Informe Procuraduria General de La Nacion

EL DERECHO A LA EDUCACIN
El Derecho a la Educacin
PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

PROCURADURA DELEGADA PARA LA PREVENCIN EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS Y ASUNTOS TNICOS
EL DERECHO EL DERECHO A LA A LA EDUCACIN EDUCACIN

LA EDUCACIN EN LA PERSPECTIVA DE LOS DERECHOS HUMANOS
Prohibida la reproduccin total o parcial de la obra, a travs de fotocopiado, scanner o cualquier otro sistema mecnico o electrnico. PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN
ISBN: 958-9396-39-9 Primera edicin: Marzo de 2006 Bogot, D.C., Colombia Documento elaborado por el Dr. Pedro Antonio Pinilla Pacheco. Publicacin realizada en el marco del convenio de cooperacin tcnica internacional suscrito por la Procuradura General de la Nacin y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional USAID, a travs de MSD Colombia Ltda.
Diseo y diagramacin Patricia Caro Martinez patricia.caromartinez@gmail.com Impresin Giro Editores Ltda. e-mail: giroeditores@etb.net.co
Impreso en Colombia Printed in Colombia
EDGARDO JOS MAYA VILLAZN Procurador General de la Nacin CARLOS ARTURO GMEZ PAVAJEAU Viceprocurador General de la Nacin PATRICIA LINARES PRIETO Procuradora Delegada para la Prevencin en Materia de Derechos Humanos y Asuntos tnicos PEDRO ANTONIO PINILLA PACHECO Consultor Autor de la obra
C ONTENIDO
PRESENTACIN INTRODUCCIN
13 17
Captulo 1 CARACTERSTICAS GENERALES DEL ESTUDIO 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 Introduccin Propsitos del estudio Objetivos Fuentes documentales Niveles educativos y poblaciones objeto del estudio Perodo de anlisis Alcance de los indicadores 33 35 35 36 37 38 38
Captulo 2 DERECHO A LA EDUCACIN Y OBLIGACIONES DEL ESTADO 2.1 2.2 2.3 Introduccin Ncleo esencial del derecho a la educacin Obligaciones de respeto y garantia por parte del Estado Captulo 3 POBLACIN EN EDAD ESCOLAR 3.1 3.2 Introduccin Indicadores del derecho a la educacin 59 60 45 46 53
3.2.1 Derecho de acceso a. Asistencia e inasistencia de la poblacin de 5 a 17 aos b. Participacin del sector oficial en la matrcula c. Asistencia por deciles de ingreso d. Tasa efectiva de escolarizacin 3.2.2 Derecho a la permanencia a. Retencin escolar b. Poblacin que culmina la educacin bsica y media c. Nivel educativo de la poblacin 3.2.3 Derecho a la calidad a. Formacin de capital social: competencias ciudadanas Conocimientos en ciudadana Actitudes hacia la ciudadana Acciones ciudadanas Ambientes democrticos Procesos cognitivos Manejo de emociones Empata Competencias Competencias Competencias Competencias en ciencias naturales matemticas en ciencias sociales en lenguaje
61 61 65 67 70 76 76 77 80 81 82 83 85 86 86 86 87 87 90 92 93 93 94 96 97 97 102 103 103 103 104 104 105 106 107
b. Formacin de capital humano
c. Factores asociados al logro 3.3 Indicadores de cumplimiento de las obligaciones del Estado. 3.3.1 Modernizacin del servicio educativo a. Fines de la educacin b. Calidad de la educacin c. Autonoma escolar d. Proyecto Educativo Institucional e. El currculo f. Convivencia g. Gobierno Escolar h. Plan Decenal de Educacin i. Sistema Nacional de Informacin de la Educacin
3.3.2 Inversin de la nacin en educacin preescolar, bsica y media. a. Gasto en pesos corrientes y como porcentaje del PIB b. Gasto nacional promedio por alumno c. Distribucin de los recursos del Sistema General de Participaciones 3.3.3 Gratuidad de la educacin a. Razones para no estudiar b. Gasto de los hogares en educacin 3.3.4 Profesionalizacin y dignificacin del docente a. Diseo del Sistema Nacional de Formacin de Educadores. b. Acreditaciones acadmicas c. Estatuto Docente d. Evaluacin docente e. Disponibilidad de personal docente f. Balance de la poltica de desarrollo docente
108 110 112 113 117 118 119 121 122 122 123 124 126 127
Captulo 4 POBLACIONES DE LOS GRUPOS TNICOS 4.1 4.2 Introduccin Visin internacional sobre el derecho a la educacin de los grupos tnicos 4.2.1 Principios generales 4.2.2 Derecho a la educacin 4.3 4.4 Los grupos tnicos en los planes de desarrollo La etnoeducacin en Colombia 4.4.1 Segn las normas 4.4.2 Segn las comunidades tnicas 4.4.3 Los etnoeducadores 4.5 Estado educativo de los grupos tnicos 4.5.1 Poblacin por grupos tnicos, edad, zona y sexo 4.5.2 Tasa de analfabetismo 4.5.3 Asistencia escolar 4.5.4 Tasas de escolarizacin 131 136 136 139 140 143 143 146 148 149 150 153 154 156
10
4.5.5 Nivel educativo de los grupos tnicos 4.5.6 Razones para no estudiar 4.6 Balance de la atencin educativa a los grupos tnicos 4.6.1 Avances en la prestacin del servicio educativo a. Visibilidad de los grupos tnicos b. Valoracin de la escuela c. Contribucin a una nueva visin nacional de la educacin d. Normatividad etnoeducativa e. Principios de participacin para una educacin pertinente y de calidad f. Formacin de etnoeducadores g. Investigacin etnoeducativa 4.6.2 Persistencia de limitaciones a. Desplazamiento forzado b. Derecho de acceso c. Derecho a la permanencia d. Derecho a la disponibilidad Marginalidad de la poltica pblica etnoeducativa Carencia de informacin Reorganizacin del sistema educativo Costos de la educacin
159 160 161 161 162 162 163 163 164 165 166 166 167 168 169 169 169 170 171 172 172 172 172 173
e. Derecho a la calidad Descontextualizacin de la escuela Debilidad de los modelos pedaggicos Calidad del profesorado
Captulo 5 POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA 5.1 5.2 5.3 5.4 Introduccin Derechos educativos de la poblacin desplazada por la violencia y obligaciones del Estado Caracterizacin de la poblacin desplazada Atencin en educacin bsica y media 177 179 186 189
11
5.5
Balance de la atencin educativa a la poblacin desplazada 5.5.1 Prestacin del servicio de educacin a. Incertidumbre sobre la informacin b. Derecho de acceso c. Deficiencias en la prestacin del servicio educativo 5.5.2 Organizacin y desarrollo de acciones sectoriales a. Dbil cumplimiento de las obligaciones para garantizar el derecho a la educacin b. Insuficiencia de recursos c. Sistema de informacin, seguimiento y evaluacin d. Ayudas sicolgicas e. Implementacin de modelos educativos flexibles y pertinentes 5.5.3 Persistencia de dficit en la atencin educativa a los desplazados por la violencia
191 192 192 192 194 194 194 196 197 197 198 199
12
13
P RESENTACIN
La gnesis del conflicto armado que sufre Colombia hace ms de 50 aos, indiscutiblemente y como lo demuestran mltiples estudios y diagnsticos sobre la violencia en el pas, est definitivamente relacionada con el incumplimiento sistemtico del Estado de sus obligaciones de garante y promotor de los derechos fundamentales de los colombianos. La precariedad y muchas veces la total ausencia de polticas pblicas orientadas a satisfacer derechos como la educacin, la salud, el trabajo, la recreacin etc, han sustentado, por lustros, las fuertes contradicciones que finalmente han intensificado el conflicto armado interno, de hecho, aquellas poblaciones y zonas ms vulnerables a las acciones de los actores armados ilegales, se caracterizan por la situacin de miseria de sus habitantes, por la ausencia de servicios pblicos y por la debilidad de sus estructuras para satisfacer los denominados derechos econmicos, sociales y culturales. En esa perspectiva, puede afirmarse que histricamente ha existido una clara relacin de causa efecto, entre la precariedad en la atencin de esos derechos por parte del Estado y la situacin de violencia que sufren nuestras regiones, a partir de la cual se precipitan graves violaciones a los derechos a la vida, la integridad y la libertad. La confluencia de esas circunstancias acarrea una crtica situacin de derechos humanos, que exige atencin por parte del Estado, el cual en los ltimos aos, ha orientado sus estrategias y programas a contrarrestar situaciones de violencia concentrndose en la proteccin reactiva de los derechos civiles: vida, libertad, integridad, sin que se pueda destacar un esfuerzo significativo, esto es de verdadero impacto, en polticas pblicas diseadas para la satisfaccin de los derechos econmicos, sociales y culturales, especialmente salud y educacin. As, puede afirmarse que la crisis estructural que afronta el pas, que se traduce en una situacin de graves violaciones a esos derechos civiles y polticos, se ha alimentado del descuido sistemtico del Estado de su obligacin de garanta respecto de los DESC.
14
Uno de esos derechos, la educacin, siempre ha servido de bandera para los sectores polticos, que reconocen, en el discurso, que de su plena realizacin depende en gran medida el proceso de paz y reconciliacin que todos aoramos. No obstante, ms de dos millones de menores excluidos del sistema educativo, ms de un milln de nios y jvenes que no aprueba el grado que est cursando, cerca de 4 millones que obtienen resultados medio-bajos y bajos en los Exmenes de Estado y en Competencias Ciudadanas, alrededor de un milln de nios desplazados que sufren la discriminacin y la exclusin en la escuela dada la ausencia de currculos adaptados a sus necesidades y 7.89% de colombianos de 15 y ms aos de edad analfabetas, adems de preocupantes ndices de baja calidad en los programas de educacin superior, evidencian una situacin que reclama con urgencia atencin prioritaria por parte del Estado y de la sociedad. La educacin, seala nuestra Constitucin en su artculo 67, es un derecho de la persona y un servicio pblico que tiene una funcin social. Tales caractersticas, en el marco propio de un Estado Social de Derecho, estn orientadas a garantizar el pleno desarrollo de la persona humana en condiciones de dignidad, pues en dicho paradigma ella es el epicentro de la actividad de la administracin pblica, que debe orientar sus esfuerzos a satisfacer sus necesidades esenciales. En el mundo contemporneo el acceso al conocimiento y la formacin a partir de los fundamentos, son esenciales para que cada individuo pueda desarrollar su particular concepcin de vida y aportar a una sociedad que debe reconocerlos en sus singularidades y diferencias. Las humanidades, el conocimiento en ciencias exactas, el dominio de las competencias que exige una tecnologa que avanza de manera galopante, son, entre otros, elementos que determinan la amplitud o estrechez del universo que representa cada persona y, su insercin en contextos altamente competitivos que le exigen slidas competencias para aprender a aprender. En esa perspectiva el cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia de educacin, sealadas por la doctrina y la jurisprudencia del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, se constituyen en presupuesto esencial para la garanta de condiciones de dignidad que ste les debe a sus asociados. La disponibilidad de instituciones, programas de enseanza, recursos e infraestructura; la accesibilidad para todas las personas, que se sustenta en los principios de no discriminacin, accesibilidad material y accesibilidad econmica; la garanta de aceptabilidad de programas y mtodos educativos por parte de estudiantes, padres de familia y comunidad acadmica; y la garanta de adaptabilidad de la educacin a las necesidades del contexto, son las responsabilidades que en perspectiva de derechos humanos tiene el Estado en materia de educacin. Si bien se trata de derechos cuya realizacin admite polticas y programas que garanticen progresivamente su efectividad, no por ello dejan de ser prioritarios, por eso la PGN, con el apoyo de la AID a travs de su agencia operadora MSD, quiso desarrollar un estudio detallado y tcnico, que permita evaluar el cumpli-
15
miento de las citadas obligaciones por parte del Estado Colombiano, en el perodo comprendido entre 1992 y 2004, lo que implica medir el impacto de la Constitucin de 1991 en las polticas pblicas sobre educacin. La Procuradura quiere aportar las conclusiones de este estudio, a las autoridades gubernamentales responsables de la materia, a las organizaciones sociales y a las instituciones educativas, pblicas y privadas, pues creemos que son necesarios y urgentes replanteamientos de fondo en el diseo de dichas polticas pblicas. Es as como proponemos la concertacin y ejecucin de polticas activas que modifiquen positivamente, en un plazo razonable, todos los indicadores de la educacin sugerencia que seguramente generar debate entre expertos siendo ese precisamente nuestro propsito. Entrego entonces, como Procurador General de la Nacin y representante de los intereses de la sociedad este estudio, que estoy seguro contribuir a avanzar en ejercicios de reflexin que cualificarn las decisiones en materia educativa. El trabajo se realiz en la Procuradura Delegada para la Prevencin en materia de Derechos Humanos y Asuntos tnicos a cargo de la doctora Patricia Linares Prieto y cont con la asesora del Doctor Pedro Antonio Pinilla Pacheco, experto de reconocida trayectoria en el tema, a ellos y a todos los que contribuyeron a la realizacin del proyecto, lo mismo que a la AID y a MSD, quiero expresarles mi sincero reconocimiento.
EDGARDO JOS MAYA VILLAZN Procurador General de la Nacin
16
17
I NTRODUCCIN
La persona humana constituye el sujeto central de los derechos humanos y las libertades fundamentales1 . A partir de esta concepcin y en cumplimiento de su obligacin de ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempean funciones pblicas, la Procuradura General de la Nacin elabor el presente estudio sobre el derecho a la educacin. El estudio evala el nivel de cumplimiento de las obligaciones del gobierno colombiano para garantizar a la persona el ncleo esencial no negociable del derecho a la educacin, constituido por los derechos de disponibilidad, de acceso, de permanencia y de calidad, elementos universales, indivisibles e interdependientes. Esta evaluacin se fundamenta en el reconocimiento constitucional de la educacin como derecho de la persona y como servicio pblico con funcin social, y guarda relacin con la obligacin del Estado de regular y ejercer la suprema inspeccin y vigilancia de la educacin con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formacin moral, intelectual y fsica de los educandos, as como de garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo. El estudio reconoce en la educacin dos propsitos esenciales: la formacin de capital social y la formacin de capital humano, conceptos que sirven como ordenadores de los fines sealados a la misma por la Ley General de Educacin. Para la formacin de capital social, en la perspectiva de los derechos humanos, la educacin tiene como fines el pleno desarrollo de la personalidad, la formacin en el respeto a la vida, a la paz, a los principios democrticos, de convivencia, pluralismo, justicia, solidaridad y equidad, de tolerancia y de libertad; la formacin para facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en el respeto a la autoridad legtima, a la ley, a la cultura nacional, a la historia colombiana y a los smbolos patrios.
1
Maya Villazn, Edgardo Jos. Funcin Preventiva de la Procuradura General de la Nacin en Materia de Derechos Humanos. Presentacin. Bogot, 2002
18
Para la formacin de capital humano, son fines principales de la educacin la adquisicin y generacin de conocimientos cientficos y tcnicos, humansticos, histricos, sociales, geogrficos y estticos, el desarrollo de la capacidad crtica, reflexiva y analtica que fortalezca el avance cientfico y tecnolgico nacional, el fomento de la investigacin y el estmulo a la creacin artstica, la apropiacin de hbitos intelectuales adecuados para el desarrollo del saber. El estudio toma como perodo de anlisis el transcurrido desde la promulgacin de la Constitucin Poltica de 1991 hasta el ao 2004, realiza el balance de los resultados agregados de la gestin en educacin de las ltimas cuatro administraciones gubernamentales del pas, delimita como unidades de anlisis los niveles de Educacin Preescolar (grado cero), Educacin Bsica (primaria y secundaria) y Educacin Media, como poblacin implicada el grupo de nios y jvenes en edades de 5 a 17 aos, y como casos particulares los grupos tnicos y la poblacin desplazada por la violencia. Este balance reconoce la existencia de algunos logros educativos en el pas, alcanzados con fundamento en el impulso dado al sector a partir de la Constitucin de 1991, y hace explcito que el crecimiento de los indicadores fue continuo hasta el ao 1999. Luego se presenta una cada que slo en 2004 recupera parcialmente un indicador (asistencia escolar), sin que ello signifique que se hayan producido grandes cambios en los dficits encontrados, ni se vislumbren transformaciones sustanciales, de continuar con las mismas polticas y procedimientos de planeacin y gestin del sector educativo. El difcil y lento avance que muestran los indicadores, cuando lo hay, es seal de precariedad en la progresividad del derecho a la educacin, tanto por el gran dficit que persiste, como por la desesperanza que genera en la poblacin que sistemticamente ha sido estimulada para entregar a ella las aspiraciones de reivindicacin personal, social, cultural y econmica. La negacin de las expectativas puede entenderse como factor de regresividad, al alejar a la gente cada vez ms del goce efectivo del derecho pleno a una educacin de calidad.
INDICADORES EN CONTEXTO DE POBLACIN
El tratamiento de la informacin que utiliza el estudio parte de la elaboracin de una nueva metodologa que busca trascender el enfoque estadstico usual para introducir una visin dinmica y compleja que explique la educacin como un sistema y no como un objeto fragmentado y desarticulado. Los indicadores se construyen tomando como referencia la poblacin colombiana objeto de atencin educativa a travs del proceso de escolarizacin, teniendo en cuenta que la educacin es un derecho fundamental de los nios, o sea, de los menores de 18 aos, y la poblacin de 18 y ms aos de edad. De esta manera, en primer lugar, se efecta el seguimiento a la poblacin entre 5 y 17 aos de edad, ao a ao y por cohorte, para determinar sus tasas de
19
asistencia e inasistencia, de matrcula, la tasa efectiva de escolarizacin (medida ms precisa que las tasas bruta y neta) y los estudiantes que culminan los niveles educativos. As, la metodologa empleada evita la invisibilizacin de un alto nmero de nios y jvenes que no asisten a las instituciones educativas, y se obtienen indicadores reales de eficiencia interna del sistema en el contexto amplio de las demandas sociales y no en el restringido de quienes logran superar las barreras de ingreso escolar. En segundo lugar, se toma en consideracin el impacto que producen sobre el nivel educativo de la poblacin de 18 y ms aos de edad las cohortes de estudiantes al concluir -con xito o no- su perodo escolar, pues son estas las que permiten medir realmente los efectos de la educacin formal al ocasionar cambios en la determinacin del nivel educativo de la poblacin y de la fuerza de trabajo. Desde la perspectiva de la formacin de capital social y de capital humano, el estudio incorpora, en tercer lugar, indicadores sobre calidad de la educacin de la poblacin escolarizada, basados en los resultados obtenidos en las evaluaciones sobre competencias ciudadanas y competencias por reas del conocimiento. La falta de calidad, que no deja huella sobre la persona ni sobre sus efectos en la sociedad, hace que la simple matrcula o registro escolar se convierta en un paso instrumental por el aula, aunque sirva para elevar las estadsticas nacionales. Es imprescindible reconocer el valor que tiene la calidad, darle la seriedad que le corresponde como indicador y sacar las consecuencias que se derivan de ella. Afortunadamente el pas cuenta con pruebas censales que dan informacin pertinente como son las Pruebas Saber y los Exmenes de Estado. En apoyo a estos argumentos se encuentra el hecho de que, por falta de calidad de la educacin y por no ser visible su utilidad, veinte por ciento de la poblacin no escolarizada esgrime como razn para ello el que no le gusta o no le interesa el estudio. Segn la Convencin sobre los Derechos del Nio, la educacin va ms all del acceso a la escolarizacin formal. Abarca el derecho a una calidad especfica de educacin y el amplio rango de experiencias de vida y procesos de enseanza aprendizaje que le facilitan a los nios y nias, individual y colectivamente, desarrollar sus personalidades, talentos y habilidades, para vivir una vida completa y satisfecha con la sociedad. Un informe regional de UNESCO para Amrica Latina al hacer la pregunta acerca de si estamos realmente tan cerca de lograr la educacin primaria universal?, termina aceptando avances en cobertura pero lamentando los precarios niveles de logro acadmico. Ante ello plantea que alcanzar aprendizajes relevantes es la tarea central de los sistemas educativos. A este propsito deben estar dirigidas la orientacin, las formas de gestin, las dinmicas implicadas y las formas de accin de los sujetos que participan en los procesos educativos para evitar que con el tiempo, como viene sucediendo, la brecha del conocimiento se haga cada vez mayor.
20
Es, entonces, imperativo que la formulacin de polticas en educacin, y la accin de los gobiernos en este sector, tenga en cuenta que la educacin sin calidad para la mayora de la poblacin contribuye a aumentar la brecha entre los grupos sociales, a concentrar el acceso a los bienes de la cultura y de la modernidad, y a producir exclusin social en todos los campos de la vida humana. Es un factor que atenta contra los derechos humanos y limita el disfrute de los derechos civiles y polticos y de los derechos econmicos, sociales, culturales y colectivos.
DEUDA NACIONAL EDUCATIVA
Slo 34.1% de la poblacin de 5 a 17 aos de edad disfruta del derecho pleno a una educacin de calidad. El 65.9% restante no ingresa al sistema educativo o, si lo hace, no aprueba el grado que cursa o, si lo aprueba, la mitad de quienes se hallan en esta situacin no adquiere las competencias necesarias para lograr una educacin de calidad que le permita desempearse en forma adecuada en la vida personal, civil, social, cultural, econmica y poltica de la nacin. Con base en cifras absolutas del ao 2003 lo anterior se lee de la manera siguiente: de 11.925.488 nios y jvenes entre 5 y 17 aos de edad que deben estar matriculados en educacin bsica (incluido un ao de preescolar) y media, 2.698.738, es decir el 22.6%, no ingresa a las instituciones educativas; la tasa de asistencia escolar es entonces de 77.4%. De los 9.226.750 que ingresan, 1.083.958, el 9.1% de los nios y jvenes entre 5 y 17 aos, no aprueba el grado que est cursando. El sistema discrimina y excluye en esas condiciones a 3.782.696, que constituyen el 31.7% de la poblacin en edad escolar. Slo 8.142.792 termina con xito su grado. De esta manera, la tasa efectiva de escolarizacin, medida sobre del total de nios y jvenes entre 5 y 17 aos, es de 68.3%. Realizando una extrapolacin de los resultados de las Pruebas Saber en Competencias Ciudadanas y de los Exmenes de Estado en las diferentes reas del conocimiento se encuentra que la mitad de quienes aprueban el grado escolar, es decir, 4.071.396 presentan vacos graves en cuanto a la calidad de la educacin recibida, pues corresponden a la proporcin de estudiantes con resultados mediobajos y bajos de estos medidores. En consecuencia, 7.854.092, el 65.9% de los nios y jvenes entre 5 y 17 aos, agregan a la discriminacin y exclusin los resultados negativos de la baja calidad de la educacin. Apenas 3.782.696, esto es, el 34.1% de la poblacin en edad escolar que ya se haba mencionado disfruta del derecho pleno a una educacin de calidad. El 65.9% excluido coincide con el dato de incidencia de la pobreza que para la Contralora General de la Repblica y el CID es de 66%, aunque para el Departamento Nacional de Planeacin es de 52.6%2 . Tambin se halla muy prximo al
2
Gonzlez, Jorge Ivn, Jorge Enrique Senz y Santiago Grillo. La pobreza: cuestin de medicin? CID, 2005.
21
dato de nivel educativo de la poblacin de 18 y ms aos que no cuenta con educacin media completa (63.7%), dato de inters por cuanto se considera que las personas requieren mnimo 12 aos de escolaridad para superar su condicin de pobreza3 y vulnerabilidad.
AVANCES RELATIVOS EN EL DERECHO A LA EDUCACIN
La anterior informacin confirma que los desarrollos cuantitativos medidos por el aumento de la matrcula son relativos. Estos no tienen capacidad suficiente para mover de manera categrica los indicadores de la educacin pues, a pesar de su crecimiento, persisten altas tasas de inasistencia, de desercin, de extraedad, de prdida de curso y de escolarizacin efectiva, unidas a la baja calidad, cuya solucin no se observa en el horizonte de las polticas educativas nacionales. En sntesis, los avances y limitaciones producidos en los principales indicadores que se refieren a la poblacin total en edad escolar luego de la promulgacin de la Constitucin de 1991 son los siguientes: La asistencia a educacin preescolar (grado cero), bsica y media pas de 59.8% en 1992 a 78.3% en 2000; en 2001 baj a 75.7% y slo en 2004 logr superar ligeramente la tasa obtenida el ao 2000. La tasa efectiva de escolarizacin, o proporcin de estudiantes que aprueba el grado cursado, en relacin con la poblacin entre 5 y 17 aos de edad, pas de
3
Si la informacin del impacto de la escolarizacin sobre el nivel educativo de la poblacin se valora en trminos de la calidad de la formacin recibida por quienes han concluido su nivel medio, la situacin es peor ya que, aplicando los mismos medidores de calidad, el 36.3% que cuenta con educacin media completa se reducira en 18 puntos porcentuales lo cual elevara el dficit real en el nivel educativo de la poblacin a un poco ms del 80%. Naturalmente que al realizar una revisin histrica de este indicador, se encuentran diferencias significativas si la medida se toma por grupos de edad. As por ejemplo, de la poblacin de 18 a 22 aos que inici sus estudios entre 1986 y 1990, en 2003 un 48.4% haba cursado la educacin media completa, lo que quiere decir que el dficit para cumplir 12 aos de escolaridad cubra al 51.6% de este grupo. Si este dficit de escolaridad se adiciona con la mitad del 48.4% que curs la educacin media completa, pero presenta deficiencias en la calidad de su educacin, el porcentaje de poblacin de 18 a 22 aos que no cuenta con una educacin media de calidad es de 73.8%. Aplicado el mismo procedimiento a quienes iniciaron estudios entre 1971 y 1975, entre 1976 y 1980 y entre 1981 y 1985 que conforman los grupos de 33 a 37 aos, de 28 a 32 aos y de 23 a 27 aos en 2003, se encuentra que el dficit de escolaridad en educacin media con calidad de tales grupos es de 79.8%, 77.1% y 72.8%. Al ubicar los extremos en las poblaciones que iniciaron su educacin entre los aos 1971 y 1990 para mirar los efectos sobre la escolaridad en educacin media con calidad en el ao 2003 cuando todos los que ingresaron haban concluido estudios, se observa que el dficit de escolaridad baja de 79.8% a 73.8%, es decir, que los efectos en 2003 de estos grupos de poblacin slo han significado un cambio de 6 puntos porcentuales en la escolaridad en educacin media con calidad, o sea, de 0.32 puntos porcentuales en promedio por ao en 19 aos. Con este ritmo de crecimiento se necesitaran 105 aos para llevar de 36.3% a 70% la tasa promedio de escolaridad de la poblacin de 18 y ms aos con educacin media completa.
22
60.6% en 1994 a 72.4% en 1998, cifra esta ltima que no se ha vuelto a alcanzar: la ms reciente, de acuerdo con la informacin disponible, corresponde a 2003 ao que presenta una tasa efectiva de escolarizacin de 68.3%, cuatro puntos porcentuales por debajo de la obtenida en 19984 . La poblacin de 18 aos y ms con educacin media completa, incluidos en esta quienes tienen educacin superior incompleta y educacin superior completa, pas de 29.4% en 1997 a 36.3% en 2003, avance que podra considerarse importante por el corto perodo en que aparentemente se consigui; este resultado, sin embargo, constituye el producto agregado de cohortes atendidas durante un perodo de 19 aos, dato que deja en evidencia la condicin de vulnerabilidad en que se encuentra actualmente el 63.7% de la poblacin como se mencion anteriormente. La diferencia en el promedio de educacin entre los deciles de ingreso 1 a 10, es de 7.64 grados en 2003. En tanto que la poblacin del decil 1 ha cursado 4.21 grados, la del decil 10 ha cursado 11.85 grados escolares. La formacin en competencias ciudadanas conformadas por los componentes de conocimientos en ciudadana (derechos humanos, convivencia pacfica, participacin y responsabilidad democrtica, pluralidad y valoracin democrtica) actitudes hacia la ciudadana, acciones ciudadanas, ambientes democrticos, procesos cognitivos, manejo de emociones y empata, evaluada en los aos 2002 y 2003, muestra que por lo menos la mitad de los estudiantes de noveno grado que presenta las pruebas tiene un nivel de desempeo bajo o medio-bajo en la mayora de ellas. La formacin en las diferentes reas del conocimiento, evaluadas censalmente por los Exmenes de Estado en 2004, muestra que ms de la mitad de los estudiantes de grado 11 se ubican en los niveles medio-bajo y bajo, en la adquisicin y dominio de las competencias en historia, filosofa, fsica, qumica y matemticas programadas acadmicamente para el transcurso de su formacin; biologa se encuentra cerca de este promedio y geografa que tuvo un repunte en 2004 vuelve a ubicarse en un promedio inferior en 2005. Los grupos indgenas, las comunidades afrocolombianas y la poblacin desplazada por la violencia se incluyen en los valores totales y en los promedios mostrados arriba; sin embargo, su situacin reviste mayor gravedad vista desde los indicadores cuantitativos que se estn mencionando.
Las tasas bruta y neta estimadas por el Ministerio de Educacin Nacional fueron de 82% y 78% respectivamente para el total nacional en 2002. Estas tasas dan cuenta slo del registro de matrcula, no de la asistencia al curso y la aprobacin del mismo, lo cual las convierte en una medida irreal de lo que pasa en el sistema educativo.
23
Mientras el analfabetismo de la poblacin de 15 aos y ms en Colombia es de 7.89%, el de los grupos indgenas es de 17.7% y el de los afrocolombianos de 13.0%. La tasa de inasistencia de la poblacin de 5 a 17 aos es de 25.5% para los indgenas y de 16.7% para los afrocolombianos. La poblacin indgena con educacin media completa representa el 23% de los mayores de 17 aos y la afrocolombiana el 33%, inferior en ambos casos a la nacional que es de 36%. Las estadsticas sobre poblacin desplazada por la violencia son muy inciertas e insuficientes para dar cuenta de su volumen, sus caractersticas y la cobertura y calidad de los servicios recibidos. Las escasas cifras que se tienen indican que al momento del desplazamiento, 76.9% de los desplazados haba cursado o estaba cursando algn grado de educacin preescolar, bsica o media. De la poblacin total desplazada registrada en el sistema de informacin, 18% son menores de cinco aos y 36% se encuentran entre los 5 y los 17 aos de edad. Dependiendo del nmero real de desplazados que puede ser de 1.600.000, de acuerdo con los registros oficiales, o de cerca de 4.000.000 de acuerdo con otras fuentes, la poblacin que demanda atencin escolar oscila entre 800.000 y 1.600.000 nios y jvenes. En estas condiciones y de acuerdo con los datos de atencin suministrados por el Ministerio de Educacin Nacional para 2004, la inasistencia escolar puede afectar al 82.3%, o al 74.5% o al 66.7% de los desplazados, sin tener en cuenta ni la calidad ni la pertinencia de la atencin prestada.
CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DEL ESTADO
Preocupa a la Procuradura General de la Nacin que los logros alcanzados sean de avance lento e insuficiente en cuanto a las demandas del pas; su anlisis muestra que las obligaciones del Estado, y en particular de los gobiernos, sobre el derecho a la educacin se incumplen en forma protuberante; la primera obligacin es la de ofrecer educacin completa y de calidad para toda la poblacin en edad escolar, meta que est muy lejos de su cumplimiento. En estas condiciones, la abundante normatividad no deja de ser una quimera con la cual se cumplen compromisos internacionales y se despiertan esperanzas de la poblacin cuya satisfaccin es de suma precariedad. Es natural que no corresponda a la Procuradura disear la poltica educativa y llevar a la prctica su ejecucin; ello es obligacin de los gobiernos. Sin embargo, como parte de su funcin de prevencin-accin encuentra la limitacin que pueden presentar los programas focalizados para resolver problemas educativos que afectan a la poblacin desplazada por la violencia, a los grupos tnicos y a la poblacin en situacin de pobreza, pues la seleccin de los ms pobres por estrato, condicin de vulnerabilidad o cualquier otra caracterizacin, deja por fuera un alto nmero de personas que presenta condiciones similares de vulnerabilidad, como se puede inferir de los datos analizados anteriormente.
24
GASTO NACIONAL EN EDUCACIN PREESCOLAR, BSICA Y MEDIA
Entre los aos 1995 y 2001 el gasto en educacin preescolar, bsica y media como porcentaje del PIB pas de 2.39% a 3.44%. Los aos siguientes han significado disminucin continua de la participacin siendo de 3.30% en 2002, de 3.19% en 2003 y de 3.11% en 2004. El gasto nacional promedio por alumno de educacin preescolar, bsica y media, en pesos constantes de 2003, crece entre 1995 y 2001 al pasar de $794.720 a $1.061.804. En los aos 2002 y 2003 desciende y en 2004 presenta un ligero ascenso sin llegar a recuperar el valor de 2001 pues apenas alcanza la cifra de $962.468. La inversin del Estado en educacin preescolar, bsica y media disminuy como consecuencia del Acto Legislativo 001 de 2001 que modific la Constitucin para realizar ajustes en la distribucin de recursos financieros mediante la creacin del Sistema General de Participaciones. Tal Acto Legislativo tuvo por finalidad consolidar la recuperacin de la economa y garantizar su estabilidad en el largo plazo. El gobierno nacional del momento fundament la necesidad del Acto Legislativo en el deterioro continuo de las finanzas pblicas que vena generando un elevado grado de inestabilidad econmica, un aumento del desempleo y un deficiente crecimiento econmico debido, en parte, a que la Constitucin de 1991 determin una participacin creciente de los departamentos, municipios y distritos en los ingresos corrientes de la Nacin para cumplir los objetivos de una mayor cobertura en educacin y salud y profundizar la descentralizacin. Se asoci la expectativa de mejoramiento de las finanzas pblicas a una nueva asignacin de recursos a las regiones con lo cual se conseguira, adems, obtener aumentos en cobertura y calidad de la educacin, la salud y otros servicios bsicos. Los objetivos relacionados con la salud y la educacin se alcanzaran no solamente incrementando los recursos disponibles, sino tambin mejorando la eficiencia en su asignacin y garantizando un marco institucional y regulatorio que permitiera la ampliacin de las coberturas con calidad. Lo que ha sucedido en realidad es que los aportes de la nacin a educacin siguen destinados casi con exclusividad a cubrir los gastos docentes como se efectuaba antes de la reforma constitucional, se ha dejado de lado casi por completo la inversin en calidad de la educacin y la tendencia de asignacin es decreciente. Llama la atencin que ltimamente haya surgido una gran preocupacin por realizar una nueva reforma para evitar que a partir de 2009 las transferencias sean como mnimo el porcentaje de los ingresos corrientes de la nacin que se asignaban en 2001. Esto significa que la reforma constitucional no produjo los resultados esperados ni en relacin con la economa, ni en relacin con la educacin y, seguramen-
25
te con la salud, y que la educacin puede ser objeto de un nuevo tratamiento financiero que aumente la deuda educativa nacional con la poblacin. Es de advertir que segn los pactos y acuerdos internacionales, la consecucin de los objetivos de la educacin y de los recursos financieros para lograrla es una realizacin progresiva de los pases. Sin embargo, parece ser que en Colombia tal progresividad se entiende a trmino indefinido pues, a pesar de los avances obtenidos, las deficiencias que persisten obligan a repetir peridicamente los propsitos de cobertura universal, gratuidad y mejoramiento de la calidad, sin llegar definitivamente a una meta colectivamente aceptada y tcnicamente cumplida. El Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas pone de relieve que, aunque se demuestre que los recursos disponibles sean insuficientes, sigue en pie la obligacin de cada Estado de asegurar el disfrute ms amplio posible de los derechos pertinentes. Ms an, de ninguna manera se elimina, como resultado de las limitaciones de recursos, la obligacin de vigilar la medida de la realizacin de los derechos econmicos, sociales y culturales y de elaborar estrategias y programas para su promocin.
GRATUIDAD DE LA EDUCACIN
El mandato constitucional acerca de la gratuidad de la educacin se ha vuelto letra muerta. La posibilidad de cobro de derechos acadmicos a quienes puedan sufragarlos se convierte en la norma y afecta a todos los estratos de la poblacin y a todos los grupos, incluida la poblacin desplazada por la violencia. De esta manera, la ausencia de gratuidad, as existan algunas excepciones, unida a los niveles de pobreza e indigencia de la poblacin, se ha convertido en factor central de discriminacin y exclusin de los beneficios de la educacin, an en las instituciones oficiales. As por ejemplo, la informacin de 2003 muestra que buena parte de la poblacin de estrato uno en educacin bsica debe pagar al ao $392.326 por concepto de matrcula, pensin, uniformes, libros y tiles. El estrato dos, por los mismos conceptos debe cancelar $612.567. La educacin media cuesta al estrato uno $730.206 al ao y al estrato dos $946.793. Por lo anterior, el 52% de la poblacin de 5 a 17 aos aduce como razones para no estudiar los elevados costos educativos, la falta de dinero y la necesidad de trabajar. Para evitar que continen estos radicales factores de discriminacin, el Pacto de Desarrollo del Milenio sostiene que las primeras medidas de poltica que los pases deben aplicar para salir de las trampas de la pobreza implican inversiones en educacin y salud y que la gratuidad de la educacin obligatoria es un propsito constante del derecho internacional de los derechos humanos.
26
DISPONIBILIDAD DE PERSONAL DOCENTE
Un elemento del ncleo esencial del derecho a la educacin es el derecho a la disponibilidad de personal docente suficiente y de calidad para atender la demanda de escolarizacin de toda la poblacin menor de edad. Entre 1992 y 1999 hubo crecimiento continuo del personal docente vinculado a la educacin oficial preescolar, bsica y media, pues de 208.536 se pasa a 312.492. A partir de 2000 empieza un proceso de disminucin hasta llegar, en 2004, a 279.563, es decir, 32.929 docentes menos en un lapso de cinco aos durante el cual la matrcula oficial crece en 812.530 nios y jvenes. El efecto de estos cambios se observa en la relacin promedio de estudiantes por profesor; mientras entre 1992 y 1999 pasa de 24.3 a 22.5, sta comienza a aumentar en 2000 para ubicarse en 2004 en el punto ms alto del perodo: 28.0 estudiantes por docente. Tngase en cuenta que este promedio cobija situaciones diferenciadas para los niveles de educacin preescolar, bsica y media, as como para educacin rural y urbana y que la elevacin de los promedios produce situaciones de hacinamiento en instituciones educativas que no cuentan con suficiente capacidad de aulas y espacios escolares y produce, adems, ineficiencia en la labor pedaggica de los maestros. De esta manera, la disminucin de los aportes del presupuesto nacional se acompaa por una disminucin del personal docente y un aumento de la carga de estudiantes por profesor que explica, en ltima instancia, los crecimientos de la matrcula y puede ser responsable de la disminucin de la calidad y de las razones para no estudiar que aduce una parte de la poblacin. De otro lado, se observa la carencia de una poltica activa de formacin, capacitacin y perfeccionamiento continuo del personal docente, agravada por la confusin que ha trado desde el ao 2002 la coexistencia de dos estatutos docentes que crean profundo desconcierto respecto de la carrera profesional de los educadores. Los ltimos gobiernos han concentrado su atencin en la evaluacin docente, que reviste importancia, pero deja de lado otras polticas necesarias para lograr cambios significativos en las facultades de educacin y en las escuelas normales superiores, que permitan hacer de la educabilidad y la enseabilidad el centro de atencin de las instituciones escolares y de la identidad del maestro, y que den como resultado la disponibilidad de equipos de docentes con la capacitacin pertinente y la formacin pedaggica que conduzcan al gran cambio que la educacin requiere y demanda el pas.
MODERNIZACIN DEL SERVICIO EDUCATIVO
Es de reconocer que el Estado colombiano ha producido abundante legislacin respecto de la educacin con lo cual ha cumplido los compromisos adqui-
27
ridos en los pactos internacionales. No obstante, ello no es suficiente pues, si bien es cierto que la plena realizacin del derecho a la educacin puede alcanzarse de manera paulatina, la adopcin de medidas legislativas no agota por s misma las obligaciones del Estado. Los avances en temas estrechamente relacionados con la modernizacin del servicio educativo, tales como los fines de la educacin, la autonoma y el gobierno escolar, los manuales de convivencia, la formulacin del Proyecto Educativo Institucional y del Plan Decenal de Educacin, la organizacin del sistema de informacin de la educacin y del sistema de acreditacin de la educacin bsica y media, se han quedado a mitad de camino y no han logrado mover de manera significativa los grandes indicadores del sistema escolar como la asistencia, la tasa efectiva de escolarizacin, la calidad y el nivel educativo de la poblacin.
MARGINALIDAD DE LA POLTICA GUBERNAMENTAL EDUCATIVA
Para los grupos tnicos, la poblacin desplazada por la violencia y el alto nmero de pobres que existe en el pas, la poltica educativa no ha alcanzado un gran impacto. Es notable la continua falta de articulacin entre el discurso y la prctica. Las comunidades indgenas, los desplazados y el mismo Ministerio de Educacin Nacional denuncian que existe desconocimiento o desinters de las instancias regionales, locales y de funcionarios del Estado en cuanto a las polticas establecidas. Los grupos tnicos que aceptaron el valor e importancia de la escuela -no obstante su resistencia ancestral a ella-, afirman que la educacin formal que reciben est centrada en la homogenizacin y niega los valores y potencialidades de cada pueblo y la diversidad cultural. Es una escuela que no tiene en cuenta, para ellos, la estrecha relacin entre pensamiento y accin y que desconoce la educacin por la prctica, por el hacer y el vivir. La poblacin desplazada est siendo atendida con modelos pedaggicos probados en condiciones urbanas y rurales que no corresponden a las situaciones particulares del desplazamiento. En este caso, como en el de la atencin psicosocial, es fundamental conocer los resultados del impacto de los programas para valorar su aporte real a las soluciones educativas de los problemas que presenta la poblacin desplazada por la violencia.
LA EDUCACIN, FACTOR DE VULNERABILIDAD
De esta manera, la educacin constituye factor significativo de vulnerabilidad de la poblacin colombiana por efectos de la discriminacin y exclusin que
28
la caracteriza, con sus secuelas sobre la desigualdad nacional. Cambiar esta situacin demanda polticas especiales de equidad y calidad y acciones diferentes a las que tradicionalmente se vienen aplicando, que empiecen por hacer de la educacin una poltica de Estado y lograr una movilizacin a favor de ella que comprometa a toda la sociedad. La vulnerabilidad mencionada recae particularmente sobre las poblaciones de por s ms vulnerables como son los desplazados por la violencia, las comunidades afrocolombianas e indgenas y los grupos ms pobres de la poblacin que no tienen cmo financiar los costos de matrcula, de pensin, de libros y textos escolares, de uniformes, de transporte escolar y de alimentacin y nutricin para sus hijos, dndose la situacin de buen nmero de estudiantes que no asisten a la escuela por fsica hambre o por tener que dedicarse a trabajar para conseguir recursos para el sostenimiento de la familia.
DESARTICULACIN ENTRE LA PLANEACIN Y LAS NORMAS
El estudio muestra una ruptura fundamental de las polticas y la planeacin de la educacin llevada a cabo por los gobiernos nacionales, con los mandatos constitucionales, las normas nacionales y los pactos y convenios internacionales suscritos por Colombia. Encuentra la Procuradura, adems, ausencia de polticas eficaces que contribuyan a saldar la deuda que se tiene con la educacin. La revisin de los diferentes planes de desarrollo, el planteamiento de los Objetivos del Milenio y las metas propuestas en Visin 2019 as lo confirman. Se contina trabajando con indicadores que slo parcialmente dan cuenta de las verdaderas falencias del sistema educativo colombiano. En la prctica son dbiles las acciones para poner en funcionamiento las polticas de descentralizacin, el reconocimiento de la heterogeneidad regional, local e institucional y la diversidad de los procesos cognitivos diferenciados por las condiciones familiares, sociales, econmicas y culturales de la poblacin. En consecuencia, se vienen produciendo corrientes encontradas en el desarrollo educativo: las polticas, orientadas principalmente a resolver los problemas de cobertura y eficiencia administrativa del sector, no han tenido correspondencia con la accin de la pedagoga centrada en la escuela y el sujeto. Se ocasiona as un vaco real en la accin por la tensin que genera la confrontacin entre administrar y educar. Por su parte, la investigacin educativa ha limitado su campo de accin, al dirigirse de manera casi exclusiva a conocer y comprender lo que sucede en casos especficos de accin local e institucional, dejando de lado el conocimiento al que antes estuvo dedicada en cuanto a la visin de la educacin desde los conceptos de la sociologa, la economa y los indicadores de las condiciones de pobreza y escolarizacin; esa investigacin, aunque parcial, fue til tanto para fundamentar
29
las primeras polticas de cobertura en un pas que dejaba a la mayora de la poblacin condenada al ausentismo escolar, como para estimular la contribucin de la educacin al mejoramiento de la calidad de vida. En consecuencia, se ha producido una polarizacin entre las visiones locales e institucionales y las visiones nacionales y globales de la educacin que demanda una nueva sntesis, pues las dos son complementarias, indivisibles e interdependientes. La Procuradura General de la Nacin con pleno conocimiento de las diferencias entre regiones, de la diversidad tnica y cultural del pas, de las variadas condiciones econmicas, sociales y ambientales de la nacin y de otras formas que identifican y diferencian a los grupos humanos del pas, reconoce la importancia de considerar pedagogas diferenciales. Por esa razn, el estudio centra su anlisis del derecho a la educacin en la perspectiva de los derechos humanos y plantea una metodologa cuyos indicadores dan cuenta del cumplimiento real de las obligaciones del Estado en cuanto al respeto y garanta que debe tener por los derechos de la persona en contexto. La accin preventiva de la Procuradura busca llamar la atencin del gobierno nacional acerca de la necesidad de realizar acciones contundentes que conduzcan a superar una cierta inactividad deliberada del Estado que no toma las decisiones apropiadas y pertinentes para garantizar el derecho pleno a una educacin de calidad para toda la poblacin colombiana. Entendiendo que la poltica educativa aislada es insuficiente para atender las necesidades que le competen, considera la Procuradura que sta debe estar profundamente imbricada con la poltica social y la poltica general para la satisfaccin integral de las necesidades de las personas y que, adems, requiere de una articulacin conceptual, programtica y funcional que reconozca lo local y comprometa al centro en el estmulo de las autonomas y de la libertad de educar, sin perder su funcin de coordinacin, inspeccin y vigilancia.
30
31
Captulo 1
CARACTERSTICAS GENERALES DEL ESTUDIO
32
33
Captulo 1 C ARACTERSTICAS
GENERALES DEL ESTUDIO
1.1 INTRODUCCIN
Son funciones del Procurador General de la Nacin vigilar el cumplimento de la Constitucin y las leyes, proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, defender los intereses de la sociedad, velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas y ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempean funciones pblicas5 . En desarrollo de lo anterior, corresponde a las Procuraduras Delegadas en la parte Preventiva y de Control, velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones pblicas y ejercer control sobre ellas, intervenir ante las autoridades pblicas para defender los derechos fundamentales, sociales, econmicos, culturales, colectivos o del ambiente, as como los derechos de las minoras tnicas y velar por la eficiente prestacin de los servicios pblicos, entre otras funciones6 . Inscribe la Procuradura General de la Nacin las acciones preventivas en materia de derechos humanos en una poltica institucional que parte de reconocer que la prevencin de las violaciones de los derechos humanos es una funcin esencial de los Estados, que surge del deber de respetar los derechos y libertades reconocidos en los tratados y convenios aprobados por la comunidad internacional sobre derechos humanos y de garantizar su libre y pleno ejercicio. Pero tambin es un deber constitucional y una obligacin democrtica, en la medida en que el ejercicio de la funcin preventiva se erige como uno de los principales baluartes de un Estado social de Derecho como el colombiano7 . Para actuar en el terreno de la prevencin cuenta la Procuradura con un marco conceptual y operativo cuyo eje es la comprensin de la persona humana
5 6 7
Constitucin Poltica de Colombia, artculo 277. Decreto 262 de 2000, artculos 23 y 24 Maya Villazn, Edgardo Jos. Funcin Preventiva de la Procuradura General de la Nacin en Materia de Derechos Humanos. Presentacin. Bogot, 2002
34
como el sujeto central de los derechos humanos y las libertades fundamentales; as mismo, considera que la accin preventiva debe estar fundamentada en el ncleo esencial del correspondiente derecho, en este caso del derecho a la educacin, cuyos elementos constitutivos son universales, indivisibles e interdependientes. Resalta la Procuradura, adems, el carcter flexible y dinmico de la prevencin que exige un ejercicio imaginativo y permanente de construccin y contextualizacin para la valoracin de sus acciones, pues estas pueden resultar irrelevantes si se las pone frente a un concepto esttico; esta idea se relaciona con los efectos que debe producir, ya que el estmulo de acciones estatales concentradas en la reaccin si bien devela la ausencia de polticas pblicas, tambin origina y fomenta una cultura de accin inmediatista, poco o nada propositiva y completamente carente de visin. En este marco, evitar la violacin de los derechos humanos denota al menos dos cosas: establecer lmites a aquellas acciones que consciente o inconscientemente pueden romper el equilibrio que representa el disfrute de los derechos y las libertades individuales, y proporcionar las condiciones que contribuyan a solucionar la inactividad del Estado que paraliza el desarrollo de los derechos humanos en su conjunto, de donde surgen los conceptos de prevencin-lmite y prevencin-accin8 . El presente estudio sobre el Derecho a la Educacin, se concibe dentro del campo de la prevencin-accin y, especficamente, se enmarca en el concepto puntual de prevencin establecido por la Procuradura General de la Nacin, entendido no slo como marco terico dentro del cual ha de moverse la accin por desplegar, sino tambin como referente metodolgico de la meta que se propone cumplir y como test de evaluacin de la accin desplegada. Como consecuencia de la visin acerca de sus funciones y de la forma de cumplirlas en el campo de los derechos humanos, la Procuradura viene fortaleciendo la implementacin de una poltica de proteccin de derechos econmicos, sociales, colectivos y culturales, entre los cuales la educacin adquiere importancia central por el carcter preventivo que ella conlleva dado su papel determinante en la formacin de capacidades y valores indispensables para la vida ciudadana y en funcin de la obligacin del Estado de atender de manera especial a la poblacin sometida a condiciones de marginalidad o perteneciente a los grupos ms vulnerables de la sociedad. La educacin es un derecho humano reconocido en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 1948 y en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de 1966. La Constitucin Poltica de Colombia incluye el derecho a la educacin entre los derechos sociales, econmicos y culturales y le otorga, a la vez, la calidad de derecho fundamental de los nios.
8
Procuradura General de la Nacin. Funcin Preventiva de la Procuradura General de la Nacin en materia de Derechos Humanos. Bogot, 2002.
35
La educacin comparte dos propsitos esenciales: la formacin de capital social y la formacin de capital humano. En cuanto contribuye a la formacin de capital social, la educacin colombiana busca la creacin y desarrollo de competencias ciudadanas tales como la convivencia, la solidaridad, la participacin colectiva en la creacin de la sociedad, la formacin para la paz, para la responsabilidad democrtica, la pluralidad y la valoracin de las diferencias. La creacin de capital social conlleva la formacin cohesionada de grupos humanos, de instituciones sociales y de sociedad civil, respetuosos de la diferencia pues estn basados en la confianza. La convivencia y las relaciones que se dan en la familia, en la escuela, en el trabajo y en grupos que comparten determinados intereses, constituyen instancias bsicas de formacin de capital social. En Colombia se ha encontrado que la ms clara poltica pblica sobre el desarrollo del capital social es la expansin de la educacin9 pues esta tiene impacto positivo en participacin cvica, control social, participacin poltica, jerarqua, solidaridad y mutualidad, dimensiones analizadas en el estudio de Planeacin Nacional sobre capital social en Colombia. En cuanto forma capital humano conjuntamente con otras reas como la salud, la nutricin y la cultura, la educacin constituye el vehculo para el desarrollo del conjunto de capacidades productivas que un individuo adquiere por acumulacin de conocimientos generales o especficos a travs de pedagogas que contribuyen a la formacin de la inteligencia social e individual y al fomento de la creatividad y la innovacin.
1.2 PROPSITOS DEL ESTUDIO
a. b. c.
Contribuir al fortalecimiento de la gestin preventiva de la Procuradura General de la Nacin en materia de derechos econmicos, sociales y culturales. Producir indicadores que den cuenta del estado de la educacin y de su aporte a la prevencin de la violacin de derechos humanos. Elaborar un modelo de evaluacin que apoye el ejercicio de la Procuradura General de la Nacin para la vigilancia del desempeo de las funciones pblicas relacionadas con la educacin.
1.3 OBJETIVOS
a.
Precisar los alcances del derecho a la educacin en la perspectiva de los derechos humanos y medir su estado de desarrollo en el pas.
Departamento Nacional de Planeacin. El Capital Social en Colombia. Estudio preparado por John Sudarsky Rosenbaum. Bogot, 2001.
36
b. c.
Evaluar el cumplimiento de las obligaciones del Estado colombiano con respecto a la educacin. Analizar los efectos de la Constitucin Poltica sobre el desarrollo y sostenibilidad del derecho a la educacin en Colombia.
1.4 FUENTES DOCUMENTALES
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16.
Declaracin Universal de Derechos Humanos, 1948. Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 1948. Convencin de la UNESCO relativa a la lucha contra las discriminaciones en materia de enseanza, 1960. Convencin Internacional sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin racial, 1965. Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, 1966. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, 1966. Convencin de Viena sobre el derecho de los tratados, 1969. Convencin Americana sobre Derechos Humanos, 1969. Convencin Internacional sobre la represin y el castigo del crimen de apartheid, aprobada por ley de 1987. Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes, 1.989. Convencin sobre los Derechos del Nio, 1990 Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos. La satisfaccin de las Necesidades Bsicas de Aprendizaje. Jomtien, Tailandia, 1990 Declaracin sobre los derechos de las personas pertenecientes a minoras nacionales o tnicas, religiosas y lingsticas, 1992. Convencin adicional a la convencin americana sobre derechos humanos sobre derechos econmicos, sociales y culturales (Protocolo de San Salvador), 1998. Declaracin del Milenio e Indicadores del Desarrollo Humano, septiembre de 2000. Declaracin y programa de accin de la Conferencia Mundial contra el racismo, la discriminacin racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia, Durban 2001. Constitucin Poltica de Colombia.
17.
37
18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26.
Ley General de Educacin (115 de 1994) y Ley 715 de 2001(recursos y competencias). Planes Nacionales de Desarrollo. Informe de la Relatora Especial de Naciones Unidas sobre el Derecho a la Educacin, Katarina Tomasevski. Sistema de seguimiento y evaluacin de la poltica pblica educativa a la luz del derecho a la educacin. Prosedher, Defensora del Pueblo. Derecho a la Educacin. Defensora del Pueblo. El derecho a la educacin en la Constitucin, la jurisprudencia y los instrumentos internacionales. Prosedher, Defensora del Pueblo. Funcin preventiva de la Procuradura General de la Nacin. PGN. La diversidad tnica en Colombia. Alcances y desarrollo. PGN. Evaluacin al programa de etnoeducacin en Colombia, PGN.
Los datos que se trabajan en el estudio se obtienen, en su totalidad, de las fuentes oficiales que permiten construir series para observar la evolucin, estado actual y tendencias de los indicadores de educacin; se recurre, por tanto, a la informacin del DANE, de Accin Social (Red de Solidaridad Social) de Presidencia de la Repblica, del ICFES y del Ministerio de Educacin Nacional. La documentacin utilizada para identificar las polticas, sus programas, metas y resultados, as como los avances, limitaciones y situaciones crticas procede principalmente de fuentes oficiales: Ministerio de Educacin Nacional, Departamento Nacional de Planeacin, Sistema de Indicadores Sociodemogrficos para Colombia, Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior, Corte Constitucional, Contralora General de la Repblica.
1.5 NIVELES EDUCATIVOS Y POBLACIONES OBJETO DEL ESTUDIO
Atendiendo los mandatos constitucionales y las polticas de desarrollo del pas, en el marco de los pactos y convenios internacionales, el estudio se concentra en el anlisis de los niveles de educacin preescolar (grado cero), bsica (primaria y secundaria) y media, en la atencin educativa a la poblacin entre 5 y 17 aos de edad, y en la poblacin de 18 y ms aos para medir los efectos que tiene sobre ella la escolaridad. La seleccin del grupo de poblacin de 5 a 17 aos se sustenta en el artculo 44 de la Constitucin que declara la educacin derecho fundamental de los nios entendiendo que son nios, de acuerdo con la Convencin sobre los Derechos del Nio, los menores de 18 aos. El artculo 67 de la Constitucin Poltica (CP) seala que la educacin ser obligatoria entre los cinco y los quince aos de edad, situacin que no se opone a
38
la extensin que los gobiernos han venido realizando a travs de los planes de desarrollo en los cuales se programa la ampliacin de cobertura hasta cubrir la educacin media que requiere una escolarizacin mnima de 12 grados, incluyendo uno de preescolar; el nivel propuesto como meta de desarrollo slo se puede alcanzar en forma regular a los 17 aos de edad. De otra parte y fundamentando las polticas oficiales, el artculo 356 de la Constitucin asigna recursos del situado fiscal para financiar la educacin preescolar, primaria, secundaria y media; mandato que fue ratificado por el Acto Legislativo 01 de 2001 mediante el cual se estableci el Sistema General de Participaciones y se mantuvo la destinacin de recursos anteriormente determinada. La meta nacional de cubrir la poblacin hasta los 17 aos de edad y de cursar hasta el nivel de educacin media armoniza con la poltica adoptada en la Segunda Cumbre de las Amricas en la cual los gobiernos se propusieron para el ao 2010 asegurar al 100 por ciento de los menores el acceso a la educacin primaria de calidad y, por lo menos, al 75 por ciento de los jvenes el acceso a la educacin secundaria de calidad, nivel que incluye la educacin media colombiana. Dicha meta se contempla tambin en las polticas de CEPAL que considera 12 aos de escolaridad como el mnimo que requieren las personas para superar la condicin de pobreza, lo cual significa que menos aos son importantes por cuanto abren el camino de la escolaridad pero no afectan de manera definitiva las condiciones de la poblacin10 . Ahora bien, en cuanto a educacin preescolar se incluye en el estudio nicamente el grado (cero) que se debe cursar a los cinco aos de edad de acuerdo con el artculo 67 de la Constitucin, que de esta manera se antepone a la educacin primaria, pero ello no debe dejar de lado que, como derecho fundamental, el servicio educativo con sus caractersticas especiales debe cubrir a la poblacin desde la infancia; la Ley General de Educacin propone una educacin preescolar de tres grados. El estudio toma en consideracin tres grupos de poblacin para realizar sobre ellos los anlisis y producir los indicadores que den cuenta del desarrollo y sostenibilidad del servicio prestado por el Estado: 1. 2. Poblacin en edad escolar Grupos tnicos:
a. b. c. d. 3.
10
Indgenas Afrocolombianos Raizales Rom (gitanos)
Poblacin desplazada por la violencia

