10,2 12,9 18,9 (1,0)

Fonte: Banco Central do Brasil, 2006. Valores deflacionados pelo IGP-DI. Nmeros entre parnteses so negativos.

Merecem ser destacadas algumas caractersticas iniciais do crdito rural. A primeira que se tratava de um crdito subsidiado, com taxas de juros sendo fixadas abaixo da inflao. Alm disso, pelo fato de ser concedido por intermdio de agncias dos bancos comerciais, houve estmulo sua concentrao junto aos mdios e grandes produtores rurais. Afinal eram esses que garantiam aos bancos maior reciprocidade, nos saldos em conta corrente, nas aplicaes financeiras, na aquisio de seguros e em outras operaes bancrias. Outra caracterstica era a sua vinculao modernizao da agricultura. Os crditos de custeio exigiam que se gastasse um mnimo (15%) na compra dos insumos modernos, adubos, agrotxicos, sementes melhoradas, produtos veterinrios, raes, etc. Os crditos de investimento permitiam que, entre outros, se adquirissem os tratores agrcolas. Na dcada de 1970, 67% dos fertilizantes, de 55% a 85% dos defensivos e 90% dos tratores foram comercializados no Brasil atravs de contratos de crdito rural.
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Por sua vez, os crditos de comercializao, em grande parte, foram direcionados para atacadistas, entre eles as cooperativas de cereais e oleaginosas, e para as agroindstrias. Elas tambm contaram, entre 1969 e 1977, com recursos do Fundo Geral para a Agricultura e Indstria FUNAGRI e outros recursos para investimentos repassados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES (LEITE, 2001). A acelerao da inflao e a no correo em valores correspondentes das taxas de juros do crdito rural fizeram com que sua taxa de subsdio crescesse, ultrapassando 30% ao ano em 1980. Ao mesmo tempo, os depsitos vista diminuram em favor de aplicaes, como a caderneta de poupana, que protegiam os correntistas contra a perda de valor real da moeda. Dessa forma, mesmo se aumentando o valor da exigibilidade (que chegou a alcanar 40%), os volumes aportados pelo Tesouro Nacional necessitavam ser cada vez maiores, pressionando as finanas pblicas e colocando em risco a continuidade da poltica de crdito rural.
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Ao longo dos anos 1980 dois ajustes ocorreram na poltica de crdito rural. Primeiro, a partir de 1984 os seus contratos deixaram de ser subsidiados (pelo menos em relao inflao), passando a exigir o pagamento de uma taxa de juros de 3% a 5% ao ano, alm da correo monetria (REZENDE, 2003). Segundo, diminuiu a participao do Tesouro Nacional como fonte supridora de recursos. Concorreram para isso, os maiores controles oramentrios6 e a instituio de novas fontes de recursos, como a poupana rural e a obrigao de aplicao de porcentagem dos fundos constitucionais do CentroOeste, do Norte e do Nordeste em crdito rural. Com exceo do trinio 1985-87, os recursos do crdito rural caram na dcada de 1980, at R$ 23,6 bilhes em 1990. Nesse ano a participao do Tesouro Nacional na oferta de crdito se resumia a 26,7%, contra quase 80% no incio da dcada (LEITE, 2001). No perodo 1990 a 2000, os valores aplicados em crdito rural tenderam a se manter prximo a R$ 23,0 bilhes, com exceo de 1994, quando se registrou maior aplicao em 1995 e 1996, quando o inverso foi constatado. importante salientar que a partir de 1996, a parcela do crdito rural passou a compor os recursos do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), que ser examinado mais adiante. De 2000 a 2004 constatou-se grande recuperao no volume de crdito rural, com taxas anuais de crescimento acima de 10%. Esse fato acompanhou o crescimento da rea plantada com gros, que passou de 37,8 milhes de hectares, na safra 2000/2001, para 49,1 milhes de hectares, na safra 2004/05 (CONAB, 2007). A pequena queda em 2005 no se deveu a restries na oferta de crdito7, mas sim sua baixa demanda decorrente da queda da renda agropecuria ento observada. A participao do Tesouro Nacional continuou caindo, sendo que em 2005 esta fonte representava apenas 2,2% da oferta de crdito rural. Nesse ano, os

fundos pblicos (os constitucionais j citados, o Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT e o Fundo de Defesa da Economia Cafeeira FUNCAF) e o BNDES representaram 26,4% da oferta do crdito rural, os recursos obrigatrios 35,0% e a poupana rural 28,5% (BANCO CENTRAL, 2007). Os restantes 5,3% eram originados dos chamados recursos livres ou de ttulos privados de crdito, o que frustrou a expectativa de que novos mecanismos privados pudessem contribuir com uma parcela considervel de crdito rural8. 1.2 A POLTICA DE GARANTIA DE PREO MNIMO A Poltica de Garantia de Preos Mnimos (PGPM) foi instituda no Brasil no distante ano de 1945 e seu gerenciamento ficava a cargo da Comisso para Financiamento da Produo (CFP), rgo criado em 1943 (WEDEKIN, 2005). Em 1966, o Decreto Lei 79/66 promoveu reformulao profunda na PGPM, mas foi to somente na dcada de 1980 que ela ganhou maior relevncia, no que se refere quantidade da produo agrcola beneficiada. Alm da fixao do valor do preo mnimo para os produtos contemplados, a execuo da poltica era feita atravs de dois mecanismos. Um deles era a Aquisio do Governo Federal (AGF), com recursos do Tesouro Nacional e que resultava na formao de estoques pblicos. O outro era o Emprstimo do Governo Federal (EGF) que, por se constituir em crdito de comercializao, empregava recursos do Sistema Nacional de Crdito Rural. A modalidade EGF-COV (com opo de venda) permitia que o EGF se transformasse em AGF. A tabela 2 mostra a evoluo das Aquisies do Governo Federal a partir de 1985. No trinio 1985-87 as operaes com AGF atingiram valores recordes, resultando em grande presso sobre as finanas pblicas e na formao de volumoso estoque9. De 1987 em diante, as Aquisies do Governo Federal despencaram at um mnimo de 72.866,8 toneladas, em 1991.

