Universidade Federal de Minas Gerais Programa de Formao de Conselheiros Nacionais Curso de Especializao em Democracia Participativa, Repblica e Movimentos Sociais

PARTICIPAO E RESPONSIVIDADE NO CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE DE BELO HORIZONTE

Flvia Mouro Parreira do Amaral

BELO HORIZONTE 2010

FLVIA MOURO PARREIRA DO AMARAL

PARTICIPAO E RESPONSIVIDADE NO CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE DE BELO HORIZONTE

Monografia apresentada ao curso de Especializao em Democracia Participativa, Repblica e Movimentos Sociais como requisito parcial para aprovao Orientador: Prof. Leonardo Avritzer Co-orientador: Prof. Marjorie Marona Tutor: Prof. Sandro Cerveira

BELO HORIZONTE 2010

AGRADECIMENTOS

Administrao da Prefeitura de Belo Horizonte, em especial ao Prefeito Fernando Damatta Pimentel e ao Secretrio Murilo Valadares, pela confiana que me foi depositada no perodo em que estive no Conselho Municipal de Meio Ambiente e na Secretaria Municipal Adjunta de Meio Ambiente. Aos colegas da Secretaria Municipal Adjunta de Meio Ambiente, pela solidariedade e exemplo de dedicao e cuidado com a cidade. Gerncia Executiva do Conselho Municipal de Meio Ambiente, pela

disponibilizao dos arquivos e informaes que subsidiaram este trabalho. Marjorie Marona, pela orientao, apesar de minha indisciplina. minha famlia, referncia e porto seguro de todas as horas, pelo carinho, pelo apoio e pela pacincia com que me acompanhou nessa jornada.

Estamos diante de um momento crtico na histria da Terra, numa poca em que a humanidade deve escolher o seu futuro. medida que o mundo torna-se cada vez mais interdependente e frgil, o futuro enfrenta, ao mesmo tempo, grandes perigos e grandes promessas. Para seguir adiante, devemos reconhecer que, no meio da uma magnfica diversidade de culturas e formas de vida, somos uma famlia humana e uma comunidade terrestre com um destino comum. Devemos somar foras para gerar uma sociedade sustentvel global baseada no respeito pela natureza, nos direitos humanos universais, na justia econmica e numa cultura da paz. Para chegar a este propsito, imperativo que ns, os povos da Terra, declaremos nossa responsabilidade uns para com os outros, com a grande comunidade da vida, e com as futuras geraes. A CARTA DA TERRA - Prembulo

RESUMO

A partir do final da dcada de 70 iniciou-se no Brasil um amplo processo de transformaes institucionais, jurdicas e administrativas, especialmente a nvel local, como decorrncia da mobilizao social em torno de demandas por direitos de cidadania, resultando em diferentes formas de participao da populao nos processos de tomada de deciso acerca da distribuio de bens pblicos, das polticas pblicas e da deliberao sobre prioridades oramentrias. Os conselhos de polticas pblicas constituem instncias hbridas de participao com grande difuso no Brasil, envolvem um compartilhamento de processos deliberativos entre atores estatais e atores sociais ou associaes da sociedade civil e se constituem em espaos de negociao e inter-relao, onde esses diversos atores debatem e negociam estratgias e deliberaes acerca de temas que at ento eram decididos exclusivamente pelas instituies pblicas. O Conselho Municipal de Meio Ambiente do Municpio de Belo Horizonte - COMAM, institudo h mais de vinte anos, em decorrncia das transformaes polticas e das presses do movimento

ambientalista, permanece em intensa atividade, apesar de crticas que lhe so dirigidas. Este trabalho dedica-se a avaliar se os mecanismos de funcionamento do COMAM permitem qualific-lo como instrumento democrtico de participao social, de deliberao e de gesto de poltica pblica. So analisadas a representao e os processos de deciso a partir das atividades desenvolvidas durante o ano de 2007. Palavras-chave: democracia participativa, conselhos de polticas pblicas,

movimento ambientalista.

LISTA DE QUADROS

QUADRO 1: QUADRO 2: QUADRO 3:

Processos submetidos apreciao do COMAM em 2007......... 61 Instrumentos Normativos apreciados pelo COMAM em 2007..... Empreendimentos que passaram por audincia pblica e foram analisados pelo COMAM em 2007.............................................. 62

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LISTA DE SIGLAS

ANAMMA Associao Nacional de rgos Municipais de Meio Ambiente COMAM Conselho Municipal de Meio Ambiente CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente COPAM Conselho Estadual de Poltica Ambiental DOM Dirio Oficial do Municpio de Belo Horizonte FMDA Fundo Municipal de Defesa Ambiental IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica PBH Prefeitura de Belo Horizonte SISNAMA Sistema Nacional de Meio Ambiente SMAMA Secretaria Municipal Adjunta de Meio Ambiente SMMA Secretaria Municipal de Meio Ambiente SMURBE Secretaria Municipal de Polticas Urbanas

SUMRIO

INTRODUO .......................................................................................................... 10 I. DEMOCRACIA, PARTICIPAO E DELIBERAO ............................................. 12 a. Do elitismo democrtico democracia participativa ........................................ ....12 b. Sociedade civil e movimentos sociais .................................................................. 17 c. Os conselhos de polticas pblicas ....................................................................... 21 II. O MOVIMENTO AMBIENTALISTA E A INSTITUCIONALIZAO DA POLTICA AMBIENTAL NO BRASIL .......................................................................................... 27 III. O CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE DE BELO HORIZONTE ....... 34 a. Composio ......................................................................................................... 34 b. Dinmica de funcionamento ................................................................................ 38 c. Participao e deliberao ................................................................................... 43 IV CONSIDERAES FINAIS ............................................................................... 52 Referncias Bibliogrficas ......................................................................................... 56

INTRODUO

O presente trabalho tem como objeto refletir sobre o papel efetivo de uma instituio hbrida, no caso, o Conselho Municipal de Meio Ambiente de Belo Horizonte COMAM, enquanto instrumento de participao social, de accountability e de intermediao entre o setor pblico e a sociedade civil na gesto de uma poltica pblica local. O objetivo refletir; o objeto o prprio COMAM, na qualidade de instituio hbrida, instrumento de participao social, accountability e intermediao entre o setor pblico estatal e a sociedade civil na gesto da poltica pblica local. O interesse pelo tema nasceu da experincia de participao como conselheira do COMAM no perodo de 1997 a 2003 e de 2005 a 2009. Do acompanhamento de suas atividades, reunies e dos processos de deliberao e de interlocuo com a sociedade adveio a convico de que apesar das crticas referentes representatividade do Conselho e suposta utilizao do mesmo para legitimao de decises pr-estabelecidas pela Administrao Municipal, o

COMAM efetivamente tem exercido o seu papel como conselho gestor da poltica ambiental no municpio e tem sido instncia de participao social e de accountability, o que constitui a hiptese a ser testada na presente pesquisa. Como nos ensinam Gomes, Faria e Bergo (s/d), a atitude cientfica consiste questionar o que parece familiar, de modo a provocar um distanciamento crtico em relao aos eventos, pessoas, categorias e elementos do nosso mundo dirio. preciso desnaturalizar os fenmenos, mostrando que as prticas, concepes e valores so socialmente construdos. Assim, em que pesem os anos de envolvimento com o tema, foi feito o exerccio de distanciamento da prtica cotidiana buscando avaliar apenas os registros formais existentes p ara as anlises aqui apresentada. Foram buscadas e sistematizadas informaes junto aos arquivos da Gerncia Executiva do Conselho Municipal de Meio Ambiente e s publicaes do Dirio Oficial do Municpio de Belo Horizonte - DOM. Esse trabalho de monografia contm a anlise dessas informaes, lastreada nas referncias bibliogrficas fornecidas durante o curso de Especializao em Democracia Participativa, Repblica e Movimentos Sociais.

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O relatrio da monografia est organizado em quatro sees. Na primeira, abordado o marco referencial terico do trabalho, discutindo conceitos da teoria democrtica, as transformaes da participao da sociedade civil e focando, em especial, a participao institucionalizada atravs dos conselhos de polticas pblicas no Brasil. Na segunda, so apresentadas algumas reflexes sobre o movimento ambientalista, considerando o histrico da sua atuao e a institucionalizao da gesto ambiental no Brasil. Na terceira seo, analisa-se especificamente o Conselho Municipal de Meio Ambiente de Belo Horizonte, descrevendo sua estrutura e dinmica de funcionamento e avaliando sua atuao e deliberaes durante o ano de 2007. Na quarta e ltima seo, so apresentadas as consideraes finais sobre os mecanismos de participao e responsividade reconhecidos atravs da atuao do COMAM.. Espera-se que as reflexes contidas nesse trabalho contribuam para o aprimoramento do Conselho Municipal de Meio Ambiente enquanto instituio hbrida de gesto ambiental e que possam tambm subsidiar reflexes sobre o papel de outros conselhos de polticas locais.

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I. DEMOCRACIA, PARTICIPAO E DELIBERAO

Nesta seo so apresentadas reflexes sobre as transformaes recentes que contribuem para entender e explicar as alteraes das estruturas democrticas e da participao da sociedade civil nos processos de deliberao pblica. Essa reflexo ser feita em trs subsees: a primeira aborda as teorias

democrticas, do elitismo democrtico democracia participativa. A segunda trata das organizaes da sociedade civil e do papel dos movimentos sociais. A terceira dedica-se especificamente ao estudo dos conselhos de polticas pblicas, entre os quais se insere o Conselho Municipal de Meio Ambiente, objeto de nossa pesquisa.

a. Do elitismo democrtico democracia participativa A democracia que hoje conhecemos aproxima-se mais daquela concepo que passou a se consolidar no sculo XVIII, marcada por uma combinao de democracia clssica e liberalismo moderno, deixando o conceito de autogoverno e assumindo o carter de extenso individual de escolha de representantes. Tal concepo, que se tornou hegemnica, significa, na prtica, uma restrio das formas de participao e soberania em favor de um procedimento para a formao de governos: a participao se limita ao voto, escolha de seus representantes. Segundo Schumpeter, autor paradigmtico desse modelo, o cidado comum no tinha capacidade ou interesse poltico seno para escolher os lderes a quem incumbiria tomar as decises. O exerccio do direito de voto restringe-se deciso sobre quem governa, no sobre o que, substancialmente, tal governante decidir (SANTOS e AVRITZER, 2002). Democracia, para Schumpeter, a luta entre lderes polticos rivais, pertencentes a partidos e disputando o direito d e governar (NOBRE, 2004) Outra questo, central na consolidao da concepo hegemnica de

democracia, refere-se forma como a burocracia tornou-se indispensvel democracia. Weber trouxe para o interior do debate democrtico do incio do 12

sculo o reconhecimento da inevitabilidade da perda de controle sobre o processo de deciso poltica e econmica pelos cidados e seu controle crescente por formas de organizao democrtica. Ao longo da segunda metade do sculo XX, a discusso sobre complexidade e a inevitabilidade da burocracia foi-se fortalecendo e adquirindo uma conotao positiva na mesma medida em que as funes do Estado ligadas ao bem-estar social tambm foram crescendo. Essas questes levaram consolidao da teoria do elitismo democrtico. O elitismo democrtico traz, pelo menos, dois elementos altamente

problemticos na proposta de democrtica: o apontamento das elites enquanto portadoras da racionalidade e a reduo da racionalidade individual maximizao da utilidade e de benefcios materiais. O primeiro constitui argumento introduzido por Schumpeter enquanto resposta irracionalidade do eleitorado ou do homem comum e acaba levando ao equvoco inverso: a no percepo dos limites da racionalidade das elites. Nenhuma das verses das teorias do elitismo democrtico consegue dar uma soluo satisfatria ao fato das elites possurem interesses prprios e serem capazes de estabelecer uma agenda intra-elites, no necessariamente compatvel ou representativa dos interesses da populao. O segundo elemento, do pensamento de Downs, deixa de lado a questo dos bens simblicos cada vez mais relevantes na poltica contempornea,

impossibilitando a associao da democracia a um processo de racionalizao societria. O elitismo democrtico reduz a democracia a uma forma de organizao do governo na qual a sociedade no desempenha qualquer papel (SANTOS e AVRITZER, 2002). No perodo do ps-guerra, ao largo da formao de uma concepo hegemnica da democracia enquanto prtica restrita de legitimao de governos, surgiu, tambm, um conjunto de concepes no hegemnicas que captavam a democracia como forma de aperfeioamento da convivncia humana, como um instrumento de organizao da sociedade e da relao entre o estado e a sociedade, a partir da considerao de dois critrios distintos: a nfase na criao de nova gramtica social e cultural e o entendimento da inovao social 13

articulada com a inovao institucional, isso , com a procura de uma nova institucionalidade da democracia (SANTOS e AVRITZER, 2002). No interior das teorias contra-hegemnicas, Jrgen Habermas abriu espao para que o procedimentalismo passasse a ser pensado como prtica societria e no como mtodo de constituio de governos. Segundo Habermas, a esfera pblica constitui um local no qual indivduos podem problematizar em pblico uma condio de desigualdade na esfera privada e o procedimentalismo democrtico tem de ser uma forma de exerccio coletivo de poder poltico cuja base seja um processo livre, de apresentao entre iguais, de argumentao, de espao para o pluralismo e para a participao. Nobre (2004) argumenta que teorias normativas da democracia no podem aceitar reduzir a democracia sua forma de organizao poltico-estatal, particularmente ao sistema partidrio: precisam compreender a democracia como forma de vida, como pressupondo uma cultura poltica da qual ela depende, para a institucionalidade poltico estatal, inclusive. Acrescenta que a deliberao e a participao devem encontrar seu lugar no Estado De mocrtico de Direito, num jogo entre, de um lado, espaos pblicos autnomos e as novas formas de institucionalidade que projetam, e, de outro, macroestruturas definidoras do regime democrtico. Mas, para que essa disputa mostre avanos emancipatrios, precisa ser capaz de afastar, a cada vez, em cada conflito concreto, o jugo determinante do dinheiro e do poder administrativo. No Brasil, a partir dos anos 70, a ao de inmeros movimentos sociais de cunho igualitrio foi decisiva para, por meio de presso por legislao e reforma social, estabelecer-se restries ao mercado e definirem-se critrios de justia social, trazendo uma pauta de direitos sociais, que excede e complementa as liberdades institudas pela tradio liberal. Segundo Santos e Avritzer (2002), esse processo acompanhou transformaes semelhantes por que passaram outros pases nos ltimos trinta a quarenta anos, onde atores diversos implantaram experincias de democracia participativa reagindo s exploraes de um Estado colonial (ndia, frica do Sul e Moambique) ou s represses de um Estado autoritrio e discriminador (como 14