Cumbre de las Amricas, UNESCO, OREALC. Proyecto Regional de Indicadores Educativos. Santiago de Chile.
39
La poblacin en edad escolar corresponde a toda la poblacin entre cinco y 17 aos de edad del pas, que habita en las zonas urbanas y rurales; incluye, por tanto a la poblacin de los grupos tnicos y a la poblacin desplazada por la violencia o cualquier otra agrupacin que se construya o se focalice por presentar caractersticas particulares. Este grupo da informacin sobre el estado educativo de la poblacin en todo el pas en lo concerniente a indicadores cuantitativos y cualitativos del derecho a la educacin y de las obligaciones del Estado. En cuanto a las poblaciones de los grupos tnicos se toman las correspondientes a indgenas, afrocolombianos (negritudes), raizales y rom (gitanos); si bien se presentan datos agregados para los cuatro grupos, es de tener en cuenta que cada uno de ellos tiene caractersticas particulares que los hacen diferentes a los otros y, an ms, entre los mismos grupos existen familias o agrupaciones que presentan cosmovisiones diferenciadas que demandan estudios muy centrados y de tipo monogrfico. La poblacin desplazada por la violencia tambin se considera como grupo aparte, a pesar de estar contabilizada en la poblacin en edad escolar, por las evidentes diferencias que presenta su condicin de desarraigo y vulnerabilidad; constituye, entonces, un caso particular que se revisa frente a las polticas que se han definido para atender educativamente a esta poblacin.
1.6 PERODO DE ANLISIS
El estudio busca dar cuenta de los cambios que se produjeron en la educacin del pas por virtud de la Constitucin Poltica de 1991, los efectos que ella tuvo sobre la concepcin de la educacin, las normas que se produjeron para modernizar el sistema, la ubicacin de la educacin en los planes nacionales y locales de desarrollo, el impulso que se ha brindado a la misma para impactar su cobertura y calidad, y materializa estas observaciones en indicadores que permiten conocer los cambios efectuados y los vacos existentes. Para ello, la mayora de los datos que se refieren a la poblacin en edad escolar cubren el perodo 1992 a 2004; los referidos a los grupos tnicos se limitan a informacin ms reciente pues no existe historia estadstica que permita hacer series de datos para observar los cambios positivos o negativos que se hayan presentado; la poblacin desplazada por la violencia se estudia bsicamente con la informacin de la Red de Solidaridad Social que cubre los aos 1995 a 2005.
1.7 ALCANCE DE LOS INDICADORES
A fines de los aos noventa del siglo pasado se acogieron e impulsaron en el pas los conceptos de educabilidad y enseabilidad como ncleos del saber peda-
40
ggico11 . La educabilidad, concebida como el marco del capital cultural con el cual llegan los estudiantes a las instituciones escolares, el antecedente y la condicin familiar que lo acompaan, as como las caractersticas de la persona humana de ser sujeto y objeto destinatario de acciones educativas. La enseabilidad, referida a una caracterstica de la ciencia a partir de la cual se reconoce que cada conocimiento cientfico est preparado desde su matriz fundamental para ser enseable lo cual demanda la accin de la pedagoga para reconocerlo como tal y volverlo accin pedaggica a travs de la didctica12 . En cabeza de los educadores y de las instituciones educativas, la educabilidad y la enseabilidad constituyen las lneas directrices de los procesos escolares, que deben ser facilitados, estimulados y garantizados por el Estado. En trminos de resultados, la educabilidad y la enseabilidad se logran cuando la gente que pasa por el sistema escolar satisface sus necesidades bsicas de aprendizaje, cuando, en visin de la comunidad internacional, la gente verdaderamente incorpora conocimientos tiles, habilidad de raciocinio, destrezas y valores, cuando se adquieren tanto las herramientas esenciales para el aprendizaje como los contenidos bsicos del mismo requeridos parta que los seres humanos sean capaces de sobrevivir, desarrollar sus capacidades, vivir y trabajar con dignidad, participar plenamente en el desarrollo, mejorar la calidad de sus vidas, tomar decisiones fundamentales y continuar aprendiendo, segn las condiciones de cada pas y de cada cultura.13 La educacin y la enseanza no ocurren en abstracto, siempre tienen una intencionalidad y una direccionalidad fijadas por referencia a lo que constituye la realidad que condiciona dichos procesos y el marco comprensivo que de ella se tenga. Esta realidad es la que se pretende describir con los indicadores que se utilizan cuya cobertura es nacional, toman como punto de referencia los mandatos constitucionales y legales, lo mismo que las polticas educativas formuladas en los planes de desarrollo. La razn de esto estriba en la necesidad de dar cuenta de la situacin global de la educacin mediante indicadores que permitan evaluar las polticas y los resultados nacionales, observar el cumplimiento de las obligaciones del Estado en cuanto al derecho a la educacin, as como obtener una comprensin que eventualmente sirva para orientar la formulacin de nuevas polticas a travs
11
12
13
Decretos 3012 del 19 de diciembre de 1997 y 272 del 11 de febrero de 1998 por los cuales se adoptaron disposiciones para el funcionamiento de las escuelas normales superiores y los programas acadmicos de pregrado y postgrado en educacin. Ministerio de Educacin Nacional. Hacia un sistema nacional de formacin de educadores. Escuelas Normales Superiores, Programas Acadmicos de preparado y postgrado en educacin. Santaf de Bogot, 1998. Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos. La Satisfaccin de las Necesidades Bsicas de Aprendizaje. Jomtien, 1990.
41
de planes de desarrollo nacionales, o para sealar de manera adecuada propsitos a ms largo plazo como los que guardan relacin con los Objetivos del Milenio de Naciones Unidas o con la Visin 2019 del pas, ubicados en el campo de la prevencin-accin del derecho a la educacin. Es natural que los conceptos y datos utilizados en cuanto valores absolutos o relativos conllevan diferencias significativas al ser aplicados a situaciones particulares, siendo algunas de ellas de manera evidente y en forma afortunada mejores que los promedios nacionales y, otras, desafortunadamente peores y que demandan mayor atencin por parte del Estado. Si bien, los indicadores relacionados con los elementos que conforman el ncleo esencial mnimo del derecho a educacin son los de mayor visibilidad por cuanto estn cuantificados y se pueden observar histricamente, no debe dejarse de lado que ellos son resultado del cumplimiento de las obligaciones del Estado que, as no estn documentadas ni investigadas de la misma manera, si presentan efectos no deseados sobre el desarrollo nacional y sobre la construccin de futuro para el pas. Los indicadores cuantitativos dan una radiografa de validez general para el perodo de trece aos que se toma en consideracin, pero pueden causar desacuerdos en el anlisis de situaciones interanuales en las cuales aparecen saltos inexplicables por su magnitud, positiva o negativa, sin que hayan sido suficientemente estudiados para determinar su origen, ya sea motivado por factores estadsticos no controlados, por sobre o subestimaciones inadvertidas o por falta de contrastar los datos para observar los efectos integrales de, por ejemplo, los crecimientos en matrcula frente a las prdidas por desercin. De todos modos, en el trabajo se realiza un esfuerzo especial por obtener una metodologa que permite una mirada comprehensiva de los elementos del ncleo esencial del derecho a la educacin en cuanto universales, indivisibles e interdependientes.
42
43
Captulo 2
DERECHO A LA EDUCACIN Y OBLIGACIONES DEL ESTADO
44
45
Captulo 2 D ERECHO A LA E DUCACIN Y OBLIGACIONES DEL E STADO
2.1 INTRODUCCIN
La educacin es un derecho exigible como derecho de la persona y justiciable como obligacin del Estado; as se desprende tanto de los pactos y convenios internacionales, incluidos en ellos la Convencin de Viena de acuerdo con la cual todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe14 , como de la Constitucin Poltica que establece los derechos fundamentales, los derechos sociales, econmicos y culturales y las garantas de proteccin y aplicacin de los derechos. Por ello, este estudio empieza por reconocer el significado del derecho a la educacin en la perspectiva de los derechos humanos y las obligaciones de respeto y garanta por parte del Estado. En uno y otro caso confluyen los principios adoptados por la comunidad internacional y las formulaciones constitucionales vigentes. En la aplicacin de indicadores para evaluar el impacto de las polticas gubernamentales ha existido la tendencia a privilegiar aquellos que demuestran crecimiento cuantitativo con descuido de los que dan cuenta del desarrollo integral de un sector o de un programa; este sesgo contribuye a identificar caractersticas limitadas de la poblacin supuestamente beneficiaria de las acciones del Estado y se convierte en factor negativo que coadyuva a ocultar desigualdades reales e inequidades en la consecucin de metas. Caso similar sucede con la formulacin de planes y programas que, en ltimas, terminan manteniendo o aumentando la vulnerabilidad de la poblacin excluida. Estas razones han conducido a la comunidad internacional y a los Estados a definir el ncleo esencial de cada derecho, compuesto por elementos mnimos no negociables que se interrelacionan e interactan entre ellos y con otros elementos
14
Convencin de Viena sobre el derecho de los tratados. Viena, 23 de mayo de 1969.
46
del ambiente, en los cuales convergen diferentes lneas de accin para dar sentido y significado a las polticas gubernamentales. Cuando la educacin se analiza desde la perspectiva de los derechos humanos, su visin integral se vuelve inevitable y los indicadores que la evalan se hacen complejos para mostrar desde diferentes ngulos pero con el mismo fin el valor de los procesos y los resultados y su contribucin al cumplimiento de los propsitos trazados. De ah la necesidad de precisar el derecho a la educacin, como derecho de la persona, para correlacionar los elementos que constituyen su ncleo esencial, con las obligaciones que adquiere el Estado social de derecho para la realizacin efectiva del derecho a la educacin de modo que sta contribuya a la formacin de una sociedad pluralista, tolerante y participativa. El anlisis que se realiza a continuacin acerca del ncleo esencial del derecho a la educacin y las obligaciones de respeto y garanta por parte del Estado, sirve de fundamento para formular luego los indicadores correspondientes. Naturalmente, la misma base filosfica sobre los derechos humanos ha de ser aplicada para analizar los compromisos de la familia y de la sociedad con la educacin, as como los desarrollos regionales y locales, o las obligaciones de las instituciones educativas.
2.2 NCLEO ESENCIAL DEL DERECHO A LA EDUCACIN
La educacin es un derecho de la persona reconocido universalmente. La Constitucin Poltica de Colombia otorga a la educacin de los nios la calidad de derecho fundamental. El ejercicio integral de este derecho se desarrolla en cuatro dimensiones complementarias, referidas 1) al ejercicio del derecho en cuanto derecho fundamental -cuando el titular del derecho a la educacin es un menor de edad y cuando la amenaza o violacin del derecho implica la vulneracin de otro derecho fundamental15 (conexidad)-, 2) al respeto de los derechos humanos en la educacin, 3) a la educacin (formacin) en derechos humanos y 4) a la prctica de los derechos humanos desde la educacin. Estas dimensiones estn llamadas a constituir el centro de la cultura escolar y el eje de la formacin para obtener de la escuela un resultado que d sentido humano a las interacciones sociales, familiares, laborales, profesionales y ciudadanas. En la dimensin de derecho fundamental, la educacin tiene por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos de los dems y a las libertades fundamentales; con ella se favorece la comprensin, la tolerancia y la amistad entre las naciones y todos los grupos t15
Defensora del Pueblo, Colombia. Red Nacional de Promotores de Derechos Humanos. Derecho a la Educacin. Pg. 28. Bogot, 2003.
47
nicos y religiosos16 . Para cumplir este propsito institucionalmente, existen los sistemas escolares, la responsabilidad compartida del Estado, la familia y la sociedad y las polticas de cobertura, eficiencia, calidad y pertinencia de la educacin. En este contexto, corresponde a la institucin escolar hacer de los derechos humanos una pedagoga que oriente todas las relaciones que se presentan a su interior ya sea en los procesos formales de educacin o en las actividades no formales e informales que contribuyen a crear lazos de solidaridad y ambientes amables de aprendizaje, de enseanza y de respeto y relacin entre los miembros de la comunidad educativa, a partir de reconocer como sujetos de derechos a los nios y jvenes; es decir, la educacin y la institucin escolar es un espacio obligado de prctica formativa y de aplicacin y respeto de los derechos humanos. Tambin corresponde a la institucin educativa formar en derechos humanos. La escuela ha de responder no slo por la creacin y el fortalecimiento de la cultura acadmica y de las competencias que guardan relacin con la apropiacin y uso del conocimiento; su responsabilidad incluye en primer lugar la formacin del capital social que demanda la nacin, el cual est indisolublemente ligado con la formacin de competencias asociadas con los derechos humanos, con la capacidad de convivir pacficamente, de participar democrticamente en los asuntos pblicos, de valorar la diferencia y de aceptar la pluralidad, es decir, con una formacin plena para el reconocimiento de los derechos de los dems. En esta va, la docencia acadmica se convierte en vehculo inmejorable para formar en libertad y para la libertad, y tiene el encargo de capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre17 . De igual manera, las instituciones educativas estn obligadas a realizar prcticas sociales permanentes en el entorno de su actividad para reconocer a los dems, manifestar activamente la solidaridad con los vecinos, ser factor de prevencin de la violacin de los derechos humanos, de respeto y prctica libre de los derechos civiles y polticos, as como vigilante de los derechos colectivos y de los derechos sociales, econmicos y culturales de la humanidad, teniendo en cuenta que la educacin es un escenario privilegiado para el reconocimiento de las interacciones que existen en el campo de los derechos humanos. La Declaracin Universal de los Derechos Humanos en su proclama convoca a los individuos y a las instituciones para que promuevan, mediante la enseanza y la educacin, el respeto a estos derechos y libertades y aseguren por medidas progresivas de carcter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicacin universales y efectivos, tanto entre los pueblos de los Estados Miembros como entre los de los territorios colocados bajo su jurisdiccin18 .
16
17 18
Declaracin Universal de los Derechos Humanos, proclamada por las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948. Pacto Internacional de Derechos econmicos, Sociales y Culturales. Aprobado el 16 de diciembre de 1966. Declaracin Universal de los Derechos Humanos, proclamada por las Naciones Unidas al 10 de diciembre de 1948.
48
La educacin, afirma la Relatora Especial de las Naciones Unidas para el Derecho a la Educacin, desempea un papel multiplicador de derechos y tiene importancia para facilitar el disfrute de todos los derechos y libertades19. El derecho a la educacin se desenvuelve como una prctica compleja con una accin transversal presente en todo el proceso escolar, que orienta las relaciones e interacciones entre los actores de la educacin, brinda fundamento a los currculos y soporte a la administracin y gestin institucional, gua los procesos de comunicacin interna y externa, sirve de base a la formacin del capital humano y vela por que las polticas de formacin con nfasis social, econmico, tecnolgico, cientfico, cultural o de cualquier otra ndole reconozcan siempre los derechos y libertades propias as como los derechos y libertades de los otros, para hacer de ello una prctica pedaggica efectiva ligada a las condiciones y demandas contextuales. La educacin, adems de constituir un derecho de la persona es un servicio pblico que tiene una funcin social y, por tanto, exige del Estado el cumplimiento de obligaciones inherentes a los derechos fundamentales de carcter prestacional los cuales, dice la Corte Constitucional, tienen un doble contenido. En primer lugar, se componen de un ncleo esencial mnimo, no negociable en el debate democrtico, que otorga derechos subjetivos directamente exigibles mediante la accin de tutela. En segundo trmino, se integran de una zona complementaria, que es definida por los rganos polticos atendiendo a la disponibilidad de recursos y a las prioridades polticas coyunturales20 . El ncleo esencial mnimo, no negociable, del derecho a la educacin est constituido por cuatro elementos con caractersticas universales, indivisibles, interrelacionados e interdependientes y en correspondencia con cuatro obligaciones para el cumplimiento de las cuales el Estado tiene el compromiso de desarrollar actividades regulares y continuas para satisfacer las necesidades pblicas de educacin21 : Derecho a la disponibilidad Derecho de acceso al sistema Derecho a la permanencia Derecho a la calidad Obligacin de asequibilidad Obligacin de accesibilidad Obligacin de adaptabilidad Obligacin de aceptabilidad
En el marco de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, diferentes pactos y convenciones internacionales han reconocido y ratificado el derecho a la educacin y, mediante ellos, los Estados han acordado garantas y responsabilidades exigibles en cuanto a su cumplimiento; tal sucede con la Declaracin Ame19
20 21
Citada en: Defensora del Pueblo. Prosheder. Sistema de seguimiento y evaluacin de la poltica pblica educativa a la luz del derecho a la educacin. Bogot, 2004. Corte Constitucional (1998). Sentencia SU 225, mayo 20 de 1998. Corte Constitucional (1994). Sentencia T 380 de 1994.
49
ricana sobre los Deberes y Derechos del Hombre (1948), la Convencin de UNESCO relativa a la lucha contra las discriminaciones en materia de enseanza (1960), el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1966), la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (1969), la Convencin Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales - Protocolo de San Salvador- (1998), y la Convencin sobre los Derechos del Nio (1990) La Declaracin Americana sobre los Deberes y Derechos del Hombre, suscrita en Bogot en 1948, reconoce el derecho de toda persona a la educacin, inspirada en los principios de libertad, moralidad y solidaridad humanas, con el fin de que se capacite, en igualdad de oportunidades, para lograr una digna subsistencia, el mejoramiento del nivel de vida y para ser til a la sociedad. En 1960, por la Convencin de UNESCO relativa a la lucha contra las discriminaciones en materia de enseanza, los Estados Partes se comprometieron a hacer obligatoria y gratuita la enseanza primaria, generalizar y hacer accesible a todos la enseanza secundaria en sus diversas formas y, hacer accesible a todos, en condiciones de igualdad total y segn la capacidad de cada uno, la enseanza superior. Esta Convencin demarc el concepto discriminacin para referirse con l a toda distincin, exclusin, limitacin o preferencia, fundada en la raza, el color, el sexo, el idioma, la religin, las opiniones polticas o de cualquier otra ndole, el origen nacional o social, la posicin econmica o el nacimiento, que tenga por finalidad o por efecto destruir o alterar la igualdad de trato en la esfera de la enseanza y, en especial excluir a una persona o a un grupo del acceso a los diversos grados y tipos de enseanza, limitar a un nivel inferior la educacin de una persona o de un grupo, instituir o mantener sistemas o establecimientos de enseanza separados para personas o grupos, o colocar a una persona o a un grupo en una situacin incompatible con la dignidad humana. Mediante el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, de 1966, los Estados que lo adoptaron reconocen el derecho de toda persona a la educacin, convienen en que ella debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, a fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales y orientarse a capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre, a favorecer la comprensin, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos raciales, tnicos o religiosos. Los acuerdos anteriores fueron ratificados y ampliados por la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y el Protocolo de San Salvador; luego, en 1990, la Convencin sobre los Derechos del Nio, al referirse exclusivamente a este segmento de la poblacin, entendido por tal el grupo de personas menores de 18 aos de edad, expresa el acuerdo de los Estados Partes en cuanto a que la educacin debe estar encaminada a desarrollar la personalidad, las aptitudes y la
50
capacidad mental y fsica del nio hasta el mximo de sus posibilidades, inculcarle el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales y de los principios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas, as como el respeto de sus padres, de su propia identidad cultural, de su idioma y sus valores, de los valores nacionales del pas en que vive, del pas de que sea originario y de las civilizaciones distintas de la suya. En lo reciente, Naciones Unidas, a travs de la Relatora Especial sobre el Derecho a la Educacin, considera que los derechos humanos requieren el empleo deliberado de la educacin para eliminar la exclusin y la discriminacin, y para realizar todos los derechos humanos de todos y todas22 . Por su parte, el nuevo Relator Especial de Naciones Unidas, al iniciar su gestin, recuerda en el marco de esta organizacin, que la educacin es un derecho humano y su contenido procura dignificar la vida en todos sus sentidos. Estas expectativas motivan a pensar en la necesidad de regresar a una concepcin de sociedades ms que de economa y comprender que la buena educacin produce buenos conocimientos, y tambin capacidades adecuadas. El respeto a los derechos humanos es una premisa para el desarrollo de la personalidad, que implica construccin de conocimiento, habilidades, destrezas y valores que permitan a los individuos progresar en paz en la realizacin de los derechos humanos de todas las personas23 . Todo lo anterior constituye el marco de poltica internacional que ampara el derecho a la educacin en la perspectiva de los derechos humanos, fundamentado en una filosofa de base humanstica que reconoce la integralidad del hombre, de sus relaciones con sus semejantes, con los factores sociales, ambientales, culturales, familiares y econmicos que lo rodean y hacen de l un sujeto colectivo. Pero, no basta con estas declaraciones; ellas tienen su materializacin en dos elementos principales, la obligatoriedad y la gratuidad. La Declaracin Universal de Derechos Humanos seala que la instruccin elemental ser obligatoria y gratuita. Declaracin ratificada por el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, para el cual la enseanza secundaria y la tcnica y profesional, debe ser generalizada y accesible a todos, en particular, por la implantacin progresiva de la enseanza gratuita, as como la enseanza superior que tambin debe hacerse accesible a todos sobre la base de la capacidad de cada uno, buscando la implantacin progresiva de la gratuidad. Revisados los anteriores textos es pertinente recordar que, segn el artculo 93 de la C.P., los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso
22
23
Naciones Unidas. Consejo Econmico y Social. Comisin de Derechos Humanos. Los derechos Econmicos, Sociales y Culturales. El Derecho a la Educacin. Informe de la Relatora Especial, Katarina Tomasevski. Bogot, diciembre 19 de 2003 Naciones Unidas. Consejo Econmico y Social. Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. El Derecho a la Educacin. Informe del Relator Especial sobre el Derecho a la Educacin. Vernor Muoz Villalobos. 17 de diciembre de 2004
51
que reconocen los derechos humanos y prohben su limitacin en los estados de excepcin, prevalecen en el orden interno. Por ello, los derechos y deberes consagrados en la Carta se interpretan de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. En este sentido, es de observar que en el terreno de la educacin y los derechos humanos existe armona entre la Constitucin y el contenido de los convenios y pactos internacionales suscritos por Colombia. El Constituyente de 1991 consagr en el artculo 44 el derecho fundamental de los nios a la educacin, junto con los derechos a la vida, la integridad fsica, la salud y la seguridad social, la alimentacin equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separado de ella, el cuidado y amor y la cultura. Por su parte, el artculo 67 de la Constitucin Poltica, incluido en el captulo referido a los Derechos Sociales, Econmicos y Culturales, consagra la educacin como derecho de la persona; en este campo de los derechos fija a la educacin la finalidad de conseguir el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la tcnica y a los dems bienes y valores de la cultura, junto con el propsito de formar al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia, lo mismo que en la prctica del trabajo y la recreacin para el mejoramiento cultural, cientfico y tecnolgico y para la proteccin del ambiente. Pues bien, en este marco de referencia se inscribe el ncleo esencial mnimo del derecho a la educacin y los elementos que lo conforman, cuyo contenido mltiple comprende el derecho de disponibilidad, condicin indispensable para que toda la poblacin transite por los derechos de acceso al sistema, en la edad considerada adecuada para ello, de permanencia para completar los ciclos educativos y de calidad en un proceso de crecimiento gradual y sin discriminacin alguna. El derecho a la disponibilidad del sistema educativo faculta, de acuerdo con la visin de la Defensora del Pueblo, a todas las personas a exigir que existan suficientes instituciones y cupos educativos para que el interesado en acceder al sistema pueda hacerlo cuando quiera, y obliga al Estado a satisfacer plenamente la demanda del servicio de educacin por medio de oferta privada y pblica. La disponibilidad de oferta pblica se concreta en la existencia de un sistema pblico de educacin y presupone la existencia de la infraestructura y el personal docente mnimos requeridos para lograr una cobertura bsica en todo el territorio nacional. El derecho de acceso al sistema educativo implica el derecho que tiene toda persona de acceder, sin discriminacin alguna a la educacin pblica gratuita en los niveles bsicos de enseanza. El derecho a la permanencia consiste en que los estudiantes matriculados en un establecimiento educativo tienen derecho a permanecer all, conservando su ambiente de estudio y los vnculos emocionales y afectivos desarrollados dentro del mismo. El derecho a la calidad es el derecho de los estudiantes a recibir una educacin apropiada y con todos los ingredientes de calidad requeridos para alcanzar los fines y objetivos consagrados constitucional
52
y legalmente, sin que sus condiciones personales, socioeconmicas o culturales sean un obstculo para ello24 .
ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL NCLEO ESENCIAL DEL DERECHO A LA EDUCACIN
2.3 OBLIGACIONES DE RESPETO Y GARANTA POR PARTE DEL ESTADO
La primera obligacin del Estado en relacin con el derecho constitucional de la persona a la educacin es garantizar el ncleo esencial mnimo no negociable de este derecho constituido por el derecho de acceso al sistema, el derecho a la permanencia, el derecho a la disponibilidad y el derecho a la calidad, elementos cuya materializacin en Colombia son objeto del anlisis estadstico que se presenta luego. Esta obligacin es correlativa con las establecidas por el artculo 67 de la C. P. y con la declaracin de la educacin como servicio pblico con funcin social; de acuerdo con tal artculo, el Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educacin; pero esta responsabilidad no puede ser aislada ni excluyente para cada una de dichas organizaciones: se impone una accin solidaria para actuar de consuno en propsitos que deben ser compartidos. Al Estado corresponde coordinar la formulacin de propsitos, la realizacin de acciones y la evaluacin de resultados para obtener las polticas ms adecuadas a las condiciones nacionales, con la participacin de las diferentes organizaciones involucradas y dar el mejor uso a los recursos pblicos.
24
Defensora del Pueblo. Red Nacional de Promotores de Derechos Humanos. Derechos econmicos, sociales y culturales. Derecho a la educacin. Bogot, 2003.
53
En este contexto, el Estado colombiano debe cumplir en forma articulada las siguientes obligaciones de origen constitucional para garantizar el derecho a la educacin: regular y ejercer la suprema inspeccin y vigilancia de la educacin, velar por la calidad de la educacin, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formacin moral, intelectual y fsica de los educandos, garantizar el adecuado cubrimiento del servicio educativo y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo, participar, con las entidades territoriales, en la direccin, financiacin y administracin de los servicios educativos estatales. Complementariamente, el artculo 68 de la C. P. establece otras obligaciones de respeto y garanta por parte del Estado, como son: la facultad de los particulares para fundar establecimientos educativos, el derecho de la comunidad educativa de participar en la direccin de las instituciones de educacin, el derecho de los padres de familia de escoger el tipo de educacin para sus hijos menores, el derecho de las personas a no recibir en forma obligada educacin religiosa en los establecimientos del Estado, la garanta de que la educacin est a cargo de personas de reconocida idoneidad tica y pedaggica, la profesionalizacin y dignificacin de la actividad docente. Estos mandatos constitucionales se corresponden con las cuatro caractersticas interrelacionadas y fundamentales que deben tener las escuelas, de acuerdo con lo propuesto por la Relatora Especial sobre el Derecho a la Educacin, acogidas por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales en 1999 como elemento sustancial de la aplicacin del Pacto Internacional de Derechos, Econmicos, Sociales y Culturales -PIDESC: la asequibilidad, la accesibilidad, la aceptabilidad y la adaptabilidad que constituyen las obligaciones de respeto y garanta de la educacin por parte del Estado. En trminos de las Naciones Unidas estas caractersticas se conciben as25 :
25
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. 21 periodo de sesiones, 15 de noviembre a 3 de diciembre de 1999. Aplicacin del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General 13.
54
OBLIGACIONES DE GARANTA Y RESPETO POR PARTE DEL ESTADO
a)
Asequibilidad. De acuerdo con esta caracterstica, debe haber instituciones y programas de enseanza en cantidad suficiente, asequibles a todas las personas para asegurar la accesibilidad universal a la educacin. Las condiciones para que funcionen dependen de numerosos factores en el contexto de desarrollo en el que actan; por ejemplo, edificios, instalaciones sanitarias para ambos sexos, agua potable, docentes calificados con salarios competitivos, materiales de enseanza, bibliotecas, servicios de informtica, tecnologa de la informacin, etc.; Accesibilidad. Las instituciones y los programas de enseanza han de ser accesibles a todos, sin discriminacin. La accesibilidad consta de tres dimensiones: i) No discriminacin. La educacin debe ser accesible a todos, especialmente a los grupos vulnerables de hecho y de derecho. ii) Accesibilidad material. La educacin ha de ser asequible materialmente, ya sea por su localizacin geogrfica de acceso razonable o por medio de la tecnologa moderna. iii) Accesibilidad econmica. La educacin ha de estar al alcance de todos.
b)
c)
Adaptabilidad. La educacin ha de tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a las necesidades de sociedades y comunidades en transformacin y responder a las necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados. Aceptabilidad. La forma y el fondo de la educacin, comprendidos los programas de estudio y los mtodos pedaggicos, han de ser aceptables, pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad.
d)
Debido a que forman parte del bloque de constitucionalidad es preciso registrar aqu algunas de las declaraciones principales de los pactos y convenios internacionales que se refieren especficamente a las obligaciones del Estado en el campo de la educacin.
55
La Declaracin Universal de los Derechos Humanos proclama que la educacin elemental y fundamental debe ser gratuita, declaracin ratificada por el PIDESC, pacto que adems establece para los Estados Partes la obligacin de generalizar y hacer accesible a todos la enseanza secundaria, as como la superior sobre la base de la capacidad de cada uno. Por su parte, la Convencin de los Derechos del Nio reconoce el derecho de estos a la educacin en condiciones de igualdad de oportunidades, para lo cual es necesario que los nios tengan acceso a informacin y orientacin educativa, se fomente la asistencia regular a las escuelas y se tomen las medidas pertinentes para reducir las tasas de desercin escolar. Estos compromisos han sido acogidos constitucionalmente por el Estado, como se mencion arriba. En cuanto servicio pblico, la educacin es constitucionalmente inherente a la finalidad social del Estado, por lo cual es deber de este asegurar su prestacin eficiente a todos los habitantes del territorio nacional para contribuir al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, hecho que demanda prioridad en la asignacin de recursos presupuestales junto con las reas de salud, de saneamiento ambiental y de agua potable, segn lo ordenado por el artculo 366 de la C.P. Los mandatos constitucionales y los pactos internacionales suscritos por Colombia sobre derechos humanos y derechos fundamentales son, precisamente, los que hacen justiciable el derecho a la educacin y exigibles las obligaciones del Estado para lograr su cumplimiento. De ah que la educacin est cobijada por el artculo 86 de la Carta Poltica referida a la accin de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, la proteccin inmediata de los derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la accin o la omisin de cualquier autoridad pblica. Es de reconocer que el Estado colombiano ha producido abundante legislacin respecto de la educacin con lo cual ha cumplido los compromisos adquiridos en los pactos internacionales; tambin se ha avanzado en los aspectos cuantitativos. No obstante, ello no es suficiente pues, si bien es cierto la plena realizacin del derecho a la educacin puede alcanzarse de manera paulatina, la adopcin de medidas legislativas, no agota por s misma las obligaciones del Estado; cumplir los compromisos bsicos relacionados con la educacin no puede entenderse como poltica de plazo indefinido; establecidas las obligaciones, como lo hacen la Constitucin, las normas y los planes de desarrollo, es imperativo dar cumplimiento debido a ellas y proceder, como lo establece la Observacin General 13 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, lo ms expedita y eficazmente posible con miras a lograr los objetivos propuestos. Sobre este particular el Comit de DESC pone de relieve que, aunque se demuestre que los recursos disponibles son insuficientes, sigue en pie la obligacin de que cada Estado se empee en asegurar el disfrute ms amplio posible de los derechos pertinentes dadas las circunstancias reinantes. Ms an, de ninguna
56
manera se eliminan, como resultado de las limitaciones de recursos, las obligaciones de vigilar la medida de la realizacin, o ms especialmente de la no realizacin, de los derechos econmicos, sociales y culturales y de elaborar estrategias y programas para su promocin. Una observacin adicional se refiere al espacio del Estado entendido territorial y polticamente. Colombia, adems de ser un Estado social de derecho organizado en forma de repblica unitaria, es un pas descentralizado, con autonoma de las entidades territoriales para gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y participar en las rentas nacionales. Estas definiciones se materializan de varias maneras; una de ellas, que tiene importancia especial en este estudio, se refiere a los planes de desarrollo. En efecto, la Constitucin ordena la elaboracin de planes nacionales de desarrollo conformados por una parte general y un plan de inversiones; la primera contiene los propsitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la accin estatal a mediano plazo y las estrategias de la poltica econmica social y ambiental; el plan de inversiones pblicas debe contener los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversin pblica nacional26 . En armona con estos planes, las entidades territoriales deben elaborar y adoptar de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional planes de desarrollo con el objeto de asegurar el uso eficiente de los recursos y el desempeo adecuado de las funciones que les sean asignadas por la Constitucin y la ley. Bajo estas condiciones, la labor de coordinacin del Estado nacional cubre las acciones de las entidades territoriales tanto para la planeacin, programacin y regulacin de los proyectos y procesos educativos, sin detrimento de la autonoma de las regiones ni de los establecimientos escolares, como para la asignacin y uso de los recursos financieros. As mismo, la accin del Estado debe ser transversal en el cumplimiento de sus obligaciones teniendo en cuenta que los derechos de asequibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad son complementarios, se interrelacionan e interactan entre s para obtener el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin. Es de recordar que la Constitucin (art. 366) otorga al gasto pblico social prioridad sobre cualquier otra asignacin.
26
Constitucin Poltica de Colombia, artculo 339
57
Captulo 3
POBLACIN EN EDAD ESCOLAR
58
59
Captulo 3 P OBLACIN
EN EDAD ESCOLAR
3.1 INTRODUCCIN
Para dar cuenta del desarrollo de la educacin colombiana y de las tendencias que se observan en cuanto a la sostenibilidad del mismo en la perspectiva de los derechos humanos, es preciso identificar indicadores que muestren su evolucin y estado actual y permitan observar la progresividad, la regresividad en caso de que ella se diera, o el ritmo de avance, con el propsito de medir, en cada caso, el impacto de las polticas pblicas tanto en su formulacin como en su aplicacin. Colombia tiene tradicin en la aplicacin de indicadores para elaborar diagnsticos sobre el estado de la educacin, formular polticas y evaluar sus resultados. Desde el punto de vista tcnico se dispone de un sistema que hace posible conocer con bastante detalle los aspectos que explican cada factor que interviene en la educacin, especialmente en los terrenos cuantitativos y de la administracin y eficiencia del servicio. No obstante ello, y con el fin de obtener una visin global del cumplimiento del derecho a la educacin en la perspectiva de los derechos humanos, es pertinente efectuar una seleccin y recontextualizacin de indicadores de modo que se logre identificar aquellos que son centrales para el conocimiento pblico del sector, sin detrimento de que indicadores especficos den cuenta de las situaciones particulares en que se desenvuelve determinado problema. Con este propsito, Naciones Unidas viene estudiando formulas distintas de elaborar indicadores que permitan utilizar o programar de manera ms eficiente los sistemas estadsticos, proponer polticas y evaluar resultados, que admitan comparabilidad internacional y estn de acuerdo con las condiciones de desarrollo nacionales y las principales necesidades de la poblacin en el mundo. Este trabajo se inscribe en el mismo marco de preocupacin y presenta un conjunto de indicadores que permite conocer el grado de desarrollo del derecho a la educacin en la perspectiva de los derechos humanos. Los resultados que muestra sirven de base para analizar el cumplimiento de las obligaciones del Estado y los factores que sustentan u obstaculizan los logros.
60
Se centra la atencin en el estado de desarrollo de la educacin de toda la poblacin con derecho a ella en la estructura formal del sistema educativo, en la atencin que brinda el sector oficial y en los temas asociados con la calidad de la educacin para dar cuenta de los derechos de acceso al sistema, de permanencia y de calidad. La disponibilidad se asocia con las condiciones de asequibilidad y dems elementos que conforman el ncleo esencial del derecho a la educacin en cuanto a las obligaciones que corresponde cumplir al Estado.
3.2 INDICADORES DEL DERECHO A LA EDUCACIN
El avance logrado por el pas en la satisfaccin del derecho a la educacin, analizado desde el derecho al acceso, se refiere fundamentalmente a los aspectos relacionados con la cobertura escolar medida, en primer lugar, en funcin de la asistencia e inasistencia a las instituciones educativas por parte de la poblacin en edad de hacerlo, a la participacin de los sectores oficial y privado en la matrcula para evaluar la respuesta del Estado a la demanda por educacin, a la participacin de la poblacin por deciles de ingreso con el propsito de observar el nivel de atencin que se presta a la poblacin ms necesitada del subsidio estatal, y a la tasa efectiva de escolarizacin que constituye una medida nueva en la estadstica educativa y tiene el propsito de dar mayor alcance al concepto de eficiencia al reconocer que la escolarizacin se logra no con la simple matricula sino con la aprobacin del curso o nivel correspondiente y con la adquisicin de las competencias y logros programados escolarmente. El derecho a la permanencia se basa en dos indicadores, los estudiantes que terminan el nivel de educacin primaria, secundaria y media y el nivel educativo de la poblacin de 18 y ms aos de edad; estos indicadores suplen a los de retencin escolar en cohorte cuyo uso se ha venido cuestionando por la insuficiencia de informacin estadstica para reconstruir las cohortes con algn grado de confiabilidad. El nivel educativo de la poblacin obtenido a travs de las encuestas de calidad de vida permite observar los resultados del sistema educativo en la vida del pas y constituye un factor importante para analizar los cambios que puede presentar la sociedad en su conjunto o la fuerza de trabajo en forma particular El derecho a la calidad toma como base los dos instrumentos con que cuenta el pas para hacer estudios censales: las Pruebas Saber y los Exmenes de Estado; las primeras slo se utilizan en los aspectos de competencias ciudadanas por constituir un vehculo privilegiado para analizar la educacin desde el punto de vista de la formacin de capital social y, en particular, para comprender las realizaciones educativas en el campo de los derechos humanos. Los Exmenes de Estado tienen la responsabilidad de dar cuenta de la formacin de capital humano a travs del desarrollo de competencias acadmicas.
61
3.2.1 Derecho de acceso a. Asistencia e inasistencia de la poblacin de 5 a 17 aos
Los planes nacionales de desarrollo han persistido en proponer, entre sus metas, la cobertura que se quiere obtener para la poblacin en edad escolar, decisin con la cual se formulan proyecciones presupuestales y se evalan luego los logros alcanzados. Atender el acceso a la educacin constituye la entrada natural al sistema, la forma de combatir en su fuente el primer factor de exclusin y la base para obtener los otros objetivos de la educacin. El primer plan nacional de desarrollo, elaborado luego de la reforma constitucional de 1968, incluy un programa de extensin de la escolaridad consistente en ampliar progresivamente el servicio educativo para que la poblacin en edad escolar pudiera cursar a corto plazo un mnimo de cinco grados.27 Treinta y dos aos despus, el primer programa del sector educativo incluido en el Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario es la ampliacin de cobertura en educacin preescolar, bsica, media y superior, con la meta de crear, en los niveles de preescolar a media, 1.500.000 cupos para elevar la escolarizacin bruta de 82% a 92%.28 El mismo propsito fue planteado en La Revolucin Pacifica, el ao en que se public la nueva Constitucin, al extender la poltica de escolarizacin hasta los once grados29 . La formulacin de la meta en los dos extremos del tiempo de la planeacin en Colombia, muestra un cambio significativo: mientras en 1970 la meta era la educacin primaria, la cual cobijaba al segmento de poblacin de 7 a 11 aos, la meta actual es la educacin desde el preescolar hasta la media, tomando como objeto de poltica un segmento ms amplio de poblacin. El cambio de grupo etario tiene origen constitucional debido, en primer lugar, a que el constituyente de 1991 declar la educacin derecho fundamental de los nios (menores de 18 aos de acuerdo con la Convencin sobre los Derechos del Nio), y orden la financiacin de la educacin pblica en los niveles de preescolar, bsica (primaria y secundaria) y media, a la vez que estableci la obligatoriedad entre los 5 y los 15 aos de edad; para la Constitucin anterior slo era obligatoria la educacin primaria. Tomando como base la determinacin constitucional de 1991, el cuadro No. 1 muestra la evolucin que ha tenido la asistencia escolar (matrcula de la poblacin entre 5 y 17 aos de edad) y la inasistencia (tambin de la poblacin entre 5 y 17 aos de edad) en el perodo transcurrido entre los aos 1992 y 2004, con
27
28
29
Ministerio de Educacin Nacional. La planeacin educativa en Colombia 1950 1986. Las cuatro estrategias. Pg. 251. Bogot, 1986. Departamento Nacional de Planeacin. Plan Nacional de Desarrollo 2002 2006. Hacia un Estado Comunitario. Pg. 173. Bogot, 2003. Departamento Nacional de Planeacin. La Revolucin Pacfica. Plan de Desarrollo Econmico y Social 1990-1994. Santaf de Bogot, 1991.
62
referencia a la poblacin total del mismo grupo de edad. Esta comparacin se realiza sin tener en cuenta la correspondencia de edad de la poblacin matriculada con el grado que se debera estar cursando. Analizado en cifras absolutas se observa un crecimiento de la asistencia escolar de la poblacin de 5 a 17 aos que pasa de 6.347.185 en 1992 a 9.486.837 en 2004, con una diferencia positiva de 3.139.652, superior al crecimiento de la poblacin que para el mismo perodo fue de 1.387.688. Como consecuencia del crecimiento de la matrcula del grupo de 5 a 17 aos, en el perodo posterior a la Constitucin de 1991 decrece la inasistencia escolar de este mismo grupo al bajar de 4.261.221 en 1992 a 2.509.257 en 2004. El decrecimiento de la inasistencia no es continuo; el perodo transcurrido entre los aos 1999 y 2001 presenta serias variaciones en el cambio de los indicadores como se observa en este caso y en los dems que se analizan luego, en cuyo origen se encuentra la crisis de 1999. As por ejemplo, entre los aos 2000 y 2001 en lugar de disminuir, la inasistencia aument en 334.783 personas; luego empez nuevamente a descender para ubicarse en el ao 2004 en el mismo nivel que tena en 2000.
CUADRO NO. 1 ASISTENCIA E INASISTENCIA ESCOLAR DE LA POBLACIN DE 5 A 17 AOS DE EDAD TOTAL 1992-2004
Fuente: Clculos del autor con base en proyecciones de poblacin - DANE y Formulario C-600
Los logros alcanzados en el perodo de 13 aos son relativos y muestran que la deuda social en al campo de la educacin contina pendiente; ms an, alcanzar el cumplimiento del primer eslabn del derecho a la educacin est muy lejos de lograrse pues tener una quinta parte de la poblacin por fuera del sistema escolar (2.509,257 nios y jvenes) es una situacin que no se compadece con las condiciones en que debe desarrollarse la ciudadana en el siglo XXI.
63
Para tener una visin de las diferencias que caracterizan la situacin colombiana se presenta, en los cuadros 2 y 3, la informacin correspondiente a las zonas urbana y rural del pas. En el primero de ellos (zona urbana) se observa, como sucede en el total nacional, que el crecimiento de la asistencia escolar fue superior al crecimiento de la poblacin entre los 5 y los 17 aos de edad. Tambin se observa disminucin en la inasistencia escolar que baja de 2.498.300 (34.5% de la poblacin en edad escolar) a 1.514.550 (17.5%) en el perodo analizado. Sin embargo, al comenzar el siglo XXI la inasistencia urbana aument en forma continua los aos 2000, 2001 y 2002 llegando a 23.1% en este ltimo ao, para disminuir considerablemente en 2003 y 2004, aunque en cifras absolutas se halla en 2004 por encima de la inasistencia que exista en 1999. La razn del crecimiento de la inasistencia en los aos 2001 y 2002, ms que a efectos de crecimiento poblacional, se debe a decrecimientos de la matrcula, como se observa en el cuadro No. 2. Las proyecciones para la zona rural indican una disminucin de 41.114 personas en la poblacin de 5 a 17 aos entre 1992 y 2004. Este hecho, acompaado con el crecimiento de la matrcula, tiene efectos positivos sobre la asistencia escolar que sube de 47.80% a 70.2%; consecuentemente, la inasistencia baja de 52.2% en 1992 a 29.8% en 2004.
CUADRO NO. 2 ASISTENCIA E INASISTENCIA ESCOLAR DE LA POBLACIN DE 5 A 17 AOS
DE EDAD ZONA URBANA
1992 2004
No obstante, el balance para la poblacin del campo es desfavorable en comparacin con la poblacin urbana, pues mientras para esta ltima la inasistencia
64
afecta al 17.5% de su poblacin en edad escolar, para la poblacin rural dicha inasistencia afecta al 29.8% de su poblacin de nios y jvenes.
CUADRO NO. 3 ASISTENCIA E INASISTENCIA ESCOLAR DE LA POBLACIN DE 5 A 17 AOS DE
EDAD ZONA RURAL
1992 2004
El grfico No. 1 permite comparar la situacin nacional con la urbana y la rural; en el mismo se observa la distancia que separa al campo de las ciudades, aunque esta viene disminuyendo en los ltimos aos.
GRFICO NO. 1 TASA DE INASISTENCIA ESCOLAR DE LA POBLACIN DE 5 A 17 AOS 1992 2004
65
b.
Participacin del sector oficial en la matrcula
Hasta aqu se ha analizado la asistencia escolar como la relacin entre la poblacin en el grupo de edad entre 5 y 17 aos de edad y la poblacin del mismo grupo de edad matriculada, sin tener en cuenta el grado que cada persona est cursando. La razn de tal indicador es contar con informacin que permita determinar el cumplimiento que se est dando al mandato constitucional que establece la obligatoriedad de la educacin entre los 5 y los 15 aos, obligacin que se extiende hasta los 17 aos de acuerdo con el artculo 44 de la C.P. que ampara la educacin como derecho fundamental de los nios. Pero no es suficiente lo anterior; en trminos de los compromisos del Estado con la atencin educativa de la poblacin se hace necesario observar la participacin del sector oficial en la matrcula de los niveles desde preescolar hasta educacin media. En el contexto de los derechos humanos se postula la responsabilidad del Estado de ofrecer educacin a todos, por lo menos el nivel de primaria o el nivel bsico. En Colombia la Constitucin otorga a los particulares la capacidad de fundar establecimientos, siguiendo las condiciones que establezca la ley y sujetos a la regulacin y suprema inspeccin y vigilancia por parte del Estado En el cuadro No. 4 se presenta la matrcula total con su crecimiento interanual, frente a la matrcula oficial con su respectivo crecimiento, para los aos 1992 a 2004. Estadsticamente se utilizan los datos totales de matrcula incluyendo los correspondientes a extraedad tarda para reconocer la forma como se atienden los rezagos que el mismo sistema escolar produce, pero no la matrcula de nios inscritos en cursos de transicin menores a 5 aos; en este caso se comparan las matrculas entre s y no con la poblacin como en los casos anteriores.
CUADRO NO. 4 PARTCIPACIN
DEL SECTOR OFICIAL EN LA MATRCULA EN EDUCACIN PREESCOLAR, BSICA Y MEDIA
- 1992 2004
66
Si bien en cifras absolutas la matrcula total crece por encima de la oficial pues en el ao 2004 recibi 2.714.197 estudiantes ms de los que albergaba en 1992 -en tanto que la oficial crece en el mismo perodo en 2.687.341 estudiantes-, tal crecimiento representa para la matrcula total el 39.1% y para la oficial un 53.0%, es decir, 13.9 puntos porcentuales ms que la total. Visto de otra manera, el sector oficial participa con el 99.0% en el crecimiento de la matricula nacional en educacin preescolar, bsica y media, en tanto que, prcticamente, el sector privado se mantuvo estable en el volumen de estudiantes que atiende. Como se observa en el cuadro, los porcentajes positivos de crecimiento de la matrcula oficial son superiores todos los aos, con excepcin de 1994 y 1999.
Desde este punto de vista es de resaltar el esfuerzo del sector oficial por atender los mandatos constitucionales relacionados con la educacin; tambin son de registrar por atpicos, el ao 2001 que marca un espacio de regresividad al presentar un crecimiento negativo de 2%, y 2004 en el cual el porcentaje de crecimiento fue inferior al ocurrido en los dos aos anteriores30 . GRFICO NO. 2 EDUCACIN PREESCOLAR, BASICA NO OFICIAL 1992-2004
MATRCULA
EN
Y MEDIA OFICIAL
30
En la pgina web del Ministerio de Educacin Nacional se informa sobre un crecimiento de la matrcula oficial de 477.598 estudiantes en el ao 2003 y de 256.815 en 2004, cifras que difieren de las registradas en el cuadro N 4 que presentan crecimiento de 263.870 en 2003 y 92.496 en 2004. El efecto positivo sobre la inasistencia escolar se debe a un menor crecimiento de la poblacin entre 5 y 17 aos que fue de 70.606 en 2004
67
Los efectos del compromiso del Estado con los niveles de educacin analizados se muestran en el grfico No. 2 segn el cual la participacin del sector oficial avanza en el perodo 1992-2004 del 73.1% al 80.48%, en tanto que la cobertura del sector privado en la actualidad es de 19.6%, con tendencia a disminuir. Limitando el anlisis a la educacin preescolar y bsica el grfico No. 3 muestran la asistencia a estos dos niveles. El resultado es similar al encontrado al analizar la asistencia hasta la educacin media pues mientras el sector oficial contiene el 81.2% de la matrcula, el privado se hace cargo del 18.8% en el ao 2004.
GRFICO NO. 3 PREESCOLAR, BASICA OFICIAL
MATRCULA
EN EDUCACIN
NO OFICIAL
1992 2004
La importancia de la participacin oficial en la matrcula total es relativa y no puede hacer olvidar el rezago en que an se encuentra la asistencia escolar en el pas en relacin con la poblacin que constitucionalmente debiera estar escolarizada, cuyos datos se presentaron anteriormente.
c. Asistencia por deciles de ingreso
Un estudio del Sistema de Indicadores Sociodemogrficos para Colombia, publicado el ao 2001, muestra que entre los aos 1996 y 1999 la tasa de asistencia escolar disminuy para los grupos ms pobres y creci para los grupos ms ricos; a esta conclusin se lleg al encontrar que el 30% ms rico de la poblacin de 7 a 11 aos asiste a algn establecimiento educativo, mientras entre el 30% ms pobre hay cerca de 11% que no asiste; lo mismo sucede con el grupo de 12 a 17 aos. El estudio del SISD argumenta que la exclusin del sistema escolar de los nios y jvenes, en particular los pobres, obedece entre otras razones a la incapa-
68
cidad de los hogares para afrontar los costos que la educacin demanda; y a que estos jvenes deben retirarse del sistema educativo para incorporarse a la fuerza de trabajo y contribuir a incrementar los escasos recursos del hogar; pero tambin a que el aparato educativo discrimina a la poblacin pobre al no brindarle facilidades para su incorporacin al sistema, ni generar los incentivos para mantenerla en l.31
La observacin realizada para el perodo comprendido entre 1992 y 2004 (cuadro No. 5) muestra situaciones similares en cuanto a que los deciles de ingresos de la poblacin ms pobre presentan una diferencia significativa de participacin escolar en comparacin con los deciles ms ricos de la poblacin, diferencia que alcanza la cifra de 7.4 puntos porcentuales. CUADRO NO. 5 PARTICIPACIN POR
DECILES DE INGRESO DE LA ASISTENCIA A EDUCACIN PREESCOLAR, BSICA Y MEDIA
- 1992 A 2004
Fuente: Clculos del autor con base en DANE ENH
El grfico 4 al mostrar la evolucin de los deciles 1, 5 y 10, en cuanto a asistencia escolar, permite observar que la diferencia entre ellos ha disminuido en el perodo completo transcurrido desde la promulgacin de la nueva Constitucin; en los ltimos aos el decil 5 se ha mantenido estable, en tanto que el decil 10 aument su participacin en asistencia escolar en cerca de 3 puntos hasta 2003, pero para 2004 (93.4%) se observa la misma participacin alcanzada en 1992 (93.3%), mientras para el decil 1 el aumento supera los 12 puntos porcentuales. Sin embargo, esta tendencia no elimina las diferencias, puesto que la equidad est an lejos de conseguirse ya que a los deciles 1 a 3 les faltan ms de 10 puntos para alcanzar la asistencia plena. Son precisamente estos deciles, los que concentran la pobreza, donde se encuentra la mayor inasistencia escolar.
31
Sistema de Indicadores Sociodemogrficos para Colombia. Eficiencia del sistema educativo: perfiles departamentales 1995 1999. Boletn N 28. Departamento Nacional de Planeacin, julio de 2001. Pg. 19.
69
Si los efectos de la escolarizacin por deciles de ingreso se observan en los resultados finales, a sea, en los cambios producidos sobre el nivel educativo de la poblacin, se encuentra que el promedio de escolaridad alcanzado marca diferencias sustanciales entre pobres y ricos. El acumulado para 2003 de la poblacin de 18 y ms aos de edad muestra que el promedio de aos cursados es de 7.40 grados. Quienes forman parte del decil 1 slo han cursado 4.21 grados; la poblacin del decil 10 ha cursado 11.85 grados. Existe una diferencia de 7.64 grados de escolaridad entre los deciles 1 y 10.
GRFICO NO. 4 PARTICIPACIN
POR DECILES DE INGRESO DE LA ASISTENCIA A EDUCACIN PREESCOLAR, BSICA Y MEDIA
- 1992 - 2004
Fuente: Clculos del autor con base en DANE ENH
Ahora bien, al tomar generaciones de cinco aos, se tiene que quienes en 2003 se hallaban entre 23 y 27 aos de edad alcanzan el mayor promedio de educacin con 9.12 grados de escolaridad; los grupos de 28 a 32 y de 33 a 37 aos cuentan con una escolaridad inferior a nueve grados. La escolaridad promedio del grupo de 18 a 22 aos es de 7.40 grados, la cual puede ser mejorada pues parte de esta poblacin todava se encuentra terminando la educacin secundaria o cursando la superior, lo cual hace que el dato sea susceptible de cambios en los prximos aos, situacin que difcilmente se presenta en los otros grupos. Con excepcin del grupo de 18 a 22 aos, en los dems casos los deciles 6 a 1 se encuentran por debajo del promedio nacional. Slo el decil 10 supera los 12 aos de escolaridad.
70
CUADRO NO. 5A PROMEDIO