6 A prtica anterior de conta em aberto do crdito rural foi sendo restringida ao longo dos anos 1980, at que passasse a se estabelecer, previamente, o volume de recursos a ser aplicado em determinado ano agrcola. Isso se tornou mais efetivo com o fim, em 1986, da chamada conta movimento (administrada pelo Banco do Brasil e suprida com emisso monetria a descoberto) e com a obrigatoriedade de se registrarem, a partir de 1988, no Oramento Geral da Unio, os dispndios previstos com crdito rural. 7 O Plano Agrcola e Pecurio 2005-06 previa a aplicao de R$ 53,35 bilhes em crdito rural, 15% acima da previso de aplicao da safra anterior. Os valores efetivamente aplicados ficaram abaixo daquela previso (MAPA, 2007). 8 Para tanto foram criados ttulos privados de crdito rural, como a Cdula de Produto Rural (CPR), de 1994. J no presente sculo, de 2003 em diante, novos ttulos foram lanados, como Letras de Crdito do Agronegcio (LCA), os Certificados de Direitos Creditrios do Agronegcio (CDCA), o Certificado de Recebveis do Agronegcio (CRA), a Nota Comercial do Agronegcio (NCA) ou Agrinote e os ttulos gmeos Certificado de Depsito Agropecurio (CDA) e Warrant Agropecurio (WA) (MAPA, 2007). 9 Em 1987, o Governo Federal chegou a controlar um estoque de 24 milhes de toneladas de produtos agropecurios (37% da produo nacional), por meio das Aquisies do Governo Federal (AGFs) e dos Emprstimos do Governo Federal (EGFs) com um desembolso da ordem de R$ 8 bilhes. (MAPA, 2007b) Os principais produtos beneficiados foram o algodo, o arroz, o feijo, o milho e a soja.

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Em decorrncia dos graves problemas de abastecimento constatados nos anos de 1990 e 1991, a partir de 1992 a PGPM foi novamente estimulada, com as Aquisies do Governo Federal crescendo at 199410. De 1995 a 1998, perodo de sobrevalorizao cambial, as Aquisies do Governo Federal mantiveram-se em patamar acima de um milho de toneladas, com forte crescimento em 1997, para atender um problema especfico na safra de milho.

Entre 1999 e 2004, com exceo de 2001, as AGFs ficaram abaixo de um milho de toneladas, chegando a ser zerada em 2003. Neste perodo a renda agropecuria foi beneficiada pela desvalorizao cambial e pelo aumento dos preos internacionais de commodities, a partir de 2001. Com a recente queda da renda agrcola, acompanhando a valorizao cambial, as AGFs voltaram a crescer, atingindo 1.689.770,1 toneladas em 2005 e 2.584.877,6 toneladas de gros adquiridas no Brasil em 2006.

TABELA 2 AQUISIES DO GOVERNO FEDERAL EM TONELADAS, 1985 A 2006 ANO 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 Fonte: CONAB, 2007. AGF 8.678.965,0 7.599.224,3 12.085.072,5 4.032.760,7 1.867.102,1 740.266,7 72.866,8 669.640,6 ANO 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 AGF 1.361.507,6 4.289.177,4 2.843.899,0 1.039.211,8 4.739.739,2 1.408.525,3 629.361,3 727.675,9 ANO 2001 2002 2003 2004 2005 2006 AGF 1.411.479,7 71.002,5 296.260,4 1.689.770,1 2.584.877,6

Quanto as operaes com Emprstimos do Governo Federal a partir de 1990, semelhana dos AGFs, eles cresceram entre 1992 e 1995 (BACHA, 2004). Aps, houve ntida tendncia de queda em seus valores at 2004. Nos dois anos mais recentes, de 2005 e 2006, as operaes de EGF voltaram a subir (MAPA, 2007c). De maneira geral, comparativamente dcada de 1980, a ao pblica em operaes de preos mnimos foram significativamente menores nos anos 1990. Isso fez com que os estoques reguladores cassem a nveis muito baixos, no ultrapassando para os principais produtos agrcolas 5% do consumo anual (VILLA VERDE, 2001). Ainda nos anos 1990 e no presente sculo procuraram-se desenvolver novas modalidades de preo mnimo com objetivo de diminuir a interveno pblica nos mercados, mesmo por que a abertura comercial fez com que os preos internos passassem a sofrer forte in-

fluncia dos preos internacionais. Procurou-se tambm reduzir os gastos pblicos, com as novas modalidades de preo mnimo no arcando, de maneira geral, com o preo total do produto, mas com uma subveno que cobre a diferena entre o preo do mercado e o preo fixado publicamente11. Dentro deste esprito, em 1996, ocorreu importante rodada de mudanas nos instrumentos da poltica de preo mnimo, limitando-se a prorrogao dos contratos de EGFs de uma para outra safra e extinguindo-se a modalidade do EGF-COV. Nesse mesmo ano foram criados trs novos instrumentos de apoio comercializao, o Contrato de Opo de Venda, o Prmio de Escoamento de Produto (PEP) e o Valor de Escoamento de Produto (VEP). Mais recentemente, em 2003, instituiu-se a Linha Especial de Crdito Comercializao (LEC), que permite desvincular o financiamento de comercializao do valor legal do preo mnimo, que muitas vezes se

10 O relativamente grande volume de AGFs em 2004 e tambm em 2005 deveu-se, em boa parte, ao fato que nas safras anteriores os EGFs tiveram prazos de vencimento alongados e eram da modalidade EGF-COV (com opo de venda) que, ao ser exercida, se transformava em AGF (REZENDE, 2003). 11 A aprovao da Lei n. 8.427, em maio de 1992, permitiu que se pudesse praticar a equalizao de preos, ao invs de arcar com o preo total dos produtos beneficiados pela PGPM.

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mostra defasado. Finalmente, em 2005, criaram-se duas novas modalidades, o Contrato Privado de Opo de Venda e o Prmio de Risco de Opo Privada (PROP) e, em 2006, o Prmio Equalizador Pago ao Produtor (PEPRO) (MAPA, 2007d). 1.3 A REDE DE PESQUISA AGROPECURIA NO BRASIL Conforme Szmrecsnyi (1990), no sculo XIX foram fundados alguns institutos pblicos de pesquisa agropecuria no Brasil, com destaque para o Instituto Agronmico de Campinas (IAC) que, entre outras atividades, teve papel fundamental no melhoramento gentico e produtivo das culturas do caf e do algodo. Faltavam, contudo, um instituto pblico federal com ao disseminada por todo o territrio brasileiro e um sistema que procurasse coordenar as diversas aes de pesquisa espalhadas pelos institutos estaduais, pelas universidades e por rgos federais, alm das empresas privadas e fundaes. A lei 5.851/1972 permitiu a criao da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), que comeou a funcionar em 1973. Ao longo dos anos, a Embrapa foi instalando seus atuais 38 Centros de Pesquisa, visando desenvolver conhecimento e tecnologia para diversas atividades, para sistemas de produo