foi o caso de Portugal, Brasil e Colmbia). Os processos de libertao e os processos de democratizao parecem partilhar um elemento comum: a percepo da possibilidade da inovao, entendida como participao ampliada de atores sociais de diversos tipos em processos de tomada de deciso. Em geral, esses processos implicam a incluso de temticas at ento ignoradas pelo sistema poltico (questes de gnero, raa, cultura, meio ambiente, direitos polticos, e outras), a redefinio de identidades e pertencimentos e o aumento da participao, nomeadamente ao nvel local (SANTOS E AVRITZER, 2002). Por outro lado, esses processos tendem a ser objeto de intensa disputa poltica. Por combaterem interesses e concepes hegemnicas so objeto de ataque ou de descaracterizao por via da cooptao por grupos sociais da elite ou por via da integrao em contextos institucionais que lhe retiram o seu potencial democrtico e o de transformao das relaes de poder. Nisso reside a ambigidade e vulnerabilidade da participao, presente com freqncia em diversos locais. Mas, apesar das fragilidades, h grandes potencialidades. No caso do Brasil, a Constituio de 1988 foi capaz de incorporar novos elementos culturais, surgidos ao nvel da sociedade, na institucionalidade emergente, abrindo espao para a prtica da democracia participativa. Segundo Santos e Avritzer (2002), no caso brasileiro, a motivao pela participao parte de uma herana comum do processo de democratizao que levou atores sociais democrticos,

especialmente aqueles oriundos do movimento comunitrio, a disputar o significado do termo participao. A democracia participativa apresenta algumas respostas s questes deixadas sem soluo pelo elitismo democrtico. Primeiro, a possibilidade de trazer para a pauta democrtica as questes da pluralidade cultural e da necessidade da incluso social, totalmente ignorados ou banidos pelo elitismo democrtico. Segundo, aponta para a possibilidade e necessidade da reconfigurao da burocracia estatal, com a flexibilizao dos arranjos administrativos na direo da coexistncia ou complementaridade com os processos participativos, como os conselhos de polticas, dos quais tratar-se- mais frente.

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Vale registrar, ainda, a recorrncia de crises institucionais em certas sociedades, vinculadas tradio de impunidade, corporativismo desregulado, corrupo, etc. Como j foi dito, eleies so instrumentos necessrios para a constituio de governos democrticos, nas no so suficientes para garantir o controle dos governantes pelos governados, o que exige constante diligncia e a busca de instrumentos democrticos de controle pela sociedade. Segundo Azevedo e Anastasia (2002):
O grande desafio que se coloca atualmente, para as democracias novas ou j consolidadas, refere-se ao aperfeioamento e ao aprofundamento das instituies democrticas, com vistas a permitir sua operao nos interstcios eleitorais, acoplando aos mecanismos clssicos da representao formas institucionalizadas de participao poltica, que permitam a ampliao do direito de vocalizao das preferncias dos cidados e o controle pblico do exerccio do poder. Tal implica um exerccio de engenharia institucional que permita transformar a democracia em jogo iterativo, jogado em mltiplas arenas e em um contexto decisrio contnuo.

Azevedo e Anastasia (2002) lembram que s h Estado se houver uma sociedade a ser governada, e que s h sociedade se seus membr os conseguirem acordar as regras que presidiro a organizao de sua convivncia, ou seja, alguma forma de Estado. A natureza da relao entre Estado e sociedade afeta tanto os graus e as forma de governana do Estado e de governabilidade da sociedade. Segundo os autores, o conceito de

governabilidade remete s condies sistmicas sob as quais se d o exerccio do poder, ou seja, aos condicionantes do exerccio da autoridade poltica; j a governana qualifica o modo de uso dessa autoridade, envolvendo, al m das questes poltico-institucionais de tomada de decises, as formas de

interlocuo do Estado com os grupos organizados da sociedade, no que se refere ao processo de definio, acompanhamento e implementao de polticas pblicas. As formas e os graus de accountability e de responsividade da ordem poltica afetam, por sua vez, os padres de governabilidade vigentes nas diferentes sociedades; alm disso, a governabilidade democrtica uma varivel dependente da capacidade dos governos de serem responsveis e responsivos perante os governados (AZEVEDO e ANASTASIA, 2002).
Segundo Przeworski (1996:25) ... governos so responsveis quando os cidados tm possibilidade de discernir aqueles que agem em seu benefcio, e podem lhes impor sanes apropriadas, de modo que os governantes que atuam em prol do benefcio dos cidados sejam reeleitos, e os que no o

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fazem sejam derrotados. E governos promovem os interesses dos cidados, assemblia de cidados, to informados votao majoritria, sob os mesmos (AZEVEDO e ANASTASIA, 2002)

responsivos so aqueles que escolhendo polticas que uma quanto o Estado, escolheria por constrangimentos institucionais

Por accountability entende-se o conjunto de instrumentos que permitem o controle, responsabilizao e contabilidade poltica. Esse atributo est relacionado possibilidade ou efetividade com que eleitores controlam a atuao de seus representantes - accountability vertical, que se efetiva, principalmente, atravs do voto - ou que os Poderes Polticos constitudos se auto fiscalizam - accountability horizontal, que corresponde atuao do Tribunal de Contas e Ministrio Pblico. Finalmente, Anastasia (2009) ressalta que o funcionamento adequado da democracia depende:
1. de que as regras, informadas pelos princpios da igualdade poltica e da soberania popular, sejam conhecidas, fixas e estabelecidas; 2. de que as capacidades requeridas pra o exerccio dos procedimentos democrticos sejam adequadamente construdas e distribudas entre os autores; 3. de que sejam institucionalizados canais que garantam a expresso livre e permanente dos diferentes interesses em interao cooperativa ou competitiva na arena poltica.

b. Sociedade civil e movimentos sociais Embora ainda haja muita divergncia acerca do conceito de sociedade civil, consideraremos, para fins da reflexo deste trabalho, o conceito que vem sendo utilizado atualmente no modelo de diviso tripartite da sociedade: Estado, mercado e sociedade civil. Nessa perspectiva, a sociedade civil est relacionada esfera da defesa da cidadania e suas respectivas formas de organizao em torno de interesses pblicos e valores No entanto, reflete as imperfeies da sociedade e no est isenta de relaes de conflitos de poder, de disputas por hegemonia e de representaes sociais e polticas diversificadas e antagnicas. A sociedade civil organiza-se em nveis diferenciados que ora so expresso de interesses mais restritos, mais especficos, mais particularizados ou localizados, ora referem-se a articulaes mais amplas, mais universais ou mais globalizadas.

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Enquanto o mercado e o Estado possuem uma racionalidade instrumental, a sociedade civil detm uma racionalidade comunicativa que a faz regular o Estado e o mercado a partir desses interesses (SHERER-WARREN, s/d), embora essa regulao se efetive considerando suas diferentes formas de organizao. Os movimentos sociais, embora existam e sejam percebidos h muito tempo, somente comearam a receber tratamento terico a partir do sculo XX. Destacamos a abordagem de Melucci, citado por Scherer-Warren (s/d), que fornece uma significativa base para a anlise dos movimentos sociais e ressalta que a noo de ao coletiva no se refere a aes no estruturadas, que no obedecem alguma lgica de racionalidade, como os tumultos pblicos, por exemplo. Scherer-Warren (s/d) ressalta que um movimento social existe na medida em que h: (a) a construo de uma identidade ou identificao em torno de interesses e valores comuns nos campos da cidadania; (b) a definio de um conflito ou opositor que so centrais nesse campo de luta e (c) a construo de um projeto ou de uma utopia de transformao social, que pode ser no campo societrio, cultural ou sistmico. Segundo Melucci, o movimento social, enquanto teoria analtica, reservado ao tipo de ao coletiva que envolve solidariedade, manifesta um conflito e excede os limites de compatibilidade do sistema em relao ao em pauta (MELUCCI, 1996, citado por SCHERER-WARREN, s/d). Considerando as diferentes possibilidades de organizao da sociedade civil nos movimentos sociais, Sherer-Warren (s/d) sugere a distino de quatro nveis: (a) organizaes de base ou associativismo localizado, compreendendo ONGs, entidades do Terceiro Setor, associaes voluntrias, movimentos locais e outros; (b) organizaes de articulao e mediao poltica, compreendendo fruns de representantes das organizaes de base e de cidados engajados, associaes nacionais de ONGs e terceiro setor, redes interorganizacionais de interesse pblico e outras instncias de articulao, que buscam se relacionar para o empoderamento da sociedade civil e para a interlocuo com o Estado; (c) mobilizaes na esfera pblica, correspondendo s marchas ou manifestaes, no espao pblico local, regional ou nacional para defesa da cidadania ou em prol de direitos humanos ameaados ou a serem conquistados; e (d) rede de movimento social, que refere-se articulao entre vrios atores ou organizaes que participam dos nveis organizacionais anteriormente citados. 18

O fato que, atualmente, tanto o associativismo localizado ou setorizado quanto os movimentos sociais de base local percebem cada vez mais a necessidade de se articularem com outros grupos com a mesma identidade social ou poltica, a fim de ganhar visibilidade, produzir impacto na esfera pblica e obter conquistas para a cidadania. Nesse sentido, necessitam e constroem ou legitimam esferas de mediao entre os movimentos locais e o Estado, ao mesmo tempo em que buscam construir redes com relativa autonomia. Esse processo envolve uma tenso permanente entre participar com e atravs do Estado para a formulao e a implementao de polticas pblicas ou ser um agente de presso autnoma da sociedade civil (SHERER-WARREN, s/d). A proliferao das organizaes da sociedade civil no Brasil, durante a transio para o regime democrtico, foi acompanhada pelo desenvolvimento de novos valores e estratgias polticas que sustentaram a renovao institucional no nvel municipal. A atividade poltica no mbito da sociedade civil promoveu mudanas polticas e sociais e subsidiou a criao de instituies deliberativas na produo de polticas pblicas e de novos instrumentos de controle. Cabe lembrar que os baixos nveis de organizao cvica e de participao que marcaram a maior parte do sculo XX contriburam para o fortalecimento das polticas de clientelismo e patrimonialismo. Wampler e Avritzer (2004) ressaltam que as estratgias polticas desenvolvidas pelas organizaes da sociedade civil e pelos movimentos sociais ao longo da fase final do perodo de autoritarismo militar, marcadas por novas formas de envolvimento cvico, foram criadas para promover encontros, reunies abertas, deliberaes pblicas e processos de implementao transparentes no intuito de superar esses legados polticos. Com o advento das eleies competitivas, atores da sociedade civil se conectaram com polticos e partidos para promover a institucionalizao de processos de tomada de deciso capazes de oferecer oportunidades para os cidados deliberarem sobre propostas de polticas pblicas. Avritzer (2008) analisa as instituies participativas surgidas na democracia brasileira recente e aponta para suas diferenas, as quais so decorrentes de 19

desenhos institucionais tambm variados. Considera ser possvel diferenciar pelo menos trs formas atravs das quais os cidados ou associaes da sociedade civil podem participar do processo de tomada de deciso poltica. Na primeira, denominada de desenho participativo de baixo para cima, h a livre entrada de qualquer cidado no processo participativo e as formas institucionais da participao so constitudas de baixo para cima, como o caso do Oramento Participativo. A segunda se d atravs de um processo de partilha de poder, isto , atravs da constituio de um arranjo no qual atores estatais e atores da sociedade civil participam simultaneamente, como o caso de diversos conselhos de polticas pblicas. Diferentemente do modelo anterior, no incorpora um nmero amplo de atores sociais, institudo conforme previso legal e pressupe sanes em casos da no instaurao do processo participativo. H ainda um terceiro formato de instituio participativa no qual ocorre um processo de ratificao pblica, ou seja, no qual se estabelece um processo em que os atores da sociedade civil no participam do processo decisrio, mas so chamados a referend-lo publicamente, como, por exemplo, ocorre em alguns conselhos consultivos. Ainda segundo Avritzer (2008) esses trs modelos podem ser diferenciados a partir de trs variveis: desenho institucional, organizao da sociedade civil na rea em questo e vontade poltica o governo em implementar a participao. Cada uma das trs variveis se expressa de forma diferente nos trs modelos de arranjos participativos. O autor defende que o sucesso dos processos participativos est relacionado maneira como se articulam desenho

institucional, organizao da sociedade civil e vontade poltica de implementar desenhos participativos. Alm das diferenas entre as instituies participativas, pode-se ainda identificar estgios diferenciados de articulao de atores da sociedade civil com a sociedade poltica formal. Wampler e Avritzer (2004), contribuindo para essa reflexo, introduzem o conceito de Pblicos Participativos: cidados

organizados que buscam superar a excluso social e poltica por meio da deliberao pblica, da promoo de transparncia e responsabilizao (accountability) e da implementao de suas preferncias polticas. Tal conceito, 20

segundo

os

autores,

conjuga

duas

dimenses

do

debate

sobre

democratizao: primeiro, de Habermas, a idia-chave de que a renovao social e poltica tem lugar no nvel pblico; segundo, de Dahl, a percepo de como a emergncia de uma forte dimenso pblica pode ajudar a afastar os abusos de poder que pertencem s sociedades com fortes estratificaes hierrquicas. Wampler e Avritzer (2004), consideram que os Pblicos Participativos no Brasil passaram por trs estgios: o primeiro correspondente proliferao de novas associaes voluntrias, nos anos 70, levando a novas formas de participao ; o segundo corresponde introduo de novas prticas democrticas e formatos institucionais que confrontam a excluso social e poltica para enfrentar desafios como a tradio clientelista; e, finalmente, um terceiro estgio corresponde implementao de instituies que permitam que deliberaes vinculantes sejam produzidas por cidados a partir de formatos institucionais propostos juntamente com a administrao municipal eleita. A compreenso desse conjunto de transformaes auxilia a leitura do processo de institucionalizao da participao da sociedade civil atravs dos conselhos de polticas pblicas. A seguir, apresenta-se uma reflexo um pouco mais aprofundada sobre a atuao e o papel dos conselhos de polticas pblicas para, mais frente, subsidiar a anlise sobre o Conselho Municipal de Meio Ambiente de Belo Horizonte.