DE EDUCACIN POR
DECILES
DE INGRESO PARA DIFERENTES COHORTES
2003
Fuente: Clculos del autor con base en DANE - ECV
d.
Tasa efectiva de escolarizacin
Tcnicamente se utilizan los conceptos de escolarizacin bruta y de escolarizacin neta para medir, en el primer caso, la relacin entre la matricula total y la poblacin en un grupo de edad, sin descontar la extraedad tarda o temprana y, en el segundo, la relacin entre los estudiantes matriculados segn la edad establecida (7 a 15 aos para educacin bsica, por ejemplo), y el grupo de poblacin de esa misma edad. Cuando se toma la escolarizacin bruta se da cuenta de la capacidad que tiene el sistema educativo para satisfacer la demanda de educacin, la cual puede ser superior a la que representa el grupo de poblacin en las edades establecidas; este indicador oculta el ausentismo escolar pues, como sucede en el caso de la primaria, puede ser superior a 100 habiendo nios en edad escolar por fuera del sistema. Al tomar la escolarizacin neta el indicador baja, pero tambin oculta una situacin real y es que el proceso de matricula estudiantil se realiza previamente a la iniciacin del calendario acadmico, por lo cual la medida de escolarizacin es esttica y hace correr el riesgo de considerar como poblacin escolarizada aquella que se vincula a la escuela slo por pocos das. Para llenar los vacos que dejan las tasas de escolarizacin en uso, se introdujeron en el sistema de informacin indicadores que permiten evaluar lo que sucede a lo largo del ao escolar, como son la desercin, el abandono, la retencin anual, la promocin simple, la promocin eventual, la prdida de curso, cuyo contenido permite una comprensin dinmica desde el punto de vista tcnico e induce, igualmente, a la formulacin de polticas para, por ejemplo, combatir la desercin escolar. Las soluciones remediales, si bien son indispensables para atacar problemas reales, no deben servir para ocultar la obligacin de atender las necesidades bsi-
71
cas de la poblacin en condiciones normales, cuyo conocimiento est fundamentado en los indicadores que se utilicen. Reconociendo que Colombia ha alcanzado avances significativos en el acceso escolar, aunque con vacos muy importantes, se hace indispensable avanzar en la elaboracin de medidas ms precisas para dar sentido a las tasas de escolarizacin, con el fin de identificar las necesidades que realmente se deben satisfacer a volmenes altos de poblacin; al no hacerlo, las evaluaciones sectoriales pueden volverse insuficientes y distraer la atencin respecto de las metas que se deben lograr ya entrado el siglo XXI. Por ejemplo, atendiendo los Objetivos de Desarrollo del Milenio acordados por Naciones Unidas, Colombia propuso para el ao 2015 alcanzar una tasa de cobertura bruta de 100% para educacin bsica (0 a 9 grado) y de 93% para educacin media32 . En Visin Colombia II Centenario: 2019, las metas se refieren a mantener la cobertura bruta en 100% en educacin preescolar, primaria y secundaria y aumentar a 100% la cobertura bruta en educacin media. Es bueno inscribir estas metas histricamente en las contenidas en los planes de desarrollo para tener un marco de referencia que permita contextualizarlas en el pas. En 1989, el Plan de Economa Social se comprometi a universalizar la educacin bsica primaria33 , poltica refrendada por el plan de desarrollo siguiente el cual se propuso lograr la cobertura total de la educacin primaria y expandir masivamente la educacin secundaria34 ; luego, el Salto Social tom como reto de su poltica la universalizacin de la educacin bsica35 . Para el Plan Nacional de Desarrollo 1998 2002 la meta en este terreno fue ofrecer a todos los nios de 5 a 15 aos la oportunidad de acceder a nueve aos de educacin bsica en el primer quinquenio del prximo siglo.36 El actual Plan, Hacia un Estado Comunitario, contempla en sus metas la cobertura bruta integral de la educacin preescolar, bsica y media. Con excepcin de este ltimo, ninguno de los planes de desarrollo refiere la poltica a la escolarizacin bruta, como se hace tambin en las metas del milenio.
32
33
34
35
36
Departamento Nacional de Planeacin. Metas y estrategias de Colombia para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio 2015. Bogot, D.C., 14 de marzo de 2005. Departamento Nacional de Planeacin. Plan de economa Social. Planes y programas de desarrollo econmico y social 1987 1990. Bogot, 1987. Departamento Nacional de Planeacin. La Revolucin Pacfica. Plan de Desarrollo Econmico y Social 1990 1994. Departamento Nacional de Planeacin. El Salto Social. Plan Nacional de Desarrollo. Ley de Inversiones. 1994 1998. Bogot, 1999. Departamento Nacional de Planeacin. Plan Nacional de Desarrollo 1998 2002. Cambio para Construir la Paz. Bogot, 1999.
72
Para adquirir mayor precisin respecto del sentido de este tipo de metas es preciso contar con indicadores que al identificar la situacin del pas induzcan la formulacin de objetivos ms complejos; por esta razn, es conveniente complementar el indicador dado en este trabajo para el acceso, con uno de escolarizacin que permita conocer la efectividad de la vinculacin a la escuela. Para ello se utiliza el concepto de tasa efectiva de escolarizacin, entendiendo por tal la comparacin de la poblacin en determinado grupo de edad con aquella que, una vez matriculada, cursa y aprueba el grado o nivel escolar correspondiente, es decir, que ha permanecido durante el calendario escolar y aprobado su grado o nivel. Este indicador, que fusiona elementos de cobertura con elementos de eficiencia interna del sistema, se justifica por varias razones: desde el punto de vista educativo no basta con registrar la matrcula ya que ella por s no da derecho a la promocin al grado siguiente ni al nivel siguiente de escolaridad; la apropiacin de las distintas competencias se adquiere y certifica formalmente con la terminacin y aprobacin del grado escolar; socialmente, la escolaridad se obtiene con la aprobacin del grado o nivel educativo y no con el simple registro de matrcula al inicio del ao escolar; los efectos en el mercado laboral slo se logran con el nivel de escolaridad alcanzado, producto de los aprendizajes obtenidos. En la perspectiva de los derechos humanos es exigible la obligacin del Estado de crear las condiciones para que se materialice el derecho a cursar cada grado y nivel escolar con xito. La inasistencia, la desercin, el abandono escolar, la prdida y la repeticin de grado constituyen fracasos que afectan el desarrollo de condiciones iguales de partida para participar en la vida de la nacin. El sistema educativo tiene una organizacin por grados que corresponde al desarrollo integral de la persona humana, a su formacin individual y colectiva, a la capacidad creciente para aprender a conocer, aprender a hacer, aprender a vivir juntos y aprender a ser, por virtud, entre otros escenarios, de los que brinda la educacin bsica, en donde se fraguan actitudes hacia el aprendizaje que durarn toda la vida: aqu puede surgir la chispa de la creatividad o por el contrario apagarse (y la enseanza secundaria) donde los jvenes deben poder determinarse en funcin de sus aficiones y aptitudes; en ella pueden adquirir las capacidades que les permitirn realizar plenamente su vida de adultos37 .
37
Informe a la UNESCO de la Comisin Internacional sobre la educacin para el siglo XXI, presidida por Jacques Delors. La educacin encierra un tesoro. Santillana, ediciones UNRSCO 1996. Paginas 129-130
73
Entendida en este contexto, la tasa de escolarizacin efectiva es un indicador integral que sirve, en sntesis, tanto para dar cuenta de la eficiencia de la educacin como para la formulacin de polticas generales de acceso y permanencia; su aplicacin, como es obvio, no se opone al uso de otros indicadores, como el de desercin, los cuales son de utilidad incuestionable para la elaboracin de programas especficos que eviten la exclusin de grupos considerables de poblacin escolar. Al adoptar el concepto de escolarizacin efectiva y observar sus resultados, debe hacerse una salvedad: a pesar de ser un indicador ms preciso, la tasa efectiva de escolarizacin se ve afectada por la disponibilidad de informacin ya que no se cuenta con datos de estudiantes aprobados por edad en cada grado; de esta manera, la tasa efectiva puede resultar sobrestimada si los estudiantes son de edades mayores o menores de las que corresponden al grado o nivel en anlisis. De todos modos, la medida es ms prxima a la realidad que la resultante de la tasa de escolarizacin bruta o de la tasa de escolarizacin neta, y ms adecuada a las condiciones de desarrollo de la educacin en el pas. El cuadro No. 6 presenta los datos de escolarizacin efectiva de la poblacin de 5 a 17 aos de edad para el perodo transcurrido entre 1994 y 2003; la columna de estudiantes aprobados se refiere a la totalidad de alumnos que terminaron con xito su grado escolar, desde preescolar hasta educacin media, sin descontar los que lo hicieron en extraedad o en edad temprana.
CUADRO NO. 6 TASA EFECTIVA DE ESCOLARIZACIN DE LA POBLACIN DE 5 A 17 AOS DE EDAD EDUCACIN PREESCOLAR, BSICA Y MEDIA - NACIONAL 1994 2003
Entre los aos 1994 y 2003 la tasa efectiva de escolarizacin crece en slo 7.7 puntos porcentuales al pasar de 60.6% a 68.3%, alcanzando el punto ms alto en 1998 con 72.4%, nivel que no ha logrado recuperar en los aos siguientes; la tasa de 2003 es inferior a la que exista en 1998. En la actualidad, por lo menos 31.7% de
74
la poblacin entre 5 y 17 aos de edad se encuentra en trminos reales por fuera del sistema escolar colombiano. Contabilizado en sus efectos negativos absolutos, la baja escolarizacin afecta en 2003, por lo menos a 3.782.696 nios y jvenes que sufren la inasistencia escolar real. De esta manera, el logro en cuanto a disminuir en cifras absolutas la inasistencia fue de 493.746 estudiantes en nueve aos. Esta cifra guarda gran diferencia si el anlisis se realiza con los indicadores tradicionales; de acuerdo con el cuadro No. 1 el xito de las polticas se reflejara en que la inasistencia escolar se hubiera rebajado en 1.751.964 nios y jvenes, cifra aparente pues contabiliza slo el efecto de la matrcula inicial ms no la escolarizacin efectiva como se est demostrando en este apartado. Estos datos hacen an ms relativos los logros en matrcula y asistencia escolar, y agravan la situacin de inasistencia real en el pas. De otra parte, y como referencia a las formulaciones de poltica educativa, es de resaltar que la diferencia de la tasa efectiva de escolarizacin en relacin con la tasa bruta para educacin preescolar, bsica y media es sustancial, como se observa en el diagnstico del actual plan de desarrollo: en l se identifica como tasa bruta en 2002 el 82%, siendo la tasa efectiva (de acuerdo con el presente estudio) del 68.3%, es decir, 13.7 puntos porcentuales menor a la considerada para la formulacin de las polticas y el sealamiento de metas de ampliacin de cobertura las cuales deban establecerse a partir de un dficit de 31.7% y no de 18.0%. Naturalmente, el diagnstico del plan de desarrollo al analizar la inasistencia escolar reconoce la desercin y la repitencia como problemas graves e identifica sus causas en las restricciones de oferta, la falta de motivacin e inters por el estudio, las dificultades para combinar el trabajo y el estudio, las expulsiones por faltas disciplinarias, la prdida del ao, el embarazo de adolescentes, la falta de afecto, los conflictos entre docentes, la violencia familiar, el pandillismo, el distanciamiento entre la escuela y la sociedad y la agudizacin del conflicto colombiano; pero, la poltica hace muy poco para resolver estos problemas. Los cuadros 7 y 8 desagregan la informacin para mostrar las tasas de escolarizacin efectiva de las zonas urbana y rural. En la zona urbana la tasa de escolarizacin efectiva aument 4.2 puntos porcentuales al pasar de 69.7% a 73.9%; en la zona rural gan 13.5 puntos porcentuales pues de 40.4% subi a 53.9% entre 1994 y 2003. Si bien es cierto que la zona rural obtuvo una ganancia mayor en la tasa efectiva de escolarizacin, la verdad es que la diferencia entre las zonas urbana y rural sigue siendo enorme pues supera los 20 puntos porcentuales. De todos modos, ninguna de las dos zonas del pas se encuentra en condiciones favorables ya que a la urbana le restan 26.1 puntos para llegar al nivel ideal y a la rural 46.1 puntos.
75
CUADRO NO. 7 TASA EFECTIVA DE ESCOLARIZACIN DE LA POBLACIN DE 5 A 17 AOS DE EDAD EDUCACIN PREESCOLAR, BSICA Y MEDIA URBANO 1994 2003
CUADRO NO. 8 TASA EFECTIVA DE ESCOLARIZACINDE LA POBLACIN DE 5 A 17 AOS DE EDAD EDUCACIN PREESCOLAR, BSICA Y MEDIA RURAL 1994 - 2003
El grfico No. 5 muestra una diferencia importante en la tasa efectiva de escolarizacin de hombres y mujeres a favor de las mujeres, diferencia que exista en 1994 y se disminuye levemente a lo largo del perodo analizado.
76
GRFICO NO. 5 TASA EFECTIVA DE ESCOLARIZACIN DE LA POBLACIN DE 5 A 17 AOS DE EDAD EDUCACIN PREESCOLAR, BASICA Y MEDIA HOMBRES, MUJERES 1994 2003
En 1994 las mujeres presentaron una tasa efectiva de escolarizacin de 63.3% la cual subi en 2003 a 70. 3%, en tanto que para los hombres la tasa fue de 58% en el primer ao y de 66.3% en el segundo; esto quiere decir que los hombres presentan una tasa efectiva de escolarizacin que haba sido alcanzada por las mujeres 8 aos antes. La tasa efectiva de escolarizacin tuvo un crecimiento continuo de 1994 a 1998 y cay vertiginosamente durante 1999 y 2000; en 2001, 2002 y 2003 ha tenido una recuperacin que se halla aun lejos de alcanzar el nivel que obtuvo en 1998.
3.2.2 Derecho a la permanencia a. Retencin escolar
La retencin es la medida que cierra el ciclo para dar cuenta de los resultados producidos por las polticas de cobertura y eficiencia de un nivel educativo; por tanto, ella muestra la forma como se cumple el derecho a la permanencia en el sistema educativo; se espera que, en los trminos acordados en la Cumbre de las Amricas, por lo menos 75% de los jvenes tenga acceso con xito a una educacin de calidad, aunque lo deseable es que toda la poblacin de un pas alcance como mnimo este nivel escolar por los efectos que tiene sobre la superacin de las condiciones de pobreza.
77
Ahora bien, para comprender el sentido del indicador de retencin escolar vale la pena realizar algunas precisiones. La retencin en cohorte indica la proporcin de estudiantes que termina el nivel correspondiente en relacin con aquellos que lo iniciaron once aos antes, si se trata de la educacin media. Para lograr esta medida es necesario conocer y ponderar datos sobre matrcula por cursos, promocin por grados, abandono del sistema educativo, desercin intra-anual, prdida de ao, repeticin de grado, reincorporacin de estudiantes retirados en perodos anteriores, todo lo cual ha hecho poner en duda la validez del indicador tradicional de retencin en cohorte. Naciones Unidas considera que esa forma de elaborar el indicador requiere asumir varios supuestos que son difciles de sostener y conducen a sobreestimaciones o subestimaciones que inducen evaluaciones y polticas posiblemente equivocadas38 . Por ello propone una nueva metodologa para encontrar la que denomina tasa de supervivencia al quinto grado de educacin primaria, con la cual se puede tener ms certeza acerca de la eficiencia real de un sistema educativo medido de acuerdo con los resultados finales del trnsito por la escuela. El procedimiento para obtener el nuevo indicador consiste en utilizar los datos de poblacin de 15 aos o ms que ha terminado la educacin primaria y con basa en ello proyectar la posibilidad de conclusin del nivel educativo por parte de la poblacin que se encuentra actualmente matriculada, por grupos quinquenales de edad. En esta forma se pueden establecer las condiciones de ingreso a la educacin que conduzcan a la universalizacin de ella. Aceptando las dudas acerca de la confiabilidad del indicador tradicional de retencin y con el propsito de encontrar nuevos caminos para medir el resultado final del sistema educativo sobre la poblacin, se presentan en este trabajo dos alternativas: la primera consiste en observar histricamente el volumen de estudiantes que concluye la educacin primaria, secundaria y media y cuantificar su crecimiento anual a lo largo de un perodo determinado. La segunda fija su atencin en los efectos que la escolarizacin produce en el nivel educativo de la poblacin; para ello se observa en un ao dado la distribucin de la poblacin de acuerdo con los niveles escolares alcanzados, los cuales son resultado de la eficiencia interna del sistema educativo sobre las cohortes de poblacin que culminan los diferentes niveles escolares.
b. Poblacin que culmina la educacin bsica y media
El cuadro No. 9 presenta el nmero de estudiantes matriculados y que culmina los grados quinto, noveno y once de la educacin primaria, secundaria y media de las zonas urbana y rural en el perodo comprendido entre los aos 1991 y 2003.
38
UNESCO. La conclusin universal de la educacin primaria en Amrica Latina: Estamos realmente tan cerca? Informe regional sobre Objetivos de Desarrollo del Milenio vinculados a la educacin. Santiago de Chile, octubre 2004.
78
La primera observacin que surge de esta informacin es que la mayor proporcin de estudiantes que termin su nivel educativo en 1991 correspondi a primaria (50.0%) seguida de secundaria (28.2%), dejando en ltimo lugar a educacin media (21.8%). Trece aos despus, en 2003 el orden es el mismo por niveles educativos aunque presenta ligeras variaciones por cuanto la participacin de primaria disminuye a 48.4% y la de media aumenta a 22.7%, mostrando un mayor flujo de estudiantes por el sistema escolar ya que un nmero ms alto de quienes aprueban la bsica primaria y la bsica secundaria acceden a la media y culminan este nivel educativo.
CUADRO NO. 9 NMERO DE
ESTUDIANTES QUE TERMINAN LA EDUCACIN PRIMARIA, SECUNDARIA Y MEDIA
1991 2003
Fuente: Clculos del autor con base en DANE y Formulario C-600
Otra observacin surge de la comparacin entre la proporcin en el crecimiento de los estudiantes que terminan los tres niveles educativos a lo largo del perodo analizado y la proporcin en el crecimiento de la poblacin en edad escolar, siendo el primero considerablemente mayor que el de la poblacin. En efecto, mientras entre 1992 y 2003 el nmero de egresados de primaria creci 50.6%, el de secundaria 43.8% y el de media 57.9%, el crecimiento de la poblacin slo fue de 12.4% (ver cuadro No. 1). El nmero de egresados, sin embargo, no mantiene una lnea ascendente continua. Es preocupante observar que el nmero total de personas que culmina la educacin media interrumpi su ritmo de crecimiento en 1999 al bajar en relacin con el obtenido el ao anterior y que, a pesar de los crecimientos logrados en los aos siguientes, en 2003 todava no se haba recuperado el volumen de egresados de 1998. Estas variaciones en el crecimiento podran estar indicando una tendencia a la prdida de eficiencia del sistema educativo contradiciendo de esta manera las
79
ganancias que pudieran encontrarse con la medida de escolarizacin bruta o escolarizacin neta. El grfico No. 6 muestra que el comportamiento de este indicador es similar al que presenta la tasa efectiva de escolarizacin determinado por el nmero de aprobados. El crecimiento que muestra el grfico llega hasta 1998, para decrecer entre 1999 y 2000; de 2001 a 2003 el crecimiento es diferenciado entre el nmero de personas que termina la educacin bsica y el de quienes culminan la media presentndose un aumento de la distancia en contra de los egresados de la media.
GRFICO NO. 6 NUMERO DE ESTUDIANTES QUE TERMINAN
LA EDUCACION BASICA Y LA EDUCACION MEDIA
Fuente: Clculos del autor con base en DANE y Formulario C-600
c.
Nivel educativo de la poblacin
Se entiende que han alcanzado el nivel de educacin media completa quienes en la Encuesta de Calidad de Vida informan haber culminado dicho nivel, estar cursando o haber cursado la educacin superior en forma incompleta o haber obtenido un ttulo de una institucin de educacin superior cualquiera sea la modalidad o el nivel, tcnico, tecnolgico, universitario o de postgrado. Pues bien, de acuerdo con el grfico No. 7, en el ao 2003 el 37% de la poblacin colombiana de 18 aos y ms tiene el nivel de educacin media completa, incluyendo en dicho porcentaje a quienes cursaron superior incompleta y superior completa; este es el efecto neto que ha producido el sistema educativo sobre la poblacin y con el cual se pueden evaluar sus logros reales. Si se quiere medir la situacin tomando como parmetro la educacin bsica de nueve grados, se encuentra que en esta condicin se encuentra el 43% pues el dato anterior se debe adicionar con el 2% de la poblacin con educacin media incompleta y el 4% con educacin bsica completa.
80
GRFICO NO. 7 NIVEL EDUCATIVO DE LA POBLACION DE 18 AOS Y MS 1997 Y 2003
Fuente: Clculos del autor con base en Encuesta de Calidad de Vida 1997 y 2003
Las cifras anteriores son alarmantes por cuanto muestran que al pas le falta ms de la mitad del camino en la va de cumplimiento del mandato constitucional de conseguir la universalizacin real de la educacin bsica; un poco ms lejos se halla del cumplimiento del mandato constitucional que reconoce la educacin como derecho fundamental de los nios, lo cual prolonga la obligacin del Estado de brindar educacin hasta los 17 aos, perodo que permite cursar la educacin media completa a los menores de 18 aos. Sin embargo, se observan avances al comparar los resultados obtenidos en el ao 2003 con la situacin de 1997. En este ltimo, tan slo el 29.4% de la poblacin mayor de 18 aos era bachiller, para el ao 2003 este porcentaje se supera en casi 7 puntos porcentuales. Igualmente, el porcentaje de personas con educacin bsica aumento al pasar de 37.3% en 1997 a 43.3% en 2003. Naturalmente, los efectos que se observan sobre el nivel educativo de la poblacin son el producto acumulado de la accin del sistema educativo. El cuadro No. 10 muestra el aporte histrico de diferentes cohortes que han pasado por el sistema educativo y que conforman cinco grupos etarios. El caso ms significativo y de mayor aporte promedio se observa en el grupo de 23 a 27 aos, pues 54.39% del mismo curs la media y la superior completa o incompleta. El grupo de 18 a 22 aos aporta 51.62%, participacin que aumentar al concluir su educacin las personas de este grupo de edad que todava se encuentran cursando estudios superiores. Este grupo es el que muestra mayor aporte promedio a la participacin de la educacin media completa en el nivel educativo de la poblacin en 2003. Para tener un punto de referencia que permita comprender el efecto de las polticas que surgen de la Constitucin de 1991, es bueno indicar que la poblacin de 18 a 23 aos en 2003 se encontraba en los grados 1 a 5 en 1992 y se vio bene-
81
ficiada con el impuls que el Estado ofreci al sector educativo; algo similar ocurre con la poblacin de 23 a 27 aos. Por ello el promedio de participacin que para los dos grupos etarios de 28 a 32 y de 33 a 37 es de 22 y 21 por ciento, sube a 30 y 34 por ciento para los grupos que estamos analizando.
CUADRO NO. 10 NIVEL EDUCATIVO DE LA POBLACION DE 18 AOS Y MAS SEGN RANGO DE EDAD- 2003
Fuente: Clculos del autor con base en Encuesta de Calidad de Vida 2003
Hasta aqu se han mostrado los efectos positivos del sistema escolar sobre el nivel educativo de la poblacin. Naturalmente que, como en los dems indicadores estudiados, la situacin colombiana est lejos de ser la mejor, pues el hecho de que ms de la mitad de la poblacin (57%) no haya cursado la bsica completa y parte de esta (8.46%) ni siquiera haya alcanzado a ingresar al primer grado de primaria, muestra la existencia de un dficit educativo de altas proporciones que convoca a formular polticas educativas de mayor impacto en la sociedad para lograr progresivamente la universalizacin de la educacin bsica y media con calidad.
3.2.3 Derecho a la calidad
Por mandato constitucional corresponde al Estado velar por la calidad de la educacin. En desarrollo de este mandato, la Ley General ordena al Estado atender en forma permanente los factores que favorecen la calidad y el mejoramiento de la educacin para lo cual se han creado diferentes mecanismos de estmulo y de evaluacin que deben dar cuenta de los logros de las polticas educativas. Sin excepcin, los planes nacionales de desarrollo han mostrado en sus diagnsticos las deficiencias en la calidad de la educacin, medida por pruebas nacionales e internacionales, y se han propuesto elevarla como condicin necesaria de equidad y aporte al progreso nacional. En la actualidad existen dos instrumentos de cobertura nacional especializados en la medicin de la calidad de la educacin: las Pruebas Saber y los Exmenes de Estado. Las primeras, despus de cumplir un proceso experimental y de apli-
82
caciones limitadas, se han expandido y ampliado su cobertura a escala nacional. Las segundas presentan una larga tradicin de aplicacin en el pas. Las Pruebas Saber evalan las competencias matemticas, comunicativas, cientficas y ciudadanas que desarrollan las instituciones escolares en sus educandos de acuerdo con los niveles de logro alcanzados segn los estndares acordados para las diferentes reas. Su aplicacin es censal para los grados quinto y noveno de educacin bsica. Los Exmenes de Estado, en su versin actual, evalan las competencias logradas al finalizar la educacin media en las reas de biologa, filosofa, fsica, geografa, historia, lenguaje, matemticas y qumica. Sus resultados dan informacin para el ingreso a la educacin superior y constituyen una medida para interpretar el estado de desarrollo educativo de las instituciones escolares, de los municipios, de los departamentos y del pas. Las Pruebas Saber, en la parte referida a las competencias ciudadanas, permiten aproximarse a comprender la contribucin de la escuela a la formacin de capital social en la perspectiva de los derechos humanos. De otra parte, las Pruebas Saber y los Exmenes de Estado conforman un continuun que permite observar la calidad de la formacin de capital humano en Colombia en la parte previa a la educacin superior, en cuanto se refieren en ambos casos a competencias asociadas con reas del conocimiento.
a. Formacin de capital social: competencias ciudadanas
Partiendo de reconocer la importancia de los derechos humanos como objetivo fundamental de la educacin y en desarrollo de las polticas requeridas para elevar la calidad de esta, el Ministerio de Educacin Nacional formul los estndares bsicos de competencias ciudadanas, las cuales se enmarcan en la perspectiva de derechos y brindan herramientas bsicas para que cada persona pueda respetar, defender y promover los derechos fundamentales, relacionndolos con las situaciones de la vida cotidiana en las que estos pueden ser vulnerados, tanto por las propias acciones, como por las acciones de otros39 . Define el Ministerio las competencias ciudadanas como el conjunto de conocimientos y de habilidades cognitivas, emocionales y comunicativas que, articulados entre s, hacen posible que el ciudadano acte de manera constructiva en la sociedad democrtica. El estmulo a la fundamentacin y consolidacin de competencias ciudadanas en los nios y jvenes en el espacio acadmico de actividad formativa no est ligado necesariamente a la organizacin curricular; es un compromiso integral de la institucin y de toda la comunidad educativa. El hecho de no constituir un rea obligatoria y fundamental del conocimiento y de la formacin no es obstculo para
39
Ministerio de Educacin Nacional. Estndares bsicos de competencias ciudadanas. Formar para la ciudadana s es posible. Lo que necesitamos saber y saber hacer. Bogot, 2003.
83
que su contenido se pueda incorporar transversalmente a todas las reas del currculo y a las diferentes actividades escolares. Para verificar la accin de la escuela en este terreno, las Pruebas Saber se encargan peridicamente de evaluar las competencias a travs de la medicin de siete componentes: conocimientos en ciudadana, actitudes hacia la ciudadana, acciones ciudadanas, ambientes democrticos, procesos cognitivos, manejo de emociones y empata. La primera aplicacin censal de la evaluacin se realiz en los aos 2002 y 2003 para todos los escolares de los grados quinto y noveno del pas, es decir, para quienes terminaron los ciclos de primaria y secundaria en los calendarios A y B: 629.683 estudiantes del grado quinto, y 404.366 del grado noveno. Para su valoracin se construy una escala con tres categoras de desempeo, bajo, medio y alto, en las cuales se ubican los estudiantes de acuerdo con los puntajes obtenidos: entre 0 y 30 puntos, bajo, entre 31 y 70 puntos, medio, y entre 71 y 100 y ms puntos, alto. Es de esperar que los puntajes en el caso de las competencias ciudadanas tiendan a 100 (desempeo alto superior a 71). Debido a que las competencias sobre conocimientos en ciudadana se encuentran directamente relacionadas con los derechos humanos, se presentan a continuacin los resultados obtenidos en estas pruebas; luego se muestran los resultados obtenidos en los dems componentes.
Conocimientos en ciudadana
Este componente responde directamente a las competencias ciudadanas que, con referencia a los derechos humanos, sealan los estndares entregados por el Ministerio de Educacin Nacional: conocimiento sobre derechos humanos, convivencia y paz, participacin y responsabilidad democrtica, y pluralidad, identidad y valoracin de las diferencias. De acuerdo con ello se espera que, gradualmente, los estudiantes a lo largo de su vida acadmica adquieran competencias para valorar la convivencia ciudadana, el respeto por s mismo y por los dems, asumir de manera pacfica y constructiva los conflictos cotidianos, proteger los derechos de las nias y los nios, contribuir a la convivencia en el medio escolar y en la comunidad, construir relaciones pacficas y participar en la construccin de iniciativas y proyectos a favor de la no-violencia. Igualmente, la escuela debe brindar oportunidades para participar en el logro de metas comunes, identificar y rechazar las situaciones en las que se vulneren los derechos fundamentales, liderar iniciativas democrticas con criterios de justicia, solidaridad y equidad, as como conocer y usar los mecanismos constitucionales de participacin. De la misma manera, la escuela debe ser lugar privilegiado para identificar y respetar las diferencias y semejanzas con los dems, rechazar situaciones de exclusin o discriminacin en la familia, con los amigos, en la comunidad, en la escuela
84
y en el municipio, analizar crticamente las situaciones que pueden favorecer las discriminaciones, comprender las consecuencias negativas para la sociedad, expresar rechazo ante toda forma de discriminacin o exclusin social y hacer uso de mecanismos democrticos para la superacin de la discriminacin y el respeto a la diversidad. El cumplimiento de estos propsitos se observa en los grficos 8 y 9 que contienen la informacin sobre los resultados obtenidos por los grados quinto y noveno:
GRFICO NO. 8 PORCENTAJE
DE ESTUDIANTES EN EL COMPONENTE DE CONOCIMIENTOS EN CIUDADANA, POR COMPETENCIAS CIUDADANAS Y CATEGORA DE DESEMPEO
2002-03
GRADO 5
GRADO 9
85
La informacin de derechos humanos, convivencia pacfica, participacin democrtica y pluralidad y valoracin de las diferencias muestra que en promedio, ms del 50% de los estudiantes de 5 grado y cerca del 50% de los de 9, se ubican en la categora de desempeo medio y bajo en conocimientos en ciudadana. Esto quiere decir que ms de la mitad de 1.034.049 estudiantes de educacin pblica y privada del pas que se encuentra en edades alrededor de los 11 y de los 15 aos presenta deficiencias significativas en la apropiacin de competencias sobre las cuales se ha propuesto la escuela formar a los ciudadanos para tener desempeo adecuado en la vida social, productiva y familiar, aspectos que segn los estndares deban ser de dominio total por parte de los alumnos. Podra considerarse que la prueba aplicada no tiene an el grado de madurez requerida para cumplir los objetivos que se persiguen y que la aplicacin de los estndares est distante de los ptimos que demanda una actividad que por principio debe insertarse en la cultura escolar y contar con la participacin activa de todos; ello no obsta para evidenciar la necesidad impostergable de incorporar a la poltica educativa y a las actividades formativas de la poblacin del pas, contenidos, mtodos y acciones que fundamenten en la perspectiva de los derechos humanos la misin acadmica de las instituciones educativas.
Actitudes hacia la ciudadana, acciones ciudadanas, ambientes democrticos, procesos cognitivos, manejo de emociones, empata.
Las fallas protuberantes indicadas antes se agudizan al observar los resultados obtenidos en los dems componentes de las competencias ciudadanas evaluados por las Pruebas Saber. Para una comprensin amplia de la situacin, se presentan los resultados obtenidos en cada componente de desempeo de las competencias ciudadanas, segn las categoras alto, medio y bajo, tomando como referente de los resultados los propsitos de cada prueba como los describe la Evaluacin Saber:40 Actitudes hacia la ciudadana: Busca identificar qu tan comunes son ciertas creencias y actitudes relacionadas con cada uno de los tres grupos de estndares de competencias: convivencia pacfica, la participacin democrtica y la valoracin de la diversidad. Este anlisis podr llevar al desarrollo de actitudes y creencias alternativas que sean ms favorables a una convivencia democrtica y respetuosa de las identidades y derechos de todos.
CUADRO NO. 11 PORCENTAJE
DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESENMPEO EN EL COMPONENTE ACTITUDES HACIA LA CIUDADANA
Fuente: http://www.mineducacin.gov.co
40
http://www.mineducacin.gov.co: 8080/saber/componentes.php
86
Acciones ciudadanas: Evalan qu tan comn es que los estudiantes realicen acciones que favorecen la convivencia pacfica, la participacin democrtica, el respeto a los derechos humanos y la diversidad.
CUADRO NO. 12 PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPENO EN EL COMPONENTE ACCIONES
CIUDADANAS
Ambientes democrticos: este componente no evala competencias de los estudiantes. En cambio, se trata de evaluar las percepciones que tienen los estudiantes sobre los contextos y ambientes en los que se desenvuelven en la cotidianidad. Por ejemplo, qu tanto los estudiantes consideran que en su familia, en su grupo de amigos, en su aula o en su institucin educativa se promueven la convivencia, los derechos humanos, la participacin democrtica y la valoracin de la diversidad.
CUADRO NO. 13 PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPENO EN EL COMPONENTE AMBIENTES
DEMOCRTICOS
Procesos cognitivos. Evalan algunas de las competencias cognitivas definidas en los estndares, tales como la toma de perspectiva y la interpretacin de las intenciones. La toma de perspectiva es la habilidad para ponerse mentalmente en la posicin del otro y comprender su punto de vista, permitindole tomar decisiones adecuadas en situaciones de conflicto al considerar las diversas perspectivas que todas las personas involucradas pueden tener sobre la misma situacin. La interpretacin de intenciones se refiere a la capacidad para identificar adecuadamente las intenciones que puede haber detrs de las acciones de los dems y no suponer, de manera errada, que las otras personas tienen la intencin de hacer dao cuando no hay razones objetivas para pensarlo.
CUADRO NO. 14 PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPENO EN EL COMPONENTE
PROCESOS COGNITIVOS
87
Manejo de emociones. Se pretende evaluar las habilidades de los estudiantes para identificar sus propias emociones, controlar la intensidad de las mismas y expresarlas adecuadamente.
CUADRO NO. 15 PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPENO EN EL COMPONENTE MANEJO
DE EMOCIONES
Empata. Se evala la capacidad del estudiante para experimentar sentimientos iguales o parecidos a los que est sintiendo otra persona (o inclusive un animal). Los estudiantes con puntajes altos en esta seccin de la prueba comprenden los sentimientos de quienes sufren o estn en desventaja, sienten compasin y se preocupan por el bienestar de los dems, se sienten mal cuando hacen dao o cuando no actan para aliviar el sufrimiento de otros y se sienten orgullosos cuando actan en beneficio de los dems o de la comunidad.
CUADRO NO. 16 PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPENO EN EL COMPONENTE EMPATA
Los grficos 9 y 10 presentan una sntesis de los anteriores componentes; los resultados muestran que slo en el componente de procesos cognitivos una proporcin alta de estudiantes de noveno grado, el 66.08%, se ubic en la categora de desempeo alto, es decir, obtuvo puntajes superiores a 71. En los dems componentes el desempeo alto no alcanz a cubrir al 40% de los escolares examinados. En el caso de ambientes democrticos slo el 1.22% de los estudiantes de 5 grado y el 7.89% de los de 9 grado obtuvo desempeo alto. Los resultados de las pruebas en todos los componentes de competencias ciudadanas dan cuenta del ambiente adverso a los derechos humanos en que se desenvuelve la escuela colombiana. Esta situacin requiere la mayor atencin por parte del Estado; es evidente que no basta formular estndares y realizar pruebas; se hace imperativo crear ambientes favorables a una nueva educacin respetuosa y practicante de los derechos humanos, capacitar a los docentes y directivos escolares, crear en la prctica las comunidades educativas que fueron establecidas por la Ley General de Educacin, modificar mtodos, espacios y tiempos escolares, en fin, reconocer que la educacin es ante todo un derecho de la persona.
88

DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPEO EN LAS PRUEBAS DE COMPETENCIAS CIUDADANAS
2002-03 GRADO 5

DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPEO EN LAS PRUEBAS DE COMPETENCIAS CIUDADANAS
2002-03 GRADO 9
89
Frente a la situacin anterior podran presentarse algunos atenuantes, teniendo en cuenta que la prctica pedaggica asociada con las competencias ciudadanas no surge a raz de la publicacin de los estndares; de tiempo atrs, las instituciones educativas venan preocupadas por contribuir, desde los temas curriculares o mediante la formulacin y desarrollo de proyectos especficos, a la formacin de ciudadana en la escuela, a la creacin y fortalecimiento de valores de solidaridad, de confianza, de convivencia, de respeto al otro, de reconocimiento de la diversidad, de aceptacin de la multiculturalidad y de muchos otros aspectos considerados centrales en la formacin para contribuir a la formacin de una cultura de la paz y a la defensa y respeto de los derechos humanos. Estas actividades se multiplicaron como consecuencia de los principios inscritos en la Constitucin Poltica y como reaccin al incremento de la violencia en el pas. El Foro Nacional sobre competencias ciudadanas realizado en el ao 2004 sirvi para registrar un nmero de proyectos y de experiencias significativas que se vienen realizando. Tambin constituye una base indispensable para evaluar las falencias que presentan los estndares de competencias ciudadanas, as como las grandes diferencias que subsisten entre el discurso de las competencias y la prctica de ellas. La evaluacin de estos proyectos y el conocimiento directo que se tiene de muchos de ellos indica que existen instituciones escolares, maestros, directivos docentes y comunidades educativas comprometidos a fondo con el tema de los derechos humanos y obteniendo resultados altamente favorables para la formacin ciudadana. Sin embargo, por alto que sea el nmero de proyectos, su extensin es limitada, no cambia los resultados mostrados antes y no logra impactar todo el sistema escolar conformado en el ao 2003 por 48.867 establecimientos oficiales y 23.539 privados.41 De todos modos, el camino iniciado hacia la formacin en competencias ciudadanas reviste mxima importancia y puede ser una de las vas que se utilicen para hacer visible en el ejercicio del derecho a la educacin para todos, el respeto de los derechos humanos en la educacin, la formacin para los derechos humanos y la prctica de los derechos humanos desde la educacin, teniendo en cuenta que los estndares comprometen a los docentes y a los directivos escolares como practicantes de los derechos humanos y educadores por el ejemplo. Tal vez por ello, un asistente al foro mencionado anteriormente sostuvo que si un nio recibe educacin pero no buena formacin en ciudadana, puede llegar a ser causa de dao para otros, aunque est educado en toda la parte acadmica y otro afirm que la formacin ciudadana a nivel escolar se fundamenta precisa-
41
Fuente: http://www.dane.gov.co Nmero de establecimientos (jornadas) por sector, 2003.
90
mente en la accin, no en la racionalidad. Y, si bien la razn es importante, son ms importantes las emociones. Tenemos que apelar a las emociones42 .
b. Formacin de capital humano
El concepto de capital humano est asociado, principalmente, con la apropiacin y uso de conocimiento que hacen las personas a lo largo de la vida; la formacin de este capital ha sido labor de la educacin en sus diversas formas de expresin, en particular la que se ofrece a travs de los aparatos escolares. Entre las funciones que la Constitucin colombiana le encarga a la educacin estn las de buscar el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la tcnica y a los dems bienes y valores de la cultura, y formar en la prctica del trabajo y la recreacin, para el mejoramiento cultural, cientfico, tecnolgico y para la proteccin del ambiente. Evaluar los logros en la formacin de capital humano es la tarea principal de los Exmenes de Estado y uno de los mtodos para dar cuenta pblica de la calidad de la educacin. Estos exmenes tienen por propsito servir de criterio para ingresar a la educacin superior, actuar como elemento acadmico para orientar la opcin profesional de los estudiantes y apoyar los procesos de autoevaluacin y mejoramiento de las instituciones escolares. El Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior ICFES , presenta un recorrido de ms de 35 aos de experiencia en el desarrollo de este tipo de pruebas; las que aplica actualmente son producto de las reformas introducidas con posterioridad a la promulgacin de la Constitucin de 1991 y a las normas que la desarrollan, especialmente la Ley General de Educacin (Ley 115 de 1994). Consecuencia de estas reformas y de las innovaciones introducidas mediante el establecimiento de nuevos lineamientos curriculares, de indicadores de logro y de estndares bsicos de competencias en las reas del conocimiento, a partir del ao 2000 las pruebas que se realizan pretende evaluar las competencias interpretativas, argumentativas y prepositivas definidas por el ICFES as43 :
Acciones de tipo interpretativo
Comprenden las acciones orientadas a encontrar el sentido de un texto, de una proposicin, de un problema, de una grfica, de un mapa, de un esquema, de los argumentos en pro o en contra de una teora o de una propuesta, entre otras; es decir, se funda en la reconstruccin local y global de un texto.
42
43
Ministerio de Educacin Nacional. Foro Nacional Competencias Ciudadanas. Experiencias para aprender. Octubre 27, 28 y 29 de 2004. Pginas 88 y 91. ICFES, MEN. Nuevo Examen de Estado para ingreso a la educacin superior. Propuesta General. S.f.
91
Acciones de tipo argumentativo
Involucran todas aquellas acciones que tienen como fin dar razn de una afirmacin y que se expresan en la explicitacin de los por qu de una proposicin, en la articulacin de conceptos y teoras con el nimo de justificar una afirmacin, en la demostracin matemtica, en la conexin de reconstrucciones parciales de un texto que fundamenten la reconstruccin global, en la organizacin de premisas que sustentan una conclusin, en el establecimiento de relaciones causales, etc.
Acciones de tipo propositito
Hacen referencia a las acciones de generacin de hiptesis, de resolucin de problemas, de construccin de mundos posibles a nivel literario, de establecimiento de regularidades y generalizaciones, de proposicin de alternativas de solucin a conflictos sociales, de elaboracin de alternativas de explicacin a un evento, a un conjunto de eventos, o a una confrontacin de perspectivas presentadas en un texto, etc. Es evidente la importancia de los Exmenes de Estado y la necesidad de observar sus resultados a travs de las diversas aplicaciones para conocer la efectividad de las polticas pblicas relacionadas con la calidad de la educacin; en este caso, el anlisis histrico se limita a los resultados obtenidos en los aos 2000 y 2004 debido a que en este perodo la evaluacin est fundamentada en competencias. El cuadro 17 muestra los porcentajes de estudiantes que se ubican en cada uno de los niveles y rangos en que el ICFES agrupa a quienes presentan los Exmenes de Estado y seala las diferencias ocurridas en los dos aos analizados.
CUADRO NO. 17 EXMENES DE ESTADO CALENDARIO A PORCENTAJE DE ESTUDIANTES EN CADA NIVEL Y RANGO POR PRUEBA 2000 2004
Fuente: http://www.icfes.gov.co
92
En los niveles bajo y medio bajo la diferencia negativa, es decir, la disminucin del porcentaje de estudiantes que en 2004 se ubican en este nivel, indica una situacin de mejoramiento y progresividad de la calidad de la educacin por cuanto significa que un grupo de estudiantes dej su condicin deficitaria para aumentar la proporcin de quienes se ubican en los niveles medio alto y alto que es lo deseable para demostrar que se han adquirido las competencias propuestas. En caso contrario, cuando el signo de la diferencia entre dos aos es positivo para aquellos niveles, es decir, cuando aumenta el porcentaje en bajo y medio bajo, la situacin indica empeoramiento y regresividad en la calidad de la educacin, pues la consecuencia es que disminuye la participacin en medio alto y/o alto, o sea, entre quienes obtiene ms de 46 puntos en la pruebas de competencias. Sobra decir que, en trminos generales, se toman como resultados aceptables y ptimos los que se encuentran en los niveles medio alto y alto que corresponden a los rangos que se organizan a partir de 46 puntos en cada una de las pruebas; los rangos medio bajo y bajo, o con puntajes menores a 46, se consideran deficitarios como resultado del proceso de adquisicin de competencias Previas estas precisiones metodolgicas se analizan a continuacin los resultados de los aos 2000 y 2004 correspondientes al calendario A presentados, en el primer caso, por 354.749 estudiantes y, en el segundo, por 366.666. Limitando la observacin a los niveles medio bajo y medio alto, en los cuales se ubica la mayor parte de la poblacin, se tiene la siguiente evolucin de los resultados entre los aos 2000y 2004:
Competencias en ciencias naturales
La situacin en ciencias naturales muestra que slo biologa presenta crecimiento al pasar en el nivel medio-alto de 49.05% en 2000 a 56.53% en 2004; en el caso de fsica, la cada es alarmante pues la participacin de estudiantes en el nivel medio alto disminuy, entre 2000 y 2004, en 20.11 puntos bajando de 54.58% en 2000 a 34.47% en 2004; igualmente alarmante para la formacin de los colombianos es el caso de qumica, rea en la cual la cada fue de 42.18%, ya de por s deficiente, a 23.41% en el mismo perodo. Las competencias se evalan con referencia a un criterio, cuyo parmetro de calificacin es un estndar de desempeo preestablecido,44 y tienen su propia contextualizacin y denominacin en cada una de las disciplinas. En ciencias naturales las pruebas de biologa, fsica y qumica evalan: la competencia para plantear hiptesis y regularidades que engloban las acciones que permiten proponer nuevas relaciones a partir de una situacin dada, explicar dichas relaciones, encontrar un patrn que vincule diferentes situaciones y pro44
ICFES. Subdireccin Acadmica, Grupo de Divulgacin de resultados. Clasificacin de los planteles de educacin media del pas a partir de los resultados de los estudiantes en el Examen de Estado para ingresar a la educacin superior. 2000.
93
poner nuevos problemas; la competencia para establecer condiciones la cual engloba todas las acciones que permiten plantear un problema, ubicarlo en un referente terico y seleccionar elementos para su anlisis y solucin; la competencia para interpretar situaciones, la cual incluye la interpretacin grfica y dems acciones orientadas a la comprensin de situaciones-problema en ciencias.
Competencias matemticas
En matemticas la cada en el nivel medio-alto entre 200 y 2004 fue dbil pues pas de 25.64% a 24.11%, pero el resultado de ambos aos es desastroso: slo una cuarta parte de los estudiantes obtiene resultados considerados aceptables en este nivel, es decir, entre 46 y 70 puntos sobre 100 en los dos aos analizados. Visto de otra manera quiere decir que cerca del 80.0% de los estudiantes que presentaron la prueba en el ao 2004 se ubican en los rangos medio bajo y bajo. En la evaluacin de competencias matemticas se consideran tres aspectos: el conocimiento matemtico escolar, las situaciones matematizables y la comunicacin matemtica, que corresponden a las competencias interpretativa, argumentativa y prepositiva; de acuerdo con el ICFES estos aspectos y competencias:
En interpretacin se evidencian cuando es necesario realizar traducciones entre formas de representacin diversas; identificar los elementos matemticos involucrados en una situacin problema; enunciar alguna caracterstica, relacin propiedad o regla que describa una situacin. En argumentacin se manifiestan cuando la situacin problema exige la validacin de la afirmacin ante la informacin dada en diversas formas de representacin; cuando se exige hacer explcitas las relaciones de necesidad y suficiencia de las condiciones dadas; ante la necesidad de hacer explcitas conexiones o encadenamientos que permiten llegar a una conclusin o platear un procedimiento especfico. En el aspecto propositivo se evidencian cuando se explicitan generalizaciones, conjeturas, deducciones o conclusiones que requieren ir ms all de las condiciones o la informacin expuestas en la situacin. Involucran la interpretacin ante proyecciones, basada en cambio de condiciones, el establecimiento de regularidades, la identificacin de condiciones invariantes y el planteamiento de inferencias partiendo de las caractersticas o propiedades de los datos analizados.
Competencias en ciencias sociales
En ciencias sociales, las competencias interpretativa, argumentativa y propositiva en historia, filosofa y geografa evalan el uso, la funcin o el sentido que el estudiante da a los conocimientos bsicos en el rea y la manera como los articula entre s y con determinados contextos para comprender el mundo social45 . Los resultados en Historia en 2004 se encuentran repartidos por igual entre los niveles medio bajo y medio alto; en Geografa son considerablemente altos
45
ICFES. Subdireccin Acadmica. Grupo de Divulgacin de resultados. Qu evalan las pruebas? 2001
94
pues 79.55% de los examinados estn en el nivel medio alto y alto. En comparacin con el ao 2000, se elev en forma considerable la calidad de los resultados en geografa (+35.23 puntos porcentuales) e historia (+11.88). En ciencias sociales el dficit se presenta en filosofa con una participacin superior al 50% en los niveles medio bajo y bajo en los cuales se ubica el 57.76% de la poblacin; entre 2000 y 2004 se present disminucin en filosofa pues el porcentaje de estudiantes en el nivel medio alto cay de 48.96 a 43.38.
Competencias en lenguaje
La situacin en el rea de lenguaje es la ms favorable en el campo de las competencias pues 84% de los examinados se ubica en los niveles medio alto y alto, en las pruebas del calendario A de 2004, con crecimiento de 19.9% entre 2000 y 2004. La prueba de Lenguaje evala la competencia comunicativa del estudiante como su capacidad para comprender, interpretar y analizar diferentes tipos de texto que circulan en la escuela y fuera de ella: narrativos, argumentativos, expositivos, grficos, etc. El grfico No. 11 permite observar y comparar los resultados y la variacin en los mismos de acuerdo con las pruebas presentadas en los aos 2000 y 2004. A lo ya anotado se puede agregar el vaco que muestra la parte correspondiente al nivel y rango Alto.
GRFICO NO. 11 PORCENTAJE DE ESTUDIANTES EN CADA NIVEL SEGN REA EXMENES DE ESTADO - ICFES
95
El recorrido realizado alrededor del tema de la calidad de la educacin bsica y media, evaluado segn los resultados de las Pruebas Saber en el campo de las competencias ciudadanas, y de los Exmenes de Estado en las reas de ciencias naturales y matemticas y de ciencias socales y lenguaje muestra una situacin ampliamente deficitaria en Colombia, la cual ha sido identificada en todos los planes nacionales de desarrollo sin que se hayan logrado progresos significativos en la formacin de los colombianos para contribuir al enriquecimiento del capital social y del capital humano, indispensables para obtener mejores condiciones de vida. Es imperativo que la formulacin de polticas pblicas en educacin, y la accin estatal en este sector, tenga en cuenta que la educacin sin calidad para la mayora de la poblacin contribuye a aumentar la brecha entre los grupos sociales, a concentrar el acceso a los bienes de la cultura y de la modernidad, a producir exclusin social en todos los campos de la vida humana y es factor que atenta contra los derechos humanos y limita el disfrute de los derechos civiles y polticos y de los derechos econmicos, sociales, culturales y colectivos. Estableciendo relacin entre el derecho a la calidad de la educacin y las dems dimensiones del derecho a la educacin, es preciso recordar que segn la Convencin sobre los Derechos del Nio, la educacin va ms all del acceso a la escolarizacin formal, para abarcar el derecho a una calidad especfica de educacin y el amplio rango de experiencias de vida y procesos de enseanza aprendizaje que permiten a los nios y nias, individual y colectivamente, desarrollar sus personalidades, talentos y habilidades y vivir una vida completa y satisfecha con la sociedad46 . Por su parte, el informe regional de UNESCO para Amrica Latina al hacer la pregunta acerca de si estamos realmente tan cerca de lograr la educacin primaria universal? Termina reconociendo avances en cobertura pero lamentando los precarios niveles de logro acadmico y reconociendo que alcanzar aprendizajes relevantes es la tarea central de los sistemas educativos; a ello deben estar dirigidas la orientacin, las formas de gestin, las dinmicas implicadas y las formas de accin de los sujetos que participan en los procesos educativos para evitar que con el tiempo, como viene sucediendo, la brecha del conocimiento se haga cada vez mayor.47
46
47
Naciones Unidas. Consejo Econmico y Social. Los Derechos econmicos, Sociales y Culturales. El Derecho a la Educacin. Informe del Relator Especial sobre el Derecho a la Educacin. Vernor Muoz Villalobos. 17 de diciembre de 2004 UNESCO. La conclusin universal de la educacin primaria en Amrica Latina: Estamos realmente tan cerca? Informe regional sobre Objetivos de Desarrollo del Milenio vinculados a la educacin. Santiago de Chile, octubre 2004.
96
c.
Factores asociados al logro
Naturalmente que los resultados de la educacin en calidad no son responsabilidad exclusivamente de la escuela; en ellos influyen tanto factores institucionales como factores relacionados con la educabilidad de la poblacin que se acoge en los centros educativos. Los factores institucionales comprenden las condiciones materiales de disponibilidad fsica y organizacional, el ambiente y la cultura escolar; la educabilidad se refiere al capital cultural que aporta el estudiante, la voluntad de aprender con que asiste a su formacin, los antecedentes familiares econmicos, sociales y culturales que lo acompaan. Frente a estos factores entra la escuela a actuar con su capacidad propia para convertir la educabilidad del estudiante y la enseabilidad de los saberes en bienes pedaggicos que logren los objetivos propuestos por las normas educativas, sus fines y objetivos, dentro de contextos de poltica social aplicados a los grupos ms desfavorecidos de la poblacin. Los resultados escolares constituyen, entonces, un producto tanto de la accin educativa como de la accin social del Estado concentrada en el sector educativo de manera integral o compartida con otros sectores que tienen responsabilidades indisolubles con la escuela, pues se encargan del mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin. Diversos estudios se han ocupado en evaluar el efecto de los factores asociados al logro cognitivo o al logro acadmico de la educacin; la cobertura de los mismos ha sido de tipo regional aplicados especialmente en Bogot en los aos noventa del siglo anterior; otros ms recientes han hecho parte de estudios nacionales o locales dedicados a analizar temas particulares de la educacin a los cuales se adiciona la medicin del logro; por ejemplo, los estudios de canasta educativa tienden a completarse con la funcin calidad de la educacin para observar el aporte de los insumos, su disponibilidad y costo al xito de la educacin. A pesar del inters puesto en los resultados de estos estudios no se ha logrado una cuantificacin precisa del aporte de cada factor al logro educativo pero, si se ha avanzado en la delimitacin de dichos factores. Para el sector rural se ha indicado que los factores principales asociados al logro cognitivo son el nivel educativo de los docentes, el ofrecimiento de servicios de salud para los alumnos, la experiencia de los docentes, la dotacin y la calidad del aula de clase, el nfasis que el docente da a los contenidos y la frecuencia de uso de actividades en la clase. En el rea urbana se agregan a los anteriores la evaluacin de desempeo de los docentes, el trabajo del docente adicional al del plantel, su motivacin y la disponibilidad de material y equipo de apoyo. A los anteriores factores se agregan otros como el mayor nivel socioeconmico del plantel, la mayor complejidad de la planta de personal, el mayor tamao del plantel, la mayor disponibilidad de recursos informticos, el clima laboral. Ellos se complementan con otros asociados al entorno familiar como el nivel educativo de los padres, sus condiciones socioeconmicas
97
3.3 INDICADORES DE CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DEL ESTADO
Los compromisos del Estado colombiano en relacin con la educacin -de acuerdo con los principios constitucionales, con los desarrollos legales y con las convenciones y pactos internacionales suscritos por el pas-, deben estar dirigidos a satisfacer los derechos de la persona en cuanto a la disponibilidad, el acceso, la permanencia y la calidad de la educacin. Esto significa que corresponden al Estado las obligaciones de asegurar la asequibilidad, la accesibilidad, la adaptabilidad y la aceptabilidad de la educacin para todos los ciudadanos. Cada una de estas cuatro obligaciones tiene sentido en si misma, pero actan en forma complementaria para que el servicio educativo se realice como sistema; al integrarse sistmicamente se observa que en la prctica dichas obligaciones estn fundamentadas en componentes alrededor de los cuales se materializan los compromisos del Estado. Dichos componentes dan cuenta en forma transversal de los avances y limitaciones en el cumplimiento de las obligaciones del Estado; ellos son: la modernizacin del servicio educativo surgida como consecuencia de la reforma constitucional, la inversin de la nacin en educacin preescolar, bsica y media para cuya definicin se produjo un acto legislativo que modific la constitucin de 1991, la gratuidad de la educacin considerada en la Constitucin y en los convenios y pactos internacionales factor definitivo para lograr la universalizacin de la educacin, y la profesionalizacin y dignificacin de la actividad docente. Estos componentes se desagregan en indicadores cualitativos y cuantitativos que hacen visible la responsabilidad con la cual el Estado responde a su compromiso de atender las necesidades educativas de la poblacin.
3.3.1 Modernizacin del servicio educativo
La Constitucin de 1991 dio origen a una nueva visin de la educacin en Colombia al concebirla como un derecho de la persona y un servicio pblico con funcin social. La Constitucin anterior slo regulaba tres aspectos de la educacin: la libertad de enseanza; la suprema inspeccin y vigilancia por parte del Estado de los institutos docentes pblicos y privados en orden a procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formacin intelectual, moral y fsica de los educandos; la gratuidad de la enseanza primaria y su obligatoriedad en el grado que sealara la ley. La nueva visin constitucional se desarrolla en la Ley General de Educacin de 1994 que, bien puede decirse, constituye el estatuto de la modernidad de la educacin en Colombia. En efecto, por mandato de esta Ley la educacin tiene que atender los siguientes fines:
98
1.
El pleno desarrollo de la personalidad sin ms limitaciones que las que le imponen los derechos de los dems y el orden jurdico, dentro de un proceso de formacin integral, fsica, psquica, intelectual, moral, espiritual, social, afectiva, tica, cvica y dems valores humanos; La formacin en el respeto a la vida y a los dems derechos humanos, a la paz, a los principios democrticos, de convivencia, pluralismo, justicia, solidaridad y equidad, as como en el ejercicio de la tolerancia y de la libertad; La formacin para facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin; La formacin en el respeto a la autoridad legtima y a la ley, a la cultura nacional, a la historia colombiana y a los smbolos patrios; La adquisicin y generacin de los conocimientos cientficos y tcnicos ms avanzados, humansticos, histricos, sociales, geogrficos y estticos, mediante la apropiacin de hbitos intelectuales adecuados para el desarrollo del saber; El estudio y la comprensin crtica de la cultura nacional y de la diversidad tnica y cultural del pas, como fundamento de la unidad nacional y de su identidad; El acceso al conocimiento, la ciencia, la tcnica y dems bienes y valores de la cultura, el fomento de la investigacin y el estmulo a la creacin artstica en sus diferentes manifestaciones; La creacin y fomento de una conciencia de la soberana nacional y para la prctica de la solidaridad y la integracin con el mundo, en especial con Latinoamrica y el Caribe; El desarrollo de la capacidad crtica, reflexiva y analtica que fortalezca el avance cientfico y tecnolgico nacional, orientado con prioridad al mejoramiento cultural y de la calidad de vida de la poblacin, a la participacin en la bsqueda de alternativas de solucin a los problemas y al progreso social y econmico del pas; La adquisicin de una conciencia para la conservacin, proteccin y mejoramiento del medio ambiente, de la calidad de vida, del uso racional de los recursos naturales, de la prevencin de desastres, dentro de una cultura ecolgica y del riesgo y la defensa del patrimonio cultural de la Nacin; La formacin en la prctica del trabajo, mediante los conocimientos tcnicos y habilidades, as como en la valoracin del mismo como fundamento del desarrollo individual y social; La formacin para la promocin y preservacin de la salud y la higiene, la prevencin integral de problemas socialmente relevantes, la educacin fsica, la recreacin , el deporte y la utilizacin adecuada del tiempo libre, y
2.
3. 4. 5.
6. 7.
8.
9.
10.
11.
12.
99
13.
La promocin en la persona y en la sociedad de la capacidad para crear, investigar, adoptar la tecnologa que se requiere en los procesos de desarrollo del pas y le permita al educando ingresar al sector productivo.
Estos fines se enmarcan en un concepto de educacin entendida como proceso de formacin permanente, personal, cultural y social que se fundamenta en una concepcin integral de la persona humana, de su dignidad, de sus derechos y de sus deberes. Para el cumplimiento de los fines y el desarrollo en la complejidad que ellos conllevan, cuya responsabilidad recae en el Estado, la sociedad y la familia, la Ley General de Educacin cre el servicio educativo en el cual se unen las partes que antes se encontraban dispersas o no se haban incorporado a la normatividad del Estado; este servicio comprende el conjunto de normas jurdicas, los programas curriculares, la educacin por niveles y grados, la educacin no formal, la educacin informal, los establecimientos educativos, las instituciones sociales (estatales o privadas) con funciones educativas, culturales y recreativas, los recursos humanos, tecnolgicos, metodolgicos, materiales, administrativos y financieros, articulados en procesos y estructuras para alcanzar los objetivos de la educacin. Como servicio pblico, el servicio educativo es inherente a la finalidad social del Estado por lo cual, constitucionalmente, debe gozar de prioridad en el gasto pblico para asegurar, junto con la atencin de la salud, el saneamiento ambiental y el agua potable, el bienestar de la poblacin y el mejoramiento de la calidad de vida. Es deber del Estado la prestacin eficiente del servicio educativo a todos los habitantes del territorio nacional. Todo lo anterior constituye el marco de referencia bajo el cual se produjeron las normas que dirigen la accin educativa; entre ellas adquieren espacial importancia las referidas a: 1. La autonoma escolar, que faculta a las instituciones de educacin formal para organizar las reas fundamentales de conocimiento definidas para cada nivel, introducir asignaturas optativas, adaptar algunas reas a las necesidades y caractersticas regionales, adoptar mtodos de enseanza y organizar actividades formativas, culturales y deportivas, dentro de los lineamientos establecidos por el Ministerio de Educacin Nacional. Las libertades de enseanza, aprendizaje, investigacin y ctedra, cuya garanta debe ser asegurada por el Estado. De acuerdo con ellas, el alumno es el centro del proceso educativo y a quien se debe estimular para que participe activamente en su propia formacin. En la formacin se debe favorecer el pleno desarrollo de la personalidad, dar acceso a la cultura, al logro del conocimiento cientfico y tcnico y a la formacin de valores ticos, estticos, morales, ciudadanos y religiosos que le faciliten la realizacin de una actividad til para el desarrollo socioeconmico del pas.
2.
100
3.
El Proyecto Educativo Institucional, que debe responder a situaciones y necesidades de los educandos, de la comunidad local, de la regin y del pas, en el cual se renen y especifican, colectivamente, los principios y fines del establecimiento, los recursos docentes y didcticos disponibles y necesarios, la estrategia pedaggica, el reglamento para docentes y estudiantes y el sistema de gestin. El currculo, entendido como el conjunto de criterios, planes de estudio, programas, metodologas y procesos que contribuyen a la formacin integral y a la construccin de la identidad cultural nacional, regional y local, incluyendo tambin los recursos humanos, acadmicos y fsicos para poner en prctica las polticas y llevar a cabo el proyecto educativo institucional. El Manual de Convivencia, en el cual cada institucin educativa define los derechos y obligaciones de los estudiantes. El Personero de los estudiantes, elegido anualmente en cada establecimiento educativo para promover los derechos y deberes de los estudiantes como miembros de la comunidad educativa y presentar al rector las solicitudes que considere necesarias para proteger estos derechos y facilitar el cumplimiento de los deberes. El Gobierno Escolar, conformado en cada establecimiento por el Rector, el Consejo Directivo y el Consejo Acadmico. En el Gobierno Escolar se deben considerar las iniciativas de los estudiantes, de los educadores, de los administradores y de los padres de familia en aspectos tales como la adopcin y verificacin del reglamento escolar, la organizacin de las actividades sociales, deportivas, culturales, artsticas y comunitarias, la conformacin de organizaciones juveniles y dems acciones que redunden en la prctica de la participacin democrtica en la vida escolar. El Sistema Nacional de Evaluacin de la Educacin y el Sistema de Acreditacin de la Calidad, bases para el establecimiento de programas de mejoramiento del servicio pblico educativo. Corresponde al primero disear y aplicar criterios y procedimientos para evaluar la calidad de la enseanza, el desempeo profesional del docente y de los docentes directivos, los logros de los alumnos, la eficacia de los mtodos pedaggicos, de los textos y materiales empleados, la organizacin administrativa y fsica de las instituciones educativas y la eficacia de la prestacin del servicio. Al Sistema Nacional de Acreditacin de la calidad de la educacin formal, corresponde garantizar al Estado, a la sociedad y a la familia que las instituciones educativas cumplen con los requisitos de calidad y desarrollan los fines propios de la educacin.
4.
5. 6.
7.
8.
9.
Sistema Nacional de Informacin de la educacin formal, no formal e informal y de la atencin educativa a poblaciones, cuyos propsitos son divulgar informa-
101
cin para orientar a la comunidad sobre la calidad, cantidad y caractersticas de las instituciones, y servir como factor para la administracin y planeacin de la educacin y para la determinacin de polticas educativas a nivel nacional y territorial. 10. Plan Decenal de Desarrollo Educativo, formulado por el Ministerio de Educacin Nacional en coordinacin con las entidades territoriales, debe incluir las acciones correspondientes para dar cumplimiento a los mandatos constitucionales y legales sobre la prestacin del servicio educativo. El primer Plan Decenal, de acuerdo con la Ley General de Educacin, se formul para el perodo 19962005.
Estas caractersticas del servicio educativo, de origen constitucional, significan un gran avance para el pas en su proceso de modernizacin y un reconocimiento explcito de los derechos de los ciudadanos que ha de significar un cambio en la forma de vida de la escuela para acercar su creciente racionalizacin al mundo de la vida. Con el propsito de construir el nuevo sistema educativo, desde 1992 se ha venido ejecutando un proceso de regulacin y reglamentacin, as como de planeacin, que permite mostrar que el Estado colombiano ha cumplido con amplitud los pactos y convenios internacionales referidos a la educacin. Este proceso se caracteriza, adems de incorporar las nuevas concepciones constitucionales, por dar continuidad a polticas y acciones que se haban formulado y venan en desarrollo desde dcadas anteriores. Esta aclaracin es importante para evaluar la gradualidad real de los avances educativos que muestra el pas y para valorar los vacos que persisten. Sin embargo, evaluar tales avances presenta mltiples obstculos debido, por una parte, a la insuficiencia de estudios especficos cuyo propsito sea observar los logros obtenidos en la modernizacin del servicio educativo; de otra, por la dificultad de realizar tales cambios e impactar con ellos todo el sistema, as como por el tiempo que muchos requieren para su concepcin, aplicacin y consolidacin. Para suplir la falta de documentacin y obtener una aproximacin desde el punto de vista oficial en este terreno, utilizamos los planes nacionales de desarrollo, especficamente los temas relacionados con los diagnsticos y las polticas, pues en ellos se presenta un balance del estado de la educacin que encuentra cada nueva administracin y se proponen los planes, programas y proyectos que han de solucionar los vacos que existen. Esta informacin se complementa en algunos casos con los resultados producidos por investigaciones acadmicas sobre educacin. Del anlisis de los planes formulados luego de expedida la constitucin de 1991 (La Revolucin Pacfica, El Salto Social, Cambio para Construir la Paz y Hacia un Estado Comunitario) se infieren los problemas que afectan negativamente la
102
modernizacin de la educacin, siendo positivo el haber introducido estos temas como elementos esenciales del servicio educativo.
a. Fines de la educacin
Cada plan contiene una idea-fuerza en la cual concentra su visin pragmtica de la funcin de la educacin: formar capital humano, formar un nuevo ciudadano, hacer de la educacin la raz del rbol de la paz, hacer de la educacin el instrumento de construccin de equidad social, como se observa a continuacin: La Revolucin Pacfica fundamenta su visin de la educacin en su relacin con la economa; para este Plan, mayor nivel educativo de la poblacin trabajadora o acumulacin de capital humano representa mayor capacidad productiva para todo el sistema econmico; mayor educacin para las mujeres representa familias de menos tamao y nios ms saludables y mejor nutridos; y, en general, ms educacin, representa mayor movilidad social. Para El Salto Social, la educacin debe contribuir al propsito nacional de formar un nuevo ciudadano, participativo y tolerante, capaz de de interpretar los cdigos de la modernidad. El concepto de educacin debe extenderse ms all de las aulas, a oportunidades diversas para el desarrollo integral de las personas y la construccin de una tica civil que permita superar todas las inequidades, discriminaciones y autoritarismos en las relaciones sociales. Cambio para Construir la Paz propone al sistema poltico volcarse a la conquista de la paz; para ello, la educacin ha de ser la nueva inversin social por antonomasia, la funcin que todos los pases deben exceptuar del llamado desmonte del Estado; la carrera econmica y geopoltica del siglo XXI, afirma el Plan, es una carrera entre los sistemas educativos de las distintas naciones. Hacia un Estado Comunitario concibe la educacin como uno de los factores esenciales del desarrollo humano, social y econmico y un instrumento fundamental para la construccin de equidad social. Por ello le resulta preocupante que a pesar de los esfuerzos realizados, y los avances innegables, Colombia no haya logrado universalizar el acceso a una educacin bsica de calidad... La falta de educacin constituye uno de los factores sustanciales detrs de la persistencia de la desigualdad y la concentracin de las oportunidades, afirma este Plan. Estos planteamientos, sin embargo, se hallan distantes del principio constitucional que considera la educacin, en esencia, un derecho de la persona, cuyos primeros fines se dirigen a conseguir el pleno desarrollo de la personalidad, la formacin en el respeto a la vida y a los dems derechos humanos, la formacin para facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y la formacin en el respeto a la autoridad legtima y a la ley, caractersticas que demanda la educacin en esta etapa de la vida del pas.
103
b.
Calidad de la educacin
Segn los planes de desarrollo, la calidad de la educacin presenta un continuo deterioro debido a que las polticas gubernamentales han dado prioridad a problemas relacionados con la cobertura y han tenido limitaciones para promover adecuadamente la calidad impartida en los establecimientos escolares, tanto oficiales como privados. Las deficiencias en la calidad de la educacin se manifiestan en que los nios no alcanzan ni los objetivos curriculares establecidos por el pas ni los estndares internacionales. En primaria los nios aprenden menos de la mitad de lo que deberan aprender de acuerdo con el currculo vigente; lo mismo sucede en secundaria y media como se seal al analizar los resultados de las Pruebas Saber y de los Exmenes de Estado.
c. Autonoma escolar
El mismo ao de promulgacin de la Constitucin se afirm que el freno de la expansin educativa ocurrida en los quince aos anteriores se asociaba con problemas institucionales, fruto de un esquema caracterizado por una administracin centralista, niveles bajos de coordinacin, deficientes canales de informacin y muy limitada participacin de las familias y la comunidad en general. En consecuencia, se propuso que la nueva organizacin escolar tuviera como centro y razn de ser la institucin educativa y se diera impulso al mejoramiento de los procesos de administracin escolar. Para ello se consider necesario promover la transformacin de la cultura organizacional de las instituciones escolares, para convertirlas en organizaciones capaces de aprender, de buscar y de procesar la informacin requerida para lograr el mximo aprovechamiento de los recursos disponibles. A pesar de las grandes reformas que se han dado en los ltimos aos, reconoce el ltimo plan de desarrollo, el sector de educacin se sigue caracterizando por la pobre coordinacin entre entidades, la duplicidad de funciones, la inflexibilidad y un diseo institucional que no genera incentivos a la eficiencia y limita en forma severa las posibilidades de avanzar en la expansin de la cobertura y mejorar la calidad. Desde la dcada de los noventa, se afirma, se ha promovido la descentralizacin de la educacin bsica. Sin embargo, no se ha logrado la eficiencia esperada en las entidades territoriales.
d. Proyecto Educativo Institucional
El PEI ha venido perdiendo importancia, aparece como un proyecto ms, mandado a hacer en algunos casos, o elaborado por un sector muy reducido bajo la presin de los directivos que, a su vez, reciben presin del Ministerio de Educacin Nacional. El PEI es como un proyecto que flota sobre la institucin, sin
104
arraigo emocional en las bases que, por lo general, desconocen su contenido y origen48 . De ah que se hayan perdido las expectativas de que fuera elaborado por cada establecimiento con la participacin de la comunidad educativa, tuviera como metas prioritarias la innovacin de los modelos pedaggicos, el aprendizaje y la creacin de un ambiente propicio para el desarrollo personal, tico y social de los educandos y fuera el principal instrumento para la planeacin y la evaluacin de cada institucin que hiciera posible la participacin y el control social de la educacin.
e. El currculo
Respecto de este tema que es crucial para la educacin, la planeacin reitera en forma permanente los llamados que hacen los estudios sobre calidad de la educacin en los cuales se ha destacado el bajo nivel de la primaria, la poca pertinencia de los currculos, el insuficiente tiempo efectivo de clase para los estudiantes, la poca relacin entre la capacitacin de los docentes y los currculos, la falta de materiales y textos educativos, la ausencia de aprestamiento previo de la mayor parte de los nios que ingresan al primer grado en establecimientos pblicos, y la carencia de instrumentos de deteccin y prevencin de problemas. Por dichas razones se ha propuesto dar especial prioridad al dominio, por parte de los estudiantes, de la lectura, la expresin escrita, el razonamiento lgico y la solucin de problemas, as como orientar la enseanza de las ciencias a estimular en los nios el inters y la curiosidad cientfica y a la comprensin de la manera como la ciencia y la tecnologa afectan la vida social. De igual manera se ha propuesto aumentar el tiempo del aprendizaje y poner a disposicin de los planteles pblicos las dotaciones bsicas que apoyen el proceso educativo. A pesar de haber avanzado en los aos posteriores a la Constitucin en la promocin de lineamientos curriculares, en la determinacin de logros, en la definicin de estndares y la fijacin de competencias acadmicas y ciudadanas, los resultados de la educacin son preocupantemente deficientes, lo cual muestra la fragilidad que an se tiene en la organizacin y desarrollo del currculo.
f. Convivencia
Este valor, fundamental para el pas, y regulado por un cdigo en cada institucin educativa, ha tenido xitos relativos. El Ministerio de Educacin Nacional encuentra que no siempre las escuelas son santuarios de paz y convivencia armnica. Reconociendo las fallas en este campo, el MEN afirma que una escuela que adopte un proyecto de formacin para la convivencia debe estar dispuesta a
48
Avila Penagos, Rafael y Marina Camargo Abello. La construccin social de los proyectos educativos institucionales. En: Relaciones y tensiones entre investigacin e innovacin en educacin. Universidad Pedaggica Nacional. Bogot, 2000.
105
mejorar la interaccin entre docentes y alumnos, transformar la cultura escolar, impulsar innovaciones curriculares y actividades extracurriculares que favorezcan la concordia y la convivencia, y transformar las actitudes hacia las minoras tnicas y los juicios, valores y prcticas grupales e institucionales que no la favorecen. Una escuela que le apueste a la convivencia puede requerir cambios en su modo de organizacin interna que propicien la participacin en la gestin, en la elaboracin y ejecucin de proyectos escolares y en la regulacin de la convivencia. La realizacin de esas transformaciones es difcil donde rigen los modelos tradicionales, habidas sus estructuras de poder, concepciones de autoridad y disciplina y sus referentes pedaggicos tradicionales. En esos contextos, la formacin para la convivencia exige transformar las concepciones y prcticas signadas por imposiciones y autoritarismo. En la misma direccin, exige transformar las actitudes de docentes y directivos cuando stas se oponen a cambios que implican alterar relaciones de poder en el aula y en la institucin49 . Ah se encuentra un nuevo tema que no permite convertir en realidad los propsitos de modernizacin del sistema educativo.
g. Gobierno Escolar
Se ha constituido en todas las instituciones educativas del pas para cumplir las funciones que les asigna la norma. Al Consejo Directivo del Gobierno Escolar le corresponde, adems, aprobar el presupuesto de ingresos y gastos del Fondo de Servicios Educativos del establecimiento y definir la administracin y manejo de dicho Fondo. En estas condiciones, el Gobierno Escolar se constituye en un instrumento privilegiado de la descentralizacin educativa, de la participacin de la comunidad y de la autonoma escolar. Naturalmente, se trata de una accin que demanda madurez para su ejecucin cabal, de una cultura del compromiso institucional para la construccin de lo pblico y del desarrollo de capacidades para el tratamiento de los conflictos. La creacin de condiciones para lograr un buen Gobierno Escolar y la verificacin de su desarrollo prctico ha creado escepticismo; algunos investigadores del tema, citados en un estudio de la Universidad Pedaggica Nacional, afirman que su implementacin ha estado llena de vicios y presenta grandes dificultades, dentro de las cuales se destacan las siguientes: se confunde presencia con participacin, o sufragio con democracia, se pierde la idea del presente y se evoca la idea de encontrar lideres para el futuro, los mayores demuestran en la prctica que el Gobierno Escolar es slo una representacin en segunda instancia de la propia rectora del colegio, en algunos casos los educadores se sienten decepcionados del
49
Ministerio de Educacin Nacional. Poltica educativa para la formacin escolar en la convivencia. S.f.
106
organismo escolar y lo ven como una obligatoriedad ms que hay que cumplir, las decisiones se siguen tomando arbitrariamente por los directivos del plantel y se convoca la opinin de la comunidad educativa slo para legitimar sus decisiones50.
h. Plan Decenal de Educacin
El Plan Decenal de Educacin se constituy en instrumento para llevar a cabo el derecho de la ciudadana y las organizaciones sociales a participar democrticamente en la planeacin, gestin y control de la educacin. Este plan ha sido considerado un hecho poltico de hondas repercusiones en la dimensin de la tica social. Se estima, por tanto, que es el sistema poltico el llamado a ofrecer alternativas que movilicen a todos y cada uno de los sistemas sociales de la nacin en funcin de un sistema educativo que alimente la conquista de la paz por medio del incremento del acervo de conocimientos para el desarrollo y la difusin de valores, prcticas de libertad y democracia. El primer Plan Decenal cubri el perodo 1996-2005; su evaluacin no se ha realizado an; tampoco se ha formulado el segundo plan decenal para dar aplicacin al mandato legal y poner nuevamente en funcionamiento la estrategia de participacin de la sociedad en la elaboracin de la poltica pblica de educacin. La percepcin de lo sucedido con el Plan Decenal se debe asociar con la formulacin y aplicacin de los planes de desarrollo departamentales y municipales, en cuya concepcin y elaboracin colabora el Ministerio de Educacin Nacional en su rea correspondiente. La Procuradura General de la Nacin, con el apoyo de UNICEF, emprendi la tarea de determinar el grado de inclusin de la infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los planes de desarrollo departamentales y municipales; en tal propsito examin 32 planes departamentales y 964 municipales de las administraciones que iniciaron perodo de gobierno en 2004; al hacerlo encontr que: 1. Ms del 90% de dichos planes contienen diagnsticos y polticas para la atencin de la poblacin en edad de educacin primaria (7 a 12 aos) y para la adolescencia (13 a 18 aos). La primera infancia (0 a 6 aos) slo fue contemplada en el diagnstico del 77% de los planes municipales y el 69% de los departamentales. En todos los casos se proponen proyectos de ampliacin de la cobertura del servicio educativo y de mejoramiento de la calidad; en el caso de los adolescentes se adicionan polticas de educacin para el trabajo como determinante para que esta poblacin pueda entrar al mercado laboral y escapar de la pobreza.
2. 3.
50
Herrera, Martha Cecilia, Alexis V. Pinilla Daz, Ral Infante Acevedo, Carlos J. Daz Soler. La construccin de cultura poltica en Colombia. Universidad Pedaggica Nacional. Bogot, 2005.
107
Estos hallazgos del estudio de la PGN y UNICEF evidencian la preocupacin de las administraciones regionales y locales por la educacin, as como tambin la falta de soluciones efectivas para alcanzar grados de desarrollo adecuados; la cuantificacin e identificacin nacional de deficiencias presentada anteriormente, adquiere forma concreta en los niveles territoriales en los cuales se expresa una nueva caracterstica del servicio educativo que es la desigualdad entre regiones.
i. Sistema Nacional de Informacin de la Educacin
El Departamento Administrativo Nacional de Estadstica ha tenido tradicionalmente la funcin de producir y publicar la informacin sobre educacin; para ello realiza censos anuales y lleva a cabo estudios especiales que le permiten complementar los datos censales con algunas variables socioeconmicas que permiten acceder a comprensiones complejas del hecho educativo. No obstante la tradicin del DANE, la estadstica educativa se ha vuelto insuficiente para dar cuenta de fenmenos que requieren nuevas variables, datos ms precisos e indicadores especiales cuando se trata, por ejemplo, de formular programas y proyectos para poblaciones determinadas. Estas falencias de informacin dificultan la formulacin de polticas y conducen a errores en el conocimiento y comprensin del sector educativo. Por estas razones, la Ley General de Educacin cre el Sistema Nacional de Informacin de la Educacin formal, no formal e informal y de la atencin educativa a poblaciones. Mediante Decreto 1526 de julio de 2004 se reglament la administracin de este sistema y se le asignaron los siguientes objetivos: 1. 2. Proporcionar los datos necesarios para determinar la cobertura, calidad, equidad y eficiencia del servicio; Brindar a la Nacin, los departamentos, distritos y municipios la informacin requerida para la planeacin del servicio educativo y para la evaluacin de sus resultados en cuanto a su cobertura, calidad y eficiencia; Permitir la estimacin de costos y la determinacin de fuentes de financiacin del servicio pblico educativo; Servir de base para distribuir entre las entidades territoriales los recursos de la participacin para educacin del Sistema General de Participaciones de acuerdo con la poblacin atendida y la poblacin por atender en condiciones de eficiencia; Servir de registro pblico de la informacin relativa a las instituciones educativas, los estudiantes de la educacin formal, los docentes, directivos docentes y los administrativos; Servir como base para la consolidacin de estadsticas educativas y para la construccin de indicadores.
3. 4.
5.
6.
108
Esta nueva concepcin del sistema de informacin estadstica es conveniente y se espera que pronto produzca buenos resultados. Sin embargo, en la actualidad existe mucha confusin, carencia de datos, inconsistencia de los mismos, falta de confiabilidad en la informacin y otros vacos que se hace indispensable superar a corto plazo pues su estado actual es fuente que genera dificultades para la evaluacin de las polticas pblicas del sector y la formulacin de proyectos de desarrollo.
3.3.2 Inversin de la nacin en educacin preescolar, bsica y media
Un factor esencial para asegurar el cumplimiento por parte del Estado de la obligacin de asequibilidad, es decir, para brindar las condiciones que permitan a todos los nios y nias en edad escolar asistir a la escuela, es la aplicacin suficiente y eficiente de recursos financieros destinados a sufragar los gastos que demandan las construcciones y dotaciones escolares, el pago de los docentes, la adquisicin de materiales e insumos pedaggicos y dems elementos que conforman las canastas educativas. En palabras de la Relatora Especial de Naciones Unidas, citadas por la Defensora del Pueblo51 , la primera obligacin del Estado es asegurar que existan escuelas primarias a disposicin de todos los nios y las nias, lo cual requiere una inversin considerable. Si bien el Estado no es el nico inversor, las normas internacionales de derechos humanos lo obligan a ser el inversor de ltima instancia la obligacin del Estado de asegurar la disponibilidad de instruccin acadmica constituye un pilar del derecho individual a la educacin, y el hecho de que un Estado no sostenga la instruccin disponible constituye una manifiesta violacin del derecho a la educacin. Con este propsito, afirma la Relatora, los estados deben asignar cada vez mayor prioridad a la financiacin de la educacin52 . Pero la asignacin de recursos no basta; es imprescindible conseguir que ellos sean usados con eficiencia para lograr su mximo rendimiento tanto en la obtencin de la cobertura universal del servicio educativo y en el mejoramiento de la calidad de la educacin, como en el aseguramiento de la gratuidad, especialmente para las poblaciones que viven en condiciones de pobreza, de indigencia y de cualquier forma de vulnerabilidad. La consecucin de los objetivos de la educacin y de los recursos financieros para lograrla es una realizacin progresiva de los pases; sin embargo, parece ser que en Colombia tal progresividad se entiende a trmino indefinido pues, a pesar de los avances obtenidos, las deficiencias que persisten obligan a repetir peri-
51
52
Defensora del Pueblo. PROSHEDER. Serie DESC. El derecho a la educacin en la Constitucin, la jurisprudencia y los instrumentos internacionales. Bogot, 2003. Pgina 45 Defensora del Pueblo. PROSHEDER. Serie DESC. Siste,a de seguimiento y evaluacin de la poltica pblica educativa a la luz del derecho a la educacin. Bogot, 2004. Pgina 35.
109
dicamente los propsitos de cobertura universal, gratuidad y mejoramiento de la calidad, sin llegar definitivamente a una meta colectivamente aceptada y tcnicamente cumplida, como se seal al presentar los indicadores de cumplimiento del derecho a la educacin. En lo financiero es de tener en cuenta que durante un extenso perodo el pas ha producido normas con el propsito de obtener una aplicacin suficiente y eficiente de recursos. El plebiscito de 1956 determin que no menos del 10% del presupuesto del gobierno nacional se deba invertir en educacin pblica. En 1960 la Ley 111 orden a la nacin asumir, a partir del 1 de febrero de 1961, el pago de los sueldos del magisterio oficial de la enseanza primaria en todo el territorio de la Repblica. Por Acto Legislativo de 1968 se cre el Situado Fiscal para financiar los gastos de salud y educacin primaria. En 1975 la Ley 143 orden a la nacin costear con recursos del impuesto a las ventas la enseanza secundaria pagada por los departamentos. Luego, la Constitucin de 1991 determin que la parte del situado fiscal destinada a educacin servira para atender las necesidades de los niveles de preescolar, primaria, secundaria y media. De esta manera se busc evitar la dispersin de las fuentes de financiacin. Con posterioridad a la promulgacin de la nueva Constitucin, algunos estudios mostraron que los procedimientos utilizados para efectuar el reparto del Situado Fiscal basados en la tendencia histrica de los presupuestos los que, a su vez, se fundamentaban en los costos determinados por el valor de las nminas docentes, conducan a la inequidad en la distribucin de los recursos, a la ineficiencia en el uso de los mismos y a la insuficiencia para atender las necesidades asociadas con la calidad del servicio. Como reaccin a tales obstculos se propuso, a finales de los aos 90, cambiar el sistema de asignacin de recursos y pasar a uno que reconociera de manera definitiva a los beneficiarios de la educacin, es decir, que se fundamentara en la demanda y no en la oferta del servicio; ya con el situado fiscal se vena aplicando alguna frmula en este sentido, pero los resultados eran difciles de lograr por cuanto se mantenan an diferentes fuentes para financiar la educacin. Con tal propsito se tramit en el ao 2001 un acto legislativo reformatorio de la Constitucin y se promulg la Ley 715 con base en lo cual se cambiaron los criterios de asignacin de recursos; a partir de estas normas surge el Sistema General de Participaciones utilizado actualmente; este sistema utiliza formulas para la distribucin del presupuesto que, en el caso de educacin, se fundamentan en la demanda por educacin, medida por el nmero de alumnos existentes y las necesidades de ampliacin de cobertura, as como en los resultados de indicadores de equidad para atender a las regiones que ms necesidades presentan.
110
Es de aclarar que el proyecto de acto legislativo que condujo a la reforma constitucional de 2001 tuvo por finalidad consolidar la recuperacin de la economa y garantizar su estabilidad en el largo plazo. El gobierno nacional fundament su necesidad en el deterioro continuo de las finanzas pblicas que vena generando un elevado grado de inestabilidad econmica, un aumento del desempleo y un deficiente crecimiento econmico debido, en parte, a que la Constitucin de 1991 determin una participacin creciente de los departamentos, municipios y distritos en los ingresos corrientes de la Nacin para cumplir los objetivos de una mayor cobertura en educacin y salud y profundizar la descentralizacin53 . De esta manera el Estado asoci la expectativa de mejoramiento de las finanzas pblicas a una nueva asignacin de recursos a las regiones con lo cual se conseguira, adems, obtener aumentos en cobertura y calidad de la educacin, la salud y otros servicios bsicos. Los objetivos relacionados con la salud y la educacin se alcanzaran no solamente incrementando los recursos disponibles, sino tambin mejorando la eficiencia en su asignacin y garantizando un marco institucional y regulatorio que permitiera la ampliacin de las coberturas con calidad. Este contexto histrico sirve para enmarcar el estudio de la aplicacin de recursos del Estado a la educacin y confrontar su evolucin con los resultados educativos programados y obtenidos. Por esta razn, el anlisis presente se centra en los recursos provenientes del presupuesto nacional con los cuales se financia ms del 90% del gasto en educacin preescolar, bsica y media. La informacin que se utiliza se refiere a dos temas centrales: el gasto nacional como porcentaje del PIB y el gasto promedio por alumno.
a. Gasto en pesos corrientes y como porcentaje del PIB
El gasto nacional en educacin, en pesos corrientes, para los niveles de preescolar, bsica y media en el perodo 1995 a 2004 presenta un crecimiento de 296.1 por ciento, superior al crecimiento del PIB que fue de 204.2 por ciento en el mismo perodo; ello da muestra de una preocupacin del Estado, posterior a la promulgacin de la Constitucin, por atender con mayor cantidad de recursos financieros al sector (cuadro No. 18). Sin embargo, cuando se observa el crecimiento del gasto en educacin, as sea a pesos corrientes, se encuentra que tal preocupacin slo existi en la primera parte del perodo analizado.
53
Exposicin de motivos del Proyecto de Acto Legislativo 012 de 2000.
111
GASTO EN
EDUCACIN
CUADRO NO. 18 PREESCOLAR, BSICA Y MEDIA COMO 1995 2004 (MILLONES DE PESOS CORRIENTES)
PORCENTAJE DEL
PIB
Elaborado por el autor con informacin del DANE, DNP y MEN
En efecto, el promedio anual de crecimiento del gasto destinado a educacin preescolar, bsica y media, de acuerdo con las cifras del cuadro 18, fue de 16.5% en los ltimos nueve aos; considerablemente por debajo del mismo fue el crecimiento del ao 2000 cuyas causas se encuentran en la recesin del ao anterior; los aos 2002 a 2004, en los cuales se aplica la asignacin determinada por el acto legislativo 01 de 2001, tambin presentan disminuciones muy considerables en el crecimiento en pesos corrientes, siendo en los tres aos inferior al 9%.54 En el mismo perodo, como porcentaje del PIB, el gasto de la nacin en educacin preescolar, bsica y media pas de 2.39 en 1995 a 3.11 en 2004; los aos de ms alta participacin fueron 1999 y 2001 con 3.43 y 3.44% respectivamente. Despus de 2001, es decir con las aplicaciones que se desprenden del acto legislativo, la participacin de la educacin preescolar, bsica y media en el PIB empieza un camino descendente como se observa en el grfico No. 12.
54
Porcentaje de crecimiento interanual con base en pesos corrientes: 1996/1995:42.61; 1997/1996: 17.37; 1998/1997: 23.58; 1999/1998: 19.77; 2000/1999: 7.44; 2001/2000: 16.04; 2002/2001: 4.18; 2003/2002: 8.99; 2004/2003: 8.49.
112
GASTO
EN EDUCACIN
GRFICO 12 PREESCOLAR, BSICA Y MEDIA 1995 2004
COMO PORCENTAJE DEL
PIB
b.
Gasto nacional promedio por alumno
Una mirada complementaria acerca de la inversin del Estado en educacin se obtiene al observar el gasto promedio por alumno. El cuadro 19 y la grfica 13 presentan informacin de gastos nacionales en educacin preescolar, bsica y media y de gastos por alumno en pesos constantes de 2003.
CUADRO NO. 19 GASTO
PROMEDIO POPR ALUMNO EN EDUCACIN PREESCOLAR, BSICA Y MEDIA OFICIAL
1995 2004 (PESOS CONSTANTES DE 2003)
Nota: Pesos constantes de 2003 Elaborado por el autor con informacin del DNP y MEN
113
GRFICO NO. 13 GASTO NACIONAL PROMEDIO