variados e em regies com diferentes condies edafoclimticas. Passou a coordenar o Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuria (SNPA), cujos principais integrantes so a prpria Embrapa, responsvel, em 1996, por 52% da pesquisa agropecuria no Brasil, os institutos estaduais, por 20% e as universidades, por 21% (GASQUES et al, 2004). Alm do melhoramento gentico de plantas e animais, as pesquisas da Embrapa foram fundamentais para que se ocupasse com atividades agropecurias a Regio dos Cerrados, cujos solos, de maneira geral, apresentam deficincias qumicas importantes. Um smbolo da ao da Embrapa a expanso da lavoura da soja no Brasil, a partir da dcada de 1970. Esta planta, originria de regio fria da China, atravs do melhoramento gentico, em grande parte feito pela Embrapa, expandiu seu cultivo, a partir do sul do pas, para a regio dos cerrados e mesmo para faixas da regio amaznica. O oramento da EMBRAPA nos ltimos 16 anos tem flutuado em torno de R$ 1,0 bilho, com mais de 90% provenientes do oramento federal. A Tabela 3 mostra a importncia das pesquisas genticas da Embrapa para algumas das principais lavouras brasileiras. Apenas para o milho, as cultivares desenvolvidas pela Embrapa tm pequena participao na rea plantada, de 8%. Para as demais, a participao tende a superar a casa dos 30%.

TABELA 3 IMPACTOS ECONMICOS DAS CULTIVARES EMBRAPA NA REA E NO VALOR DE PRODUO DE CULTURAS AGRCOLAS NO BRASIL, 2006 Produto Algodo Arroz irrigado Arroz sequeiro Feijo Milho Soja Trigo Total Fonte: Embrapa (2006) rea (1000 ha) 1.179 1.050 2.867 3.948 12.026 23.301 2.756 % Cultivares Embrapa 53,3 37,8 43,2 53,6 8,0 39,0 28,5 Valor produo (R$ mil) 3.290.496 2.947.470 3.335.545 4.231.716 10.493.070 25.468.492 2.046.065 51.812.854 Contribuio (R$ mil) Econmica Embrapa 925.480 253.215 405.152 1.641.148 425.981 997.020 295.407 4.943.403

A contribuio econmica das cultivares Embrapa foi calculada atravs da estimativa do adicional de receita obtido a partir de seu uso, em substituio s

cultivares anteriormente empregadas. No total, essa contribuio representou 9,5% do valor da produo das sete culturas consideradas na Tabela 3.

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1.4 O AFLORAMENTO DO ENDIVIDAMENTO AGRCOLA E DA QUESTO SOCIAL Por volta da metade da dcada de 1990 ficaram evidentes problemas graves na renda e na produo de diversas atividades agropecurias. Produtos como algodo e o leite haviam sido muito atingidos pela abertura comercial, aumentando a dependncia das importaes para o atendimento do consumo interno. A sobrevalorizao do real, entre 1994 e 1998, trouxe queda na renda agropecuria, agravando a situao do endividamento de agricultores junto ao sistema de crdito rural. As mobilizaes para renegociao da dvida agropecuria se avolumaram e alcanaram o primeiro resultado favorvel aos agricultores, em 1995, com a aprovao da Lei 9.138, a da Securitizao. A seguir foi institudo, em novembro de 1998, o Programa Especial de Saneamento de Ativos (PESA), atravs da Resoluo CMN 2.295, seguida por vrias outras normas que trataram do alongamento e da diminuio do valor real das dvidas rurais12. Gasques et al (2006, p.21) estimam que, em valores de 2005, as despesas da Unio, entre 1998 a 2005, decorrentes das renegociaes da dvida agropecuria somaram R$ 22,6 bilhes, ou R$ 2,8 bilhes/ano. Alm da dvida j renegociada, existem parcelas em atraso com o sistema bancrio referentes, especialmente, aos anos de 2005 e 2006, em que houve queda da renda agropecuria. Embora sua preciso possa ser questionada, o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA) vem trabalhando com uma estimativa do estoque das dvidas dos produtores rurais e suas cooperativas como o sistema de crdito de R$ 51,5 bilhes13. Outras estimativas, de associaes patronais, falam em volume de dvida entre R$ 70 e R$ 100 milhes, revelando o enorme passivo financeiro acumulado nos ltimos anos. Tambm entre os anos de 1994 e 1996 a questo agrria voltou a ficar na ordem do dia, contribuindo para isso a constatao da existncia de grande nmero de agricultores familiares, a maior parte vivendo em condies de pobreza e no tendo acesso a polticas pblicas. Tambm se percebeu que estava ocorrendo queda no

nvel de ocupao agropecuria no Brasil. Os dados do Censo Agropecurio 1995/96 mostraram que dos 4,8 milhes de estabelecimentos rurais no Brasil, 4,1 milhes (84%) estavam sob a responsabilidade de agricultores familiares. Embora recebessem apenas 25,3% do volume de crdito rural e detivessem 30,0% da rea cultivada no pas, os estabelecimentos de agricultura familiar eram responsveis por 37,8% do valor bruto da produo agropecuria e por 77% da populao ocupada na agropecuria (BITTENCOURT & MENEZES, 2002). Em 1996, sua renda mdia anual foi de R$ 2.717,00, sendo que Bittencourt & Menezes (2002) apontam forte diferenciao entre os agricultores familiares, classificando-os em trs diferentes grupos: 800 mil agricultores familiares capitalizados, com atividades integradas ao mercado e produzindo prximo a 71% do valor da produo familiar; 1,4 milho de agricultores familiares descapitalizados ou em transio, que destinam parte da produo ao mercado e produzem cerca de 19% do valor da produo familiar e; 1,9 milho de agricultores familiares assalariados agrcolas e no-agrcolas e minifundistas com produo voltada, basicamente, para o auto-consumo e responsveis por apenas 10% do valor da produo familiar. Quanto ocupao agrcola, os dados das Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios (PNADs) apontam que o nmero de pessoas ocupadas na agropecuria brasileira caiu de 18,4 milhes, em 1992, para 16,2 milhes, em 1998 (BALSADI, 2006). Ao mesmo tempo, o nmero de conflitos fundirios havia aumentado, ganhando destaque o episdio de Eldorado dos Carajs (PA) que resultou na morte de dezessete trabalhadores sem terra. Logo aps, o Decreto s/n. de 29/4/1996 criou o Ministrio Extraordinrio da Poltica Fundiria, que se transformaria, em 1999, no Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Tambm em 1996, o Decreto n. 1.946, de 28 de janeiro, instituiu o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), com o objetivo de propiciar crdito rural em condies mais vantajosas aos agricultores familiares.