c. Os conselhos de polticas pblicas Como citado anteriormente, a partir do final da dcada de 70 iniciou-se no Brasil um amplo processo de transformaes institucionais, jurdicas e administrativas, especialmente a nvel local, como decorrncia da mobilizao social em torno de demandas por direitos de cidadania, resultando em diferentes formas de participao da populao nos processos de tomada de deciso acerca da distribuio de bens pblicos, das polticas pblicas e da deliberao sobre prioridades oramentrias. Muitas dessas formas de participao podem ser denominadas de hbridas, no sentido de que elas envolvem um compartilhamento de processos deliberativos entre atores estatais e atores sociais ou associaes da 21

sociedade civil. Em realidade, passam a ser constitudos novos espaos de negociao e inter-relao, onde esses diversos atores debatem e negociam estratgias e deliberaes acerca de temas que at ento eram decididos exclusivamente pelas instituies pblicas (AVRITZER e PEREIRA, 2005). A Constituio Federal de 1988, ao mesmo tempo em que materializou a participao da sociedade civil na definio de polticas pblicas e no controle pblico sobre as aes do Estado nos diferentes nveis de governo, induziu o fortalecimento e a instituio de novas formas de participao ao prescrever diversas situaes de compartilhamento das obrigaes do Estado com a sociedade civil. Nos anos 90, consolidaram-se diversos instrumentos de mediao entre o Estado e a sociedade civil, bem como foram normatizadas instituies hbridas originadas do prprio processo constituinte, tais como os conselhos de poltica e tutelares ou as formas de participao a nvel local. Segundo Avritzer (2000), instituies hbridas so instituies mistas, formadas em parte por representantes do Estado, em parte por representantes da sociedade civil, com poderes consultivos e/ou deliberativos, que renem, a um s tempo, elementos da democracia representativa e de democracia direta. Tal conceito contempla bem o conjunto de estruturas participativas que abrigam os novos atores pblicos e privados na cena poltica. No decorrer do processo de democratizao, de descentralizao poltica e econmica e reforma do estado brasileiro, houve um significativo aumento do nmero de associaes civis, sejam elas associaes comunitrias ou temticas, cuja forma de atuao rene, por um lado, a luta em torno das reivindicaes e carncias populares e, de outro, a defesa dos direitos constitucionais explicitados na Constituio Federal de 1988. Esses movimentos adotaram, inicialmente, uma postura anti-institucional e, a partir do processo constituinte, passaram a assumir uma perspectiva da participao ampliada em um conjunto de instituies (AVRITZER e PEREIRA, 2005), tornando a poltica pblica mais complexa, tanto pela multiplicao de atores e espaos de deciso, como pela ampliao dos espaos de discusso e deliberao. Ademais, foi atribuda maior autonomia dos municpios, rompendo com o carter hierrquico 22

tradicional das polticas pblicas, substituindo as polticas centralizadas pela mobilizao das comunidades em torno de questes especficas. Tambm houve a incluso de novos direitos sociais e coletivos no que se refere gesto democrtica no mbito local. Todas essas mudanas implicam na necessidade de renovao dos dispositivos institucionais, administrativos e de gesto urbana, sobretudo no nvel do poder local, considerando trs caractersticas principais: a territorializao, a centralidade do poder local e a deliberao pblica, de modo que um novo agir poltico configurase atravs da adoo de rgos hbridos, envolvendo a partilha de espaos de deliberao entre as representaes estatais e as entidades da sociedade civil. Esse justamente o caso dos conselhos de polticas pblicas que instituem as parcerias entre o Estado e a sociedade civil como forma de gesto nas reas de polticas pblicas. o caso, tambm, dos Oramentos Participativos e de outros espaos pblicos hbridos de discusso e de deliberao (AVRITZER e PEREIRA, 2005). As instituies hbridas favorecem o processo da argumentao democrtica em funo de, pelo menos, trs caractersticas centrais: primeiro, a cesso de um espao decisrio por parte do Estado em favor de uma forma ampliada e pblica de participao; segundo, a forma como elas tratam a informao detida pelos atores sociais o Estado possui informaes incompletas para a tomada de decises e, portanto, preciso que os atores sociais tragam informaes para que a deliberao contemple plenamente os problemas envolvidos; finalmente, uma terceira caracterstica seria a possibilidade de testar mltiplas experincias a inovao institucional depende da capacidade de experimentar e partilhar resultados, ou seja, a eficincia gerada pela possibilidade de variao e no pela repetio institucional (AVRITZER, 2000). Almeida e Cunha (2009) ressaltam que, entre as instituies hbridas decorrentes da Constituio de 1988, os conselhos de polticas so os mecanismos participativos mais difundidos no pas nas diferentes reas de polticas pblicas e so responsveis por uma expressiva alterao na relao entre Estado e sociedade, no que diz respeito ao modelo centralizado de produo de polticas. Apesar dos muitos limites apontados pela literatura, pode-se afirmar que os conselhos esto incorporados institucionalidade brasileira e representam atualmente um importante 23

mecanismo de participao e influncia da sociedade civil em assuntos antes controlados pelo Estado. As autoras destacam, ainda, a necessidade de se avanar no conhecimento das prticas deliberativas, discusso que se insere num debate mais amplo sobre os limites e potencialidades da democracia deliberativa para compreenso de fenmenos empricos. Destacam, ademais, a necessidade de se compreender melhor a relao entre participao e representao no interior dos conselhos, uma vez que o seu desenho est assentado na representao por entidades ou organizaes da sociedade civil e que os critrios de legitimidade dessa representao diferem da lgica tradicional da dimenso de autorizao e accountability eleitoral, impactando sobremaneira a relao entre Estado e sociedade nesses espaos. Segundo Tatagiba (2000, citado por AVRITZER e PEREIRA, 2005), os conselhos de polticas podem ser definidos como aqueles oriundos de legislao federal ou local, ligados s polticas pblicas mais estruturadas ou concretizadas em sistemas nacionais e tm atribuies estabelecidas no plano da formulao e implementao das polticas na referida rea governamental. So tambm concebidos como fruns pblicos de captao de demandas e pactuao de interesses especficos dos diversos grupos sociais e como forma de ampliar a participao de segmentos com menos acesso ao aparelho de Estado, como o caso dos conselhos de sade, assistncia social, de educao e de direitos da criana e do adolescente. Os conselhos so espaos institucionais distintos tanto do Estado quanto dos movimentos sociais e constituem-se em instncias intermedirias de debate e deliberao que no significam a supresso das instncias formais dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, nem da atuao livre, autnoma e democrtica da sociedade civil (AVRITZER e PEREIRA, 2005). Considerando a legislao especfica e o regimento interno de cada conselho e, ainda, a tradio de negociao poltica existente no setor, tem-se que a composio, a existncia ou no de paridade entre segmentos e,

consequentemente, os mecanismos deliberativos variam amplamente entre os diversos conselhos, os quais apresentam diferentes graus de consolidao, variando, ainda no que se refere amplitude e a qualidade dos processos participativos - mesmo se considerarmos os conselhos de uma mesma unidade 24

federativa, como o caso dos conselhos vinculados Prefeitura de Belo Horizonte. (AVRITZER e PEREIRA, 2005; BRASIL: 2009; ABRANCHES e AZEVEDO: 2008) Embora sejam desaconselhveis anlises generalizantes, justamente em funo das diferenas quanto ao papel, composio, forma de representao poltica e atribuies dos Conselhos, cabem alguns comentrios sobre a ao estatal em seu mbito. Em todos os casos descritos pela bibliografia consultada, fica claro o partilhamento de soberania do Estado com atores especficos da sociedade. No entanto, h o sentimento de haver uma grande influncia do Estado nas deliberaes, seja pelo fato de ser o Estado o propositor e financiador das polticas (como nos casos dos Conselhos de Assistncia Social e de Sade) seja pela participao dos tcnicos representantes do Executivo (como nos casos dos Conselhos de Meio Ambiente e de Patrimnio Urbano). descrita, ainda uma grande desigualdade de recursos entre os atores estatais e os atores sociais, se considerada a condio scio-econmica e o nvel educacional. Abranches e Azevedo (2008) demonstram que, embora essa assimetria varie entre os conselhos, h uma significativa desvantagem para os atores sociais, o que favorece a influncia dos atores estatais. Abranches e Azevedo (2008), em pesquisa sobre o perfil dos conselheiros municipais e suas percepes, avaliam que a distribuio espacial dos conselheiros pela cidade indica uma concentrao dos mesmos em bairros centrais e seu entorno, o que coincide com o destino das decises dos conselhos no espao da cidade. Avaliam tambm que os conselheiros com mais anos de estudo e,

consequentemente, maior renda, tm exercido grande influncia nos conselhos, atraindo as decises para as suas reas de origem. Santos Jnior, Azevedo e Ribeiro (2004) descrevem pesquisa coordenada por eles envolvendo conselheiros de diferentes setores da poltica pblica em cidades das regies metropolitanas do Rio de Janeiro, Belo Horizonte, So Paulo, Recife e Belm, com o objetivo de promover um balano do efeito dos conselhos municipais na transformao nos padres de gesto das polticas pblicas. Concluem afirmando que os conselhos so espaos institucionais com potencial de se transformarem em instrumentos da constituio da governana democrtica dos municpios,

considerando trs aspectos de funcionamento dos mesmos. Um primeiro aspecto est 25

no fato de os conselhos se constiturem em arenas de interao entre o governo e a sociedade, nas quais os diferentes interesses so expressos e mediados para a instaurao de processos consensuais de tomada de deciso. Em segundo lugar, o contato dos atores locais entre si e com os dirigentes e tcnicos governamentais propicia a emergncia de acordo cognitivo sobre a realidade local e sobre as limitaes administrativas da prefeitura, alm do estabelecimento de parcerias e alianas, pontuais e estratgicas, entre esse conjunto de atores locais. Finalmente, a experincia dos conselheiros incentiva prticas sociais propcias instaurao de relaes baseadas na racionalidade comunicativa prevista por Habermas, isto , capazes de gerar os entendimentos necessrios formao democrtica da vontade e legitimao do exerccio do poder poltico. Os autores acrescentam, ainda, a avaliao de que a dinmica dos conselhos tem propiciado o aprendizado da alteridade, elemento fundamental para que os conflitos de interesse possam ser gerenciados de forma democrtica e, ao mesmo tempo racional. Tem propiciado, tambm, um processo de educao republicana e democrtica da noo do bem comum, com ganhos pedaggicos obtidos pelos diversos atores, sejam eles do poder pblico, das elites do mercado ou dos grupos populares.

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II. O MOVIMENTO AMBIENTALISTA E A INSTITUCIONALIZAO DA POLTICA AMBIENTAL NO BRASIL

Segundo Castells, se considerarmos o ltimo quarto do sculo XX, o movimento ambientalista conquistou papel de destaque tanto entre os movimentos sociais, quanto na histria da humanidade.
Nos anos 90, 80% dos norte-americanos e mais de dois teros dos europeus consideram-se ambientalistas; candidatos e partidos dificilmente conseguem se eleger sem verdejarem suas plataformas; tanto os governos como as instituies internacionais incumbem-se de multiplicar programas, rgos especiais e legislaes destinados a proteger a natureza, melhorar a qualidade de vida e, em ltima anlise, salvar o planeta a longo prazo, e ns prprios a curto prazo. Grandes empresas, inclusive as responsveis por uma grande emisso de poluentes, passaram a incluir a questo do ambientalismo em sua agenda de relaes pblicas, e tambm em seus novos e mais promissores mercados. (CASTELLS, 1999)