EN EDUCACIN PREESCOLAR, BSICA Y MEDIA
1995 2004
Fuente: Elaborado por el autor con informacin del DNP y MEN
La asignacin promedio por alumno en el ao 2004 fue de $ 962.468, muy superior a la asignada en 1995 y ligeramente superior a las de los aos 2000 y 2003, pero inferior a las asignadas en los otros aos a partir de 1996. Si el anlisis se efectuara a pesos de cada ao con base en la informacin del cuadro 18, el resultado mostrara un crecimiento elevado de la asignacin por alumno que pas de $ 328.850 en 1995 a $ 1.028.845 en 2004, lo cual podra explicar el crecimiento que ha tenido la educacin y cuestionar las razones para que este no haya sido mayor. Al hacerlo a pesos constantes se obtiene un factor que puede contribuir a comprender mejor el valor relativo de dicho crecimiento y de las grandes falencias que an existen.
c. Distribucin de los recursos del Sistema General de Participaciones
Debido a que entre los propsitos del Acto Legislativo 01 de 2001, desarrollados por la Ley 715 del mismo ao, se encuentra el de ordenar las finanzas de la educacin para conseguir aumentos en cobertura y calidad, es necesario revisar la distribucin que se hace de los recursos del Sistema General de Participaciones para disponer de los elementos que permitan evaluar sus resultados. El monto bsico del SGP se fij en diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones, cifra que deba crecer en un porcentaje igual al de la tasa de inflacin causada ms un crecimiento adicional del 2% entre 2002 y 2005 y del 2.5% entre 2006 y 2008. La Ley 715 de 2001 (artculo 3) destin el 4% para los resguardos indgenas, los municipios que limiten con el Ro Magdalena, alimentacin escolar y el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales; a la totalidad del
114
resto de recursos le dio la siguiente distribucin: participacin para educacin, 58.5%, participacin para salud, 24.5%, participacin de propsito general (agua potable y saneamiento bsico), 17% Los recursos de la participacin para educacin se destinaron a financiar la prestacin del servicio educativo atendiendo estndares tcnicos y administrativos en las siguientes actividades: 1. pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas pblicas, de las contribuciones inherentes a la nmina y de sus prestaciones sociales; 2. contratacin de la prestacin del servicio con entidades de reconocida trayectoria e idoneidad, cuando se demuestre insuficiencia en las instituciones educativas del Estado, 3. construccin de infraestructura, mantenimiento, pago de servicios pblicos y funcionamiento de las instituciones educativas, 4. provisin de la canasta educativa, 5. mantenimiento, evaluacin y promocin de la calidad educativa. Adicionalmente, la Ley permite que, una vez cubiertos los costos de prestacin del servicio educativo, las entidades territoriales destinen recursos de la participacin al pago de transporte escolar cuando las condiciones geogrficas lo requieran para garantizar el acceso y la permanencia en el sistema educativo de nios pertenecientes a los estratos ms pobres. En cuanto a la asignacin del Sistema General de Participaciones y los fundamentos en que se soporta es preciso mencionar que, luego de un perodo de transicin de dos aos durante el cual la asignacin se efectu con base en el costo de los docentes y personal administrativo y directivo del ao 2000, el CONPES Social empez a distribuir los recursos mediante la aplicacin de una metodologa55 que toma en consideracin los criterios de poblacin atendida, poblacin por atender y equidad, segn frmula elaborada por el Departamento Nacional de Planeacin. El criterio de poblacin atendida tiene en cuenta los componentes asignacin por alumno y calidad, y reconoce como variables educativas la matrcula y el nivel educativo, como variables geogrficas la ruralidad y la dispersin, y como variable social el NBI de cada entidad territorial. La asignacin por alumno se determina a partir de las tipologas que construye la nacin. Las asignaciones se hacen por separado para departamentos, municipios y distritos. La asignacin por alumno est compuesta por una asignacin bsica y un porcentaje adicional por tipologa. La asignacin bsica considera el costo docente/alumno (reconoce relaciones estndar de alumno/docente y escalafn docente) + % costo administrativo (porcentaje promedio de participacin en el costo total de la planta en el respectivo conjunto de entidades territoriales). La asignacin por calidad para municipios certificados y no certificados surge del ajuste de la matrcula del ao anterior por la relacin del NBI de cada
55
Departamento Nacional de Planeacin. CONPES SOCIAL 57 8enero 2002), 68 (febrero 2003), 77 (enero 2004), 90 (enero 2005). Distribucin del Sistema General de Participaciones.
115
entidad territorial con el NBI nacional, resultado con el cual se divide el monto de recursos destinados a calidad para obtener la asignacin por alumno.
Para la estimacin de las tipologas, se utilizan tres variables: i) la dispersin poblacional (km2/habitantes), ii) la ruralidad (poblacin rural/poblacin total) y iii) el peso relativo de la matrcula de secundaria y media en el total de la matrcula oficial, luego de ponderar esta ltima por nivel y zona segn las relaciones tcnicas de alumno/docente, establecidas por el MEN para la definicin de las plantas de personal. Con base en estas tres variables se procede a calificar, por separado, los departamentos y los municipios certificados mediante el procedimiento estadstico de conglomerados o clusters56 .
Todo lo anterior muestra que desde el punto de vista formal se han introducido cambios sustanciales en la destinacin y asignacin de los recursos; las frmulas empleadas tienen en cuenta las necesidades diferenciadas de las entidades territoriales y deben conducir a la equidad social. Sin embargo, es de reiterar que el ritmo de crecimiento cuantitativo que tena la educacin despus de la Constitucin de 1991 se ha disminuido y, en algunos casos, detenido; la asignacin de recursos por alumno en pesos constantes ha disminuido como lo muestra el cuadro 26 y la calidad de la educacin medida por los Exmenes de Estado ha bajado, especialmente en las reas de matemticas y ciencias naturales. De otra parte, parece que las expectativas generadas en cuanto a que el nuevo sistema de asignacin de recursos cubrira integralmente las necesidades del sector, idea que surge de los criterios de distribucin, no se ha cumplido, dejando de lado la financiacin de gastos que se relacionan directamente con la calidad de la educacin y con el fortalecimiento de las condiciones en que se desarrolla el proceso educativo, as como con la atencin de necesidades de la poblacin pobre que no puede acceder o permanecer en el escuela debido a los costos de ella. Vale la pena mencionar el caso de la aplicacin de recursos a mejorar la calidad de la educacin. Segn el CONPES Social 57, para el ao 2001 los recursos de Situado Fiscal y Fondo Educativo de Compensacin se destinaban a pagar personal docente, administrativo y gastos generales, y la participacin de los municipios en los ingresos corrientes de la nacin podan ser gastados en el pago de la nmina del personal docente vinculado por el municipio, as como en construccin, ampliacin, remodelacin, dotacin y mantenimiento y provisin de material educativo de establecimientos de educacin formal y no formal. Debido a que la mayor parte del gasto se aplicaba a pagos del personal docente, los recursos destinados a los otros gastos eran muy bajos y explicaban la escasa calidad del servicio educativo oficial. Pues bien, esa insuficiencia se quiso resolver con la destinacin de los recursos del Sistema General de Participaciones pues, de acuerdo con el CONPES Social
56
DNP (2005) Documento CONPES SOCIAL 90. Distribucin del Sistema General de Participaciones vigencia 2005.
116
57, para efectos del cumplimiento de la Ley 715 de 2001 en lo referente a la destinacin de recursos a la canasta educativa, sta se debe entender como los elementos de soporte pedaggico que influyen de manera directa en la calidad de la prestacin del servicio educativo: dotaciones escolares incluidos los mobiliarios, textos, bibliotecas y materiales audiovisuales y didcticos, entre otros. En el caso de los distritos que est suficientemente documentado (Bogot, Cartagena, Barranquilla y Santa Marta) los recursos para calidad hacen parte de la asignacin por alumno del SGP; en 2002 la asignacin por alumno fue establecida calculando los costos totales de la prestacin del servicio educativo en los cuatro distritos durante el ao anterior, dividida por la matrcula total de los mismos distritos, frmula que se ha repetido en las vigencias siguientes. En esas condiciones, si antes no existan excedentes para aplicar a calidad de la educacin, ahora tampoco, pues el SGP no resuelve dicha insuficiencia, como tampoco las necesidades de crecimiento. El caso de Bogot constituye un buen ejemplo de lo que est sucediendo en relacin con la financiacin de la educacin. Los estudios de canasta educativa estndar muestran que el costo por alumno para los colegios de la Secretara de Educacin SED, alcanzaba las cifras de $1.313.553 y $1.398.800 en los aos 2002 y 2003 respectivamente57 . Para esos mismos aos la asignacin con cargo al SGP fue de $826.512 y $826.930. Esto quiere decir que el dficit de recursos por alumno en Bogot en el ao 2002 fue de $478.704 y en 2003 fue de $571.870. La canasta estndar mide la relacin entre insumos y costos que se requieren para ofrecer una educacin que cumpla los mnimos exigidos para tener una educacin adecuada a las condiciones regionales o locales y a las demandas de un servicio de calidad; en las condiciones de Bogot, el dficit indicado muestra que se hubiera requirido un aporte adicional del 36.44% del 40.88% respectivamente en los aos 2002 y 2003 para cumplir con las condiciones que permitieran llenar los requisitos mnimos para obtener un buen servicio educativo. La situacin de dficit se perpeta pues la asignacin para los dos aos siguientes fue de $825.000 en 2004 y de $830.000 en 2005. De lo anterior se puede deducir que los aportes de la nacin a educacin siguen destinados casi con exclusividad a cubrir los gastos docentes como se efectuaba antes de la reforma constitucional de 2001, para atender la misma poblacin estudiantil. Los crecimientos que se dan en matrcula se deben, seguramente, a mejoramientos en la eficiencia del recurso humano manifestada en una mayor relacin de estudiantes por profesor58 .
57
58
Dilogo pendiente; documentos de poltica pblica para la paz, por Luis Jorge Garay y Adriana Rodrguez. Pg 75 y 76. Bogot, 2005. Segn el informe al Congreso de la Repblica del ao 2005, a travs de la reorganizacin del sector se ha logrado una mejor utilizacin de los recursos humanos, tcnicos y financieros, que modific la relacin alumno docente, al pasar de 26,7 en 2002 a 29,4 en 2005.
117
No es objeto de este trabajo evaluar los efectos que ha tenido el acto Legislativo 01 de 2001 en la recuperacin de la economa y su estabilidad en el largo plazo, como se propuso al formularlo; pero si llama la atencin que haya surgido una gran preocupacin por realizar una nueva reforma para evitar que a partir de 2009 las transferencias sean como mnimo el porcentaje de los ingresos corrientes de la nacin que se asignaban en 2001. Esto podra significar que la reforma constitucional no produjo los resultados esperados ni en relacin con la economa, ni en relacin con la educacin y, seguramente, con la salud y que la educacin puede ser objeto de un nuevo proceso de tratamiento financiero que afecte su capacidad de resolver los problemas que la aquejan.
3.3.3 Gratuidad de la educacin
Este es uno de los temas que despierta ms preocupacin al realizar el anlisis de la educacin en la perspectiva de los derechos humanos y al verificar el cumplimiento de las obligaciones del Estado para garantizar el acceso y la permanencia de todos en una educacin de calidad. El tema asocia los costos de la educacin con las condiciones de pobreza y de indigencia de la poblacin. En trminos de la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre el Derecho a la Educacin en su informe sobre Colombia las polticas educativas del gobierno debilitan el derecho a la educacin por la falta de la garanta de la educacin pblica gratuita para la niez en edad de escolarizacin obligatoria La ampliacin de la compraventa de la educacin puede mejorar las estadsticas educativas, pero si el acceso depende del pago, no existe como un derecho humano La gratuidad de la educacin obligatoria es un propsito constante del derecho internacional de los derechos humanos Toda la informacin seala que la incapacidad de pago sigue siendo la razn principal de la falta de escolarizacin y de la desercin escolar. La Relatora Especial recomienda un compromiso inmediato del gobierno con la gratuidad de la educacin. Por su parte, el Pacto de Desarrollo del Milenio sostiene que las primeras medidas de poltica que los pases deben aplicar para salir de las trampas de la pobreza implican inversiones en educacin y salud. Los gastos asociados a educacin, afirma el documento del Pacto, discriminan a los ms pobres ya que se llevan una parte significativa de los reducidos presupuestos familiares. Adicionalmente, el pago de los servicios (pblicos) obliga a las familias pobres a dejar de consumir otros bienes fundamentales, como educacin y alimentos.59 Por las razones anteriores los pases, incluido Colombia, vienen tomando medidas destinadas a favorecer a los ms pobres para hacer posible el acceso y la permanencia en la educacin; para ello se les han rebajado o eliminado los costos
59
CID, Universidad Nacional de Colombia. Equidad en las tarifas de los servicios pblicos. Impacto en la capacidad de pago de los hogares de Bogot D.C. Bogot, abril de 2005.
118
directos de la escolaridad tales como matrculas y pensiones, y se estn entregando gratuitamente almuerzos y refrigerios escolares, libros de texto, uniformes y subsidios a las familias para compensar la disminucin de ingresos por la exclusin de los nios del trabajo remunerado.
a. Razones para no estudiar
El ao 2003 la Encuesta de Calidad de Vida indag acerca de las razones que tienen las personas para no estudiar; analizadas las razones aducidas para la poblacin entre 5 y 17 aos se encontr que la mas frecuente se refiere a los costos educativos y a la falta de dinero, categora en la que se ubica el 46% de la poblacin que no estudia. En segundo lugar, con el 20%, se hallan las personas a quienes no les gusta o no les interesa el estudio; luego se encuentran grupos de personas que consideran que no estn en edad escolar o que ya terminaron estudios (7%), o necesitan trabajar (6%), o tienen responsabilidades familiares (6%), o no cuenta con un centro educativo cercano (4%); para otros que presentan frecuencias de tres por ciento o menos las razones son: falta de cupos, necesidad de educacin especial, enfermedad, tuvieron que abandonar el lugar de residencia habitual, falta de tiempo o problemas por inseguridad (Grfico No. 14).
GRFICO NO. 14 RAZONES PARA NO ESTUDIAR: POBLACIN DE 5 A 17 AOS - 2003
Fuente: Encuesta de Calidad de Vida - 2003.
Si se renen los grupos que dan como causa para no estudiar los costos educativos, la falta de dinero, la necesidad de trabajar o las responsabilidades familiares, se encuentra que cerca del sesenta por ciento presenta razones que bien pueden asimilarse a condiciones de pobreza para explicar su inasistencia a la escuela, ya sea por no matricularse al iniciar un perodo acadmico o por retiro a lo largo del ao escolar.
119
Al analizar la tasa efectiva de escolarizacin (cuadro No. 6) se observa que 3.782.696 personas no lograron xito escolar durante el ao lectivo 2003, por no haber ingresado a una institucin escolar o por no haber aprobado el curso en que se matricul. Pues bien, cerca de dos millones quinientas mil personas encuentran la explicacin de su deficiencia escolar en las razones econmicas mencionadas. Adicionalmente, es interesante ver como las razones econmicas adems de ser la principal causa del ausentismo escolar, es la que ms se ha incrementado con respecto a los datos suministrados en la Encuesta de Calidad de Vida realizada en 1997. Aunque en esta ltima encuesta se deja por fuera la categora de responsabilidades familiares, la de altos costos educativos o falta de dinero y la necesidad de trabajar representaban el 40% de las respuestas para el ao 1997 en comparacin con un 52% en el ao 2003 (cuadro No. 20).
CUADRO NO. 20 RAZONES PARA NO ESTUDIAR: POBLACIN DE 5 A 17 AOS 1997 Y 2003
Fuente: Encuesta de Calidad de Vida Dane 1997 y 2003
b.
Gasto de los hogares en educacin
La misma Encuesta de Calidad de Vida informa sobre el gasto de los hogares en educacin; para efectos de lo que aqu interesa tomamos el caso de los estratos 1 y 2 con el fin de analizar en ellos el gasto en que incurren los hogares para financiar los rubros de matrcula, pensiones, uniformes, libros (textos) y tiles escolares. Como se observa en el grfico No. 15, los costos para el estrato 1 por cada uno de los factores mencionados son ms elevados en educacin media que en educacin bsica, lo cual contribuye a explicar las diferencias de cobertura entre los dos niveles escolares. El costo ms alto es el de pensin, cuyo valor se distribuye a lo largo del ao; este pago afecta a 202.311 estudiantes de bsica y a 18.615 de media.
120
El segundo lugar en costos lo ocupan los tiles escolares con valores promedio anuales de $98.378 para bsica y $166.969 para media; en este caso se afectan 1.309.122 estudiantes de bsica y 105.275 de media. Si se suman los costos de los cinco rubros considerados, un estudiante de educacin bsica tendra que desembolsar en el ao $365.416, lo cual significa un gasto promedio mensual de $36.542, en caso de tener que financiarlos todos. Pues bien, esta situacin puede afectar a ms de un milln de estudiantes, hecho que niega de manera absoluta la gratuidad de la educacin para buena parte del estrato 1.
GRFICO NO. 15 GASTOS EN EDUCACIN ESTRATO 1: ESTUDIANTE DE BSICA Y MEDIA DE 5 A 17 AOS
Fuente: Encuesta de Calidad de Vida Dane 2003.
El estrato 2 tambin se ve muy afectado por los costos escolares, como se observa en el grfico 16, no slo por que los valores son ms altos, sino por que cubren a un mayor nmero de personas. En este caso, los hogares de estrato 2 deben pagar un promedio de $61.257 mensuales o de $94.679 por cada estudiante de educacin bsica o de educacin media, respectivamente. Estos valores exceden la capacidad de pago de dichos hogares por lo cual se convierten en factor de desercin y de desestmulo a la educacin a pesar del reconocimiento social que representa para las familias tener hijos con altos niveles de escolaridad.
121
GRFICO NO. 16
Fuente: Encuesta de Calidad de Vida Dane 2003
Las cifras analizadas llaman la atencin acerca de la forma como viene el Estado cumpliendo con el derecho fundamental de brindar educacin a todos los colombianos y centran la atencin en la necesidad de considerar los gastos de las familias como un elemento clave para coadyuvar a resolver la situacin de pobreza; es de entender que la educacin es factor de desarrollo y de movilidad social si se consigue alcanzar algunos umbrales a partir de los cuales la escolaridad aporta tanto a la formacin de capital humano como al mejoramiento de los ingresos personales y familiares. Por estas razones, el Pacto de Desarrollo del Milenio invita a los grupos de la sociedad civil a desempean un papel importante como vigilantes que deben controlar a los responsables de comunicar los resultados y determinar los debates democrticos sobre la poltica econmica y social en las comunidades pobres.
3.3.4 Profesionalizacin y dignificacin de la actividad docente
El Estado colombiano concibe al educador como el orientador en los establecimientos educativos de un proceso de formacin, enseanza y aprendizaje de los educandos, acorde con las expectativas sociales, culturales, ticas y morales de la familia y la sociedad. La accin formadora del educador debe centrarse en la atencin al estudiante como sujeto de derechos en sus dimensiones personales y sociales, desarrollando para ello capacidades especiales en los campos de la educabilidad y la enseabilidad: La educabilidad del colombiano y, en particular, del grupo de estudiantes con el cual desempea cotidianamente su labor, para conocer y comprender sus di-
122
mensiones y limitaciones segn el proceso de desarrollo personal y cultural y sus posibilidades de formacin y aprendizaje. La enseabilidad de las disciplinas y saberes producidos por la humanidad y su transformacin en contenidos y estrategias formativas, en virtud del contexto cognitivo, valorativo y social del estudiante. Estas concepciones constituyen desarrollos del artculo 68 Constitucional que predica de la enseanza la virtud de ser desempeada por personal de reconocida idoneidad tica y pedaggica, lo cual conlleva la obligacin legal de garantizar la profesionalizacin y dignificacin de la actividad docente. En cumplimiento de estos mandatos se han desarrollado mltiples acciones, entre las cuales se destacan las siguientes:
a. Diseo del Sistema Nacional de Formacin de Educadores
La Ley General de Educacin asign como fines de la formacin de educadores los de lograr para el pas docentes de la ms alta calidad cientfica y tica, desarrollar la teora y la prctica pedaggica como parte fundamental del saber del educador, fortalecer la investigacin en el campo pedaggico y en el saber especfico, y preparar educadores en pregrado y postgrado para los diferentes niveles y formas de prestacin del servicio educativo. Con esta base y con el propsito de contribuir a la profesionalizacin y dignificacin de la actividad docente, se llev a cabo el diseo del Sistema Nacional de Formacin de Educadores entendido como el conjunto de elementos que influyen en el desarrollo acadmico-profesional del educador, al igual que las relaciones que establecen entre s y con su entorno. Se asign a este sistema la capacidad de autorregularse y diferenciarse as como de mantener una dinmica que lo actualiza permanentemente y le posibilita la relacin con otros mbitos y aspectos tales como el bienestar social del maestro o el desarrollo educativo en general. En esta forma, la profesionalizacin se une a la dignificacin de la actividad docente comprendiendo en ella el reconocimiento del maestro, su papel e importancia en la sociedad y su actividad como trabajador de la cultura.
b. Acreditaciones acadmicas
La Ley General de Educacin orden la acreditacin previa de las escuelas normales superiores, creadas por la misma Ley, y de los programas universitarios de formacin de educadores, con el fin de mantener un mejoramiento continuo de la calidad de los docentes. En razn de ello, se llev a cabo un proceso extenso y riguroso de reestructuracin de las escuelas normales para extender su perodo acadmico en dos aos, reformar los currculos, establecer programas de investigacin pedaggica y planes de asistencia tcnico-pedaggica a las instituciones del rea de influencia de cada una de ellas, y suscribir convenios con instituciones de educacin supe-
123
rior para la asesora y permanente acompaamiento; todo esto condujo a la acreditacin previa de las escuelas normales superiores, acto que les permite mantenerse en el sistema de formacin de educadores y continuar hacia la acreditacin de calidad y desarrollo que se renueva peridicamente. En el campo de la educacin superior se introdujo la reforma de los programas de licenciatura para que su formacin adquiriera la calidad profesional de las otras reas del conocimiento, se propici la reforma curricular dando a la pedagoga, junto con la didctica, la calidad de disciplina fundante de la formacin de educadores, se propici la asociacin de las facultades de educacin con las otras facultades y programas acadmicos universitarios para formar conjuntamente educadores en todas las reas del conocimiento y se impuls la investigacin educativa y pedaggica. Producto de esta accin fue la acreditacin previa de 821 programas acadmicos y la eliminacin de un grupo de cerca de 600 programas que no cumplieron los requisitos para mantenerse en el sistema. A la acreditacin previa ha seguido la acreditacin de calidad. A septiembre del ao 2005 se encuentran con acreditacin de calidad once licenciaturas que representan slo el 1.34% de los programas existentes. Naturalmente, el proceso de acreditacin de calidad de los programas de formacin de educadores apenas est tomando fuerza despus de haberse consolidado el derecho a formar parte del sistema, por la acreditacin previa.
CUADRO NO. 21 PROGRAMAS
DE LICENCIATURA EN EDUCACIN CON ACREDITACIN DE ALTA CALIDAD
El cumplimiento de los procesos de mejoramiento en la formacin de educadores debe ser el comienzo de un profundo cambio en la calidad y pertinencia de la educacin que conduzca a superar sus tradicionales deficiencias y, en ocasiones, su deterioro creciente.
c. Estatuto Docente
El pas contaba desde 1979 con un estatuto docente concertado con el magisterio. En 2002 fue reemplazado por un Estatuto de Profesionalizacin Docen-
124
te60 expedido por el Gobierno Nacional en uso de facultades extraordinarias conferidas por la Ley 715 de 2001. El nuevo Estatuto regula las relaciones del Estado con los educadores a su servicio, garantizando que la docencia sea ejercida por educadores idneos, partiendo del reconocimiento de su formacin, experiencia, desempeo y competencias como los atributos esenciales que orientan todo lo referente al ingreso, permanencia, ascenso y retiro del servidor docente y buscando con ello una educacin con calidad y un desarrollo y crecimiento profesional de los docentes. (Decreto 1278/02). Son bastantes los cambios que introduce el nuevo Estatuto pero, tal vez, el que ms sobresale es el relacionado con la profesin docente y su ingreso a la misma. En efecto, ahora se permite la entrada a la profesin docente a profesionales con titulo diferente al de educacin. Adems, el Estatuto establece que para entrar al servicio docente es necesario superar un concurso de mritos que evala aptitudes, experiencia, competencias bsicas, relaciones interpersonales y condiciones de personalidad de los aspirantes a ocupar cargos en la carrera docente. Mediante este procedimiento se seleccionan los aspirantes y se efectan los nombramientos en perodo de prueba luego del cual el aspirante ser sujeto de una evaluacin de desempeo laboral y de competencias. Si obtiene calificacin satisfactoria adquiere los derechos de carrera y debe ser inscrito en el Escalafn Docente. Los profesionales con ttulo diferente al de licenciado en educacin, deben acreditar, al trmino del perodo de prueba, que cursan o han terminado un postgrado en educacin, o que han realizado un programa de pedagoga bajo la responsabilidad de una institucin de educacin superior. En estas condiciones, el Estatuto opta por un camino de profesionalizacin diferente al tradicional pero manteniendo como condicin bsica la formacin superior de los educadores. Este es un tema de controversia internacional; tambin ha sido objeto de diferentes posiciones de poltica educativa en el pas. De todos modos, la reforma obliga a pensar en condiciones complementarias para lograr una mejor docencia; estas condiciones se refieren fundamentalmente a evitar la persistente soledad del profesor y constituir equipos pedaggicos en los cuales exista una tutora de los ms experimentados sobre quienes inician su labor educativa, y un proceso de aprendizaje permanente y situado en cada una de las condiciones particulares y de los grupos humanos con los cuales se realiza el proceso formativo.
d. Evaluacin docente
La Ley General de Educacin cre el Sistema Nacional de Evaluacin de la Educacin cuya funcin es la de servir de instrumento para velar por la calidad, por el cumplimiento de los fines de la educacin y por la mejor formacin moral,
60
Decreto 1278 de junio 19 de 2002
125
intelectual y fsica de los educandos. Corresponde al Sistema aplicar criterios y procedimientos para evaluar la calidad de la enseanza que se imparte, el desempeo profesional del docente y de los docentes directivos, los logros de los alumnos, la eficacia de los mtodos pedaggicos, de los textos y materiales empleados, la organizacin administrativa y fsica de las instituciones educativas y la eficacia de la prestacin del servicio. En cuanto a los educadores, la Ley General de Educacin establece que estos presentarn un examen de idoneidad acadmica en el rea de su especialidad docente y de actualizacin pedaggica y profesional cada seis aos, cuyos efectos para quienes no obtengan el puntaje requerido, van desde la oportunidad de presentar un nuevo examen hasta la declaratoria de ineficiencia profesional y la sancin correspondiente de acuerdo con el Estatuto Docente. El Decreto Extraordinario 1278 de 2002 lig la evaluacin de los docentes con la permanencia en el cargo, los ascensos en el Escalafn y las reubicaciones en los niveles salariales dentro del mismo grado, y defini tres tipos de evaluacin: la evaluacin de perodo de prueba a que se hizo referencia en el tema anterior, la evaluacin ordinaria peridica de desempeo anual y la evaluacin de competencias. La evaluacin de desempeo se realiza al terminar cada ao escolar mediante la aplicacin de instrumentos como los siguientes: pautas para observacin de clases y de prcticas escolares; instrumentos para evaluaciones de superiores y colegas; encuestas para evaluacin de los padres y estudiantes; criterios para el anlisis de informacin sobre logros de los estudiantes; evaluacin del consejo directivo; autoevaluacin del docente y del directivo docente; evaluacin de los directivos por parte de los docentes. La evaluacin de desempeo permite la valoracin del dominio de estrategias y habilidades pedaggicas y de evaluacin; del manejo de la didctica propia del rea o nivel educativo de desempeo; de las habilidades en resolucin de problemas; del nivel de conocimiento y habilidades relacionadas con el plan de estudios de la institucin; de las actitudes generales hacia los alumnos; del manejo de las relaciones del grupo; del trato y manejo de la disciplina de los alumnos; del sentido de compromiso institucional; de la preocupacin permanente por el mejoramiento de la calidad de la educacin; del logro de resultados. La evaluacin de competencias debe permitir la valoracin de por lo menos los siguientes aspectos: competencias de logro y accin; competencias de ayuda y servicio; competencias de influencia; competencias de liderazgo y direccin; competencias cognitivas; y competencias de eficacia personal. Ser realizada cada vez que la correspondiente entidad territorial lo considere conveniente, pero sin que en ningn caso transcurra un trmino superior a seis (6) aos entre una y otra. Tiene carcter voluntario para los docentes y directivos docentes inscritos en el Escalafn Docente que pretendan ascender de grado en el Escalafn o cambiar de nivel en un mismo grado.
126
El tema de la evaluacin de la actividad docente es de alta sensibilidad por las implicaciones que presenta en cuanto a la estabilidad laboral y la movilidad docente en su escalafn. Si bien, hace parte del proceso de modernizacin del servicio educativo, an no se ha logrado consenso en cuanto a su aplicacin pues mantiene un carcter especialmente sancionatorio y no de estmulo y apoyo para la cualificacin de los educadores.
e. Disponibilidad de personal docente
Un elemento constitutivo del ncleo esencial del derecho a la educacin es el derecho a la disponibilidad, lo cual comprende la existencia de personal docente suficiente para atender la demanda de escolarizacin de toda la poblacin menor de edad; otro elemento es el derecho a la calidad que incluye la existencia de educadores con capacidad profesional adecuada para satisfacer las necesidades formativas de los estudiantes; en correspondencia con estos derechos, el Estado tiene las obligaciones de garantizar la asequibilidad y la aceptabilidad de la educacin, es decir, contar con la capacidad fsica y humana suficiente y de calidad para brindar un buen servicio.
CUADRO NO. 22 PERSONAL
DOCENTE Y MATRCULA OFICIAL EN EDUCACIN PREESCOLAR, BSICA Y MEDIA
1992 2004
Puestos estos derechos y obligaciones en el terreno del personal docente se encuentra que entre 1992 y 1999 hubo crecimiento continuo del personal docente vinculado a la educacin oficial preescolar, bsica y media pues de 208.536 que haba en 1992 se pas a 312.492 en 1999. A partir de 2000 empieza una disminucin en el personal docente vinculado a la educacin oficial hasta llegar en 2004 a 279.563, es decir, 32.929 docentes menos en un lapso de cinco aos durante el cual la matrcula oficial creci en 812.530 nios y jvenes.
127
El efecto de estos cambios se observa en la relacin promedio de estudiantes por profesor; mientras entre 1992 y 1999 hubo disminucin de la relacin promedio que pas de 24.3 a 22.5, sta comenz a aumentar en 2000 para ubicarse en 2004 en el punto ms alto del perodo: 28.0 estudiantes por docente. Tngase en cuenta que este promedio cobija situaciones diferenciadas para los niveles de educacin preescolar, bsica y media, as como para educacin rural y urbana y que la elevacin de los promedios produce situaciones de hacinamiento en instituciones educativas que no cuentan con suficiente capacidad de aulas y espacios escolares y produce, adems, ineficiencia en la labor pedaggica de los maestros.
f. Balance de la poltica de desarrollo docente
El pas ha avanzado considerablemente en lo formulacin de polticas y normas encaminadas a la profesionalizacin y dignificacin del docente y de su actividad, sin que ello signifique la existencia de consenso acerca de la conveniencia de tales medidas. Los principales cuestionamientos en este campo se refieren a la visin con que se concibe la accin docente, vista como labor instrumental de produccin y no como accin de relacin entre personas en formacin, lo cual hace inocuos los conceptos de educabilidad y enseabilidad que deberan ser el centro del desarrollo escolar. A cambio de ello, el centro de atencin se ubica en la evaluacin para medir la capacidad de autoformacin de los educadores y de la institucin escolar que, siendo de la mayor importancia, no se fundamenta en actividades de fomento que involucren la formacin inicial y permanente de los educadores a travs de programas financiados por el Estado para desarrollar las escuelas normales superiores, las facultades de educacin, la creacin de alternativas de profesionalizacin docente que comprometan al sistema universitario nacional y los planes de las secretaras de educacin para apoyar la aplicacin de modelos propios de educacin que surgen de los Proyectos Educativos Institucionales y de los Proyectos Educativos Comunitarios. En estas condiciones, las polticas sobre la docencia comparten las caractersticas generales que identifican el desarrollo del sistema educativo en el sentido de producir avances importantes en lo relacionado con la normatividad y dejar grandes vacos en las acciones concretas, como lo evidencian los dos casos siguientes: La acreditacin previa de los programas de formacin de educadores constituy un paso importante en la depuracin de la oferta de las instituciones que preparan a estos profesionales; sin embargo, sus resultados pueden ubicarse exclusivamente en el campo del control y vigilancia de la educacin sin que se haya hecho efectivo el complemento indispensable de fomento y desarrollo acadmico y cientfico de la formacin de educadores que demanda como condicin necesaria la transformacin de la educacin colombiana.
128
Las variaciones impulsadas en la relacin de estudiantes por profesor muestran la inconsistencia de la poltica educativa; en la primera parte del perodo estudiado se busc y logr disminuir esta relacin para aproximarse al concepto de educacin personalizada al permitir mayor cercana entre estudiantes y profesores. En la segunda parte, la decisin ha sido aumentar esa relacin bajo criterios de eficiencia en el gasto y en la administracin sectorial, lo cual est produciendo hacinamiento en las aulas y deteriorando la calidad de la educacin. Todo esto muestra que el Sistema Nacional de Formacin de Educadores, el Estatuto Docente y la Evaluacin Docente no han surtido los efectos que se proclamaron al efectuar los respectivos diseos.
129
Captulo 4
POBLACIONES DE LOS GRUPOS TNICOS
130
131
Captulo 4 P OBLACIONES
DE LOS GRUPOS TNICOS
4.1 INTRODUCCIN
La educacin es un derecho de la persona; el concepto constitucional de educacin ledo desde las poblaciones tnicas significa educacin propia y sta se entiende como educacin intercultural y como derecho colectivo, no como derecho individual. La educacin es un servicio pblico que tiene una funcin social; la expresin servicio pblico puede leerse desde las poblaciones tnicas como etnoeducacin para nombrar las polticas de multiculturalidad del Estado y las obligaciones gubernamentales en relacin con las comunidades tnicas. La interaccin entre estas dos visiones conduce a una sntesis en la cual confluyen el reconocimiento de la diversidad (multiculturalidad) y la interculturalidad con las condiciones del servicio para que la educacin constituya un proyecto de vida (proyecto educativo comunitario) ligado a un proyecto curricular (proyecto educativo institucional). Naturalmente esta representacin de la visin de los grupos tnicos admite variaciones entre ellos, cambiando los nfasis de acuerdo con su cosmovisin y con las realidades que marcan las condiciones de vida de cada uno. El concepto de etnoeducacin no es unvoco, es resignificado por cada pueblo; siempre que se utiliza tiene cierto sesgo de lo propio de cada comunidad. Se ha definido como grupo tnico aquel que se diferencia en el conjunto de la sociedad nacional o hegemnica por sus prcticas socioculturales, las cuales pueden ser visibles a travs de sus costumbres y tradiciones; estas prcticas le permiten construir un sentido de pertenencia con comunidad de origen, sin que tal autoreconocimiento sea obstculo para que se identifiquen como colombianos. En el pas se reconocen cuatro grupos tnicos objeto de programas de formacin tratados por metodologas concertadas de etnoeducacin: indgenas, afrocolombianos, raizales y rom (gitanos).
132
Los pueblos indgenas estn conformados por quienes dentro de los Estados nacionales descienden de una cultura originaria anterior a la colonizacin europea y conservan sus rasgos fundamentales distintivos, tales como el idioma, los sistemas normativos, usos y costumbres, expresiones artsticas, creencias, instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas61 . La comunidad afrocolombiana o comunidad negra de acuerdo con el artculo segundo de la Ley 70 de 1993, es el conjunto de familias afrodescendientes que poseen una cultura propia, comparten una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relacin campo-poblado, que revelan y conservan conciencia de identidad que las distinguen de otros grupos tnicos. En trminos culturales, el Departamento Nacional de Planeacin menciona las siguientes reas socioculturales de comunidades negras: Costa Atlntica, Litoral Pacifico, Choc, Atrato Medio, Zona Minera de Antioquia, Magdalena Medio, Valle del Cauca, Valle del Pata, Urab, San Andrs y providencia, Orinoqua y Eje cafetero. La comunidad raizal est constituida por la poblacin nativa del Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina. Son descendientes de antiguos esclavos africanos y colonos holandeses e ingleses llegados a las islas en el siglo XVII que poseen caractersticas propias del contexto insular afrocaribeo y han demostrado una resistencia cultural impresionante que se evidencia en el uso cotidiano del idioma Creole, la religiosidad, las formas tradicionales de produccin pesca y agricultura-, los lazos familiares y comunitarios de solidaridad, las normas morales, la msica, el conocimiento de la naturaleza y la relacin con el territorio62 . Los pueblos rom (gitanos), originarios del norte de la India, se caracterizan por tener un origen comn y una historia compartida, una larga tradicin nmada, la utilizacin cotidiana y corriente de su idioma propio, las funciones cotidianas de la familia extensa, especialmente en lo que a actividades econmicas se refiere, la vigencia de un conjunto de normas tradicionales as como de instituciones que regulan la aplicacin de su derecho interno conocido como la Kriss Roman o ley gitana63 . Los Rom, gracias al nomadismo estructural que nos caracteriza, somos un pueblo con proyeccin transnacional. Por eso somos ciudadanos del mundo, que vamos de un lugar para otro, como desarraigados, aunque la verdad sea dicha es que siempre llevamos con nosotros nuestras races, es decir, nuestros usos y costumbres ancestrales. Siempre llevamos la nacin a cuestas.64
61
62
63
64
Proyecto de Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas de las Amricas. Consejo Permanente de la Organizacin de Estados Americanos, Comisin de Asuntos Jurdicos. 2003. Ministerio de Educacin Nacional. Direccin de Poblaciones y Proyectos Intersectoriales. Diagnstico etnoeducativo del Departamento Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina. Bogot, 2004. Departamento Nacional de Planeacin. Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado Comunitario. Bogot, 2003 Trascripcin de la Fundacin Hemera. http/www.etniasdecolombia.org
133
En Colombia se distribuyen en Kumpanias, unidades variables de co-residencia y co-circulacin que se asientan en barrios o se dispersan por familias entre las casas de los habitantes no gitanos de los sectores populares de las ciudades, y en grupos familiares de distinto tamao que mantienen vnculos culturales y sociales con alguna Kumpania. Se encuentran concentrados especialmente en las ciudades de Ccuta, Girn, Itag, Bogot, Envigado, Duitama, Santa Marta, Cali, Sampus y Cartagena. Los cuatro grupos tnicos mencionados tampoco se pueden concebir como unidades homogneas en todas sus caractersticas; a pesar de mantener su identidad originaria han venido conformando comunidades que presentan particularidades de acuerdo con su ubicacin urbana o rural, la movilizacin practicada por ellos mismos, el desplazamiento forzado a que se les ha sometido y otras condiciones que han conducido a introducir variaciones en la forma de vida. De esta manera, el anlisis que se realiza acerca de la educacin de los grupos tnicos en la perspectiva de los derechos humanos reconoce tanto los factores que los identifican como las diferencias que se han venido construyendo, pero toma los elementos que pueden considerarse comunes para dar cuenta global del estado de desarrollo educativo en que se encuentran. La mirada que se efecta tiene como limite la educacin escolarizada; no entra a interpretar la educacin comunitaria que es esencial en la vida de las poblaciones tnicas. El estudio parte de registrar el inters de la comunidad internacional por reconocer la presencia, valorar la importancia de los grupos tnicos y convocar el consenso de las naciones para brindar atencin especial a estas poblaciones que venan sufriendo de abandono casi total por parte de los estados; en cuanto a lo sucedido con ellos en el pas, se reconoce en primera instancia la visibilidad que las comunidades tnicas adquieren como resultado de su resistencia a la exclusin y la marginalidad y su consecuente inclusin constitucional, se muestran los progresos obtenidos en forma concertada con el Estado en el proceso de obtener una educacin que respete su cosmovisin, y se realiza un balance de los avances logrados y las limitaciones que persisten y separan las concepciones educativas de los grupos tnicos y las que mantiene el Estado. La comunidad internacional se ha ocupado en forma permanente por el respeto de los derechos humanos de los grupos tnicos y las minoras nacionales; lo ha hecho reiterando desde hace ms de cincuenta aos la prohibicin de excluirlos por cualquiera de las causas que constituyan diferencia en relacin con los grupos mayoritarios o predominantes en un estado, tales como raza, sexo, color, idioma, religin, opinin poltica, origen social, posicin econmica, nacimiento. Tambin ha convocado de manera especfica a que donde existan minoras tnicas, religiosas o lingsticas no se les niegue el derecho a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religin y a emplear su propio idioma. El inters est dirigido a lograr el reconocimiento pleno de los derechos humanos de los grupos tnicos.
134
La prohibicin de exclusin conlleva, por supuesto, la obligacin del Estado de garantizar todos los derechos, entre ellos el derecho a la educacin al cual se ha referido de manera concreta la comunidad internacional obteniendo consensos que obligan a los gobiernos a garantizar a las minoras nacionales su educacin en todos los niveles, el reconocimiento a crear instituciones que respondan a sus necesidades particulares, la participacin en la formulacin de sus propios programas educativos, el acceso a la formacin profesional, el aprendizaje a leer y escribir en su propia lengua, y la adquisicin de conocimientos generales comunes con la sociedad nacional. En el marco de las obligaciones internacionales, del compromiso colombiano de cumplir con ellas y de los avances alcanzados por las comunidades tnicas en la comprensin y decisin de su propio futuro, se dio el reconocimiento constitucional de la diversidad tnica y cultural de la nacin y de la obligacin del Estado de protegerla; consecuencia de ello fue la inmediata incorporacin de polticas para estos grupos en los planes nacionales de desarrollo y la formulacin de una poltica de etnoeducacin. Las polticas de desarrollo, que constituyen el reconocimiento de las condiciones y necesidades de los grupos tnicos significan, a la vez, las bases sobre las cuales deben actuar las polticas de etnoeducacin. En cuanto a lo primero, los planes nacionales de desarrollo se han propuesto como objetivo la defensa y consolidacin de los derechos tnicos y culturales, el fomento de las relaciones interculturales, la superacin de la marginalizacin y las desigualdades, la proteccin de la identidad cultural, todo ello acompaado por acciones especficas dirigidas a establecer formas de regulacin social, efectuar el reconocimiento de los derechos territoriales y realizar la titulacin de tierras, consolidar espacios de participacin, mejorar las condiciones generales de vida, velar por el cuidado de los ecosistemas y del ambiente, proteger la biodiversidad, ejecutar programas de desarrollo institucional, entre otras muchas acciones que buscan cubrir la deuda social con las comunidades tnicas. Con respecto a la etnoeducacin se ha producido en el pas una amplia legislacin para impulsar una educacin para los grupos tnicos ligada al medio ambiente, al proceso productivo y a la vida social y cultural de las comunidades, una educacin basada en el respeto del patrimonio econmico, natural, cultural y social, de los valores artsticos, sus medios de expresin, sus lenguas y sus creencias religiosas, y orientada por los principios y fines generales de la educacin. Una educacin dirigida por etnoeducadores de comprobada idoneidad para el ejercicio docente y poseedores de conocimientos de la lengua materna y del espaol, seleccionados de comn acuerdo con las comunidades. Producto de los cambios introducidos por la Constitucin de 1991 es un avance significativo en el desarrollo de las concepciones de la educacin para los grupos tnicos y en las normas acordadas y promulgadas para organizarla y promoverla; consecuencia de ello es la visibilidad y la participacin que las comunidades
135
adquieren en la formulacin de planes y organizacin y gestin de sus instituciones y programas, la valoracin que dan a la escuela, as como la extensin al pas del concepto de etnoeducacin concebido como educacin intercultural y educacin para la diversidad, lo mismo que los logros en la formacin de etnoeducadores y en el desarrollo de procesos de investigacin educativa para fundamentar los cambios escolares y la integracin de la educacin en una pedagoga que representa una simbiosis de las visiones local, nacional y universal. Con seguridad tambin se presentan avances en la cobertura y escolarizacin de la poblacin. Pero todos estos logros son relativos; lo cierto es que an persisten serias deficiencias las cuales se manifiestan particularmente en los grupos indgena y afrocolombiano; desde la estadstica se observa que en 2003 la tasa de analfabetismo fue de 17.7% para indgenas y de 13% para las negritudes, la inasistencia escolar de 22.6% para los indgenas entre 5 y 17 aos de edad y de 31% para las mujeres de este grupo tnico, la poblacin no escolarizada en educacin media es de 82.5% para los indgenas y de 76.3% para las negritudes, y el porcentaje de poblacin que no alcanza el nivel de educacin media en la poblacin de 18 y ms aos es de 77% para los indgenas y de 67% para los afrocolombianos. Estas cifras son importantes, pero la comprensin de los avances educativos no se puede limitar a la presentacin de estadsticas; el hecho educativo las tiene en cuenta advirtiendo que ellas no constituyen su esencia; se hace indispensable analizar los factores y los resultados en trminos de calidad y pertinencia de la educacin, de competencias deseadas y adquiridas, de participacin de la comunidad educativa, de atencin a la cosmovisin de cada comunidad entendiendo que cada escuela vive sus propias formas de educabilidad y enseabilidad y, en fin, de construccin del PEI y el PEC y del xito logrado con los mismos. Desafortunadamente la informacin disponible no permite entrar con seguridad en este terreno. Por ello slo se toman algunos elementos que el mismo Ministerio de Educacin y algunas investigaciones sealan para indicar de manera general cuales son las principales limitaciones de la educacin. En esta perspectiva, el cuadro de deficiencias en cuanto a escolarizacin se complementa con falencias relacionadas con la disponibilidad del servicio educativo y su calidad debido al gran peso que representa la deficiente calidad del profesorado, la descontextualizacin de la escuela, la debilidad de los modelos pedaggicos experimentados lejanos a las formas de construccin de pensamiento por parte de las comunidades, la organizacin del sistema educativo extraa a las estructuras propias de gobierno de los grupos tnicos, y los altos costos de la educacin que constituyen factor determinante de las debilidades en escolarizacin y en el bajo nivel educativo de la poblacin tnica; todo ello muestra para las comunidades tnicas que la poltica etnoeducativa sigue siendo marginal en el pas tanto a nivel de las autoridades centrales como de las regionales y locales. Las comunidades insisten en que, a pesar de los logros alcanzados, se mantiene el papel de la escuela como desintegrador de la cultura en tanto que an es un
136
mecanismo de aculturacin centrada en la homogenizacin que niega los valores y potencialidades de cada pueblo y la diversidad cultural. Es una escuela que no tiene en cuenta la estrecha relacin entre pensamiento y accin, que desconoce la educacin por la prctica, por el ejemplo, por el hacer y el vivir. De esta forma la escuela desconoce un elemento esencial de la formacin que es la relacin entre conocimientos y expresin integral de la persona como parte de un colectivo al cual se integra comunitariamente. En sntesis, los grupos tnicos continan formando parte de la poblacin vulnerable del pas; la educacin propia con reconocimiento de la diversidad y una pedagoga intercultural an no se consolida; los estudios que sirven de base para el anlisis que aqu se presenta, as como la informacin que se les adiciona, muestran que los progresos logrados no alcanzan a debilitar los factores que crean vulnerabilidad, lo cual puede conducir al desencanto de las comunidades en relacin con las esperanzas puestas en la educacin.
4.2 VISIN INTERNACIONAL SOBRE EL DERECHO A LA EDUCACIN DE LOS GRUPOS TNICOS
La Procuradura General de la Nacin, a travs de la Procuradura Delegada para la Prevencin en Materia de Derechos Humanos y Asuntos tnicos, realiz un estudio acerca de los derechos de los pueblos indgenas, las comunidades negras, la comunidad raizal y la comunidad rom (gitana), entre cuyas bases se encuentran los convenios y declaraciones de organismos internacionales. El anlisis cubre los diferentes derechos de estas comunidades incluido el derecho a la educacin. De dicho estudio surgen dos lneas de atencin de los organismos internacionales en relacin con el derecho a la educacin: de una parte, los principios generales que se refieren a la vida de dichos grupos, los cuales fundamentan el derecho a la educacin y, de otra, las decisiones especficas sobre este derecho que al ser adoptadas por cada Estado se convierten en acciones de obligatorio cumplimiento65 .
4.2.1 Principios generales
En forma reiterada los organismos internacionales han adoptado polticas en la va del reconocimiento pleno de los derechos de las personas y las comunidades minoritarias de los pases; estas polticas han sido suscritas por el Estado colombiano con la obligacin de cumplirlas en forma gradual en la medida en que las
65
Procuradura General de la Nacin, Procuradura Delegada para la Prevencin en Materia de Derechos Humanos y Asuntos tnicos, Canadian Internacional Development Agency. La Diversidad tnica en Colombia, Alcances y Desarrollo. Bogot, 2004
137
condiciones nacionales lo permitan; algunas de esas polticas llevan ms de 50 aos de haber sido adoptadas. Los derechos que reconoce y se obliga a promover, respetar y garantizar el Estado, y sirven de fundamento para amparar el derecho a la educacin sin el cual los otros derechos no son posibles, se refieren en algunos casos a las comunidades tnicas de manera especfica y, en otros, son derechos generales de aplicacin universal que, por tanto, tambin cubren a estas comunidades en su especificidad cultural, religiosa, racial, social o de cualquier naturaleza: a. La Novena Conferencia Internacional Americana realizada en Bogot en 1948 declar que todas las personas son iguales ante la ley y tienen derechos y deberes sin distincin de raza, sexo, idioma, credo ni otra alguna66 . La Declaracin Universal de los Derechos Humanos reconoce a todas las personas derechos y libertades sin distincin alguna de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de cualquier otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin. Por el Pacto internacional de derechos civiles y polticos, aprobado mediante Ley 74 de 1968, los Estados se comprometen a respetar y garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estn sujetos a su jurisdiccin los derechos reconocidos en dicho Pacto67 sin distincin alguna de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social. La Convencin Americana sobre derechos humanos, aprobada mediante Ley 16 de 1972, obliga a los Estados a respetar los derechos y libertades reconocidos en dicha convencin y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que est sujeta a su jurisdiccin, sin discriminacin alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religin, opiniones polticas o de cualquier otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social. El artculo primero de la Convencin internacional sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin racial, aprobada mediante Ley 22 de 1981, pone un marco de referencia importante al definir la expresin discriminacin racial como toda distincin, exclusin, restriccin o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o tnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualDeclaracin americana de los derechos y deberes del hombre Entre tales derechos se encuentran el derecho a la libre determinacin, el derecho a la igualdad en el goce de todos los derechos civiles y polticos, el derecho a la vida, el derecho a no ser sometido a tortura, el derecho a no ser sometido a esclavitud, el derecho a la libertad y seguridad personales, el derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religin, el derecho a la igualdad ante la ley.
b.
c.
d.
e.
66 67
138
dad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas poltica, econmica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pblica. f. La Convencin internacional sobre la represin y el castigo del crimen de apartheid, aprobada mediante Ley 26 de 1987, califica como tal los actos inhumanos cometidos con el fin de instituir y mantener la dominacin de un grupo racial de personas sobre cualquier otro grupo racial de personas y de oprimirle sistemticamente; entre estos actos incluye cualquier medida destinada a impedir la participacin en la vida poltica, social, econmica y cultural del pas y a crear deliberadamente condiciones que impidan el pleno desarrollo de uno o ms grupos raciales, en especial denegando a sus miembros los derechos humanos y libertades fundamentales, entre ellos el derecho al trabajo, el derecho a formar asociaciones sindicales reconocidas, el derecho a la educacin La Convencin de los derechos del nio, aprobada mediante Ley 12 de 1991, obliga a que en los Estados donde existan minoras tnicas, religiosas o lingsticas no se niegue a las personas que pertenecen a dichas minoras el derecho que les corresponde, en comn con los dems miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religin y a emplear su propio idioma. Por la Declaracin sobre los derechos de las personas pertenecientes a minoras nacionales o tnicas, religiosas y lingsticas, de 1992, los Estados se comprometen a adoptar medidas en la esfera de la educacin a fin de promover el conocimiento de la historia, las tradiciones, el idioma y la cultura de las minoras, con el fin de proteger la existencia de la identidad nacional o tnica, cultural, religiosa y lingstica de las minoras dentro de los territorios respectivos. El Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indgenas y tribales de 1989, aprobado mediante la Ley 21 de 1991, compromete a los gobiernos a asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participacin de los pueblos interesados, una accin coordinada y sistemtica con miras a proteger sus derechos y a garantizar el respeto de su integridad mediante medidas que aseguren, en pie de igualdad, gozar de los derechos y oportunidades que se otorga a los dems miembros de la poblacin, promover la plena efectividad de los derechos econmicos, sociales y culturales y ayudar a eliminar las diferencias socioeconmicas que puedan existir con los dems miembros de la comunidad nacional.
g.
h.
i.
Tambin compromete a los gobiernos a velar por que estos pueblos gocen plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstculos ni discriminacin, lo mismo que garantizar el reconocimiento y proteccin de los valores y prcticas sociales, culturales, religiosas y espirituales propias y el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atae al proceso de desarrollo, en la medida en que ste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan.
139
4.2.2 Derecho a la educacin
En este caso, la referencia especfica se encuentra en el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes, el cual consagra las siguientes obligaciones de los gobiernos: a. Adoptar medidas para garantizar a los miembros de los pueblos interesados la posibilidad de adquirir una educacin a todos los niveles, por lo menos en pie de igualdad con el resto de la comunidad nacional. Desarrollar y aplicar los programas y los servicios de educacin destinados a los pueblos interesados en cooperacin con estos a fin de responder a sus necesidades particulares, abarcando en ellos su historia, sus conocimientos y tcnicas, sus sistemas de valores y todas sus dems aspiraciones sociales, econmicas y culturales. Asegurar la formacin de miembros de estos pueblos y su participacin en la formulacin y ejecucin de programas de educacin, con miras a transferirles progresivamente la responsabilidad de la realizacin de esos programas. Reconocer el derecho de esos pueblos a crear sus propias instituciones y medios de educacin, siempre que tales instituciones satisfagan las normas mnimas establecidas por la autoridad competente en consulta con ellos. Ensear a los nios de los pueblos interesados a leer y escribir en su propia lengua indgena o en la lengua que ms comnmente se hable en el grupo a que pertenezcan. Cuando ello no sea viable las autoridades competentes debern celebrar consultas con esos pueblos con miras a la adopcin de medidas que permitan alcanzar este objetivo. Debern tomarse medidas adecuadas para asegurar que esos pueblos tengan la oportunidad de llegar a dominar la lengua nacional o una de las lenguas oficiales del pas. Adoptar como uno de los objetivos de la educacin de los nios el de impartirles conocimientos generales y aptitudes que les ayuden a participar plenamente y en pie de igualdad en la vida de su propia comunidad y en la de la comunidad nacional. Asegurar que los libros de historia y dems material didctico ofrezcan una descripcin equitativa, exacta e instructiva de las sociedades y culturas de los pueblos interesados. Tomar medidas para promover la participacin voluntaria de miembros de los pueblos interesados en programas de formacin profesional de aplicacin general y poner a disposicin de ellos programas y medios especiales de formacin basados en el entorno econmico, las condiciones sociales y culturales y las necesidades concretas de los pueblos interesados.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.
140
4. 3 LOS GRUPOS TNICOS EN LOS PLANES DE DESARROLLO
A partir de 1994 los grupos tnicos colombianos adquirieron visibilidad en la planeacin nacional como consecuencia del reconocimiento constitucional de la diversidad tnica y cultural de la nacin y de la obligacin del Estado de protegerla. Desde ese momento se ha propuesto, entre las metas del desarrollo, garantizar la participacin de los grupos tnicos en la vida nacional, respetar sus particularidades sociales, culturales y sus propias formas de organizacin, incluirlos en programas de desarrollo humano sostenible y vincularlos a los grandes proyectos de desarrollo social y econmico del pas. De una u otra forma los planes reconocen la permanente vulnerabilidad de los grupos tnicos dada la marginalizacin a que se han visto sometidos, la cual los ha conducido a padecer condiciones de extrema pobreza, inequidad, violencia, desplazamiento, fragmentacin del tejido social y discriminacin racial, social, poltica, econmica y cultural. El Salto Social se ocup de los pueblos indgenas y las comunidades afrocolombianas y raizales, tomadas estas ltimas como un mismo grupo; Cambio para Construir la Paz agreg en sus polticas a los Pueblos Rom pero dej de lado las comunidades raizales; Hacia un Estado Comunitario brinda identidad a cada una de las cuatro comunidades que conforman los grupos tnicos colombianos. Haciendo un corte transversal de los tres planes nacionales de desarrollo promulgados a partir de 1994 se encuentran los siguientes principios y objetivos para atender las necesidades de los pueblos indgenas: Defensa, apoyo, fortalecimiento y consolidacin de los derechos tnicos y culturales y el establecimiento de espacios y sistemas de relacin intercultural con la sociedad nacional, regional y local. Reconocimiento a los sistemas de control y regulacin social de las comunidades indgenas y el apoyo a sus propios sistemas sociales, econmicos y culturales, as como la recuperacin y fortalecimiento de las economas tradicionales. Reconocimiento de los derechos territoriales, la conformacin de las entidades territoriales indgenas, y la dotacin y legalizacin de tierras y saneamiento de los resguardos. Consolidacin de los espacios de participacin y articulacin de las comunidades en los programas econmicos y sociales que los afecten, la capacitacin en gestin poltico-administrativa de los resguardos y la capacitacin para la formulacin de planes de desarrollo o planes de vida Fortalecimiento de los mecanismos de proteccin y defensa de los derechos humanos, la atencin a la poblacin desplazada y el impulso y fortalecimiento de la Comisin de Derechos Humanos.
141
Mejoramiento en las condiciones de vida de los pueblos indgenas y la atencin a las comunidades afectadas por la presencia de cultivos ilcitos. Cuidado de los ecosistemas y del medio ambiente, la conservacin, aprovechamiento y uso sostenible de los recursos naturales en armona con sus planes de vida y la coordinacin con el Ministerio del Medio Ambiente para la definicin y utilizacin de mecanismos de verificacin de impacto ambiental que puedan afectar a la comunidad indgena. Actualizacin y consolidacin de la informacin demogrfica, cartogrfica y estadstica. Para atender al desarrollo de la etnia afrocolombiana los gobiernos han incluido polticas orientadas a: Superar la marginalizacin, las desigualdades sociales, econmicas y culturales, contribuir a la conservacin de la biodiversidad, el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, as como al desarrollo de la participacin y autonoma de las comunidades negras como grupo tnico. Avanzar en el proceso de titulacin colectiva de los territorios ancestrales, realizar un diagnstico sobre la necesidad de tierras en zonas distintas a la zona del Pacfico para adelantar programas de reforma agraria y apoyar la formulacin y ejecucin de una estrategia de desarrollo productivo sostenible para las comunidades negras. Garantizar la afiliacin de la poblacin al rgimen subsidiado en salud, propiciar la articulacin entre el saber popular y la oferta estatal y fortalecer los mecanismos que garanticen el acceso a la atencin bsica y acciones de promocin y prevencin de la poblacin rural y urbano marginal considerando las particularidades etnoculturales, sociales, ambientales y econmicas. Brindar especial atencin al saneamiento bsico, impulsar la cultura del agua, promover la aplicacin de tecnologas apropiadas para el desarrollo de sistemas de abastecimiento de aguas, disposicin de aguas servidas y residuos slidos. Ejecutar programas de desarrollo institucional, ofrecer asesora permanente a los gobiernos locales, incrementar la capacidad de gestin de las comunidades, las organizaciones de la sociedad civil y las autoridades municipales. Proteger y conservar la biodiversidad con especial atencin en los bosques tropicales del pacfico, promover la proteccin y uso sostenible de los recursos marinos y costeros. Apoyar los proyectos que permitan la transformacin de la base productiva para orientarla hacia el fortalecimiento de la autosubsistencia, y financiar proyectos que conduzcan al establecimiento de mercados estables.
142
Garantizar la participacin real y efectiva de las comunidades organizadas en la discusin de la poltica forestal, incorporar el estudio y fomento del uso mltiple del bosque con formas de aprovechamiento distintas a las madereras y promover el uso de tecnologas limpias e integrales en las actividades productivas con el fin de mantener la calidad del ambiente. Desarrollar mecanismos de asistencia tcnica a la pequea y mediana minera con el fin de evitar la contaminacin de cuencas. Para la comunidad raizal se ha propuesto en los planes de desarrollo nacional: Promover la proteccin de la identidad cultural y la preservacin del ambiente y los recursos naturales. Apoyar los esfuerzos para no aumentar inadecuadamente la densidad poblacional del archipilago. Fomentar las acciones que permitan que la comunidad raizal participe plenamente de la vida econmica y social de su departamento y en la toma de decisiones de desarrollo de sus respectivas islas, en especial las relacionadas con el uso del suelo y la preservacin de sus tradiciones culturales. Asignar recursos para garantizar coberturas del 100% en acueducto, alcantarillado y solucionar en forma adecuada la disposicin final de residuos. Propiciar la consulta y concertacin con las organizaciones de la comunidad acerca de las medidas administrativas y legislativas: planes de ordenamiento territorial, planes de vivienda, polticas poblacionales, proyectos de infraestructura y de desarrollo. En el caso de los pueblos rom las polticas formuladas son muy incipientes debido, seguramente, a su escasa poblacin y a la falta de organizacin para exigir sus derechos y hacerse visibles ante el Estado, como lo hacen las otras comunidades tnicas; dichas polticas son:
Velar por la integracin de la poblacin rom a las polticas nacionales de lucha con-
tra la pobreza; promover programas y proyectos orientados a mejorar sus formas de vida; asegurar su acceso a la educacin en todos los niveles; realizar inclusin al rgimen subsidiado de salud y a programas de vivienda de inters social que les garanticen una vivienda digna acorde con su tradicin cultural. Avanzar en los desarrollos legislativos que reconozcan sus derechos, con la participacin de este grupo tnico Respecto de las polticas educativas, se entiende que los planes las remiten al captulo correspondiente al sector para que los grupos tnicos sean cobijados por ellas; slo el plan Cambio para Construir la Paz seala una estrategia educativa especfica para la poblacin afrocolombiana; ella consiste en la formulacin y pues-
143
ta en marcha del proyecto de etnoeducacin afrocolombiana en el sistema educativo nacional, apoyando proyectos de diseo curricular, de cualificacin y profesionalizacin de maestros y agentes educativos comunitarios, de produccin de material educativo, as como de investigaciones socioculturales, lingsticas y etnohistricas.
4.4 LA ETNOEDUCACIN EN COLOMBIA 4.4.1 Segn las normas
Los convenios y pactos internacionales, las acciones educativas y la movilizacin por la educacin llevadas a cabo en el pas por grupos indgenas y afrocolombianos, sentaron las bases y constituyeron el marco de referencia para que se constitucionalizaran los derechos de los grupos tnicos y surgiera el concepto y la prctica de la etnoeducacin. En los aos 70 del siglo pasado algunas comunidades indgenas y grupos afrocolombianos encontraron que la educacin como se vena ofreciendo, a travs del modelo de escuela urbana o por contrato con comunidades y grupos religiosos, podra haber significado un factor de desintegracin cultural razn por la cual se dieron a la tarea de formular proyectos educativos propios. La confluencia de visiones distintas a las tradicionales en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 logra que la Constitucin Poltica reconozca al pas como pluritnico y multicultural, oficialice las lenguas de grupos tnicos en sus territorios, establezca el derecho de los grupos tnicos con tradiciones lingsticas propias a una educacin bilinge, institucionalice la participacin de las comunidades en la direccin y administracin de la educacin y establezca el derecho que tienen a una formacin que respete y desarrolle su identidad cultural. Estas garantas constitucionales se enmarcan en principios y derechos fundamentales reconocidos por la misma Constitucin como son la primaca de los derechos inalienables de la persona, el derecho a la vida, la igualdad ante la ley, la no discriminacin por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religin, opinin poltica o filosfica, el derecho al libre desarrollo de la personalidad y otros derechos especficos asociados con las tierras de los resguardos, el patrimonio cultural, la igualdad de las culturas, el derecho a la eleccin en circunscripcin especial para el Senado de la Repblica y la Cmara de Representantes, la jurisdiccin especial indgena, los territorios indgenas, el derecho de grupos a la propiedad de la tierra, el derecho a la autonoma poltica y el sistema general de participaciones. Previamente a la Constitucin de 1991, en al ao 1976, por decreto 088 el Estado colombiano reconoci la singularidad de las comunidades indgenas y orden que en los programas de educacin dirigidos a ellas se tuviera en cuenta su
144
realidad antropolgica y se fomentara la conservacin y la divulgacin de sus culturas autctonas68 . La reglamentacin de este decreto69 dio origen al primer concepto de etnoeducacin, al ordenar que la educacin para las comunidades indgenas estuviera ligada al medio ambiente, al proceso productivo y a toda la vida social y cultural de la comunidad. Los programas curriculares deban asegurar a cada comunidad el respeto y fomento de su patrimonio econmico, natural, cultural y social, sus valoras artsticos, sus medios de expresin, sus creencias religiosas y, para ello, partir de la cultura de cada comunidad para desarrollar las diferentes actividades y destrezas en los individuos y en el grupo, necesarias para desenvolverse en su medio social. Adems de lo anterior, la educacin para las comunidades indgenas deba tender a desarrollar las tecnologas autctonas, estimular la creatividad para general innovaciones, y capacitar a los indgenas para seleccionar de otras culturas a las cuales tuvieran acceso los conocimientos y tcnicas apropiadas a sus necesidades y su medio. Posteriormente, en el ao 1993 y con base en la nueva Constitucin, se promulg la Ley 70 que contiene un modelo de etnoeducacin especial para las comunidades negras70 . De acuerdo con ella, el Estado colombiano reconoce y garantiza a las comunidades negras el derecho a un proceso educativo acorde con sus necesidades y aspiraciones etnoculturales. La educacin para las comunidades negras debe tener en cuenta el medio ambiente, el proceso productivo y toda la vida social y cultural de estas comunidades. En consecuencia, los programas curriculares estn obligados a asegurar y reflejar el respeto de su patrimonio econmico, natural, cultural y social, sus valores artsticos, sus medios de expresin y sus creencias religiosas. Los currculos deben partir de la cultura de las comunidades negras para desarrollar las diferentes actividades y destrezas de los individuos y en el grupo, necesarios para desenvolverse en el medio social. Los programas y los servicios de educacin destinados por el Estado a las comunidades negras deben desarrollarse y aplicarse en cooperacin con ellas, a fin de responder a sus necesidades particulares y deben abarcar su historia, sus conocimientos y tcnicas, sus sistemas de valores, sus formas lingsticas y dialectales y todas sus dems aspiraciones sociales, econmicas y culturales. El Estado debe reconocer y garantizar el derecho de las comunidades negras a crear sus propias instituciones de educacin y comunicacin. La educacin para
68
69
70
Decreto N 088 de 1976 por el cual se reestructura el sistema educativo y se reorganiza el Ministerio de Educacin Nacional. Decreto N 1142 de 1978 por el cual se reglamenta el artculo 11 del Decreto-Ley 088 de 1976 sobre educacin de las comunidades indgenas. Ley 70 de 1993, artculos 34 a 42.
145
comunidades negras debe desarrollar conocimientos generales y aptitudes que les ayuden a participar plenamente y en condiciones de igualdad en la vida de su propia comunidad y en la de la comunidad nacional. Los miembros de las comunidades negras deben disponer de medios y programas de formacin tcnica, tecnolgica y profesional que los ubiquen en condiciones de igualdad con los dems ciudadanos. Estos programas debern basarse en el entorno econmico, las condiciones sociales y culturales y las necesidades concretas de las comunidades negras. Adems, la Ley ordena al Estado velar para que en el sistema nacional educativo se conozca y se difunda el conocimiento de las prcticas culturales propias de las comunidades negras y sus aportes a la historia y a la cultura colombiana, y al Ministerio de Educacin formular y ejecutar una poltica de etnoeducacin para las comunidades negras y crear una comisin pedaggica que asesore dicha poltica con representantes de las comunidades. Con base en estos antecedentes se produce la normatividad que actualmente regula la etnoeducacin. Su principal instrumento es la Ley General de Educacin. De acuerdo con ella, se entiende por educacin para los grupos tnicos la que se ofrece a grupos o comunidades que integran la nacionalidad y que poseen una cultura, una lengua, unas tradiciones y unos fueros propios y autctonos. Esta educacin debe estar ligada al ambiente, al proceso productivo, al proceso social y cultural, con el debido respeto de sus creencias y tradiciones71 . La educacin en los grupos tnicos debe estar orientada por los principios y fines generales de la educacin y tener en cuenta adems los criterios de integralidad, interculturalidad, diversidad lingstica, participacin comunitaria, flexibilidad y progresividad. Su finalidad es la de afianzar los procesos de identidad, conocimiento, socializacin, proteccin y usos adecuado de la naturaleza, sistemas y prcticas comunitarias de organizacin, uso de las lenguas vernculas, formacin docente e investigacin en todos los mbitos de la cultura. En sus respectivos territorios, la enseanza de los grupos tnicos con tradicin lingstica propia debe ser bilinge, tomando como fundamento escolar la lengua materna del respectivo grupo. El gobierno nacional a travs del Ministerio de Educacin Nacional y en concertacin con los grupos tnicos, est obligado a prestar asesora especializada en el desarrollo curricular, en la elaboracin de textos y materiales educativos y en la ejecucin de programas de investigacin y capacitacin etnolingstica. Finalmente, el Decreto 804 de 1995, en desarrollo de la Ley General de Educacin, establece de manera especfica que el currculo de la etnoeducacin se debe fundamentar en la territorialidad, la autonoma, la lengua, la concepcin de vida de cada pueblo, su historia e identidad segn sus usos y costumbres; su di-
71
Ley 115 de 1994, por la cual se expide la Ley General de educacin. Artculos 55 a 63.
146
seo o construccin ha de ser el producto de la investigacin en donde participen la comunidad educativa y las autoridades y organizaciones tradicionales. El decreto reconoce como elemento principal en la formulacin de los currculos de etnoeducacin las conceptualizaciones elaboradas por los grupos tnicos atendiendo sus usos y costumbres, las lenguas nativas y la lgica implcita en su pensamiento. Adems seala que la creacin de alfabetos oficiales de las lenguas de los grupos tnicos como base para la construccin del currculo de la etnoeducacin, deber ser resultado de la concertacin social y de la investigacin colectiva. De otra parte, en reconocimiento de las particularidades de los grupos tnicos, la organizacin y funcionamiento del gobierno escolar y la definicin del manual de convivencia en los establecimientos educativos para los grupos tnicos debe tener en cuenta sus creencias, tradiciones, usos y costumbres; la infraestructura fsica requerida para la atencin educativa a los grupos tnicos, debe ser concertada con las comunidades, de acuerdo con las caractersticas geogrficas, las concepciones de tiempo y espacio y en general con los usos y costumbres de las mismas La elaboracin, seleccin, adquisicin de materiales educativos, textos, equipos, y dems recursos didcticos, debe tener en cuenta las particularidades culturales de cada grupo tnico.
4.4.2 Segn las comunidades tnicas
Los grupos tnicos ha desempeado un papel activo en la construccin de un modelo y un sistema de educacin propios; su avance conceptual en el marco de sus tradiciones, de sus modos de vida, del reconocimiento de su cultura y de sus valores, de su cosmovisin, as como de su acercamiento a la comunidad nacional, han logrado cambios significativos en la normatividad y en la prctica de la etnoeducacin; pero los avances y logros no son completos. Comprenden bien los grupos tnicos que sus conceptos de educacin trascienden sus propias comunidades y se extienden a la totalidad del pas bajo la idea de que las caractersticas de la educacin deben ser por igual propias de cada comunidad sean ellas rurales o urbanas. Bajo las nuevas visiones se pone en cuestin el sistema educativo colombiano y su efecto sobre los grupos tnicos, por responder a una sociedad en la cual los paradigmas de raza superior, de valores, saberes, instituciones, conocimiento, cultura, ciencia, tienen una fuerte valoracin occidental que ha generado serias dificultades en la estructura y formacin psicosocial de los pueblos afrocolombianos e indgenas creando fenmenos de alienacin, prdida de autoestima, invisibilizacin de las formas culturales de cada grupo tnico y prdida de identidad. Estos planteamientos recogidos por la Fundacin Hemera, se enmarcan en el propsito de lograr procesos etnoeducativos ntimamente relacionados con sus
147
procesos organizativos y de reafirmacin cultural para potenciar el respeto y valoracin de su diversidad cultural y, como consecuencia, consolidar una nueva actitud de convivencia armnica de los hombres entre s y con la naturaleza. Es preciso entender el proceso y proyecto de vida de cada pueblo dentro de unas relaciones de interculturalidad y multiculturalidad y de reconocimiento de las riquezas y potencialidades colectivas e individuales y desde esa dinmica, construir nuevos procesos educativos que coadyuven a lograr los propsitos planteados. La Etnoeducacin tiene que ver, igualmente, con el acceso a diferentes conocimientos y espacios que den cuenta de la dinmica de la sociedad en general para contribuir a ubicar la responsabilidad de cada pueblo en el contexto mundial, nacional y regional, y enriquecerse a s mismo. La etnoeducacin se nutre de la relacin estrecha entre los seres humanos y la naturaleza, en la que el trabajo es un valor que recrea y estrecha los vnculos de comunicacin con la madre tierra y que se expresan a travs de prcticas socializadoras y rituales de reciprocidad, donde las danzas, la msica, las fiestas, la elaboracin de diferentes objetos, las prcticas agrcolas y el arte expresan el pensamiento, y cumplen una funcin creadora en el discurrir cotidiano de la comunidad. Cada proyecto etnoeducativo debe permitir la participacin y decisin de la comunidad. Slo de esa manera los pueblos asumirn el control cultural y se formarn progresivamente para fortalecer su autonoma y capacidad de gestin. En la medida en que la educacin posibilite la generacin de conocimientos, criterios y valores que redunden en capacidad para asumir de manera crtica y responsable las decisiones que competen a la vida individual o colectiva, se fortalecen los procesos autogestionarios72 . En este contexto se reconocen como principios de la etnoeducacin los establecidos por el Decreto 804 de 1995: a. Integralidad, entendida como la concepcin global que cada pueblo posee y que posibilita una relacin armnica y recproca entre los hombres, su realidad social y la naturaleza; Diversidad Lingstica, entendida como las formas de ver, concebir y construir el mundo que tienen los grupos tnicos, expresados a travs de las lenguas que hacen parte de la realidad nacional e igualdad de condiciones; Autonoma, entendida como el derecho de los grupos tnicos para desarrollar sus procesos etnoeducativos; Participacin comunitaria, entendida como la capacidad de los grupos tnicos para orientar, desarrollar y evaluar los procesos etnoeducativos, ejerciendo su autonoma;
Fundacin Hemera. http//www.etniasdecolombia.org
b.
c. d.
72
148
e.
Interculturalidad, entendida como la capacidad de conocer la cultura propia y otras culturas que interactan y se enriquecen de manera dinmica y recproca, contribuyendo a plasmar en la realidad social, una coexistencia, en igualdad de condiciones y respeto mutuo; Flexibilidad, entendida como la construccin permanente de los procesos etnoeducativos, acordes con los valores culturales, necesidades y particularidades de los grupos tnicos; Progresividad, entendida como la dinmica de los procesos etnoeducativos generada por la investigacin, que articulados coherentemente se consolidan y contribuyen al desarrollo del conocimiento; Solidaridad, entendida como la cohesin del grupo alrededor de sus vivencias que le permite fortalecerse y mantener su existencia, en relacin con los dems grupos sociales.
f.
g.
h.
Para la ctedra de estudios afrocolombianos la etnoeducacin, en sntesis, se ubica dentro de los esfuerzos de los grupos tnicos por definir y construir un proyecto de sociedad y de vida acorde con sus criterios y aspiraciones. Es intercultural, debe partir del conocimiento, valoracin y afirmacin de la identidad tnica propia y proyectarse hacia el conocimiento de tecnologas producidas por otros grupos humanos, desde la perspectiva de articulacin cultural.73
4.4.3 Los etnoeducadores
Este es un tema que tiene particular importancia en los procesos de etnoeducacin; por ello ha sido objeto de preocupacin por parte de las comunidades tnicas y de tratamiento especial en la legislacin educativa. Desde 1978, cuando se formul por primera vez el concepto de etnoeducacin, se estableci por el decreto 1142 que la seleccin de docentes destinados a la educacin de las comunidades indgenas se realizara entre los miembros de la misma comunidad y se puso como condicin comprobar idoneidad para el ejercicio docente y poseer conocimientos mnimos de la lengua materna y del espaol; al Ministerio de Educacin se le asign la responsabilidad de disear el currculo para la formacin y capacitacin del personal docente de las comunidades indgenas. Tales condiciones fueron ratificadas, extendidas a todos los grupos tnicos y ampliadas por la actual Ley General de Educacin; segn ella, las autoridades competentes, en concertacin con los grupos tnicos, deben seleccionar a los educadores que laboren en sus territorios, preferiblemente, entre los miembros de las comunidades en ellas radicados; dichos educadores deben acreditar formacin en
73
Ministerio de Educacin Nacional. Ctedra de estudios afrocolombianos.
149
etnoeducacin, poseer conocimientos bsicos del respectivo grupo tnico, en especial de su lengua materna, adems del castellano. La vinculacin, administracin y formacin de docentes para los grupos tnicos se debe efectuar de conformidad con el estatuto docente y con las normas especiales vigentes aplicables a tales grupos. El Ministerio de Educacin Nacional, conjuntamente con las entidades territoriales y en concertacin con las autoridades y organizaciones de los grupos tnicos, debe establecer programas especiales para la formacin y profesionalizacin de etnoeducadores o adecuar los existentes. A lo anterior, el decreto 804 de 1995 adiciona la condicin de que los concursos para nombramiento de docentes de las comunidades negras y raizales, deben responder a los criterios previamente establecidos por las instancias de concertacin de las mismas.
4.5 ESTADO EDUCATIVO DE LOS GRUPOS TNICOS
En forma extensa se ha presentado la normatividad del Estado con la cual da desarrollo a la obligacin constitucional de atender con el servicio educativo a los grupos tnicos; ha sido una construccin compartida con dichos grupos y elaborada a partir de sus concepciones as como de los lineamientos contenidos en los pactos y convenios internacionales. Frente a esas normas se ha recogido tambin la concepcin de las comunidades tnicas acerca de su visin de la etnoeducacin encontrando que, en los enunciados formales no existen diferencias sustanciales. Corresponde ahora analizar los avances reales que se han presentado en el marco de las nuevas concepciones de etnoeducacin; para ello, la mirada se dirige en primer lugar a los elementos que conllevan el establecimiento de comparaciones con el resto de la poblacin, es decir, la observacin de las estadsticas educativas. Es claro que la escolarizacin y la escolaridad, ni en el caso de los grupos tnicos ni en el de la poblacin en general, constituyen la medida que da cuenta del efecto de la educacin sobre las personas o sobre los grupos sociales; la sola contabilidad escolar desva la atencin sobre la esencia de la educacin que, para el caso de los grupos tnicos, est enunciada en el apartado anterior. De todos modos, la estadstica constituye una primera aproximacin al anlisis del cumplimiento de las obligaciones del Estado en relacin con la poblacin, a cuya observacin se procede a continuacin. Lo primero que se debe decir en este terreno, es que en el pas no existe informacin estadstica que permita construir y analizar series histricas para observar las variaciones que se han presentado en el tiempo en cuanto a indicadores de asistencia escolar, cobertura por niveles educativos, tasas de escolariza-
150
cin, nivel educativo de la poblacin tnica, calidad de la educacin ofrecida y otros factores de eficiencia interna del sistema educativo como las tasas de desercin o de repeticin de grado. La informacin demogrfica, adems de presentar bastante inconsistencia, no se ha tratado de manera desagregada como lo demandan los estudios sobre educacin. Esta situacin hace imposible observar de manera integral los avances cuantitativos producidos en la educacin de los grupos tnicos a partir de la promulgacin de la nueva Constitucin en 1991, como es propsito de este estudio. Por ello, utilizando la informacin de la Encuesta de Calidad de Vida realizada en 2003 se trata de sentar una lnea de base sobre algunos indicadores generales que permita hacer seguimiento de los avances que se presenten a futuro, as como abrir el camino para estudios especficos a nivel de cada grupo tnico. Es claro que a los indicadores aqu utilizados se les da el mismo tratamiento que se usa para el resto de la poblacin; sin embargo, dadas las particularidades de los grupos tnicos, parece conveniente que se realice una investigacin que agregue tales indicadores con otros definidos con las comunidades para evaluar su desarrollo dentro de las normas que regulan la educacin de los grupos tnicos.
4.5.1 Poblacin por grupos tnicos, edad, zona y sexo
Para el ao 2003 se contabiliza una poblacin total de los cuatro grupos tnicos analizados de 4.390.504 habitantes, lo cual representa el 10% de la poblacin colombiana. El grupo mayoritario es el de afrocolombianos74 con el 77.92% de la poblacin de los grupos tnicos75 , seguido por el grupo indgena que representa el 21.22%. Con mucha menor participacin se encuentra el grupo raizal que slo representa el 0.62%, y aun menor el grupo rom con el 0.24% (cuadro No. 29). La poblacin en edad de cursar, de acuerdo con las normas nacionales, la educacin bsica, incluido un grado de preescolar, y la educacin media, es decir, el grupo de 5 a 17 aos es 1.412.472 nios y jvenes; de ellos, 79.39% corresponden a poblacin afrocolombiana (negritudes), 20.01% a indgenas, 0.56 a raizales y 0.03 a poblacin rom.
74
75
La Ley 70 de 1993 se refiere a las comunidades negras de Colombia como grupo tnico y particulariza acciones en relacin con dos grupos: las comunidades negras que han venido ocupando las tierras baldas en las zonas rurales ribereas de los ros de la Cuenca del Pacfico de acuerdo con sus prcticas de produccin y las comunidades negras que tiene prcticas tradicionales de produccin en otras zonas del pas y han venido ocupando algunas zonas baldas, rurales y ribereas. El documento CONPES 2909 de 1997 afirma que la poblacin de afrocolombianos y afrocolombianas se aproxima a los 10.5 millones, equivalente al 26% de la poblacin total del pas.
151
CUADRO NO. 29 POBLACIN