12 Alm das duas j citadas, foram alongadas dvidas referentes aos seguintes programas: Programa de Revitalizao de Cooperativas de Produo Agropecuria (Recoop), Fundo de Defesa da Economia Cafeeira (Funcaf), Programa de Cooperao Nipo-Brasileira para o Desenvolvimento do Cerrado (Prodecer), Fundos Constitucionais, PRONAF e Programa de Crdito Especial para Reforma Agrria (Procera) (MAPA, 2007d). 13 A crise da agricultura em 2005 e 2006 fez com que parte substancial das parcelas normais de custeio e de investimento, vencidas nesses anos, tambm fossem prorrogadas, assim, possvel que o estoque das dvidas dos produtores rurais e suas cooperativas junto ao sistema financeiro seja equivalente ao volume de recursos aplicados no financiamento agrcola em um ano-safra, da ordem de R$ 51,5 bilhes em 2005/06. (MAPA, 2007d)

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TABELA 4 RECURSOS E CONTRATOS DO PRONAF ENTRE 1996 E 2005 VALORES (R$ MILHES)* 1.297,7 2.940,6 2.865,8 3.401,5 3.138,2 3.370,7 3.243,8 3.455,2 4.650,4 5.785,7

ANO 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

NMERO DE CONTRATOS** 174.286 926.422 893.112 932.927 904.214 1.390.168 1.635.051

Fonte: BCB (2007a), MDA (2007). * valores atualizados para 2005. ** nmeros dos anos safras, o de 1999 refere-se safra 1998/99 e assim por diante.

A Tabela 4 mostra a evoluo dos recursos e contratos do PRONAF. Depois de uma fase de crescimento inicial, os valores do PRONAF ficaram entre R$ 3 e R$ 3,4 bilhes de 1999 a 2003. Da em diante houve um grande crescimento, atingindo-se o valor de R$ 5,8 bilhes em 2005. Tambm cresceu o nmero de contratos, especialmente nas regies Norte e Nordeste, dando maior abrangncia ao programa, que no seu comeo concentrava-se na Regio Sul. Quanto ao nmero de famlias assentadas nos projetos de reforma agrria, sua mdia foi de 71.998, entre 1995 e 1998, caindo para 63.177, entre 1999 e 2002 e crescendo para 95.355 famlias assentadas, entre 2003 e 2006 (MDA, 2007). O nmero de pessoas ocupadas na agropecuria brasileira se manteve estvel entre 1998 e 2004, alcanando 16,3 milhes de pessoas neste ltimo ano (BALSADI, 2006). 2. EVOLUO DA PRODUO E DOS PREOS AGROPECURIOS E DE ALIMENTOS Ao enfocar o desempenho do agronegcio brasileiro ps 1990 chama a ateno o aumento de seu grau de internacionalizao. A relao entre o valor das exportaes e o PIB do agronegcio, chamada de grau

de abertura do agronegcio, passou de 2,7%, em 1994, para 19,8%, em 2005, enquanto o grau de abertura da economia brasileira como um todo passava de 8,0% para 14,9% (MAPA, 2007e). Outro indicador mostra que as exportaes agrcolas brasileiras, em 1990, representavam 2,6% das exportaes agrcolas mundiais, passando para 3,8%, em 2000. J as importaes agrcolas brasileiras passaram de 0,6% das importaes agrcolas mundiais, em 1990, para 1,1%, em 2000 (PINAZZA et al, 2001). Atualmente, o Brasil o terceiro maior exportador mundial de produtos de origem agropecuria, ficando atrs dos EUA e da Comunidade Econmica Europia, onde o nvel de protecionismo agricultura e bem maior que o brasileiro14. Alis, o cmbio e os preos internacionais tm se constitudo em variveis muito importantes para explicar o desempenho da agropecuria brasileira. Como pode ser visto na Tabela 5, entre 1990 e 2006, O PIB Agropecurio cresceu a uma taxa mdia de 3% ao ano contra um crescimento de 2,15% da PIB brasileiro. O melhor perodo foi justamente entre 1999 e 2004, com o crescimento agropecurio sendo mais do que o dobro do crescimento da economia brasileira. As exportaes agropecurias foram favorecidas pela desvalorizao cambial do incio de 1999, e pelo aumento dos preos internacionais das commodities em 2003 e 2004 (PRATES, 2006).

14 Estima-se que o protecionismo nos pases da OCDE seja, em mdia, equivalente a 30% da sua renda agropecuria, sendo que na Europa o protecionismo um pouco maior e pouco menor nos EUA. O protecionismo da agropecuria brasileira no passa de 3% da sua renda agropecuria (OCDE, 2005).

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TABELA 5 TAXAS MDIAS DE CRESCIMENTO DO PIB AGROPECURIO E DO PIB BRASILEIRO EM DIVERSAS FASES DO PERODO 1990-2006 PERODO 1990-1993 1994-1998 1999-2004 2005-2006 1990-2006 Fonte: IPEA (2007b) PIB AGROPECURIO 0,62 2,62 5,26 1,99 3,00 PIB BRASILEIRO 0,27 3,23 2,31 2,79 2,15

Enquanto em 1990, o saldo do agronegcio brasileiro foi de US$ 9,8 bilhes, em 2006 alcanou a cifra de US$ 42,6 bilhes (MAPA, 2007c). Nas cadeias da soja e derivados, acar e lcool, carnes (bovina, aves e sunos), madeiras e seus produtos, caf, couros e peleteria, fumo e derivados e laranja e derivados verificaram-se, em 2006, saldos positivos acima de US$ 1 bilho (CONAB, 2007). Entre os produtos mais importantes, apenas na cadeia do trigo o Brasil continua mantendo grande dependncia s importaes. Como j comentado, nas cadeias do algodo e do leite, na metade da dcada de 1990 a dependncia importao foi grande, o que no mais se verifica atualmente. No caso do arroz, do feijo e do milho em alguns anos houve a necessidade de importao, sendo que o principal supridor externo de produtos agropecurios ao Brasil tm sido a Argentina e o Uruguai. De maneira geral, pode-se dizer que, apesar da maior exposio concorrncia externa a partir de 1990 e do baixo nvel de protecionismo a que est sujeita, a agricultura brasileira vem conseguindo apresentar alta competitividade, elevando sua participao no comrcio mundial, sem que se registrem crises de abastecimento sistemticas e generalizadas no mercado interno. Essa maior competitividade guarda relao com os importantes ganhos constatados na produtividade na agropecuria brasileira. Assim, a Produtividade Total dos Fatores (PFT), que incorpora informaes de produo e do uso de insumos de 66 atividades agrcolas e 11 atividades pecurias (vide GASQUES et al, 2004a), entre 1975 e 2003, cresceu a uma taxa anual de 2,29% ao ano (MAPA, 2007e). Segundo Gasques et al (2004a) a