A grande diversidade de aes coletivas, polticas e discursos agrupados sob a gide do ambientalismo torna praticamente impossvel consider-lo um nico movimento, contudo, essa diversidade que caracteriza o ambientalismo como uma nova forma de movimento social descentralizado, multiforme, orientado formao de redes e de alto grau de penetrao. Em todo o mundo, a velha oposio simplista entre os conceitos de desenvolvimento para os pobres e preservao para os ricos tem-se transformado em um debate em diversos nveis acerca da possibilidade real de desenvolvimento sustentado para cada pas, cidade ou regio. O movimento ambientalista deve boa parte do seu sucesso ao fato de demonstrar notvel capacidade de adaptao s condies de comunicao e mobilizao apresentadas pelo novo paradigma tecnolgico, pois, embora boa parte do movimento dependa de organizaes de base, suas aes ocorrem em razo de eventos que, em geral, so apropriados para a divulgao na mdia. Com isso, os ambientalistas conseguem transmitir sua mensagem a uma audincia bem maior que a representada por suas bases diretas. Alm disso, a presena constante de temas ambientais na mdia permitiu ao movimento ambientalista uma legitimidade bem maior que a atribuda a outras causas. O ambientalismo, contudo, no pode ser considerado meramente um movimento de conscientizao. Desde o incio, procurou exercer influncia na legislao e nas 27

atitudes tomadas pelos governos. Na verdade, as principais organizaes ambientalistas concentram seus esforos na formao de "lobbies" para obter conquistas na legislao, e no apoio ou oposio a candidatos a cargos eletivos com base em sua postura poltica em relao a determinadas questes. Em alguns pases, principalmente na Europa, os ambientalistas entraram na disputa por cargos polticos, tendo logrado algum sucesso (CASTELLS, 1999). O processo de formao do movimento ambiental brasileiro se deu

concomitantemente ao processo mundial, embora com caractersticas especficas decorrentes de processos histricos e das transformaes scio-polticas vividas no pas a partir dos anos 70. Em 1972, com a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente, em Estocolmo, a comunidade internacional se reuniu para discutir, pela primeira vez, a questo ambiental. A Conferncia foi um marco a partir do qual teve incio, em vrios pases, a estruturao de rgos ambientais e o estabelecimento de polticas pblicas para esta rea. Nessa poca, o Brasil vivia um perodo de chumbo sob o regime da ditadura militar durante o qual havia uma forte propaganda governamental em favor do desenvolvimento a qualquer custo, ao mesmo tempo em que se aprofundava o fosso social e a degradao dos recursos naturais. Segundo Ribeiro (2006), da participao do Brasil em Estocolmo restou a imagem negativa da representao do governo brasileiro que, sob a inspirao do nacionalismo desenvolvimentista, participou da defesa intransigente de priorizar o crescimento dos pases em desenvolvimento, contemplando a explorao dos recursos naturais, expanso da fronteira agrcola e desenvolvimento do parque industrial, em contraponto s teses de criao de instituies internacionais para a gesto de recursos naturais considerados estratgicos. Ao final, a Conferncia aprovou mais de uma centena de recomendaes com caractersticas polticas e conceituais, sendo retiradas as propostas de ao internacional que previam controles com coordenadas cientficas e ajustamentos em aes nacionais. (RIBEIRO, 2006) A insatisfao da sociedade brasileira com os maus resultados do regime militar e a introduo da discusso da varivel ambiental na nova ordem econmica internacional proporcionaram a expanso do movimento ambientalista brasileiro que, 28

alm de acompanhar as demandas ambientais mundiais, constituiu-se como mais um canal de contestao, com a participao de setores universitrios, naturalistas, intelectuais, artistas, comunidades afetadas por impactos locais, assim como outros que combatiam sistematicamente o regime de governo repressivo. (RIBEIRO, 2006) As presses internas, resultantes do ainda incipiente ambientalismo nacional, aliadas s externas, principalmente pela preservao da Amaznia, e a necessidade de mostrar um posicionamento frente s deliberaes de Estocolmo contriburam para que o governo brasileiro criasse, em fins de 1973, a Secretaria Especial do Meio Ambiente SEMA, no mbito do Ministrio do Interior, com competncias especficas para a proteo e melhoria do meio ambiente. A SEMA foi o embrio do que hoje o Ministrio do Meio Ambiente. Tambm a partir de 1973 comearam a ser criadas estruturas estaduais para a gesto ambiental, como nos Estados de So Paulo, Bahia, Santa Catarina, Rio de Janeiro e Minas Gerais. Algumas dessas estruturas j incorporam instncias colegiadas, em geral com o carter consultivo, embora com pouca ou nenhuma representao da sociedade civil. Segundo Ribeiro (2006), essas iniciativas, antes de significar um comprometimento efetivo do governo brasileiro com a luta para a proteo ambiental, funcionaram como uma tentativa do governo brasileiro para atenuar sua imagem negativa no cenrio externo devido sua atuao na Conferncia de Estocolmo. Entretanto, predominava ainda a idia de que os recursos naturais deveriam ser utilizados para acelerar o processo de

desenvolvimento econmico, tomando alguns cuidados para minimizar os problemas de poluio e preservar alguns recursos naturais (Ferreira e Ferreira, 1992). Nessa poca, a atuao de movimentos ambientalistas estava reduzida a um conjunto de pequenos grupos da sociedade civil e de pessoas que dentro da estrutura federal e estadual, acreditavam na importncia de proteger o meio ambiente. Durante esse perodo, a ao dos rgos ambientais, centrada na poluio industrial, por vezes complementa - ou mesmo contrape-se - s iniciativas das organizaes ambientalistas, centradas, por sua vez, na preservao dos ecossistemas naturais. interessante observar que outras questes diretamente ligadas aos problemas de agravamento da degradao ambiental, tais como crescimento populacional e dficit de saneamento no faziam parte da agenda dessas organizaes. 29

A partir dcada de 80, duas problemticas passam a ganhar corpo dentro no movimento ambiental brasileiro: primeiro, a constatao dos limites do aparato jurdico-institucional disponvel, face ao agravamento dos desafios ambientais; segundo, a crescente percepo interna ao movimento de que o discurso ambiental no se encontrava efetivamente disseminado na sociedade brasileira. Como decorrncia, seguiram-se iniciativas para aprimorar os instrumentos legais de gesto ambiental, pela escolha de parcela dos ambientalistas em enveredar pelo campo poltico institucional e pela busca da profissionalizao e da aproximao das ONGs sociais. As ONGs ambientais procuram estabelecer um dilogo com os sindicatos e passam a apoiar desde grupos comunitrios em prol do abastecimento de gua at os movimentos de seringueiros e ndios na Amaznia. Grande parte dessas ONGs assumem uma mudana de postura, superando sua rejeio a qualquer dilogo com economistas ou empresrios e reconhecendo que ecologia e economia eram incompatveis (JACOBI, 2003). Quanto ao aparato jurdico-institucional, em 1981 foi sancionada a Lei Federal n 69381, que dispe sobre a Poltica Nacional de Meio Ambiente e o Sistema Nacional de Meio Ambiente SISNAMA, composto pelos rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios responsveis pela proteo e melhoria da qualidade ambiental. Atravs da Lei 6938/81 foi tambm criado o Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA, com carter consultivo, deliberativo, normativo e recursal, considerado o rgo superior do SISNAMA. A estrutura do SISNAMA prevista para a Unio, comporta um rgo colegiado (CONAMA) e um rgo executor (Instituo Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA). Essa estrutura foi replicada, com as devidas adaptaes, nos Estados e Municpios, embora no houvesse, a princpio, essa obrigao. somente atravs da Resoluo 237/97 do CONAMA, nove anos aps a promulgao da Constituio, que estabelecida, como condio para que os municpios assumam a competncia para o exerccio do Licenciamento Ambiental, a exigncia de ter um rgo colegiado e uma estrutura tcnica devidamente aparelhada para a funo. Registre-se, ainda, que somente atravs da Lei Federal 7.809/89, que alterou a Lei 6.938/81, foram includos os rgos locais

A Lei Federal 6938/81 foi recepcionada pela Constituio Federal de 1988, que a manteve.

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(municpios) entre os entes competentes para exercer o licenciamento ambiental, um dos instrumentos mais importantes da polcia ambiental (MIRANDA, s/d). A Constituio Federal de 1988 fortaleceu os municpios, elevando-os condio de partcipes da Federao, como entes federativos regidos por leis orgnicas prprias. O art. 23 da Constituio inclui entre as matrias de competncia comum da Unio, Estados e Municpios vrios itens relativos proteo ambiental, bem difuso e sem fronteiras locais, regionais e mesmo nacionais (MILAR, 2004). Em matria de poltica ambiental, o grande marco referencial est no art. 225 da Constituio que define meio ambiente como bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida e estabelece as diretrizes gerais que incumbem ao Poder Pblico para assegurar a efetividade desse direito. Segundo Milar (2004), h uma diferena fundamental que justifica a gesto ambiental pelos municpios: o municpio est muito prximo da comunidade e gere, diretamente, muitos de seus interesses. No tem a amplitude do SISNAMA ou do Sistema Estadual de Meio Ambiente, porm, marcado por um sentido forte da realidade local, o que favorece a objetividade da gesto ambiental e pode ser uma valiosa contribuio do municpio para o Estado e a Unio. Em termos de gesto democrtica, os novos instrumentos trazidos pela Constituio, em especial aqueles previstos pelo a rt. 37, fortalecem as instncias colegiadas anteriormente existentes. Se antes de 1988 j surgiram algumas instncias hbridas voltadas para a gesto ambiental mesmo que com participao e estrutura incipientes a partir da promulgao da nova carta magna, houve a proliferao e fortalecimento de outras, consultivas e deliberativas, em todos os nveis (federal, estadual e municipal) com a participao ativa de representantes de ONGs e movimentos sociais , acompanhando o processo de transformao de participao democrtica que acontecia no pas. Entre as instncias hbridas esto conselhos de meio ambiente, os comits de bacias e conselhos gestores de reas de proteo ambiental (APAs). Entretanto, freqentemente ainda tm elevado grau de informalidade, sem poder para influenciar no processo decisrio e onde a representao assume muitas vezes carter bastante contraditrio (JACOBI, 2003; ALMEIDA e CUNHA, 2009).

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Nos municpios onde existe formalmente um conselho de meio ambiente, h grande diversidade de seu funcionamento, dependendo do grau de democratizao alcanado pelos grupos que o compem no Municpio, da freqncia com que seus conselheiros realizam reunies e da intensidade da fiscalizao sobre o Executivo que venha a exercer. Do mesmo modo, as recomendaes do Conselho ou deliberaes a tomadas dependero, eventualmente, tanto do peso poltico que a entidade possui na administrao local, quanto de recursos nem sempre disponveis nos municpios (CARVALHO; OLIVEIRA; BARCELLOS e ASSIS, 2005). Segundo estudo realizado por Carvalho, Oliveira, Barcellos e Assis (2005) a partir das informaes disponibilizadas pelo IBGE atravs da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais de 2001, abrangendo a totalidade dos 5.560 municpios do pas, 1.237 municpios (22,2% dos municpios) declararam ter Conselho Municipal de Meio Ambiente em atividade2. Os autores ressaltam que nesses municpios vive quase a metade dos brasileiros (47,6%), em funo de que grande parte desse conjunto se constitui de populao numerosa, o que indica que nos municpios mais densamente povoados est existindo uma preocupao maior das administraes locais e dos movimentos sociais de se instituir, na rea ambiental, um formato participativo de gesto, no interior do qual possam se materializar presses e demandas por polticas pblicas. Os autores informam, ainda, que entre os municpios que tm conselhos, 29,7% tm, tambm, um fundo especial de meio ambiente3, destinado a apoiar projetos relacionados manuteno e recuperao da qualidade ambiental. Retomando o conceito e os estgios de pblicos participativos a que se referem Wampler e Avritzer (2004), identifica-se ao longo das transformaes por que passou o movimento ambientalista brasileiro os mesmos trs estgios descritos: o primeiro correspondente proliferao de iniciativas e manifestaes de defesa ambiental, nos anos 70; o segundo corresponde aproximao dos

ambientalistas s ONGs sociais, aos economistas e empresrios; e, finalmente,

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Segundo os autores, considerou-se como tendo Conselho Municipal de Meio Ambiente somente os municpios nos quais o Conselho, porventura existente, tenha se reunido pelo menos uma vez durante o ano de 2001
3

Em geral, a criao de Fundos Municipais especiais de meio ambiente tem motivao de ordem econmica. A Lei n 9.605/98 Lei de Crimes Ambientais determina em seu art. 73 combinado com o art. 76 que os valores arrecadados em pagamento de multas aplicadas pela Prefeitura por infrao ambiental sejam revertidas ao Fudno Municipal de Meio Ambiente ou correlato. Caso este no exista, sua destinao ser o Estado ou a Unio (CARVALHO; OLIVEIRA; BARCELLOS e ASSIS, 2005).

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um terceiro estgio corresponde implementao de conselhos participativos, deliberativos e normativos nos trs nveis federativos. A partir da realizao da Conferncia Mundial de Meio Ambiente Eco 92, no Rio de Janeiro, houve um crescente processo de institucionalizao das organizaes civis que, anteriormente, faziam parte de movimentos informais; consequentemente, as ONGs e o terceiro setor cresceram muito nesse perodo e ocorreu, cada vez mais, uma interao entre os diversos movimentos sociais, de que exemplo, na prpria Eco 92, a formao de uma rede com a participao de diversos movimentos que deram origem a fruns multi-identitrios. Houve, nesse momento, um trabalho no sentido de se construir uma plataforma comum das diversas representaes sociais de modo que vrios movimentos sociais vieram a se articular entre si, criando redes amplas que iriam lutar por questes convergentes e empoderar a sociedade como um todo (SCHERE-WARREN, 2009). A Agenda 21, documento firmado por ocasio da ECO 92, traduz a posio consensual de governos e organizaes no governamentais e contm diretrizes e indicaes para a ao visando o desenvolvimento sustentvel (MILAR, 2004), considerando uma pauta transidentitria. Decorridos mais de quinze anos da Conferncia do Rio, realizada em 2009 a Conferncia de Copenhague, com a participao do Brasil bastante diferenciada em relao quela de 1972, em Estocolmo. Embora ainda persista a dicotomia entre desenvolvimento e preservao, a delegao brasileira se mobilizou no sentido de forar compromissos do chamado grupo dos pases desenvolvidos com a reduo das emisses de gases que contribuem para o aquecimento global. Essa nova postura fruto de presses tanto dos movimentos ambientalistas quanto de organismos internacionais e demonstra certo amadurecimento na percepo da interao entre questes ambientais, econmicas e sociais e, ainda, uma abordagem contra-hegemnica em relao aos processos de produo.

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III. O CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE DE BELO HORIZONTE

Nas sees anteriores, procurou-se descrever as transformaes das concepes e prticas democrticas que marcaram a histria recente do pas e a trajetria do movimento ambientalista que, no bojo dessas transformaes, contribuiu para a mudana de polticas e de posturas em relao ao meio ambiente e a outras demandas de direitos. Nesta seo, descreve-se o funcionamento do Conselho Municipal de Meio Ambiente do Municpio de Belo Horizonte, buscando-se reconhecer na sua prxis a presena ou ausncia dos instrumentos democrticos de participao, deliberao e responsividade. O estudo sobre o Conselho Municipal de Meio Ambiente est organizado em trs subsees. A primeira aborda o histrico de instituio e a composio do Conselho. A segunda descreve sua dinmica de funcionamento e a terceira aborda a participao e os processos de deliberao, considerando as atividades

desenvolvidas durante o ano de 2007.

a. Instituio e composio Acompanhando as transformaes polticas e sociais do pas e o debate ambiental mundial, foi criada, em 1983, a Secretaria Municipal de Meio Ambiente. Em 1985 foi aprovada a Lei Municipal n 4.253, que dispe sobre a poltica de proteo e controle da conservao do meio ambiente no Municpio, em consonncia com as diretrizes j estabelecidas no nvel federal pela Lei Federal 6938/81, que dispe sobre a Poltica Nacional de Meio Ambiente. Atravs de seu art. 14 a Lei Municipal n 4.253/85 criou o Conselho Municipal de Meio Ambiente COMAM,
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como rgo colegiado composto de 15 membros, com

competncia normativa e de assessoramento, de forma geral, e deliberativa em relao concesso de licenas, aplicao de penalidades e anlise de recursos.
4

Em 1984, atravs do Decreto 4796, foi criado o primeiro Conselho Municipal de Meio Ambiente, encarregado de fornecer ao Prefeito os subsdios necessrios formulao da poltica ambiental e melhoria da qualidade de vida no Municpio. Coube quele conselho a elaborao do projeto de lei que deu origem Lei Municipal 4253/85 e que criou o COMAM hoje existente

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A composio do COMAM foi estabelecida pelo Executivo, atravs do Decreto n. 5362, de 4 de Junho de 1986, e seguiu o modelo do Conselho Estadual de Poltica Ambiental - COPAM, buscando um amplo leque de representaes, segundo a concepo vigente poca:
Art. 5 - O COMAM se compe dos seguintes membros efetivos: I - de um Presidente, que o Secretrio Municipal de Meio Ambiente; II de 1(um) representante dos seguintes rgos e entidades a) Cmara Municipal de Belo Horizonte; b) Secretaria Municipal de Obras Civis; c) Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano; d) Superintendncia de Desenvolvimento da Capital - SUDECAP; e) Secretaria Municipal de Sade; f) Federao das Indstrias do Estado de Minas Gerais - FIEMG; g) Associao Comercial de Minas - ACM; h) Federao das Associaes de Moradores de Bairros e Favelas de Belo Horizonte FAMOBH; i) Coordenadoria de Defesa do Meio Ambiente, Patrimnio Histrico, Artstico, Cultural, Esttico e Paisagstico da Procuradoria Geral de Justia do Estado de Minas Gerais. III - de 1 (um) representante escolhido entre cada um dos seguintes conjuntos de rgos e entidades: a) entidades civis criadas com finalidade especfica de defesa da qualidade do meio ambiente, com atuao no mbito do Municpio de Belo Horizonte; b) entidades civis representativas de categorias profissionais liberais com atuao no mbito do Municpio de Belo Horizonte; c) universidades e unidades de ensino superior, pblicas ou no, que operem no Municpio de Belo Horizonte; d) sindicatos de trabalhadores de categorias profissionais no liberais, com base territorial no Municpio de Belo Horizonte. IV - de cientista, tecnlogo, pesquisador ou pessoa de notrio saber, dedicado atividade de preservao do meio ambiente e melhoria da qualidade de vida, de livre escolha do Prefeito Municipal de Belo Horizonte.

Entre os 15 membros, foram previstos 5 do Executivo Municipal (entre os quais, o Presidente) e um do Legislativo. Foram tambm designadas entidades com assento permanente FIEMG, ACMinas, FAMOBH, Coordenadoria de Defesa do Meio Ambiente. Considerando essas vinculaes e, ainda, a vaga destinada a uma personalidade de livre escolha do Prefeito, apenas os membros previstos no inciso III so eleitos atravs de assemblias especificamente convocadas para esse fim, sendo os demais previamente indicados pela entidade que representa.

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A legislao que rege a composio do Conselho sofreu duas alteraes em 2005, atravs dos Decretos 11944/2005 e 12012/2005. Conforme art. 1 do Decreto 12012, COMAM passou a contar com os seguintes membros efetivos e suplentes:
Art. 1 - O Conselho Municipal de Meio Ambiente - COMAM, criado pelo art. 14 da Lei n 4.253, de 4 de dezembro de 1985, compe-se dos seguintes membros efetivos e respectivos suplentes: a) 1 (um) Presidente, que o Secretrio Municipal de Polticas Urbanas, substitudo, em suas ausncias e impedimentos, pelo Secretrio Municipal Adjunto de Meio Ambiente; b) 5 (cinco) representantes do Poder Pblico Municipal; c) 8 (oito) representantes escolhidos entre as entidades ou cidados de destacada atuao, no mbito do municpio de Belo Horizonte, na rea de proteo e preservao do meio ambiente ou de incentivo ao desenvolvimento econmico; d) 1 (um) Cientista, Tecnlogo, Pesquisador ou pessoa de notrio saber, dedicado atividade de preservao do meio ambiente e melhoria da qualidade de vida, de livre escolha do Prefeito.

Esta regulamentao, embora revogue a vinculao a entidades pr-estabelecidas, revoga, tambm, a forma de indicao dos representantes, no havendo mais referncia explcita obrigatoriedade de convocao de assemblias para a eleio de representantes. Nos processos de substituio de membros que ocorreram posteriormente a 2005, por deciso do Prefeito e do Presidente do COMAM, optouse por se manter a equivalncia anterior com as entidades representadas e do critrio de escolha de seus representantes. Ressalta-se que no h exigncia legal em relao paridade de representao, exceto na previso contida na Deliberao Normativa do Conselho Estadual de Poltica Ambiental - COPAM n 029/1998, atualizada pela DN COPAM n 106/2006, que estabelece, dentre as diretrizes para a cooperao tcnica e administrativa com os rgos municipais de meio ambiente, visando ao licenciamento e fiscalizao de atividades de impacto ambiental local, a existncia de instncia normativa, colegiada, consultiva e deliberativa de gesto ambiental, com representao da sociedade civil organizada paritria do Poder Pblico. No entanto, em funo da ausncia de regulamentao do dispositivo constitucional que estabelece o compartilhamento de competncias em relao ao controle

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ambiental (art. 23 da Constituio Federal)5, no se tem o entendimento pacfico quanto obrigatoriedade do municpio em se submeter s normas do Conselho Estadual. Tambm inexiste a previso de impedimento legal de se ter como representante de entidades da sociedade civil pessoas ligadas ao governo. Muitas vezes, tm sido eleitos nas assemblias especficas representantes da sociedade civil que ocupam ou que passam a ocupar posteriormente cargos comissionados na administrao municipal. O Executivo Municipal tambm se utiliza da vaga destinada a cientista, tecnlogo, pesquisador ou pessoa de notrio saber, designando para a mesma dirigente de fundaes municipais do setor de meio ambiente, sob o argumento de que atendem ao critrio da categoria e de que preciso garantir o quorum para o funcionamento do Conselho, j que nem sempre os representantes da sociedade civil conseguem compatibilizar os compromissos pessoais com a agenda de reunies. Outra questo importante para se refletir sobre a importncia da orientao do governo municipal sobre o COMAM diz respeito ao vnculo administrativo do Presidente. A reforma administrativa de 2000, efetivada atravs da Lei 8146/2000, criou secretarias de coordenao de polticas setoriais e subordinou a Secretaria Municipal de Meio Ambiente Secretaria Municipal de Coordenao de Polticas Urbanas, cujo titular passou a ser o presidente do COMAM, ficando o Secretrio de Meio Ambiente como vice-presidente. A reforma de 2005 reiterou essa vinculao, constituindo a Secretaria Municipal Adjunta de Meio Ambiente, subordinada Secretaria Municipal de Polticas Urbanas. Segundo Arajo (2009), essa nova configurao hierrquica, justificada pelo intuito formal de promover maior integrao entre as secretarias responsveis por polticas setoriais afetas gesto urbana (limpeza urbana, infra-estrutura, regulao urbana, habitao, transporte e trnsito e meio ambiente), resultou, em perda de poder poltico da ento Secretaria de Meio

A falta de regulamentao do art. 23 da CF quanto distribuio de competncias entre os entes federados para a gesto ambiental tem trazido alguns embaraos, especialmente para os Municpios. Encontra-se em tramitao na Cmara dos Deputados o Projeto de Lei Complementar n 12/2003 que trata do assunto. Embora a Resoluo 237/97 do CONAMA aborde a matria, a autonomia dos Municpios para o licenciamento ambiental pleno no matria pacificada. Em alguns Estados, como Minas Gerais, entende-se que o poder do Municpio para tanto depende de anuncia do Estado. A Associao Nacional de rgos de Meio Ambiente ANAMMA estima que 70% dos licenciamentos ambientais feitos pelos Estados sejam relativos a impactos locais, cuja anlise seria atribuio dos Municpios.

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Ambiente, cujo secretrio tambm perdeu a presidncia do COMAM. Somente em 2009, cumprindo compromisso assumido em seu plano de governo, o Prefeito eleito, Marcio Lacerda, sancionou a Lei n 9718/09, que resgatou o status poltico da Secretaria de Meio Ambiente como Secretaria de primeiro grau hierrquico e retornou a vinculao do cargo de presidente do COMAM ao Secretrio Municipal de Meio Ambiente6. Arajo (2009) destaca haver um evidente desequilbrio entre membros de setores tcnico-profissionais e empresariais e associaes de bairro, movimentos sociais e ambientalistas, em favor dos primeiros. A representao minoritria de

ambientalistas e lideranas de movimentos sociais em comparao com os demais setores indica o comprometimento deste Conselho com a defesa de interesses do governo e de setores hegemnicos que atuam na produo e na organizao do espao urbano. (ARAJO, 2009). Um dado interessante apresentado por Avritzer e Pereira (2005) aponta o distanciamento dos setores populares: os conselheiros do setor pblico e privado do COMAM possuem elevado ndice de instruo (nvel superior, com ligeira preponderncia de ps-graduados), o que distingue esse conselho de todos os outros do municpio que, apresentam, em sua maioria, conselheiros com nveis de instruo mais baixos. b. Dinmica de funcionamento Conforme art. 14 da Lei 4253/85, o COMAM j foi criado como instncia colegiada, com ao normativa, deliberativa e recursal, alm da competncia de assessoramento, com as seguintes atribuies 7:
I - formular as diretrizes da Poltica Municipal do Meio Ambiente; II - promover medidas destinadas melhoria da qualidade de vida no Municpio; III - estabelecer as normas e os padres de proteo, conservao e melhoria do meio ambiente, observadas as legislaes Federal e Estadual;

Como este trabalho pesquisou a atuao do COMAM durante o ano de 2007, todas as referncias so feitas denominao anterior, Secretaria Municipal Adjunta de Meio Ambiente SMAMA.
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Conforme Razes do veto parcial publicada junto ao texto da Lei sancionada, foi vetado o termo deliberativa no caput, embora as atribuies descritas nos incisos III, V e VI demonstrem claramente o carter deliberativo de algumas de suas atribuies. Infere-se que, poca, o Executivo tenha tido receio em conceder poderes deliberativos ao COMAM, mas no foi cuidadoso o suficiente com essa restrio ao manter a redao dos incisos citados.

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IV - opinar, previamente, sobre os planos e programas anuais e plurianuais de trabalho da Secretaria Municipal de Meio Ambiente; V - decidir, em segunda e ltima instncia administrativa, sobre a concesso de licenas e a aplicao de penalidades previstas nesta Lei e sua regulamentao; VI - deliberar sobre a procedncia de impugnao, sob a dimenso ambiental, relativas s iniciativas de projetos do Poder Pblico, ou de entidades por este mantidas, destinadas implantao fsica no Municpio. VII - apresentar ao Prefeito Municipal o projeto de regulamentao desta Lei; VIII - avocar a si, exame e deciso sobre qualquer assunto que julgar de importncia para a poltica ambiental do Municpio.

A partir da vigncia do Decreto Municipal n 5893, de 16 de maro de 1988, que regulamenta a Lei Municipal n 4253/85, at dezembro de 2008 foram aprovadas 63 Deliberaes Normativas pelo do COMAM, tratando de assuntos diversos, como a regulamentao de penalidades administrativas, procedimentos para o

licenciamento ambiental, exigncias adicionais para atendimento aos padres mnimos de qualidade ambiental, procedimentos para supresso e plantio de rvores e outros. O COMAM rene-se, ordinariamente, uma vez por ms, ou extraordinariamente, quando necessrio, mediante convocao pelo presidente ou por solicitao de, pelo menos, cinco de seus membros efetivos. A pauta definida previamente pelo Presidente do Conselho, em funo das demandas de licenciamento ou de outros assuntos encaminhados ao COMAM, que incluem solicitaes de esclarecimentos ou de providncias que competem ao Executivo. Nesses casos, quando a resposta no pode ser dada imediatamente, na reunio, pelos representantes do Executivo presentes, a matria pautada para reunio seguinte. Todos os assuntos pautados so previamente analisados pela Secretaria Municipal de Meio Ambiente em relao aos aspectos tcnicos e legais, sendo gerado um relatrio tcnico. A anlise tcnica conta tambm com a participao de outras Secretarias ou rgos municipais da rea urbana, sempre que houver referncia a tema de competncia especfica de outros rgos. Por isso, pode-se dizer que o licenciamento ambiental constitui instrumento efetivo de articulao entre os rgos da Administrao Municipal.

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O relatrio tcnico final incorporado ao respectivo processo de licenciamento o qual encaminhado a um conselheiro previamente designado para avali-lo e apresentar seu parecer ao plenrio, sugerindo o posicionamento a ser adotado em relao ao assunto tratado. Na reunio do Conselho, aps a apresentao do parecer, o assunto aberto ao debate, inclusive para a manifestao do pblico presente, interessados direta ou indiretamente no tema, beneficirios ou afetados pelas intervenes. O parecer pode receber alteraes pontuais ou gerais, conforme deciso do plenrio. H ainda a previso da possibilidade solicitao de vista ao processo por parte do conselheiro que no se sinta devidamente esclarecido em relao ao assunto tratado. Nesses casos, o processo deve automaticamente retornar pauta da reunio seguinte, quando ser apresentado novo parecer por parte do conselheiro que solicitou vistas. Uma das questes centrais de que trata o COMAM a concesso de licenas ambientais. O instrumento do licenciamento ambiental, teoricamente, permite caracterizar os possveis impactos de uma determinada interveno ou

empreendimento, incluindo os conflitos de interesse, para que seja definida a sua viabilidade de implantao e respectivas medidas mitigadoras ou compensatrias das alteraes decorrentes. O Artigo 16 da Lei 4253/85 estabeleceu que a concesso ou renovao de licenas fosse precedida da publicao de edital, elaborado pelo interessado, no Dirio Oficial do Municpio e em jornal local de grande circulao, objetivando assegurar ao pblico interessado, prazo para exame do pedido, dos respectivos projetos e pareceres dos rgos municipais, e para apresentao por parte da populao de impugnao fundamentada por escrito. Foi atribudo ao COMAM regular, mediante Deliberao Normativa, o processo de licenciamento que, levando em conta os diferentes potenciais de poluio das fontes e atividades. O COMAM tambm foi incumbido de estabelecer os requisitos mnimos dos editais e os prazos para exame e apresentao de objees. O Artigo 17 da Lei 4253/85 instituiu o Fundo Municipal de Defesa Ambiental - FMDA, cujos recursos devem ser aplicado em projetos de melhoria da qualidade do meio ambiente no Municpio. Ficou delegada ao COMAM a responsabilidade pela 40

definio das linhas de aplicao bem como das normas de gesto e funcionamento dos recursos oriundos de dotao oramentria, arrecadao de multas previstas na legislao municipal, custos dos servios prestados pela Prefeitura aos requerentes de licena ambiental, transferncias da Unio, do Estado ou de outras entidades pblicas, alm de doaes ou recursos de outras origens. Embora haja previso de que a prestao de contas dos recursos do FMDA seja feita anualmente pela Secretaria Municipal Adjunta de Meio Ambiente ao COMAM, esse procedimento no vem sendo adotado e poucos tm sido os projetos de utilizao dos recursos do FMDA. Segundo informaes fornecidas pela SMAMA, existe uma conta bancria especfica para o FMDA, mas os recursos provenientes de multas administrativas e do pagamento pelos servios de anlise de licenciamento, tm sido destinados ao caixa do Tesouro Municipal por uma questo de logstica. Argumenta-se que a legislao sobre o FMDA carece de reviso uma vez que parte dos recursos previstos devem ser destinados ao ressarcimento de custos com a gesto, o que vedado pela Lei 4253/85. Argumenta-se, ainda, que os investimentos feitos pela Administrao Municipal na proteo do meio ambiente recuperao de reas degradadas, implantao de parques, praas e jardins, monitoramento e fiscalizao ambiental e outros superam em muito os recursos previstos para o FMDA. O COMAM possui Cmaras Tcnicas permanentes ou temporrias, institudas atravs de deliberaes normativas, conforme previso legal. Atualmente esto em atividades duas Cmaras: a) Cmara Tcnico-Revisora e Recursal, que analisa e delibera em relao aos recursos apresentados em decorrncia da aplicao de penalidades previstas na legislao ambiental e, tambm, analisa previamente as propostas de deliberaes normativas; b) Cmara Tcnica de Licenciamento de Empreendimentos de Telecomunicaes, responsvel pelo licenciamento de instalaes de antenas de comunicao de dados. As Cmaras so constitudas por membros do COMAM e tm procedimentos semelhantes aos do plenrio: pauta previamente publicada, instruo de processos com parecer tcnico da Secretaria, reunies abertas ao pblico e divulgao das deliberaes atravs do Dirio Oficial do Municpio DOM em meio fsico e digital. Em relao ao licenciamento ambiental, a ausncia de regulamentao dos procedimentos tcnicoadministrativos at 1997, prejudicou significativamente a eficcia pretendida. O conceito de impacto ambiental subjacente ao texto da Lei 41

4253/85 apresentava-se restrito noo de degradao da qualidade ambiental causada por fontes poluidoras da atmosfera, das guas, do solo e do subsolo, restringindo os empreendimentos sujeitos a licenciamento uma classificao subjetiva e restrita de atividades. A associao de transformaes provocadas no meio ambiente urbano como um todo aos processos de produo e organizao do espao urbano, abrangendo as condies da infra-estrutura e a considerao de aspectos socioeconmicos e culturais s passou a ser textualmente explicitada a partir da aprovao do Plano Diretor (Lei 7165/96) e da Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo (Lei 7166/96), e de forma gradual e progressiva, nas leis, normas e decretos que se sucederam, visando regulamentao do que veio a se consolidar como um sistema municipal de licenciamento ambiental (ARAJO, 2009). Em especial, a Lei Municipal n 7.277/97, que, dentre outras providncias, institui o Licenciamento Ambiental no municpio, listou empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental em funo do tipo, do porte e da natureza dos potenciais impactos e delegou ao COMAM o poder de outorgar as licenas ambientais 8. Essa Lei tambm delegou ao COMAM a competncia para incluir novas tipologias de usos e atividades a serem licenciadas (2 do art. 2) e para definir, atravs de deliberaes normativas, a regulamentao dos procedimentos tcnico-

administrativos para o licenciamento ambiental. O licenciamento ambiental envolve trs licenas consecutivas: a) licena prvia (LP), prevista para a fase preliminar do planejamento do empreendimento, condicionada avaliao da viabilidade ambiental do empreendimento em funo dos impactos ambientais associados; b) licena de implantao (LI), que antecede o incio da implantao do empreendimento; c) licena de operao ou licena de ocupao (LO), que autoriza o incio da atividade licenciada ou da ocupao proposta. Em cada etapa de licenciamento podem ser estabelecidas condicionantes e medidas mitigadoras ou compensatrias a serem executadas em prazos especficos.
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A Lei 7277, de 17 de janeiro de 1997, alterou a redao dos incisos V e VI da Lei 4253/85, que tratam das competncias do COMAM, para o seguinte: V decidir sobre a outorga da Licena Ambiental, nos termos da lei especfica, e, em segunda e ltima instncia administrativa, sobre os casos que dependam de parecer da Secretaria Municipal de Meio Ambiente, bem como, em todos os casos, decidir em grau de recurso quando da aplicao de penalidades previstas na legislao ambiental; VI deliberar sobre a procedncia de pedido escrito de impugnao, sob a tica ambiental, de projetos sujeitos Licena Ambiental conforme disciplinado em legislao especfica ou a parecer prvio da Secretaria Municipal de Meio Ambiente

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H um conjunto de deliberaes normativas do COMAM que detalham os procedimentos aplicveis ao licenciamento ambiental e que prev, inclusive, a possibilidade de aglutinar ou dispensar etapas em funo das caractersticas do empreendimento. So estabelecidos os procedimentos relativos publicizao do licenciamento pretendido, comunicao com a vizinhana e quanto necessidade de realizao de audincias pblicas, quando aplicvel. c. Participao e deliberao Considerando os procedimentos acima descritos, tem-se, primeiramente, que o processo de deliberao no COMAM fortemente orientado pelo relatrio dos tcnicos da SMAMA. Cabe aqui uma reflexo quanto aos limites desse relatrio. As normas que tratam da proteo ambiental no trazem detalhes sobre todas as situaes a serem avaliadas. H, muitas das vezes, uma avaliao valorativa que feita pelos tcnicos da Administrao pblica e que gera as restries a serem impostas, principalmente quando se trata de licenciamento ambiental. Rabello (2010), referindo-se atuao administrativa nos processos de proteo do patrimnio cultural, assim se manifesta:
Esta atribuio de responsabilidade Administrao sempre exercida mediante discricionariedade tcnica. Esta ir garantir que o motivo da deciso administrativa seja de preservar um bem ou de conserv-lo, demonstrando coerncia com as premissas legais. [ ... ] Da porque qualquer deciso administrativa neste mbito, com discricionariedade tcnica, sempre institucional e no pessoal de um ou de outro tcnico, de um ou de outro chefe. Desta forma, deve ter transparncia, razoabilidade de motivao, e constncia, atendendo, basicamente, os princpios constitucionais da impessoalidade e da moralidade administrativa.

Aplicando a reflexo proteo ambiental, tem-se que os pareceres tcnicos, embora responsveis pela orientao do posicionamento do COMAM, podem ser questionados ou modificados naquilo que no houver a suficiente coerncia com as premissas legais ou, tambm, naquilo que for decorrente de uma valorao subjetiva ou quando no houver a devida transparncia, razoabilidade de motivao e constncia. O relatrio tcnico elaborado a partir de documentos e informaes que so solicitadas ao responsvel pelo empreendimento e contemplam a descrio da atividade proposta, caracterizao do meio fsico, bitico e antrpico, impactos 43

previstos e medidas decorrentes. Essas medidas so classificadas como mitigadoras, no caso de ser possvel atenuar o efeito do impacto causado, ou compensatrias, no caso de ser o impacto irreversvel. A SMAMA, sempre que necessrio, solicita a complementao de informaes ou de documentos e faz diligncias ao local para subsidiar o relatrio tcnico. Para compor esse relatrio, tambm solicitada a manifestao de outros rgos da Prefeitura quanto adequao legislao urbanstica, ao impacto na mobilidade urbana, nos servios de infra-estrutura (drenagem, esgotamento sanitrio e abastecimento de gua), nos servios de coleta e destinao de resduos slidos, e outros. O relatrio tcnico contm, em geral, argumentos objetivos quanto ao

enquadramento em parmetros normatizados. Mas traz tambm argumentos subjetivos quando se trata de defender posies relativas a conceitos difusos, como a questo da sustentabilidade ambiental e tambm quando se trata de definir medidas compensatrias, uma vez que os danos ambientais no so objetivamente mensurveis. Essas so as questes que, em geral, tm sido objeto de discusso nas reunies do COMAM. Concludo o relatrio tcnico, o processo administrativo pautado para a reunio seguinte do COMAM e enviado a um conselheiro para a sua anlise e parecer. O conselheiro pode tanto ratificar o relatrio tcnico da SMAMA como propor alteraes pontuais ou gerais, como dito anteriormente. Como suporte aos conselheiros e ao prprio COMAM, h uma estrutura especfica dentro da SMAMA: a secretaria conta com uma Gerncia Executiva, com quatro funcionrios, responsvel pelo contato direto com os conselheiros, agendamento de reunies, distribuio de processos etc. A anlise tcnica e elaborao respectivos relatrios tcnicos feita pelas demais gerncias da Secretaria, conforme especificidade do tema a ser tratado. O conselheiro ao receber o processo para anlise pode recorrer s gerncias tcnicas para esclarecimentos ou mesmo para realizao de diligncias ao local do empreendimento para melhor compreender a situao. Uma das questes que esse trabalho se props a avaliar consiste na investigao da influncia exercida pelo Executivo Municipal nas decises do COMAM. Para isso, 44

foram levantados os temas tratados pelo COMAM durante o ano de 2007 e sistematizadas as informaes relativas a: tipo de interesse pelo tema (pblico, privado ou ambos), existncia de debate pblico atravs de audincia pblica especfica ou durante a reunio e se a deliberao final manteve a proposta da SMAMA. Foram consultados arquivos magnticos fornecidos pela Gerncia Executiva do COMAM contendo as pautas das reunies, sntese das deliberaes e atas j aprovadas. Foram ainda consultadas publicaes no Dirio Oficial do Municpio DOM. O ano de 2007 foi escolhido em funo de ser o ltimo perodo anual para o qual as atas de todas as reunies j haviam sido aprovadas e publicadas quando se iniciou este trabalho. Foram avaliadas 18 reunies que contemplaram um total de 155 itens de pauta, sendo 145 relativos a um total de 121 empreendimentos e 10 relativos a 8 instrumentos normativos. Um mesmo empreendimento pode voltar ao COMAM mais de uma vez em decorrncia das diferentes etapas de licenciamento que dependem de manifestao do COMAM, ou em decorrncia de recurso relativo a deciso do COMAM, ou, ainda, em funo de instrumentos de suspenso da discusso como pedidos de vista ou de diligncia para esclarecimentos adicionais. Um instrumento normativo sujeito apreciao do COMAM tambm pode constar de mais de uma reunio em funo da suspenso da discusso ou de diligncias necessrias. Apresenta-se, no Quadro 1 anexo9, parte exemplificativa dos dados levantados. O Quadro 2 traz a relao de instrumentos normativos discutidos durante o ano de 2007. A tabela a seguir contm a sistematizao das informaes relativas aos empreendimentos analisados, considerando a deliberao final na reunio em que o tema esteve em pauta.

O Quadro 1 apresenta de forma exemplificada a sistematizao dos dados avaliados.

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Deliberaes relativas aos empreendimentos analisados pelo COMAM Nmero absoluto 56 18 41 10 17 3 145 Nmero relativo (%) 38,6 12,4 28,3 6,9 11,7 2,1 100%

Deliberao Mantido o relatrio tcnico da SMAMA Parecer final segundo alteraes do relator Parecer final segundo alteraes do plenrio Suspenso: pedido de diligncia Suspenso: pedido de vista Outros TOTAL

Fonte: sistematizao da autora, a partir dos dados fornecidos pela Gerncia Executiva do COMAM

Do total de deliberaes, 110 (75,8%) foram precedidas de debates ou de solicitao de esclarecimentos durante a reunio. Mesmo em casos em que a deliberao final manteve o sugerido pela SMAMA, houve argumentao oral prvia: entre os 56 itens de pauta para os quais foi mantido o relatrio tcnico, 33 foram aprovados somente aps esses esclarecimentos ou debate. Todos aqueles em que a deliberao final implicou alterao em relao ao relatrio tcnico da SMAMA foram objeto de debate. Se considerarmos a diferenciao pelo tipo de interesse (se pblico ou privado), temos que, para os empreendimentos pblicos apreciados (31 itens de pauta), somente 2 prescindiram do debate. J no caso de instrumentos normativos (deliberaes normativas, minuta de decreto ou outro) sempre houve o debate anterior sua aprovao, mesmo quando a proposta j havia sido examinada anteriormente pela Cmara Tcnico-Revisora e Recursal. Outra questo importante a se destacar em relao ao processo deliberativo do COMAM diz respeito ao contedo do debate. Embora muitas das alteraes sejam relativas apenas a prazos para se cumprir uma condicionante da licena, h uma tentativa de se buscar a razoabilidade da medida, de tal forma que atenda 46

motivao de sua exigncia e possa ser cumprida pelo empreendedor. Outras vezes, o que est em discusso so as compensaes para a comunidade teoricamente atingida pelos impactos do empreendimento. Nesse caso, h muita subjetividade, tal como se viu, por exemplo, nas discusses sobre o licenciamento das obras de alargamento da Av. Antnio Carlos. Embora para o proponente Executivo Municipal a obra em si seja uma interveno positiva pelos benefcios proporcionados a uma grande parcela da populao, h a gerao de transtorno para aqueles a serem reassentados ou, durante a fase de obras, para a vizinhana imediata. Houve ento a demanda por melhorias na regio - como implantao de praas e reas verdes buscando conquistar um mnimo de benefcios para uma parcela da populao historicamente prejudicada por processos de excluso. As demandas apresentadas, em geral, no so propostas apenas pelo plenrio, assim entendido o conjunto de conselheiros integrantes do COMAM e presentes reunio. Como as reunies so abertas e h possibilidade de manifestao do pblico muitas das demandas que so acolhidas e incorporadas no parecer final vm do pblico que comparece reunio. Muitos j acompanham o processo desde a sua protocolizao inicial, participam das audincias pblicas e acompanham as pautas das reunies do COMAM. Sobre as audincias pblicas, cabe registrar que, em geral, elas se aplicam somente aos empreendimentos que passam pela fase da Licena Prvia, ou seja, elas ocorrem na etapa de avaliao da viabilidade do empreendimento. Alm disso, no h uma exigncia automtica de sua realizao: preciso que haja a manifestao de interessados na sua realizao. Com isso, a grande maioria dos

empreendimentos atualmente licenciados pelo COMAM no tm passado por audincia pblica prvia, ficando a manifestao direta da populao restrita s reunies do COMAM. As audincias pblicas so disciplinadas por uma deliberao normativa do COMAM (DN de n 39/2002), que estabelece, entre outros, as condies para a sua convocao:
Art. 3 - A realizao de Audincia Pblica poder ser determinada pelo Presidente do COMAM, sempre que julgar necessrio, ou a pedido de outro membro conselheiro, inclusive em atividades e empreendimentos que prescindam de EIA e RIMA nos termos da legislao municipal, a saber Lei

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7.277/97 e Deliberaes Normativas do COMAM, mas que possam estar causando ou vir a causar significativa degradao ambiental, ou, em casos de empreendimentos de impacto, por solicitao: I - do Poder Pblico Municipal; II - do Ministrio Pblico Federal ou Estadual; III - de entidade civil sem fins lucrativos, constituda h mais de um ano e que tenha por finalidade social a defesa de interesse econmico, social, cultural ou ambiental, que possa ser afetado pela atividade ou empreendimento objeto do licenciamento ambiental; IV- de grupo de 50 (cinqenta) ou mais cidados que tenham legtimo interesse que possa ser afetado pela atividade ou empreendimento, com indicao de representante no respectivo requerimento. 1 - O COMAM, a partir da data de protocolizao do EIA e RIMA na SMMAS, publicar em rgo oficial do Municpio a disponibilidade do RIMA para consulta e abertura do prazo para solicitao de Audincia Pblica, que ser de 15 (quinze) dias corridos a contar da data de publicao acima referida, conforme modelo constante do anexo nico, item B da presente deliberao. 2 - Ser dada publicidade, pelo empreendedor, nos locais de circulao pblica da comunidade situada dentro da rea diretamente afetada pelo empreendimento, a critrio da SMMAS, mediante cartazes, folders, e demais peas de publicizao

Infelizmente, a publicizao feita conforme 1 e 2 se restringe a locais de baixo acesso do pblico em geral e no se tem notcia de audincia pblica que tenha sido solicitada nos termos dos incisos III e IV. Em geral, as audincias pblicas tm sido solicitadas pelo Executivo ou pelo plenrio do COMAM (a partir de sugesto de algum conselheiro), o que acatado pelo poder pblico municipal. No caso de empreendimentos da Administrao Municipal, tm sido realizadas audincias pblicas a partir de iniciativa do poder pblico, at como forma de antecipar e minimizar potenciais conflitos que possam surgir. Dentre os empreendimentos estudados, apenas 12 foram submetidos a audincia pblica prvia (a maioria delas ocorrida em data anterior a 2007) e esto relacionados no Quadro 3 anexo. Dois deles Shopping Ptio Savassi e a loja do Leroy Merlin tiveram parte dos conflitos j explicitados desde a audincia pblica. Mas os conflitos apontados, em geral, ultrapassam o impacto direto do empreendimento e explicitam conflitos previamente existentes e ainda no tratados. No caso do Ptio Savassi, a discusso inicial (ocorrida desde a audincia pblica realizada em 2002) focou o processo de degradao por qual passava a regio da Savassi, bairro tradicional que receberia o empreendimento. A comunidade local moradores e comerciantes queixava-se do crescimento da violncia e da 48

insegurana, da falta de manuteno dos espaos pblicos e da ocorrncia de usos incompatveis com o padro desejado para a regio. Havia medo de que essa situao se agravasse pelo fato de que os shoppings, em geral, oferecerem intramuros as condies que o poder pblico no consegue assegurar do lado externo. Se isso acontecesse, a decorrncia natural seria a migrao do pblico consumidor da Savassi para o Shopping. A partir da, foi formada uma comisso de representantes dos comerciantes e moradores que passou a discutir com os empreendedores e a Prefeitura as providncias e intervenes necessrias a maioria delas previamente demandadas. No caso da loja do Leroy Merlin, os conflitos com a comunidade vizinha foram menores. J na audincia pblica, os empreendedores ofereceram compensaes pblicas h muito demandadas: como o empreendimento estava sendo proposto para uma rea degradada, onde havia anteriormente uma minerao, foi oferecida a recuperao de toda a rea do entorno, integrante de permetro de proteo ambiental e paisagstica. Alm disso, foi oferecida a implantao de um viaduto integrante de projeto de integrao viria entre Belo Horizonte e Nova Lima. Assim, os empreendedores se anteciparam e anteriormente10. Mas no so apenas os empreendimentos sujeitos a audincia pblica que trazem a explicitao de conflitos. Como se pode perceber nos debates que precedem as deliberaes do COMAM, uma das grandes contribuies do instrumento do licenciamento ambiental est na busca da abordagem holstica, considerando os parmetros urbansticos, sociais e do ambiente natural. Em Belo Horizonte, assim como nas demais grandes aglomeraes urbanas brasileiras, os problemas ambientais esto fortemente vinculados aos processos predatrios de urbanizao, que na nsia de reduo de custos e maximizao de lucros a curto prazo, produziram territrios degradados, desprovidos de infra-estrutura adequada, com assentamentos precrios e com alto ndice de vulnerabilidade social. Essas
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ofereceram

comunidade vizinha

contribuies para solucionar problemas previamente existentes e j explicitados

Apesar da tolerncia por parte da vizinhana em relao ao empreendimento, persistiram conflitos em relao possibilidade de ocupao de uma rea com grande fragilidade ambiental e vizinha de outra rea sujeita a critrios especiais de proteo (Estao Ecolgica do Cercadinho). Em funo disso, e em decorrncia da ao da Associao Mineira de Defesa Ambiental, o licenciamento do empreendimento foi transferido para a instncia estadual.

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questes aparecem com grande fora ao se abordar empreendimentos de iniciativa pblica para urbanizao de vilas e favelas, como o caso dos empreendimentos inseridos no Programa Vila Viva examinados em 2007: Plano Global Especfico da Pedreira Prado Lopes, Plano Global Especfico do Morro das Pedras e Complexo virio da Av. Dom Pedro II e Reassentamento da Vila So Jos / Projeto Pedro II. As solues analisadas compreendem o tratamento urbanstico (com abertura de vias, implantao de infra-estrutura pblica), reassentamento de famlias que ocupam reas de risco ou reas necessrias para a implantao de vias, recuperao e proteo de fundos de vale, bem como projetos locais de acompanhamento das crianas, de educao ambiental, de capacitao para a gerao de renda. Na mesma linha de discusso e de benefcios esto os projetos includos no Programa Drenurbs, tambm apreciados pelo COMAM. Com o objetivo de promover a recuperao ambiental de crregos, os projetos envolvem a implantao de redes coletoras de esgoto na bacia de contribuio, rede de drenagem, conteno de encostas, reassentamento de populao, recuperao de reas degradadas e implantao de equipamentos de uso coletivo como parques, centros culturais, centros de educao ambiental, para que a populao se aproprie da nova configurao do espao recuperado. Para que essas definies sejam feitas, no caso dos empreendimentos pblicos as informaes apresentadas na fase de instruo do processo de licenciamento contemplam a descrio das polticas pblicas municipais, sua justificativa, os resultados esperados e as transformaes j conseguidas, quando a experincia est sendo replicada, como o caso dos programas do Vila Viva (urbanizao de vilas e favelas), do Drenurbs e das etapas das obras de ampliao da Av. Antnio Carlos. Trata-se, portanto, de momento em que a Administrao Municipal apresenta os resultados conseguidos e adequaes necessrias. Percorrendo-se as atas das reunies do Conselho, percebe-se a introduo transversal de diversos outros temas e polticas pblicas atravs da discusso dos empreendimentos e intervenes propostas. Entre esses temas, cita-se, por exemplo, a abordagem da poltica municipal de habitao, ao se discutir a implantao de conjuntos habitacionais inseridos em programas federais como o PAR Programa de Arrendamento Residencial; a poltica municipal de proteo de reas verdes, ao se discutir intervenes nos parques municipais; a poltica 50

municipal de resduos slidos, ao se estabelecer, em todos os licenciamentos, as condies especficas de responsabilidade do empreendedor quanto destinao dos resduos gerados; a poltica municipal de transporte e trnsito (mais recentemente abordada como poltica de mobilidade) ao se discutir as condies de acessibilidade aos empreendimentos e as medidas que devem ser assumidas pelo empreendedor para no prejudicar os fluxos j existentes. Tambm a discusso dos instrumentos normativos sejam eles novos ou revises de outros pr-existentes sempre foi acompanhada da contextualizao de sua exigncia e da anlise da articulao com outros instrumentos normativos e com as demais polticas municipais.

51

IV CONSIDERAES FINAIS
Procurou-se, nesse trabalho, avaliar o papel do Conselho Municipal de Meio Ambiente enquanto instrumento de participao democrtica e de responsividade por parte do poder pblico. Para isso, buscou-se inicialmente compreender a discusso atual sobre os processos democrticos, com nfase na democracia participativa, o papel da sociedade civil nas transformaes polticas que vm ocorrendo nos ltimos quarenta anos e a gnese e atuao do movimento ambientalista. Trata-se do arcabouo mnimo para iluminar a anlise especfica do COMAM, instituio hbrida, com envolvimento de atores sociais e estatais, que possui relativa longevidade se comparado aos demais conselhos. Criado em 1985 a partir da conjuno de fatores legais (a implementao, poca, do Sistema Nacional de Meio Ambiente) e sociais (o crescimento e consolidao do movimento ambientalista em todo o mundo e no Brasil), o COMAM teve o seu papel deliberativo fortalecido a partir de 1997, ficando evidenciada a dimenso da partilha do poder entre a Administrao Municipal e a sociedade civil atravs dos respectivos representantes com assento no Conselho. No entanto, hoje, percebe-se o risco de que ele seja transformado em estrutura burocrtica formal, subordinada s rotinas administrativas da Secretaria Municipal de Meio Ambiente, no sentido de apenas responder aos licenciamentos requeridos para os empreendimentos a se implantarem no Municpio. Essa percepo decorre das ltimas alteraes efetuadas em relao composio do COMAM e indicao de conselheiros vinculados administrao municipal para ocuparem cadeiras da sociedade civil. Em que pesem essas alteraes, questiona-se a ausncia de mobilizao da sociedade civil em defesa do espao que lhe reservado. Uma das hipteses explicativas pode estar na predominncia do foco do COMAM sobre empreendimentos urbanos e o fato de que em Belo Horizonte como em outros grandes aglomeraes urbanas, a questo ambiental est fortemente vinculada aos processos de urbanizao o que no mobiliza o movimento ambientalista, mas apenas associaes locais, voltadas para discusso apenas de conflitos de vizinhana especficos de um bairro.

52

Outra constatao a de que o COMAM no possui uma agenda poltica de mdio e longo prazo capaz de instituir uma pauta de discusso mais estratgica para a gesto da poltica ambiental. A pauta construda a partir das demandas que so apresentadas pela iniciativa privada ou pelo governo, quase que exclusivamente em relao a concesso de licenas ambientais. Em que pesem as questes acima identificadas, h diversos aspectos do funcionamento do COMAM que o credenciam a ser reconhecido como instrumento de gesto democrtica. O primeiro refere-se ao fato de que o COMAM, como outros conselhos locais, constitui-se em espao de interao entre o governo municipal, atravs dos diversos representantes que tm assento no conselho, e a sociedade civil, onde os diversos conflitos so explicitados, discutidos e mediados na busca de um processo consensual de tomada de deciso, como demonstrado na pesquisa realizada. Esse processo de deciso, de certa forma, cria um constrangimento para os tomadores de deciso, uma vez que podem ser questionados caso no respeitem a deciso do colegiado. A experincia da argumentao entre iguais e da deliberao

participativa talvez seja a grande lio aprendida atravs da experincia do COMAM. Em segundo lugar, o contato dos representantes dos diversos segmentos da sociedade civil entre si e com os dirigentes e tcnicos governamentais propicia o conhecimento da realidade do municpio e sobre os problemas administrativos da prefeitura. Propicia, ainda a abordagem integrada entre as diversas polticas, tal como exemplificado nas discusses do licenciamento de projetos dos Programas Vila Viva e Drenurbs. Um terceiro ponto, o compartilhamento de informaes e os debates decorrentes dos processos de licenciamento e de outros pontos colocados em pauta permitem exercitar a racionalidade deliberativa, gerando entendimentos necessrios formao democrtica da vontade e legitimao do poder poltico. Como foi demonstrado na sistematizao das deliberaes do COMAM, a maioria das decises, embora lastreada pelos relatrios tcnicos elaborados pela SMAMA, recebeu alteraes pontuais ou gerais decorrentes do processo de discusso no Conselho. 53

H ainda os ganhos pedaggicos obtidos pelos diversos atores. Os agentes do poder pblico aprendem a ouvir e ponderar as demandas originadas tanto das tradicionais elites econmicas quanto das organizaes ambientais e dos grupos populares. Os setores populares, atravs da participao em audincias pblicas, nas reunies do Conselho ou atravs da representao no Conselho aprendem a complexidade da ao pblica e a necessidade de buscar alianas e negociar para que suas reivindicaes tenham eficcia e efetividade. As entidades ambientais aprendem que em grandes reas urbanas as alternativas para um desenvolvimento sustentvel passam, necessariamente, pelo enfrentamento das questes de infraestrutura, de servios urbanos, da habitao e da regularizao fundiria. Os atores do mercado (no COMAM representados atravs da FIEMG e da Associao Comercial de Minas) aprendem que seus interesses particulares tm que ser mediados com os intereses pblicos para que alcancem legitimidade na sociedade. Sobre as condies oferecidas para a efetividade dos atributos democrticos da responsividade e accountability, cabem ainda alguns comentrios. Primeiro, pode-se dizer que o COMAM constitui instrumento atravs do qual o Poder Pblico municipal pode ser responsivo frente s demandas sociais, urbanas e ambientais. Tal responsividade se d tanto a partir da necessidade de que o Administrao Municipal se posicione e assuma compromissos frente s questes apresentadas nas reunies do Conselho, quanto atravs da adaptao de projetos ou incorporao, no empreendimentos pblicos, das medidas mitigadoras ou

compensatrias para uma determinada comunidade, que so discutidas e consensuadas com o Conselho Em segundo lugar, cabem algumas consideraes quanto a acessibilidade a informaes, os mecanismos de fiscalizao e acompanhamento e divulgao das decises tomadas e o impacto do COMAM junto Administrao Municipal. Como foi apresentado, o processo de deliberao baseia-se fortemente em um relatrio tcnico elaborado a partir de um conjunto de estudos e informaes. Alm disso, a Secretaria disponibiliza o acesso ao tcnicos e demais estudos e informaes existentes que possam contribuir para a formao da opinio do conselheiro. Somese a isso o processo de discusso durante as reunies, com a presena de representantes de outras secretarias que, em geral, esto habilitados a prestar esclarecimentos. Sobre os mecanismos de fiscalizao, acompanhamento e 54

divulgao das decises do COMAM, registra-se que todas as deliberaes so publicadas no Dirio Oficial do Municpio DOM, cujas edies esto disponibilizadas na WEB. O conselheiro pode tambm solicitar outros

esclarecimentos que so apresentados em reunio do COMAM. Alm disso, nos casos de processos de licenciamento ambiental, o acompanhamento se d tambm pelo monitoramento do cumprimento e dos prazos estabelecidos para as condicionantes, o que relatado na etapa seguinte do licenciamento. Finalmente, quanto ao impacto do COMAM junto Administrao Municipal, o melhor indicador consiste no fato de que todos os empreendimentos pblicos de iniciativa municipal, quando exigido, so submetidos apreciao do COMAM. H respeito, por parte da Prefeitura, das adaptaes impostas que so implantadas, mesmo que em prazos maiores, em funo de cobertura oramentria. Nos casos em que o atendimento, posteriormente, se verifica invivel, a Administrao retorna ao COMAM, com os argumentos aplicveis, para reforma da deciso. Mas o grande avano est no deslocamento da arena de discusso e negociao dos empreendimentos na cidade: se antes a definio era feita dentro dos gabinetes, segundo critrios tendenciosos, que favoreciam a corrupo ou a manuteno dos princpios do elitismo democrtico, agora o processo de negociao passa, necessariamente, por um frum ampliado, em que as discusses so publicizadas e acompanhadas por representantes da sociedade. Embora haja sempre o risco da cooptao de conselheiros por parte dos agentes do mercado, os processos de deciso no frum do COMAM favorecem os ganhos democrticos. Feitas essas consideraes, conclumos que o COMAM constitui, sim, espao privilegiado na gesto democrtica da poltica de meio ambiente do municpio, embora, como todo instrumento democrtico, carea de inovaes para que possa melhorar o seu efetivo papel. Nenhuma conquista democrtica permanente se no houver constante vigilncia, se no for efetivamente apropriada pela sociedade civil e se no houver igualmente o desejo poltico de abrir a gesto participao da sociedade, atravs do aperfeioamento dos instrumentos de responsividade e accountability.

55

Referncias Bibliogrficas

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Discricionariedade Artigo

tcnica

na em

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do em

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60

QUADRO 1 Processos submetidos apreciao do COMAM em 2007 (DEMONSTRATIVO DA SISTEMATIZAO total: 145 itens)
N ordem Interesse (Publico ou privado) Esclareci mento/de bate

Processo

Interessado Abaet Empreendimentos Ltda. / Construtora Lder Ltda. Alicerce Empreendimentos Ltda.

Empreendimento

Endereo

Licena

Data

Deliberao

01-119407/01-70

Edificao residencial, comercial e de servios, Yourself Total Living

Privado

Av. Lus Paulo Franco n. 345, lotes 09 e 10 do quarteiro 083, bairro Belvedere, Regional Centro Sul Terreno com rea total de 256.154m, limitado ao norte e a leste pela Rua Senhora do Porto, ao sul pela Rua Padre Orlando Machado e a noroeste pelo Parque Jacques Cousteau, bairro Palmeiras, Regional Oeste Lotes 19 a 28 do quarteiro 016, configurado pelas ruas Stella Hanriot, Clementino Viana Dotti e Cnsul Walter, bairro Buritis, Regional Oeste Rua Mantena n. 80, lotes 01 ao 22 do quarteiro 017, lotes 01 ao 22 do quarteiro 018 e lotes 01, 01-A, 02, 03 e 04 do quarteiro 022, bairro Ouro Preto, Regional Pampulha Rua Mantena n. 80, lotes 01 ao 22 do quarteiro 017, lotes 01 ao 22 do quarteiro 018 e lotes 01, 01-A, 02, 03 e 04 do quarteiro 022, bairro Ouro Preto, Regional Pampulha Av. dos Andradas n. 3.000, diversos lotes dos quarteires 52-B, 54-H, 54-F, 54-G, 55A, 56-A, 57-B e 57-C da 8 Seo Suburbana, bairro Santa Efignia, Regional Leste

LO

*11/4/2007

Mantido RT

No

01-057078/05-83

Parcelamento vinculado do solo / Loteamento predominantemente residencial

Privado

Prorrogao de LP

*20/06/07

Mantido RT

No

01-157683/06-96

Alicerce Engenharia Ltda.

Edificao destinada a uso residencial multifamiliar convocada para o licenciamento ambiental, Residencial Piemonte

Privado

LP

*31/01/07

Parecer c/ mod. Plenrio

Sim

01-130362/04-00

Amrica Futebol Clube

Clube desportivo / recreativo, Super Lazer

Privado

LO

*08/08/07

Vistas

Sim

01-130362/04-00

Amrica Futebol Clube

Clube desportivo / recreativo, Super Lazer (pedido de vistas)

Privado

LO

*12/09/07

Parecer c/ mod. Plenrio.

Sim

01-060095/05-70

Amrica Futebol Clube/ Falgo Empreendimentos e Participaes S/A

Empreendimento de uso no residencial com rea edificada superior a 6.000m, Alameda Shopping e Planeta Amrica

Privado

LI

*26/09/07

Mantido RT

Sim

Obs: Licena: LP= Licena Prvia; LI= Licena de Implantaa; LO=Licena de Operao; DN 41: deliberao Normativa do COMAM sobre pr oteo rea de contribuio da Barragem de Santa Lcia; RT: Relatrio Tcnico (elaborado pela SMAMA para subsidiar a manifestao do COMAM)

Fonte: Quadro elaborado pela autora a partir de dados fornecidos pela Gerncia Executiva do COMAM 61

QUADRO 2 Instrumentos Normativos apreciados pelo COMAM em 2007

Descrio Estabelece procedimento para outorga de licenas de implantao e/ou operao de antenas de telecomunicaes e d outras providncias Dispe sobre caso excepcional de baixo impacto ambiental que autoriza a interveno ou supresso de vegetao em rea de preservao permanente urbana. Estabelece enquadramento e critrios para o licenciamento ambiental de obras de infra-estrutura Estabelece procedimento para outorga de licenas ambientais de atividades potencialmente causadoras de poluio sonora previstas na Lei Municipal n 9.341/2007 Dispe sobre o licenciamento ambiental de postos revendedores, postos de abastecimento, instalaes de sistemas retalhistas e postos flutuantes de combustveis e d outras providncias. Reconduo dos membros do COMAM Proposta de criao do Sistema Municipal de reas Protegidas de Belo Horizonte / SMAP-BH Minuta de Termo de Compromisso para Autorizao Temporria, de carter precrio para funcionamento de Hospitais no Municpio de Belo Horizonte (Captulo III, Artigo 10 da Deliberao Normativa N. 42 / 2002 Reunies de discusso 09/05/07 Instrumento decorrente DELIBERAO NORMATIVA N 56, DE 09 DE MAIO DE 2007 DELIBERAO NORMATIVA N 57 DE 5 DE OUTUBRO DE 2007 DELIBERAO NORMATIVA N 58 DE 5 DE OUTUBRO DE 2007 DELIBERAO NORMATIVA N 59 DE 18 DE OUTUBRO DE 2007 DELIBERAO NORMATIVA N 61 DE 20 DE FEVEREIRO DE 2008 PORTARIA N 4.602 DE 04 DE ABRIL DE 2007 -------Data de publicao 25/05/07

05/10/07

06/10/07

05/10/07 26/09/07 10/10/07 18/10/07 19/12/07 14/03/07

18/10/07

19/10/07

28/02/08 07/04/07 -------

14/03/07

14/11/07

Minuta de Termo de Compromisso

____

Fonte: Quadro elaborado pela autora a partir de dados fornecidos pela Gerncia Executiva do COMAM

62

QUADRO 3 Empreendimentos que passaram por audincia pblica e foram analisados pelo comam em 2007
N ordem
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Processo
01-057078/05-83 01-060095/05-70 01-113738/07-00 01-153198/04-27 01-066488/07-78 01-042186/04-61 01-005238/00-30 01-072415/05-17 01-091742/03-89

Interessado
Alicerce Empreendimentos Ltda. Amrica Futebol Clube/ Falgo Empreendimentos e Participaes S/A EPO Empreendimentos Participaes e Obras Ltda. Indstrias Luna S/A Jorlan Participaes Societrias Ltda. Maio Empreendimentos e Construes Ltda. Superintendncia de Desenvolvimento da Capital / SUDECAP Superintendncia de Desenvolvimento da Capital / SUDECAP Superintendncia de Desenvolvimento da Capital / SUDECAP

Empreendimento
Parcelamento vinculado do solo / Loteamento predominantemente residencial Empreendimento de uso no residencial com rea edificada superior a 6.000m, "Alameda Shopping e Planeta Amrica" Edificao de uso no residencial com rea superior a 6.000m, "Portal Sul" Edificao de uso no residencial com rea superior a 6.000m, Ptio Savassi Modificao de empreendimento de impacto, abragendo tanto a parte existente como a futura, Concessionria de veculos e torre comercial Edificao uso no residencial rea total construda superior 6.000m, Centro de Convenincia e Lazer Buritis" Complexo virio da Av. Dom Pedro II e Reassentamento da Vila So Jos / Projeto Pedro II - 2 etapa Implantao de vias de trfego com duas ou mais faixas de rolamento, Boulevard do Arrudas Modificao geomtrica de vias de trfego de veculos, Alterao viria da Av. Presidente Antnio Carlos - 2 Trecho

Audincia pblica
25/8/2005 11/7/2005 27/9/2007 21/8/2002 4/1/2001 20/5/2004 15/3/2000 5/7/2005 7/1/2004

Superintendncia de Desenvolvimento da Capital / SUDECAP Superintendncia de Desenvolvimento da 01-111657/07-39 Capital / SUDECAP WRV Empreendimentos e Participaes 01-023617/02-92 Ltda. 01-068120/07-71

Programa DRENURBS, Tratamento de fundo de vale, infraestrutura e reservatrios de deteno dos crregos Jatob e Olaria Programa DRENURBS, Tratamento de fundo de vale, Complexo Vrzea da Palma / Vila do ndio Edificao de uso no residencial com rea superior a 6.000m, Edifcio Rio Doce

11/3/2003 11/3/2003 24/5/2002

Fonte: Quadro elaborado pela autora a partir de dados fornecidos pela Gerncia Executiva do COMAM 63