POR GRUPOS TNICOS Y EDAD
2003
Fuente: Clculos del Autor con base en DANE - Encuesta de Calidad de Vida - 2003
La poblacin en edad escolar representa el 32.17% para la totalidad de los grupos tnicos; esta participacin est determinada por el mayor peso de la poblacin afrocolombiana que tiene el 32.78% de su poblacin en el grupo de 5 a 17 aos; sin embargo y pese a su menor nmero, las poblaciones indgena y raizal presentan una participacin que mantiene el mismo patrn, 30.35% los raizales y 29.05 los indgenas. La poblacin rom est muy lejos del promedio nacional pues la participacin del grupo en edad escolar respecto de la poblacin total es apenas del 4.31%. Esta cifra, comparada con otras que se presentan adelante deja algunas dudas en relacin con la veracidad del contenido de la ECV pues parece que, por razones no identificadas en la misma encuesta, no se obtuvo la informacin precisa, especialmente para el caso de las mujeres. La mayor parte de la poblacin de lo grupos tnicos habita en la zona urbana pues en sta se encuentra el 61.3% de las personas. No obstante esta es una medida inapropiada pues, en este como en los dems casos en estudio, la categora de grupos tnicos no se puede unificar ya que cada uno de ellos presenta particularidades que los hacen diferentes. As, la poblacin rom es exclusivamente urbana (100%) y la poblacin raizal es predominantemente urbana (92.8%), mientras la poblacin indgena tiene mayora rural (57.1) pero no predominante y la poblacin afrocolombiana tiene mayora urbana (65.9%) pero no tan predominante como la rom y la raizal (grfico No. 17).
152
GRFICO NO. 17 POBLACIN

DE LOS GRUPOS TNICOS, POR ZONA
2003
Fuente: Clculos del Autor con base en DANE - Encuesta de Calidad de Vida - 2003.
La Encuesta de Calidad de Vida permite tener una aproximacin a la distribucin de la poblacin por sexo, medida til para analizar luego la participacin en el sector educativo. La distribucin en este caso muestra mayora de hombres slo en el grupo indgena (50.7%) aunque muy similar a la participacin de las mujeres (49.3%); la poblacin afrocolombiana tambin se aproxima al equilibrio en la participacin de hombres (48.7%) y mujeres (51.3%); el pueblo raizal tiene mayora de mujeres (55.2%) y el rom es mayoritariamente femenino (65.8%), como lo muestra el grfico No. 18. La poblacin en edad escolar, 5 a 17 aos, muestra un hecho muy especial cual es el de no figurar mujeres rom en este grupo de edad (cuadro No. 30), situacin que guarda correspondencia con un hecho que se mostrar adelante relacionado con la inasistencia femenina a las instituciones educativas, pero se contradice con la inexistencia de analfabetismo entre las mujeres rom; de todos modos, la Encuesta de Calidad de Vida registra informacin de la existencia de un grupo de nias rom menores de 5 aos que representa el 6.45% del total de mujeres de esta etnia; este grupo de edad tiene menor participacin que el raizal, el indgena y el afrocolombiano cuyas nias menores de 5 aos representan respectivamente el 19.6%, 10.9% y 10.6% del grupo de mujeres. Para los otros grupos tnicos, la poblacin de hombres y mujeres se encuentra alrededor del 50%, siendo la mayor diferencia la que se presenta entre los raizales, grupo en el cual las mujeres representan el 53% y los hombres el 47%
153
GRFICO NO. 18 POBLACIN DE