pesquisa agropecuria teve papel preponderante para que se alcanasse esse desempenho15. Se verificarmos a evoluo da produo de gros,16 algo semelhante pode ser constatado. Na safra 1979/80 foram plantados 40,16 milhes de hectares de gros no Brasil, resultando em produo de 50,87 milhes de toneladas e uma produtividade mdia de 1.267 Kg/ha. Na safra de 2005/06, a rea plantada foi de 47,32 milhes de hectares (21% a mais), a produo de gros de 120,77 milhes de toneladas (107% a mais) e o rendimento mdio de 2.552 Kg/ha (70% a mais) (CONAB, 2007). Nas atividades pecurias, o aumento da produo tem sido maior que o aumento dos rebanhos. Entre 1990 e 2005, enquanto o rebanho bovino brasileiro aumentava 40,8%, a produo de carne bovina aumentou 105,7% e a de leite 68,8%. Na avicultura, o rebanho aumentou 82,9%, a produo de carne cresceu 310,1% e a de ovos 66,0%. Na suinocultura, o rebanho cresceu apenas 1,3%, mas a produo de carne elevou-se em 157,9% (IBGE, 2007, MAPA, 2007f). 2.1 PREOS AGROPECURIOS E DOS ALIMENTOS Ao se relacionar os preos recebidos pelos agricultores com o ndice geral de preos (IGP), conforme Grfico 1, percebe-se que no incio da dcada de 1990, os produtos agropecurios tiveram crescimento real de preo, de 16,05%, em decorrncia, entre outros fatores, de frustraes de safras no incio da dcada e do crescimento da demanda na esteira do Plano Real, em

15 Agncias pblicas de pesquisa e setor privado disponibilizaram para uso comercial, no perodo de 1976 a 1999, 330 variedades de soja, uma mdia de 13,8 variedades por ano. Um total de 75 novas variedades de feijo foi oferecido no Brasil de 1984 a 1999, uma mdia de 4,7 variedades por ano; e 35 variedades de arroz de terras altas de 1976 a 1999, mdia de 1,5 variedade por ano. Em 2002, a Embrapa lanou 5 cultivares de feijo, 4 variedades de arroz, 3 de milho, 10 de soja, 7 de trigo e 3 de algodo. (GASQUES et al., 2004a, p.25) 16 Consideram-se como gros as seguintes culturas: algodo, amendoim, arroz, aveia, centeio, cevada, feijo, girassol, mamona, milho, soja, sorgo, trigo e triticale.

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1994. De 1994 a 2006, o ndice de Preos Recebidos pela Agricultura caiu 18,0% em termos reais, mas houve muita instabilidade, ficando difcil se estabelecer uma ntida tendncia na sua evoluo. Assim, em 2003, os preos recebidos pelos agricultores brasileiros voltaram a patamares de 1994, o que pode estar associado ao alto valor da taxa de cmbio observada nessa data, bem como as altas cotaes das commodities no mercado internacional.

Por sua vez, o Grfico 2 foi construdo comparando a variao do ndice de Preo da Alimentao com o ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna, ambos calculados pela Fundao Getlio Vargas (RJ). No incio da dcada de 1990, os preos de alimentos cresceram consideravelmente em termos reais. Entretanto, a partir de 1995, observou-se uma ntida tendncia de queda nesses preos, com reduo de 34% entre os anos de 1995 e 2006.

GRFICO 1 VARIAO REAL DOS PREOS RECEBIDOS PELA AGRICULTURA NO BRASIL (1990-2006)

140 120 100

100 100,79 104,25 116,05 110,4 103,49 104,02 105,24 108,73 105,11 107,34 99,7 99,63 115,45 110,87 101,63 95,18

IPR/IGP

80 60 40 20 0

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Ano
Algo muito semelhante foi constatado por Farina e Nunes (2002) que, para o perodo de agosto de 1994 a fevereiro de 2002, calcularam uma queda real de 20% no preo da alimentao como um todo e 15% para a alimentao fora do lar. Para um perodo mais longo, Mendona de Barros et al, citados por Farina e Nunes (2002), estimaram que os preos no varejo de uma cesta composta por 17 produtos17 reduziram-se em mdia 5,2% ao ano, entre 1975 e 2000. Segundo esses ltimos autores, as principais causas da queda de preo de alimentos, entre 1975 e 2000, foram a reduo das margens nos segmentos do sistema agroindustrial e da carga tributria e, especialmente, os ganhos de produtividade agropecuria, que possibilitaram que, mesmo com diminuio dos preos recebidos, no houvesse queda de oferta de produtos agropecurios. No perodo mais recente, entre 1994 e 2002, analisado por Farina & Nunes (2002), esses autores consideram que os ganhos de produtividade e a reduo de margens na indstria de alimentao e na distribuio de alimentos (especialmente, nos supermercados) tiveram importncia mais decisiva que a prpria agropecuria na reduo dos preos dos alimentos. Ao se considerar que, entre 1994 e 2006, os preos reais recebidos pelos agricultores caram 18%, e mesmo assim com muita instabilidade (Grfico 1), contra 33% de queda constante no preo dos alimentos no varejo (Grfico 2) a tese desses autores mostra grande poder explicativo.

17 Consideraram-se os seguintes produtos: acar, alface, arroz, banana, batata, caf, carne bovina, carne de frango, cebola, cenoura, feijo, laranja, leite, mamo, leo de soja, ovo e tomate.

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GRFICO 2 VARIAO REAL DA DESPESA COM ALIMENTAO NO BRASIL (1990-2006)

3. ACESSO A ALIMENTOS O acesso da populao aos alimentos pode, em parte, ser garantido atravs de programas de fornecimento direto de gneros alimentcios ou de refeies, citando-se para o caso brasileiro, respectivamente, a distribuio de cestas de alimentos e o programa de merenda escolar. Contudo, a varivel mais importante a permitir e explicar o nvel de acesso aos alimentos a renda auferida pelas pessoas ou famlias. Nesse caso deve-se levar em conta tanto o valor da renda mdia quanto a forma como se d sua distribuio entre a populao. Houve pocas no Brasil, como no chamado Milagre Econmico (1967-1973), em que a renda mdia apresentou forte crescimento, mas sua distribuio piorou consideravelmente. De forma inversa, vrios indicadores mostram que no perodo mais recente (ltimos

dez, quinze anos) no houve uma tendncia contnua de crescimento da renda mdia, mas sua concentrao vem apresentando reduo. J nos reportamos diminuio da porcentagem de brasileiros vivendo na pobreza extrema, entre 1990 e 2005. Essa queda foi mais acentuada entre 1993 e 1995, em decorrncia do controle da inflao alcanado com o Plano Real, e entre 2003 e 2005, fato associado ao aumento real do salrio mnimo e ampliao da abrangncia dos programas de transferncia de renda. Tambm j afirmamos que o nmero de pessoas em extrema pobreza maior na Regio Nordeste, na zona rural e entre negros e pardos. A boa notcia que, nesses casos, a queda da pobreza extrema entre 1990 e 2005 foi mais acentuada que nos outros casos, diminuindo a distncia do Nordeste para as demais regies, da zona rural para a zona urbana, dos negros e pardos para os brancos.

TABELA 6 RENDA MDIA REAL DO TRABALHO E NDICE DE GINI DA RENDA DO TRABALHO E DA RENDA TOTAL, 1996 A 2005, BRASIL ANO* 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 RENDA MDIA DO TRABALHO R$ 975 964 956 888 878 857 792 NDICE DE GINI DA RENDA DO TRABALHO 0,580 0,580 0,575 0,567 0,566 0,563 0,554 NDICE DE GINI DA RENDA TOTAL 0,600 0,600 0,598 0,592 0,593 0,587 0,580

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TABELA 6 RENDA MDIA REAL DO TRABALHO E NDICE DE GINI DA RENDA DO TRABALHO E DA RENDA TOTAL, 1996 A 2005, BRASIL ANO* 2004 2005 2006 Fontes: IBGE (2007b), IPEA (2007). * No foi realizada PNAD em 2000. RENDA MDIA DO TRABALHO R$ 792 828 888 NDICE DE GINI DA RENDA DO TRABALHO 0,547 0,544 0,541 NDICE DE GINI DA RENDA TOTAL 0,568 0,566

Na Tabela 6 so apresentados indicadores de renda mdia e de concentrao entre 1996 e 2006, conforme dados de vrias edies da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) do IBGE. Observa-se que a Renda Mdia do Trabalho caiu de 1996 a 2003 e voltou a crescer a partir de ento. O crescimento do perodo mais recente (4,5% entre 2004 e 2005 e 7,2% entre 2005 e 2006) deve-se ao aumento real do salrio mnimo e da formalidade nos contratos de trabalho e queda da taxa de desocupao. Uma informao adicional importante que na primeira metade da distribuio de rendimento do trabalho, ou seja, nos 50% menores salrios, a queda da renda mdia do trabalho no foi to intensa, com os valores passando de R$ 267, em 1996 para R$ 257, em 1999. A partir de ento a renda mdia voltou a crescer, atingindo R$ 293, em 2006, maior que aquela de 1996 (IBGE, 2007b). O indicador de concentrao empregado, o ndice de Gini, mostra queda significativa entre 1996 e 2006, tanto para a renda originada apenas do trabalho quanto para a renda total. Apesar disso, no se deve perder de vista que o ndice de concentrao de renda no Brasil continua sendo, atualmente, o mais alto da Amrica Latina (IPEA, 2007). Soares et al (2007), com base nas PNADs de 1995 e 2004, estimam que houve uma queda de 2,8 pontos no ndice de Gini da renda total, o que equivale a uma reduo de aproximadamente 5% na desigualdade no Brasil. Os autores vo adiante, calculando a contribuio que diversos componentes da renda deram essa reduo de desigualdade. Dividem a renda total em quatro categorias: renda do trabalho, renda da seguridade social (aposentadoria e penses), renda dos programas de transferncia condicionada de renda e outras rendas (aluguis, juros e outras rendas de capital, doaes, rendas recebidas do exterior e transferncias de renda incondicionais, como o Benefcio de Prestao Continuada).

O programa de transferncia condicionada de renda brasileiro o Bolsa Famlia que atualmente atende cerca de 11 milhes de famlias. Foi criado no final de 2003, incorporando quatro outros programas, o Vale Gs, o Bolsa Escola, o Bolsa Alimentao e o Carto Alimentao. Suas condies referem-se freqncia do ensino fundamental e manuteno da vacinao em dia para as crianas e participao de gestantes e nutrizes de atividades clnicas e educativas na rea de sade. Seu valor varia de R$ 50,00 a R$ 95,00 para famlias com renda per capita mensal at R$ 60,00 e de R$ 15,00 a R$ 45,00 para famlias com renda per capita entre R$ 60,01 e R$ 120,00. O estudo de Soares et al (2007) mostra que entre as categorias de renda apenas a renda da seguridade social contribuiu negativamente na variao da distribuio de renda no Brasil. As aposentadorias e penses representavam 22,7% da renda dos brasileiros em 2004 e entre 1995 e 2004 tiveram um efeito de 21,8% no sentido de aumentar a concentrao de renda. Os dados do estudo no permitem comprovar essa afirmao, mas muito provvel que categorias mais especficas de aposentadorias, como a aposentadoria rural, tenham contribudo para diminuir a concentrao de renda no Brasil. A renda do trabalho, em 2004, significava 72,6% da renda total dos brasileiros e contriburam em 85,2% para reduo das desigualdades de renda entre 1995 e 2004. Para a categoria outras rendas, esses valores foram, respectivamente, de 4,2% e 15,8%. Um dos fatores que fez com que essa categoria tivesse efeito positivo na distribuio de renda, provavelmente, foi a incluso do Benefcio de Prestao Continuada, destinado s famlias pobres com idosos ou pessoas portadoras de deficincia. Por sua vez, o Bolsa Famlia representou, em 2004, 0,5% da renda auferida pelos brasileiros, sendo que seu recebimento estava fortemente concentrado entre os mais pobres. Cerca de 60% dos seus recursos

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destinavam-se aos 20% mais pobres e 80% dos seus recursos destinavam-se aos 40% mais pobres. Isso permitiu que esse programa to pouco significativo na renda total recebida pelos brasileiros, contribusse com 20,8% com a reduo na desigualdade de renda entre 1995 e 2004 (SOARES et al., 2007). A partir da constatao de que houve melhorias na distribuio de renda em favor dos mais pobres e que, nos ltimos trs anos, a renda mdia aumentou, os passos seguintes so: verificar se houve ganhos no consumo de alimentos e no estado nutricional dos brasileiros. Os indicadores da FAO, apresentados na introduo desse artigo, no registram diretamente o consumo de alimentos. Atravs de informaes da produo, do saldo comercial, de perdas e do uso de produtos agropecurios destinados alimentao, calcula-se a disponibilidade mdia de alimentos para a populao, podendo-se consider-la como uma estimativa indireta do consumo de alimentos. Por sua vez, os dados da Pesquisa de Oramento Familiar (POF) permitem o registro direto do consumo de alimentos no Brasil como um todo. Contudo, sua ltima verso de 2002-03, no captando os provveis efeitos benficos do crescimento da renda dos trs ltimos anos. Um outro problema que, a partir da POF s possvel detalhar e especificar os tipos de alimentos consumidos nos domiclios e no os consumidos, por exemplo, nas escolas (merenda escolar), nos restaurantes industriais ou em refeies realizadas em bares e restaurantes, embora neste caso se levantem informaes sobre o total despendido monetariamente. Os gastos com alimentao no domiclio, em 2002-03, foram de R$ 230,98 e fora do domiclio (resultado da soma dos itens alimentao fora do domiclio e almoo e jantar fora), de R$ 103,69, o que corresponde a 31,0% do gasto total de alimentao que somou R$ 334,67 (IBGE, 2007c). Na POF anterior, de 1995-96, registrou-se um gasto total com alimentao de R$ 335,74, resultado da soma dos R$ 235,94 gastos com alimentao no domiclio e R$ 99,80 (29,7%) gastos com alimentao fora do domiclio. Como os preos dos alimentos, como j visto em citao de Farina e Nunes (2002), reduziram-se entre as duas POFs, provvel que, mesmo com um valor monetrio ligeiramente mais baixo, o dispndio com alimentao em 2002-03 tenha

resultado na aquisio e consumo de maior quantidade de alimentos em termos fsicos. Provavelmente, as despesas com alimentao fora do domiclio continuaram aumentando sua importncia de 2003 em diante. Hoffmann (2007, p. 471), a partir dos dados da POF, estima que a elasticidade renda da demanda dos gastos com alimentao no domiclio era de 0,381, em 2002-03, enquanto para alimentao fora do domiclio era de 0,798 e para almoo e jantar fora atingia 1,043. Somando essa informao ao crescimento da renda mdia nos ltimos anos (vide Tabela 6), pode-se concluir pela continuidade da elevao da participao dos gastos com alimentao fora do domiclio no total de gastos com alimentao das famlias brasileiras. Transformando-se os diversos alimentos adquiridos em quilocalorias, estima-se uma disponibilidade mdia nacional de alimentos no domiclio de 1.800 Kcal per capita dia, em 2002-03, sendo de 2.402 Kcal no meio rural e 1.700 Kcal no meio urbano, onde a alimentao fora do domiclio, evidentemente, mais importante (IBGE, 2007c). Para as regies metropolitanas, Braslia e o municpio de Goinia pode-se analisara a evoluo da disponibilidade alimentar no domiclio para um perodo mais longo. Em 1974-75, a disponibilidade nesses locais era de 1.700 Kcal per capita dia, em 1987-88, de 1.895 Kcal per capita dia, em 1995-96 de 1.695 per capita dia e, em 2002-03, era de 1.502 Kcal per capita dia (IBGE, 2007c). Essas duas ltimas quedas, provavelmente, apenas esto indicando o aumento da importncia da alimentao fora do domiclio, que tende a ser maior quanto maior o centro urbano e a dificuldade de voltar para casa na hora do almoo. Em termos qualitativos, a composio da dieta mdia do brasileiro tem-se mostrado adequada quanto aos macronutrientes, exceto pelo consumo excessivo de acar18. Em termos clnicos, a composio mdia da dieta da populao deve-se ser analisada com muito cuidado, posto que grupos de indivduos podem apresentar, destoando da mdia, dietas muito inadequadas. Quanto aos grupos de alimentos, o consumo domiciliar de alimentos indicava que, em 2002-03, as frutas, verduras e legumes correspondiam a apenas 2,3% das calorias totais, cerca de um tero do que seria recomendvel (IBGE, 2007c).

18 A participao relativa de macronutrientes na disponibilidade alimentar domiciliar indica que 59,6% das calorias totais provm de carboidratos, 12,8% de protenas e 27,6% de lipdios, o que evidenciaria adequao da dieta s recomendaes nutricionais (entre 55% e 75% para calorias de carboidratos, entre 10% e 15% para calorias proticas e entre 15% e 30% para calorias lipdicas). Uma proporo de mais de 50% de protenas de origem animal (de maior valor biolgico) e um teor de cidos graxos saturados (associados a doenas cardiovasculares e ao diabetes) inferior ao limite mximo recomendado de 10% das calorias totais so igualmente evidncias de adequao nutricional da disponibilidade alimentar nacional. A nica evidncia de desequilbrio vem do excesso relativo da frao sacarose dos carboidratos: 13,7% das calorias totais contra um mximo de 10% fixado pelas recomendaes nutricionais. (IBGE, 2007b, p. 5)

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O padro de consumo vem se modificando, com a substituio de alimentos tempo intensivos por alimentos poupadores de tempo. Verificou-se uma significativa mudana nos padres de consumo alimentar da populao brasileira ao longo dos ltimos anos. Houve uma reduo na aquisio domiciliar per capita de feijo, arroz, batata, carnes e farinha de trigo, que fazem parte de uma cesta de alimentos bastante popular nos lares brasileiros, e um aumento na aquisio de alimentos prontos ou semiprontos, pes, iogurtes, refrigerantes e sucos, e alimentao fora de casa. (SCHLINDWEIN; KASSOUF, 2007, p. 458) Isso no necessariamente

traz ganhos nutricionais, merecendo destaque a queda da participao do arroz e feijo nas refeies dos brasileiros19, o que considerado inadequado pelos nutricionistas. A Tabela 7 traz uma srie de informaes sobre o estado nutricional de crianas menores de 5 anos. Observa-se uma permanente reduo no nmero de crianas abaixo do peso considerado normal desde a dcada de 1970. Os nveis atuais de dficit de peso para as crianas menores de 5 anos so considerados baixos dentro dos critrios de sade pblica.

TABELA 7 EVOLUO DA PREVALNCIA DE DFICIT DE PESO PARA IDADE NAS CRIANAS MENORES DE 5 ANOS, SEGUNDO A REGIO, O LOCAL DE DOMICLIO E OS QUINTOS DA RENDA FAMILIAR PER CAPITA, BRASIL, 1974-75, 1989, 1996, 2002-03 PERODO 1974-75 1989 1996 2002-03

CRITRIO 1 - Regio Norte Urbano Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 2 - Local Domiclio Urbana Rural 3 Quintos Renda Quinto Inferior Segundo Quinto Terceiro Quinto Quarto Quinto Quinto Superior Total Fonte: IBGE, 2007b.

21,7 24,9 11,8 10,1 10,7

10,6 12,7 4,1 2,5 4,2

7,7 8,3 4,8 2,0 2,6

6,7 5,4 3,6 3,2 3,6

12,9 20,7

5,6 10,6

4,6 9,1

4,3 5,6

30,8 22,4 16,3 9,6 4,0 16,6

13,7 11,8 6,2 2,5 1,3 7,1

15,5 9,3 4,6 3,3 2,4 5,6

8,7 6,0 3,4 3,2 1,5 4,6

19 Hoffmann (2007) estima que a elasticidade renda do consumo fsico de arroz foi de -0,038, em 2002-03, e do feijo de -0,072. Enquanto a POF de 1995-96 registrava um consumo domiciliar per capita de 26,5 Kg de arroz e 10,2 Kg de feijo, na POF de 2002-03, esses valores tinham cado, respectivamente, para 17,1 Kg e 9,2 Kg (SCHLINDWEIN; KASSOUF, 2007).

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Evidencia-se tambm que ainda persistem diferenas importantes quanto ao dficit de peso de crianas, entre o local de moradia, com situao mais grave na zona rural, entre regies, com piores indicadores para o Norte Urbano e o Nordeste e entre os quintos de renda, em que a prevalncia de dficit de peso bem maior no quinto inferior e no segundo quinto. Em relao populao adulta, a Tabela 8 mostra que ocorreu uma queda no dficit de peso tanto nas

mulheres quanto nos homens dos anos 1970 em diante. J o excesso de peso e a obesidade vm crescendo continuamente entre os homens. Entre as mulheres, observa-se que, a partir de um patamar inicial mais alto, o excesso de peso e a obesidade cresceram entre 1974-75 e 1989, e depois se estabilizaram dessa data at 2002-03. Particularmente, a obesidade atinge, atualmente, valor prximo a 10% da populao adulta no pas.

TABELA 8 PREVALNCIA DE DFICIT DE PESO, EXCESSO DE PESO E OBESIDADE NA POPULAO COM 20 OU MAIS ANOS DE IDADE, POR SEXO, BRASIL, 1974-75, 1989 E 2002-03 PERODO 1974-75 1989 2002-03

GNERO MANIFESTAO PESO Masculino Dficit de Peso Excesso de Peso Obesidade Feminino Dficit de Peso Excesso de Peso Obesidade Fonte: IBGE, 2007b

7,2 18,6 2,8

3,8 29,5 5,1

2,8 41,0 8,8

10,2 28,6 7,8

5,8 40,7 12,8

5,4 39,2 12,7

Ao final dessa seo abordamos como a (in) segurana alimentar se manifesta nos domiclios brasileiros, ainda que a partir de informaes obtidas em uma nica data, o que no permite a anlise da sua evoluo temporal. Na PNAD de 2004 foi feita uma investigao indita e especfica sobre o nvel de segurana alimentar das famlias brasileiras. Atravs de quinze questes referentes a restries qualitativas ou quantitativas no acesso a alimentos nos ltimos 90 dias anteriores entrevista construiu-se a Escala Brasileira de Insegurana Alimentar (IBGE, 2006). Os resultados indicam que 60,2% da populao brasileira tinham segurana alimentar, correspondente a 109,2 milhes de pessoas. Outros 72,2 milhes de pessoas viviam em insegurana alimentar, sendo 32,6 milhes (18,0%) na forma leve, 25,6 milhes (14,1%) na forma moderada e 13,9 milhes (7,7%) com insegurana alimentar grave. Esses resultados mostram que pelo menos a preocupao de no se obter a quantidade de alimentos necessria ou restries de ordem qualitativa acabavam por atingir quase 40% da populao brasileira. Dentro desse percentual, havia casos mais graves, em que se manifestavam restries quantitativas no acesso alimentao.

CONCLUSES A implantao de um conjunto de polticas agrcolas e a consolidao do Sistema de Produo Agropecuria Modernizada Brasileiro tm possibilitado agropecuria nacional aumentar sua produtividade e produo, de forma a garantir uma disponibilidade crescente de alimentos, acima da necessidade mdia de consumo dos brasileiros, e alcanar, ao mesmo tempo, supervits comerciais crescentes. Juntamente com transformaes que ocorreram na indstria alimentcia e nos supermercados, o aumento da produtividade agropecuria contribuiu para reduo dos preos dos alimentos no Brasil entre 1995 e 2006. O sucesso produtivo veio acompanhado do aumento do endividamento agrcola, o que, constantemente, tende a colocar em risco a sua continuidade. Tambm, a forma como a poltica agropecuria foi aplicada favoreceu mdios e grandes agricultores, em detrimento dos milhes de agricultores familiares que, como o Censo Agropecurio 1995/96 revelou, em grande parte convivem com baixos nveis de renda. A partir de 1996, adotou-se uma srie de polticas voltadas especificamente para a agricultura familiar e

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para a implementao da reforma agrria e dos assentamentos rurais. Observa-se que de 2003 em diante, os recursos oramentrios para essas polticas vm crescendo. De maneira indita em sua histria, todas as evidncias apontam para uma importante reduo na concentrao de renda no Brasil nos ltimos 15 anos, mais acentuadamente entre 2002 e 2006. A maior formalidade no mercado de trabalho, o aumento real do salrio mnimo e a ampliao do alcance do Bolsa Famlia contriburam decisivamente para esse acontecimento. Contudo, ainda permanece muito alto o grau de concentrao de renda brasileira, fazendo com que os mais pobres utilizem parcela elevada de suas rendas na compra de alimentos, prejudicando o atendimento de outras necessidades, ou mesmo convivam com situao de insegurana alimentar e de desnutrio. Tal realidade mais grave entre negros e pardos, nos habitantes das regies Norte e Nordeste e nos moradores da zona rural. O aumento da produo e a queda de preos, por um lado, e a melhoria da distribuio de renda, por outro, tm contribudo para que o consumo de alimentos aumente no Brasil, fazendo com que o dficit de peso entre crianas e adultos apresente, atualmente, valor baixo. O contrrio se verifica com o excesso de peso e a obesidade, crescentes especialmente na populao masculina. necessrio continuar-se avanando nas polticas sociais de transferncia de renda e de gerao de emprego e ganhos reais nos salrios, de forma que se garanta, em poucos anos, a universalizao do Direito Bsico Alimentao no Brasil e a diminuio da participao dos gastos alimentares no oramento das famlias mais pobres. Especificamente, devem merecer destaque as aes voltadas para a agricultura familiar, com nfase nos agricultores mais pobres, moradores do serto nordestino, onde mais alta a incidncia de desnutrio no Brasil. fundamental que se reforcem as aes educacionais, relativas melhoria e ampliao dos anos formais de ensino, que, no longo prazo, podem contribuir para diminuir ainda mais e rapidamente a concentrao de renda no pas. Ainda na rea nutricional, alm da garantia do acesso universal, no se pode perder de vista a necessidade de melhoria nas aes voltadas para as questes qualitativas, inclusive aquelas que resultem na maior regulamentao da produo e do consumo, tentando-se melhorar a qualidade da dieta do brasileiro e diminuindo-se a incidncia do sobrepeso e da

obesidade. Nesse sentido, campanhas que estimulem o consumo de arroz e feijo e de frutas, verduras e legumes so muito oportunas. REFERNCIAS
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