LOS GRUPOS TNICOS POR SEXO
2003
CUADRO NO. 30 POBLACIN DE

LOS GRUPOS TNICOS POR SEXO
2003
4.5.2 Tasa de analfabetismo
Para el ao 2003 el analfabetismo de las personas de 15 aos y ms en Colombia es del 7.89% de acuerdo con la ECV del mismo ao; entre 1997 y 2003 dicho analfabetismo baj 1.71 puntos porcentuales. El analfabetismo de las zonas urbanas es de 4.68% y el rural de 17.97%, ambos casos en 2003. Las comunidades indgenas presentan una tasa de analfabetismo muy superior al promedio nacional pues en ellas alcanza al 17.7% lo cual quiere decir que existen 108.360 analfabetas; entre la poblacin afrocolombiana (negritudes) el anal-
154
fabetismo es del 13.0% y cubre a 280.962 personas. El nmero de analfabetas es considerablemente menor en las poblaciones raizal y rom, tanto en personas como en su tasa; para las primeras es de 1.3% y para las segundas de 1.6% participacin correspondiente a 215 y 153 personas de 15 aos y ms, respectivamente. El pueblo rom no registra analfabetismo femenino; fuera de la razn estadstica mencionada antes, pudiera pensarse que la resistencia de este pueblo a la escolarizacin lleva a que la alfabetizacin femenina se realice en la comunidad y no en la escuela.
GRFICO NO. 19 TASA DE ANALFABETISMO DE LOS GRUPOS TNICOS 2003
4.5.3 Asistencia escolar
La asistencia se mide en la misma forma que se hizo para la poblacin en edad escolar, es decir, mediante la relacin entre la poblacin de 5 a 17 aos matriculada y la poblacin total en el mismo rango de edad. En total, 259.050 personas de los cuatro grupos de poblacin analizados no asisten a la escuela; el mayor volumen de inasistencia se encuentra entre los afrocolombianos con 186.704 nios y jvenes, seguidos por la poblacin indgena de la cual 72.048 nios y jvenes tampoco asisten. Los raizales tienen en inasistencia a 298 personas y para los rom no figura inasistencia de la poblacin (cuadro No. 31). La proporcin de asistencia de cada sexo favorece a los hombres en tres de los cuatro casos; solo en la poblacin afrodescendiente existe leve mayora de las mujeres en cuanto a su propia asistencia ya que el 83.73% de las mujeres entre 5 y 17 aos asiste a las instituciones educativas mientras la proporcin de los hombres es de 82.97%.
155
CUADRO NO. 31 ASISTENCIA

ESCOLAR DE LAS POBLACIONES INDGENA, ROM, RAIZAL Y AFROCOLOMBIANA
2003
El caso particular que se presenta en cuanto a asistencia es el de la poblacin rom, mencionado anteriormente, que figura con asistencia universal para los hombres, pero sin informacin para las mujeres; la poblacin raizal muestra asistencia universal para los hombres y asistencia de 92.9% para las mujeres (grfico No. 20).
GRFICO NO. 20 ASISTENCIA
ESCOLAR DE LAS POBLACIONES INDGENA, ROM, RAIZAL Y AFROCOLOMBIANA
2003
156
4.5.4 Tasas de escolarizacin
Debido a que no existe informacin sobre estudiantes que aprobaron el curso de cada nivel educativo no es posible obtener las tasas efectivas de escolarizacin para la poblacin de los grupos tnicos, indicador que da cuenta con ms precisin de la eficiencia interna del sistema educativo. A cambio de ello se toman las tasas neta y bruta de escolarizacin que corresponden, la primera a la relacin entre estudiantes matriculados en la edad regular para cursar un nivel educativo y la poblacin total que debe cursar ese nivel y, la segunda, a la misma relacin pero tomando la matrcula total incluida la extraedad. El cuadro 32 contiene la poblacin de 5 a 15 aos de edad para cada uno de los grupos tnicos analizados, es decir, el grupo de nios y jvenes que constitucionalmente deben estar cursando la educacin bsica (1.201.955); de ese mismo grupo de poblacin se encuentran en las instituciones educativas 1.004.774, o sea, 83.6%; esto quiere decir que la tasa de escolarizacin neta en educacin bsica para el total de la poblacin de los grupos tnicos en edad de cursar dicho nivel es de 83.6%. El mismo cuadro muestra que la matrcula total en educacin bsica es superior a la edad de 5 a 15 aos; ello se explica por la presencia de estudiantes que tienen una edad superior a los quince aos y se hallan todava cursando la educacin bsica; al realizar con este nuevo dato la misma operacin anterior se obtiene la tasa bruta de escolarizacin que es de 93.1%. Lo anterior quiere decir, en principio, que en las instituciones educativas que atienden grupos tnicos se dejan de recibir 197.181 nios y jvenes que estn en edad escolar y se reciben 114.288 que superan los 15 aos de edad, es decir, que se encuentran en extraedad. Naturalmente la interpretacin de estas cifras requiere estudios especiales para identificar las motivaciones de tal situacin a la luz de las condiciones sociales y culturales de cada grupo tnico.
CUADRO NO. 32 TASAS NETA Y BRUTA DE ESCOLARIZACIN EN EDUCACIN BSICA - 2003
Desagregando el anlisis por grupos se encuentra diferencias sustanciales (grfico No. 21); mientras la poblacin rom presenta tasas de cien por ciento debido a que toda la poblacin en edad escolar se halla matriculada y aparentemente
157
no existe matrcula en extraedad, y la poblacin raizal se encuentra en una situacin similar aunque la tasa neta no alcanza al cien por ciento, las poblaciones indgena y afrocolombiana presentan una situacin diferente, correspondiendo a la poblacin indgena la peor parte pues su escolarizacin neta es de 77.3%, lo cual quiere decir que le faltan 22.7 puntos porcentuales para universalizar la educacin bsica; la tasa neta de escolarizacin de la poblacin afrocolombiana es de 85.1%, es decir, este grupo deja por fuera de la escuela a 90.844 nios y jvenes. Llama nuevamente la atencin la participacin rom en educacin bsica dada la persistente renuencia que mantienen frente a la escolarizacin, en la cual participan hasta que aprenden los rudimentos necesarios para leer y escribir en castellano con cierta fluidez. De ah que, segn un estudio sobre los rom76 , la mayora de esta poblacin acceda nicamente hasta el quinto de educacin bsica primaria, siendo muy pocos los que cursan algunos grados en la secundaria y mucho ms excepcionales los que llegan hasta la educacin superior. Sin embargo se puede pensar que esta actitud frente a la educacin comenzar a cambiar sustancialmente en los prximos aos, en la medida en que las nuevas generaciones estn presionando cada vez ms por acceder a nuevos horizontes. De todos modos, es preciso insistir en las dudas que genera la informacin relacionada con la poblacin rom pues la ausencia de datos sobre el nmero de mujeres en edad escolar crea dudas acerca de la validez de los indicadores que se estn analizando.
GRFICO NO. 21 TASAS
NETA Y BRUTA DE ESCOLARIZACIN EN EDUCACIN BSICA
- 2003
76
Rom de Colombia. Itinerario de un pueblo invisible. Documento de Microsoft Word.
158
El servicio de educacin media para los grupos tnicos en cuanto se refiere a cobertura constituye un verdadero desastre, como lo muestra el cuadro No. 33. De 210.517 jvenes que se encuentra en edad de 16 y 17 aos, solo 47.881 se hallan matriculados en instituciones educativas; 77.3% de esta poblacin, es decir 162.636 jvenes, se encuentran por fuera del sistema escolar; la escolarizacin neta es de 22.7%. La matrcula total en educacin media es de 107.532 jvenes que, comparados con los que lo hacen en la edad correspondiente de 16 y 17 aos dan un saldo de extraedad de 59.651 estudiantes, nmero superior a la de quienes cursan la educacin media en la edad regular. De todos modos, la extraedad constituye un defecto del sistema educativo pero representa una opcin importante para parte de la poblacin que encuentra una opcin para elevar su nivel de satisfaccin educativa y social, con efectos culturales y laborales
CUADRO NO. 33 TASAS
NETA Y BRUTA DE ESCOLARIZACIN EN EDUCACIN MEDIA
2003
El grupo rom no presenta datos de poblacin de jvenes, hombres o mujeres, en edades de 16 y 17 aos ni de matrcula en educacin media, por lo cual se sustrae de los clculos de tasas de escolarizacin neta o bruta. Hecha esta salvedad, el grafico No. 22 registra los bajos niveles de escolarizacin para los otros tres grupos; de ellos la situacin menos grave es la de la poblacin raizal cuya escolarizacin neta es de 59.3% pero la escolarizacin bruta alcanza el 127.3% lo cual influye, de todos modos, en la elevacin del nivel educativo de la poblacin que, como se ver luego, es el ms alto de los grupos tnicos del pas y superior al promedio del pas. Entre los indgenas y los raizales, siendo ambas situaciones ampliamente deficitarias, la peor parte le vuelve a corresponder a la poblacin indgena que apenas alcanza el 17.5% de escolarizacin neta; desde luego, la poblacin afrocolombiana tambin se encuentra en alto dficit de atencin en este nivel educativo pues su escolarizacin neta es de apenas 23.7%.
159
GRFICO NO. 22 TASAS NETA Y BRUTA DE ESCOLARIZACIN

EN EDUCACION MEDIA
- 2003
Fuente:
Clculos del Autor con base en DANE - Encuesta de Calidad de Vida - 2003
4.5.5 Nivel educativo de los grupos tnicos
Tomando el mismo parmetro utilizado para medir el nivel educativo nacional de la poblacin total de 18 y ms aos de edad, se encuentra que el raizal es el grupo que ha alcanzado el mayor nivel puesto que 53% ha cursado completa la educacin media, incluyendo entre estos a quienes figuran con educacin superior completa e incompleta (grfico No. 23). En el otro extremo se halla la poblacin indgena pues 77% no cumple con la poltica de cursar la educacin media completa como se ha propuesto en los planes de desarrollo nacional formulados despus de la Constitucin de 1991. Si el nivel educativo actual se toma como parmetro para medir el desarrollo histrico de la escolarizacin teniendo en cuenta que la poblacin analizada es la de 18 y ms aos, es decir la que ya ha debido terminar el ciclo educativo completo, la poblacin indgena se encuentra en la peor situacin ya que en ella se informa que 18% de la poblacin mayor de 18 aos no curs el primer grado de primaria; la sigue la poblacin afrocolombiana que informa que el 13% se encuentra en la misma situacin; entre los raizales y los gitanos slo el 1 y el 2 por ciento informan encontrarse en esta situacin. Si se opta por otro parmetro cual es el de esperar que los grupos tnicos cursen como mnimo la educacin bsica, atendiendo al artculo 67 de la Constitucin, la situacin ms desfavorable sigue afectando a la poblacin indgena pues apenas 29% de ella ha cursado o superado este nivel, en tanto que los raizales que son la poblacin ms escolarizada lo han superado en un 67%. La poblacin rom y la poblacin afrodescendiente se ubica por debajo del 50%: 46% y 40% respectivamente.
160
GRFICO NO. 23 NIVEL EDUCATIVO DE LA POBLACIN DE LOS GRUPOS TNICOS DE 18 Y MS AOS DE EDAD - 2003
4.5.6 Razones Para no estudiar
Se toma slo la informacin de indgenas y afrocolombianos pues constituyen los grupos que presentan mayor dficit en cuanto a volumen de escolarizacin. Ambos grupos argumentan que la razn principal para no estudiar se encuentra en los elevados costos educativos y la falta de dinero que representa 47% para los indgenas y 40% para los afrocolombianos. Los indgenas agregan estos argumentos con dos ms relacionados con su situacin econmica: las responsabilidades familiares y la necesidad de trabajar que agregan 18 puntos porcentuales a sus razones para no estudiar, por lo cual se puede decir que 65% de las causas para no estudiar son de tipo econmico (grfico No. 24). Los afrocolombianos adicionan sus razones con la categora otras en un 17% sin que en los resultados de la ECV se desagregue esta informacin. Ambos grupos manifiestan de manera significativa como razn para no estudiar que no les gusta o no les interesa el estudio; los indgenas en un 19% y los afrocolombianos en un 16%. Claro que el promedio nacional seala un 20% por la misma razn. En trminos generales, las razones para no estudiar son similares en los grupos tnicos y en la totalidad del pas, con un fuerte peso de las asociadas con los temas de costos educativos y falta de dinero.
161
GRFICO NO. 24 RAZONES DE LOS GRUPOS TNICOS PARA NO ESTUDIAR POBLACIN DE 5 A 17 AOS - 2003
4.6 BALANCE DE LA ATENCIN EDUCATIVA A LOS GRUPOS TNICOS
El balance de la atencin educativa a los grupos tnicos se desarrolla en dos componentes: el primero guarda relacin con los evidentes progresos que se han obtenido con fundamento en la formulacin de polticas pblicas en cuyo proceso han participado las respectivas comunidades; el segundo se refiere a las limitaciones que persisten a pesar de los avances organizativos y de los propsitos compartidos por tener una nueva educacin que reconozca el pensamiento de los grupos tnicos, la diversidad cultural, las diferentes representaciones del mundo y la necesidad de avanzar hacia la interculturalidad.
4.6.1 Avances en la prestacin del servicio educativo
No existe duda acerca de los avances que las comunidades tnicas han logrado respecto de su formacin y el valor que le asignan a la educacin formal en medio de las vicisitudes de su vida; ella constituye un complemento de la educacin que brindan a los nios para que puedan crecer, florecer, reproducirse, aportar y morir en los territorios de nuestros ancestros.77 La configuracin de los
77
ONIC, CRIC, IESALC-UNESCO. Diagnstico sobre educacin superior indgena en Colombia. Abril 2004.
162
avances ha sido compartida entre los grupos tnicos, el Estado y organizaciones sociales, culturales y acadmicas que han venido desarrollando propuestas y prcticas innovadoras de transformacin del pas. A continuacin se presenta una sntesis de tales avances agrupados en siete reas temticas: visibilidad de los grupos tnicos, valoracin de la educacin con sus elementos de interculturalidad, territorialidad y pensamiento propio, contribucin del pensamiento de los grupos tnicos a una nueva visin de la educacin, modernizacin de la normatividad y adecuacin a las condiciones particulares de las comunidades tnicas, organizacin y gestin para una educacin pertinente y de calidad, formacin universitaria de etnoeducadores, y aporte de la investigacin etnoeducativa a la creacin de modelos educativos locales.
a. Visibilidad de los grupos tnicos
La confluencia de intereses, conocimiento, sensibilidad social y el propsito de institucionalizar el pas que estaba emergiendo, dio como fruto una Constitucin que acogi con visin nueva la condicin pluritnica y multicultural del pas. La constitucionalizacin de los grupos y poblaciones tnicas en 1991 las ha vuelto visibles tanto para exigir sus derechos y cumplir sus deberes, definir sus formas de relacin con la denominada sociedad mayor manteniendo su cosmovisin y su cultura ancestral, rescatar su aporte a la configuracin nacional e influir con su pensamiento y su prctica en la introduccin de cambios de visin de la sociedad, como para superar, en muchos casos, su resistencia a la educacin formal y tradicional mediante la bsqueda de alternativas viables y adecuadas a las condiciones diferenciadas de cada grupo y de las diversas comunidades que los conforman. La visibilidad se materializa en que, por ejemplo, los grupos y poblaciones tnicas se han convertido en objeto de los planes de desarrollo nacional, departamental y municipal, lo cual significa dirigir hacia ellos programas y proyectos especficos con asignacin de recursos financieros, as se mantenga permanente deuda de ejecucin de los mismos. En educacin los planes se dan tanto a nivel nacional como regional y local, con deudas igualmente significativas. Lo importante es que estas deudas se han vuelto pblicas y exigibles.
b. Valoracin de la escuela
Los grupos tnicos han tenido alta valoracin de la educacin propia y mucha resistencia a las formas de educacin externas a sus comunidades; han considerado que la escuela significa prdida de identidad y desintegracin cultural. Sin embargo, la visibilidad que han adquirido les ha significado tambin mayor contacto con otras comunidades, con formas culturales diferentes, con las diversas instancias del Estado y todo ello les ha conducido a reconocer el valor de la escuela con caractersticas interculturales, bilinge o trilinge. En estas condiciones han comprendido que la escuela es un espacio de apropiacin del medio
163
exterior, que la escuela prepara para un contacto menos desigual con la sociedad mayor y abre las puertas para las relaciones organizadas del Estado de una colombianidad que se acepta. Por ello, disponer de escuelas ha llegado a ser aspiracin de muchas comunidades tnicas. Ms aun, dentro de las comunidades se viene dando la posibilidad de experimentar, adecuar y aplicar muchas metodologas en los niveles de educacin bsica y media: escuelas con metodologa de etnoeducacin, escuela nueva, escuela por logros, escuela activa, metodologa constructivista, educacin innovadora, pedagoga por procesos, educacin personalizada, aceleracin del aprendizaje, telesecundaria, autoformacin, educacin por proyectos, educacin multimedial, educacin tradicional y otras formas pedaggicas de hacer educacin, dndole sentido dentro de las comunidades que las utilizan, en algunos casos con xito y en otros con crticas severas, radicadas especialmente en la preparacin de los docentes y en las metodologas que repiten los usos urbanos tradicionales.
c. Contribucin a una nueva visin nacional de la educacin
En la medida que se han intensificado los contactos interculturales a travs de la participacin en multiplicidad de eventos acadmicos, cientficos y culturales, los grupos tnicos han mostrado la necesidad y conveniencia para el pas de reconocer la diversidad; ello ha coincidido con estudios sobre estilos cognitivos regionales, sobre la comprensin de diversas formas de inteligencia y con la formulacin de polticas de rescate de lo local y de integracin en lo global. A partir de este nuevo contexto los grupos tnicos se han encargado de mostrar la necesidad de contar con una educacin situada en las condiciones concretas de los grupos humanos que atiende, arraigada en la unin con la tierra y con la cultura de la sociedad en donde se ubica, relacionada ntimamente con los conceptos, las creencias y las prcticas cotidianas, conformadora de una geopedagoga a la cual se adscribe cada comunidad. Un desarrollo educativo de tal naturaleza no corresponde exclusivamente a los grupos tnicos; ellos vienen insistiendo en la necesidad de formular polticas educativas que tengan en cuenta esta concepcin para toda la educacin del pas, es decir, hacer realidad la autonoma escolar desde lo esencial a la escuela que es el proceso pedaggico mismo y no su administracin, sin desconocer que la gestin es indispensable para el desarrollo de dicha autonoma y para la apropiacin institucional y comunitaria de los procesos educativos.
d. Normatividad etnoeducativa
Si bien es cierto que antes de la Constitucin de 1991 se produjeron los cimientos legales de la etnoeducacin, es de reconocer que despus de 1991 este concepto se ha extendido para cubrir por igual a los indgenas, los afrodescendientes, los raizales y recientemente a la poblacin rom. Durante los ltimos 14 aos se ha promulgado un buen nmero de disposiciones que toman como marco los
164
convenios y pactos internacionales, las caractersticas propias de las comunidades tnicas, los avances pedaggicos y didcticos que se producen en las mismas comunidades o son producto de la investigacin nacional y de los descubrimientos pedaggicos internacionales. Tales normas han consagrado principios centrales como la exigencia de que la educacin est ligada al ambiente, al proceso productivo, al proceso social y cultural, con el debido respeto de creencias y tradiciones; la obligacin de que la etnoeducacin tenga en cuenta los criterios de integralidad, interculturalidad, diversidad lingstica, participacin comunitaria, flexibilidad y progresividad; la decisin de que en sus respectivos territorios, la enseanza de los grupos tnicos con tradicin lingstica propia sea bilinge; el derecho de las comunidades a participar en la definicin y planeacin de sus programas educativos; la aplicacin del gobierno escolar que es obligacin de todo centro educativo en el pas.
e. Principios de participacin para una educacin pertinente y de calidad
Posteriormente a la promulgacin de la Constitucin y adicionalmente a la creacin y fortalecimiento de grupos de trabajo e instituciones de las diferentes comunidades, as como a la formulacin de PEI y de PEC, por virtud de la participacin de los grupos y de los procesos de concertacin que se desarrollaron con el Estado, el servicio de educacin para los grupos tnicos empez a tener organizacin y elementos de gestin que antes no haban sido considerados. Especial importancia tiene la institucionalidad de la Comisin Pedaggica Nacional ordenada por la a Ley 70 de 1993 e integrada por representantes elegidos por las organizaciones de base de las comunidades negras, con la finalidad de asesorar al MEN en la formulacin de polticas de etnoeducacin; de los comits departamentales de etnoeducacin creados para la concertacin regional de temas educativos; de las mesas de trabajo establecidas para buscar caminos de concertacin; la realizacin de asambleas en las comunidades para tratar los temas educativos; la ctedra de estudios afrocolombianos creada con la finalidad de que el pas conozca y valore la cultura y el conjunto de aportes de las comunidades afrocolombianas al desarrollo histrico y de construccin de identidad nacional. Para proceder a la fusin o asociacin de establecimientos educativos ordenada por la ley y con la finalidad de proteger la prestacin del servicio a las comunidades indgenas, se asign a las entidades territoriales la obligacin de concertar esta accin con las autoridades indgenas respetando sus proyectos educativos comunitarios y buscando que la fusin o asociacin se oriente a ofrecer como mnimo la educacin desde el grado obligatorio de preescolar hasta noveno de educacin bsica. En la misma lnea de mejoramiento de la organizacin y la gestin, la ONIC y otras entidades han organizado programas acadmicos sobre Gestin Etnoeducativa en el cual participan delegados escogidos por las propias organizaciones o comunidades; se lleva a cabo la Mesa Nacional de Educacin Indgena que ha
165
servido para la consolidacin de polticas y propuestas de los pueblos indgenas y se ha logrado la sensibilizacin de los funcionarios encargados de llevar a cabo los programas de etnoducacin. Igualmente, la poblacin afrocolombiana formul un plan nacional de desarrollo de esta comunidad en el cual se hizo nfasis sobre los procesos etnoeducativos plan que, segn la declaracin del Primer Foro de Etnoeducacin Afrocolombiana de 2002, no se llev a la prctica. Por su parte, el rea de educacin de la ONIC, a partir de los frentes de trabajo, plante desarrollar un plan Educativo en cuya formulacin se lograron resultados como los siguientes: identificacin y reflexin de los Planes de Vida desde lo local a lo nacional; identificacin de los ejes de reflexin, reflejando en cada pueblo los aspectos ms relevantes de sus problemticas y situacin frente a la sociedad mayor; desarrollo de un marco conceptual de autodiagnstico; identificacin y clasificacin de insumos generales, para seguir indagando sobre los elementos conceptuales y metodolgicos de los Planes de Vida de los pueblos indgenas de Colombia; construccin de elementos tericos, conceptuales y pedaggicos; implicacin de la educacin propia en un contexto de interculturalidad de las comunidades indgenas; concientizacin por parte de las comunidades sobre el futuro de sus hijos; y, desarrollo de experiencias especficas en procesos de educacin propia.
f. Formacin de etnoeducadores
Despus de 1991 se han creado en Colombia siete programas de formacin de etnoeducadores, as: Universidad del Cauca, licenciatura en etnoeducacin; Universidad de la Guajira, licenciatura en etnoeducacin para bsica con nfasis en ciencias naturales, o ciencias sociales y cultura, o matemticas, o en lengua castellana y bilingismo ; Universidad Tecnolgica de Pereira, licenciatura en educacin y desarrollo comunitario y licenciatura en educacin indgena; Universidad Nacional Abierta y a Distancia, licenciatura en etnoeducacin; Universidad de la Amazona, licenciatura el lingstica y educacin indgena; Universidad Pontificia Bolivariana, licenciatura en etnoeducacin. Un estudio de Castillo, Hernndez78 y Rojas destaca que estos programas tienen en comn la bsqueda de un nuevo tipo de educador preparado para desempear un rol comunitario como gestor de proyectos y promotor de trabajo comunitario, un rol pedaggico como docente crtico y propositivo dentro de la escuela y por fuera de ella, un rol poltico como consultor y asesor de los miembros en la comunidades y defensor de los derechos que les corresponden, y un rol tnico-cultural, como agente educativo cuya prctica se articula a los diversos procesos culturales y de conocimiento de la comunidad.
78
Castillo Guzmn, Elizabeth, Ernesto Hernndez Bernal y Axel Alejandro Rojas Martnez. Loe etnoeducadores: esos nuevos sujetos de la educacin colombiana. En: Revista Colombiana de Educacin. UPN-CIUP, N 48. Bogot, 2005.
166
g.
Investigacin etnoeducativa
La Ctedra de Estudios Afrocolombianos da particular importancia a la investigacin etnoeducativa elaborada a partir de la identificacin de problemas desde las comunidades hacia las instituciones escolares; para ello propone varias reas de inters entre las cuales incluye la identificacin y conceptualizacin de prcticas de enseanza y aprendizaje ancestrales de corte etnoeducativo para ampliar y enriquecer el debate pedaggico nacional sobre modelos educativos alternativos, el diseo de currculos, planes de estudio y textos escolares con enfoque etnoeducativo, la formacin en valores sobre problemas ambientales y la construccin de modelos de escuela democrtica con el referente tnico-cultural.
4.6.2 Persistencia de limitaciones
Si bien es cierto que los avances en el servicio educativo a los grupos tnicos han sido considerables y reconocidos por ellos mismos, tambin es de afirmar que las limitaciones tradicionales persisten, an en los mismos campos donde se han obtenido progresos. Tomando como base los elementos constitutivos del ncleo esencial del derecho a la educacin, y fundamentando el anlisis en los efector negativos que tiene el desplazamiento forzado, encontramos que las limitaciones que persisten guardan relacin con el derecho de acceso al sistema educativo, el derecho a la permanencia en el mismo, el derecho a la disponibilidad que conlleva la obligacin de garantizar la asequibilidad por parte del Estado, y el derecho a la calidad de la educacin que corresponde a la aceptabilidad que debe existir por parte de los interesados en la educacin. La persistencia de un nmero alto de limitaciones tanto cuantitativas como cualitativas, pero especialmente estas ltimas, llevan a las comunidades tnicas a afirmar su nueva invisibilidad en relacin con las polticas de Estado la cual tiende a acentuarse en la medida en que nuevas condiciones negativas rondan sobre ellas, tales como los cultivos ilcitos, el narcotrfico y la violencia armada, sin que la educacin y otras acciones sociales y econmicas hayan sido adecuadas para protegerlos de la vulnerabilidad creciente en que se encuentran. El estudio de la Procuradura General de la Nacin que evalu el programa de etnoeducacin en Colombia encontr deficiencias en los siguientes aspectos79 : Ausencia de diferenciacin en la atencin educativa pues la poltica de cobertura, eficiencia y calidad no realiza una diferenciacin positiva hacia los grupos tnico.
79
Procuradura General de la Nacin, Procuradura Delegada para la Prevencin en Materia de Derechos Humanos y Asuntos tnicos. Evaluacin al Programa de Etnoeducacin en Colombia, informe final. Antonia Agreda, consultora. Bogot, 2005.
167
Desconocimiento de las propuestas de los grupos tnicos que por tal razn se ven obligados a aceptar los esquemas de la educacin formal general. Falta de informacin vlida y confiable sobre poblacin, cobertura, recursos, matrcula y procesos etnoeducativos. Debilidad en la poltica de mejoramiento y formacin permanente de docentes la cual slo tuvo vigencia hasta 1999, bajo la responsabilidad del Ministerio de Educacin; luego de este ao se trasladaron a las regiones con lo cual prcticamente se abandonaron. Falta de aplicacin del derecho a la etnoeducacin en el marco de los acuerdos pactados nacional e internacionalmente; a ellos se dio aplicacin en un principio pero luego esta se ha suspendido. A las conclusiones del estudio mencionado se adicionan las siguientes limitaciones registradas en estudios realizados por el mismo Ministerio de Educacin y formulados en encuentros nacionales de grupos tnicos llevados a cabo para tratar temas de etnoeducacin.
a. Desplazamiento forzado
Al analizar las limitaciones que presenta la atencin educativa a los grupos tnicos desde la perspectiva de los derechos humanos lo primero que se debe resaltar es que estas poblaciones han sufrido en materia grave las consecuencias del conflicto armado y del desplazamiento forzado por la violencia, lo cual ha afectado la vida de sus comunidades en todos los rdenes. Como resultado del conflicto armado y del consecuente desplazamiento los pueblos indgenas y las comunidades afro descendientes, seala la ONIC, son vulnerados en su integridad tnica, poniendo en riesgo la prdida de sus derechos colectivos a la territorialidad y sus tradiciones e identidad cultural fuertemente ligados al territorio. Es natural que la situacin que viven los nios y jvenes de los grupos tnicos desplazados afecte doblemente su formacin; de una parte por perder la posibilidad de educarse en un entorno territorial y cultural propios y en las condiciones de un sistema educativo local y, de otra, por aumentar su vulnerabilidad como consecuencia de las deficiencias de atencin que sufren en los sitios de recepcin como se analizar en el captulo siguiente. Accin Social (Red de Solidaridad Social) registra en su sistema de informacin un total de 87.690 desplazados de los grupos tnicos desde 1995 hasta el ao 2005; de estos, 52.976 pertenecen a comunidades negras, 32.149 son indgenas, 2.133 gitanos y 432 raizales; la cuarta parte de esta poblacin no identific su sexo; de los restantes, 50.65% son mujeres y 49.35% hombres. La defensora del Pueblo sostiene que el desplazamiento forzado implica una degradacin acelerada de la vida de la poblacin tnica, dado que el desarraigo territorial altera gravemente su identidad, integridad y cultura; situacin que
168
plantea una impotencia a tal punto que el ordenamiento jurdico nacional e internacional que los protege resulta insuficiente.
b. Derecho de acceso Analfabetismo
La mxima expresin de la negacin del derecho de acceso al servicio educativo se mide por el analfabetismo que persiste en un pas o en una comunidad. El analfabetismo significa la carencia de los elementos fundamentales que contribuyen a la formacin de capital humano, pues se materializa en la falta de dominio de los cdigos bsicos de la modernidad por desconocimiento de la escritura, la lectura, el manejo de las operaciones matemticas y dems elementos que brindan condiciones iniciales de igualdad. La negacin de estos elementos impide avanzar a otros de mayor significado en la adquisicin de competencias para la vida individual y colectiva. A pesar de los avances que se puedan haber dado en el proceso de escolarizacin, para lo cual no existen estadsticas que permitan su medicin en el tiempo con algn margen de seguridad, lo cierto es que el analfabetismo de la poblacin indgena y de los afrocolombianos (negritudes) supera ampliamente el nacional. Mientras la tasa de analfabetismo nacional para la poblacin de 15 aos y ms es de 7.89%, la de los indgenas es de 17.7% y la de las negritudes de 13.0%. En ambos grupos la peor condicin afecta a las mujeres pues estas presentan una tasa de analfabetismo indgena de 22.5% en tanto que para los hombres la tasa es de 13.1%; en las negritudes el analfabetismo femenino es de 14.1% y el masculino de 11.9%. Bien puede entenderse, por el papel que juegan los adultos en la educacin de los nios y jvenes, los efectos que tasas de analfabetismo tan altas, especialmente las femeninas, tienen como uno de los factores que limitan el avance de la educacin formal.
Inasistencia escolar
Los grupos tnicos gozan de los mismos derechos de toda la poblacin colombiana y los cobijan las polticas generales. Para los nios (menores de 18 aos), la educacin es un derecho fundamental que los gobiernos posteriores a la Constitucin de 1991 han programado prestar a la poblacin de 5 a 17 aos sin excepcin alguna. La tasa nacional de inasistencia escolar en el ao 2003 es de 22.6%. Por encima de esta tasa se encuentra la poblacin indgena con 25.49% siendo mucho mayor la de las mujeres pues llega al 31.07%. La poblacin afrocolombiana presenta una tasa de inasistencia menor al promedio nacional, pero de todos modos muy alta pues se ubica en el 16.65% siendo, en este caso, mayor la de los hombres (17.03%) que la de las mujeres (16.27%).
169
c.
Derecho a la permanencia Tasas de escolarizacin
Como no es posible, por falta de informacin, obtener la tasa efectiva de escolarizacin debido a la carencia de datos de estudiantes que aprueba cada curso y nivel escolar, se utiliza en este caso la tasa neta de escolarizacin para tener una aproximacin a la comprensin de la eficiencia del sistema educativo en los grupos tnicos. De acuerdo con el actual plan nacional de desarrollo, la cobertura neta en 2002 de los niveles de educacin preescolar, bsica y media es de 78%; la cobertura slo de educacin media es de 27%. La poblacin afrocolombiana presenta una escolarizacin neta en educacin bsica de 85.1% y la indgena de 77.3%, que se encuentran alrededor de la tasa nacional; la Raizal est por encima de estas. En educacin media, cuya tasa nacional neta es psima, la situacin de la poblacin indgena es peor pues slo alcanza al 17.5% y la afrocolombiana al 23.7%, tambin inferior al promedio nacional.
Nivel educativo de la poblacin
Asegurar el derecho al acceso y obtener altas tasas de escolarizacin no es suficiente; se necesita completar los ciclos escolares para adquirir las competencias que ofrece el sistema educativo; esto significa ascender con xito por los diferentes grados hasta alcanzar los niveles deseados de escolaridad para afectar positivamente el nivel educativo de la poblacin. El indicador de nivel educativo promedio del conjunto de la poblacin colombiana, siendo considerablemente bajo, es superior al promedio de los grupos indgena y afrocolombiano. Tomando como parmetro haber cursado la educacin media completa, lo cual incluye a quienes han cursado o estn cursando la educacin superior, se tiene que en Colombia este nivel lo alcanza el 37% de la poblacin de 18 y ms aos de edad. La misma medida aplicada a la poblacin indgena muestra que apenas el 23% alcanza tal nivel educativo, estando 14 puntos porcentuales por debajo del promedio nacional. La poblacin afrocolombiana llega al 33% en este indicador, cuatro puntos porcentuales menos que el promedio nacional. Otra forma de ver el nivel educativo se logra comparando el porcentaje de poblacin que no ha cursado el primer grado; mientras para la totalidad del pas este porcentaje es de 8, para los indgenas es de 18 y para los afrocolombianos de 13.
d. Derecho a la disponibilidad Marginalidad de la poltica pblica etnoeducativa
Pareciera que la poltica pblica etnoeducativa fuera un xito; sin embargo y de acuerdo con sus resultados, no es este el sentir de las comunidades interesadas;
170
en forma permanente se expresa la necesidad de articular discursos y prctica. Adems, las comunidades denuncian que existe desconocimiento o desinters de los alcaldes, gobernadores y otros funcionarios del Estado en cuanto a las polticas establecidas. En estas condiciones, se considera que la etnoeducacin sigue siendo un tema marginal en la poltica educativa nacional, no slo para los grupos que se espera sean afectados, sino por que no ha logrado, como es deseable, afectar al sistema educativo en su conjunto; el sistema educativo colombiano no ha generado una apropiacin y aplicacin prctica de esta poltica. Vale la pena mencionar como ejemplo el caso de la poblacin raizal considerada la de mayor escolaridad formal alcanzada en el pas; a pesar de que la Constitucin del 91 y el Ministerio de Educacin Nacional promuevan el concepto de etnoeducacin no slo como una conquista de las minoras tnicas, sino tambin como una poltica de Estado, la realidad muestra que en las escuelas y colegios del archipilago se imparten los contenidos en idioma espaol, en detrimento del desarrollo de su propia lengua. El ingls se da como lengua extranjera. La promocin de la lengua propia, las tradiciones socioculturales, son prcticamente inexistentes en los currculos educativos80 . Situacin similar se presenta para los dems grupos tnicos en cuanto a los diferentes elementos que contiene la poltica etnoeducativa en cuyo cumplimiento se observa desarticulacin de los niveles nacional, departamental, local e institucional para llevar a cabo en forma efectiva los procesos de regulacin de la prestacin del servicio etnoeducativo, impulso, financiacin y coordinacin de proyectos de inversin, establecimiento de normas tcnicas curriculares y pedaggicas, definicin de instrumentos y mecanismos para la calidad de la educacin, prestacin de asistencia tcnica a las instituciones educativas, promocin de la aplicacin y ejecucin de planes de mejoramiento de la calidad, como lo ordena la Ley 715 de 2001 al asignar competencias a la nacin y a las entidades regionales en relacin con la educacin preescolar, bsica y media.
Carencia de informacin
Uno de los elementos indispensables para determinar las necesidades reales que demanda el servicio educativo y programar la oferta es la disponibilidad de informacin suficiente. Este es un problema que afecta todo el sistema educativo y se acenta en el caso de poblaciones especiales como los grupos tnicos que, adems, forman parte de la poblacin ms vulnerable del pas. Hasta el momento no se han superado las dificultades tradicionales para caracterizar la situacin educativa de la poblacin con la finalidad de programar estrategias especficas para resolver problemas como el flujo por el sistema edu-
80
Fundacin Hemera, http/www.etniasdecolombia.org.
171
cativo, el volumen de desercin y abandono escolar, las necesidades de materiales educativos, ni para determinar la situacin de hechos como los costos escolares, los servicios complementarios y otras situaciones ms complejas como son las asociadas con las condiciones de educabilidad y enseabilidad de las diversas poblaciones. Naturalmente, este es un tema que atae no slo a los sistemas de informacin; tiene que ver igualmente con la capacidad de las autoridades regionales y locales para formular polticas y programas especficos, con la comprensin de los agentes educativos para acopiar la informacin que les ayude a atender mejor las demandas de datos y a disponer de su propio conocimiento para resolver situaciones que demandan atencin particular, y con la disponibilidad del Estado central para aceptar la diferencia en la planeacin de las polticas educativas y afinar los instrumentos de diagnstico. Una de las primeras dificultades que presenta la informacin es la relacionada con la identificacin de las personas que forman parte a los grupos tnicos; as por ejemplo, es difcil diferenciar estadsticamente en un saln de clase los tipos de poblacin que asisten a ella; tambin es difcil determinar, en el caso de los grupos indgenas, quienes forman parte de ellos por la renuencia de autoridades regionales a dar reconocimiento a algunas comunidades que se han organizado en los ltimos aos; lo mismo sucede con grupos afrocolombianos que no habitan en comunidades focalizadas.
Reorganizacin del sistema educativo
En este tema se observan efectos negativos para algunas comunidades; tal es el caso de San Andrs debido a que all se han efectuado cambios radicales en las tradiciones del grupo tnico acostumbrado a sustentar la educacin en fuertes lazos afectivos y de solidaridad entre vecinos y familiares de cada sector; la racionalidad administrativa de la reorganizacin ha conllevado la reubicacin de estudiantes y el cierre de establecimientos de manera que ahora los nios y jvenes no pueden asistir a escuelas cercanas sino a aquellas en donde se ofrezca el grado que deben cursar. Al dejar uno o mximo dos grados por escuela los nios apenas tienen tiempo para adaptarse a las nuevas condiciones acadmicas y sociales, cuando son trasladados a otro establecimiento educativo. En Providencia y Santa Catalina la reorganizacin tambin implic el traslado de estudiantes y el cierre de escuelas81 . Por otra parte, desconociendo el derecho a la disponibilidad y las obligaciones del Estado de asequibilidad y de adaptabilidad, algunas comunidades afrocolombianas se han visto obligadas a eliminar la modalidad de educacin media tcnica por falta de asesora para el manejo de proyectos agropecuarios, por el alto
81
Ministerio de Educacin Nacional. Diagnstico etnoeducativo del Departamento Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina. Patricia Enciso Patio, 2004.
172
costo de los concentrados para animales, por dificultades financieras para el mantenimiento de las instalaciones y por baja comercializacin de los productos orgnicos o deterioro de los mismos a causa de las fumigaciones areas o de sembrados vecinos.
Costos de la educacin
Ms del cincuenta por ciento de la poblacin de los grupos tnicos en edad escolar aduce como causa del ausentismo escolar los altos costos educativos, la falta de dinero y otros factores asociados con la incapacidad para financiar los estudios. En San Andrs se cre la obligacin de las familias de transportar o pagar transporte para enviar sus hijos a la escuela primaria, cuando tradicionalmente lo hacan caminando. En general, las comunidades tnicas viven la misma situacin de la poblacin en edad escolar, por cuanto hacen parte de ella, en el sentido de que los costos complementarios y, en algunos casos, los costos acadmicos, constituyen factor que afecta la asistencia y la permanencia en las instituciones educativas.
e. Derecho a la calidad Descontextualizacin de la escuela
Los grupos tnicos, no obstante su resistencia ancestral a la escuela, aprendieron a darle valor y a reconocer su importancia sin dejar de ser crticos frente a la capacidad de la educacin formal de adecuarse a sus necesidades. Estas crticas tienen como fundamento las dificultades de las escuelas para acercarse con rigor al concepto de educacin de las comunidades tnicas. ONIC y CRIC afirman que en las comunidades indgenas la escuela estatal ha jugado un papel desintegrador de la cultura en tanto que fue y an lo es un mecanismo de aculturacin centrada en la homogenizacin que niega los valores y potencialidades de cada pueblo y la diversidad cultural. Es una escuela que no tiene en cuenta la estrecha relacin entre pensamiento y accin, que desconoce la educacin por la prctica, por el ejemplo, por el hacer y el vivir. De esta forma la escuela desconoce un elemento esencial de la formacin indgena que es la relacin entre conocimientos y expresin integral de la persona como parte de un colectivo al cual se integra comunitariamente.
Debilidad de los modelos pedaggicos
Los modelos pedaggicos constituyen la materia donde se plasma una concepcin de la educacin; ellos como representacin escrita o llevada a la prctica en un contexto determinado, obedecen siempre a una visin y se hallan comprometidos con una forma de concebir al individuo y al grupo social.
173
Pues bien, existen evidencias que muestran el desfase entre los modelos formulados en la teora y los aplicados. En San Andrs, Providencia y Santa Catalina, por ejemplo, se ha producido un drstico retroceso en los procesos pedaggicos por cuanto han negado la extensin del bilingismo y del trilingismo cuya prctica es vital para los habitantes del archipilago; en contra de lo deseado, en la mayora de los establecimientos predomina la enseanza del espaol. De otra parte, las exigencias de la comunidad por fortalecer la identidad cultural en la escuela no se han tenido en cuenta. Se presenta interferencias en el desarrollo de procesos comunitarios con lo cual se limita la funcin de la escuela de servir de espacio de cohesin social debido a que los agentes educativos no comprenden ni comparten los intereses de la comunidad por lo cual no estn preocupados por llevarlos al diseo curricular; de esta manera, la autonoma se vuelve un instrumento usado en contra de los interese locales. Para las comunidades indgenas la construccin colectiva del conocimiento es fundamento de su modelo de educacin articulado al territorio, la naturaleza, la comunidad, la familia, el trabajo, otros espacios de socializacin y de relacin con otras culturas. A cambio de esto, la configuracin de la escuela indgena actual permite a las comunidades bsicamente la adquisicin de conocimientos propios de la cultura no indgena. Los conocimientos y mtodos pedaggicos de las culturas tradicionales no han sido suficientemente integrados a la educacin formal .
Calidad del profesorado
Los profesores tiene restricciones culturales para desempear su labor; a pesar de la existencia de programas acadmicos para la formacin pertinente de educadores a las necesidades de las comunidades tnicas, persisten problemas en relacin con la docencia que se imparte y, especialmente, con la capacidad de los docentes para apropiarse del medio en que actan; ello se debe a que no todos los docentes tiene la formacin etnoeducativa y muchos de los que la obtienen no dominan campos especficos del saber, crendose con ello contradicciones que no se han podido resolver con los PEI y PEC. Un estudio sobre el estado del arte de la etnoeducacin en Colombia (Enci82 so) indica que todava se encuentran maestros y maestras cuya formacin profesional es mnima y docentes que han visto difcil especializarse en campos disciplinares porque el currculo del proyecto donde trabajan es integral y tiene las reas acadmicas fusionadas. Encuentra la autora como razn adicional para estos desajustes la orientacin de los procesos de capacitacin, con frecuencia desligada de los proyectos etnoeducativos comunitarios. Todo esto obedece y tiene resultados en tanto que en las unidades de formacin de docentes proliferen clases dirigidas con mtodo expositivo que luego se repiten en las escuelas, se de un uso
82
MEN. Estado del arte de la etnoeducacin en Colombia con nfasis en polticas pblicas, por: Patricia Enciso Castao, Bogot, 2004.
174
parcial a la lengua verncula en el aula, la investigacin se realice en forma desligada de las asignaturas o las reas integrales, haya escasez de equipos interdisciplinarios en los centros de formacin y se utilicen mtodos que no tienen relacin con el discurso de la etnoeducacin ni de la educacin intercultural bilinge. Otro factor que debilita la docencia es el traslado de maestros como consecuencia de las reorganizaciones del sistema. Docentes que son educados en educacin intercultural bilinge se ubican en instituciones educativas que no los requieren; lo mismo sucede con estudiantes que se ubican en escuelas que no corresponden a sus necesidades. De esta manera se ha producido una gran confusin en varios establecimientos.
175
Captulo 5
POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA
176
177
Captulo 5 P OBLACIN
DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA
5.1 INTRODUCCIN
Las condiciones de desplazamiento interno forzado que vive Colombia por causa de la violencia afectan de manera integral la vida de buena parte de la poblacin, incluido el disfrute del derecho a la educacin. 76.9% de los desplazados que suministran datos acerca de su situacin educativa reconocen estar cursando o haber cursado algn grado de educacin preescolar, primaria o secundaria al momento del desplazamiento. Esta cifra es apenas una aproximacin a la comprensin de los efectos negativos del desplazamiento por cuanto el sistema de informacin presenta an muchos vacos que no permiten tener seguridad de datos especficos como el relacionado con las necesidades educativas de la poblacin desplazada. Sin embargo, si se adopta como referencia la edad de los desplazados se encuentra que el rango de 0 a 17 aos (menores de edad que gozan del derecho fundamental a la educacin) est conformado por 645.612 nios y jvenes que constitucional y legalmente deben estar matriculados sea cualquiera el grado o nivel escolar en que lo hagan. El ao 2004 el sector educativo incorpor a sus aulas 114.044 nios y jvenes; ello quiere decir que dej por fuera del sistema al 82.3% de la poblacin ms vulnerable de la poblacin vulnerable. Ahora bien, si se toma como objeto de atencin slo al rango de edad entre 5 y 17 aos, la poblacin desplazada excluida del servicio educativo representa el 73.5%, situacin igualmente grave para un grupo de personas que lo ha perdido todo. Revistiendo gravedad esta situacin, lo ms delicado es entender que tal inferencia estadstica constituye tan slo una aproximacin para tratar de obtener algn dato de referencia porque, en verdad, el sistema de informacin conocido no identifica ni cuantifica con la precisin y el rigor requeridos el volumen del desplazamiento ni las caractersticas de los desplazados.
178
Tampoco la informacin educativa da cuenta especfica de los cupos escolares asignados o llenados por los desplazados, ni de las condiciones en que se les ofrece el servicio educativo. Dependiendo del volumen de desplazados que se reconozca se obtiene la cantidad de personas que debera ser atendida por acciones educativas. Como los datos se mueven entre 1.600.000 y tres o cuatro millones, la participacin de nios (menores de 17 aos) en situacin de desplazamiento oscila entre 800.000 y 1.600.000. Ahora bien, parte importante de la situacin deficitaria general que presenta la atencin a la poblacin desplaza, incluida la prestacin del servicio educativo, se origina en la insuficiente apropiacin de recursos por parte del Estado; situacin que se agrava en el sector por cuanto no se ha hecho efectiva la gratuidad de la educacin ni en relacin con los costos de matrculas y pensiones, ni en relacin con los gastos complementarios que se cobran, as sea en cuantas bajas, a una poblacin que no obtiene ingresos para su supervivencia. La educacin no ha sido extraa a seguir los pasos que se han dado en general para atender las necesidades de la poblacin desplazada con la oferta de multiplicidad de opciones y servicios; el sector ha producido un nmero importante de normas y planes de accin pertinentes para atender las necesidades educativas de la poblacin desplazada en edad escolar, teniendo en cuenta requerimientos tales como la atencin psicosocial, la capacitacin de los docentes, la construccin y dotacin de infraestructura escolar, la defensa de la vida de los docentes amenazados, la participacin de la poblacin, la implementacin de modelos educativos flexibles. El cumplimiento de estos propsitos enfrenta dos cuestionamientos: por una parte, la insuficiente cobertura mencionada antes hace que el impacto esperado, de haberse producido, sea muy reducido poblacionalmente; de otra, la carencia de evaluacin no permita conocer los desarrollos reales y el impacto efectivo sobre la poblacin matriculada para conocer la sostenibildad tanto de la poblacin dentro del sistema como de los aprendizajes por parte de las personas. No debe olvidarse que la educacin es un sistema cuyo desarrollo es gradual en el avance de los conocimientos y la adquisicin y desarrollo de las competencias y procesos de socializacin, factores que no se pueden evaluar con la informacin de que se dispone. En sntesis, las carencias en la atencin educativa a la poblacin ms vulnerable de la poblacin vulnerable aumentan su vulnerabilidad y propician la perpetuacin de su exclusin por cuanto se alejan continuamente de los logros educativos que puede obtener el resto de la poblacin, as estos sean relativos como se ha mostrado en los otros captulos del presente estudio. Desde ya es indispensable dejar claro que el derecho a la educacin no se agota en los principios de universalizacin, obligatoriedad, gratuidad y acceso, que son fundamentales pero no suficientes; es imperativo atender los fines y ob-
179
jetivos del servicio en forma adecuada a las condiciones de todas las comunidades y, en este caso, a las condiciones especialmente dramticas de los nios y jvenes que padecen el desplazamiento forzado; de no hacerlo, la educacin no contribuye a la recuperacin de esta poblacin ni a su integracin a la sociedad.
5.2 DERECHOS EDUCATIVOS DE LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA Y OBLIGACIONES DEL ESTADO
En Colombia se reconoce la calidad de desplazado a toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades econmicas habituales, porque su vida, su integridad fsica, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasin de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drsticamente el orden pblico83 . Los desplazados constituyen la parte de la sociedad sometida a una crisis humanitaria que los desarraiga de su lugar de residencia, los deja en situacin de indefensin que afecta su dignidad, los ubica en un espacio extrao sin tener derecho a elegir sus nuevas condiciones de vida, los somete a situaciones de pobreza extrema y de indigencia para sobrevivir con su familia, les obliga a cambiar sus hbitos culturales y los desistitucionaliza en cuanto a las formas de vida y de organizacin a que estaban habituados. El desplazamiento interno forzado, como violacin al derecho internacional humanitario, es una situacin en la cual se materializa la vulneracin simultnea tanto de derechos civiles y polticos como econmicos, sociales y culturales. La mayora de desplazados termina en condiciones infrahumanas, hacinados en zonas subnormales de las ciudades intermedias o capitales, donde la insatisfaccin de las necesidades bsicas es habitual y su arribo influye decididamente en el empeoramiento de las condiciones generales de vida de los sectores sociales all asentados. En la perspectiva de los derechos humanos, la poblacin desplazada interna es objeto de especial preocupacin por parte de la comunidad internacional que se ocupa por establecer principios e impulsar acciones que conduzcan a los Estados a restablecer de manera integral los derechos y condiciones de vida de los refugiados y los desplazados internos, diseando estrategias de prevencin, aten-
83
Programa Nacional de atencin integral a la poblacin desplazada por la violencia (documento CONPES 2804 de septiembre 13 de 1995) y Ley 387 de 1997, artculo 1.
180
cin humanitaria de emergencia, retorno, consolidacin y estabilizacin socioeconmica. Naciones Unidas consagra, entre los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, el Principio 23 de acuerdo con el cual, para dar efecto al derecho a la educacin, las autoridades deben asegurar que los nios desplazados reciban una educacin gratuita y obligatoria a nivel primario, que respete la identidad cultural, su idioma y su religin84 . Teniendo en cuenta los principios formulados por UNESCO para todos los sistemas educativos, la escuela que acoja desplazados debe enfatizar para toda su comunidad uno de sus pilares cual es el de aprender a vivir juntos, aprender a vivir con los dems. De acuerdo con este pilar corresponde a la escuela ensear y practicar la no violencia para combatir los prejuicios que llevan al enfrentamiento, y tener dos orientaciones complementarias: el descubrimiento gradual del otro y la participacin en proyectos comunes como mtodo para evitar o resolver los conflictos. En este sentido, la Procuradura General de la Nacin llama la atencin respecto del acatamiento que corresponde al Estado sobre el ncleo de reparacin integral de derechos econmicos, sociales y culturales con la finalidad de precaver el deterioro subsiguiente de la situacin del desplazado y propiciar el mejoramiento de sus condiciones, accin que se debe realizar en trminos de integralidad, interdependencia y complementariedad, desde un enfoque de derechos y no desde una ptica asistencialista85. Desde luego, el ejercicio integral del derecho a la educacin parte del reconocimiento del desplazado como sujeto de los derechos humanos, lo cual conlleva que en su estada en los establecimientos escolares en su zona de ubicacin o de retorno se le eduque en un ambiente de respeto a los derechos que debe primar en las relaciones de los docentes, los directivos y los compaeros entre s y con el desplazado, se le inculque formacin para el respeto de los derechos humanos de los dems y se le involucre en prcticas de los derechos humanos en el entorno de la escuela. El Ministerio de Educacin considera que bajo ninguna circunstancia la escuela puede renunciar a proporcionar los mejores esfuerzos y espacios reales parta la formacin de seres autnomos, de sujetos de derechos y deberes, capaces de ir moldeando el mundo de la vida para satisfacer sus necesidades vitales86.
84
85
86
Naciones Unidas. Consejo Econmico y Social. Principios Rectores de los Desplazamientos Internos. Informe del Representante del Secretario general, Sr Francis M. Deng, presentado con arreglo a la Resolucin 1997/39 de la Comisin de Derechos Humanos. Febrero de 1998. Procuradura General de la Nacin. Poltica Pblica en materia de desplazamiento forzado. Pg. 44. Bogot, junio de 2004. Ministerio de Educacin Nacional. Escuela y Desplazamiento, una propuesta pedaggica. Santa Fe de Bogot, 1999.
181
En razn a que la poblacin desplazada por la violencia es la ms vulnerable de la poblacin vulnerable, debe hacrsele objeto de discriminacin positiva y drsele tratamiento privilegiado en el campo de los derechos sociales, econmicos y culturales; en cuanto al derecho a la educacin, se hace imperativo cubrir a esta poblacin con el ncleo esencial mnimo no negociable de este derecho constituido por el derecho de acceso al sistema o de reincorporacin al mismo en el lugar de desplazamiento y de retorno posterior, el derecho a la permanencia hasta concluir, por lo menos, la educacin bsica obligatoria, el derecho a la disponibilidad de instituciones escolares, de programas, de docentes y de condiciones fsica y financieras adecuadas, y el derecho a la calidad y pertinencia del servicio educativo. Desde el punto de vista constitucional, el Estado est obligado a velar para que en la educacin de la poblacin desplazada se cumplan los principios del derecho fundamental de los nios a la educacin, la obligatoriedad entre los cinco y los quince aos de edad, el mnimo nivel que debe alcanzar que debe ser un ao de preescolar y nueve de educacin bsica o la educacin media completa tal como lo han programado los planes nacionales de desarrollo para toda la poblacin, la formacin en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la convivencia, la orientacin de la educacin para que sirva al mejoramiento cultural, cientfico y tecnolgico, a la proteccin del ambiente, as como el derecho de los grupos tnicos a una formacin que respete y desarrolle su identidad cultural. En desarrollo de estas obligaciones se han tomado diferentes medidas que conducen a materializar la responsabilidad del Estado de formular las polticas y adoptar las medidas para la prevencin del desplazamiento forzado y la atencin, proteccin, consolidacin y estabilizacin socioeconmica de los desplazados. a. En 1995, cuando se estimaba que en los ltimos 11 aos se haban desplazado 600.000 personas, el CONPES adopt el Programa Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia87 para generar condiciones de sostenibilidad mnimas de esta poblacin con miras a su reincorporacin social y econmica y al desarrollo integral de las zonas expulsoras y receptoras de poblacin desplazada, en la perspectiva de neutralizar las dinmicas de violencia, de mitigar sus graves efectos sobre la integridad personal de los desplazados y en sus condiciones psico-afectivas, sociales y econmicas. El Programa propuso, como criterios de ejecucin, la participacin de la comunidad, el tratamiento descentralizado, la coordinacin del trabajo de planeacin y ejecucin entre las entidades del Estado, las ONG y los organismos internacionales que trabajan con poblacin desplazada, el reconocimiento a la diversidad t87
Departamento Nacional de Planeacin. Programa Nacional de atencin integral a la poblacin desplazada por la violencia. Documento CONPES 2804, Mininterior, DNP: UJE-DEGAI- Consejera Presidencial para los Derechos Humanos. Santaf de Bogot, septiembre 13 de 1995.
182
nica, cultural y social, la equidad de gnero, la igualdad y la no discriminacin, as como la concurrencia, complementariedad y subsidiaridad entre los tres niveles territoriales. En cuanto a acciones especficas en educacin slo se estableci el compromiso del Estado de pagar los costos educativos de los hijos entre 6 y once aos de las mujeres desplazadas jefes de hogar. b. La Ley 387 de 1997 orden al Ministerio de Educacin Nacional y a las Secretaras de Educacin departamentales, municipales y distritales, adoptar para esta poblacin programas de educacin bsica y media especializada, desarrollados en tiempos menores y diferentes a los convencionales. Mediante el documento CONPES 3057 de 1999 se acord suscribir convenios entre la Red de Solidaridad Social el Ministerio de Educacin y las secretaras de educacin para aumentar la cobertura de los establecimientos educativos, garantizar la presencia de docentes en los asentamientos temporales, capacitar a estos docentes, disear metodologas especiales, gestionar apoyos para facilitar las condiciones materiales de estudio de los nios y las ayudas sicolgicas requeridas y promover acciones especiales de proteccin para maestros desplazados. En desarrollo de la Ley 387, el decreto 2562 de 2001 estableci la coordinacin entre el Ministerio de Educacin Nacional y las Entidades Territoriales para garantizar la prestacin del servicio educativo en dondequiera que se ubiquen las poblaciones desplazadas por la violencia, tanto en la etapa de atencin humanitaria como en la de retorno o reubicacin; en tal propsito, se formularon los siguientes criterios y requisitos: 1. Los establecimientos educativos deben efectuar la matrcula a los educandos sin exigir los documentos que se requieran a quien no est en capacidad de presentarlos. 2. La Red de Solidaridad Social y las Secretaras de Educacin deben impulsar la creacin de cooperativas que presten el servicio educativo a la poblacin desplazada, promover la integracin de lderes comunitarios y la organizacin comunitaria para contribuir a la prestacin del servicio educativo. 3. Las instalaciones provisionales donde se desarrollen los programas educativos de emergencia deben garantizar la seguridad y salubridad de los desplazados. 4. Las Secretaras de Educacin deben desarrollar programas de formacin y capacitacin para los docentes que atiendan poblacin desplazada. 5. Una vez superada la atencin humanitaria de emergencia y determinado el sitio de retorno o reubicacin, las Secretaras de Educacin deben atender con prioridad a la poblacin en edad escolar garantizando el cupo en los establecimientos educativos de su jurisdiccin.
c.
d.
183
e.
En junio de 2003, el Ministerio de Educacin Nacional prepar el documento Poltica para la atencin a la poblacin escolar desplazada88 , en el cual se propuso llevar adelante los siguientes lineamientos estratgicos: 1. Asistencia tcnica, para fortalecer la capacidad de planeacin, ejecucin y seguimiento de los entes territoriales, poniendo nfasis especial en la capacidad para identificar y ejecutar soluciones, para racionalizar la utilizacin de recursos disponibles, para maximizar su efectividad e impacto y para disear y aplicar indicadores de seguimiento y evaluacin. 2. Ampliacin de cobertura, a travs de la construccin de soluciones como kioscos y reparacin de aulas en establecimientos educativos que cuenten con espacios adecuados; esta accin se ha de complementar con la dotacin escolar y la formacin de docentes en los lugares de llegada de la poblacin desplazada. 3. Revisin, ajuste y aplicacin de modelos pedaggicos y curriculares, como Escuela Nueva, Aceleracin del Aprendizaje, Telesecundaria, Sistema de Aprendizaje Tutorial SAT y Postprimaria Rural. Adems, adopcin de programas intersectoriales en salud y educacin con el fin de prevenir y atender el embarazo precoz en adolescentes, enfermedades de transmisin sexual como VIH y ETS, y de propuestas de formacin como Escuela y Desplazamiento, Resolucin Pacfica de Conflictos y Habilidades para Vivir. 4. Fortalecimiento de la capacidad de los entes territoriales para la atencin educativa a la poblacin escolar desplazada, mediante la capacitacin de docentes en el manejo y aplicacin de modalidades educativas y pedagogas no convencionales. 5. Identificacin, seleccin, sistematizacin y divulgacin de experiencias exitosas, que se adelantan en el pas para el mejoramiento de la calidad de la educacin en beneficio de las poblaciones vulnerables desplazadas. 6. Fomento a la conformacin de redes pedaggicas para atender a las poblaciones desplazadas incluyendo pases vecinos; las redes han de servir para generar escenarios de la disciplina y la interdisciplinariedad pedaggica, y para construir procesos de interaccin y confrontacin grupal que den respuesta oportuna a las situaciones problemticas y novedosas que se presentan en la cotidianidad de la escuela. 7. Conformacin de alianzas con el sector privado y la cooperacin internacional.
88
Ministerio de Educacin Nacional. Poltica para la atencin a la poblacin escolar desplazada. Programa de atencin a la poblacin escolar en situacin de desplazamiento. Documento de trabajo. Junio de 2003.
184
f.
Mediante decreto 250 de 2005 por el cual se expide el Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia se sealan las siguientes reas de atencin en educacin: 1. Vincular y mantener a los menores en el sistema educativo formal. 2. Ampliar la cobertura de educacin a nios, nias y jvenes, mediante la asignacin de cupos en los planteles educativos. 3. Implementar modelos educativos flexibles y pertinentes a la situacin especfica que permita el derecho a la educacin de los menores desplazados. 4. Fortalecer el servicio educativo en zonas de retorno y reubicacin de poblacin desplazada. 5. Mejorar la calidad de la educacin mediante el desarrollo de planes y programas de capacitacin de docentes, para optimizar los procesos pedaggicos que respondan adecuadamente a las necesidades de formacin de los beneficiarios. 6. Apoyar la construccin, reparacin y adecuacin de la infraestructura fsica y la dotacin de los planteles educativos que prestan el servicio a la poblacin desplazada.
El Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia contiene principios orientadores que, por su importancia, conviene registrar; ellos son: 1. Enfoque diferencial: que obliga a tener en consideracin las caractersticas de la poblacin sujeto o grupos involucrados en la atencin, en trminos de gnero, edad y etnia, as como sus patrones socioculturales. Enfoque territorial: para adecuar y desarrollar los programas atendiendo las particularidades y la diversidad regional y local. Enfoque humanitario: con el fin de brindar soporte humanitario, trato respetuoso e imparcial, asegurando condiciones de dignidad e integridad fsica, psicolgica y moral de la familia. Enfoque restitutivo: con el fin de que las personas y los hogares puedan volver a disfrutar de la situacin en que se encontraban antes del desplazamiento. Enfoque de derechos: El Plan se sustenta en el aseguramiento del ejercicio y goce de los derechos humanos.
2. 3.
4. 5.
Adems, se fijan como principios de intervencin los de responsabilidad compartida, cooperacin y solidaridad, integralidad, participacin y control social y atencin a la vulnerabilidad con el propsito de contemplar intervenciones especficas y prioritarias en condiciones de equidad, flexibilizando los procedimientos para facilitar su acceso a los servicios.
185
Como se puede apreciar, el marco de polticas y de normas que se ha venido construyendo en el pas para atender las necesidades educativas de la poblacin desplazada por la violencia rene las condiciones formales bsicas que corresponden al servicio educativo y se puede considerar suficiente desde el punto de vista de asistir a los escolares en situaciones de emergencia. Es evidente, de todos modos, que no es sta la condicin ideal ni deseable para satisfacer las necesidades educativas de la poblacin en la perspectiva de los derechos humanos. En sntesis, de los enunciados contenidos en las polticas y normas para la atencin educativa a la poblacin desplazada por la violencia surgen los siguientes compromisos adquiridos progresivamente por el Estado: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Ofrecer educacin bsica y media a todos los desplazados en edad escolar. Proporcionar las ayudas sicolgicas requeridas por los nios. Adoptar programas intersectoriales en salud y educacin. Mejorar la calidad de la educacin mediante el desarrollo de planes y programas de capacitacin de docentes. Promover acciones especiales de proteccin para maestros desplazados. Aplicar diferentes modalidades pedaggicas y curriculares no convencionales e implementar modelos educativos flexibles y pertinentes. Apoyar la construccin, reparacin y adecuacin de la infraestructura fsica y dotacin de los planteles educativos que prestan el servicio a la poblacin desplazada. Fortalecer la capacidad de planeacin, ejecucin y seguimiento de las acciones educativas en los entes territoriales y disear y aplicar indicadores de seguimiento y evaluacin. Impulsar la creacin de cooperativas e integrar a la comunidad en la prestacin del servicio educativo. Fortalecer el servicio educativo en zonas de retorno y reubicacin de la poblacin desplazada.
8.
9. 10.
Naturalmente, todas estas acciones deben estar enmarcadas en el derecho a la educacin al cual se debe dar cabal cumplimiento para que el Estado cumpla sus obligaciones de asequibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad y la persona vea satisfechos los elementos relacionados con los derechos de disponibilidad, acceso, permanencia y calidad, que constituyen los elementos del ncleo esencial mnimo no negociable del derecho a la educacin.
186
Sin embargo, la situacin no se ha resuelto de esa manera. La atencin educativa a la poblacin desplazada por la violencia deja un amplio dficit que no se compadece con las necesidades de estos grupos de colombianos, ni guarda correspondencia con las formulaciones de poltica ni con los planes formulados para atender sus necesidades.
5.3 CARACTERIZACIN DE LA POBLACIN DESPLAZADA
La Red de Solidaridad Social ha tenido la responsabilidad de recibir y procesar los datos y dar a conocer las caractersticas de la poblacin desplazada por la violencia con la finalidad de que las autoridades sectoriales y regionales dispongan de las bases necesarias para atender conjuntamente con la Red las necesidades de esta poblacin. Es de advertir que la recoleccin y anlisis de datos ha presentado muchas dudas sobre su exactitud y, por ende, de la magnitud y especificidad de las acciones que se necesita adelantar para resolver las situaciones de atencin que se generan y para obtener el restablecimiento pleno de los derechos perdidos. Estas dudas empiezan por la misma contabilidad del nmero de desplazados que para algunas organizaciones alcanza la cifra de tres o cuatro millones de personas. Segn la Red de Solidaridad Social, entre 1995 y septiembre de 2005 se registraron 1.692.060 desplazados por la violencia en todo el territorio nacional. Hasta 1999 el acumulado de desplazamiento era de 78.463 personas; en el slo ao 2000 esta cifra se cuadruplic para llegar a 331.057 y continuar subiendo durante los dos aos siguientes; los aos 2003, 2004 y 2005 han visto una disminucin importante; para este ltimo ao, las cifras de la RSS a septiembre 30 informan de 97.229 desplazados. Otras fuentes indican que el nmero de desplazados se ha incrementado en el ltimo ao como consecuencia del recrudecimiento de las acciones armadas. Las entidades territoriales que ms cantidad de desplazados han registrado son, en su orden, Antioquia, Bolvar, Sucre, Magdalena, Valle, Bogot y Cesar; entre ellas reciben el 51.92% de los mismos. Un aspecto visible de la fragilidad de los registros se observa cuando se trata de agrupar a las personas por su edad, caracterstica importante, en este caso, para programar las obligaciones educativas que corresponde cumplir al sector educativo del Estado (Grfico No. 13).
187
GRFICO NO. 13 POBLACIN DESPLAZADA SEGN RANGO DE EDAD
Fuente: Clculos del Autor con base en Registro nico de Poblacin Desplazada por la Violencia - Accin Social Nota: esta caracterizacin de la poblacin desplazada no incluye a las personas que no informan la variable edad
Del total de desplazados, 29.3% no registra datos sobre su edad; 1.197.333 (70.7%) si lo hace; 18.0% de esta poblacin se encuentra en edades de 0 a 4 aos, 36.0% nios y jvenes se hallan entre 5 y 17 aos, el restante 46.0% tiene 18 aos y ms. De los anteriores datos se puede deducir que la responsabilidad de atencin educativa se ha debido extender por lo menos al 50% de los desplazados, porcentaje conformado por la poblacin entre 0 y 17 aos, es decir, 645.612 personas, sin adicionar esta cifra con la proporcin de los 494.727 desplazados que no registraron datos sobre su edad y pueden hacer parte de esta rango. A cambio de ello se contabiliza el rango de 0 a 4 aos por cuanto para esta poblacin debe ser ineludible el cumplimiento del artculo 44 de la Constitucin que declara la educacin derecho fundamental de los nios, es decir, de los menores de 18 aos segn la declaracin de los Derechos del Nio. En cuanto a la distribucin por sexo, 50.4% corresponde a mujeres desplazadas y 49.6% a hombres (grfico No. 14). En los rangos de 0 a 4 y de 5 a 17 aos la distribucin por sexos es similar a la total, dato tambin importante para la programacin de las actividades educativas con enfoque diferencial si se tiene en cuenta, entre otras consideraciones, que slo el 12% de las nias que asistan a la escuela antes del desplazamiento continan hacindolo en las zonas de recepcin89 .
89
ACNUR: Balance de la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento interno forzado en Colombia, agosto 2002 agosto 2004, citando al Secretariado de Pastoral Social.
188
GRFICO NO. 14 POBLACIN DESPLAZADA SEGN RANGO DE EDAD Y SEXO
Fuente: Clculos del Autor con base en Registro nico de Poblacin Desplazada por la Violencia - Accin Social
La indagacin acerca del nivel educativo de las personas desplazadas es ms inconsistente an que la correspondiente a edades y gnero. Del total de desplazados slo se cuenta con informacin acerca del nivel educativo del 8.7%, es decir de 147.114 personas. De ellos, independientemente de la edad, 21.6% informa no haber cursado ningn nivel educativo y 2.8% haber cursado o estar cursando al momento del desplazamiento algn ao de preescolar (grfico No. 15).
GRFICO NO. 15 POBLACIN DESPLAZADA SEGN NIVEL EDUCATIVO
189
De los pocos que informan sobre su escolaridad, la mayora dice haber cursado algn grado de educacin primaria (52.5%), una quinta parte (21.6%) haber estado vinculado a la secundaria, 0.8% haber cursado estudios de tcnico o tecnlogo, 0.6% de pregrado en universidad y 0.1% estudios de postgrado.
5.4 ATENCIN EN EDUCACIN BSICA Y MEDIA
Las polticas adoptadas por el pas as como los planes de atencin que se han formulado para el sector educativo han reiterado el compromiso de ofrecer la educacin bsica, que incluye un grado de preescolar, a todos los desplazados en edad escolar. El cuadro No. 29 contiene la informacin de la atencin escolar prestada durante el ao 2004 en todas las entidades territoriales del pas, excluido el departamento de Cauca pues la informacin de esta regin no parece guardar relacin con la situacin que all se ha presentado ya que frente a una cantidad de 3.449 desplazados figura una matrcula de 16.324 personas para una escolarizacin del 473.4%; ello indica un evidente error en alguna de las dos cifras. Los datos de matrcula de poblacin desplazada se obtuvieron del informe presentado por el Ministerio de Educacin Nacional para actualizar sus respuestas en relacin con la sentencia T-025/04 de la Corte Constitucional. Los datos de poblacin desplazada en edad escolar son los obtenidos de la RSS. Desafortunadamente la informacin de matrcula corresponde slo a un ao lo cual no da cuenta completa del servicio que viene prestando el sector; para obtener precisin se necesitara realizar anlisis de cohorte pues la atencin a que nos estamos refiriendo debe constituir la continuidad de la escolarizacin que se estaba recibiendo antes del desplazamiento y se debe ofrecer tanto en los sitios de recepcin como en los sitios de retorno, por parte de la poblacin matriculada antes o que llega a la edad escolar en la etapa de desarraigo de su territorio. De todos modos y reconociendo las deficiencias e insuficiencias de la informacin, los datos disponibles son tiles para obtener una aproximacin acerca de la atencin escolar que se viene prestando a los nios y jvenes de la poblacin ms vulnerable de la poblacin vulnerable. Es evidente que el Departamento de Antioquia, que ha recibido la mayor cantidad de desplazados en edad escolar, sobresale por su servicio educativo a los nios y jvenes que se encuentran en esta situacin; no obstante ello, 41.0% de la poblacin recibida all no obtuvo acceso escolar en el ao 2004. El resto de departamentos, excluido San Andrs con 4 matriculados de 10 desplazados, presenta un dficit de atencin cercana o superior al 70%.
190
CUADRO NO. 29 POBLACIN DESPLAZADA ATENDIDA POR EL SISTEMA EDUCATIVO SEGN

ENTIDAD TERRITORIAL
Fuente: Misterio de Educacin y Red de Solidaridad Social
191
5.5 BALANCE DE LA ATENCIN EDUCATIVA A LA POBLACIN DESPLAZADA
El balance de la atencin educativa a la poblacin desplazada por la violencia se hace tomando en consideracin dos elementos que surgen del derecho constitucional de la persona a la educacin, de las correspondientes obligaciones de respeto y garanta por parte del Estado, de los pactos y convenios internacionales suscritos por el pas, de la normatividad y polticas pblicas de atencin a la poblacin desplazada y de las sentencias y autos que sobre el tema del desplazamiento ha producido la Corte Constitucional. Estos dos elementos son: 1. La prestacin del servicio de educacin bsica, teniendo en cuenta los niveles mnimos de satisfaccin de los derechos constitucionales de las personas en situacin de desplazamiento sealados por la Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 22 de enero de 2004. De acuerdo con ella, uno de los niveles mnimos de satisfaccin de los nios en situacin de desplazamiento, es el derecho a la educacin bsica hasta los quince aos como lo ordena el artculo 67 de la Constitucin. Esta obligacin, indica la Corte, no es slo del Estado; tambin cobija a los padres de familia o acudientes quienes no pueden impedir el acceso de sus hijos a la educacin en su lugar de desplazamiento- y a los menores que estn obligados a asistir a los planteles educativos correspondientes La obligacin mnima del Estado en relacin con la educacin de los nios desplazados es la de garantizar su acceso a la educacin a travs de la provisin de los cupos que sean necesarios en entidades pblicas o privadas de la zona.
Este trato preferente a los nios en condiciones de desplazamiento, aclara la Corte, se justifica no slo por ser la educacin un derecho fundamental del que son titulares, como todos los dems menores de edad que se encuentren en territorio nacional, sino porque dadas sus condiciones de especial vulnerabilidad son sujetos de proteccin constitucional reforzada, lo cual se traduce en materia educativa en que si no se garantiza como mnimo su educacin bsica, ello agravar las repercusiones de su desplazamiento sobre su autonoma personal y el ejercicio de sus derechos90 .
2.
La organizacin y desarrollo de acciones, de acuerdo con las competencias sectoriales e institucionales, a fin de garantizar que el avance hacia la superacin del estado de cosas inconstitucional se haga a ritmo ms acelerado y sostenido, como lo determin la Corte Constitucional.
Con este marco de referencia, el balance de la atencin educativa a la poblacin desplazada por la violencia comprende tres aspectos: la prestacin del servicio educativo, la organizacin y desarrollo de las acciones sectoriales y la persistencia del dficit de atencin.
90
Sentencia T-025/04
192
5.5.1 Prestacin del servicio de educacin
Los siguientes aspectos especficos del balance han sido expuestos en los estudios elaborados por ACNUR y en las sentencias y autos de la Corte Constitucional cuya sustentacin fctica se toma de la argumentacin y hechos contenidos en las tutelas interpuestas por personas en situacin de desplazamiento, de los informes y documentos programticos entregados por el Ministerio de Educacin Nacional y por las Secretarias de Educacin, de los datos suministrados por algunas organizaciones que trabajan en el campo de los derechos humanos, y de los anlisis realizados por la Procuradura General de la Nacin y por la Defensora del Pueblo.
a. Incertidumbre sobre la informacin
A pesar de las acciones realizadas para organizar los datos sobre las personas en situacin de desplazamiento, no ha sido posible poner en funcionamiento de manera eficiente y confiables un sistema de informacin que de cuenta del volumen y las caractersticas de la poblacin desplazada, ni de la asistencia que recibe empezando por determinar los cupos existentes en el sistema educativo o la necesidad de crear nueva oferta, la remisin de los nios y jvenes a las instituciones educativas, la admisin de los mismos en el nivel y grado correspondiente, la permanencia o desercin y xito o fracaso escolar en trminos de calidad y pertinencia de la educacin. Es decir, de un sistema que reconozca, con carcter diferenciado para esta poblacin, el ncleo esencial mnimo no negociable del derecho a la educacin constituido por el derecho de acceso al sistema, el derecho a la permanencia, el derecho a la disponibilidad de instituciones escolares, y el derecho a la calidad del servicio educativo.
b. Derecho de acceso
Cualquiera sea la forma de cuantificar el volumen de poblacin desplazada en edad escolar para compararla con los datos de matrcula entregados por el Ministerio de Educacin (114.044), el resultado que se observa es desalentador. Si se compara con el nmero total de menores de 18 aos (645.612), la exclusin alcanza al 82.3% de los desplazados; si la comparacin se realiza con la poblacin entre 5 y 17 aos, la exclusin es del 74.5%; si se compara con la poblacin en edad escolar estimada por el Ministerio de Educacin (342.274) la exclusin es de 66.7%. Esta carencia dificulta dar valor numrico o contradice y relativiza la percepcin que se tiene acerca de que la atencin educativa es cuantitativamente importante; as lo informan los escritos entregados a la Corte Constitucional por organizaciones de poblacin desplazada, por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidad para los refugiados, por la Comisin Colombiana de Juristas y por CODHES. En ellos se reconoce que: el acceso de los nios y nias a instituciones educativas es bastante bueno, los cupos otorgados en 2004 constituyen un
193
hecho positivo, el Ministerio de Educacin est abordando el problema de los cupos para la poblacin desplazada de una manera estructural, la informacin del MEN refleja esfuerzos importantes para ajustar la oferta institucional a las necesidades de la poblacin desplazada. No obstante lo anterior, estas mismas organizaciones presentan comentarios sobre el tema de la cobertura como los siguientes: a. Los cupos otorgados constituyen un hecho positivo pero insuficiente si se compara con el dficit de cupos que segn la Red de Solidaridad se registra en 308.437 cupos para la poblacin entre 5 y 15 aos. No existe certeza total sobre la cobertura, lo cual indica que no se han corregido las deficiencias en los sistemas de informacin que deben facilitar el seguimiento a la demanda y a la atencin en educacin a la poblacin desplazada. Se desconoce la cobertura real del servicio y la poblacin desplazada en edad escolar que an no ha sido beneficiada, as como la magnitud de la desercin escolar de los nios y nias afectados por el desplazamiento forzado, por lo cual es difcil medir los niveles concretos de realizacin sostenida del derecho a la educacin.
b.
c.
La cobertura presenta importantes diferencias entre entidades territoriales. El grfico No. 16 muestra la forma como esta va descendiendo desde el departamento de Antioquia que satisface cerca del 60% de la demanda hasta regiones que tienen un cubrimiento inferior al 10% como son Meta, Arauca, Crdoba, Bogot, Vichada, Amazonas, Vaups, Guaina, Choc y Cesar, de los cuales, los seis ltimos no presentan matrcula de desplazados.
GRFICO NO. 16 TASA DE COBERTURA EN EDUCACIN PARA LA POBLACIN DESPLAZADA - 2004
Fuente: Clculos del autor con base en Sistema de Informacin de Desplazados y Resolucin 166 de 2004.
194
c.
Deficiencias en la prestacin del servicio educativo
Son varias las observaciones que surgen respecto tanto de la gratuidad de la educacin como de los costos de los servicios complementarios que se deben prestar a los nios y jvenes desplazados; entre ellas se destacan las siguientes: a. No se ha respetado la exencin del costo de matricula y pensiones a las familias desplazadas; las dificultades econmicas que enfrentan las familias desplazadas para solventar los gastos de tiles, uniformes, transporte y alimentacin entre otros, constituyen las limitaciones principales al disfrute del derecho a la educacin de las nias y nios desplazados. Faltan programas de apoyo para libros, materiales y elementos mnimos requeridos por los distintos planteles, lo cual estimula la desercin escolar. La exigencia a los hogares desplazados de pagar un valor para que las personas en edad escolar puedan acceder a cupos educativos ha sido una barrera, frecuentemente infranqueable para la inscripcin de los menores. Existen circunstancias que determinan grandes niveles de desercin en la poblacin en edad escolar, ligadas a la insuficiencia de recursos por parte de los hogares para la manutencin y alimentacin del menor escolar, como a la imposibilidad de pagar gastos de transporte. La atencin se centra en el tema de los cupos escolares sin atender los factores relacionados con la sostenibilidad dentro del sistema educativo, la cual se afecta por la falta de empleo de los padres y por la carencia de vivienda fija lo cual hace recurrir al empleo de los nios y nias que en estas condiciones no regresan al colegio.
b.
c.
5.5.2 Organizacin y desarrollo de acciones sectoriales
La Corte Constitucional en Sentencia 025/04 declar la existencia de un estado de cosas inconstitucional en la situacin de la poblacin desplazada debido a la falta de concordancia entre la gravedad de la afectacin de los derechos reconocidos constitucionalmente y desarrollados por la ley, de un lado, y el volumen de recursos destinado a asegurar el goce efectivo de tales derechos y la capacidad institucional para implementar los correspondientes mandatos constitucionales y legales, de otro lado.
a. Dbil cumplimiento de las obligaciones para garantizar el derecho a la educacin
La Corte Constitucional encontr debilidades protuberantes por parte del Estado en el cumplimiento de las obligaciones que constitucional y legalmente debe atender para satisfacer las necesidades educativas de la poblacin desplazada por la violencia. Estas debilidades se manifiestan en la ausencia de metas puntua-
195
les, la carencia de indicadores de resultado, de mecanismos de coordinacin interinstitucional, de evaluacin y de flexibilizacin de la oferta, la ausencia de mecanismos de respuesta a las quejas, de divulgacin peridica de informacin a la poblacin desplazada y de participacin oportuna y efectiva. Por tal razn, orden a la Ministra de Educacin Nacional91 disear, implementar y aplicar las siguientes acciones para garantizar a la poblacin desplaza el goce efectivo del derecho a acceder a los servicios de educacin: i) ii) definir metas puntuales a corto, mediano y largo plazo, Adoptar e implementar indicadores de resultado diferenciados de tal forma que se cuente con informacin adecuada sobre los avances, estancamientos o retrocesos en el goce efectivo de los derechos de la poblacin desplazada, y sea posible identificar y hacer seguimiento permanente al tratamiento diferenciado y especfico, distinto al resto de la poblacin vulnerable,
iii) Disear e implementar mecanismos e instrumentos especficos de coordinacin interinstitucional, y entre el nivel nacional y las entidades territoriales, que aseguren una accin adecuada y oportuna iv) Desarrollar mecanismos de evaluacin que permitan medir de manera permanente el avance, el estancamiento, o el retroceso del programa o componente de atencin, v) Disear e implementar instrumentos de flexibilizacin de la oferta institucional y de los procesos de atencin a la poblacin desplazada, a fin de que sea posible adoptar correctivos oportunos frente a estancamientos, o retrocesos en el cumplimiento de las metas institucionales.
vi) Establecer mecanismos internos de respuesta gil y oportuna a las quejas o solicitudes puntuales de atencin, vii) Disear e implementar mecanismos de divulgacin peridica de informacin adecuados, accesibles e inteligibles para la poblacin desplazada sobre los procedimientos, las responsabilidades institucionales, y las metas institucionales frente a los distintos componentes de atencin, as como de los avances alcanzados, las dificultades enfrentadas y los correctivos adoptados para asegurar el goce efectivo de los derechos, y viii) Garantizar la participacin oportuna y efectiva de las organizaciones de poblacin desplazada, tanto a nivel nacional como en el mbito territorial, en el proceso de diseo e implementacin de los correctivos a los problemas detectados, as como en el seguimiento y evaluacin de los programas y componentes de atencin, con el fin de asegurar el goce efectivo de los derechos de la poblacin desplazada.
91
Auto 178/05. Referencia: sentencia T-025 de 2004
196
b.
Insuficiencia de recursos
Con respecto a la insuficiencia de recursos es de anotar que ella es reconocida por entidades de carcter pblico y privado, como causa para que el nivel de ejecucin de las polticas muestre dficit frente a las necesidades de la poblacin desplazada y para que los ndices de cobertura de sus distintos componentes sean tan bajos. Si bien, dice la Corte, existi un aumento considerable de los recursos destinados a la atencin de la poblacin desplazada entre los aos 1999 y 2002, el nivel absoluto de los montos asignados contina siendo insuficiente, y muy inferior a los niveles necesarios para satisfacer la demanda de las personas desplazadas, proteger los derechos fundamentales de las vctimas de este fenmeno, y desarrollar e implementar efectivamente las polticas previstas en la ley y desarrolladas por el ejecutivo en normas reglamentarias y documentos CONPES. La atencin humanitaria de emergencia, que busca la satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin desplazada, tiene una cobertura del 43% de la poblacin registrada. De esta forma, se desconocen los derechos a la vida, al mnimo vital, a la igualdad y a la salud de las personas que no acceden a dicha ayuda, es decir a ms de la mitad de la poblacin desplazada registrada. ACNUR considera que la primera gran limitacin para atender las necesidades educativas consiste en la carencia de los elementos mnimos necesarios para que se puedan llevar a cabo las actividades acadmicas92 . Esta consideracin se enmarca en la conviccin de que la solucin de los problemas para garantizar el pleno derecho a la educacin est muy estrechamente ligada con la superacin de las restricciones de tipo fiscal, por un lado, y con la superacin de la agudizacin de la pobreza producto de la crisis econmica, por el otro93 . Por ello ACNUR estima necesario que el Gobierno Nacional asuma en la prctica, con relacin al gasto necesario para atender la educacin de los nios, nias y jvenes en situacin de desplazamiento, lo dispuesto por la Corte Constitucional en su Sentencia SU-1150 de 2000 y T-025 de 2004. Dada la magnitud de la demanda no atendida y la debilidad fiscal de la gran mayora de los municipios, la nacin tendr que hacer un esfuerzo fiscal que se refleje en la asignacin de una apropiacin presupuestal adicional y especfica para atender dicho gasto, distinta a los recursos que ordinariamente los municipios reciben a travs del Sistema General de Participaciones para financiar el gasto en educacin. Unificar y consolidar las diversas normas existentes en una sola que d mayor contundencia al sector en su respuesta al fenmeno del desplazamiento como parte de las responsabilidades del Estado en la materia.
92
93
ACNUR. Balance de la poltica de atencin al desplazamiento interno forzado en Colombia 19992002. Bogot octubre de 2002 ACNUR. Balance de la poltica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento interno forzado en Colombia, agosto 2002-agosto 2004. Bogot diciembre de 2004
197
c.
Sistema de informacin, seguimiento y evaluacin
El Ministerio de Educacin Nacional y la Red de Solidaridad reconocieron a la Corte Constitucional las dificultades que han tenido para realizar estimativos de demanda e identificar los cupos asignados a la poblacin desplazada, debido a la baja calidad de la informacin reportada por los entes territoriales. ACNUR afirma que existe evidente debilidad en los datos del sector y resalta como uno de los factores que impiden la asignacin efectiva de cupos la falta de sistemas de informacin que permitan identificar las variaciones en la demanda del servicio y la capacidad local para ofrecerlo. Tampoco existe un sistema de seguimiento y evaluacin de la cobertura y el impacto real de este servicio. Podra recolectarse y sistematizarse la informacin de la RSS referente a los escolares que son remitidos a las Secretaras Municipales de Educacin, pero no se conoce cuntos de estos obtuvieron un cupo, en qu grado escolar, la duracin de la permanencia en la escuela, etc. Esta falencia no permite conocer la cobertura real de atencin, ni dimensionar objetivamente la magnitud del problema de la falta de cupos. Debido a lo anterior, la Corte solicit al Director de la Red de Solidaridad Social, al Ministro de Educacin Nacional y, por intermedio de stos, a los Secretarios de Educacin departamentales, distritales y municipales, la siguiente informacin especfica: a. nmero de cupos creados y asignados en el primer semestre de 2004, para atender a la poblacin desplazada en edad escolar; b. nmero de subsidios para educacin secundaria en colegios privados asignados en el primer semestre de 2004; c. monto de recursos asignados y ejecutados en el primer semestre de 2004, tanto a nivel nacional como territorial, para garantizar el derecho a la educacin a la poblacin desplazada menor de edad. No obstante estos requerimientos, la recoleccin y tratamiento de la informacin siguen teniendo problemas que el Ministerio tiene programado resolver con la aplicacin de un nuevo instrumento de recoleccin de informacin producto de la reorganizacin del sistema de informacin.
d. Ayudas sicolgicas
A travs de trabajos de campo el Ministerio de Educacin Nacional ha identificado el impacto que tiene el desplazamiento sobre el desarrollo escolar de los nios; de manera especfica ha encontrado las siguientes manifestaciones: incontinencia urinaria, inapetencia o excesiva apetencia, aislamiento, incomunicacin verbal y corporal, dificultades motrices, dificultades en el manejo de la motricidad fina, exacerbacin de los temores infantiles y surgimiento de nuevos temores y pesadillas asociadas con la guerra, sensibilidad y posibilidad de llanto abrupto, o bien indiferencia, aislamiento y bloqueo para expresar sus emociones, prdida de memoria, dificultades para fijar la atencin o para utilizar las destrezas para la
198
respuesta rpida, inters exagerado por los juegos de guerra y las respuestas violentas.94 Para el Ministerio la escuela se constituye en un lugar donde se adquieren las habilidades bsicas para la integracin a la vida social; entre ellas las habilidades sociales y afectivas como medio de prevencin de la violencia y construccin de la paz. La educacin escolar, en este sentido, debe apoyar la superacin del desarraigo y la re-adaptacin de nios/as y jvenes desplazados y desvinculados a los nuevos ambientes que deben enfrentar. No obstante este reconocimiento hecho de manera explcita, los informes slo dan cuenta de los recursos invertidos y los docentes capacitados sin que se conozca evaluacin alguna acerca de la pertinencia de dicha capacitacin ni de los resultados que se produzcan en la recuperacin afectiva de los nios. Segn los hallazgos realizados por la Expedicin Pedaggica y los temas tratados en algunos eventos acadmicos sobre la pedagoga del desplazamiento, parece ser que los mayores xitos en el campo de la recuperacin de los nios y jvenes se obtienen como consecuencia del despliegue y capacidad prepositiva de los maestros que logran institucionalizar sus actividades como prcticas pedaggicas aunque en condiciones muy precarias pero con resultados exitosos y sobresalientes95 .
e. Implementacin de modelos educativos flexibles y pertinentes
Para atender estudiantes desplazados por la violencia el Ministerio de educacin ha venido ofreciendo el servicio a travs de modelos educativos flexibles y pertinentes como aceleracin del aprendizaje, educacin continuada metodologa CAFAM, Escuela Nueva Crculos de Aprendizaje, Educacin Relacional FONTAN. Todos estos modelos tienen tiempo de experimentacin y aplicacin con xito para atender las poblaciones y condiciones en que fueron concebidos; el modelo de Escuela Nueva, por ejemplo, es reconocido internacionalmente como innovacin colombiana de trascendencia mundial y con aplicacin en varios pases. Sin embargo, no se conoce que adecuaciones se han realizado para atender las condiciones excepcionales de la poblacin desplazada, ni el xito o las dificultades que se han tenido en su implementacin. Aqu, como en el caso de las ayudas sicolgicas o la atencin psicosocial, es fundamental conocer resultados del impacto de los programas para valorar su aporte real a las soluciones educativas de la poblacin desplazada.
94
95
Ministerio de Educacin Nacional. Escuela y Desplazamiento, una propuesta pedaggica. Santa Fe de Bogot, 1999. Pulido Orlando. El trabajo de la Universidad Pedaggica Nacional con la poblacin en situacin de desplazamiento. En: El derecho a la educacin de nios y nias en situacin de desplazamiento y de pobreza en Colombia. Bogot, 2005.
199
5.5.3 Persistencia de dficit en la atencin educativa a los desplazados por la violencia
El anlisis realizado muestra avances en el sector educacin en cuanto a la formulacin de planes de accin, a la expedicin de normas de cumplimiento territorial y a la elaboracin de documentos e instrumentos para guiar el trabajo escolar; no es claro el avance en cuanto a cobertura por las deficiencias y contradicciones que presenta la informacin reportada; tampoco se tiene la forma de valorar la calidad y pertinencia de los servicios ofrecidos pues no existe una evaluacin de impacto y efectividad que permita hacer una valoracin de los mismos. Los informes que se entregan por parte del Ministerio de Educacin y de las Secretaras de Educacin son especialmente numricos y se refieren a la distribucin de recursos y a coberturas en acciones indirectas, sin entrar propiamente en el campo de la educacin, de saber qu pasa con los nios y los maestros, qu validez tienen los modelos pedaggicos que se aplican y cules son los resultados de una educacin que debe tener prioridad y especializacin dadas las situaciones que debe ayudar a resolver. En estas condiciones, se puede decir que en la fecha de preparacin de este estudio, noviembre de 2005, la situacin evaluada en septiembre de 2004 y presentada en el Segundo Informe Conjunto de la Procuradura General de la Nacin y la Defensora del Pueblo en relacin con el cumplimiento de la Sentencia 025 de la Corte Constitucional, se mantiene igual. Para observarlo se transcribe a continuacin la parte correspondiente a lo relacionado con el derecho a la educacin:
El Ministerio de Educacin ha reportado la adopcin de medidas encaminadas a corregir las falencias en la prestacin de los servicios educativos a la poblacin desplazada. No obstante, estas medidas no corresponden a la demanda real de servicios educativos de la poblacin desplazada, lo cual hace que estos servicios puedan continuar siendo insuficientes, sobre todo si la adopcin de las medidas se limita a experiencias piloto o a proyectos dirigidos a la poblacin vulnerable en general. El Plan del Ministerio tampoco precisa si los recursos para la vigencia 2004 ya estn asignados. Ni especifica, para los planes de 2005 y 2006, qu proporcin ser cubierta con recursos de la Nacin y cul con aportes de cooperacin internacional, ni las acciones que emprender el Ministerio para asegurar dicha asignacin en el Presupuesto Nacional y en los presupuestos de las entidades territoriales, con fines de ampliar la cobertura y garantizar el acceso y la permanencia en el sistema educativo de la poblacin desplazada. El Ministerio de Educacin ha elaborado un programa de construccin, adecuacin y reparacin de establecimientos educativos en municipios receptores y lugares de retorno de poblacin desplazada, pero no reporta si este plan se extender a zonas de reubicacin rurales y urbanas,
200
ni las medidas encaminadas a subsanar la dificultad relativa a la lejana de los establecimientos educativos de los lugares de asentamiento de la poblacin desplazada. Este Plan no integra medidas y acciones encaminadas a hacer cumplir las obligaciones legales de las entidades territoriales en materia de atencin educativa a la poblacin desplazada. Tampoco seala el Plan los mecanismos de seguimiento y evaluacin a la poltica educativa para la poblacin desplazada, ni los (procedimientos) encaminados a lograr su participacin efectiva en el diseo y evaluacin de los programas educativos.

Informe Procuraduria General de La Nacion

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Informe Procuraduria General de La Nacion

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

EL DERECHO A LA EDUCACIN

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

EL DERECHO EL DERECHO A LA A LA EDUCACIN EDUCACIN

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

Impreso en Colombia Printed in Colombia

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

61 61 65 67 70 76 76 77 80 81 82 83 85 86 86 86 87 87 90 92 93 93 94 96 97 97 102 103 103 103 104 104 105 106 107

b. Formacin de capital humano

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

EDGARDO JOS MAYA VILLAZN Procurador General de la Nacin

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

GASTO NACIONAL EN EDUCACIN PREESCOLAR, BSICA Y MEDIA

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

DISPONIBILIDAD DE PERSONAL DOCENTE

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16.

18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26.

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

Indgenas Afrocolombianos Raizales Rom (gitanos)

Poblacin desplazada por la violencia

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

Captulo 2 D ERECHO A LA E DUCACIN Y OBLIGACIONES DEL E STADO

Convencin de Viena sobre el derecho de los tratados. Viena, 23 de mayo de 1969.

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

2.3 OBLIGACIONES DE RESPETO Y GARANTA POR PARTE DEL ESTADO

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

OBLIGACIONES DE GARANTA Y RESPETO POR PARTE DEL ESTADO

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

Constitucin Poltica de Colombia, artculo 339

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

3.2.1 Derecho de acceso a. Asistencia e inasistencia de la poblacin de 5 a 17 aos

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

Participacin del sector oficial en la matrcula

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

Fuente: Clculos del autor con base en DANE ENH

Fuente: Clculos del autor con base en DANE ENH

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

CUADRO NO. 5A PROMEDIO

DE INGRESO PARA DIFERENTES COHORTES

Fuente: Clculos del autor con base en DANE - ECV

Tasa efectiva de escolarizacin

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN