EL PRESIDENCIALISMO RENOVADO

Institucin y Cambio Poltico en Amrica Latina

Dieter Nohlen Mario Fernndez

Presidencialismo versus parlamentarismo: Dos enfoques contrapuestos (*)

Dieter Nohlen En marzo de 1987, en el Fortn de Santa Rosa, Uruguay, abramos el debate sobre reforma poltica y consolidacin democrtica en Amrica Latina en el marco de un seminario internacional que reuni a cuentistas sociales europeos y latinoamericanos. Entonces hace ya una dcada, nos interesaba comprobar si la institucionalidad poltica en Amrica Latina haba tenido alguna relacin con los derrumbes de la democracia y si su reforma podra contribuir a mejorar la viabilidad y la consolidacin de la democracia en la regin. La presencia de los participantes europeos en el debate1 se justifico principalmente por la experiencia europea durante la posguerra que supero la historia de fracasos de las formas parlamentarias de gobierno imperantes en el primer tercio del siglo mediante adaptaciones del mismo sistema bsico a parmetros de mejor funcionamiento y mayor estabilidad. Tomando tales estmulos tericos e histricos considerando los debates sobre reformas del sistema presidencial en algunos pases de Amrica del Sur, especialmente Chile y Argentina, en el seminario se lanzo tambin la idea de introducir el parlamentarismo en uno u otro pas. Los resultados de este encuentro fueron publicados un ao mas tarde en un libro complicado por Dieter Nohlen y Aldo Solari en 1988 (Nohlen/Solari, 1988). En el mismo ao 1987. Juan publicaba la primera versin de su muy difundido e influyente articulo: Presidential and Parlamentary Government. Does it Make a Difference2, en el que junto con subrayar la diferencia entre ambas formas de gobierno, especialmente respecto a su afectos, destacadas el rol negativo del presidencialismo en Amrica Latina como causante del derrumbe de las democracias, como elemento que impide o dificulta la transicin a la democracia y como estructura que hace problemtica la consolidacin de la democracia. Consecuentemente, Juan Linz se pronuncia de manera decidida a favor de la introduccin del parlamentarismo de Amrica Latina, fomentando vigorosamente este proyecto tanto a nivel acadmico como en la esfera del consulting poltico. La aparicin del tema institucional en el debate politolgico sobre la transicin y consolidacin democrtica en Amrica Latina origino el perfilamiento paulatino de una dualidad de enfoques sobre sus aspectos conceptuales y metodolgicos, as como respecto de las consecuencias que los esfuerzos tericos tendran en el desarrollo poltico de la regin. Estas lneas de estudio sobre los regimenes polticos encontraran su expresin mas elocuentes en dos compilaciones publicadas en 1991 y 1994. Por un lado, en Presidencialismo versus parlamentario complicado por Dieter
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Agradezco mucho el apoyo de Martn Lauga en la preparacin de la versin castellana de este ensayo. El texto correspondiente a la conferencia pronunciaba al acabo del VII Curso interamericano de Elecciones del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH/CAPEL) en el saln de Ex-Presidente de la Asamblea Legislativa de Costa Rica, el da 29 de noviembre de 1995 1 Desde Espaa el politlogo (y poltico) Rafael Arias Salgado y el constitucionalista Jos Juan Gonzles Encinar, desde Alemania el historiador Derlef Junker, el constitucionalista Christoph Muller y el politlogo Dieter Nohlen. 2 Versin en castellano publicaba en: Consejo para la Consolidacin de la Democracia, 1988.

Nohlen y Mario Fernndez (vase tambin Nohlen, 1991), se sealaron ntidamente las diferencias metodolgicas e histricas que diferenciaban los enfoques sobre los sistemas de gobierno en Amrica Latina y se analizaron con gran detalle las posibilidades de reforma del presidencialismo en Amrica Latina, haciendo hincapi en las formas variadas de este tipo de sistema poltico que habra considerado para emprender tales proyectos de reforma en cada caso nacional. Ahondando en este punto, en el estudio se propona poner nfasis en la idea de adaptar mas que reformar los sistemas presidenciales en al sentido de alcanzar mejores patrones de funcionamiento. Por otra parte, en el libro se destacaban comportamientos de los actores polticos como variable de importancia respecto al rooting de las instituciones; se llamaba la atencin cobre los cambios reales en cuanto a lo actitudinal, especialmente en los procesos de formacin de coaliciones de gobierno o especies de este tipo de gobiernos por mayora multicolor en Chile, Bolivia y Uruguay; y se afirmaba que, incluso cuando ni siquiera en un solo pas se producan reformas constitucionales en cuanto al tipo del sistema poltico vigente, el mero debate institucional podra tener efecto de mejorar la comprensin de lo institucional como restriccin y recurso por parte de los actores polticos y as contribuir al objetivo principal: la consolidacin de la democracia (vase as mismo Nohlen/De Riz, 1991). En 1994 se publico el estudio de Juan Linz y los investigadores que participaron en dos seminarios internacionales sobre el tema en 1989 y 1990 en Washington y Santiago de Chile. En esta obra, el enfoque y objetivo del pensamiento parlamentarista de Linz se vio ratificado y aun ms acentuado por el titulo mismo de la obra colectiva por Juan Linz y Arturo Valenzuela: the Failure of Presidential Democracy, sin perjuicio de que varias contribuciones de libro no comprueban no conforman esta visin deterministas y universalista del presidencialismo. En su extensa introduccin al libro que constituye la versin definitiva de su articulo de 1987 Juan Linz amplio sus argumentos contrarios al presidencialismo, a pesar de los inequvocos signos de la realidad poltico de la regin. La alusin que el autor hace la critica que recibo no considera sus argumentos ni las propuestas de reforma poltica. El trabajo de Linz tampoco da cuenta del significado de los intentos de reforma institucionales que tuvieron lugar en Amrica Latina en esta dcada. Mientras que las iniciativas de reforma constitucional respecto a la forma de gobierno generalmente se frustraron, se observa un compartimiento de la clase poltica en buena parte ms pragmtico y conforme con criterios de mejor funcionamiento del sistema presidencial. El pronostico nuevo derrumbe de la democracia en Amrica Latina nose produjo, observndose, por el contrario, una permanencia de la democracia en Amrica Latina nunca antes vista en si historia, y con ello una relativizacin de la supuesta relacin casual entre sistema de gobierno y desenlace feliz o fatal de la democracia. Lo que la realidad de la regin presenta es, en suma , una cierra flexibilidad y capacidad de adaptacin del sistema presidencial, en medio de inmensos desafos econmicos, sociales y polticos que estn relacionados con el agotamiento de la estrategia de desarrollo cerrada, sustitutiva y estatista y con la implementacin de la estrategia neoliberal de apertura, privatizacin y desregulaciones. En este dificilsimo contexto socioeconmico y de reesturturacion de la relacin Estado/sociedad no solo no se produjo el derrumbes de la democracia por los dficit del presidencialismo, sino que mas

bien se manifiesta a nivel poltico-institucional lo que debera ser un fundamento emperico central del pensamiento institucional para Amrica Latina: la reafirmacin de la democracia presidencial. Vale aadir que esta observacin emperica acerca de la permanencia y, en ciertos casos, estabilidad de la democracia no implica emitir ningn juicio sobre el desarrollo de la democracia y su permanencia y consolidacin en el futuro, asociado a variables externas a la forma del sistema poltico. Mientras que la polmica se expandi a mas pases de Amrica Latina a travs de la reedicin de los dos articulo introductorias de Linz y Nohlen a las compilaciones ya mencionadas en 1994 y 1991 (vase Linz/Nohlen et al., 1993; Comisin Andina de Jurista, 1993), con el correr del tiempo un numero cada vez mayor de cuentistas sociales y constitucionalistas se incorporo al debate, manifestndose matices y posicionamientos nuevos respecto a la disyuntiva entre presidencialismo y parlamentarismo. Segn Bernard Thibaut (1996), cabe distinguir, en trminos sistemticos, entre: 1. La comparacin entre ambos sistemas dentro de una enfoque de puro razonamiento terico o idealtpico: tal es por ejemplo la postura de Juan J. Linz principalmente y, en medida parecida, de Arend Lipjhart. Los estudios cuantitativos que comparan por lo general con un enfoque temporalmente muy reducido la performance de las democracias presidenciales y parlamentarias (Riggs, 1993; Stepan/Skach, 1993; Hadenius, 1994; entre otros.) Los estudios que abandonan el contraste entre los tipos bsicos y se vuelcan al anlisis de la variantes dentro del presidencialismo de acuerdo con un enfoque puramente institucional, diferenciando, por ejemplo, entre sistemas mas presidentes fuertes y sistemas con presidentes dbiles en relacin con la formacin y el mantenimiento de su gabinete o en relacin con el proceso legislativo. Aqu tambin hay una tendencia o concebir los supuestos metiros de distintos modelos o subtipos del presidencialismo en cuanto a la estabilidad democrtica en trminos cuantitativos, sin considerar el contexto histrico (Shugart/Carey, 1992) El enfoque que seguimos nosotros de estudiar los sistemas de gobierno en estrecha vinculacin con el contexto social y poltico. estructural en el cual tienes que operar concretamente, es decir, un enfoque muy escptico en relacin a los rendimientos posibles de un anlisis puramente terico y/o cuantitativo. Este enfoque implica no rechazar por principios o a priori ni el parlamentarismo ni el presidencialismo, sino evaluar los problemas de funcionamiento de un cierto sistema de gobierno, percibido como un conjunto de elementos institucionales y polticos-estructurales.

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El gobierno comparado: evidencias tericas y empricas

Existen diferencias estructurales entre el sistema presidencial y el parlamentario. Este hecho es tan obvio que slo repetirlo no debera ni despertar mayor inters ni favorecer la polmica. El caso empieza a llamar la atencin cuando las diferencias que se establecen a nivel terico-sistemtico se convierten en factores causantes del desarrollo poltico a nivel histrico-emprico, es decir, cuando se pasa del mundo abstracto de las lgicas simples al mundo emprico de las circunstancias y variables complejas. El mundo abstracto es el reino de las teoras universalistas; el mundo histrico el de las teoras de menor alcance, de las explicaciones contextales o contingentes. La fuerza sugestiva del pensamiento institucional de Juan Linz radica en el supuesto de que sera posible pasar sin ms del anlisis sistemtico propio del gobierno comparado al anlisis causal del desarrollo poltico. Se trata pues de la mezcla de dos lgicas distintas, algo que difcilmente puede ser percibido por quienes descuidan cuestiones metodolgicas o slo recientemente se incorporan al debate. Como bien sabemos, Juan Linz es un excelente conocedor de la historia de numerosos pases, por lo que le resulta fcil fundamentar su argumentacin contra-presidencialismo y pro-parlamentarismo con exhaustivo material histrico proveniente de los ms diversos pases. No obstante, pese a la abundancia de ejemplos histricos, la lgica de su investigacin no es histrica sino abstracta o pura; es la lgica de la coherencia. En palabras de Giovanni Sartori. Su discurso "busca relaciones universales, relaciones que permanecen invariables, cualesquiera sean los casos especficos a los cuales que se puedan referir (...) Maneja relaciones temporales, sucesiones que no son cronolgicas sino ideales" (Sartori, 1992, pp.147, 149). En funcin de la lgica no contradictoria, la historia, la empiria, juega un papel slo auxiliar: los ejemplos especficos le sirven para juntar evidencia histrica que acompae el desarrollo argumentativo. Este tratamiento de la historia, sin embargo, no es apropiado para comprobar las hiptesis dado, primero, que se dejan fuera de atencin los casos histricos que no se adecuan a las relaciones sistemticas que se establecen o en otros trminos no se utiliza el mtodo comparativo como instancia de control; y, segundo, que los ejemplos ilustrativos tomados en cuenta son tratados bajo el supuesto del ceteris paribus, mientras que para bien comprender la historia y las relaciones que estamos estudiando hay que presumir un ceteris non paribus. La lgica de la razn se contrapone a la lgica de lo razonable. Siguiendo a Sartori (1992, p. 151) podemos concluir que "las relaciones universales y atemprales formuladas para una lgica pura, no valen para una lgica emprica (...) si no estn debidamente ponderadas". As, parece extremadamente discutible el supuesto de que la lgica que establece la diferencia entre presidencialismo y parlamentarismo y la validez de la opcin parlamentarista sea capaz de resolver el problema planteado de la opcin ms adecuada entre las formas de gobierno, problema que requiere un conocimiento emprico, o sea, histrico ms integral, una comprensin de todo el contexto especfico y especialmente de las relaciones vinculadas con el fenmeno o la relacin que estamos estudiando. Causalidad y pronstico

La importancia de estas consideraciones metodolgicas se evidencia en el examen de una de las tesis centrales del pensamiento parlamentarista. Se trata de la tesis lanzada por Arturo Valenzuela segn la cual la democracia en Chile habra sobrevivido si en esa poca el pas andino hubiera contado con un sistema parlamentario (vase Valenzuela, 1978; 1994). Fue el presidencialismo el causante del derrumbe de la democracia chilena? Siguiendo esta lgica hipottica, la historia de Chile nos conduce a pensar de inmediato en otros supuestos de tipo counterfactual, como por ejemplo: - si hubiera existido el ballotage, Salvador Allende no habra sido elegido en 1970, y as la democracia chilena no habra llegado a su punto muerto (vase en este sentido, Taagepera/Shugart, 1989, p. 1); - si hubiera existido el mecanismo de la reeleccin, Eduardo Fre Montalva habra triunfado en los comicios; - si la Democracia Cristiana hubiera presentado otro candidato en lugar del izquierdista Radomiro Tomic, por ejemplo Bernardo Leighton, Alessandri, el apoderado de la derecha, no se habra presentado como candidato y ]j Democracia Cristiana habra podido continuar su mandato; - si el partido de centro, la Democracia Cristiana, hubiera seguido la prctica del tradicional partido de centro en Chile, el Partido Radical, esto es, la prctica de acuerdos y alianzas, no habra, perdido las elecciones de 1970 (vase Scully, 1992); - si los partidos marxistas no hubieran negado la sal y el agua al gobierno de Eduardo Fre Montalva con su programa de nacionalizaciones y de reformas estructurales (abolicin del latifundio), se habra formado una gran alianza de los partidos modernizante para cambiar el pas. En todos estos casos supuestos entre otros la democracia chilena habra podido sobrevivir. Esto relativiza rotundamente la capacidad explicativa del derrumbe de la democracia que se le atribuye al presidencialismo por pensar que el parlamentarismo hubiera llevado a otro historical outcome. Existen, en realidad, un sinnmero de posibles factores causantes o momentos circunstanciales que de haber sido otro el momento, o de haber tenido otro comportamiento, habran podido influir en el desarrollo de la democracia en Chile. Como ocurre con otros casos anlogos, cabe recordar que en el caso del derrumbe de la democracia de Weimar, un historiador alemn que revis la literatura al respecto menciona en total ms de 60 factores causantes (vase Junker, 1988). As, la tesis de Valenzuela se reduce a una hiptesis muy discutible, ms an si se considera que los supuestos avanzados por m eran, en su poca, temas que se discutan en Chile, por ejemplo: Tomic intent formar con los partidos marxistas una gran alianza de izquierda detrs de su candidatura, pero fracas; sectores de la Democracia Cristiana propusieron reemplazar a Tomic por Leighton, pero no tenan xito; se inici una maniobra contra la eleccin de Allende por el Congreso que habra resultado en nuevas elecciones con la candidatura de Fre, maniobra que tampoco result (vase Nohlen, 1973; Huneeus, 1981; Tagle, 1992). Sin embargo, en la poca de la poltica a la cual nos referimos, la alternativa parlamentaria no apareca ni como proyecto concreto ni en el debate general. Por el contrario, la reforma constitucional de 1969 fortaleci el rol del presidente en el sistema poltico, dotndolo con el plebiscito como arma para superar un posible conflicto con el

parlamento. As, el planteamiento de Arturo Valenzuela no slo representa uno de los muchos supuestos imaginables, sino que es quizs el menos plausible desde un punto de vista histrico dado que, como ya seal, no estuvo en ningn momento presente en as alternativas discutidas en ese entonces. Por otra parte, hay que tomar en cuenta la magnitud de consenso poltico que hubiera requerido la introduccin del parlamentarismo en Chile como en cualquier otro pas con grandes tradiciones presidencialistas. Vale considerar tambin que los cambios institucionales no son neutros polticamente, y que las fuerzas polticas, ms an en tiempos de alta conflictividad poltica, los evalan de acuerdo con criterios de poder. Ahora bien: el supuesto de poder alcanzar un acuerdo de tal orden sobre la reforma institucional equivale a desvalorizar el propio proyecto parlamentarista, dado que con este mismo consenso se hubiera resuelto fcilmente el conflicto entre presidente y mayora parlamentaria en el esquema presidencialista, origen segn el anlisis de Arturo Valenzuela y Juan Linz del derrumbe de la democracia chilena. Este dbil supuesto de tipo "contrafactual" se convierte en el pensamiento de Juan Linz en the classic instance en lo que se refiere a "cmo el presidencialismo ha facilitado y agravado la crisis de la democracia" (Diamond/Linz, 1989, p. 24); es decir, es tomado como fundamento para plantear una afirmacin universalmente vlida, como base terica para el pronstico. Este pronstico consiste en el anuncio del probable fracaso de las democracias presidenciales en Amrica Latina, as debe entenderse el ttulo de su obra colectiva: The Failure of Presidential Democracy. Pero cabe puntualizar que un pronstico en las ciencias sociales es vlido slo en la medida en que la teora en la cual se base sea empricamente sustentable. Es interesante observar que algunas contribuciones en el libro compilado por Juan Linz y Arturo Valenzuela llegan a cuestionar la afirmacin sugerente del ttulo de la obra. En primer lugar, porque no se le atribuye al sistema de gobierno una relevancia central respecto a la cuestin de la gobernabilidad, pareciendo difcil to point to presidentialism as the insurmountable obstacle (de acuerdo a Jonathan Hartlyn en su trabajo sobre Colombia, p. 320). En segundo lugar, porque en Amrica Latina existe una fuerte tradicin de forma de gobierno presidencialista que se relaciona estrechamente con la cultura poltica de los pases respectivos (como argumenta Cynthia McClintock en su trabajo sobre Per, 1989 p. 389) Adems, porque surgiran dificultades considerables al tratar de manejar exitosamente el parlamentarismo, pudiendo aparecer nuevos problemas y agudizarse otros ya existentes (segn Catherine M. Conaghan en su contribucin sobre Ecuador, 1988, p. 351). McClintock intuye, entreoirs cosas, que el parlamentarismo would increase spoils-oriented activities among lite (p. 389). Por ltimo, porque se teme que podra minarse la legitimidad del sistema poltico. En las democracias an no consolidadas, este temor se ilustra en la disposicin de grupos estratgicos, especialmente los militares, a aceptar ms bien la autoridad de un presidente que la de un Jefe de Gobierno dependiente del parlamento. En las contribuciones dedicadas a los pases particulares se arroja luz sobre el contexto en el cual tiene que discutirse la cuestin institucional. La evidencia latinoamericana se torna as ambivalente. De este modo, al igual que todo en la vida exhibe ventajas y desventajas, hay argumentos en contra del presidencialismo y otros a favor. En ningn caso histrico la alternativa del

parlamentarismo es tan convincente como aparece en la argumentacin terica. Pruebas en este sentido brindan los escasos resultados de introducir reformas en direccin parlamentaria hasta el presente. Del cuestionamiento coyuntural del presidencialismo en la ciencia poltica no ha surgido hasta ahora ninguna reforma estructural de tipo parlamentaria en Amrica Latina, quedando por ver si para bien o para mal de la consolidacin democrtica. Esquemas rgidos y contextos histricos Como sabemos, una caracterstica de la vertiente parlamentarista del pensamiento institucional es la de percibir las alternativas en el gobierno comparado en trminos esquemticos, reduciendo a un mnimo la gran variedad histrica de las instituciones polticas. En la misma alternativa presidencialismo versus parlamentarismo, el supuesto dualismo es cuestionable, como lo seala Giovanni Sartori mediante su tesis nether-nor en su contribucin al libro de Linz y Valenzuela (Sartori, 1994a, pp. 106-118), es decir ni presidencialismo ni parlamentarismo, sino una forma de semipresidencialismo. Ms cuestionables an resultan las relaciones esquemticas como por ejemplo entre formas de gobierno y sistemas electorales o entre formas de gobierno y sistemas de partidos polticos. Arend Lijphart elabor una matriz de cuatro entradas, combinando presidencialismo y parlamentarismo, por un lado, y representacin por mayora y representacin proporcional, por el otro, llegando al siguiente ranking normativo (Lijphart, 1992, pp. 932-942): 1. parlamentarismo con representacin proporcional; 2. parlamentarismo con representacin por mayora; 3. presidencialismo con representacin por mayora; 4. presidencialismo con representacin proporcional. Qu desilusin para Amrica Latina! Ocupa el ltimo puesto. Pero, francamente, este esquema con su carga normativa no es muy sabio, entendiendo que sabidura tiene algo que ver con la experiencia, con la empiria, en la conceptualizacin de Max Weber, con la historia. Se puede objetar, primero, que el orden de preferencia de los sistemas polticos depende de factores contingentes; segundo, que lo mismo es vlido para los sistemas electorales; tercero, que la combinacin de formas de gobierno con sistemas electorales potencia la incertidumbre respecto a la conveniencia de la mezcla no slo a nivel de la asesora poltica como universal political advice, sino tambin a nivel puramente terico. No veo posibilidad ninguna de establecer un orden que pone el parlamentarismo con representacin proporcional por encima del parlamentarismo con representacin mayoritaria. Por lo dems, las categoras utilizadas son demasiado amplas para permitir conclusiones normativas precisas. La bondad y la validez de la combinacin, su xito en el caso histrico concreto, depende mucho del subtipo, o mejor dicho, de la adaptacin del tipo bsico a circunstancias contingentes y necesidades funcionales como, p. ej., la estructura de la sociedad, patrones de comportamiento poltico, el formato y la dinmica del sistema de partidos polticos, etc. Arend Lijphart, una de las grandes figuras en la ciencia poltica, ltimamente con contribuciones de primer orden en el mbito de los sistemas

electorales (Lijphart, 1994), problematiza tambin la regla de toma de decisiones propia del sistema presidencial, la regla mayoritaria que, como es sabido, es la nica aplicable cuando se trata de elegir no un rgano colegiado, sino un rgano unipersonal (Lijphart, 1994a, pp, 91-105). Es obvio, entonces, en comparacin con el parlamentarismo, la mayor cercana del presidencialismo a la forma de toma de decisiones por mayora; pero a partir de ello sacar la conclusin de que la democracia mayoritaria sera menos viable, incluso menos democrtica, parece muy aventurado. Vale recordar que el ejemplo clsico de un sistema parlamentario, el caso britnico, ha sido justificado en la teora del gobierno representativo como majority rule y sigue an hoy funcionando as. Recordemos as mismo la famosa afirmacin del gran terico del sistema parlamentario, el ingls Walter Bagehot quien, dicho sea de paso, brilla por su ausencia en el discurso de la vertiente parlamentarista de tipo democrtico-consensual: "the Principie of Parliament (parliamentary government) is obedience to leaders" (Bagehot, 1961, p. 125). Compartimos, en trminos generales, la conviccin de que en Amrica Latina, en funcin de una mayor gobernabilidad, vale promover formas y comportamientos de concertacin, de compromiso, la conviccin de que conviene reducir los abismos ideolgicos y evitar las lgicas del todo o nada o del avanzar sin transar. Sin embargo, me opongo a minusvalorar o incluso a desprestigiar la forma de tomar decisiones por mayora, o el gobierno por mayora unicolor. Otros investigadores analizan la relacin entre las formas de gobierno y la estructura del sistema de partidos. Se trata de una relacin sumamente importante, dado que efectivamente el funcionamiento del sistema poltico, incluso su clasificacin en el universo de las formas de gobierno, puede depender del formato del sistema de partidos polticos y de la interaccin de sus integrantes. Sin embargo, esquematizar la relacin en trminos de que el bipartidismo constituira un sistema ms idneo para el presidencialismo o para la consolidacin de la democracia, como se afirma basados en una comparacin de cuatro casos latinoamericanos (Chile, Uruguay, Costa Rica y Venezuela) es bastante arriesgado. No se toman en cuenta las dems variables que intervienen, ni tampoco se estudian las relaciones de causalidad recprocas. En suma: la descontextualizacin es el fundamento metodolgico de tales afirmaciones, pero al mismo tiempo tambin de sus equivocaciones. Esto es especialmente cierto respecto al presidencialismo latinoamericano, el cual aparece muy esquematizado como alternativa a superar en la confrontacin con el parlamentarismo, tambin tratado como si en la realidad existiera un solo tipo de parlamentarismo. Permtanme no entrar en este tema, pero s apuntar que la estabilidad poltica en Europa occidental despus de la Segunda Guerra Mundial, posterior a las respectivas democratizaciones de sus sistemas polticos, tiene algo que ver con la adaptacin del parlamentarismo a las circunstancias de cada caso nacional, crendose as diferentes variantes del sistema parlamentario. En Amrica Latina, el presidencialismo vara enormemente tanto en las Constituciones como en las prcticas polticas. Desde el punto de vista constitucional, cabe distinguir bsicamente entre el presidencialismo reforzado, el presidencialismo puro, el presidencialismo atenuado y el presidencialismo parlamentarizado.

En la prctica, valdra, la pena diferenciar an ms, tomando como criterios las costumbres y los estilos polticos (por ejemplo; en Uruguay, los constitucionalistas locales insisten en que la Constitucin sera parlamentarista; pero nadie se opone a caracterizar la prctica poltica como presidencialista), la mayor o menor jerarquizacin del sistema, la organizacin del Ejecutivo (es decir, la relacin presidente/gabinete siempre que ste exista: y la relacin presidente/parlamento mediada por el sistema de partidos polticos influida por la distancia ideolgica entre ellos y la composicin poltica del parlamento afectada por el sistema electoral, etc., etc. En suma: ms all de lo caracterstico del presidencialismo, que sirve para distinguirlo del parlamentarismo en trminos categoriales, existen dentro del presidencialismo las ms diversas combinaciones respecto a la relacin de los rganos polticos, el presidente y el parlamento, sus orgenes, funciones, modos de interaccin, etc. Ante esta situacin, y ms an cuando el objetivo es reformar la relacin existente, es imperioso con textual izar el debate. Balance final Como conclusin pueden formularse varias observaciones. La polmica reproducida exhibe un cuadro de marcados antagonismos; - por un lado, la negacin del presidencialismo; por otro lado, una apreciacin histrica del presidencialismo, sus logros, recursos, limitaciones y falencias segn el tiempo y el lugar; - por un lado, el anlisis monocausal y unidireccional basado en la adjudicacin de un valor dominante a la variable institucional; por otro lado, el diagnstico multicausal y de causalidad circular, basado en la conviccin de que existe una interrelacin e interdependencia eje los factores y que la institucionalidad poltica es slo un factor, importante s, pero relativizado a la vez por otros, como por ejemplo la cultura poltica, el desarrollo econmico y social, la historia propia de los diferentes pases, sus experiencias y aprendizajes, la estructura del Estado y dems factores, los cuales son quizs ms importantes que el factor institucional propiamente tal; - por un lado, la recomendacin de dar un salto categorial de un sistema de gobierno al tipo alternativo; por otro, la recomendacin de reformas incremntales, de adaptacin del presidencialismo a los desafos de un mejor funcionamiento y mayor gobernabilidad, sin excluir por eso reformas que van ms all de la modalidad de adaptacin siempre y cuando esto resulte conveniente en el caso concreto en cuestin; - por un lado, la valorizacin de las propuestas de reforma de acuerdo con criterios de medicin de la distancia entre estas propuestas y la receta general de un sistema parlamentario; por otro, la valorizacin de las diferentes propuestas segn parmetros de la teora del gobierno comparado y que consideren seriamente los contextos concretos y elementos especficos del pas en cuestin. Sin embargo, mientras que la polmica es antagnica, las alternativas se diferencian entre s: por un lado, la rigidez; por otro lado, la flexibilidad de una propuesta que aun cuando se pronuncia en favor de adecuaciones de los sistemas polticos dentro del molde presidencialista que los caracteriza, no descarta reformas que pongan en tela de juicio el molde presidencialista y

avancen ms en direccin a un sistema mixto o semi, o hacia procesos de reforma que lleguen finalmente al parlamentarismo. No obstante, hay que estudiar bien los pros y los contras. Cuando la imagen del parlamento es mala, peor que la del presidente de turno; cuando la imagen de los partidos polticos es mala, peor que la del Ejecutivo en ejercicio; cuando la imagen de los polticos es mala, peor que la del personal ejecutivo como sealan muchos sondeos, difcilmente puede imaginarse que el parlamentarismo pueda conducir a una mayor consolidacin de la democracia. La recomendacin no consiste pues, en primer lugar, en un modelo de sistema poltico, sino en el mtodo de debatir, disear y consensuar reformas con viabilidad poltica y que por supuesto no pongan en peligro lo ya logrado, la frgil permanencia de la democracia en Amrica Latina. La propuesta de reforma tiene que respetar tradiciones polticas, culturas polticas y estructuras polticas, caractersticas propias de cada caso nacional. Esta precaucin es imperiosa. La alternativa presidencialismo-parlamentarismo sugiere la existencia y oportunidad de una receta mgica. No es as. El problema es ms complejo, la historia ms rica, la capacidad social-tecnolgica ms restringida, y mucho mayor la responsabilidad de aquellos que propician e instrumentan reformas en el sistema poltico dado que, en definitiva, son las sociedades latinoamericanas mismas las que disfrutarn o padecern las consecuencias de toda reforma o no-reforma poltica.

Transicin versus democratizacin: visiones alternativas sobre el cambio poltico Mario Fernndez B,

El origen de los conceptos Es posible sostener que la preocupacin cientfica por las transformaciones polticas en la periferia del mundo occidental industrializado se ha desarrollado entre dos obras separadas por veinte aos: el artculo de Dankwart Rustow Transitions to Democracy, publicado en 1970, y el libro de Samuel Huntington the Third Wave. Democratizaran in the late Twentieth Century, publicado en 1991. Ms all de los propsitos de confrontar la dimensin normativa de la democracia con sus manifestaciones concretas, de ambos trabajos, y de las crticas tericas y metodolgicas que les han sido formuladas (vase Beyme/Nohlen, en Nohlen, 1995d, p. 768; Nohlen/Thibaut, 1994), salta a la vista que la gran diferencia entre el objeto y el mtodo de ambas obras da cuenta del cambio acaecido en los sistemas polticos en las dos dcadas que los separan. El trabajo de Rustow est destinado a la bsqueda de "las condiciones que hacen la democracia posible y prspera", en tanto que el objeto de la obra de Huntington es "la transicin de una treintena de pases desde sistemas polticos no democrticos a democrticos". En el campo metodolgico, Rustow propuso el "esquema de un posible modelo de transicin a la democracia" mientras que Huntington presenta un "esfuerzo por explicar por qu, cmo y con cules consecuencias inmediatas ha ocurrido esa ola de democratizacin entre 1974 y 1990". El paralelo entre esas dos obras no slo se refiere a su contenido sino a los conceptos usados en ellas. En efecto, las expresiones "transicin" y "democratizacin" en sus respectivos ttulos son muy simblicas de los efectos que pueden causar en la terminologa terica los cambios que experimenta el objeto de la investigacin. Se advierte una relacin directa entre el uso de los vocablos "transicin" y "democratizacin" con el grado de conocimiento emprico de los cambios de los sistemas polticos en el Sur de Europa durante la segunda mitad de los aos setenta, en Amrica Latina durante los ochenta y en el Este de Europa en los noventa. La expresin "transicin" se ha utilizado tanto cuando el cambio poltico era futuro y deseable (como en el trabajo de Rustow, 1970) como cuando se estima que hay inseguridad o incertidumbre sobre su materializacin y cuando la referencia est puesta ms en el punto de partida (no-democracia) que en el de llegada (la democracia). As se explica que el trabajo ms representativo de este enfoque lleve por nombre Transitions from Authoritarian Rule aun cuando fue publicado en 1986, cuan do e] proceso poli tico en Europa del Sur y Amrica Latina ya es taba muy avanzado (vase O'Donnell/Schmitter/Whitehead, 1986).

A diferencia de lo anterior, el concepto de "democratizacin" ha sido usado preferentemente en trabajos empricos basados en la evolucin concreta de los procesos referidos ms al puni de llegada (a la democracia) que al de partida (la no democracia). Un ejemplo de esta lnea la ofrece el trabajo de Dieter Nohlen publicado en 1982 (cf. pp. 66-86), en el cual, en una fase todava temprana de la democratizacin en Amrica Latina, se propuso una tipologa de factores que intervienen en ese camino a la democracia. Autoritarismo y democracia: referencias y rigideces El enfoque transicional se ha centrado en su inters por definir el autoritarismo y explicar los desplomes democrticos que les dieron vida, proyectando una suerte de visin escptica o amenazante respecto al futuro democrtico. Ms que preocuparse por las caractersticas de las nacientes democracias y como veremos, de la democracia misma sus exponentes destacan el peso y la vigencia que pueden tener las herencias autoritarias. Por ello, esa posicin proyecta la impresin de que la transicin se eterniza, en la medida en que nunca llega la democracia1. La rigidez para definir los puntos de inicio y de trmino del proceso es una caracterstica del enfoque transicional que se manifiesta tanto al definir el estado desde el cual ese trnsito se ha iniciado como al precisar el concepto de democracia haca el cual transitara el proceso2. Respecto al punto de partida de la transicin es necesaria la referencia al concepto de autoritarismo, cuya tradicin de anlisis se inici con Juan J. Linz (1970; 1975; 1978) y Guillermo O'Donnell (1972) sobre los casos de Espaa bajo Franco y de Argentina bajo Ongana, amplindose luego a una aplicacin ms global a los regmenes militares en Amrica Latina (vase Nohlen, 1987, pp. 64-85). El concepto de autoritarismo de Linz se basa en diferenciarlo de los totalitarismos y las democracias, de acuerdo al tipo de ejercicios del poder estatal y la esfera social, as como la asignacin de roles del pueblo en el proceso poltico3. Sobre esas bases, sostiene textualmente Linz, "los regmenes autoritarios se caracterizan como sistemas que cuentan con un limitado pluralismo, no disponen de una ideologa formulada integralmente y no se remontan, a excepcin de sus fases iniciales, a ninguna extensiva o intensiva movilizacin" (en Nohlen, 1995d, p. 40). De este concepto Linz deriva una tipologa de manifestaciones autoritarias, admitiendo que se trata de "tipos ideales" en el sentido weberiano, los que corresponden raramente con los regmenes realmente existentes, ya que stos son siempre producto de tendencias contradictorias4. La amplitud y el carcter ideal de este concepto de autoritarismo han influido en la concepcin dominante de la transicin, entendida como un proceso siempre inacabado. La combinacin entre un concepto amplio de
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Esta tendencia se advierte en adjetivaciones que se han atribuido a las transiciones y las democracias pos autoritarias en Amrica Latina: "democracias inciertas" (O'Donnell/Schmitter, 1986). "democracias delegativas" (O'Donnell, 1992), "transicin incompleta" (Carretn, 1991). Vase la nota 11 de este trabajo 2 Como afirma Carlos Huneeus (1994, p. 3), "no hay en la literatura politolgica afirmaciones muy precisas de cuando comienza y cuando termina la transicin. 3 La evolucin del concepto de Linz se observa comparando sus definiciones de 1975 con la formulada veinte aos despus en su artculo "Regmenes autoritarios" (en Nohlen, 1995d: pp. 40-43). 4 Los tipos ideales de regmenes autoritarios propuestos por Linz (en Nohlen, 1995d, pp. 41 -42) son: Burocrticomilitar; Corporativismo autoritario; Rgimen autoritario movilizador en sociedades pos-democrticas; Rgimen movilizador poscolonial; "Democracias" racistas o tnicas; Regmenes de totalitarismo o pretotalitarismo incompleto; Rgimen autoritario postotalitario.

autoritarismo y uno restingido de democracia que examinaremos en el punto siguiente ha trado consigo una supremaca de la idea de la transicin sobre la de la democratizacin. Las diferencias sobre el cambio poltico, que ya hemos sealado, entre transicin y democratizacin, tambin se manifiestan en el concepto de autoritarismo. Por una parte, es interesante destacar que Linz utiliza la denominacin de "rgimen" autoritario, en tanto que Nohlen usa la expresin "sistema" autoritario (1987, p. 64). Por otra parte, Nohlen propone un conjunto distinto de criterios para caracterizar los autoritarismos, sobre las cuales formular tipos "reales", que en Amrica Latina se manifestarn en los "nuevos" regmenes militares5. La complejidad intrnseca del vocablo "democracia" es el factor que evidencia los problemas operativos de la visin transicional. Ms all del dilatado afn definitorio de "democracia". Un atributo suyo es indicutible; su carcter esencialmente perfectible. As concluye Robert Dahl su segunda gran obra sobre la democracia: " We can he confident that in the future as in the past the exacting requerimentt of the demcratas process explored here will not be completely solved" (1989, p. 340)6. Para superar esta naturaleza infinita" de la democracia, equivalente a un punto de referencia que se aleja en la medida que se va avanzando en cumplir con sus requisitos, los cultores del enfoque transicional han intentado de limitar sus contornos para los pases en desarrollo. En Democracy in Deveioping Countries. Latn America, Larry Diamond, Juan J. Linz y Seymout M. Lipset definen la democracia como circunscrita a lo poltico: "... denotes a system ofgovernment that meets three essentiat conditions: meaningful and extensive competiran among individuis and organized groups (specially political parties)for all effective positions of govermental power, at regular internis and excluding the use of forc; a highly inclusive level of political participation in the selection of leuden and politics, through regular and free eiecom, such hatno major (adult) social group is excluded; anda level of civil and political liberties freedom ofexprfsion, freedom of press, freedom to form and join organizations-sufficient to ensure the integry of political competition and participation" (1989, p. XVI), agregndose ms adelante, al reconocer los problemas conceptuales del problema: "The boundary between democratic and non democratic issometimesa blurred and imperfectone, and beyond it lies a much broader range ofvariation in political systems" (1989, p. XVII). Como se observa, este intento de precisar los requisitos mnimos de la democracia no slo dificulta el objetivo de situar el punto de trmino de una transicin desde regmenes no democrticos, sino que no resiste una confrontacin desprejuiciada con realidades histricamente empricas en pases industrializados occidentales. En efecto, siguiendo los requisitos sealados, podra ponerse en duda la integridad democrtica de Estados Unidos hasta los aos sesenta, cuando las libertades civiles se encontraban,
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Los criterios clasificatorios propuestos por Nohlen (1987, pp. 66-72) son: Bases sociales y polticas; Modelo de legitimacin; Estructura del poder poltico; Relaciones entre los detentadores del poder y los ciudadanos; Ubicacin histrica; Orientaciones de las polticas. Respecto de los regmenes militares en Amrica Latina, Nohlen propone cuatro dimensiones de anlisis: Anlisis de las causas de la toma del poder por los militares; El contexto histricopoltico de la emergencia del rgimen militar; Meras polticas e insercin social; Institucionalizacin. 6 En una reciente publicacin, Roben Dahl agrega que: "A country is classfied as politically 'democratic' if certain basic palitical instutions exist in that countty" (1996. p. 176).

legal y realmente limitadas para una importante porcin de su poblacin. Lo mismo podra aplicarse a la escasa posibilidad de seleccin de lderes por parte de la poblacin de la zona oriental de Alemania para las primeras elecciones despus de la reunificacin. Siguiendo esa lgica transicional, deberamos, en consecuencia, hablar de "transicin a la democracia" en Estados Unidos en los aos sesenta y en Alemania en los noventa, sin perjuicio de agregarlos otros casos del mundo desarrollado que pudieran ser afectados por las consecuencias de este enfoque7, La visin de la democratizacin, por su parte, enfoca el proceso desde la ptica opuesta. Es la meta democrtica la que marca la transformacin del sistema poltico y su conformacin concreta va produciendo la desaparicin de los rezagos autoritarios. Esa visin se dirige "hacia la democracia" ms que "desde el autoritarismo". La "democratizacin", por lo canto, encierra una visin ms global y ms constructiva del cambio poltico. Dos conceptos alternativos de transicin De lo expuesto en esta parte del trabajo, se concluye que la expresin genrica de "transicin", ajustada a su raz etimolgica8, se ha legitimado para describir el cambio poltico desde sistemas autocrticos a sistemas democrticos, ocurrido en diversas latitudes en las ltimas dcadas 9. Sin embargo, contrasta con las realidades que he descrito; para los efectos analticos, "transicin" presenta dos significados y, por ende, dos conceptos muy diferentes. La transicin entendida como el paso o el proceso desde el autoritarismo hacia la democracia En este concepto se sustentad llamado "enfoque transicional" o las "teoras de la transicin", que ha dominado el estudio del cambio de rgimen poltico en Amrica Latina y en Chile. Este concepto de transicin se define por las siguientes caractersticas y requisitos: - Predomina la importancia que se atribuyen a la persistencia de los rasgos y rezagos autoritarios despus que formalmente ha concluido la vigencia de se rgimen, por sobre las caractersticas de la construccin democrtica. Esta presencia autoritaria mantendra pendiente la consumacin de la transicin, as como la amenaza de la inversin, autoritaria10.
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Estos ejemplos extremos muestran que el enfoque transicional es heredero de las teoras evolucionistas ("teoras de la modernizacin") en sus dficit para incorporar las especificidades histrico-empricas de los casos, como de las teoras estructuralistas ("teoras de la dependencia") en su excesivo sesgo sociolgico y econmico. Por ello se explica que no se han considerado bien factores claves en el caso chileno, como la cultura y las instituciones polticas. Si el concepto de democracia sirve de referencia para valorar la consumacin de la transicin a las expectativas de su consolidacin o su fracaso, es muy vlida la advertencia de Nohlen y Thibaut (1993, p. 5): "Mientras ms abarca el concepto y mis lejano se encuentra del de Roben Dahl ms crtica legitima puede ejercerse sobre el desarrollo de la democracia en Amrica Latina". Sobre este punto es tambin interesante el anlisis que formula Terry L Karl sobre lo que ella denomina la "bsqueda intil de las condiciones de la democracia" respecto de la situacin de los pases latinoamericanos que enfrentan la transicin. Segn estos enfoques siempre habra un dficit para alcanzar la democracia (Karl, 1991, pp. 38 y ss.). Respecto al caso alemn, es interesante constatar el uso de la expresin "transicin" (vase Beyme, 1990, pp. 170-190). 8 Del latn transitio, transicin se define como "la accin o efecto de pasar de un modo de ser o estar a otro distinto" (Real Academia Espaola, Diccionario de la Lengua Espaola, 1992, p. 1.425). 9 En este sentido, debe entenderse el uso comn de la expresin "transicin" para describir el proceso de cambio poltico en Chile, sin perjuicio de la preferencia que se tenga respecto de cul perodo abarca y cuan profundo o consumado sea considerado el logro democrtico.

La vigencia de tipos ideal es de democracia y de autoritarismo que afectan la perspectiva y la base histrica en las que se ubica el anlisis. El carcter ideal de la democracia hace imposible su consumacin y el tipo ideal de autoritarismo distorsiona el sustento emprico para estudiar los casos. La fijacin de la agenda poltica de la transicin y del contenido de su anlisis, es determinada por los temas pendientes de la transicin y por los dilemas acerca de su existencia o conclusin. La transicin entendida como la transicin dentro de la democracia: democratizacin11 Sus caractersticas seran las siguientes: - Se acepta que el cambio de autoritarismo a democracia, en lo esencial, ha tenido lugar. Esta afirmacin se sustenta en priorizar los rasgos de la naciente democracia sobre los restos del rgimen autoritario, y en la constatacin de que el cambio poltico se ha producido en los temas centrales del sistema poltico: legitimacin democrtica del poder, funcionamiento de las instituciones y del Estado de derecho, respeto de los derechos y de las libertades pblicas e individuales, celebracin de elecciones competitivas con participacin de partidos polticos legalmente investidos12. - Se trabaja con un tipo real de democracia, contextuado en cada realidad y, en consecuencia, perfeccionable13. As mismo, se parte de la base de un tipo real de autoritarismo, segn las modalidades que efectivamente ha presentado el caso bajo estudio. - La agenda y el anlisis poltico son determinados por los temas de la democracia y por los desafos de su consolidacin.

Transicin como democratizacin Un cambio terico

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Esta caracterstica se ve muy bien expresada en el siguiente texto de Manuel A, Carretn (1995, Post Scriptum, p. 259): "La cuestin central, entonces, no es si la transicin termin o no, porque la respuesta depender del concepto particular que cada uno tiene. Lo importante es reconocer que hay tareas propias de la transicin que no han sido resueltas y que hay caractersticas de la transicin que tienen efecto sobre el rgimen pos-autoritario y que afectan a la calidad de la democracia. Y estos problemas no pueden considerarse ni secundarios ni como problemas que no interesan a la poblacin. Porque una democracia incompleta, su baja calidad y la presencia de enclaves autoritarios, afectan a la totalidad de la vida social e impiden que los actores sociales y polticos expresen sus alternativas debilitando la legitimidad de la poltica y la accin colectiva. En otras palabras, se empobrece la vida individual y social de la nacin". 11 Esta definicin de democratizacin puede interpretarse como implcita en la descripcin de Klaus von Beyme y Dieter Nohlen: "La atencin cientfica sobre el cambio de sistema se centra en el ultimo tiempo en una situacin de estudio completamente cambiante, desde que en el sur de Europa, en Amrica Latina y en Europa del Este se ha producido la democratizacin de los sistemas polticos" (en Nohlen, 1995, p. 765). 12 Respecto del caso chileno, esta visin se expresa con precisin cronolgica respecto a los eventos que marcan cada etapa en el artculo sobre Chile de Dieter Nohlen y Detlef Nolte (en Nohlen/Nuscheler, 1992, pp. 290-291): "Al triunfar el NO el 5 de octubre de 1989 con el 54% de los votos se inici en Chile la denominada transicin hacia la democracia, en un difcil proceso de acomodos (de la derecha poltica y de los militares a las exigencias de la apertura poltica, como de la oposicin democrtica a las condiciones de la democratizacin impuesta por el rgimen, con el reconocimiento de la Constitucin de 1980) y negociaciones. Las fases de este proceso fueron: a. Los acuerdos sobre reformas constitucionales, contrados entre la oposicin democrtica, los partidos de derecha poltica y el rgimen, aprobados por referndum del 30 de julio de 1989; b. Las elecciones presidenciales y parlamentarias del 14 de diciembre de 1989. La victoria del candidato de la oposicin democrtica. Patricio Aylwin Azocar con el 51 % de los votos consagr el retorno de Chile a la democracia". 13 Parafraseando a Giovanni Sartori: "Si vamos a definir la democracia de manera 'irreal', no encontraremos nunca 'realidades' democrticas" (Sartori, 1994, p. 3).

Bsicamente, el concepto "democratizador" de la transicin se funda en un cambio terico respecto del enfoque transicional predominante sobre el proceso poltico en Amrica Latina. Esta afirmacin considera la envergadura de la visin que se intenta superar. Es indudable que los principales cultores del enfoque transicional provienen de las ms predominantes escuelas metodolgicas anglosajonas y latinoamericanas sobre el desarrollo poltico. Como lo indica Nancy Bermeo (1990, p. 360) en los trabajos pioneros de Guillermo O'Donnell y Philippe Schmitter se observaba una explcita sustentacin terica estructuralista, as como en las obras sobre "desplome de las democracias", Linz y Stepan tomaron expresa distancia de tal orientacin, haciendo presente su opcin "behaviorista" en torno a las lites. En los trabajos sobre transicin de 1986, O'Donnell y Schmitter (junto con Whitehead) se acercan a la orientacin "behaviorista"14. Este "enfoque de lites" ha sido el sustento terico ms usado en los trabajos sobre transicin en los ltimos aos (vase Nohlen/Thibaut, 1994; Caas Kirby, 1993), conformando un interesante y paradjico retorno a las fuentes ms conservadoras de la politolga norteamericana por parte de los ms liberales de sus cultores con relacin a los pases latinoamericanos. Desde una perspectiva terica ms global, es posible afirmar que el enfoque transicional ha sido una especie de sntesis entre los enfoques que rivalizaron por explicar el desarrollo latinoamericano en los aos sesenta y un acomodo de esa sntesis a los procesos polticos concretos acaecidos en las dcadas posteriores. Este encuentro intelectual tuvo tugar especialmente en el perodo 1975-1985, a travs de la intensa cooperacin acadmica desarrollada entre centros latinoamericanos en el marco de las difciles condiciones de estos ltimos bajo los regmenes autoritarios15. Este contacta produjo un acercamiento de posiciones que, aunque limit fuertemente el margen de debate por la ausencia de divergencias, propici una mayor produccin cientfica. Sin embargo, esta sntesis present los riesgos de una elaboracin terica matizada por aspectos subjetivos o polticos y por consiguiente exceso en las concesiones mutuas en aras de llegar a consensos16. Contrastando con esta mezcla de behaviorismo y estructuralismo y visiones provenientes de tradiciones politolgicas del norte y del sur de Amrica que presenta el enfoque transicional, nuestro concepto democratizador de la transicin se funda en una visin histrica emprica que se materializa en las investigaciones surgidas en Heidelberg y que contaron con la colaboracin de prestigiosos colaboradores latinoamericanos17.
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Ver el contraste presentado por Nancy Bermeo sobre cul es el catalizador del cambio poltico segn O'Donnell en 1972y 1986. Mientras que el cambio hacia el autoritarismo se deba a la "crisis de la dependencia externa", la transicin a la democracia deba explicarse fundamentalmente por "factores domsticos", principalmente por " the behavior of individual decisin maken"(Bermeo, 1990, pp. 361-362). Paradjicamente, O'Donnell vuelve a la explicacin econmica en 1993, aunque parcial, sobre la evolucin pos autoritaria que denomina "democracia delegativa" (Nohlen/Thibaut, 1994, p. 14 15 En el caso chileno, esta cooperacin puede granearse en la orientacin predominante que fue tomando la Fundacin Ford en el apoyo a proyectos de investigacin y el soporte de instituciones norteamericanas (estadounidenses y canadienses) a la FLACSO, en cuya planta acadmica slo se han contado cientficos sociales de origen estructuralista. 16 A este proceso puede aplicarse la descripcin de Andreas Boeckh sobre los vaivenes de las teoras del desarrollo (en Nohlen/Nuscheler, 1992. p. 110): "Los certificados de defuncin han sido extendidos apresuradamente. Actualmente no slo se observa un renacimiento de las teoras de la modernizacin, sino que tambin recuperan significado temas y reflexiones de las teoras de la dependencia".

Especficamente, este trabajo no debe entenderse como la aspiracin de formular nuevas teoras sobre el cambio poltico, sino como una adaptacin metodolgica cuyo sello distintivo especialmente en el campo de los estudios comparados consiste en rechazar las exclusiones o admisiones a priori de las dimensiones normativas, institucionales, estructurales o cuantitativas que pudieran presentarse en una investigacin determinada, decidiendo su consideracin a partir de una seria apreciacin contextual y fctica. Desde otra perspectiva, es posible sostener que el potencial de esta tradicin de que hacer politolgico no se funda en una rigurosidad dogmtica de conceptos, tan caracterstica de las dcadas de los sesenta y setenta y que afect al enfoque transicional, sino en una rigurosidad de principios para el anlisis cientfico. Este atributo de la tradicin politolgica de Heidelberg18 mantiene la vinculacin permanente entre los objetivos tericos y metodolgicos del quehacer cientfico, operando en ambas direcciones como lo describe Klaus von Beyme (1994, p. 477): "El trabajo en problemas metodolgicos es siempre parte de los esfuerzos por abarcar tericamente el objeto en estudio". Bases histrico-empricas Desde una perspectiva estrictamente terica, un componente comn de las escuelas estructurales tas y behavioristas que compitieron por explicar el desarrollo poltico en los aos sesenta y parte de los setenta y que luego confluyeron en el enfoque transicional, ha sido su ahistoricismo. Esta observacin ha estado presente en los anlisis crticos que se han formulado a las teoras de la dependencia y de la modernizacin, tanto en los aos de su mxima divulgacin como en los de su declinacin (vase Mansilla, 1978; Nohlen, 1980; Boeckh, 1992; respecto a la crtica de la interpretacin "cientfica" del desarrollo en Amrica Latina, vase Solari/Franco/Jutkowitz, 1976. p. 192).

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La denominacin "enfoque histrico-emprico" aparece usada por Dieter Nohlen en el prlogo de su obra Sistemas electorales y partidos poltico!(1994, p, 8). Sobre una referencia de este autor al contenido de este enfoque, ver Nohlen (1981, p. 16): "De esta manera se cumplen las exigencias que plantea coda sistemtica slida: el rigor terico y la fundamentacin histrica". La confluencia europeo-latinoamericana sealada se puede ejemplificar en las investigaciones conjuntas realizadas en los aos ochenta sobre diversos tpicos del proceso poltico en ambos continentes entre el Instituto de Ciencia Poltica de la Universidad de Heidelberg y diversos centros de investigacin latinoamericanos. Vase, p, ej.: Nohlen/Solari, 1988; De Riz/Nohlen 1991; Nohlen/Fernndez/Klaveren, 1991; Nohlen/Fernndez, 1991. 18 La lnea conceptual y metodolgica que orienta las investigaciones sobre Amrica Latina que dirige Dieter Nohlen en el Instituto de Ciencia Poltica de la Universidad de Heidelberg desde hace dos dcadas se enmarca en una tradicin de pluralismo epistemolgico y metodolgico, establecida desde la fundacin del Instituto por Cari J. Friedrich y Dolf Sternberger en los aos cincuenta y que actualmente cultivan junto a Dieter Nohlen, los catedrticos Klaus von Beyme y Manfred Schmidt y colaboradores. Dos expresiones de von Beyme resumen esta tradicin: a) "El pluralismo de los mtodos es indispensable. A diferencia del pluralismo de las teoras y de las posiciones metatericas, el pluralismo de los mtodos puede incorporarse en el intento de la formacin de teoras" (Beyme, en Nohlen, 1995d, p. 599); b) "El entretejimiento de la poltica con los mbitos de la economa, del derecho o de la cultura es un asunto demasiado serio como para poder dejarlo a un lado con alusiones puntuales en los prefacios de trabajos empricos" (Beyme, 1994, p. 14). Un rasgo comn a los profesores de Heidelberg ha sido su inclinacin por los estudios comparados, cuya diferencia con el enfoque de la "comparative plitcs", reside en la consideracin de todos los requisitos de una comparacin rigurosa: objeto, contexto, tiempo y espacio (Nohlen, 1994a, pp. 511-512). Tomando slo los actuales profesores, estos trabajos han abarcado la comparacin como teora (Beyme, 1966; 1973; 1988; Nohlen, 1994a), los regmenes polticos (Beyme, 1970; 1973; Nohlen, 1992; Nohlen/Fernndez, 1991), los partidos polticos y los sistemas electorales (Nohlen, 1978; 1986; 1994b; Beyme, 1982 (1a) 1984 (2a); Schmidt, 1985), los grupos de inters y de presin (Beyme, 1970, 1980; Filgueira/Nohlen, 1994). El desarrollo socioeconmico (Beyme, 1975 (1a); 1977 (2a); Nohlen/Nuscheler, 1976, 1982,1992; Nohlen/Fernndez, 1988; Nohlen/Thibaut, 1994). Las polticas sociales (Schmidt, 1988; Nohlen, 1987, 1993; Nohlen/Solari, 1988; De Riz/Nohlen, 1991; Beyme, 1984).

Si aplicamos a este tema, los comentarios sobre macroteora poltica de von Beyme19 podemos sealar que las bases estructuralistas y behavioristas del enfoque transicional no son histricas, sino evolucionistas, cuyo marco comn, en el que se encuentran races tan dismiles como Hegel, Marx, Parsons o Luhmann, consiste en entender los procesos sociales orientados a fines. As pueden encenderse categoras duales como "tradicionalidad" y "modernizacin" o "centro" y "periferia", los que provenientes de la sociologa y la economa intentaron abarcar la comprensin integral del cambio societal incluyendo el proceso poltico. Tales enfoques menospreciaron el significado del origen y la transformacin de las instituciones polticas, especialmente las Constituciones, los partidos polticos y las elecciones, produciendo un vaco muy importante en el objeto de estudio de la sociedad y la poltica en los pases latinoamericanos libres de modernizaciones. As es posible explicar que el enfoque transicional est impregnado de esa tradicin ahistrica, sujeto a un continuum de fases (desplomeautoritarismo-transicin-consolidacin o desplome) que se explican por condicionamientos fijados a priori resultantes de las bases tericas, no de la realidad. Frente a esta lnea investigativa, la transicin entendida como democratizacin se inscribe en una tradicin historicista cercana a la raz weberiana (tambin en lo emprico, segn veremos). Como lo seala Beyme (1994, p.6l): "Weber no albergaba aspiraciones explicativas histrico-universales cuando utilizaba la historia universal como cantera de la teora. Al poner de relieve los procesos dominantes, como el racionalismo universal, no se supona un desarrollo necesario". Por lo tanto, el componente histrico de nuestra visin de la democratizacin se manifiesta en independizarse de las predeterminaciones finalistas del anlisis. Consideramos que las nuevas democracias en Amrica Latina no estn condenadas al dilema de consolidarse o desplomarse hacia nuevos autoritarismos, como lo sentencia el evolucionismo del enfoque transicional. El curso de cada proceso de cambio poltico presente depender de los hechos objetivos que sus actores y acciones produzcan y de las transformaciones que consecuentemente tengan lugar en las estructuras y en la cultura de esos pases. Como lo seala Dieter Nohlen ante el interrogante de las perspectivas de la democracia en Amrica Latina en los aos noventa (en: Junker/Nohlen/Sangmeister, 1994, p. 22): "Creemos que las perspectivas polticas de mediano plazo se basan en poder valorar cada factor que pueda explicar la continuidad democrtica transcurrida". El componente histrico del enfoque no puede entenderse sin vincularlo directamente con la dimensin emprica. Incluso, desde cierta perspectiva, es posible sostener que en ciencia social no es posible utilizar un enfoque histrico sin que sea a la vez emprico. Sin embargo, en la evolucin terica de la ciencia poltica del presente siglo, ambas visiones no slo aparecan como diversas, sino como alternativas. Como lo seala Lasswell, el esfuerzo pionero de Merriam y su escuela de Chicago en las dcadas de los aos veinte y treinta, fue pasar de la ciencia poltica dominada por la "investigacin de biblioteca" de los historiadores, a la utilizacin de mtodos especializados para describir los acontecimientos
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Klaus von Beyme (1994, p. 59) presenta una matriz de cuatro campos formulada por el socilogo, tambin profesor de Heidelberg, Wolfgang Schluchter, en la cual se combinan los enfoques macrotericos (teoras de la accin y teoras de sistemas) con las concepciones del cambio social (historia y evolucin).

polticos que ellos observaban directamente"20. Esta disposicin de "superacin" de la historia por los empricos provena de una cierta subyugacin que los progresos cuantitativos de la ciencia econmica provocaron en los cientficos sociales y que se ha extendido en sus variantes behavioristas y de la llamada escuela de la public choice en boga en Norteamrica en los aos ochenta (Laswell, 1971, p. 47). Entre tanto, ese original y radical significado y contenido de lo emprico en las ciencias sociales ha variado esencialmente. Como lo indica Dieter Nohlen, las ltimas tendencias investigad vas han superado la clsica distincin entre lo observable y lo medible por un lado, y lo teortico, por el otro. Por una parte se habla de distinguir el conocimiento cientfico de naturaleza analtica (matemtico) y emprica, este ltimo basado en experiencias u observaciones; y, por otra parte, la aparicin de un empirismo ms flexible, basado en una nueva construccin conceptual, que no hara ms exigible como conocimiento emprico, una comprobacin cientfica basada en la experiencia de todas las hiptesis. Consecuentemente, tambin pueden admitirse como empricos conceptos tericos cuando ellos cuentan con una relevancia diagnstica21. Ante esta evolucin, es til precisar el significado de lo emprico para los efectos de nuestro trabajo. Cuando afirmamos que la democratizacin debe enfocarse desde un ptica, histrica-emprica estamos sosteniendo que debamos someter nuestras demostraciones experimentales nicamente a una descripcin explicativa de la realidad. Como lo seala Giovanni Sartori, la empiria es un conocimiento que denota "hacer una experiencia tangible, directa de algo", lo que lo define como "un conocimiento que se afinca en la experiencia, que refleja y recoge su material de la experiencia. Atencin, digo experiencia, no experimento", agregando: "cul es el fin del conocimiento emprico? Respondo: describir., comprender en trminos de observacin. El conocimiento emprico tiene que responder ala pregunta cmo?, cmo es lo real, cmo es el hecho? En el dominio emprico, nuestra finalidad es comprobar cmo son las cosas para llegar a comprender describiendo" (Sartori, 1992, p. 36). Estas afirmaciones respaldan el tratamiento de la transicin como democratizacin, en la medida en que la realidad no se ajusta a fases predeterminadas, como se ver en el siguiente punto. Si tomamos el esquema propuesto por Samuel Huntington en el captulo destinado a. los problemas de la consolidacin democrtica, podramos decir que la realidad de la democratizacin est dada por lo que el autor denomina "problemas contextales": "These stemmed from the nature of the society, its economy, culture, and history, and were in some degree endemic to the country, whatever its form of government. The authoritaan rulen did not resolve these problems and in all probahility, neither would the democratic rulers. As their problems were specific to individual and not to the common phenomenon of transition, they ohviously differedfrom country to country" (Huntington, 1991,
20

Ver la referencia a Weber que hace Klaus von Beyme (1994, p. 48): "Para Weber la validez objetiva de todo conocimiento de experiencia' se fundamenta nicamente en una ordenacin de la realidad dada conforme a categoras". 21 Segn David Easton el movimiento conductualista es el origen del enfoque emprico de la poltica. Siendo producto de este movimiento y estando vinculado a el, la teora poltica de orientacin emprica se denomina a menudo teora conductualista" (Easton, 1969, p. 20).

p. 209). Lo que Huntington cataloga como problemas que dificultan la consolidacin democrtica, segn nuestro punto de vista puede convertirse en potencialidades en determinados pases, como lo es la cultura democrtica en el caso de Chile, que constituye el principal factor de estabilidad poltica posautoritarismo. En todo caso, el concepto de "problemas contextales" de Huntington sirve para demostrar que determinadas caractersticas nacionales influyen decisivamente para la evolucin poltica y le otorgan alto grado de autonoma respecto a esquemas prefijados de hipottica validez global para casos aparentemente anlogos. Como sntesis de la mezcla armnica entre lo histrico y lo emprico, segn hemos intentado describirla, es til consignar apreciaciones de los "padres fundadores" del Instituto de Ciencia Poltica de la Universidad de Heidelberg. Por una parte, la actualidad dlas afirmaciones de Cari J. Friedrich formuladas hace tres dcadas sobre esta materia (1968, p. 21); "La singularidad de los hechos histricos, al producirse slo una vez en su marco especfico, significa la exclusin de toda posible comprobacin de la experiencia mediante la repeticin". Por otra parte, en una madura obra destinada a definir "poltica" ya despus de dejar su ctedra, Dol Sternberger, sealaba (1978, p. 383): "Queremos examinar no slo lo meramente posible y ubicable, sino lo verdadero, o sea, el verdadero significado de la poltica"22.

22

La citada obra de Friedrich, publicada en Nueva York en 1963, se inici con un prefacio sobre la teora poltica, seguido de dos extensas notas en las que se formul una critica conceptual a las corrientes sistmicas empricoconductualistas recin formuladas en Estados Unidos. A Easton y Parsons, Friedrich les critica (1968, p. 38): "han hablado del 'sistema poltico' o del 'sistema social', haciendo del sistema un ncleo centra] de su anlisis de los fenmenos polticos y sociales sin indicar, o siquiera sin hacer claro tericamente, qu es lo que debe entenderse por sistema'". El texto citado de Sternberger, por su parte, es seguido de una afirmacin finalista: "Una ciencia que no condujera a ello, sera quizs todava interesante, pero en definitiva sera indiferente". Junto con ello, haber contribuido decisivamente a la fundacin del Instituto de Heidelberg y haber ejercido dos ctedras (Friedrich compartiendo su tiempo con Harvard) publicaron dos trabajos casi simultneamente sobre el tema de la dinmica institucional: Dolf Sternberger: Lebende Verfassung. Studen ber Koalition und Oposicin, Heidelberg, 1956; Cari J. Friedrich: Demokratie ais Hmschats- und Lebensform, Heidelberg 1959.

Sistemas de gobierno: perspectivas conceptuales y comparativas (**)

Dieter Nohlen En Amrica Latina, el gran estmulo para debatir sobre la forma de gobierno en trminos de modificar o cambiar el sistema poltico el presidencialismo nace de la necesidad de consolidar las refundadas democracias. Obviamente, en este juicio est presente la asociacin entre el desplome democrtico y sus causas, es decir, el supuesto de que el tipo de sistema poltico tiene responsabilidad en Amrica Latina en los derrumbes de la democracia. Por otra parte, est presente tambin en este debate el supuesto de una relacin entre instituciones polticas y rendimiento poltico, relacin que por su parte se vincula con el tema de la consolidacin a travs del concepto de la legitimidad, es decir de la lealtad de las masas respecto a las instituciones democrticas dependiendo como lo muestran las encuestas de la performance de los gobiernos. El tema de la importancia de las instituciones es tal vez el que ha suscitado mayor polmica dentro y fuera del campo de la comparative plitcs y marca el desarrollo mismo de esta rea especfica de la ciencia poltica. En trminos cientficos, la controversia se plantea segn se atribuya a la variable en discusin las instituciones polticas el carcter independiente o dependiente. La pregunta es a qu variable se le puede conceder la funcin explicativa del proceso poltico, En Europa, en el perodo posterior a los derrumbes de las democracias de entre guerras y en plena fase de reconstruccin democrtica, los cientficos de la poltica estuvieron de acuerdo en enfatizar la alta importancia de las instituciones. El viejo institucionalismo como se llama hoy a la doctrina de entonces afirm el status de lo institucional como variable independiente. El desarrollo de la democracia como orden poltico fue visto como dependiente de su calidad institucional y de reformas polticas en caso de no correspondencia de la institucionalidad vigente con la buena teora institucional de rostro ingls. Ms tarde, a partir de la consolidacin de las democracias en Europa occidental y del reconocimiento de la pluralidad de las formas de gobierno representativo, las instituciones fueron desplazadas del lugar privilegiado en el anlisis poltico. Desde los aos sesenta se tomaron en cuenta factores adicionales como los fenmenos polticos pre institucionales y las relaciones econmicas y sociales, lo que deriv en sostener la existencia de una compleja relacin entre diferentes variables y la necesidad de estudios histricos contingentes para de terminar la orientacin y el grado de relacin causal entre ellas. Se reconoci tambin que una misma variable podra cumplir un rol diverso en una u otra fase del desarrollo poltico. Por otra parte, en los aos setenta, el inters politolgico empel a ver como temas las policies, es decir, las polticas de los gobiernos en funcin, llegando a relegar las instituciones al olvido de las investigadores. As se cumpli el ciclo de los extremos, el ciclo entre sobreestimacin y descuida casi total de las
*

El presente trabajo es una versin levemente modificada del texto originalmente publicado NohIen/Fernndez, 1991.

instituciones. Sin embargo, el mayor avance de los estudios de las polticas de gobierno en Europa abri nuevos espacios para las instituciones polticas y su evaluacin, dado que en estos estudios se lleg a la conclusin de que, para explicar las diferencias en el rendimiento gubernamental por pas, la variable institucional result una de las que contaba con mayor fuerza explicativa. Es por esto que en los aos ochenta cuando en Amrica Latina las instituciones democrticas se reafirmaron primero a nivel normativo y luego se restablecieron en la prctica en Europa, por su parte, reaparecen las instituciones como variable, hecho que es imperioso tener en cuenta. En este nuevo institucionalismo, las instituciones no retoman el papel que tenan antes en el cuadro del viejo institucionalismo. Esta nueva vertiente institucin alista reconoce que no se puede explicar todo por las instituciones y considerando la complejidad de la realidad que estudiamos y que enfrentamos como cientficos con vocacin de ingeniera social, propone y defiende enfoques explicativos complejos en los que entran las diferentes variables en juego. Ahora bien, nuestras reflexiones sobre presidencialismo y parlamentarismo se insertan, por un lado, en el momento poltico definido no slo por los retos y los objetivos, sino tambin por las experiencias, por el otro, en este nuevo institucionalismo "lustrado". As, estamos convencidos de la importancia de las instituciones. El estudio del presidencialismo especialmente en contextos de democratizacin, tiene clara relevancia para el mejoramiento de los sistemas polticos latinoamericanos, problemas de gobernabilidad y consolidacin de la democracia. Las crisis de estabilidad poltica, crnicas en la regin, responden en parte a factores institucionales del sistema de gobierno y su conocimiento a fondo puede contribuir a evitar su repeticin. Valoramos altamente el aporte de las reformas institucionales llevadas a cabo en Europa para refundar sus democracias despus de la segunda guerra mundial. Sin embargo, no concordamos con enfoques y argumentaciones que en el debate actual en Amrica Latina hacen recordar, reaparecer o repetir el institucionalismo de viejo cuo-La primera parte de nuestra contribucin es una prueba de esta diferencia fundamental entre diversas vertientes institucionalitas. En la segunda parte, para evitar posibles equivocaciones, se evocan las diferencias en el uso de los conceptos. En la tercera parte, estudiamos las variantes del parlamentarismo a partir de experiencias histricas muy concretas. Es especialmente ilustrativo cmo el xito del sistema parlamentario parece depender, en cierta medida, de cmo se vara el modelo original para adaptarlo a las necesidades del caso. Es sta la idea clave para entrar en la cuarta parte del trabajo en la variedad ya existente del presidencialismo en Amrica Latina y proponer adecuaciones funcionales del sistema presidencial relacionadas con posibles opciones de reforma institucional. Debate actual: presidencialismo versus parlamentarismo en Amrica Latina En Amrica Latina, las crisis de la estabilidad poltica, de las democracias y de la gobernabilidad se han identificado con la vigencia del sistema presidencial de gobierno, visin que trae como consecuencia obvia la necesidad de realizar modificaciones institucionales, mirando hacia el modelo de las formas parlamentarias. Aqu es imperioso tener presente todo un

catlogo de problemas al debatir sobre la introduccin de formas parlamentarias en Amrica Latina. Para ello revisaremos, en primer lugar, desde puntos de vista tanto terico-metodolgicos como emprico-sistemticos, las lneas argumntales de los partidarios del parlamentarismo como opcin necesaria y nica para Amrica Latina. Esta "nueva vertiente del anlisis politolgico contemporneo" (Godoy, 1990) est liderada por Juan Linz, de modo que sus mltiples contribuciones al debate constituyen el principal punto de referencia para el desarrollo de enfoques y apreciaciones diferentes. 1. El espejismo estadstico En los anlisis comparativos de los sistemas de gobierno presidencial y parlamentario, se afirma que una simple observacin estadstica de los pases muestra la superioridad del parlamentarismo: mientras que en los aos sesenta y setenta se quebraron los sistemas presidencialistas, los sistemas parlamentarios demuestran una notoria estabilidad (Riggs, 1987; Linz, 1990a). En trminos de Osear Godoy (1990), "los estudios de Juan Linz demuestran que las democracias estables son, bsicamente, de tipo parlamentario". En otros trminos el enunciado es el siguiente: dada la certeza de la observacin estadstica, por qu no suponer que la forma de gobierno tiene algo que ver con el quiebre de las democracias? Sin embargo, nos encontramos ante una relacin estadstica de dos variables que, por s solas, no constituyen ninguna relacin causal. Puede existir slo una correlacin. En tales situaciones, la metodologa aplicada en ciencias sociales nos recomienda proceder a buscar una tercera variable de la que puedan depender las variables en cuestin, y a interpretadoras adicionales que toman en consideracin variables del contexto. En nuestro caso, es obvio que interviene una tercera variable que en trminos gruesos es la regin: los sistemas presidenciales son inestables en Amrica Latina, mientras los sistemas parlamentarios son estables en Europa. Hay que suponer que esta variable no solamente influye en la relacin entre forma de gobierno y estabilidad democrtica, sino que podra contener para la inestabilidad poltica ms fuerza explicativa que la forma de gobierno. Vale aadir que detrs de la variable regin, en el caso de Amrica Latina se encuentran factores como la cultura poltica, siempre referida a un mbito social y territorial, situaciones de heterogeneidad estructural en lo econmico y social, repercusiones de la forma de integracin econmica en el sistema mundial, etc. 2. Sobre la argumentacin "en contrario" Otra caracterstica en los estudias mencionados es el desarrollo de la argumentacin "en contrario" o "contrafactual": el parlamentarismo no habra conducido al mismo desenlace infeliz del conflicto poltico, es decir, con el parlamentarismo, la democracia habra sobrevivido. Una perspectiva "contrafactual" puede ser muy rica como tcnica heurstica explorativa, pero esta argumentacin tiene sus lmites (ver punto 5: La dimensin histrica), sobre todo si se entra en el campo de las explicaciones causales. Es metodolgicamente dbil una argumentacin que, partiendo del supuesto de que el parlamentarismo hubiera conducido a algo diferente, culpa al presidencialismo por lo ocurrido. Por otra parte, respecto a opciones, la sola presencia

de un fenmeno en el momento histrico fatal hace preferible el ausente, y as no se pueden establecer relaciones causales. En el anlisis causal tienen que entrar todos los factores que puedan haber influido en el desarrollo poltico. Es obvio que Juan Linz est consciente de las limitaciones expuestas, y as lo plantea oportunamente al preguntarse si el presidencialismo, en la poca de crisis de las democracias de tipo parlamentario en Europa, habra podido evitar los quiebres de la democracia. Dice Linz (1990a, p. 90): "Desarrollar el argumento al contrario aqu conllevara mucho esfuerzo y no sera nunca plenamente convincente". Y es cierto que el argumento "en contraro" nunca llega a convencer plenamente, por ello Linz analiza los casos de parlamentarismo europeo (Francia, Holanda, Blgica) que se destacan por haber resuelto las graves crisis por las que esos pases atravesaron en aquella poca. Sin embargo, en el caso del presidencialismo latinoamericano contemporneo, Linz no opta por la misma estrategia de argumentacin. No entra en los casos de presidencialismo que han sobrevivido en las ltimas dcadas (Costa Rica, Venezuela), No desarrolla as una estrategia de refutacin semejante al caso parlamentarista de los aos de las crisis europeas, sino que trata de convencer utilizando el argumento "contrafactual" en circunstancias empricas muy desfavorables y apoyndose en la tesis de un solo autor (Arturo Valenzuela) para un pas exclusivamente (Chile): "Slo en el caso de Chile se ha hecho alguna referencia al conflicto entre el presidente Allende y el Congreso en e' anlisis del colapso de la democracia" (Linz, 1988, p. 20). Toma el caso de la Repblica andina como dame instance para "how presidentialism has faciltated and exacerbated crisis of democracy" (Diamond/Linz, 1989, p. 24) y suponiendo que " Valenzuelas counterfactual speculation on the difference a parliamentary system would have made, has relevante well beyond the Chilean case" (Diamond/ Linz, 1989,p. 24). Este supuesto de generalizacin va mucho ms all de lo que el argumento "contrafactual" permite. Vale sealar aqu que Linz destaca en otra oportunidad lo especfico del caso chileno en Amrica Latina (presidencialismo con pluripartidismo polarizado), lo que podra limitar el caso como classic instance para Amrica Latina. Por otra parte, en el contexto de la consolidacin democrtica en Chile, el argumento "en contrario" se combina con un pensamiento en paralelismos y analogas muy cuestionable cuando los autores sostienen que para el Chile de la redemocratizacin," the stability (of democracy) is not fundamentally compatible with a presidential system of government" (Diamond/Linz, 1989, p. 24). Esta tesis demuestra hasta qu punto quedan fuera de atencin las dems variables en juego, como cambios que se produjeron recientemente en el diseo institucional (sistema electoral mayoritario), en el sistema de partidos (una derecha fuerte y renovada, el partido de centro ms abierto a coaliciones), en la formacin de gobierno (coaliciones mayoritarias). En trminos de Eduardo Palma (1991), "la caracterizacin de las realidades (chilenas) no se agota con los asertos anteriores. La Constitucin de 1980 y sus leyes orgnicas han modificado el rgimen de partidos y el sistema electoral, han cambiado el origen y la composicin del parlamento, en especial del Senado, han consagrado la autonoma del Banco Central y han introducido como instancia constitucional el Consejo Nacional de Seguridad, con participacin activa de las Fuerzas Armadas y de Orden. En suma, una determinada modalidad de transicin ha significado, entre otros, los arreglos institucionales antes sealados".

En sntesis, el argumento "en contrario" requiere un uso muy cuidadoso, del cual los protagonistas del parlamentarismo se alejan mucho. 3. El tipo ideal como figura argumentativa Tratndose de un tema tan clsico como el de los sistemas de gobierno, inevitablemente los polos de la discusin o sus puntos de referencia se han situado en los tipos ideales parlamentaristas y presidencialistas, y la direccin metodolgica ha tenido un fuerte sesgo formalista. El tipo ideal de los fenmenos que investigamos facilita la comprensin de sus rasgos esenciales y abstractos. La funcin del tipo ideal es medir la diferencia entre la construccin racional abstracta de algo que se basa en sus caractersticas estructurales y la conducta del fenmeno. El tipo ideal no es por su propia mocin autolimitadora un concepto cientfico al servicio de las explicaciones, sino sirve slo de forma limitada para el anlisis causal. Sin embargo, "in the quest for causal explanations" (Diamond/Linz, 1989, P- 1), los tipos ideales del presidencialismo y del parlamentarismo configuran el nivel en que se desarrolla su confrontacin terica y emprica. Esto conduce a que a las caractersticas bsicas de los sistemas de gobierno al fin de cuentas el comn denominador (vase Lijphart, 1990a, pp. 13 y ss.) se les atribuya todo el poder explicativo en la relacin entre sistema de gobierno y consolidacin democrtica. Las dems variables tomadas en cuenta (de limitada cantidad) se consideran variables dependientes, Las cuales pueden alcanzar importancia en la medida en que Fortalecen el carcter y los efectos ya inherentes al sistema bsico comn. Un efecto obvio del debate sobre los tipos ideales es descuidar los tipos reales, los tipos histricos, contingentes, con lo cual no se percibe, como convendra., la multiplicidad de las variantes presentes en el modelo bsico. Sin embargo, en este nivel de las variantes valdr la pena abordar el anlisis causal, dado que slo el anlisis histrico nos ofrece un panorama de las variables presentes en el momento y en el lugar de la relacin por estudiar. Por otra parte, en relacin con el parlamentarismo, s no entramos en las variantes del sistema bsico no percibimos que han sido justamente las adaptaciones del modelo bsico al lugar y tiempo las que han contribuido al xito del modelo bsico mismo, aunque junto a tales xitos se cuentan tambin adaptaciones fracasadas. Para poner un ejemplo en un mismo pas, estn los casos de Weimar, fracasado, y el de Bonn, exitoso, agregndose que los fundadores de la Repblica de Bonn aprendieron del fracaso de Weimar para reformar adecuadamente la institucionalidad poltica (ms adelante tratamos ms ampliamente la experiencia alemana como variante del parlamentarismo). Cuando Linz, al referirse al parlamentarismo y su crtica, precisa, " that we have in mind here precisely those modern forms of parlamentarism that have introduced innovations (like the constructive vote of no confidence)" (Diamond/Linz, 1989, p. 55, nota 38), implcitamente reconoce no solamente la importancia de las variantes del parlamentarismo sino el hecho de que justamente los efectos de una de esas variantes sean el fundamento de la evaluacin del tipo ideal. Sin embargo, sera necesario reconocer que el tema de la forma de gobierno, su cambio o adaptacin, tendra que ser relacionado con las particularidades sociohistricas y poltico-institucionales que definen las

situaciones nacionales. Las variantes no slo aparecen por el lado del parlamentarismo. S nos referimos al presidencialismo en Amrica Latina, es tambin importante tomar en cuenta la presencia de las variantes del modelo bsico (ver punto 6: La experiencia parlamentaria). Sin embargo, el argumento tipo ideal, combinado con los argumentos estadsticos y en contrario, llegara a enfatizar la responsabilidad del modelo bsico. Se apoya implcitamente en el hecho de que en los sistemas presidenciales en Amrica Latina las diferencias institucionales o las innovaciones hasta ahora no hayan podido contribuir a variantes sustnciales respecto a la inestabilidad poltica. Otra conclusin ms convincente sera no atribuirle tanta centralidad al sistema de gobierno y buscar variables ms poderosas. Esta posicin, sin embargo, no implica renunciar a aprender de la cada de las democracias. Vale repensar las instituciones y reformarlas si esto resulta beneficioso para el pas, y tratar de conseguir el consenso necesario (vase Nohlen/Solari, 1988). 4. Mtodo y dimensin comparativos Emile Durkheim deca que en ciencias sociales el mtodo comparativo equivaldra al experimento en ciencias naturales. Sin que se establezca en la comparacin politolgica la misma rigurosidad metodolgica del experimento, el cientista social tiene que comparar con reflexin, dado que el tipo de comparacin (por ejemplo sincrnico,'acrnico), la seleccin de casos (por ejemplo: concordantes o contrastantes) etc., influye mucho en los resultados (ver Lijphart, 1975; Nohlen, en Nohlen/Schultze, 1989). Ahora bien, la comparacin entre presidencialismo en Amrica Latina y parlamentarismo en Europa, hoy por hoy parece algo artificial si se dejan de tomar en cuenta las variables contextales. Comparar el presidencialismo en Amrica Latina con la idea de parlamentarismo para Amrica Latina parece muy desequilibrado, pues se trata de comparar algo que efectivamente existe en el pasado y en el presente con algo que no existe (en el pasado slo en forma efmera), que permanece en un terreno de posibilidades y un mbito puramente especulativo (ver Sartori, 1987). Este tipo de comparacin deja un saldo muy favorable al parlamentarismo. Es cierto que las experiencias histricas con el parlamentarismo en Amrica Latina refutan una generalizacin fcil en trminos de un fracaso. Yo compartira la visin de que los parlamentarismos implantados fueron "sistemas truncos". Sin embargo, es igualmente cierto que hasta el presente no ha sido posible en Amrica Latina organizar un sistema parlamentario exitoso (en trminos de estabilidad, consolidacin) lo que no se le puede negar al presidencialismo. Adems, donde la Constitucin deja abierta prcticas parlamentarias, ellas no se dan (ver ms adelante punto 6). Esta otra visin comparativa deja un saldo muy a favor del presidencialismo. Una comparacin mucho ms interesante para el estudio de los sistemas de gobierno ofrecen las perspectivas intertemporales, las cuales facilitan la consideracin de variables contextales, es decir, situaciones de crisis que van ms all de un solo caso, tomando en cuenta el desarrollo desigual del mundo industrializado y de Amrica Latina, y comparando fases que a partir de las variables contextales tienen mucho en comn, como por ejemplo la situacin en los aos veinte y treinta en Europa, cuando muchos sistemas parlamentarios quebraron. Esta comparacin intertemporal puede reorientar la

cuestin al no perseguir la superioridad de un sistema sobre el otro, sino considerar los siguientes factores: - la importancia del factor institucional en el quiebre de la democracia; - las lecciones aprendidas despus de los quiebres, al reconstruir las democracias; - la posible influencia que estas reformas de tipo institucional han podido tener en Europa, y su impacto en Amrica Latina. Esa dimensin comparativa es ms compleja, ms sofisticada que las anteriores. Adems de relativizar las posiciones en el debate presidencialismo versus parlamentarismo (los dos en iguales condiciones de fracaso), genera reflexiones sobre la centralidad del factor institucional. En segundo lugar, necesitamos case-studies que incluyan sistemas de gobiernos diferentes (por ejemplo, Carlos Huneeus, 1981 sobre Chile, Weimar y Segunda Repblica. Espaola). No basta conocer un solo sistema, por ejemplo el chileno de tipo presidencial, y especular sobre el tipo contrario, el parlamentario, sin tomar en cuenca la incapacidad del parlamentarismo en su oportunidad, para resolver el problema de la estabilidad democrtica. 5. La dimensin histrica: races del presidencialismo latinoamericano "Para una adecuada comprensin del presidencialismo latinoamericano contemporneo", dice Diego Valads (1986, p, 49), "se hace imprescindible ahondar en las races del poder en los Estados que emergieron a la libertad a principios del siglo XIX". En Europa, en la fase de la formacin de la sociedad civil en el siglo XIX, el sistema de separacin de poderes Corona y gobierno (dependiente de la Corona) por un lado, y el parlamento, por el otro, fue justamente superada por la parlamentarizacin de los sistemas polticos, proceso por el cual, en un timing diferente segn los pases, el gobierno volvi a ser dependiente del parlamento. El parlamento se impuso como rgano preeminente (Beyme, 1972; para Espaa: Nohlen, 1970). En Amrica Latina, el sistema poltico dominante se estableci en un proceso histrico diferente al de Europa y al de Estados Unidos. En la fase de la formacin de los Estados nacionales, posterior a la independencia y equivalente a una fase de desorganizacin social en el sistema constitucional de separacin de poderes, es en el Presidente en quien recae codo el poder poltico. Es con su autoridad que se afirma el poder y la integracin nacional. Cuando Diamond/Linz (1989, p. 5) consideran que "shifting the probiem from the imtablilty of government and constitucional rule to an analysis of the difficulties of state building perhaps modfies our thinking about the historical process of democratizaron in Latn America", podra incluirse la forma de gobierno. El presidencialismo ha significado un recurso poltico-institucional para resolver los problemas de la formacin de los Estados nacionales y en algunos casos, como el de Chile, con mucho xito. Una primera conclusin es evaluar los sistemas de gobierno a partir de situaciones histricas concretas. Una segunda conclusin se refiere a la tradicin presidencialista en Amrica Latina, que tiene que ver con el aporte del presidencialismo a la historia de los pases latinoamericanos en el siglo pasado. Es as como "che past does weigh heavily on the present in Latn America (Diamond/Linz, 1989, p. 9). No extraa, por eso, que la mayor

viabilidad di un sistema parlamentaria se presente hoy en el pas que cuenta con la menor tradicin presidencialista en el siglo XIX, Brasil. Sin embargo, sera posible sostener que el argumento histrico tiene su* lmites para justificar la opcin por un sistema de gobierno, dada la certeza de la primera conclusin mencionada. Esta reflexin nos lleva a considerar que las instituciones se fundamentan en algo ms que el peso tradicional. Las instituciones son expresin de valores, preferencias y patrones de comportamiento ampliamente compartidos en una sociedad. Mientras no se cambien estas bases de sustentacin de las instituciones vigentes, es difcil pensar tanto en la viabilidad de reformas institucionales como, en caso de un cambio institucional, en prcticas polticas conforme a las nuevas instituciones. De modo que la tradicin presidencialista en Amrica Latina tiene dos asideros: la historia decimonnica y la estabilidad de valores, preferencias, patrones de comportamiento, etc. 6. La experiencia parlamentaria en Amrica Latina El hecho, como ya sealamos, de que la vigencia de formas parlamentaristas sea una experiencia casi desconocida en Amrica Latina no es, por cierto, una argumentacin para rechazar la posibilidad de su ensayo en nuestros das. Sin embargo, es necesario destacar tres problemas. En primer lugar, las pocas experiencias son negativas. En Chile, el perodo 1891-1925 se denomina "parlamentario", aunque de esa forma slo tena la capacidad del parlamento para censurar ministros (no as al jefe de gobierno, caracterstica clave de un sistema parlamentario), y el juicio predominante sobre el perodo es haber producido una gran inestabilidad para gobernar y una oligarquizacin de la poltica. En segundo lugar, las posiciones favorables a la aplicacin de un sistema parlamentario actualmente son minoritarias, as como las condiciones poltico-institucionales para lograrlo. As lo demuestran los debates en varios pases en Amrica Latina en los ltimos aos (vase Nohlen/Fernndez, 1991), con la nica excepcin de Brasil (ver IDESP, 1990). En tercer lugar, varias Constituciones latinoamericanas contienen elementos parlamentarios, pero en la prctica no han podido establecerse. Es raro en Amrica Latina el caso de un presidencialismo puro (Carpizo, 1989). Para Argentina, Liliana De Riz y Daniel Sabsay (en Nohlen/Fernndez, 1991, p. 118) constatan que la propia Constitucin argentina contiene preceptos que de algn modo se apartan del molde presidencialista (...) a favor de prcticas ms cercanas al parlamentarismo. Para Venezuela, Allan Brewer-Caras (1985, pp. 11 y 176) habla de "un sistema presidencial de sujecin parlamentaria". En Per se introdujo, en la Constitucin de 1980, la institucin del Primer Ministro. Seguramente en el extremo de las orientaciones constitucionales parlamentarias se encuentra Uruguay, donde de verdad la Constitucin ofrece dos alternativas, la de un rgimen1 presidencial y la de un gobierno parlamentario; sin embargo, esta ltima alternativa no se ha materializado hasta ahora. En Per, la figura del Primer Ministro en los primeros diez aos de su existencia ha sido ms bien retrica (Roncagliolo, en Nohlen/Fernndez, 1991). En Venezuela, no cabe duda sobre el funcionamiento presidencialista del sistema poltico, y en el caso argentino la prctica poltica se acerca al presidencialismo puro. Aun en

condiciones constitucionales favorables a formas parlamentaristas de gobierno, se ha podido forjar ninguna tradicin parlamentara en Amrica Latina. 7. Parlamentarismo y esperanza, de reglas consensales La ms a trayente y quizs la ms slida de las argumentaciones en pro de las reformas hacia el parlamentarismo, consiste en atribuirle a esa forma de gobierno una mayor capacidad para fomentar el modelo de adopcin de decisiones "consociacional", en contraposicin con un tipo "confrontacional" asociado a la forma presidencial. Para Arend Lijphart (1990a, p. 121), "el presidencialismo es enemigo de los compromisos de consenso y de pactos que puedan ser necesarios en el proceso de democratizacin y durante perodos de crisis... (As pues) el presidencialismo es inferior al parlamentarismo". Respecto a esta visin caben dos rdenes de problemas. Por una parte, la pregunta es si constituye una regla el que sea ms posible el consenso con parlamentarismo, y por la otra, si as fuera, si la adopcin de decisiones consensales es per se ms positiva para la gobernabilidad. En cuanto al primer dilema, nuevamente la realidad aconseja ser prudente con juicios definitivos. El modelo parlamentario ingls, llamado de Westminster, se basa en criterios de poltica de adversarios, de gobierno de gabinete, de mayora y de alternancia, teniendo gran influencia en el parlamentarismo durante muchas dcadas. Slo en el ltimo tiempo ha surgido la por el funcionamiento consociacional en pases como Holanda, Suiza o Australia (Lehmbruch, 1967; Lijphart, 1968). Por otra parte, sin contar algunas experiencias positivas en Amrica Latina, el presidencialismo en Estados Unidos tiene rasgos consociacionales si se atiende al mecanismo de compromiso interpartidos que rige para las decisiones legislativas. En cuanto al segundo problema, sorprendentemente, es posible advertir que la crisis de gobernabilidad en algunos pases de Amrica Latina obedecido justamente al exceso de compromiso o de integracin, que ha conllevado bloqueo e inmovilismo. Es el caso de Uruguay (sociedad hiperintegrada), ver Rama, 1987) e, incluso, el de Chile y su "Estado de compromiso" que se deterior progresivamente a partir de los aos sesenta Soluciones de compromiso pueden no producir efecto alguno o tener consecuencias negativas. En tiempos de ajustes o reajustes (del Estado, de la economa, de la sociedad) es difcil sostener la prioridad de estructura decisionales que no pueden forzar a nadie a soportar la carga de esta poltica Paradjicamente, la incapacidad de tomar decisiones a este respecto, pueda conducir a situaciones que reclaman una mano fuerte, mayor automatismo; soluciones dictatoriales. 8. La referencia de la consolidacin democrtica Como dijimos antes, el inters que el debate sobre el sistema poltico ha despertado en la mayora de los pases latinoamericanos se fundamenta en S relacin con la necesidad de consolidar las democracias refundidas. Si el presidencialismo fall entonces, es probable que el riesgo se repita ahora. Es el razonamiento frente al cual es necesario puntualizar algunos alcances. En trminos generales vale recordar la tesis de Hirschman (1987) acerca la inestabilidad como perversive characteristics of any political regime in the more developed American Countries (ver tambin Nohlen, 3984b).

En trminos mas especficos es necesario, por una parte, tener presente que lo que vale para un proceso no tiene por qu valer para el otro. Existen diferencias de tiempo y de condiciones histricas que envuelven muchos factores que pueden ser muy importantes. Aun cuando los desconocemos en profundidad, es obvio que las realidades posautoritarias no se agotan con los asertos anteriores, como queda especialmente claro en el caso de Chile. (Ver Palma, 1991). En segundo lugar, existe la evidencia emprica de que las transiciones hacia la democracia, que han tenido lugar en Amrica Latina desde 1978, han sido conducidas por sistemas presidenciales, la mayora de ellos con el mismo marco constitucional vigente en la poca del desplome preautoritario. El dato bsico en este punto es que la consolidacin democrtica y su xito exceden los lmites de la institucionalidad y nene que ver con la eficiencia del gobierno (Fernndez, en Nohlen/Fernndez, 1991). Sera posible por lo tanto, afirmar que con sistemas parlamentarios la consolidacin estara igualmente en peligro si los gobiernos fueran tambin ineficientes, en la medida en que esta falta se origina en la estructura del Estado, el funcionamiento de la burocracia (ver Correa Freitas/Franco, ,989) y la adaptacin de esos factores con el grado de desafos de desarrollo socioeconmico con que los gobiernos se enfrentan (Paldam, 1987; Cuzan et al., 1988; Isaacs, 1989). Precisin en torno a los conceptos Lo que se entiende por parlamentarismo y presidencialismo vara segn el contexto y el tiempo. A grandes rasgos se distinguen tres concepciones bsicas: una concepcin general, una histrica y una sistemtica. Concepcin general En trminos generales, el concepto de parlamentarismo describe una situacin en la cual en un sistema representativo existe un parlamento. El papel que esta institucin juega en el proceso de formacin de la voluntad y de adopcin de decisiones polticas ha sido y contina siendo incierto. Puede ser secundario, como en los comienzos del parlamentarismo en la Edad Media; sin embargo, el parlamento ocupa hoy un puesto destacado entre los rganos constitucionales, aunque la importancia y la funcin del parlamento en el sistema constitucional siguen siendo secundarias en la prctica. Consideramos que este concepto de parlamentarismo es relativamente poco en el lenguaje poltico corriente. As, en Europa, en el medio / periodstico, se ha hablado con respecto a los procesos de democratizacin en Amrica Latina como de un proceso de retorno a la democracia parlamentaria. No se distingue entre formas presidencialistas y parlamentaristas de gobierno. Por otro lado, en Uruguay (vase Rial, en Nohlen/Fernndez, 1991) la gente no entiende simplemente la propuesta de reforma parlamentarista, dado que Uruguay cuenta ya con un parlamento. El concepto general de parlamentarismo induce a equvocos y puede cerrar perspectivas de reforma. Sin embargo, este concepto predomina en la literatura cientfica, por ejemplo, cuando se presenta el parlamentarismo en forma histrica evolutiva, desde sus inicios en la Edad Media hasta nuestros das, englobando todas las fases del desarrollo, en el caso ingls desde la Carta Magna hasta el prime-ministerial

government. Por otra parte, los estudios acerca de la naturaleza del parlamento, de su organizacin y funcionamiento interno, tambin utilizan frecuentemente esta concepcin general de parlamentarismo. Concepcin histrica Un empleo histrico y ms especfico del concepto se produce cuando, en un sentido ms restringido, indica una funcin y un significado determinado del parlamento en un sistema constitucional. Deben cumplirse ciertas caractersticas para poder hablar de parlamentarismo en este sentido, por lo tanto, la simple existencia de un parlamento no basta para calificar un rgimen como parlamentario. El criterio decisivo es la responsabilidad de los ministros, es decir, la responsabilidad poltica del gobierno frente al parlamento, que se expresa en que el gobierno, para ejercer sus funciones, necesita de la mayora parlamentaria. Se podran mencionar otras caractersticas, como la compatibilidad entre mandato parlamentario y funcin ejecutiva, que hace aparente la ntima relacin entre el parlamento y el gobierno, pero ninguna otra es tan importante como la relacin de apoyo, de confianza o de tolerancia (en caso de gobiernos de minora) entre el parlamento y el gobierno. El gobierno cae cuando pierde la confianza (Steffani, 1983, p. 276). A partir de esta concepcin es posible analizar el desarrollo constitucional y la transformacin de los sistemas polticos que tuvieron lugar en la mayora de los pases europeos durante el siglo XIX al perder la corona la capacidad de nombrar y destituir los gobiernos segn su criterio poltico. Puede determinarse cundo se ha configurado constitucionalmente o polticoconstitucionalmente el parlamentarismo en un sentido ms restringido, con un gobierno que sea responsable ante el parlamento. El concepto de parlamentarismo sirve aqu para periodizar el procese evolutivo de los sistemas representativos, lo que ms all de establecer el puro dato histrico ofrece muchas perspectivas de investigacin politolgica comparada, por ejemplo si la transformacin fue temprana o tarda, lenta o rpidos continua o interrumpida, anterior o posterior a otros desarrollos polticos muy significativos para el proceso sociopoltico, como la industrializacin, la expansin del sufragio, etc. Concepcin sistemtica Una concepcin netamente sistemtico-funcional del parlamentarismo constituye un concepto genrico. Abarca variantes de un mismo sistema de gobierno o varios tipos de sistemas de gobierno, es decir, diferentes formas de organizacin de los poderes del Estado. En la literatura politolgica sobre el tema se discute usualmente sobre el plano en que debera ubicarse dicho concepto. Karl Loewenstein (1959, pp. 89 y ss.) ubica el constitucionalismo en el plano superior y distingue, en un plano inferior, el presidencialismo del parlamentarismo. Este ltimo lo subdivide a su vez, en parlamentarismo francs clsico y en gobierno parlamentario. Winfried Steffani (1979), en cambio, considera el parlamentarismo como un concepto superior y establece una divisin en sistemas de gobiernos presidenciales y parlamentarios, los que a su vez se subdividen, respectivamente, en otros tipos ms especficos.

Las consecuencias de esta diferente categorizacin son evidentes. Segn Steffani el parlamentarismo es la forma de gobierno de todos los pases que en la actualidad tienen un gobierno liberal y pluralista. Esta concepcin amplia de parlamentarismo nos lleva nuevamente al concepto general de parlamentarismo anteriormente expuesto. Conforme a la categorizacin sistemtico-funcional ms estricta de Loewenstein, el parlamentarismo no se presenta actualmente en todos los pases con rgimen democrtico representativo. En la literatura cientfica es indiscutible que el presidencialismo y el parlamentarismo constituyen alternativas en una perspectiva sistemticafuncional. La diferencia decisiva entre los dos tipos bsicos de sistema de gobierno radica en el tipo de coordinacin entre parlamento y gobierno. En el presidencialismo, el parlamento y el gobierno son relativamente independientes uno de otro. El gobierno (el Presidente) asume un mandato poltico por un perodo fijo, constitucionalmente establecido; el parlamento no puede derrocar al gobierno. Entre el cargo de ministro (o miembro del gobierno) y el mandato de los diputados, existe incompatibilidad. En contraposicin a ello, en el sistema parlamentario (o parlamentarismo en un sentido ms restringido), el gobierno depende de la confianza (o por lo menos de la tolerancia) del parlamento. El gobierno se deriva del parlamento, lo cual deber entenderse literalmente como la compatibilidad entre el mandato de los diputados y el cargo ministerial. Por lo tanto, los ministros permanecern en funciones Mientras exista una mayora en el parlamento que los apoye, o al menos mientras ste no los censure. Es interesante observar que la literatura especializada no da mucha importancia al argumento de que en el presidencialismo hay dos instituciones con legitimidad democrtica, mientras que en el parlamentarismo slo hay una: el parlamento. Como concepto genrico el parlamentarismo comprende diferentes tipos de gobierno. Suele hacerse una distincin entre el sistema britnico de gabinete y el parlamentarismo francs clsico. El criterio de distincin es nuevamente el de la supremaca., esta vez del gobierno, del gabinete o del parlamento, "En la practica de parlamentarismo se manifiesta en dos formas muy diferentes, segn que el parlamento tenga ms poder poltico que el gabinete o que el gabinete pueda controlar al parlamento. La preponderancia de la asamblea sobre el gobierno est encarnada, en el tipo clsico francs de parlamentarismo. La superioridad del gabinete sobre el parlamento est institucionalizada en el gobierno de gabinete britnico" (Loewenstein, 1959, p. 92). Otra distincin se basa en la importancia y funcin del jefe de Estado, por lo general el Presidente elegido. La cuestin decisiva es si el Presidente desempea funciones netamente formales o si tiene competencia para influir directamente en las decisiones polticas del gobierno o incluso si el gobierno depende de l. Los ejemplos ms citados de parlamentarismo en el que el Presidente desempea una funcin sumamente decisiva, son el de la Repblica de Weimar y el de la Quinta Repblica Francesa. En estos sistemas el gobierno dependa de la confianza del Presidente y del parlamento. La mayora de los tericos constitucionales considera esta doble dependencia del gobierno como una situacin especialmente sensible en las crisis, dado que puede llevar a un conflicto entre el Presidente y el parlamento, en caso de que el primero no concuerde polticamente con la mayora parlamentaria. Sin embargo, la intencin de dicho esquema constitucional fue y es la de estabilizar

el gobierno en sistemas pluripartidistas. Ello tambin tiene por objeto presentar una variante al rgimen parlamentario por la va de un derecho de revocacin restringido del parlamento frente al gobierno y, por el otro lado, por la va de una facultad disolutoria limitada del gobierno frente al parlamento. Tenemos as dos variantes principales para estabilizar el gobierno en sistemas parlamentarios o para racionalizar el parlamentarismo: una primera es la de aumentar las facultades del Presidente. Esta tendencia va en direccin a un sistema llamado de estructura dual del Ejecutivo o de semipresidencialismo. La segunda consiste en restringir competencias del parlamento, en restringir la aplicacin del voto de censura y, como contrapartida, restringir tambin el derecho de disolucin de la cmara representativa. Variantes del parlamentarismo. Las experiencias alemana y espaola Las Constituciones democrticas del siglo XX en Alemania y Espaa representan casos de las variantes anteriormente mencionadas de estabilizacin poltica. Primero, de la variante presidencialista o semipresdencialista y segundo con posterioridad al derrumbe de estas democracias y a las experiencias autoritarias de la variante de restriccin de las competencias del parlamento. Otros casos europeos que se consideran reiteradamente representan experiencias diferentes. En el caso francs, el parlamento clsico se toma en direccin al semipresidencialismo con la instrumentacin de la Constitucin de la Quinta Repblica. En el caso portugus tambin puede sostenerse que la Constitucin es semipresdencialista y se ha iniciado un debate para introducir la mocin de censura constructiva.

Los "semipresidencialismos " alemn y espaol En el caso de Weimar y de la Segunda Repblica Espaola, el sistema de estructura dual del Ejecutivo ha sido denunciado como portador de defectos estructurales. En Espaa, ciertamente el presidente de la Repblica o jefe de Estado no era elegido directamente, sino por un colegio electoral (arts. 68, 71). Sin embargo, el presidente de la Repblica poda nombrar a su arbitrio al presidente del Consejo de Ministros y a los miembros de ste. No obstante, un ministro no poda seguir ejerciendo su cargo una vez que las Cortes le haban retirado su confianza (art. 75). El presidente de la Repblica poda disolver las Cortes con aprobacin ministerial (art. 71) por una nica vez durante cada perodo electoral (6 aos, art. 81). Pero, a su vez, las Cortes podan examinar los motivos, declararlos insuficientes y destituir al presidente de la Repblica mediante votacin, lo que sucedi en el ao 1936. Los presidentes de la Segunda Repblica se encontraron frecuentemente en conflicto con las Cortes y practicaban con bastante libertad los nombramientos y la destitucin del gobierno, en parte en contraposicin con la norma constitucional (art. 91) acerca de la responsabilidad ministerial parlamentaria. En el caso espaol, la suma de facultades otorgadas al presidente de la Repblica demostr ser finalmente incompatible con el sistema parlamentario.

En el caso de Alemania, segn el art. 54 de la Constitucin de Weimar, el canciller y los ministros del Reich requeran de la confianza del Reichstag para el desempeo de su funcin. Cada uno de ellos tena que dimitir cuando el Reichstag por voto explcito le negaba su confianza. Dada la situacin de un sistema de partidos polticos muy fragmentado, con partidos polticos antisistema, de derecha e izquierda, la formacin de mayoras parlamentarias no fue nada fcil. As, la normativa constitucional posibilit la formacin de mayoras ocasionales y fortuitas para destituir al canciller o para lograr la dimisin de un ministro, pero de ninguna manera impuls la formacin de mayoras para llevar adelante una poltica de gobierno. As pues, se favorecieron Mayoras puramente negativas, en vez de mayoras constructivas. Es cierto que solo dos gobiernos de coalicin cayeron indirectamente por el voto de desconfianza, retirndose ante la inminencia de su cuestionamiento. Sistemas parlamentarios posautoritarios en la Repblica Federal de Alemania y en Espaa El mal recuerdo poltico, sumado al deseo de estabilizar los gobiernos parlamentarios y, consecuentemente, el sistema democrtico, llev a los constitucionalistas alemanes y espaoles de posguerra a pensar en medidas constitucionales que modificaran la tradicional relacin parlamento/gobierno dentro del sistema parlamentario. Un primer cambio sustancial introducido en la ley Fundamental alemana en relacin a La Constitucin de Weimar, residi en la figura del Presidente. La ley Fundamental ha privado al presidente de la Repblica de aquellas importantes prerrogativas que le reservaba la Constitucin de Weimar. Entre otras competencias perdi el derecho a nombrar por decisin propia al canciller, que dependa de su confianza ms que de la del parlamento, dado que para su investidura no requera de la confianza del parlamento (la cual se sobreentenda mientras ste no emitiera voto expreso de desconfianza). Otro cambio sustancial fue la introduccin de la mocin de censura constructiva, una de las caractersticas esenciales de la Repblica Federal de Alemania (Nohlen, 1988d), medida tendiente a independizar a los gobiernos de las crisis parlamentarias. Es un mecanismo que determina buena parte de las relaciones entre el parlamento y el gobierno cuando se produce una crisis poltica. De modo que una crisis poltica resulta imprescindible para medir, junto a los pro y los contra, la importancia misma de la institucin. La mocin de censura constructiva limita en cuatro aspectos el tradicional voto de censura parlamentario, que implica la destitucin del individuo o cuerpo colegiado contra el cual se dirige el voto. La primera limitacin es de tipo personal: la mocin de censura puede dirigirse solamente en contra del canciller federal y no en contra de los ministros federales. La segunda limitacin es de tipo material y se refiere a la constitucionalidad del voto: la mocin de censura es exitosa solamente cuando por mayora de los miembros del parlamento se produce la eleccin de un sucesor, paralelamente a la solicitud de revocacin del canciller en ejercicio. La tercera limitacin se refiere al procedimiento: existe slo posibilidad de votacin nica, no hay ninguna vuelta electoral. La cuarta y ltima limitacin es de tipo temporal: establece la exigencia de un perodo de reflexin de la Dieta Federal antes de que sta interponga la mocin de censura contra el Gobierno Federal.

Una tercera modificacin introducida en la Ley Fundamental con respecto a la Constitucin de Weimar se refiere a la eleccin del canciller, y la cuarta consiste en la revisin del derecho a disolucin del parlamento. Nuevamente los padres de la Constitucin intentaron evitar los errores de la Constitucin de Weimar. Algunos diran que fue el trauma de Weimar el que los impuls a buscar soluciones en procura de una mayor estabilidad del gobierno. Segn la ley Fundamental el Canciller Federal es el eje central de la estructura del poder. Es el nico cargo elegido por la Dieta Federal y el nico que obtiene la confianza de la Dieta, ya sea por eleccin (art. 63) o por solicitud (art. 68). Es decir que el nombramiento del canciller no depende del presidente de la Repblica, como fue el caso de Weimar, ni los ministros necesitan la, confianza de la Dieta. Es a travs del Canciller Federal como se canalizan las relaciones importantes en trminos del mecanismo de confianza/desconfianza entre parlamento y gobierno. El art. 63 de la ley Fundamental prev tres procedimientos para conseguir el nombramiento de un canciller: a) eleccin del canciller por la mayora absoluta de la Dieta Federal a propuesta del Presidente Federal, sin debate previo a la votacin; b) si no se consigue la eleccin por el procedimiento anterior, corresponder a la Dieta Federal la iniciativa de proponer y elegir un canciller por mayora absoluta; c) si no se consigue la mayora exigida para el candidato propuesto por la Dieta Federa), tendra lugar una segunda votacin en la que ser elegido quien obtenga la mayora de los votos. En este ltimo caso corresponder al Presidente Federal la decisin de nombrar al candidato elegido por mayora simple, es decir un canciller minoritario, o en caso contrario, disolver la Dieta Federal. La formacin del gobierno est en primer lugar en manos de la Dieta Federal. El acto eleccionario es la prueba de confianza para el Canciller Federal. Se ha enfatizado mucho este aspecto en la teora parlamentaria, en la ciencia poltica, especialmente en los estudios de Dolf Sternberger, quien destac en comparacin con Weimar lo nuevo de la interrelacin vital entre parlamento y gobierno en el sistema parlamentario. El Presidente Federal no tiene otra opcin que proponer al Bundestag la persona que ha sido nominada candidata a canciller por su partido y bajo cuyo nombre se ha realizado la campaa electoral. La decisin acerca del canciller, por lo tanto, la realiza el elector a travs del voto en la eleccin de la Dieta Federal. En la prctica, entonces, el sistema de Bonn no se diferencia mucho del sistema ingls. Como contrapartida de la limitacin al derecho de sustituir un gobierno por otro efecto de la mocin de censura constructiva, la ley Fundamental de Bonn establece otra limitacin, la disolucin del parlamento por el gobierno. Esta combinacin de dos limitaciones en la dinmica del proceso poltico ha llevado a Karl Loewenstein a hablar de un "parlamentarismo controlado". Ya en los aos cincuenta expres que "por la estabilidad del gabinete se ha pagado un alto precio: una cierta paralizacin del proceso democrtico" (1959, pp. 14 y ss.). Dice el art. 68: "Si la mocin de voto de confianza del Canciller Federal no fuere aprobada por mayora de los miembros del Parlamento Federal, el

Presidente Federal, a propuesta del Canciller, podr disolver el Parlamento Federal dentro de un plazo de 21 das. El derecho a la disolucin expirar tan pronto como el Parlamento, por mayora de sus miembros, elija otro Canciller Federal". Entre la mocin y la votacin debern transcurrir 48 horas. El objetivo de este artculo es poder disolver un Bundestag que resulte incapaz de formar una mayora parlamentaria o presionarlo a travs de la amenaza de disolucin para formar una mayora parlamentaria y elegir un nuevo canciller. El constitucionalista H.H. Klein (1983) opina as: "Con la sustitucin de la mocin de censura meramente destructiva por la de tipo constructiva no se haba encontrado una solucin para, todas las crisis parlamentarias imaginables. Por eso se pens, y se resolvi, que el gobierno, en caso de mayoras inseguras o imprecisas, no tena que ser forzado a sobrevivir agobiado, sino que deba tener la capacidad de tomar la iniciativa de resolver la crisis, ya sea por resolucin del Bundestag o formando una nueva mayora". En el caso de Espaa, la Constitucin de 1978 se declar claramente partidaria del sistema parlamentario, lo que ya se manifiesta en la calificacin de la forma de gobierno. El art. 1, prrafo 3, dice: "La forma de gobierno del Estado espaol es la monarqua parlamentaria". Las relaciones entre los tres poderes, corona, parlamento y gobierno, estn organizadas de manera tal, que por primera vez en la historia constitucional espaola se instituy un sistema parlamentario. La Constitucin de 1978 reglamenta tambin, por primera vez en el derecho constitucional espaol, la forma de proceder para el nombramiento del gabinete. Es evidente que la norma contemplada en el art. 63 de la ley Fundamental de la Repblica Federal de Alemania ha contribuido a ello. Sin embargo existen algunas diferencias claras. El Rey posee el derecho a proponer el candidato a presiden te del Consejo de Ministros "luego de una consulta a los representantes nombrados por los grupos parlamentarios y por encima del presidente del Congreso" (art. 99, parr.1). Esta norma parece otorgar al Rey un lugar predominante, pero que pierde importancia en la medida en que resulten mayoras electorales evidentes. El Rey no podr pasar por alto al jefe del partido mayoritario. En situaciones poltico partidistas intrincadas aumentar el significado de las indagaciones que deber realizar el Rey, y con ello su funcin en el proceso de formacin del gobierno. Anlogamente a la concepcin inglesa del gobierno como uno de mayora parlamentaria, que el derecho constitucional alemn institucionaliza haciendo que el parlamento elija al canciller, la Constitucin espaola tambin adopta la de un gobierno parlamentario mayoritario o de un parlamentarismo positivo. A diferencia de la ley Fundamental alemana, en la Constitucin espaola la eleccin del jefe de gobierno, efectuada por el congreso de los diputados, por mayora absoluta de votos, slo se lleva a cabo en forma de un voto de confianza luego de presentar "el programa poltico del gobierno que pretende crearse. Si no se logra la mayora, basta con la mayora simple obtenida en un segunda votacin. Esta reglamentacin es importante por cuanto permit establecer un gobierno minoritario que, en lo sucesivo, estar protegido en su gestin gracias a las dificultades que ofrece el sistema para el cambio de gobierno. En el art. 113 la Constitucin espaola, siguiendo el modelo de Bonn, introduce el voto de censura constructiva, para cuya aceptacin se requiere

mayora absoluta de votos, "debe contemplar un candidato para la presidencia" (art. 113, prr. 2). Sin embargo, el esquema relativamente simtrico de la ley Fundamental de Bonn, segn el cual se restringe tambin la facultad disolutoria del parlamento mediante el voto de censura (que no dio muy buen resultado), no fue adoptado por la Constitucin espaola. El art. 115 concede al jefe de gobierno la facultad de disolver las Cortes, con lo que se sigue la prctica de la mayora de los sistemas parlamentarios, sin embargo, en el con texto del sistema normativo espaol, el jefe de gobierno ocupa un cargo con amplias e importantes facultades, en todo caso mayores que las del Canciller Federal en la Repblica Federal de Alemania. Comparando los objetivos de los constituyentes con la experiencia poltica, se percibe fcilmente que la meta de lograr una mayor estabilidad poltica, o sea, mayor estabilidad de gobierno y por ende una mayor estabilidad del sistema poltico en su conjunto, ha sido plenamente alcanzada en ambos pases. En Alemania Federal el tipo de gobierno es coalicional, por lo tanto, el cambio de gobierno es producto de un cambio en la coalicin. En Espaa se han experimentado gobiernos de minora considerablemente estables protegidos por la mocin de censura constructiva y gobiernos monocolores de mayora. Sin embargo, sera ingenuo ver los nuevos mecanismos institucionales como los nicos factores causantes de estos procesos. Hay que tomar en cuenta una amplia gama de factores adicionales, algunos de los cuales explican mejor el grado de estabilidad poltica alcanzado. Vale destacar, por encima de todo, el desarrollo del sistema de partidos polticos, influido tambin por factores institucionales, entre otros el sistema electoral. El pluripartidismo moderado (en cuanto a cantidad de partidos y distancias ideolgicas entre ellos) ha hecho mucho ms viable un sistema democrtico. Vinculaciones con los "semipresidencialismos" francs y portugus Esta observacin es cierta no solamente con relacin a sistemas parlamentarios controlados", sino tambin respecto a sistemas semipresidencalistas. As, la Quinta Repblica Francesa no ha repetido ni la experiencia de mal funcionamiento e inestabilidad poltica de Weimar, ni la de la Segunda Repblica Espaola. El sistema francs de partidos polticos se ha adaptado a las exigencias de un buen funcionamiento del sistema poltico. En el caso portugus se observa que el sistema semipresidencial mejora su forma de funcionamiento en la medida en que el sistema partidario llega a operar mejor, por ejemplo a travs de la formacin de una mayora parlamentaria monocolor. De las experiencias semipresidencalistas ms recientes de Europa se desprende, por lo dems, que el carcter semipresdencialista del sistema va disminuyendo en la medida en que el parlamento sea capaz de formar una mayora estable. En el caso francs una condicin necesaria adicional sera una mayora opuesta a la orientacin del presidente de la Repblica para producir el fenmeno experimentado recientemente: un rgimen bastante parlamentario dentro de un contexto constitucional reconocidamente semipresidencial. Estas experiencias han llevado a repensar el carcter de los sistemas semi no como sntesis del sistema parlamentario y del presidencial, sino como sistemas de fases alternativas, fases presidenciales y parlamentarias (Duverger, 1980; Aron, 1981; Linz, 1990a, p, 77). De este modo, se afirma la idea de que en Europa el punto de partida del as llamado

semipresidencialismo es el parlamentarismo. Un sistema semipresidencial surgira como variante del parlamentarismo. Los elementos adicionales (mayor importancia del rol presidencial, control del parlamento) tienden a buscar una mayor estabilidad poltica. Sin embargo, el elemento decisivo para lograr esto sera el sistema de partidos polticos cuya formacin, como ya se ha indicado, depende en cierta medida de factores institucionales. Como conclusin de este apartado debe insistirse en que el record bastante aplaudido de las formas de gobierno democrtico en Europa durante la posguerra, reside en su carcter de tipo parlamentario "estabilizado". En Amrica Latina, por el contrario, arrastra una tradicin presidencialista. Por esa realidad, el presidencialismo debe ser el punto de partida para cualquier anlisis o reforma del sistema de gobierno, incluyendo las propuestas hacia el semipresidencialismo. Variantes del presidencialismo o reformas para su adecuacin funcional Crtica y arraigo histrico en Amrica Latina Para evaluar el presidencialismo, las crticas sobre el pasado su rol coadyuvante en las crisis preautoritarias as como los temores sobre el futuro su discutible capacidad para afrontar los desafos de la consolidacin deben combinarse con el reconocimiento de la importancia de la estructura presidencialista en el desarrollo poltico de Amrica Latina (Cumplido, 1985; Fernndez, en Nohlen/Solari, 1988) y el hecho de que su vigencia parece haber sido necesaria para afianzar el paso de la autocracia a la democracia. Estos argumentos han estado presentes tanto en los casos de reformas del presidencialismo (Per en 1980) corno en intentos concretos de reforma como en Argentina (De Riz, 1989; Botana, 1987; Vanossi, 1987) o Brasil (Lamounier, 1986; 1988), as como en los casos en que se ha mantenido el sistema preautoritario despus de extensas discusiones tericas, como en Uruguay (Prez, 1988a y 1988b) y Chile (Fernndez, 1986 y 1986a). Paradjicamente, la crtica al presidencialismo se basa ms en su imagen que en un anlisis cabal. No es que no existan estudios, y algunos muy excepcionales, sino que faltan estudios ms completos e integrales. Completos en el sentido de abarcar muchos datos y testimonios sobre el fenmeno de por s diferente en situaciones distintas; integrales en cuanto a abarcar el anlisis no slo desde la perspectiva del Derecho Constitucional o desde la Historia, sino tambin desde la Ciencia Poltica, la Sociologa y la Economa, as como integrales tambin en el sentido de apreciar el sistema tanto en sus bases como en su funcionamiento. Parece imperioso aumentar los esfuerzos para estudiar empricamente los sistemas presidenciales en Amrica Latina. Tiene mucha razn Carlos Restrepo Piedrahita (1986) al decir que "el presidencialismo latinoamericano, desde el punto de vista cientfico, no est explorado". ' Obviamente, la amplitud del estudio del presidencialismo obliga a apreciar tambin los beneficios que el sistema ha deparado en largas fases de la historia, y no slo sus supuestas fallas. As, no es vlido afirmar que el actual presidencialismo latinoamericano es disfuncional al desafo de la consolidacin democrtica. Igualmente, tampoco puede ignorarse la fuerza de su arraigo en la cultura y en la costumbre poltica latinoamericana.

Alternativas Metodolgicamente, el problema no debe plantearse en trminos excluyentes: "este o el otro sistema" (Sartori, 1991). Por una parte, la no funcionalidad del presidencialismo latinoamericano no debera interpretarse, a nuestro juicio, como una exigencia automtica para transformar radicalmente el rgimen poltico, sino ms bien para adecuarlo a sus actuales y futuras funciones. Conceptualmente, por otra parte, es errneo aceptar que la frmula presidencialista es rgida y no permite adecuaciones a las realidades polticas. La misma experiencia latinoamericana es una muestra de ello, pues dentro de estructuras formales parecidas se mueven formas de funcionamiento muy diversas. El estudio comparativo de los sistemas de gobierno, por lo dems, nos conduce a constatar que una constante en las observaciones es el grado de desarrollo contextual de cada sistema: cada pas ha desarrollado una frmula propia de gobierno que, ubicndose en algunos de los tipos generales (presidencialismo o parlamentarismo), ofrece contornos especficos, difcilmente desechables o transmisibles. En cuanto a la expectativa parlamentarista aparte de las dificultades sobre su capacidad de transferencia y de adecuacin institucional a sociedades social y econmicamente muy inestables, as como la variedad de manifestaciones prcticas con que se expresa debe tenerse presente la gran incgnita que significa su aplicacin en sistemas polticos recin refundados bajo lgica y formas democrticas. No existe ninguna evidencia emprica que apoye la hiptesis de que la consolidacin sera ms slida con un cambio radical del sistema de gobierno. Por el contrario, la sensacin dominante es la de temor frente a la imagen de inestabilidad poltica que podra proyectar el frecuente cambio de gobierno propio de sistemas parlamentarios con multipartidismo relativamente ideologizado y polarizado. En este sentido nos parece que el punto de partida ms razonable para afrontar la valoracin de los sistemas de gobierno en esta fase de la poltica Latinoamericana reside en la observacin del desarrollo concreto de los fenmenos polticos y en el funcionamiento real de los sistemas de gobierno que se desea aplicar. Como normalmente ocurre en tipo de polmicas, situarse en esa perspectiva contextual proporciona bases anlisis menos rgidas, tanto en lo metodolgico como en lo conceptual. Viabilidad de reformas institucionales Un alto significado de las instituciones trae consigo una inevitable carga "conservadora" en los sistemas polticos y una consecuente dificultad para producir cambios muy radicales mediante una "prctica" poltica ajena o antagnica de los procedimientos formales (a excepcin de un cambio revolucionario, que excede nuestra propuesta). Por lo tanto, cuando se presenta la necesidad de una transformacin poltica como en la mayora de los casos en la actual realidad de Amrica Latina, el dilema que se debe afrontar consiste en optar entre producir un cambio relevante a travs de una reforma institucional (normalmente una reforma constitucional), o alcanzar un cierto grado de adecuacin funcional a travs de una combinacin de

decisiones de complementacin o interpretacin institucional (constitucional) con prcticas innovadoras, no necesariamente transformadoras. La primera opcin del dilema en la prctica ha comprobado ser virtualmente insalvable. En todo sistema poltico, y especialmente en las democracias, las reformas constitucionales constituyen una situacin de excepcin y es por ello que su aprobacin est limitada por el requisito de contar con mayora calificada en los rganos legislativos. Adems, el sistema presidencial en si mismo representa un obstculo adicional a la posibilidad de reformar la Constitucin, por cuanto permite que el gobierno no tenga mayora en el parlamento. Ahora, si a estas caractersticas generales se suma la peculiaridad de los sistemas polticos latinoamericanos, especialmente en cuanto a los sistemas y tipos de partidos (pluripartidismo, segmentacin, polarizacin, etc.), se concluye que la obtencin de un acuerdo para reformar la Constitucin requiere de consensos muy poco probables. Como argumento final para un juicio escptico sobre la posibilidad de reformar la Constitucin, es necesaria destacar que el cambio del sistema de gobierno no es materia de una reforma corriente de la Constitucin, sino que significa prcticamente su derogacin)' reemplazo por un nuevo texto. Independientemente de la parte dogmtica de la Constitucin (cuya reforma se encuentra prohibida expresa y tcitamente): el sistema de gobierno constituye el ncleo de la parte orgnica de todo texto constitucional. Alcanzar acuerdo poltico en un tema de estas dimensiones no slo es casi imposible en Amrica Latina, sino en cualquier sistema poltico. La segunda opcin del dilema es ms viable. El cmo de la adecuacin funcional del presidencialismo que puede tener lugar implica pasos institucionales y prcticos que varan segn cada caso pero que se guan por factores comunes. Adecuacin funcional del presidencialismo La propuesta de reforma con mayor viabilidad consiste en buscar frmulas que, sin alterar sus bases fundamentales, permitan mejorar el funcionamiento del gobierno en una poca en que el margen de accin para reformas institucionales es mnimo en relacin con las demandas que los gobiernos (y el sistema poltico) tienen, El punto de partida es el presidencialismo, cuyas variaciones concretas ms funcionales, ms estables, parecen asignaturas pendientes de los polticos y cientficos de la poltica. As la propuesta no se formula de modo uniforme; "parlamentarizar" el sistema presidencial podra significar la introduccin de elementos muy diversos segn pases y contextos. Aun teniendo como objetivo un sistema mixto, la reforma probablemente no desconocer o no se desvincular de su punto de partida: el presidencialismo. Una de las propuestas concretas que cumple con la idea de adecuacin es la de introducir la figura del Primer Ministro. Sin embargo, como lo sealan los estudios de casos reunidos en Nohlen/Fernndez (1991), parece una reforma viable slo en pocos pases, de modo que no se plantea como solucin, sino como guin para indagar mecanismos de reforma. En el caso de esta reforma, los pasos institucionales pueden provenir de acciones del Presidente o de acuerdos con el parlamento o con los partidos. Las acciones presidenciales se amparan en el mismo poder que el sistema de

gobierno entrega al Ejecutivo, tanto el que deriva de facultades expresas del Presidente, como de sus competencias generales. Una facultad expresa corriente del Presidente en Amrica Latina es la de establecer ministerios o de encargar determinadas tareas a los ministros que l estime conveniente. Una competencia general es la de ser responsable de la "administracin del Estado", con lo que el Presidente tiene el mandato de adoptar las decisiones organizadas destinadas a ese fin, sin que lesionen la Constitucin o las leyes. En otras palabras, el presidente tiene un cierto campo de accin para encargar a uno de sus ministros las labores que especialmente la prctica ha ido concentrando en su persona. Los pasos prcticos implican una lnea de conducta, tanto presidencial corno del parlamento y de los partidos, que se desve de la prctica concentradora presidencial y persista en una lnea delegatoria en distintas funciones de gobierno y de administracin. La continuidad de esta conducta representa quizs la mayor dificultad para obtener la adecuacin funcional, pues ella requiere de una ruptura de la tradicin poltica concentradora que es parte de cultura poltica latinoamericana, y de un rechazo a la tentacin que sobre cualquier presidente latinoamericano ejrcela posibilidad de ampliar su poder ante la frecuente debilidad del sistema de partidos. El mecanismo central para la adecuacin reside en desconcentrar las tareas en la figura de un Primer Ministro, aun cuando ello se verifique por delegacin presidencial. Teniendo presente la variedad de tradiciones estructuras de los presidencialismos latinoamericanos y de los contextos socioeconmicos en que ellos funcionan, la institucin de un Primer Ministro dentro del sistema presidencial tendra los siguientes objetivos 1. Permitir que el Presidente cumpla con sus funciones de jefe de Estado (o jefe de Supremo de Estado), en una poca (consolidacin democrtica) en que deben fomentarse consensos polticos y sociales encima de las diferencias polticas. El Primer Ministro asumir, por delegacin presidencial, las tareas prcticas de la jefatura de gobierno, especialmente las relativas a la coordinacin del gabinete y a la supervisin de la administracin de Estado. 2. Permitir una relacin coordinada y cooperativa entre los poderes ejecutivos y legislativos, superando as el sistema de bloqueos mutuos entre los poderes de la rigidizacion de la rivalidad entes los partidos de gobierno y de oposicin. El Primer Ministro podra sumir esa funcin de enlace y negociacin 3. Proteger la figura presidencial de los avateres cotidianos de la eoltica, elevando sus tareas y la oportunidad de su intervencin poltica. Se aminorara as el riesgo de que el Presidente sea responsable de toda la poltica y de todos los problemas, con el consiguiente deterioro del sistema democrtico. Consideraciones finales En el debate que nos ocupa subyace la confianza exagerada en dos instrumentos de la poltica: las instituciones y la ingeniera poltica. Sobre las instituciones recae un doble mito. Por una parte, la idea de que en sus bondades tcnicas reside el xito de sus efectos en las sociedades que rigen, de ah la tendencia a cambiarlas cuando la realidad camina con problemas. El segundo mito es el inverso: creer que las instituciones slo son un reflejo de

relaciones sociales o econmicas y que, por lo tanto, tienen un contenido meramente formal, por consiguiente, no tendran gran importancia para el funcionamiento del sistema poltico y as las reformas polticas expresaran no ms que "polticas de oferta de bienes simblicos" (Flisfisch, 1989, p. 120). Ambas visiones son exageradas. Es necesario saber que las instituciones son expresiones de creencias arraigadas y de la voluntad de los pueblos, pero que no descansa en ellas, exclusivamente, el hecho de que una sociedad sea polticamente estable. En cuanto a la ingeniera poltica, debe afirmarse algo similar. La capacidad cientfica de hoy puede proporcionar infinitas soluciones tcnicas para estructurar la sociedad poltica, lo que hace pensar en que un sistema, de gobierno ptimo depende de la rigurosidad con que se precien todos los problemas que es necesario prever y la meticulosidad para encontrar las soluciones adecuadas a ellos. Se olvida con frecuencia que lo distintivo de la poltica es su carcter humano e histrico, y por lo tanto cambiante, y que las instituciones, cono ya hemos dicho no son meras instancias acadmicas. Que el debate sobre los sistemas de gobierno se haya planteado en los trminos descritos, se explica en gran parte por el escenario en el cual emerge que corresponde al de la confusin conceptual-practica que rodea las transiciones y las consolidaciones democrticas. En la observacin de esos fenmenos es difcil separar cuales son causas y cuales consecuencias, y como un mismo factor puede cumplir un rol diverso en una y otra fase. Esa confusin es visible en la apreciacin de la funcin de los sistemas de gobierno. Sin embargo, la importancia que se les atribuye en las causas del desplome democrtico tienden a considerarse como desmesuradamente negativa en relacin con sus efectos en la reconstruccin y consolidacin democrtica. Se argumenta que si el sistema de gobierno fue perjudicial para la democracia antes, lo seguir siendo despus, todo esto aumentado por el peso que en el anlisis y en la vida poltica de Amrica Latina tienen las instituciones polticas. Junto con esa sobrevaloracion del presidencialismo como una herencia negativa, se sobrevalora lo positivo de la expectativa que engendrara el parlamentarismo. La base de esta esperanza es, por una parte, la identificacin que se hace entre el exitoso desarrollo de las democracias europeas y la vigencia de sistemas parlamentarios; por otra parte, el que la realidad pluripartidista y las races ideolgicas de los partidos y corrientes polticas de Amrica Latina presentan ms similitudes con Europa que con Estados Unidos.

El presidencialismo latinoamericano: evolucin y perspectivas (**)

Dieter Nohlen Mario Fernndez

Origen y fundamentos El Presidente, como institucin, es un producto de la revolucin norteamericana. Su establecimiento es anterior al confuso intento republicano de la Revolucin Francesa y, en ms de veinte aos, al inicio de la emancipacin de las colonias espaolas en el continente americano. La mayora de los estudios (Beyme, 1967; Fraenkel, 1981; Neustadt, 1980) coinciden en sealar que la reunin unipersonal de la jefatura de Estado y gobierno, independiente del Congreso y tambin de los ciudadanos (recurdese el fundamento de la eleccin indirecta a travs de electores), constitua un instrumento tanto de unin para los diferentes estados federados como de autoridad necesaria para la conservacin del Estado central. En gran parte el Presidente era un monarca democrticamente legitimado. Es indudable que los fundadores de las repblicas iberoamericanas tuvieron el ejemplo norteamericano muy presente (Piza, 1987) pero igualmente indudable es que, junto con otras vertientes doctrinarias europeas, los procesos de formacin del Estado en las ex-colonias hispanas fueron muy diferentes al norteamericano. Mientras en el Norte se elimin en lo posible el lastre polticoorganizativo colonial fundando una "nueva nacin", en el Sur prevalecieron los rasgos principales de la estructura colonial, justamente por inters de control poltico y militar de los primeros gobiernos. El presidencialismo latinoamericano, por lo tanto, en su origen es un producto sui generis, en cierto modo un hbrido producto de varios componen*

Reimpresin del artculo originalmente publicado en Nohlen/Fernndez, 1991.

tes, tanto doctrinarios como empricos, de la teora y de la prctica de los procesos polticos. Entre ellos es posible destacar los siguientes: 1. Doctrina, de la separacin de poderes versus tradicin monrquica centralista. Los actores dominantes en la emancipacin y en los primeros intentos de la organizacin poltica fueron muy variados en cuanto a sus ideas y experiencias. Por una parte, un grupo de ilustrados en las doctrinas de los enciclopedistas X de los grandes pensadores polticos del siglo XVIII, Rousseau y Montesquieu, al parecer mucho menos conocedores de Hamilton, Madison y otros fundadores norteamericanos. Junco a es tos ilustrados, se encuentran los militares, cuya formacin en las ideas estuvo acompaada por la experiencia recogida en la tradicin inglesa o en la Espaa ocupada por Napolen. En tercer lugar, los fundadores latinoamericanos son grupos oligrquicos del perodo colonial, integrados canto por espaoles (o europeos) como por los "criollos" nacidos en las colonias. En un inicio, por lo tanto, se mezcl el mpetu ideolgico de la revolucin poltica la separacin de poderes y las doctrinas sobre la soberana popular nacional con la tradicin monrquica constitucional inglesa y con el centralismo monrquico absolutista de los Borbones expresado en el orden colonial. Si se examina el carcter de la institucin presidencial, tanto en el aspecto institucional como especialmente en su prctica, durante los primeros aos de las nuevas repblicas aparece esta mezcla con un marcado desequilibrio real en favor del ltimo grupo. La formalidad de la ley y el contenido de la retrica es revolucionaria, tambin lo es en la prctica de la guerra emancipadora, pero el tipo de poder al menos formal con el cual el Presidente es investido, se, acerca ms a la tradicin borbnica colonial que a los modelos norteamericano, ingls, o a las ideas enciclopdicas. Empricamente esta tendencia se expres en la generalidad de los procesos; La guerra de la independencia fue dirigida por militares intelectuales, muchos de ellos con experiencia blica europea, y los primeros escritos, declaraciones y ensayos constitucionales tienen un tono "rousseaunano". Sin embargo, al momento de estabilizar los Estados, el poder efectivo aparece en manos de Ia oligarqua, fuerte ya en la colonia. La anarqua que caracteriza la formacin di los Estados latinoamericanos en la primera mitad del siglo es expresin del lucha de es tos grupos, y muchas de las dictaduras en que se encarna la figura del Presidente son una representacin formal del poder oligrquico que controla la economa y la cultura. Vertientes doctrinarias europeas no dejaron de ejercer un influjo pasada; algunas dcadas de la emancipacin. Los movimientos liberales de 1830 y de 1848 produjeron gran impacto en la estructuracin del poder en Amrica Latina, especialmente en lo que se refiere al marco presidencial. A partir de la mitad del siglo se produjo una mayor expresin de la separacin de los poderes una cierta amplitud de la participacin poltica y el inicio de la secularizacin, estatal. El liberalismo, adems, tuvo impacto sobre el sistema de partidos y, por lo tanto, sobre la rotacin en el poder presidencial a causa de la diferenciado dentro de la oligarqua. 2. Constitucionalismo versus autoritarismo.

Tanto la raz anglo-francesa como la norteamericana, y la espaola despus de la Constitucin de Cdiz (1812), (Heise, 1986; Garca Laguardia 1987), fundamentaban en las nuevas repblicas un orden constitucional, se expresa en las decenas de textos constitucionales propuestos o consagra en las primeras dcadas despus de 1810. Gran parte del significado que tena el constitucionalismo deba radicar justamente en el control del gobierno, esto es, el Presidente. Visto a la inversa, un orden constitucional deba consagrar los derechos del individuo frente al Estado, tendra que entregar poder al parlamento y establecer la independencia de la judicatura. Todos los textos respetaron este contenido, aunque, como veremos con ejemplos, con fuerte predominio del Ejecutivo. Los captulos de las Constituciones destinados a los derechos o garantas individuales siguieron fielmente los textos de la Revolucin Francesa, especialmente el de 1791. Por otra parte los parlamentos (llamados "Congreso" en la mayora de los pases) fueron, incluso, las instituciones pioneras de los ordenamientos constitucionales anteriores al establecimiento del Ejecutivo. Sin embargo, esta formalidad tuvo una vigencia relativa ante la dinmica que adquiri la prctica de la poltica latinoamericana. A poco andar de la independencia se produjo, en la prctica, un dilema que describe Waldmann (1983, p. 19): "Ala concepcin democrtica y del Estado de derecho, segn la cual el Derecho y las instituciones garantizan el transcurso uniforme de los procesos polticos, se opone la afirmacin de que slo las personas pueden garantizar la estabilidad social. El fortalecimiento del Ejecutivo puede estar vinculado con una reduccin de la influencia de los otros dos poderes, pero tambin puede tener como consecuencia un desplazamiento general de los lmites entre las esferas estatales y sociales. En las ideologas autoritarias se propicia tanto lo uno como lo otro". El autoritarismo latinoamericano, en sus races, no aparece como un postulado anticonstitucional, sino "paraconstitucional". Emerge como un complemento accidental, por lo tanto transitorio, pero indispensable en los primeros aos de las nuevas repblicas para el logro de otros objetivos esenciales como la integracin nacional, la soberana territorial o la estructuracin econmica. En una perspectiva histrico-comparativa, este fenmeno latinoamericano no es tan ajeno alo acontecido en el desarrollo prctico del constitucionalismo en Europa continental donde la herencia bonapartista en Francia o el modelo de Bismarck en Alemania son simultneos con el avance de los principios del constitucionalismo moderno. Hay, por cierto, un problema de proporciones, pero es importante sealar que la incubacin autoritaria dentro de un proceso constitucionalista responde a una lgica muy extendida. La especificidad trgica de Amrica Latina en este aspecto es que la fuerza del autoritarismo ha sido ms persistente que la del Constitucionalismo. Y lo ms dramtico: que el autoritarismo se ha logrado legitimar constitucionalmente en muchos casos y en distintas pocas, incluso recientes. La antinomia constitucionalismo-autoritarismo abarca, ciertamente, toda a Discusin conceptual sobre el autoritarismo, no resuelta ni acabada (Nohlen, 1984b; Rial, 1984; Espinal, 1987a). Pero pone de manifiesto el peligro de un rgimen no democrtico como distinto a lo completamente antidemocrtico (totalitarismos). Quirase o no hablar de autoritarismo abre la posibilidad de

hablar de semidemocracia o de regimenes de transicin que visto en retrospectivas, son el equivalente de la mayora de los regimenes autocrticos institucionalizados que llena la historia poltica de Amrica Latina. El autoritarismo institucional ha pasado a ser un exponente de la cultura politica de la region: El liderazgo fuerte, personalista y ejecutivo, el caudillo o la norma bonapartista no solo se permite, sino que. Segn esa tradicin, el Presidente puede gobernar en un estilo de autoritarismo, pero no en forma totalitaria. Deber ser fuerte y paternalista, pero no un tirano. El Presidente solo esta parcialmente limtado por el Congreso, las Cortes o la constitucin; igualmente importante son tanto los derechos de los grupos corporativos o fueros para detener a una autoridad desenfrenada como las restricciones impuesta por la ley moral () el ndice que usemos para medir los limites del poder presidencial debe, por consiguiente tomar en consideracin la ampliamente difundida aceptacin del auto paternalista tanto como la Fina lnea divisoria que, a menudo, u autoritarismo de formas inaceptables de ciranay totalitarismo" (Wiarda, 1985, p. 156) 3. Soberana popular (nacional) versus gobierno oligrquico Quizs en el campo donde se hizo ms evidente la contradiccin entre la doctrina y la prctica poltica respecto al sistema presidencial latinoamericano es en el de la representacin poltica democrtica. Influidos por el ideario de la Revolucin Francesa, la mayora de los textos constitucionales de las nuevas republicas consagraron el principio de la soberana nacional que como se sabe implicaba una acomodacin practica de la idea de soberana popular, a su vez, incluida en aquella. Se estableci entonces, le principio de que el poder de gobernarse o el derecho de gobernarse resida en el pueblo, el cual lo ejerca a travs de representantes que no representaban a cada uno de los ciudadanos sino a la nacin, y esta, compuesta por los ciudadanos, constitua una entidad distinta a cada uno de ellos. Este principio en la prctica latinoamericana se acomodo con la vigencia del voto censatario o limitado vigente hasta las primeras dcadas del presente siglo. Sin embargo, este desarrollo histrico en cierto modo equivalente al del resto del mundo tuvo un aspecto especial respecto al presidencialismo. Como anota Hanna F. Pitkin (1985, p. 252); Dentro de un Estado la representacin es atribuida por lo comn al legislativo y la combinacin de soberana nacional y de soberana popular conduce a la soberana parlamentaria que en casos como el francs de 1875 y de 1946 se acerca a un tipo de gobierno de Asamblea (Lucas Verdu, 1973). Estos es. Los avances de la expresin prctica de la soberana y de la representacin poltica se manifiesta en el parlamento pues all, por su composicin colegiada y su origen divido territorialmente, se pueden hacer presentes los diferentes partidos y por lo tanto los intereses u otro tipo de diferenciaciones sociales. Hemos visto que en los sistemas polticos latinoamericanos, los parlamentos tienen un poder muy restringido frente al Ejecutivo, y el gobierno descansa en este. As, la expresin soberana tiene una importancia menor. Puede ser que los diferentes grupos sociales aumenten su representacin al parlamento, tanto por su creciente fuerza como por las transformaciones del sistema electoral, pero esos avances no tienen por que expresarse

simultneamente en el gobierno. En Amrica Latina al poder oligrquico se concentro en el Ejecutivo y se mantuvo all largo tiempo a pesar de los cambios experimentados por la representacin parlamentaria. El presidencialismo, por lo tanto, contribuyo en Amrica Latina a que los principios de soberana nacional fueran casi retricos, por lo menos en el primer siglo de la vida republicana. Respecto a este tema de la representacin, el presidencialismo latinoamericano ofrece otro aspecto de tipo jurdico-cultural digno de ser considerado. La costumbre latinoamericana para denominar al presidente es hablar de Primer mandatario. La expresin mandatario proviene de mandato, como se sabe un trmino clave en la teora y practica de la representacin. El mandato tiene un origen en el derecho privado pero en si expresin poltica difiere de el en cuestiones fundamentales, como en su irrevocabilidad y en su carcter no imperativo. Sin embargo, la cultura poltica latinoamericana, para el presidente, ha fomentado un sentido distinto del mandato que para los parlamentarios. Para el Presidente al mandato no solo no seria imperativo sino que abarca un especto de facultades no escritas ms amplias que las establecidas en las normas que los fundamentan. Incluso se hala de mandatario en los casa do regimenes autoritarios en los cuales no ha mediado ningn mandato electoral. El sentido de la representacin nacional en el sentido de opuesta a popular y, por lo tanto, personalizada, como el derecho privado. En el caso del Presidente se hace claro el carcter nacional y, por lo tanto, superior al de cada ciudadano. Esto influye, sin duda en el poder excesivo con que el Ejecutivo se encuentra investido. Caractersticas institucionales y contexto socioeconmico Los problemas de origen del presidencialismo latinoamericano reseados en el punto anterior con, en gran parte, la base de sus caractersticas institucionales. Esta mezcla de fuentes, por una parte, y una mltiple confluencia de razones de las variada ndole por la otra (ver Cumplido, 1985, p. 20), produjeron una practica del sistema presidencialista en Amrica Latina muy diferente a la del norteamericano. Sin embargo, para los efectos de la teora o de la sistematizacin conceptual, el sistema presidencialista o presidencial se define por las caractersticas derivadas de la normativa y practica del modelo estadounidense y, como referencia alternativa, frente las caractersticas del sistema parlamentario. As, de un modo sinttico, los elementos distintivos del sistema presidencialista seran (Nohlen/Schultze, 1989, p. 805): clara separacin del Ejecutivo y del Legislativo, elecciones popular de gobierno, no disolucin del parlamento por parte del Presidente, escasa disciplina partidaria. A excepciones de esta ultima caractersticas, las bases enunciadas son excivamente formalistas. Desde ese punto de vista, la mayora si no todos los casos latinoamericanos coincidiran o s acercaran al modelo terico y, en consecuencias, al norteamericano. Tampoco criterios definitorios, menos formalistas permiten explicar fcilmente el fenmeno en Amrica Latina. Junto con formular una definicin del sistema presidencial, Juan Linz (1988, p. 22) reconocer respecto a las relaciones entre el poder ejecutivo y legislativo que sera muy interesante e importante saber como ese equilibrio se ha desarrollado en diferentes pases

latinoamericanos a travs del tiempo y hasta que punto estas relaciones entre ellos serian de cooperacin o conflictivas. Lo cierto es que la situacin real de Amrica Latina es muy especfica. Por una parte, efectivamente existen muchos matices en el terreno institucional aun dentro del marco conceptual, ya sealado. Normalmente se consagrar una separacin entre los poderes y ella se especifica en diferentes rganos con diferentes fuentes de legitimidad y con una grado claro de autonoma. Pero el detalla normativo introduce vinculaciones interpoderes tan fuertes, que implican jerarquizaciones y dependencia especialmente desde el poder legislativo hacia el Ejecutivo, muy distinguible y operantes. Por otra parte, las diferencias provienen de la interrelacin de otros factores clave del sistema poltico, entre factores del desarrollo socioeconmico, de la cultura poltica y de los mbitos sociolgicos (lites, por ejemplo). Nos encontramos entonces, ante un tpico problema conceptual respecto a Amrica Latina, con una gran dificultad para situar la dimensin y el contendi de los criterios definitorios. Hemos visto que de poco sirve definir el presidencialismo latinoamericano segn el modelo ideal. Tampoco basta una referencia institucional comparativa con el modelo norteamericano. Habra que buscar un catalogo de criterios provenientes de la misma realidad de los sistemas latinoamericanos que mezcle las referencias tericas ideales empericas (EEUU), con la revisin histrico-institucional, tomando como base las caractersticas comunes mas sobresalientes del sistema en Amrica Latina. Las dos caractersticas bsicas institucionales, que diferencian los presidencialismos latinoamericanos, tanto del concepto terico normativo como del norteamericano, son la primaca del Ejecutivo y la inexistencia del federalismo, es decir, las carencias en la separacin y equilibrio horizontal y vertical del poder. Primaca del Ejecutivo Aunque las primeras manifestaciones institucionales de los incipientes Estados latinoamericanos fueron rganos colegiados (primero los Cabildos, seguidamente los parlamentos o Congresos) pronto el poder poltico, en los hechos, se personalizo. La guerra que, con mayor o menor intensidad, todos los nuevos pases liberaron entre 1810 y 1825, cubri la arena poltica. El destino y de sus jefes, y se produjo una identificacin muy estricta entre quien ejerci el mando militar y quien tom el poder poltico en Amrica Latina hasta nuestros das. El militarismo, desde ese punto de vista, es simultneo con el presidencialismo. Por otra parte, las naciones en guerra se estructuraban al mismo tiempo como Estado, tanto en lo institucional como en lo territorial. En ambas dimensiones surgieron determinantes para agudizar la tendencia presidencialista concentradora. Los primeros ensayos constitucionales son muy variados e inestables, productos de la diversidad de recepciones doctrinas y de sus mltiples interpretaciones. En todos los piases se adoptan varias Constituciones y se presentan otros tantos proyectos en los primeros veinte aos de la independencia. La consecuencia practica de ello es una gran inestabilidad de gobierno, lo que facilita el predomino del poder armado sobre

el civil. La necesidad de dominar efectivamente el territorio estatal, por otra parte, estimulo aun ms el poder de los militares. Rpidamente emerge la figura poltica del caudillo latinoamericano con uniforme y con las insignias de mando poltico. Protector, Director Supremo, son algunas de las denominaciones que defienden al jefe del Ejecutivo, que ya oficialmente se llamo Presidente en varias naciones, los parlamentos pierden prcticamente todo significado en las primeras fases de consolidacin de las republicas, as como la estructura del gabinete. Se produce un circulo vicioso entre la tentac ion de los caudillos de establecer amplias facultades constitucionales para el presidente y la lucha entre los caudillos por obtener el poder presidencial. Este proceso es tpico en la mayora de los pases, as como un desenlace caracterstico por una victoria armada y largas dictaduras o autoritarismo. Incluso en Chile, donde tempranamente se estableci el Estado en forma, la constitucin de 1833 y su consiguiente perduracin y funcionalidad emergi e la victoria armada del bando conservador en Liricay y de la derrota general Freire, un caudillo de la Independencia. El general OHiggins ya en exilio, no puedo regresar a Chile pese a haber sido el gran hroe de la guerra y primer jefe del Ejecutivo. La lucha por el poder poltico concentrado en la presidencia (o en el cargo equivalente) fue entonces un conflicto de suma cero entre los hroes militares, lo que significo dictaduras y exilios para vencedores y vencidos. La institucionalizacin ms firme establecida hacia mediados del siglo consagr el poder p residencial aunque en varios textos iniciales las Constituciones establecieron un poder ejecutivo y colegiado, cuya idea fue en todos los casos muy efmera. La Constitucin venezolana del 21 de diciembre de 1811, estableci un Ejecutivo plural formado por tres personas para un perodo de cuatro aos. Sin embargo, Ia Constitucin de 1819 producto del Congreso de Angostura consagr la institucin del Presidente de la Repblica por cuatro aos, con posibilidad de reeleccin por una vez. Este Congreso incluso rechaz la propuesta de Bolvar consistente en establecer la presidencia vitalicia segn el modelo de la monarqua britnica. En Per, la primera Constitucin (1823) consagr la primaca del parlament, limitndolas facultades presidenciales. Sin embargo, ya el texto de 1828| estableci un poder presidencial fuerte con amplios poderes (Pareja PazRoldan, 1954, p. 93). La personalizacin del poder tampoco fue republicana desde un comienzo. Es sabido que los primeros esbozos de independencia tuvieron lugar en nombre' de la monarqua y del Rey Fernando VII, lo que, por razones de conviccin o de tctica, fue atenundose en los primeros aos de la segunda dcada del siglo XIX. Sin embargo, en Argentina, por ejemplo, toda la primera discusin constitucional durante el Congreso de Tucumn (1816-1818) fue dominad; por la idea de la monarqua constitucional (pensada para toda Sdamerica' Como se expresa en un estudio: "Todos los hombres del Congreso de Tucumn, salvo una o dos excepciones, eran de ideas monrquicas" (Ganda, 1973, p. 400). Un caso ilustrativo de la primaca presidencial es el de Chile, segn el texto constitucional de 1833. En un comentario de la poca del diario El Araucano se ofreca una visin de las facultades que reciba el Presidente (Tagle, 1982, p 19): "Nombrar y remover a su voluntad a los ministros de despacho, consejeros de Estado, intendentes y gobernadores, velar por la

pronta y cumplida administracin de justicia y por la conducta ministerial de los jueces; ejercer patronato eclesistico; oponer el veto absoluto de ley aprobado por el Congreso; en cuyo caso no podr proponerse de nuevo hasta pasado un ao, y declaran estado de sitio en uno ovarios puntos de la Repblica en caso de ataque exterior con acuerdo del Consejo de Estado, y por un determinado tiempo. En caso a conmocin interior, necesita de un acuerdo del Congreso, pero si ste no hallare reunido, podr decretar el estado de sitio por un tiempo determinado con acuerdo del Consejo de Estado". Esta ltima facultad estaba otorgada, 4 hecho, por nueve meses del ano, ya que las sesiones ordinarias del Congreso se desarrollaban desde el 1 de junio hasta el 1 de septiembre. El caso de Colombia esotra evidencia de la dominacin presidencialista. La Constitucin de 1886 estableci un rgimen presidencial "con perfiles autoritarios sin precedentes en la historia del constitucionalismo colombiano y acaso de toda Amrica Latina" (Restrepo Piedrahita, 1979, p. 86). En Costa Rica los primeros ensayos constitucionales despus del Pacto de Concordia (1821) son arena de un pndulo entre el poder del Legislativo y del Ejecutivo. Sin embargo, la Constitucin de 1871 que consagra la estabilidad poltica y la organizacin del Estado estableci tambin la dominacin presidencialista: "El Presidente de la Repblica con posibilidades de reeleccin despus de un perodo de ausencia, con plena libertad de nombramiento y remocin de todos los funcionarios de la Administracin Pblica, no sujeto a control alguno de legalidad sobre las decisiones de la Administracin Pblica, respaldado por la tradicin del ejercicio unipersonal de las funciones presidenciales que establecieron los grandes Presidentes de la poca, y con control efectivo del sistema electoral, asumi cada vez mayor nmero de funciones" (Gutirrez, 1983, p. 25). Las tendencias insinuadas en las primeras Constituciones con relacin a la primaca del Ejecutivo presidencial se acentuaron durante el transcurso del siglo XIX y constituyeron una de las bases institucionales ms firmes en el siglo XX. Por una parte, institucionalmente no se produjo el checks and balances del sistema norteamericano (tampoco desde el punto de vista del sistema de partidos), especialmente debido a la amplia facultad legislativa del Presidente. Es usual el reconocimiento del derecho a veto, que el parlamento slo poda enfrentar exitosamente con mayoras tan altas que el podero de! Presidente sobre los partidos (sobre el suyo, por lo menos) las converta en imposibles de ser alcanzadas. Por otra parte, se estableci la prctica de la iniciativa legal del Presidente, en algunas materias con carcter exclusivo (presupuesto, impuestos}. Por ltimo, la responsabilidad poltica del Presidente y de sus ministros ante el parlamento era terica en los casos en los que se estableca. La iniciacin del juicio poltico requera (o requiere) tambin de mayoras muy calificadas. Los poderes del Presidente frente a los parlamentos aumentaron con el extendido bicameralismo. La distinta integracin de las dos cmaras produjo dos tipos de ventajas para el Presidente. Por una parte, hizo ms complejo el proceso legislativo mismo y el consiguiente mayor espacio para el juego poltico del Ejecutivo, y por la otra, aument la posibilidad de mayor control, por parte "el Presidente, de una de las dos cmaras, tanto por el sistema de partidos como por el sistema electoral que las elega. En una poca de "poltica de notables", los miembros del Congreso, especialmente los senadores, eran en la prctica los electores presidenciales y el Presidente su gran protector electoral.

Ms que un sistema de "contrapesos", la relacin entre el poder ejecutivo y el legislativo se convirti en una relacin de "mutuo bloqueo": a) Aun cuando el Presidente tiene facultad de iniciativa legislativa, la aprobacin de leyes sobre determinadas materias requiere de mayoras calificadas. b) Si el parlamento no aprueba la totalidad o parte de un proyecto de ley lo devuelve al Presidente, ste tiene capacidad de veto (en algunos casos total y/o parcial). La insistencia por parte del parlamento de contar con una mayora calificada mayor que la que adopt los acuerdos en el trmite anterior. c) La tramitacin de un proyecto de ley termina muchas veces en una deformacin completa del texto (y de la intencin) original y, en todos los casas, consume un tiempo considerable. d) En sistemas multipartidistas y de elecciones no simultneas, la relacin entre poder ejecutivo y legislativo se hace ms compleja. El mutuo bloqueo slo puede superarse con compromisos y consensos muy excepcionales en 1; prctica poltica latinoamericana. Lo habitual es una convivencia entre rganos que desarrollan polticas autnomas: el Ejecutivo hace uso permanente dlos decretos y el parlamento sirve para el logro de metas electorales de los parlamentarios. e) En sistemas bipartidistas y de elecciones simultneas la relacin es obviamente ms fluida. Sin embargo, persisten problemas como la relacin del Presidente con las corrientes o fracciones de su partido, y con las dificultades que un marco polarizado ofrece para lograr votos de la oposicin en los casos de mayora calificada. Respecto al poder judicial, el status institucional del Presidente es muy distinto entre Estados Unidos y Amrica Latina. Mientras en el sistema norteamericano existe una mayor autonoma en la designacin de los jueces por la va electoral (a excepcin de los tribunales superiores donde intervienen! Ejecutivo y el Congreso), en Amrica Latina es corriente la facultad de Presidente para nombrar a los jueces superiores y stos a los inferiores, ating el nombramiento presidencial tiene lugar sobre una proposicin de los mismos jueces. Pero ms importante an que la facultad de nombramiento es diferencia entre el presidencialismo de ambas partes del hemisferio con relacin a las competencias de la judicatura en el proceso poltico. Mientras en Estados Unidos la Suprema Corte ejerce "de oficio" el control de constitucionalidad de las leyes con la facultad de declarar la inconstitucionalidad de una ley y obligar al Ejecutivo y a los otros poderes del Estado a cumplir con su resolucin en Amrica Latina es ms comn la llamada "inaplicabilidad por inconstitucionalidad, o la declaracin de inconstitucionalidad previo juicio. Adems, la Suprema Corte norteamericana tiene un rol activo en el sistema poltico a travs de su Intervencin en el juicio posible de seguir al Ejecutivo (caso Watergate). En Amrica Latina usualmente esa facultad slo se efectiva una vez que se ha cumplido con una muy complicada declaracin desafuero por el Congreso. Un ltimo aspecto especfico del presidencialismo latinoamericano plano institucional es su poder sobre la burocracia. Visto en teora. P nombrar los empleados altos en la administracin pblica, es tan poderos Presidente en Estados Unidos como en Amrica Latina. Sin embargo, en la Prctica la diferencia se hace muy notoria por la existencia de un servicio civil ms o menos autnomo en un caso y, en el otro, por la dependencia casi completa de

la carrera administrativa respecto del poder poltico. Por la va del clientelismo tanto partidario como social o regional, en Amrica Latina el poder burocrtico depende del Ejecutivo en la mayora de los casos, con todas las consecuencias negativas que ello tiene para la funcionalidad del gobierno. Sin embarco, la tentacin de control del poder estatal es, a menudo, mayor que la necesidad de la eficiencia estatal. La tendencia general de las reformas acaecidas en este siglo, especialmente a partir de los aos treinta, fortaleci el poder presidencial, aun cuando no expresamente a travs del aumento de las competencias frente a los otros poderes del Estado. Por el contrario, institucionalmente, el autoritarismo presidencialista del siglo XIX se haba moderado, a travs del mayor poder del parlamento, de los partidos y del sufragio, los que junto a mayores resguardos para las garantas y derechos fundamentales, restringieron, por ejemplo, el poder presidencial en los estados de emergencia o de excepcin constitucional. Sin embargo, el poder presidencial se ampli a travs de las facultades para dirigir el desarrollo econmico, que pas a ser la mayor actividad de los Estados latinoamericanos especialmente despus de la crisis de 1929-1930. Estas facultades ampliaron la esfera presidencial a la poltica fiscal, las obras pblicas, las polticas sociales, las empresas pblicas y la planificacin. El enorme crecimiento del poder del Estado en la esfera del desarrollo fue, entonces, equivalente al crecimiento del poder del Ejecutivo. En esta poca se produjo un hecho paradjico. Todos los pases del continente atravesaron numerosas y, en parte, profundas alteraciones polticas. Sin embargo, la institucin presidencial permaneci inalterable la excepcin el sistema colegiado uruguayo entre 1952 y 1966), sirviendo de base a las ms diversas orientaciones de gobierno. Slo en los aos ochenta, especialmente en un marco de procesos de reforma poltica posautoritarios, se entr en una fase de discusin a fondo acerca de cambios en el presidencialismo, tanto desde el punto de las relaciones con el parlamento como especialmente por la presin de una mayor descentralizacin. La mayora de estas propuestas, sin embargo, no han sido llevadas efectivamente a la prctica (ver Nohlen, 1991). El centralismo presidencialista Nada refleja mejor esta otra especificidad institucional del presidencialismo latinoamericano que la expresin "sucursalizacin" de las provincias, referidas al federalismo argentino. El argentino es uno de los escasos ejemplos de sistemas federal en el continente y en l se puede observar la atenuada o sui generis versin de la divisin vertical del poder en el presidencialismo latinoamericanos. La tensin entre Buenos Aires y el interior domin tos primeros 70 aos de la Repblica Argentina, de los cuales es el ltimo tercio el decisivo para estructurar La fisonoma, definitiva del Estado. La letra de la Constitucin de 1853 establece el sistema federal. Pero el triunfo de Buenos Aires sobre la Confederacin en 1861 consagra la hegemona sobre las otras provincias. En 1880, sin embargo, fue el interior el que impuso su fuerza a travs de la candidatura presidencial de Roca representando ala "Liga". Este pndulo, sin embargo, transcurri en medio de dos procesos inalterables y continuos: la estructuracin del Estado argentino y la centralizacin del poder poltico en el Presidente, Como anota Botana (1977, p. 106): "Durante los veinte aos que transcurrieron entre la reforma

constitucional de 1 860 y la primera presidencia de Roca, el gobernador de la provincia tena poder de veto en la eleccin presidencial. A partir del ochenta, el gobernador perdi estatura poltica y, de algn modo, comenz a obrar como agente del Presidente para realizar su concepcin positiva de gobierno". El derecho a intervencin del poder central en las provincias, establecido en 1853, ha sido usado invariablemente con las ms variadas razones hasta las pocas recientes. Es apenas hoy, gracias al proceso de redemocratizacin y a los cambios en el sistema de partidos, cuando se observa un mayor equilibrio poltico entre Buenos Aires y el resto de pas. El caso argentino, entonces, es el de un federalismo desnaturalizado o deteriorado, si se tiene en mente que el modelo de sus autores, con toda su relatividad, era el norteamericano. Y ese deterioro, entre otras causas, se debe precisamente al peso de la variable presidencialismo o centralizadora. Refirindose a ese proceso de deterioro federal Juan Carlos guila (1986, p. 122) sostiene: "...sabemos que las causas son varias y muy variadas: algunas emergen de deficiencias de la misma normatividad constitucional, otras de la inevitable concentracin del poder en el Estado central (nacional); otras, de la asuncin (arbitraria) por parte del poder ejecutivo nacional de instrumentos tributarios y de administracin de los recursos naturales que pertenecen a las provincias', A pesar de que el sistema federal no fue incorporado en la mayora de los pases latinoamericanos, fue considerado como una seria alternativa de forma de Estado en casi todos los debates institucionales en el inicio de la construccin de los Estados, como lo seala Garca Laguardia (1987, p. 29): "En los nuevo* organismos de gobierno, especialmente en los congresos constituyentes que se integran para organizar los nuevos pases, la gran cuestin que enfrent | progresistas y conservadores fue la decisin por el federalismo". Aparte de Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela, cuyas formas de Estado sor normativamente federales, hubo ensayos federales en Chile (1826), en Colombia y en Centroamrica antes de su segmentacin. Los federalismos existentes sin embargo, tienen muchas diferencias con el modelo norteamericano. En ello "ms parece que los estados (o provincias para el caso argentino), tienen W atribuciones que les delega la Federacin y no, como en Estados Unidos, que la Unin tiene nicamente los poderes explcita o implcitamente (inheren powers) delegados por los estados a los rganos federales de la Constitucin (Piza, 1987, p. 70). En Mxico el sistema federal se aleja mucho del modelo puro y del emprico norteamericano. El ejemplo norteamericano ru una referencia "aceptable" para conciliar simultneamente los intereses de republicanos y centralistas, de conservadores y liberales, de diversas tradiciones locales y regionales y los intereses de caudillismos muy arraigados y poderosos (Mols, 1981, p. 365). En la prctica, el poder estatal est muy controlado por el poder central, por el poder presidencial. En Mxico el Presidente tiene nada menos que facultad para deponer al gobernador, tanto a travs de la "solicitud de licencia" como por el medio ms directo de la "desaparicin de poderes". La Secretara de Gobernacin y la Secretara de la Presidencia tienen competencias directas en la supervisin de las gobernaciones. Estos mecanismos, por cierto, deben ser considerados no slo en el estricto sentido institucional, sino vinculados al especfico sistema de partidos mexicanos y a la constitucin de su sistema de gobierno, cuyos problemas se abordan en otra parte de este trabajo.

El caso de Brasil es muy distinto al de los procesos seguidos por las antiguas colonias espaolas. Por una parte, la monarqua, que rigi la mayor parte del siglo XIX, impidi la formacin de la tradicin presidencialista. Por otra parte, desde los inicios de la "Repblica vieja" (1889), el poder presidencial fue dominado por los gobernadores de los estados federados ms importantes, Sao Paulo y Minas Gerais. Se encuentra aqu la fuente del "coronelismo", pero tambin de un federalismo ms autntico que en los otros casos de Amrica Latina. Pero, simultneamente, este federalismo est centrado en el poder de la Presidencia. El dilema institucional brasileo no se ha situado en el Estado federal frente a los estados federados, sino entre un "hiperpresidencialismo, virtualmente cesarismo, versas una concepcin ms tpicamente parlamentaria (Lamounier, 1987, p. 48; y el mismo autor en Nohlen/Fernndez, 1991 y en Nohlen, 1991). En la prctica, este dilema se ha resuelto siempre en la primera direccin (con la excepcin del intento parlamentario de Goulart) hasta la reciente Asamblea Constituyente, cuya comisin respectiva propuso, sin prosperar en plenaria, el establecimiento de una frmula parlamentaria. La frmula federal, por lo tanto, que fue el supuesto de la construccin presidencial en Estados Unidos, tuvo muy poco eco concreto en Amrica Latina. En la mayora de los pases no se estableci y en aquellos donde las instituciones lo consagraron, ha tenido una aplicacin muy cercana a las formas unitarias. Para los efectos de nuestro tema, en Amrica Latina el federalismo no ha sido, como en Estados Unidos, un contrapeso del presidencialismo. Como confirma Diego Valads (1986, p. 56), "ni la organizacin federal ni la unitaria tuvieron consecuencias distintas en lo concerniente al ejercicio del poder presidencial". Por otra parte, si el poder presidencial ha tenido mayor espacio para ampliarse en la forma de Estado unitaria, esto no significa que en tales situaciones el problema territorial no haya tenido importancia en la formacin del Estado y la construccin de los sistemas polticos. El caso de Chile, un Estado unitario segn el modelo clsico, tambin exhibi en los primeros aos de su construccin la misma tensin espacial, a cuando en dimensiones ms acoradas. Una de las "lecturas" de la Constitucin de 1833 consiste en entenderla como un compromiso entre Santiago (la oligarqua del Valle Central) y Concepcin (la clase militar). Los dos primeros presidentes (con perodos decenales) Prieto y Bulnes, eran generales de Concepcin y gobernaron sin mayores conflictos. Slo cuando se eligi un presidente santiaguino (Montt) tienen lugar las primeras amenazas serias ad estabilidad institucional, justamente desde Concepcin. Si tomamos dos casos de formas de Estado opuestas y con procesos polticos relativamente comparables Argentina y Chile se observa la relevancia de la constante presidencialista. Toda la pugna argentina se centra en la eleccin presidencial, no slo desde e] aspecto electoral estricto el problema de la candidaturas sino tambin a partir de la filosofa sustentadora de la institucionalidad. La estabilidad poltica dependa de la sucesin presidencial en la que se centraba la "unificacin de poderes" y concentracin del contra' nacional. Estas, segn el "padre fundador" Alberdi, seran condiciones de la efectividad del gobierno, que sera a su vez anterior a su limitacin y a su democratizacin (Botana, 1977, p. 60), Por lo tanto, independientemente lo que haya predominado, Buenos Aires o las provincias, el nudo del poder en Argentina se centr en la Presidencia. En Chile ocurri lo mismo. El acuerdo

entre las regiones para centralizar el poder termin siendo la consagracin de poder presidencial, que desde la esfera de sus atribuciones polticoadministrativas se encontr facultado para nombrar a los intendentes y gobernadores. Como visin de conjunto de la regin se puede afirmar que en el curso de este siglo no ha sido posible limitar o equilibrar el poder presidencial, desde las regiones o desde las municipalidades. Especialmente en los ltimos veinte aos de gran parte de la discusin sobre las reformas polticas ha estado centrada en este punto, pero los avances concretos han sido escassimos. Quizs en Brasil el proceso democratizador ha significado un aumento real de la esfera e dentro de un sistema federal ms desarrollado que en Argentina, Mxico y Venezuela tanto como del poder local a travs de las atribuciones de los prefectos. Por otra parte, las presiones por la descentralizacin, la regionalizacin y la desconcentracin en Estados unitarios han sido infructuosas en el terreno de la realidad poltica, aunque con avances formales en el mbito de la legislacin. En Colombia o en Per los gobiernos locales han sido dotados de algn grado de autonoma, lo mismo que en Chile. Sin embargo, otros elementos del sistema poltico, como el sistema de partidos o, como en el caso de Chile naturaleza del rgimen poltico, son los que influyen para que la normativa tenga una aplicacin muy limitada. El centralismo presidencial tuvo una nueva expresin con los regmenes autoritarios militares de los aos 1960 y 1 970, llamados tambin burocrticos autoritarios". La dominacin militar fortaleci la dependencia polticoadministrativa de las regiones y las municipalidades respecto al gobierno central pero simultneamente, el carcter tecnocrtico asumido por el proceso socioeconmico agreg un ingrediente muy dinmico de modernizacin, especialmente en los servicios sociales. Se produjo entonces una situacin adnica' por una parte, un incremento de la centralizacin poltica (militar) y por la una descentralizacin, tanto regional como local, funcional (tecnocratita). El caso de Chile es el ms ilustrativo de esta tendencia. Los esfuerzos deseen realizadores en los procesos democrticos y en los democratizadores (transiciones) no pueden ser considerados como antipresidenciales o ajenos al papel presidencial. Lo cierto es que han sido impulsados desde la Presidencia, especialmente mediante dos vas: a) La planificacin social: las polticas de desarrollo social en un marco d^ aumento de la pobreza y de limitacin de recursos slo han podido ser ejecutadas con una reestructuracin espacial de los servicios estatales, especialmente de salud, educacin y vivienda. Esta tendencia es polticamente neutra, aplicndose a partir de los aos ochenta en todos los pases de la regin. b) La capacidad ejecutora (gerencia!) del sector pblico: el aumento de la actividad estatal en el desarrollo socioeconmico a partir de 1930 produjo la creacin de un enorme aparato burocrtico, tanto en el gobierno central como en las entidades descentralizadas y autnomas. Este aparato lleg a ser inmanejable y un obstculo en s mismo para afrontar los problemas del desarrollo en las ltimas dcadas. Las dificultades crnicas para disminuir el tamao del Estado (amenazas de desempleo masivo, resultados del clientelismo, etc.) obligan a buscar frmulas para distribuirlo. El mismo tamao fue reestructurado con criterios funcionales, lo cual necesariamente debi incluir componentes descentralizados.

En suma, en el ltimo medio siglo, el presidencialismo ha sido determinado en su poder ms por el curso del desarrollo socioeconmico que por los procesos institucional (NohIen/Fernndez, 1988a). Estos han sido ms bien consecuencias aqul. En las ltimas dos dcadas, sin embargo, el Estado ha procedido a desmontar" el aparato estructurado desde 1930 y en ese proceso presidencial ha sufrido un cambio de rol. Sin embargo, determinar ms fuerte o ms dbil es el poder presidencial al cabo de esta nueva fase es un problema que requiere de verificacin emprica rigurosa y de una perspectiva temporal de la cual an no se dispone.

La reforma institucional en Brasil: proyectos y resultados 1985-1993(*)

Bolvar Lamounier

En agosto de 1985, Jos Sarney, primer presidente civil de la Repblica Federativa de Brasil desde el golpe militar de 1964, nombr una Comisin para preparar un anteproyecto de Constitucin. En febrero de 1987, el recin electo Congreso Constituyente comenz sus trabajos con amplia divulgacin y en medio de incontables iniciativas de debate y participacin de diferentes asociaciones y grupos sociales. La Constitucin fue concluida y promulgada en octubre de 1988. Para remarcar la pluralidad de influencias y el clima democrtico sobre los cuales fue elaborada la Constitucin, el presidente del Congreso Constituyente, diputado Ulysses Gumaraes, la identific en su discurso promulgatorio como una "Constitucin ciudadana". En diciembre de 1989 se realiz la primera eleccin presidencial directa despus de 29 aos; tres aos ms tarde, en septiembre de 1992, acusado de corrupcin, el presidente electo, Fernando Collor de Mello, fue destituido del cargo por el voto ampliamente mayortario de ambas Cmaras del Congreso a travs de un proceso de impeachment. En abril de 1993, dando cumplimiento a la parte dispositiva de la Constitucin de 1988, el Congreso Nacional convoc un plebiscito sin precedente en la historia de las democracias modernas. Cerca de 90 millones de electores fueron a las urnas para decidir (en rgimen de voto obligatorio) si Brasil deba o no restaurar el rgimen monrquico y cambiar su sistema de gobierno presidencialista por uno parlamentarista1. Entre el perodo constituyente (1985-1988) y el plebiscito (1993) fue ampliamente difundida en Brasil la expectativa de que otras reformas institucionales seran introducidas mediante enmiendas constitucionales y leyes ordinarias votadas por el Congreso por ejemplo, la introduccin de un sistema electoral inspirado en el modelo alemn de "voto proporcional personalizado". Las dos propuestas centrales en el debate pblico, y sometidas a consulta popular, fueron derrotadas por un amplio margen: Brasil continu siendo republicano y presidencialista. Con este resultado, los temas parlamentaristas y monrquicos desaparecen prcticamente del debate pblico; las otras propuestas de reforma no desaparecieron pero perdieron fuerza. Dieciocho meses despus del plebiscito, en octubre de 1994, Fernando Henrique Cardoso, uno de los lderes de la campaa pro parlamentarismo, fue elegido presidente de la Repblica, dentro de las reglas tradicionales2. Desde su roma, del cargo (1 de enero de 1995), Femando Henrique Cardoso viene
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Traduccin de Nuria Gonzlez Martn. Texto presentado en el marco del proyecto sobre la reorganizacin institucional brasilea y el plebiscito de 1993, realizado en colaboracin con el Prof. Dieter Nohlen del Instituto de Ciencia Poltica de la Universidad de Heidelberg, en la Repblica Federal de Alemania. 1 La historia brasilea, como se sabe, tuvo esa marcada diferencia con relacin a la de la Amrica hispana: su rgimen de gobierno fue monrquico desde 1806 (cuando la Corte portuguesa se traslad a Ri de Janeiro) hasta 1889, hasta que un golpe militar proclam la Repblica e implant una Constitucin inspirada en la de los Estados Unidos de Amrica.

ejerciendo el poder presidencial en toda su plenitud, incluso recurriendo con frecuencia a las llamadas "medidas provisionales". Existe hoy prcticamente. consenso entre juristas y parlamentarios acerca de que esta figura jurdica, introducida por la Constitucin de 1988 con el objetivo de limitar el excesivo arbitrio del Ejecutivo inherente a los antiguos "decretos-leyes", produjo un efecto contrario, desequilibrando todava ms las relaciones entre los dos poderes. Dictadas por el presidente de la Repblica, las "medidas provisionales" entran inmediatamente en vigor con fuerza de ley, perdiendo su eficacia legal si no fuesen votadas o si fuesen rechazadas por el Congreso Nacional en los siguientes 30 das; en cualquiera de los dos casos, el Congreso debe "disciplinar las relaciones jurdicas derivadas" (artculo 62, prrafo nico). En realidad, la imposibilidad prctica de revertir los efectos de muchas de esas medidas y la prerrogativa que el Ejecutivo tiene de reeditarlas, inclusive con cambios de redaccin, si no fuesen votadas en el plazo de 30 das equivaldran a una transferencia al Ejecutivo de una parcela sustancial de las atribuciones que normalmente corresponden al Legislativo. En los siete aos transcurridos desde la promulgacin de la Constitucin elaborada como coronacin del retorno al rgimen civil, en un clima de plena libertad y pluralismo democrticos, casi 1.100 de esas medidas concebidas para situaciones de "relevancia y urgencia (artculo 62) fueron dictadas por el Ejecutivo. Algunas de ellas tienen poderossimos impactos en la vida econmica del pas, en la vida cotidiana de los ciudadanos; por ejemplo, el bloqueo del 75% de rodos los activos financieros determinado por el presidente Fernando Collor de Mello en su primer da de mandato, el 15 de marzo de 1990, con el objetivo de reducir drsticamente el nivel de liquidez, de la economa; y la medida que extingui-el cruzeiro e instituy el real como unidad monetaria, publicada inicialmente por el presidente Itamar Franco, el 1 de julio de 1994 y reeditada durante diez meses consecutivos hasta ser aprobada por el Congreso Nacional. Los hechos arriba mencionados son indicativos de la inestabilidad latente desde el retorno al gobierno civil, en 1985, y de la ambigedad todava subyacente en el rgimen democrtico del pas a pesar de su robustez informal (no hay rencores ni bloqueos ideolgicos que dificulten el dilogo poltico) y del clima vibrante del debate pblico, sustentado por una prensa diversificada y crecientemente investigadora. Ms all de los indicativos de tendencias bsicas del sistema poltico brasileo, los hechos arriba mencionados son claramente relevantes para el estudio comparativo de los procesos contemporneos de transicin a (y consolidacin de) regmenes democrticos. Pero no son hechos autos evidentes, esto es, comprensibles a simple vista, sin un examen detenido del contexto en el que emergern y se desenvolvern. Lo que se pretende ofrecer en el presente texto no es, por consiguiente, una simple aadidura a la lista de los llamados country studies (estudios de casos nacionales), s no una contribucin analtica (aunque basada en el estudio de un nico pas) a esa investigacin comparativa ms amplia. Aunque no se pretenda explicitarlas por medio de cuadros estadsticos o de constantes referencias a otros pases, el autor confa en que la intencin analtica y comparativa pueda ser fcilmente
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Salvo en los dos perodos dictatoriales (1937-1945 y 1964-19S5), el presidente en Brasil fue siempre elegido por voto directo, secreto y obligatorio de los ciudadanos mayores de 18 aos. La Constitucin de 1988 extendi el derecho de voto, con carcter facultativo, a los jvenes entre 16 y 18 aos y determin la realizacin de una segunda vuelca electora] si ninguno de los candidatos a la presidencia logra el 50% de los votos vlidos en la primera vuelta. Fernando H. Cardoso fue elegido con 54% dlos votos vlidos, el doble del porcentaje obtenido por el segundo candidato, Lus I. Lula da Silva.

captada a travs del propio entramado del texto, que se compone de tres secciones, cuyas respectivas indagaciones son las siguientes: 1. Las tentativas de reorganizacin institucional hechas en Brasil entre 1985 y 1993. Cmo surgieron las propuestas? Qu deficiencias fueron apuntadas en la estructura institucional del pas por los congresistas constituyentes de 1987-1988, hasta el punto de determinar la realizacin de un plebiscito sobre el sistema de gobierno? 2. El pre y el posplebiscito, de Jos Sarney a Fernando Henrique Cardoso. Cmo se comportaron y qu valoracin tuvieron, en ese perodo, los presidentes de la Repblica? En qu medida se puede conjeturar que hayan sido responsables, o simplemente vctimas, del agravamiento de una crisis latente causada por otros factores? En particular, cmo ha evolucionado el proceso poltico brasileo en el posplebiscito? Esa implantacin de un rgimen parlamentarista fue vista por la mayora de la "clase poltica" y de los formadores de opinin como necesaria para la superacin de graves deficiencias institucionales y hasta de una crisis a corto plazo, cmo se explica que el pas haya aparentemente conseguido estabilizarse entre 1993 y 1 995, prevaleciendo hoy un clima de razonable optimismo en amplias parcelas de la opinin pblica e incluso entre potenciales investigadores extranjeros, que antes vean Brasil como un caso de elevado riesgo poltico? Otras reformas institucionales: descartada la opcin parlamentarista de la agenda pblica, en qu medida permanecen relevantes las otras propuestas de reforma institucional que venan siendo discutidas desde mediados de los aos ochenta, como una alteracin del sistema electoral, la introduccin de una barrera del 5% de la votacin nacional para reducir e fraccin amiento del sistema partidario y una reduccin o eliminacin de la desproporcin existente entre las escaos de los estados en la Cmara. Federal con relacin a las respectivas poblaciones, entre otras? 3. Resultados del plebiscito sobre forma y sistema de gobierno. En el ncleo de lo que Samuel Huntington (1995) llam las democracias de la tercera ola decenas de pases se redemocratizan estn alcanzando la democracia por primera vez y la mayora de ellos se inclinan por regmenes presidencialistas. Por otro lado, aunque no se pueda hablar de una demostracin definitiva, existen fuertes indicaciones comparativas de que la forma presidencialista de gobierno causa (o al menos tiene una mayor probabilidad de asociarse a otros factores que contribuyen a la inestabilidad poltica), dificultando la solucin de crisis que eventualmente amenacen el rgimen democrtico. En este sentido, qu conclusiones se pueden extraer de la experiencia brasilea reciente, en particular, de la tentativa de implantar un sistema parlamentarista a travs de una consulta plebiscitara al electorado? Las tentativas de reorganizacin institucional en Brasil entre 1985 y 1993 Qu razones llevaron a la mayora de los miembros de la llamada "Comisin Afonso Arinos" (1985-1986), que prepar el principal anteproyecto de Constitucin, a sugerir un modelo parlamentarista como piedra angular de la reorganizacin institucional brasilea despus del rgimen militar? Y por qu la mayora de los parlamentarios electos para componer el Congreso Constituyente (1987-1988) propiamente dicho tomaron la extraa decisin de,

por un lado, rechazar la implantacin inmediata de ese sistema y, por otro, determinar la realizacin de un plebiscito sobre esa materia, cinco aos despus de la sancin de la Constitucin? Estas preguntas se vuelven ms agudas si recordamos que, al determinar la realizacin de una consulta plebiscitaria sobre la alternativa presidencialismo versus parlamentarismo, los constituyentes fueron ms lejos: anexaron otra consulta, sobre si Brasil debera continuar siendo una repblica o restaurar el rgimen monrquico, abolido en 1889. Estas preguntas son instigantes y no slo por el carcter inusitado de los acontecimientos a que se refieren y por tener una posicin prioritaria en la agenda publica durante un perodo en que Brasil atravesaba una gran inestabilidad econmica, sino tambin y sobre todo porque, para responderlas bien, es necesario examinar una estructura institucional y una cultura poltica brasilea propia en una perspectiva comparada3. Recordemos en primer lugar que Brasil, al contrario que la Amrica hispana, tuvo una importante experiencia monrquica y un razonable embrin de parlamentarismo durante el siglo XIX. Abolida la monarqua en 1889, corrientes de opinin monrquica y parlamentaria continuaron existiendo por lo menos en el seno de la lite y entre los letrados. La corriente monrquica disminuy rpidamente, volvindose en cierto modo folklrico despus de un siglo de repblica; pero una corriente parlamentarista siempre tuvo presencia significativa en los debates polticos, con una hiptesis de implantacin de un rgimen parlamentarista siempre reapareciendo en momentos de crisis o cuando se pensaba en alguna alteracin poltico-constitucional importante. En las Asambleas Constituyentes de 1933 y 1945, la cuestin fue debatida; ante la crisis militar que sigui a la renuncia del presidente Jnio Quadros, en 1961, la salida a la indiferencia fue la implantacin de un mecanismo parlamentarista; e incluso durante la llamada "apertura", hacia 1980, una hiptesis parlamentarista lleg a ser ventilada, aunque con poco nfasis, como una forma posiblemente menos problemtica de completar un pasaje del rgimen militar al civil. Por tanto, era previsible que una alteracin del sistema de gobierno sera un tema central en los trabajos de la Comisin nombrada por el presidente Jos Sarney en agosto de 1985 para elaborar un anteproyecto de Constitucin, tambin porque el inspirador y presidente de la misma, Afonso Arinos, era un conocido admirador del modelo francs. La implantacin del Plan Cruzado en febrero de 1986 y la impresionante popularidad que la congelacin de precios sbitamente confiri al presidente Jos Sarney cre durante algunos meses la impresin de que el tema perda fuerza. Pero el hecho fue que, al terminar sus trabajos, en septiembre de 1986, la propia Comisin, en contra de lo que se supona que prefera el presidente de la Repblica, incluy entre sus recomendaciones la adopcin de un modelo parlamentarista (con eleccin directa del Jefe de Estado)4. El propio Afonso Arinos fue elegido senador constituyente por Ro de Janeiro, y la propuesta parlamentarista gan importancia durante el Congreso Constituyente. En la votacin decisiva, que ocurri el 22 de marzo de 1988, la propuesta de
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Conviene sealar desde ahora que, durante los aos ochenta, el trmino parlamentarismo pas a designar predominantemente un modelo semejante al francs. Las implicaciones de este hecho sern discutidas en la parte final de este trabajo. Sobre los orgenes y variantes del modelo francs, vase Duverger, 1978; para un anlisis de las dificultades del modelo francs, vase Duverger, 1978; para un anlisis de las dificultades de ese modelo, vase Linz, 1994, pp. 48-62. 4 Las observaciones hechas aqu sobre la Comisin Afonso Afinos se bajan en la experiencia personal del autor, que particip en ella por nombramiento del presidente Jos Sarney.

mantenimiento del presidencialismo obtuvo 344 votos, contra 212 favorables a la implantacin del parlamentarismo, pero la propuesta de convocar un plebiscito sobre la forma y el sistema de gobierno, presentada conjuntamente por el pequeo grupo monrquico y por los parlamentaristas, fue aprobada en septiembre de 1987 casi por unanimidad de los constituyentes. Para una mejor comprensin de esa complicada trayectoria, es necesario recordar el contexto poltico y algunas de las estipulaciones institucionales que condicionaron de manera decisiva el proceso brasileo de transicin del rgimen militar al civil5 Primero, el debilitamiento de ambos lados, militares y civiles, en la fase final de la transicin: el carcter gradual de la redemocratizacin brasilea, iniciada en 1974 y solamente concluida formalmente en marzo de 1985 con la torna de posesin de un Presidente civil, redujo el espacio poltico de los gobiernos militares, capaces de retrasar pero no de evitar el retorno ce la democracia, y al mismo tiempo desgasto a los principales liderazgos civiles. Al contrario de lo que ocurri en Argentina o en Chile, los polticos brasileos tuvieron que en cuadrarse en dos nuevos partidos (Arenas, gobierno, y MDB, oposicin) y someterse continuamente a los enfrentamientos electorales para las Cmaras legislativas y tambin, a partir de 1982, pralos gobiernos federales, teniendo en cuenta el restablecimiento de la eleccin de sus ejecutivos por el voto popular directo. Adase que ese debilitamiento poltico, a inicios de los aos ochenta, coincida con un momento de mximo impacto de la crisis de la deuda externa que forz una abrupta reduccin del gasto pblico, acentuada por un deterioro de los servicios sociales y una violenta recesin entre 1981-1983 (cf. Lamounier/Bacha, 1994, pp. 162-165). Segundo, una aguda preocupacin de los lderes civiles en la bsqueda de una legitimacin lo ms amplia posible durante el primer perodo de gobierno democrtico. Transcurridos 21 aos de gobierno militar y dado ese conjunto extremadamente adverso de circunstancia, se comprende por qu en Brasil los lderes polticos civiles buscaron una amplia legitimacin para la renaciente democracia, hasta el punto de comprometerse con la convocatoria de un Congreso Constituyente. Las tentativas de suavizar las dificultades de la rase final de la transicin mediante negociaciones con los militares se agotaron en 1981, cuando el gobierno del general Joao Figueiredo forz a su mayora parlamentaria a endurecer la legislacin que regira las elecciones de 1982, con el objetivo evidente de impedir el fortalecimiento del principal negociador civil, el entonces senador Tancredo Neves. Victoriosos en la eleccin para diversos e importantes gobiernos federales, en 1982, los lderes de la oposicin, incluso Tancredo Neves, presionaron para que el sucesor del general Figueiredo fuese elegido en elecciones presidenciales directas; con ese objetivo llegaron a promover manifestaciones populares de una dimensin jams vista en el pas (la llamada campaa de las "Diretas-J" en 1984), pero una vez ms fueron derrotados por la mayora gobernante en el Congreso. Este es el trasfondo que llev al peculiarismo y extremadamente problemtico desenlace de la transicin brasilea: por un lado, la eleccin indirecta de Tancredo Neves por e' propio Colegio Electoral que antes refrendaba las indicaciones militares; por otro, la convocatoria de un Congreso Constituyente con una funcin formal de reorganizar jurdicamente el pas y la no menos importante funcin simblica de proporcionar a la renaciente democracia el mximo posible de legitimidad.
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Para un mayor desarrollo de este anlisis de la transicin, vase Lamounier, 1990; 1994b y 1994c.

Tercero, el vaco de liderazgo presidencial debido a la muerte de Tancredo Neves que no lleg a tomar posesin, y la subida a la presidencia del vicepresidente, Jos Sarney, cuyas credenciales democrticas eran dudosas en aquel momento, a la vista de su anterior participacin en la base parlamentaria de los gobiernos militares. Se sabe que los trabajos del Congreso Constituyente de 1987-1988 se caracterizaron por un grado inusitado de descentralizacin6. Dado el alto grado de fragmentacin del sistema de partidos y una acentuada inseguridad de los lderes en aquel momento en cuanto al alcance de su legitimidad, no poda contar con una mayora de partidarios. Ms grave, sin embargo, era que la debilidad inicial del presidente Sarney se reflejara en la Comisin encargada de elaborar el anteproyecto, retirndole cohesin y autoridad. As, a principios de 1987, los trabajos constituyentes se iniciaron con un anteproyecto usado tan slo informalmente, con una negativa terminante de los constituyentes respecto de crear una comisin interna que se responsabilizase de la elaboracin de otro, y sin liderazgo presidencial constructivo ya que, en ese momento, el presidente Jos Sarney perdi vertiginosamente el apoyo popular que tuvo durante los primeros meses del Plan Cruzado. Las implicaciones de ese conjunto de circunstancias necesitan comprenderse bien. La convivencia de un Congreso Constituyente tericamente soberano con un Presidente sin firmes credenciales democrticas y que apenas sustitua a Tancredo Neves, el verdadero lder civil de la transicin, significaba ipso fact una crisis institucional latente. Tericamente soberano, el Congreso Constituyente poda optar por la reduccin o por el inmediato cierre del mandato presidencial en curso, con la consecuente convocatoria de nuevas elecciones. Con el debilitamiento poltico del Presidente, una parcela sustancial de los constituyentes de hecho se inclin por la reduccin del mandato de Sarney de seis a cuatro aos. Muchos favorecieron la reduccin combinada con la simultnea implantacin del parlamentarismo, alterando, por consiguiente, el propio carcter de la siguiente eleccin presidencial. Bajo tales condiciones, el Presidente se comprometi a fondo con el mantenimiento del rgimen presidencialista y se redujo su mandato de seis a cinco aos. En la intensa disputa que se produjo entre el Legislativo y el Ejecutivo se encuentra la explicacin para la extraa decisin que finalmente tom el Congreso Constituyente. Por un lado, el presidente Jos Sarney consigui revertir la aparente mayora pro parlamentaria y fijar en cinco aos la duracin de su mandato. Por otro, una parcela mucho mayor que los 212 representantes que votaron por el parlamentarismo acordaron ampliar la propuesta originalmente formulada por el diminuto grupo monrquico, determinando que un plebiscito sobre el sistema de gobierno fuese realizado cinco aos despus de la promulgacin de la Constitucin. Nos referimos anteriormente al hecho de que el debate sobre el sistema de gobierno (presidencialismo vs. parlamentarismo) march par passu con otras propuestas de reformulacin constitucional, como por ejemplo la imposicin de un sistema electoral inspirado en el modelo alemn y de mecanismos (como la clusula de barrera) que dificultase la proliferacin de partidos. Conviene remarcar que haba importantes ambigedades en la discusin de todos esos temas. En la cuestin del sistema electoral y del sistema de
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Para una comparacin anal (tica de las experiencias de asambleas constituyen tes. vase Nohlen et al., 1992.

partidos, por ejemplo, la preocupacin con los incentivos tiene fragmentos entremezclados en las leyes brasileas que se retrotraen a los aos cincuenta; pero haba un consenso momentneo de que primero era necesario remover los controles remanentes del rgimen militar con el objetivo de maximizar la legitimidad de las elecciones de 1986 y del Congreso Constituyente que de ellas resultara. En cuanto al sistema de gobierno, el parlamentarismo fue defendido o bien corno una forma de contener el potencial de arbitrio del Ejecutivo, o bien en el sentido opuesto, como una forma de romper bloqueos (a travs del voto de confianza y de la amenaza de disolucin y convocatoria de nuevas elecciones) y conferir mayor eficacia decisoria al gobierno. A pesar de las ambigedades sealadas, no es una exageracin afirmar que un amplio diagnstico se fue forjando desde los trabajos de la Comisin Afonso Arinos. Reducido a los puntos esenciales, ese diagnstico apntalos riesgos para la democracia y la debilidad decisoria derivada de una estructura institucional que combina la aguda dependencia del Ejecutivo presidencialista con relacin a la legitimacin plebiscitaria y la fragmentacin, ampliacin del poder de veto de las minoras y la multiplicidad de bloqueos que caracterizan las llamadas democracias "conciliadoras"7. La parte referente al Ejecutivo plebiscitario necesita elaboracin, dada la abundante crnica latinoamericana de crisis y casos de abrupto agotamiento de la autoridad al perder apoyo difuso inicial-mente dado a presidentes elegidos por el voto directo de una mayora de los votantes. Ya la caracterizacin de la estructura institucional brasilea como "conciliatoria" requiere una breve explicacin, y posiblemente despertara alguna incredulidad. En efecto, "conciliatoria" no es una imagen suscitada por la experiencia de dos regmenes autoritarios en este siglo, el Estado Novo de 1937-1945 y el rgimen militar de 1964-1985, y por la hipertrofia del Ejecutivo que todava hoy ejerce una amplsima iniciativa legislativa por medio de las as llamadas "medidas provisionales". Esos hechos dificultan el reconocimiento de una caracterstica opuesta, pero no menos bsica, del sistema poltico brasileo: el hecho de que la espina dorsal del subsistema representativo (electoral, partidario y federativo), bajo condiciones democrticas, est mucho ms orientada para bloquear que para tomar e instrumentar decisiones. La imagen de concentracin y verticalismo, si no de truculencia y arbitrio a la que se llega por la observacin de la cpula ejecutiva, contrasta vivamente con la que se obtiene en el anlisis de los sistemas electorales y de partidos, del funcionamiento parlamentario, de la estructura federativa con tres niveles igualmente autnomos, de la organizacin del poder judicial y de la autonoma que la Constitucin de 1988 confiri al Ministerio Pblico, de Arenas, en las cuales el proceso decisorio se basa en la unanimidad (como el Consejo de los Secretarios Federales de Finanzas), y hasta la estructura interna de organizaciones no-gubernamentales como el Consejo Federal de la Orden de los Abogados de Brasil (OAB). Examinados todos esos mecanismos en su conformacin individual y en sus interrelaciones, se entiende claramente que, en esta vertiente, el sistema poltico brasileo difiere marcadamente de otros sistemas latinoamericanos y est hoy mucho ms prximo del polo "conciliatorio" que del "mayoritario", segn la terminologa de Arend Lijphart. O sea, mucho ms prximo a un
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El contraste entre democracias mayo rilar as y conciliatorias o asociativas fue hecha de manera especialmente incisiva por Arend Lijphart (1984). Mi punto de vista es que Brasil felizmente no es una sociedad "plural" en el sentido de Lijphart; tiene una estructura institucional marcadamente "conciliatoria". Vase i! respecto, Lamounier, 1991; 1992; 1994 y Lamounier/Bacha, 1994. Sobre la organizacin judicial y del Ministerio Pblico, vase Sadek, 1995.

entendimiento de la democracia como bloqueo del poder de la mayora que del concepto opuesto, cuya preocupacin mayor es incentivar la formacin y conferir legitimacin electoral a una mayora que se responsabiliza por la formulacin e instrumentacin de amplios programas de gobierno. El pre y el posplebiscito: de Jos Sarney a Fernando Henrique Cardoso Como fue destacado en la seccin anterior, los riesgos del presidencialismo brasileo se evidenciaron tanto en los casos de abrupto debilitamiento del Presidente (Jos Sarney despus del colapso del Plan Cruzado) como en casos de meterico ascenso, como si el titular del cargo hubiera tenido inclinaciones cesaristas (caso de Fernando Collor de Mello en sus primeros meses de mandato). El apoyo a la alternativa parlamentarista entre los segmentos de alto nivel educacional, que se vena manifestando desde el Congreso Constituyente (1987-1988) creci ntidamente, igual entre el electorado de masas, en la medida en que se configuraba el agonizante final del mandato de Jos Sarney y la frustracin de las esperanzas depositadas en Fernando Collor, elegido en diciembre de 1989 y destituido mediante procedimiento de impeachment en septiembre de 1992. La sensacin de alivio y retorno a la "normalidad" trada por el gobierno interino de Itamar Franco (septiembre de 1992 a enero de 1995) parece haber sido uno de los factores responsables para el regreso de la tendencia pro-parlamentarismo y para la consecuente derrota de esa propuesta en el plebiscito del 21 de abril de 1993. Antes de analizar el plebiscito en s mismo, vale la pena examinar ms detenidamente esta cuestin: cmo se explica que el sistema poltico brasileo haya conseguido aparentemente equilibrarse en 1993-1994, sin las reformas polticas que antes le consideraban indispensables? El reequilibrio o estabilizacin a los que nos referimos que puede ser en parte, y que no son totalmente ilusorios se debe fundamentalmente a tres factores, todos ellos ligados al desempeo poltico de Fernando Henrique Cardoso. Primero: su nombramiento para el Ministerio de Hacienda, en abril de 1993, y la derivada evidencia deque el control dla inflacin pasara a ser un objetivo perseguido tenazmente, como primera prioridad del gobierno. Segundo, la fuerte receptividad popular al programa de estabilizacin (Plan Real), sobre todo a partir del 1 de julio de 1994, cuando se efectu el cambio de moneda, del cruzeiro al real. Tercero, la disolucin de las expectativas negativas que se haban acumulado respecto de la eleccin de 1994, esto es, una reversin de la expectativa de polarizacin ideolgica y una fuerte convergencia que se estableci en torno a la candidatura de Fernando Henrique Cardoso, hasta el punto de ser elegido en la primera vuelta con el doble de la votacin de Lula, el ms importante lder sindical de la historia brasilea, as como con una gran ventaja sobre otros seis candidatos, inclusive tres ex gobernadores. Para una buena comprensin del significado simblico y poltico del Plan Real en la vida brasilea, es indispensable si ruarlo en el cuadro de la prolongada crisis en que el pas entr desde comienzo de los aos ochenta. Tal y como sucediera inicialmente con el Plan Cruzado (1986), pero diferente de las tentativas de estabilizacin monetarias que le seguirn de 1987 a 1991, el Plan Real produjo el combustible poltico necesario para su propia continuidad y la explosin de las reformas constitucionales y estructurales consideradas como necesarias para consolidar una estabilidad monetaria duradera y el retorno del

crecimiento econmico. O sea, tal como el proyecto de convertibilidad del ministro Cavallo en Argentina, el Plan Cruzado produjo efectos polticos suficientemente fuerces para romper el crculo vicioso que vena produciendo una grave sensacin de crisis: inestabilidad monetaria/debilidad poltica de los gobiernos/incapacidad de instrumentar programas de estabilizacin a corto plazo y reformas estructurales que reabrieran una perspectiva de "progreso. Como vimos en la seccin anterior, uno de los argumentos utilizados por los parlamentaristas a medida que se aproximaba el plebiscito de 1993 era exactamente ste: la reconstitucin de las condiciones de gobernabilidad. Y, de hecho, entre la convocatoria de la Constituyente y el plebiscito, Brasil vivi una peligrosa secuencia de acontecimientos desestabilizadores: a) el impresionante aumento y la igualmente vertiginosa erosin del apoyo popular a Jos Sarney, en los diez meses de vigencia del Plan Cruzado; b) tres aos (1987-1989) en que debido a la debilidad poltica del gobierno, Brasil asisti al sucesivo fracaso de diversos planes de estabilizacin y reforma, as como, todava peor, al atrincheramiento en la Constitucin de muchos de los factores ya entonces apuntados como responsables por el desequilibrio fiscal, persistencia de las presiones inflacionarias, prdida de competitividad internacional e inexorable tendencia al estancamiento econmico; c) el empeoramiento de las condiciones indicadas en el apartado anterior al punto de que el presidente Collor asumi su mandato con una tasa mensual de inflacin de 83% (por tanto, con una enorme demanda popular por "cualquier decisin"), bloque un 75% de los activos financieros como "medida provisional", vio su prestigio popular incrementarse de manera impresionante en las semanas que siguieron a esa decisin, el retorno de la tasa mensual de inflacin a dos dgitos apenas cuatro meses despus de esa brutal reduccin de liquidez, y en los dos aos siguientes el aislamiento poltico del Presidente, finalmente destituido por acusacin de corrupcin. Incluso el referido "alivio" que se observ durante los primeros meses de la presidencia de Itamar Franco fue relativo, dado su temperamento irascible y, ms concretamente, el hecho de haber nombrado y destituido tres ministros de Hacienda en sus primeros siete meses de cargo8. La anterior recapitulacin ayuda a comprender el cambio de situacin poltica que se oper a partir de 1994. Gracias en gran parte al estilo moderado y negociador de Fernando Henrique Cardoso, a sus doce aos de experiencia como senador, y a la trayectoria acadmica que lo habilit a formar equipos tcnicos de alta competencia y prestigio, el Plan Real se fue constituyendo paso a paso, restaurando la confianza de los agentes econmicos en el intento gubernamental de alcanzar la estabilidad sin magias "heterodoxas". Otro dato importante es que Fernando Henrique Cardoso comunic claramente al pas, como ministro de Hacienda y posteriormente como candidato a la presidencia, que la estabilizacin sera necesariamente un "proceso" (trmino siempre utilizado por l), y que las medidas monetarias y fiscales que componan el Plan tendran que ser complementadas por reformas ms profundas, incluso alterando los dispositivos fiscales y econmicos de la Constitucin de 1988. El segundo factor al que me refer al inicio de esta seccin fue una respuesta fuertemente positiva de los ciudadanos al Plan en el momento en que se dio el cambio de la moneda y la tasa mensual de inflacin cay de 45% a cerca de 3%. La aprobacin se reflej inmediatamente en los ndices electorales,
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Durante, el gobierno de Franco hubo en varias ocasiones rumores acerca de posible intervenciones militares, A principios de 1993, surgieron en conexin con el comportamiento aparentemente inconsistente del Presidente, pero luego se dieron fundamentalmente a le escndalos de corrupcin que involucraban a polticos y empresarios.

haciendo que Fernando Henrique Cardoso alcanzase y sobrepasase a I. Lula da Silva, antes tenido como virtualmente invencible, en las seis semanas siguientes, y decidiese la eleccin ya en la primera vuelta (3 de octubre de 1994). Desde el punto de vista que interesa para el presente anlisis, el punto bsico es que los acontecimientos recapitulados disolvieron por lo menos dos de los factores responsables de la atmsfera de crisis que Brasil vena viviendo desde el trmino de la transicin en 1985, con la breve excepcin del Plan Cruzado. Por un lado, la receptividad al Plan Real y la eleccin de Fernando Henrique Caldoso desmintieron la suposicin, ampliamente diseminada de izquierda a derecha, de que Brasil no podra escapar a un perodo de fuerte polarizacin ideolgica. A la izquierda, porque los avances electorales del PT (Partido de los Trabajadores) y su capacidad de capitalizar el tema de la corrupcin en la agenda pblica haban creado una impresin de que ese partido saldra victorioso en las elecciones presidenciales de 1994, pero sin dar prioridad al tema de la inflacin. A la derecha, porque no pocos lderes d los partidos que se dicen conservadores trabajaban con la misma hiptesis. Crean que el PT fracasara y se desmoralizara en el gobierno, y por tanto que el pas podra salir ganando, a mediano plazo, si "quemase" ms rpidamente esa etapa. Por otro lado, con el inicio de la estabilizacin, la desaparicin dla atmsfera de polarizacin electoral y la eleccin de un gobierno con fuertes candidatos de calidad intelectual, la perspectiva de grandes reformas estructurales volvi inmediatamente a la agenda pblica. Empresarios, lderes sindicales, formadores de opinin y polticos en todos los puntos del espectro ideolgico pasaron a ver los cuatro aos de mandato de Fernando Henrique Cardoso, e incluso el mandato del Presidente que vena a sucederlo, como un perodo de reformas estructurales, independientemente de las preferencias de cada uno sobre las propuestas ya formuladas por el gobierno de Cardoso y en parte aprobadas por el Congreso Nacional o sea, no hubo consenso, pero tampoco existi una sensacin de agitacin estril que jocosamente se podra llamar de sndrome de la parlisis hiperactiva (cf. Lamounier, 1994d), predominante desde el colapso del Plan Cruzado y la maraa en que se transform el Congreso Constituyente. Es decir, un anlisis satisfactorio de las tentativas de reforma institucional que Brasil viene debatiendo desde los aos ochenta necesita colocarlas en una moldura ms amplia de una crisis que se vino formando desde los ltimos aos del perodo militar. Desde principios de los aos ochenta hasta los primeros meses del gobierno de Itamar Franco, una serie de factores agrav la crisis y despus pas a dificultar la ruptura del crculo vicioso que la perpetuaba: el mutuo debilitamiento entre las autoridades militares que poco a poco se alejaban y los civiles que se desgastaron en la prolongada transicin del rgimen autoritario al democrtico; el agotamiento del modelo econmico nacional-estatal, ya evidente a finales de los aos setenta, agravado por la llamada crisis del petrleo y por el encarecimiento de los intereses, y acto seguido por el colapso del financiamiento externo a principios de los aos ochenta; el aumento de las tensiones sociales, en el transcurso de la recesin y de la reduccin de los gastos pblicos en aquel mismo perodo; la muerte de Tancredo Neves, principal lder civil de la transicin brasilea, y su institucin por un vicepresidente que no tena credenciales comparables; el no aprovechamiento por Jos Sarney del capital poltico que sbitamente se

constituy gracias al xito inicial del Proyecto Cruzado; el desempeo decepcionante del presidente Fernando Collor, que condujo al impeachment de 1992. La lista anterior no pretende ser exhaustiva, pero debe ser suficiente pata remarcar la complejidad del contexto poltico y econmico subyacente a las propuestas de reforma institucional debatidas en Brasil desde mediados de la dcada pasada. En un cuadro de sucesivos fracasos en el combate contra la inflacin, los lderes polticos y los publicistas en general comenzaron a apostar cada vez ms por una solucin previa del problema poltico: primero, por la convocatoria de un Congreso Constituyente; despus, a travs de la eleccin presidencial de 1989, elogiada en trminos algo mesinicos como "la primera eleccin directa despus de 29 aos", como fue transformndose en condicin necesaria y suficiente de la restauracin de la gobernabilidad; en seguida, el plebiscito sobre el sistema de gobierno en 1993; y finalmente el fracaso de la revisin constitucional con quorum rebajado, tambin prevista para 1993 en las disposiciones transitorias de la Constitucin de 1988. Durante ese perodo de agitada parlisis no haba dudas de que la democracia gan en vivacidad y se enriqueci con el debate, factores que posiblemente le seran muy beneficiosos a largo plazo. A corto plazo, sin embargo, la gobernabilidad segua siendo precaria. Proclamar a esta altura el final de la crisis, una consolidacin de la estabilidad monetaria y el xito de las reformas estructurales sera evidentemente prematuro e imprudente. Lo mismo vale para la cuestin institucional. A corto plazo, no haba duda de que la implantacin del Plan Real y su impacto en las elecciones revirti poderosamente algunos de los engranajes polticos que perpetuaban y agravaban la crisis brasilea. Con esos elementos, el pas se libr de una lgica electoral polarizadora que antes pareca inexorable: un escenario radicalizado, en el cual los mensajes ideolgicos eran esgrimidos con creciente y fantasmagrica intensidad, amenazando la propia eleccin. Lo que ocurri fue lo contrario. En vez de la esperada radicalizacin, se asisti a una acentuada convergencia electoral, propiciada por la prioridad que se haba conferido a la estabilidad monetaria y a propuestas de reforma que podan consolidarla: eliminacin de tasas de la economa, supresin de monopolios estatales, privatizacin, reforma de los sistemas administrativos, tributario y preventivos. Obsrvese al mismo tiempo que esa impresionante reversin del proceso de la crisis se volvi posible gracias a la conjuncin rara de ciertos factores. He aqu algunos de ellos: a) un Presidente (Itamar Franco) que se pas meses causando preocupaciones entre los agentes econmicos con acciones y declaraciones precipitadas, pero que sbitamente nombra para el ministerio de Hacienda a un intelectual con un estilo exactamente opuesto, y lo transforma en primer ministro de facto en menos de dos meses despus e la derroca del parlamentarismo en el plebiscito; b) un. ministro y presidente (Fernando Henrique Cardoso) con fuertes credenciales intelectuales y biogrficas de izquierda, per0 dispuesto a implantar un programa aceptado por la derecha; c) una coalicin de siete partidos, equivalente nominalmente a 77% de los escaos en la Cmara de los Diputados, para dar sustento a ese gobierno, coalicin por cierto con graves divergencias y rivalidades, pero que demostr cohesin suficiente para reunir el 60% de votos necesarios, en dos vueltas de votacin, para aprobar en la Cmara cinco importantes enmiendas constitucionales durante el primer semestre.

Es plausible suponer que esa potente conjuncin de factores conduzca el proceso de reformas hasta un punto irreversible y reduzca., en consecuencia, una inestabilidad la ten te y la necesidad de reformas institucionales. Es hasta posible que induzca una reforma partidaria informal, reduciendo el nmero de siglas y aumentando la cohesin interna de las principales de entre ellas. Pero queda, de cualquier manera, una interrogacin fundamental: cuando la conjuncin de factores no sea tan favorables, cmo funcionar la estructura institucional brasilea, que se basa, como se dijo, en la problemtica combinacin de un Ejecutivo plebiscitario con un sistema de representacin exacerbadamente conciliatoria? Resultados del plebiscito de 1993 sobre forma y sistema de gobierno Tiene razn Dieter Nohlen cuando precisa, en diversos de sus escritos, los lmites y riesgos de la as llamada "ingeniera institucional". En su aporte en el Seminario que juntos organizamos en Sao Paulo, en marzo de 1992, Nohlen despleg esa advertencia en tres argumentos de carcter general (Lamounier/Nohlen, 1993, pp.143-146): analticamente, es necesario tener siempre en cuenta la complejidad de los sistemas institucionales concretos, y en particular la falacia de los monocausalismos; - desde el punto de vista normativo, no hay ningn modelo ideal: o sea, es siempre necesario tener en consideracin los factores histricos que delimitan el campo de las preferencias y condicionan la eleccin; y, finalmente, - bajo el aspecto operativo, no es conveniente pensar en transferencias, sino en adaptaciones de sistemas o modelos, segn condiciones individuales, conforme a las circunstancias de cada pas. La experiencia brasilea de los aos ochenta y noventa merece ser analizada en profundidad, y con un mayor apoyo emprico del obtenido hasta ahora. Es posible que ningn otro, entre los pases que se democratizaron o redemocratizaron en las ltimas dcadas, se haya citado tan intensamente en el debate de reformas institucionales. Someter la forma y el sistema de gobierno a una consulta plebiscitaria imperativa y con base en el mismo sistema de voto obligatorio utilizado para fines electorales normales ya es en s mismo una decisin inusual. No es fcil, en una dcada en que el debate pblico se engrandeci de manera tan extraordinaria, ponderar juiciosamente los costos y los beneficios; separar las iniciativas que se suceden de precedentes histricos densos y maduros de las que apenas revelan ingenuidad e improvisacin; evaluar qu parte de los actores polticos y de los ciudadanos se orient con base en conocimientos comparativos adecuados y cul otra reaccion ciegamente a los estmulos, o los rechaz completamente como consecuencia de su desinformacin; y sobre todo, distinguir las propuestas y acciones polticas que slo reflejan ansiedad frente a los impasses que. se acumulaban de aquellos que se forman con el objetivo de corregir disfunciones institucionales ms profundas. Lo que pretendo a continuacin no es un relato sobre el plebiscito ni una tentativa de evaluacin de los costos y beneficios de la "agitacin" institucional de la ltima dcada (sobre los resultados del plebiscito, vase Lamounier, 1994a, pp. 289-290; para una tentativa de evaluacin de la "agitacin" institucional desde mediados de los aos ochenta hasta el plebiscito, vase Lamounier, 1994c). Es slo una serie de cuatro reflexiones analticas sobre las

dificultades que proyectos de ingeniera institucional tendern a enfrentar, sin ninguna sugestin de carcter general en cuanto a la conveniencia de cualquier estrategia, ya sean globalistas o incrementalistas. La primera reflexin es respecto a la cuestin mencionada por Dieter Nohlen acerca de la complejidad de los subsistemas institucionales. De hecho, por ms intenso que sea el debate sobre el funcionamiento, de situaciones concretas, del presidencialismo o del parlamentarismo, de sistemas electorales proporcionales o mayoritarios, y cuestiones anlogas, difcilmente se alcanzar consenso sobre mecanismos causales. E incluso cuando se llegue a un razonable consenso, es reducida la probabilidad de que se arribe a un consenso tambin sobre los efectos probables de determinada alteracin, o sobre el tiempo requerido para que tales efectos se hagan sentir, o sobre los beneficios de la reforma relativa a los simples costos del cambio. Esta constatacin tiene dos corolarios. El primero es que el argumento por el no cambio ("hay cosas ms urgentes", "los riesgos son muy grandes") tender a prosperar con extrema facilidad. El segundo es que un pas donde de hecho existen disfunciones institucionales graves probablemente tendr que convivir con ellas por un perodo de tiempo dilatado, posiblemente expandindose los riesgos o perdiendo innecesariamente eficacia decisoria, un poco como el individuo que padece una enfermedad curable pero no conoce o no cree en una cura, y as se resigna a vivir por debajo de sus facultades. Esta ltima parece ser una hiptesis relevante en conexin con la estructura institucional brasilea vista en conjunto, esto es, con la aludida combinacin entre rasgos plebiscitarios y conciliadores exacerbados. Otra reflexin necesaria se refiere a los vested interest, esto es, a los inters que se forman y echan races en los mecanismos institucionales existente el corolario obvio, en la vieja lnea de la "sociologa del conocimiento", es muchos de los que se benefician de esa situacin desarrollarn argumentos ideolgicos contra el cambio. Otro, tambin obvio, es que muchos tal vez convenzan intelectualmente de [a necesidad del cambio, pero cedern a I imposiciones de la "realidad", o sea, a la fuerza de sus propios intereses y de lo intereses y presiones de sus aliados y otros actores relevantes. Y un tercero menos obvio, entre los q ue se convencern intelectualmente de la necesidad del cambio siempre habr muchos eventualmente hasta una mayora motivos para luchar individualmente con las obligaciones de proponer o participaren defensa de las reformas. E incluso habiendo una inclinacin mayoritaria en favor de determinada propuesta de reforma, muchos preferirn que "otros" asuman, olsonianamente (cf. Olson, 1968), el costo de movilizar la necesaria accin colectiva. En esa situacin, determinadas propuestas podran tenerla aprobacin en el asunto dla mayora sin que de ah resulte ninguna accin; o sea, podrn tener siempre una mayora a su favor, pero una mayora de poca intensidad, que slo se transformar en iniciativas concretas si crisis serias llevaran a sus lderes o una parcela ms ampla a promover los cambios tenidos como benficos o necesarios. Esta hiptesis se ajusta de manera bastante adecuada a los datos disponibles sobre las preferencias de los congresistas brasileos respecto a varios temas institucionales, por ejemplo el cambio del sistema electoral, o reapportionment de los escaos en la Cmara

Federal para volverla proporcional a las poblaciones de los respectivos estados9. Mi tercera reflexin tiene como objeto lo que se podra llamar efectos malficos de los perodos de calma o tranquilidad. Me refiero aqu a la alta probabilidad de que, despus de una crisis aguda, sin embargo, insuficiente para forzar la introduccin de una reforma considerada como necesaria, la subsiguiente calma debilite o aniquile la disposicin latente (un consenso de baja intensidad) a su realizacin. Hagamos referencia en este texto a la falta de estimulo que el xito del proceso de impeachment (vale decir, el alejamiento perfectamente pacfico) del presidente Fernando Collor represent para la campaa parlamentarista. La conjuncin altamente positiva pero en probabilidades rara de factores que permiti la desradicalizacion de la eleccin presidencial de 1994 y la decisin en favor de Fernando Henrique Cardoso ya la primera vuelta probablemente funcionar durante algn tiempo como una de esas calmas capaces de desarticular un movimiento reformista. Finalmente, hay una reflexin importante que tiene que ser hecha sobre la propia contraposicin entre presidencialismo y parlamentarismo. Es cierto que el plebiscito no es el mejor camino para decidir sobre una cuestin de esa complejidad. Tampoco cabe duda, en cuanto a la experiencia brasilea de 1993, que se combin en una misma consulta una cuestin de razonable densidad poltica (presidencialismo versus parlamentarismo) con otra ya prcticamente perdida en la memoria histrica del pas (monarqua versus repblica), con el grave perjuicio para la primera. Pero la experiencia brasilea sugiere otras dificultades de gran importancia terico-comparativa. Se sabe que las instituciones fundamentales de la democracia representativa especialmente el Legislativo y los partidos polticos enfrentan cierto desprecio en prcticamente todo el mundo; en las democracias menos consolidadas y en pases con fuertes desigualdades de ingresos como Brasil, la actitud del ciudadano medio con relacin a aquellas instituciones vara entre la simple desatencin y una virulenta hostilidad. El Legislativo y los partidos son instituciones abierras, pblicas, y como tales encarnan directamente tos estereotipos negativos sobre la poltica" o, mejor dicho, la "politizacin". No es extrao que un mismo individuo sea visto con desprecio u hostilidad (como un "poltico") en cuanto acta en el Legislativo, y con razonable respeto e incluso admiracin cuando se vuelve titular de un cargo ejecutivo. As, crisis agudas frecuentemente sacan a la superficie una conocida y virtualmente universal demanda de un "gobierno fuerte. Se puede suponer que, en regmenes parlamentaristas, esa demanda haga pensar en el rgimen presidencialista. En regmenes presidencialistas ella podr hacer pensar en el parlamentarismo, como ocurri en Brasil durante los mandatos de Sarney y Collor, pero solamente en cuanto el presidente de la Repblica fuera entendido ntidamente como el foco que origina la crisis. En regimenes presidencialistas, crisis que lleven a pensar cambios institucionales probablemente producirn las siguientes situaciones:
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EL IDESP (Instituto de Estudios Econmicos, Sociales y Polticos de Sao Paulo) viene realizando encuestas de opinin junto al Congreso Nacional y la lite brasilea desde 1989. sobre las cuestin institucional aqu tratadas, vase Souza/Laminour, 1991 y Laminour/Souza, 1993; 1995a y 1995b. El apoyo en Brasil al llamado sistema electoral mixto, inspirado en el modelo alemn, llego a 55% en una encuesta a 450 miembros de lite en 1989/1990. Encuesta realizada a ms de 2/3 del Congreso Nacional, la cifra correspondiente fue de 61% en 1991 y de 60% y 52%, respectivamente, en encuestas realizadas en febrero y agosto de 1995. En lo referente a representacin de los estados en la Cmara Federal, el apoyo tiene un esquema de estricta proporcionalidad con relacin a las respectivas poblaciones, fue de 63% entre las lites (1989-1990), y de 59% y 51% respectivamente en las dos encuestas hechas en al Congreso Nacional en 1995. Como ninguna articulacin se hizo en el sentido de implantar tales alteraciones, se puede interpretar estos altos porcentajes como consensos de baja intensidad.

a) propuestas de gobierno mixto (con variantes ms o menos parlamentaristas del modelo francs, como ocurri en Brasil desde mediados de los aos ochenta): se suscitan dudas sobre la llamada cohabitacin entre un Jefe de Estado elegido directamente y un Primer Ministro instituido por l, pero responsable ante el Parlamento, y eventualmente de partidos distintos o con Asuntas convicciones programticas. En ese caso, la tentativa de alterar el sistema enfrentar las dificultades anteriormente apuntadas e incluso una vacilacin relativa a que el modelo francs no estimula la adhesin de los adeptos del llamado parlamentarismo puro, monrquico o con eleccin indirecta del Jefe de Estado. Estas dificultades se verificarn claramente en el caso brasileo; b) propuestas de parlamentarismo puro: son todava ms vulnerables a la hostilidad latente en la opinin pblica contra los partidos y el Legislativo facilitando a los adversarios de la reforma la llamada mobilization of bias consecuentemente melgando inseguridad entre los lderes que tendran que luchar con la obligacin poltica de las negociaciones y decisiones necesarias para el cambio; c) en cualquiera de los dos casos anteriores, si la crisis que da origen al debate no llegara al punto de ruptura, habr probablemente lderes el titular deis presidencia y/o los que se vieran como sus probables sucesores dispuestos a invocar una legitimidad supuestamente "adquirida" a fin de bloquear un cambio institucional; d) intentar legitimar el proceso transfiriendo una decisin a los electores, a travs de la convocatoria de un plebiscito. Esta, como se sabe, fue la alternativa elegida por los constituyentes brasileos en 1988. Algunas de las dificultades ya fueron o pueden ser fcilmente apuntadas: la excesiva complejidad de la materia para la mayora del electorado; la aparente plausibilidad del argumento de que "existen cuestiones (econmicas, sociales) ms urgentes"; la movilizacin del bias, vale decir, de la hostilidad latente en la opinin pblica contra los partidos y el Parlamento; la argumentacin de que los lderes envueltos en la negociacin quieren reoligarquizar el sistema, haciendo inocua la fraccin de poder que el elector individual ejerce al escoger un Jefe de Estado con plenos poderes, y no "simplemente" votando a un partido que ir a designar su lder como Primer Ministro, Con todo esto, los problemas enumerados en el inciso d) hablan respecto a la disputa como tal, esto es, como chances de victoria de una propuesta parlamentarista, pura o mixta, en una consulta plebiscitaria. Menos grave, como la experiencia brasilea sugiere, es que una derrota deslegitima gravemente una propuesta, al punto de retirarla de la agenda pblica por un perodo de tiempo largo. La conclusin de este anlisis, que es reconocidamente una exploracin analtica fundada en la experiencia brasilea reciente, es que los cambios de sistema de gobierno son de hecho difciles, a no ser que ocurra la ruptura completa del orden constitucional preexistente. Dejando de lado las ventajas o desventajas intrnsecas del presidencialismo y del parlamentarismo como frmulas institucionales, nuestra hiptesis es que la transicin ms fcil de ser efectuada, en el mundo actual, es la del rgimen parlamentarista al presidencialismo, dada la mayor oportunidad de xito que le es propiciada por la movilizacin del bias. La segunda transicin ms probable es la de un modelo hbrido, como el francs, pero con ambigedades que pueden comprometer su ulterior funcionamiento, dependiendo de las circunstancias de

cada pas. Y, finalmente, la transicin al as llamado parlamentarismo puro, de preferencia la precaucin alemana del "voto constructivo". Esta ltima alternativa (parlamentarismo puro) puede eventualmente revelarse como ms factible en con tradicin monrquica y en pases antes gobernados por partidos nicos (tpicamente los pases ex socialistas), con la condicin de que hayan ceido y conservado un razonable simbolismo de gobierno colegiado, y no simples simulacros de rganos colectivos para la legitimacin del mando personal del jefe del partido.

La Transicin del sistema presidencial mexicano

Diego Valds

Acerca del sistema presidencial mexicano se ha escrito abundantemente. La gran sntesis de las opiniones, con sus diferentes matices, caracteriza el sistema como autoritario y sustenta la necesidad de su transformacin. Antagonista y defensores del sistema poltico mexicano concuerdan en que ese cambio es impostergable, si bien difieren en el sentido que se le debe imprimir, y en la extensin de las modificaciones. Formacin del sistema presidencial mexicano El sistema presidencial mexicano es resultado de una larga elaboracin poltica y constitucional. Esto debe ser tenido en cuanta en el momento en que se plantea su transformacin, porque no se trata de reencauzar una invencin caprichosa o fortuita, sino de modificar un proceso histrico. As es de manera sumaria pueden identificarse las etapas de formacin del sistema presidencial en Mxico, a partir de la lucha misma de independencia, de la siguiente forma: a) caudillismo (representada por Jos Maria Morelos); b) despotismo (representada por Antonio Lpez se Santa Anna); c) liderazgo republicano (representada por Benito Jurez); d) dictadura (representada por Porfirio Daz), y e) presidencialismo constitucional (con representacin mltiple, por cu mayor nivel de complejidad. Caudillismo La figura de Jos Maria Morelos es objeto justificado de veneracin histrica. A la muerte de Miguel Hidalgo, Morales, con singular denuedo tomo la conduccin de l movimiento de independencia, al que adems imprimi el giro de una radical separacin de la corona espaola. Adems, fue un singular visionario de los problemas sociales de Mxico. Entre los ms notables documentos de la historia mexicana figura siempre el texto de Morales denominado Sentimientos de la Nacin. Hay, sin embargo, un episodio que ha merecido poca atencin. Cuando en septiembre de 1813 Morelos convoco a la celebracin del congreso de Chilpancingo, previo la designacin de un jefe del poder ejecutivo al que se denominara generalismo, quien obrara con total independencia en este ramo, conferir y quitara graduaciones, honores y distinciones, sin ms limitaciones que la de dar cuenta al Congreso (articulo 46 del reglamento del Congreso, dictado por Morales).

El alcance de ese precepto no requiere de mayores interpretaciones. A continuacin el conjunto de generales, mariscales, brigadieres, coroneles y tenientes coroneles que comandaban a las fuerzas insurgentes, por escrito. Mediante apoderados o personalmente, votaron de manera unnime para investir a Morales como generalismo (Hernndez/Dvalos, 1978, p 198). Una vez designo, el caudillo anuncio ante el congreso su dimisin del cargo. Cuando el Congreso se dispuso a considerar la dimisin, se encontr con que la oficialidad presente obligo a los congresistas a rechazar de inmediato, la renuncia de Morales. Una hora mas tarde quedara ungido (dem, 217). Lo ocurrido en Chilpancingo es tan explicable como justificable. Se requera de un mando eficaz para proseguir la guerra. Lo que en todo caso debe hacerse es registrar el hecho, que denota una singular decisin poltica y una cuidadosa preparacin por parte de Morales. Como quera que sea, el argumento de la necesidad ante la amenaza exterior o ante las urgencias interiores se va a repetir, a lo largo de muchas dcadas subsecuentes, para fundamentar la necesidad poltica del predominio presidencial. Dos cuestiones sobresalen. Una que al discutirse las ventajas del Ejecutivo colegiado o unipersonal prevaleci la decisin favorable a este ultimo, incorporando adems la denominacin de supremo poder ejecutivo, frente a las mas llanas de poder legislativo y poder judicial, que han perdurado hasta la fecha. La decisin favorable al Ejecutivo unipersonal fue de un gran significado. Como precedente favorable al Ejecutivo colegiado se invocaba la Constitucin de Apatzingn, aprobada en 1814 todava durante la guerra de independencia y que para contrarrestar las facultades de Morales, incorporo la estructura tripartita del Ejecutivo. Frente a esta tesis, el Constituyente de 1824 discutid una opinin radicalmente opuesta: la designacin de un Supremo Director de la Republica Mexicana. El enconado debate al que dio lugar esa propuesta, desemboc en una transaccin poltica, situada entre el Ejecutivo colegiado y el director. As surgi la institucin del Presidente. Una figura dominante apareci. El general Antonio Lpez de Santa Anna, unas veces federalista y otras centralistas; unas afn al partido conservador y otras al liberal, fungi como tpico dspota que transgred sistemticamente el orden jurdico, incluso el impuesto por l mismo. Por eso en su caso ms que hablar de un dictador, que impone un orden arbitrario pero coherente con su designio, es posible hablar de un dspota, que acomoda la decisin al capricho y a la circunstancia. Se trataba, en todo caso, de un personalismo primitivo al que en cada caso se acomodaron las leyes en vigor. Liderazgo republicano El predominio poltico de Santa Anna lleg a su fin merced a un movimiento revolucionario que, a su vez, preludi la Constitucin de 1857. la experiencia poltica acumulada en menos de cuatro dcadas de vida independiente resultaba ominosa: un ex presidente asesinado, fraude electoral sistemtico, numerosos cacicazgos, continua interferencia poltica del clero, dos guerras internacionales, la mutilacin de medio territorio nacional, cuartelazos, insurrecciones, golpes de Estado, cuatro Constituciones varias

veces reformadas y cerca de cincuenta gobiernos (entre ellos once de Santa Anna), haban agotado el pas. En 1836, siguiendo parcialmente las tesis de Benjamn Constant, se estableci un efmero poder conservador que debera equilibrar a los otros tres rganos del poder. El experimento fracas. En Constituyente de 1857 decidi cambiar de ruta y construir un poder legislativo capaz de controlar al Ejecutivo. Para este objeto el Congreso qued constituido por una sola cmara, en la que adems se busc la ms alta representatividad planteada hasta entonces por cualquier Constitucin mexicana: un diputado por cada cuarenta mil habitantes. Adicionalmente, la Cmara sesionara en dos perodos anuales, que en conjunto duraran cinco meses; pero poda por s sola prorrogar sus sesiones un mes, amn de que la diputacin permanente, que actuara durante los recesos, poda convocar a periodos extraordinarios por su propia iniciativa, por mayora simple, y sin constreir al Congreso a ocuparse slo de los temas para los que hubiera sido convocado. Ente las restricciones que se imponan al Presidente estaba la de no poderse separar del lugar de residencia de los poderes federales, sin motivo grave calificado por el Congreso (art. 84). Por su parte, el reglamento del Congreso estableci la obligacin de los secretarios de obedecer al llamamiento para rendir informes (Rabasa, 1912, p. 239). Otra limitacin importante fue la supresin del veto. En el congreso de Filadelfia se consider que era uno de los ms valiosos instrumentos de gobierno para los presidentes, pues no quedaran a merced de todo lo que resolviese el Congreso. El veto existi en la Constitucin de Cdiz, y fue igualmente incorporado en las Constituciones de 1824, de 1836 y de 1843. Pero el constituyente de 1856-1857 modific el criterio y apenas le confiri al Presidente la facultad de opinar acerca de los proyectos que se estuvieran discutiendo en el Congreso (art. 70- IV). La intencin parlamentarista del constituyente se dej ver tambin en otros preceptos discutidos aunque no aprobados. Hubo propuestas que finalmente no se incorporaron al texto de la Constitucin. Entre stas, el artculo 105 del proyecto deca: Estn sujetos al juicio poltico por cualquier falta o abuso en el ejercicio de su encargo: los secretarios del despacho (Zarco, 1857, p. 513). En una de sus intervenciones, al debatirse el proyecto del artculo 105, Melchor Ocampo defendi la propuesta sealando que el sistema parlamentario y las derrotas ministeriales son bastantes para lograr cambios en la poltica. Ocampo vio con toda claridad que para preservar al rgimen muchas veces era preferible cambiar el gabinete y que, por consiguiente, la estabilidad que se deba proteger era la del sistema ms que la de los individuos. La Constitucin, enfticamente congresional, fue aprobada en febrero y promulgada en marzo de 1857. El mismo Presidente (Ignacio Comonfort) que la promulg en marzo, la desconoci en diciembre. No pareca posible gobernar con un Ejecutivo controlado por el Congreso. En esas circunstancias toma el poder Benito Jurez quien, sucesivamente, tiene que hacer frente a una guerra civil y a la intervencin extranjera. La guerra civil representa un rotundo cuestionamiento a la vida de la repblica, porque tiene como causa la defensa de los fueros eclesisticos; la intervencin a su vez tiene el signo de la imposicin de un gobierno imperial.

La preservacin de la Republica, en el sentido ms estricto, exige de Jurez la asuncin de facultades omnmodas. Inicialmente defensor de la Constitucin de 1857, acaba prorrogando unilateralmente su mandato y promoviendo la reforma de la Constitucin por vas extraconstitucionales. Para salvaguardar la repblica se prescinde de la Constitucin. El dilema se resolvi de la nica manera que era posible hacerlo; pero result muy daino para la vida de las instituciones. Mxico qued atrapado en la paradoja de tener que justificar las vas de facto para proteger las de jure. Jurez asume un liderazgo republicano que opaca el valor de las instituciones. Simblica y efectivamente, Jurez personaliza el poder pblico y la idea misma de repblica. Durante su largo itinerario por el territorio nacional, pareca que la repblica era Jurez. Desde luego, tan pronto como cesaron la intervencin extranjera y el efmero imperio de Maximiliano, Jurez mismo se encarg de restablecer la vigencia del orden constitucional. Haba para entonces, sin embargo, dos factores que no permitan la despersonalizacin del poder: Jurez se haba habituado a ejercerlo y el pas se haba habituado a aceptarlo. Jurez haba triunfado sobre el papado, sobre el emperador de los franceses sobre el partido histrico del conservadurismo mexicano. Jurez haba vencido en toda la lnea. Al morir, segua siendo presidente de Mxico. Hoy es el nico prcer cuyas fechas de natalicio y de fallecimiento se celebran como feriados nacionales. La importancia de Jurez en la historia de las instituciones mexicanas ha sido indeleble. Sobre todo en cuanto a la tradicin nacionalista, en la encontraron soporte doctrina la dictadura de Porfirio Daz, durante el fin de siglo, y la hegemona del Partido Revolucionario Institucional, durante buena parte del siglo XX. Poco despus de la desaparicin de Jurez, la Constitucin de 1857 fue modificada con dos principales propsitos: incluir las leyes de reforma, en cuya concepcin, redaccin y triunfo Jurez participo de manera decisiva, y dividir el Congreso en dos cmaras (de diputados y de senadores), como Jurez infructuosamente propuso en 1865, para diluir el poder concentrado en un solo cuerpo colegiado. Descontados los aos de guerra interna y externa, y los de prevalencia de Jurez, la experiencia congresional en Mxico se reduce a unos cuantos meses. Dictadura El periodo de Porfirio Daz tiene como antecedente cuanto hasta aqu ha visto, y como escenario un pas desorganizado con una corta burguesa clamando por el orden. La justificacin histrica del porfirismo es la de una supuesta modernizacin de Mxico. Conculcadas las libertades publicas, reducidas a una realidad virtual las instituciones representativas (congreso federal, legislaturas locales, gobiernos estatales y autoridades municipales), Daz permiti el arribo al poder de una clase ilustrada. Dos de los personajes ms significativos de la poca, Justo Sierra (secretario de Instruccin Publica) y Jos Yvs Limantour (secretario de Hacienda), saban bien donde resida el poder real: en ellos. Una pieza epistolar, escrita en francs y dirigida por Sierra a Limantour, refleja bien el punto al que se llego ya entrada la ultima dcada del largo periodo porfirista: tout le mond se felicite davoir presque mettons presque) a la Tte de ladministration lhomme qui trouve ce quil fut faire. (sic; Sierra, 1996, p. 66)

La relacin con el Congreso, tambin cultivada en lo formal, era una obra de consumada pericia protocolaria. Sabiendo que usualmente las dediciones se adoptaron por unanimidad favorable al gobierno, Limantour someta a la aprobacin de las cmaras los contratos de obras publicas, sin que tuviera la obligacin constitucional de hacerlo. Una de las caractersticas de las dictaduras paternales es que recurren a la aprobacin de sus actos por sus propios subordinados, para mantener la apariencia formal del orden legal. A diferencia de los actos frontales de pretensin el orden jurdico, tpicos del despotismo santanista, la dictadura porfirista se ocupo de los formalismos legales. La primera reeleccin de Daz, por ejemplo, se realizo de manera discontinua, en tanto que la Constitucin la prohibida y Daz entendi preferible que la reforma, para permitir la reeleccin no sucesiva, la promoviera un Presidente que no fuera el mismo. Aunque tampoco se puede afirmar que siempre se procedera conforme a escrpulos formalistas, la poltica dominante era la de cumplir con las apariencias. Esto no fue bice para que se produjeran diversos episodios de brutalidad autocrtico del poder se fue disfrazando bajo las suaves maneras del altiplano mexicano, que desde el virreinato tanto llamaron la atencin de los viejos europeos. El rgano del poder que en mayor medida resinti los sucesivos acomodos del poder, y en especial el desbordamiento del Ejecutivo, fue el Congreso. Durante la prolongada dictadura porfirista (treinta y tres aos), apenas si funciono como instrumento de ratificacin de las decisiones presidenciales. Numerosos legisladores no eran oriundos de las circunscripciones por las que haban resultado elegidos, y muchas veces ni siquiera se preocuparon por conocerlas. Con la dictadura porfirista se ocasiono un nuevo dao a las instituciones mexicanas: el hbito de la ficcin. Presidencialismo constitucional La cada de la dictadura porfirista en 1911, ofreci al pas un breve respiro democrtico durante el gobierno de Francisco I. Madero. Sbitamente Mxico cont con una prensa sin restricciones y con un Congreso que, despus de dcadas de sumisin, se encontr con el novedoso fenmeno de la libertad. El problema fue que ese Congreso tena ms simpatas por la dictadura porfirista que por la Revolucin que haba encabezado Madero, y tom parte activa en un intenso proceso de desestabilizacin poltica que culmin con el asesinato del Presidente y del vicepresidente. En el orden electoral, durante el perodo de Madero por primera vez la ley electoral incluy a los partidos polticos y se adopt el sufragio universal, secreto y directo para elegir a diputados, senadores y Presidente. Los desajustes polticos de una transicin precaria produjeron una rpida restauracin de la dictadura, esta vez bajo la presidencia de Victoriano Huerta, responsable de la muerte del Presidente, y luego una nueva y ms profunda conmocin revolucionaria que desemboc en la Constitucin de 1917. Aqu aparece, con mayor claridad que en 1857, la disyuntiva entre presidencialismo y parlamentarismo. El jefe de la triunfante Revolucin Constitucionalista, Venustiano Carranza, convoc a un nuevo Constituyente y, al inaugurarlo, en diciembre de 1916, expres: "Esta es la oportunidad, seores diputados, de

tocar una cuestin que es casi seguro se suscitar entre vosotros, ya que en los ltimos aos se ha estado discutiendo, con el objeto de hacer aceptable cierto sistema de gobierno que se recomienda como infalible, por una parte contra la dictadura, y por la otra contra a anarqua, entre cuyos extremos han oscilado constantemente, desde su independencia, los pueblos latinoamericanos, a saber: el rgimen parlamentario [...] Ahora bien, qu es lo que se pretende con la tesis del gobierno parlamentario? Se quiere nada menos que quitar al Presidente sus facultades gubernamentales para que las ejerza el Congreso, mediante una comisin de su seno denominada "gabinete". En otros trminos, se trata de que el presidente personal desaparezca, quedando de l una figura decorativa. En dnde estara entonces la fuerza del gobierno? En el parlamento. Y como ste, en su calidad de deliberante, es de ordinario inepto para la administracin, el gobierno caminara siempre a tientas, temeroso a cada instante de ser censurado [...] Por otra parte, el rgimen parlamentario supone forzosa y necesariamente dos o ms partidos polticos perfectamente organizados, y una cantidad considerable en cada uno de esos partidos, entre los cuales puedan distribuirse frecuentemente las funciones gubernamentales. Ahora bien, como nosotros carecemos todava de las dos condiciones a que acabo de referirme, el gobierno se vera constantemente en la dificultad de integrar el gabinete, para responder a las frecuentes crisis ministeriales". La extensa transcripcin de los prrafos ms importantes relacionados con el tema del parlamentarismo en el discurso de Carranza, ilustran sobre dos cuestiones principales: la primera, que de manera deliberada se procur construir una institucin presidencial fuerte; la segunda, que implcitamente se reconoci que habiendo partidos polticos estables y con una clase poltica amplia, las condiciones podran variar. Por otra parte, en esa poca no se registran muchos partidarios del parlamentarismo. Slo algunas voces aisladas lo propusieron (Enrquez, 1913,p. 99) sin xito antes de la convocatoria al Congreso Constituyente. En el Constituyente, por otra parte, estuvo muy presente el enfrentamiento entre el presidente Madero y el Congreso, al punto que varios diputados expresaron preferir "la dictadura de un solo hombre" frente a "la dictadura de una colectividad" (Palavicini, 1938, p. 267), y de "poner restricciones al Congreso" (dem, 391). Sin embargo, el tema del parlamentarismo no fue eludido. Hubo quienes reconocieron que "hemos encadenado el poder legislativo" y que "el ejecutivo, tal como lo dejamos en nuestra Constitucin, no es un poder fuerte, como se ha dicho, es un poder absoluto" (dem, 401). Para equilibrar esa situacin, veinticinco diputados propusieron, sin xito, que los secretarios de Estado fueran nombrados por el Presidente con la aprobacin previa de los diputados. Fue entonces cuando surgi un breve debate acerca de las ven tajas y desventajas del sistema parlamentario. Sus pocos defensores, y los muchos del sistema presidencial, coincidieron en expresiones de compromiso sealando que, en el futuro, cuando hubiera partidos polticos, mayor experiencia de gobierno y cultura poltica, la opcin parlamentaria sera viable (dem, pp. 409, 495). A unos meses de haber entrado en vigor, un grupo de diputados de la primera legislatura integrada de acuerdo con la nueva Constitucin, entre quienes tambin figuraban muchos diputados constituyentes, present

(diciembre 15 de 1917) una iniciativa para establecer el sistema parlamentario en Mxico. La iniciativa prevea transformar el Congreso en Parlamento integra un consejo de ministros cuyo presidente sera designado por el presidente de la Repblica pero que dependera, al igual que los ministros, d la confianza de la Cmara de Diputados del Parlamento, El modelo propuesto, que conserva el derecho de iniciativa de leyes para el presidente de la Republica y , por separado, para el presidente del consejo de ministros; y que mantena el veto del Ejecutivo con relacin a las leyes del Congreso, se pareca ms al semiparlamentarismo que hoy reconocemos como de la V Repblica francesa que al de Westminster. Esa iniciativa se discuti durante varios perodos sucesivos. Los argumentos que haban hecho valer sus autores consistan en: a) dar una mayor proyeccin al sistema representativo, y b) preservar al Presidente de los que resultaban del desgaste poltico. A quienes se oponan al sistema parlamentario aduciendo que el momento no era oportuno, replicaban con una elegante tesis: "si la instituciones polticas de los pueblos se normaran conforme al grado inferior de cultura de sus agregados o siquiera con relacin a la cultura media, la mayor parte de las naciones no habra salido aun de la parroquia primitiva" (Diario. 1917). Despus de intentar forzar la discusin de esa iniciativa en diferentes oportunidades, sus autores consiguieron que se presentara el dictamen correspondiente casi dos aos despus. La resolucin estableci que, por la falta de experiencia "actual" para integrar un gabinete "estable y apto", no era de cambiarse, "por ahora", el sistema presidencial por el parlamentario (Diario. 1919). En noviembre de 1921 noventa diputados, entre ellos tres constituyentes presentaron una nueva iniciativa proponiendo nuevamente la adopcin del sistema, y una vez ms con caractersticas semipresidenciales. El Congreso nombrara al Presidente, quien por su parte lo podra disolver si contaba con la aprobacin de dos tercios del total de miembros del Senado, el periodo presidencial sera de seis aos, y el Presidente nombrara, libremente, al jefe del gabinete (Diario, 1921). El eco del parlamentarismo dur algn tiempo despus de aprobada la Constitucin. En diferentes momentos se propuso la adopcin de instituciones parlamentarias: en 1920 se plante (entre otros por Emilio Portes Gil, mas tarde presidente de la Repblica) incorporar el voto de censura para secretarios y subsecretarios (Diario, 1920); en 1921 se promovi (con el apoyo formal del presidente lvaro Obregn) una iniciativa para poder enjuiciar al por atacar "el libre funcionamiento del Congreso", las libertades de el sistema federal (Diario, febrero 1921), y otra "de transicin al rgimen parlamentario" para facultar a la Cmara de Diputados para remover a los funcionarios de la Comisin Nacional Agraria (Diario, mayo 1921). Aos despus, un diputado (F. Martnez de Escobar) sealaba que, en tanto que los secretarios concurran al Congreso para atender interpelaciones e informar de la situacin de sus dependencias, poda hablarse ya de que exista un sistema "semipresidencial o semiparlamentario" (Diario, 1925). Por su parte, Venustiano Carranza entendi muy bien el significado de una presidencia fuerte, y as la ejerci. Apenas jurada la Constitucin, qued investido de facultades extraordinarias para legislar. En uso de esas

atribuciones promulg una ley electoral que suprima el voto secreto. Llegado al trmino de su gobierno, inici la costumbre de designar al sucesor en la Presidencia, aunque en su caso sin xito, porque el intento le cost la vida y su candidato no ocup la Presidencia. Constitucin y sistema presidencial Las fuentes del poder presidencial han sido agrupadas, esencialmente, en dos grandes rubros: el que corresponde a la Constitucin, y el que resulta de la til categora que Jorge Carpizo agreg, al enunciar las funciones metaconstitucionales de los presidentes mexicanos. Entre esas funciones destac el liderazgo del partido, la nominacin del sucesor, y la designacin y remocin de los gobernadores (Carpizo, 1978, p. 190). En el caso de las atribuciones que resultan para los presidentes en la Constitucin, puede tambin hacerse una doble distincin: aquellas que corresponden a la naturaleza del sistema presidencial (iniciativa de leyes, veto, designacin y remocin de funcionarios, representacin internacional del estado, jefatura de las fuerzas armadas, por ejemplo) y las que corresponden a u naturaleza del sistema constitucional. El sistema constitucional mexicano es de los que se han venido llamando, precisamente a partir de la Constitucin de 1917, "constitucionalismo social". Esta modalidad, que se apoya en la vigencia de normas de dominante contenido programtico, prolifer fundamentalmente a partir de la segunda posguerra. Los Efectos institucionales del constitucionalismo social, en lo que concierne al arreglo del poder, han sido mucho ms profundos en los sistemas presidenciales que en los parlamentarios. Por su naturaleza, las normas programticas o los "derechos de prestacin" (Cossio, 1989, p. 44), tienden a generar una importante concentracin de poder que se acenta si ste ltimo es ejercido por un rgano individual y no por otro de estructura colegiada. La experiencia de aplicar semejantes normas en los sistemas parlamentarios, como es el caso de Espaa, Portugal y Suecia, o con motivo de las polticas de bienestar social adoptadas en Francia, Gran Bretaa, Alemania e Italia, ha sido muy distinta comparada con los resultados producidos en Argentina, durante el peronismo, en Brasil, durante el gobierno o Vargas, o en Mxico, para slo sealar algunos ejemplos. Las normas programticas en un sistema presidencial transforman la accin cotidiana del Estado, y en particular del Presidente, en una administracin de expectativas que convierte al titular del gobierno en un manteador de esperanzas reinvidicatorias. En un contexto as, el Presidente no solo tiene las atribuciones propias del sistema presidencial, sino la suma de las del sistema constitucional. En sus manos esta no solo los mecanismo normales del poder poltico, sino prcticamente la totalidad de los del poder social. Parta satisfacer sus demandas, los grupos sociales se dirigen al Presidente en busca de respuestas exigen y reciben de el mas que del resto de las instituciones. Cuando los presidentes asumen la administracin de las expectativas, es inevitable que se conviertan en el centro de un poder prcticamente ilimitado merced al cual estn en posibilidad de arrollar a rodos los dems rganos del poder. Cmo oponrsele sin cargar, al mismo tiempo, con el costo poltico de dar la impresin de oponerse tambin a las reivindicaciones Sociales?

Esa situacin permiti que la retrica de la intransigencia se alimentara de la posicin que los diferentes agentes polticos guardaban con relacin a las demandas sociales. Si su actitud era de reserva, fundamentalmente con relacin al sistemtico crecimiento de la administracin, entonces se les calificaba (o descalificaba) como "reaccionarios"; si, por el contrario, argumentaban que los avances eran lentos e insuficientes, entonces eran "radicales provocadores". El debate parlamentario incorpor los matices de ese discurso, de manera que quien desde la derecha o desde la izquierda se opusiera a la poltica gubernamental, encontraba una rpida respuesta que sustraa sus argumentos del territorio de la poltica y los confinaba en el de la moral. El resultado institucional no poda ser sino el fortalecimiento exorbitante de los atributos presidenciales, y la minimizacin de los concernientes al Congreso. En el orden programtico, de acuerdo con la Constitucin el presidente de la Repblica es la suprema autoridad en materia educativa (art. 3), agraria (art. 27), econmica (arts. 25, 26 y 28), comercial y arancelaria (art. 131) laboral (art. 123), sanitaria (art. 73-XVI), ecolgica (art. 27), urbanstica (art. 27), habitacional (arts. 4, y 123), y energtica (art. 28). Hasta 1990 lo fue tambin en materia electoral (art. 41) y hasta 1992 en materia eclesistica (art. 130). De la suma de esas atribuciones, algunas subsisten, otras han sido iran conforme a un proceso de retraccin de las responsabilidades socia Estado, y algunas ms prcticamente han desaparecido, tambin de a con esa decisin de disminuir la participacin del Estado en la regulacin, intermediacin y encauzamiento del conflicto social. El efecto de esta poltica, combinado con una mayor presencia de los partidos de oposicin en tareas de responsabilidad gubernamental, ha tenido dos consecuencias fundamentales: acabar con la retrica de la intransigencia hacia los partidos de oposicin, y reducir el nivel de influencia del presidente en las decisiones cotidianas del pas. El Presidente dispone de recursos jurdicos muy limitados para atender las demandas de justicia en el campo; ha perdido numerosas facultades de arbitraje econmico; no puede atender, por los cambios en la estructura de la economa, las demanadas de los trabajadores en la misma proporcin que lo haca todava hace pocos aos; ha perdido la capacidad de influir en los procesos de produccin y distribucin de bienes y servicios, porque los ha transferido a manos privadas. Adems, al establecer una poltica de gasto pblico que no permite el dficit, tambin se introducen considerables limitaciones con relacin a la construccin de escuelas, hospitales y de habitacin popular, as como a la expansin y a la calidad de los servicios de salud, educacin, abasto popular, transporte y desarrollo urbano, que han formado parte de las polticas sociales del Estado mexicano y de las que el presidente ha sido el proveedor directo. Al desempear las funciones de jefe de Estado y de gobierno, los presidentes mexicanos han convertido la actividad protocolaria en la forma de evidenciar la amplitud de sus funciones sustantivas. Una vez ms, las formalidades se han puesto al servicio de un proposito poltico. En este caso no se trata de ocultar, como durante el porfirismo, la pretericin de la ley, sino de exaltar la magnitud de los poderes reivindicatorios del Presidente. As, el jefe del Ejecutivo adquiri una presencia superlativa en el panorama nacional.

Dentro de ese proceso de magnificacin intencional y sistemtica de la figura presidencial, la poltica internacional tambin desempe un papel importante. Poco a poco los presidentes fueron comprendiendo que era til salir al extranjero, no tanto por el efecto que su presencia tuviera en los escenarios internacionales, cuanto por la imagen interna que los medios de comunicacin podan generar. De alguna forma resultaba gratificante para el ego colectivo que el presidente de Mxico tuviera "aceptacin y prestigio internacionales". En esos trminos, la poltica internacional, muy vinculada a la conveniente aleacin personal de los presidentes, tuvo dos efectos institucionales: por un lado asoci al Senado, donde la oposicin careci de presencia durante casi sesenta aos, a la celebracin de los xitos presidenciales. De las dos cmaras del Congreso, la de senadores fue la ms vulnerable a las imputaciones de docilidad. Por otro lado, los medios de comunicacin, transformados en cajas necesarias de resonancia de las actividades, internas y externas, de los presidentes, perdieron por largas dcadas su natural funcin informativa, analtica y crtica. El sistema constitucional desempe una relacin sinrgica con el sistema presidencial, y propicio la expansin de las atribuciones de los presidentes. Mas all de lo que hubiera podido ser una decisin personal, estaba una estructura constitucional que no dejaba otra opcin. Independientemente de los atributos personales que poseyeran, de la vocacin democrtica que pudieran alentar, de la moderacin poltica que los hubiera caracterizado, de la responsabilidad o sensatez con que actuaran, la presidencia era, ineludiblemente, muy poderosa. Los cambios constitucionales operados a partir de 1982 comenzaron a invertir la tendencia. Al sector privado se le han transferido, progresivamente, muchas de las atribuciones que antes tena slo el Estado y que en su nombre ejerca el Presidente. Tambin ha habido un proceso de descentralizacin hacia los estados y los municipios, que ha reducido el mbito de accin del poder federal, Aspectos tan sensibles como los repartos agrarios, llegaron a su punto de agotamiento por insuficiencia de tierras, y finalmente se redujo en lo formal la atribucin presidencial que cantas esperanzas permita administrar. Otros servicios, como la educacin, el transporte, las comunicaciones y parcialmente la seguridad social, tambin han sido objeto de ajustes en cuanto a la magnitud de la responsabilidad gubernamental. La Constitucin mexicana de 1996 no es la de 1917. A partir de su promulgacin y prcticamente hasta la dcada de los aos setenta, el ensanchamiento de las atribuciones constitucionales del Estado mantuvo tambin en constante proceso expansivo al sistema presidencial. Aunque a principios de la dcada de los ochenta se incorporaron todava relevantes conceptos relacionados con la rectora econmica del Estado, que proseguan en la tendencia original del sistema constitucional, la orientacin fue cambiando y luego revirtiendo. A la fecha, la Constitucin ha sido objeto de 341 reformas, y slo 37 de sus 136 artculos conservan la redaccin original. Un presidencialismo en transicin Entre 1977 y 1995 se produjo una serie de hechos que transformaron el panorama poltico mexicano y que han dado lugar a una demanda generalizada

para reformar el Estado. La reforma poltica de 1977, las crisis econmicas de 1982, 1988 y 1994-1995, la crisis electoral federal de 1988 y diversas crisis electorales locales a lo largo de ese perodo, generaron nuevas expectativas y propiciaron nuevas respuestas de adecuacin institucional. La reforma poltica de 1977 incorpor los partidos polticos a la Constitucin. Esta decisin represent un paso cuya trascendencia se proyectara hacia los aos siguientes. Al iniciarse la construccin de un sistema de partidos, se producira como consecuencia inevitable la demanda de fortalecer el sistema representativo en su conjunto. Las sucesivas reformas electorales, desde la de 1986 hasta la de 1994, fueron ensanchando las vas iniciadas con la de 1977 y la decisin de abrir espacios institucionales a las formaciones polticas o extrema izquierda particularmente el Partido Comunista tradicin mente proscritas. Hoy la evolucin del sistema presidencial mexicano ha) gado a un punto en el que se hace imprescindible su reforma. Durante dcadas, la autoridad presidencial result funcional, en tanto que era el centro imputacin de un poder que transformaba los preceptos programticos de la Constitucin en hechos tangibles. Los repartimientos agrarios; las expropiaciones de la industria petrolera y de la banca; la nacionalizacin de la industria elctrica; la institucionalizacin de la seguridad social; los amplios programas habitacionales; los subsidios al consumo, particularmente de alimentos; las acciones educativa y sanitaria, que adems de los servicios prestados a la poblacin proporcionaban numerosas fuentes de empleo; la poltica salarial; la voluminosa obra pblica, y la extendida burocracia, multiplicada en tanto que el Estado mantena un ritmo de crecimiento expansivo del gasto y de su intervencin en la economa, eran el resultado de decisiones presidenciales. Al texto constitucional de 1917 se le fueron adicionando nuevos preceptos programticos que, a su vez, eran la base de nuevas acciones del Estado. Aun cuando siempre estuvieron presentes reclamos de democratizacin, lo cierto es que la atencin prioritaria se orient hacia los apremios sociales. Despus de todo, al satisfacerse stos, as fuera parcialmente, se consolidaba un modelo de autoridad presidencial compatible con el que la Constitucin haba construido. A partir de la crisis econmica de 1982 el Estado mexicano adopt medidas de restriccin del gasto pblico, y alent el crecimiento progresivo de la actividad econmica privada. Poco a poco fue disminuyendo el aparato productivo en manos del Estado, se lleg al punto de eliminar por completo el dficit fiscal, y se tom la decisin de reducir el nivel de endeudamiento externo. La presencia de la figura presidencial, como la gran opcin dispensadora de mercedes, se fue haciendo menos funcional. Al mismo tiempo que eso ocurra con los presidentes, a partir de 1977 la presencia de los partidos polticos se fue haciendo ms eficaz en el debate parlamentario, en el encauzamiento de demandas y en los procesos electorales. Los instrumentos jurdicos que regulan estos procesos tambin se han venido perfeccionando a partir de esa fecha, mediante reformas llevadas a cabo en perodos cada vez ms breves. La primera gran reforma constitucional de efectos electorales fue la que reconoci derechos de ciudadana a la mujer, en 1953. Diez aos ms tarde se estableci el sistema de "diputados de partido", por virtud del cual se conservaba la base electoral de distritos de mayora pero se adjudicaba hasta un mximo de veinte diputados a los partidos que tuvieran ms del 2,5 de la

votacin nacional. Aun cuando este sistema fue corregido en 1972, para disminuir el porcentaje a 1,5 y aumentar el nmero de diputados hasta en veinticinco, en realidad la tercera reforma no se llev a cabo sino en 1977. La siguiente reforma se produjo en 1986. Con ella se mejoraron los m ecanismos de control, se redefini la composicin del Congreso y se prosigui et i el proceso de depuracin de los organismos electorales. As, puede advertirse un cierto ritmo en las reformas que se produjeron en los aos 1953,1963, 1977 y 1986. El ritmo se aceler a partir de entonces. En 1990, 1993 y 1994 la Constitucin fue objeto de reformas en materia electoral, y desde 1995 Gobierno y partidos vienen discutiendo una ms. Adems, en tanto que el sistema presidencial se fue comprimiendo y el sistema de partidos se fue expandiendo, se ha producido un tercer factor: el crecimiento dla opinin pblica. Este hecho debe registrarse, aunque ste no es el lugar para analizarlo con detalle, slo para que se le tenga presente como un ingrediente ms en el proceso de cambio institucional que vive Mxico. Esto explica que, ms all de la deliberacin, entre representantes caracterizados del gobierno y de los partidos, un grupo de prominentes profesores, lderes de opinin y dirigentes de partidos, integraran un Seminario para la Reforma Poltico-Electoral y tomaran directamente la tarea de proponer medidas que dieron a conocer en un amplio documento de consenso en enero de 1996, al que denominaron "Sesenta puntos para la reforma polticoelectoral". La sola denominacin ilustra la magnitud de los planteamientos. Sin embargo el debate mexicano contemporneo no se detiene en los aspectos electorales, por amplios que stos sean an. El problema de fondo se refiere aun reequilibrio del poder. Las nuevas formas de adjudicacin, ejercicio y control del poder son las que constituyen ese reequilibrio. El sistema presidencial est en transicin. Slo unas pocas voces aisladas llegan a proponer un sistema parlamentario; pero muchas, incluidas las del partido en el gobierno, aluden a. la necesidad de reformar la institucin presidencial. El problema central no es determinar si se requiere o no la reforma, sino la magnitud que sta debe tener. Lo delicado de esta transicin es que se promueve en un momento de fuertes presiones polticas cuando se ha erosionado la confianza en las instituciones. Se corre el riesgo, por lo mismo, de construir un modelo excesivamente restrictivo de la autoridad presidencial, y de incorporar ms mecanismos de control de los que resultaran recomendables. Es cierto que los cambios se producen slo cuando se hacen indispensables y la exigencia es muy alta. Son muy pocos los que se han dado merced a decisiones anticipatorios. Pero s en su mayora los cambios polticos son el resultado de imperativos ineludibles, en muchas ocasiones se ha conseguido realizar un ejercicio de racionalidad poltica y se han alcanzado resultados equilibradores. Una mala construccin institucional puede servir para disolver temporalmente las tensiones, pero transfiere hacia el futuro mayores cargas de inconformidad y de frustracin. En el marco de las reformas propuestas, vale la pena analizar la que sugiere Giovanni Sartori, para quien "la frmula del presidencialismo alternativo sera la ms adecuada para Mxico". Ese presidencialismo intermiten te se construira mediante tres acuerdos estructurales: a) en un perodo determinado (de cuatro o cinco aos) los dos primeros gobiernos seran de naturaleza parlamentaria; b) si hubiera un tercer gobierno, ste sera presidencial, con lo

cual el jefe de Estado lo sera tambin de gobierno, pudiendo nombrar y remover libremente a los miembros del gabinete; y c) la eleccin (preferiblemente a dos vueltas) debera ser simultnea para el Presidente y el parlamento (Sartori, 1995, p. 170). Es evidente que la propuesta, resulta novedosa e imaginativa. Se trata de aprovechar, sucesivamente, las ventajas que cada uno de los sistemas pueda reportar. Quedan, sin embargo, muchas dudas por resolver. En el orden prctico se suscitara el inters del parlamento por establecer un gobierno dbil, y tolerarlo, frente a la perspectiva de enfrentarse ms adelante a un Presidente fuerte. Ese gobierno dbil, por otra parte, tambin estara interesado en negociar permanentemente posiciones polticas con el parlamento, para no verse desplazado y luego incluso acosado por el Presidente. Adicionalmente, ante la eventualidad de su "ascenso", el Presidente sera cortejado por el gobierno o por una fraccin de l, y por un segmento del Congreso, con lo cual aun sin ejercer el poder tendra una considerable influencia desequilibradora. En un sistema parlamentario el gobierno que cae puede pasar a la oposicin, pero en un sistema alternativo, el gobierno cado podra convertirse en objeto de persecucin. Por otro lado, el advenimiento del presidencialismo como resultado del fracaso del parlamentarismo podra agudizar las caractersticas autoritarias del ejercicio presidencial, con lo cual tampoco se tendran las ventajas de un sistema presidencial funcionando en condiciones de normalidad. Ante esta perspectiva se tendra gran cantidad de fuerzas trabajando para hacer fracasar al sistema parlamentario y legitimar, con fundamento en la estructura constitucional, el endurecimiento poltico. Otro aspecto sin resolver es el de cmo explicar la contradiccin que resulta del hecho poltico de que, para remediar el fracaso del parlamentarismo, sea necesario recurrir al presidencialismo, y de que en el siguiente ciclo o perodo se vuelva a iniciar el experimento parlamentario cuyo fracaso se hubiera constatado poco antes. Lo ms probable es que en un segundo ciclo ya no se regresara al sistema parlamentario, cuya inoperancia habra quedado demostrada, y que el experimento habra servido de vacuna contra la tentacin parlamentarista. La presidencia intermitente fuerte propuesta por Sartori para Mxico acentuara los niveles de conflicto poltico. En lugar de que el gobierno absorbiera las tensiones mediante cambios y adecuaciones que preservaran la estabilidad del sistema, habra que estar cambiando de sistema de manera impredecible. En esas condiciones no sera posible estructurar consensos duraderos y se propendera a la fragmentacin poltica, en perjuicio del buen funcionamiento de cualquiera de los dos sistemas. En otras palabras, muy bien podra ocurrir que en lugar de obtener alternativamente las ventajas del sistema parlamentario y del presidencial, lo que se tuviera sera la alternatividad de sus defectos: debilidad y dureza. No se producira, siquiera, el efecto de alternancia de fases presidenciales y parlamentarias que Arend Lijphart y Juan Linz encuentran en el modelo francs de la V Repblica (Linz/Valenzuela, 1994, p. 48). Otra perspectiva del problema la ofrece Alonso Lujambio. En su opinin, "un conjunto de arreglos institucionales puede ser definitivo para la estabilidad de una democracia presidencial y para, evitar su quiebra". Entre los elementos para ese nuevo arreglo Lujambio alude a la revisin de los poderes constitucio-

nales del Presidente, al papel del Congreso, al nmero y a la disciplina de los partidos, a la periodicidad de las elecciones legislativas y presidenciales, a los recursos para el patrocinio poltico y al federalismo (Lujambio, 1995, p. 104). La gama de los temas planteados por Lujambio es de una gran amplitud. Se trata de un esfuerzo por rescatar la funcionalidad del sistema presidencial y de hacerlo compatible con una democracia consensual. Elude el simplismo, muy extendido, de que iodo se reduce a una operacin mecnica de disminuir las facultades del Presidente y ensanchar las del Congreso. Como se ha visto, el sistema constitucional fue concebido para producir una presidencia de enorme presencia nacional, y slo a partir de un nuevo esquema de la misma naturaleza constitucional ser posible el reequilibrio de las instituciones. Dieter Nohlen ha visto este problema con claridad, llamando la atencin sobre el examen institucional del presidencialismo (Nohlen, 1994, p. 11), y proponiendo la adecuacin funcional del presidencialismo en Amrica Latina mediante tres acciones centrales; a) que el Presidente, como jefe de Estado, participe en la consolidacin democrtica fomentando consensos polticos y sociales por encima de tas diferencias polticas, y deje la coordinacin del gabinete a un jefe de gobierno; b) que no existan bloqueos entre los rganos legislativo y ejecutivo, y c) "proteger la figura presidencial de los avatares cotidianos de la poltica" (Nohlen/Fernndez, 1991, p. 35). La otra gran opcin de cambio es la del parlamentarismo, sustentada por Juan Linz. Sus tesis son bien conocidas y han dado lugar a una creativa polmica. En todo caso, l mismo admite que no es posible ignorar que "a pesar dejas desventajas del presidencialismo... haya desventajas igulese mayores en el caso del parlamentarismo" (Linz, 1990, p. 88). Y ste es, quizs, el eje del problema. Las relaciones entre los rganos legislativo y ejecutivo del poder definen la naturaleza del sistema poltico. Es posible que cualquier sistema, bien diseado y estructurado, ofrezca resultados satisfactorios. Lo que no debe omitirse es que las resistencias al cambio son reales, no una invencin de polticos ni de acadmicos. La mejor solucin ser siempre aquella que permita obtener las ventajas mximas de un sistema y reducir al mnimo las resistencias para su xito. En este caso no se trata de tener el valor de proponer cambios drsticos, sino la inteligencia de alcanzar los mismos resultados con cambios viables. El futuro previsible Todo indica que el caso mexicano es el de la transicin de un sistema presidencial a otro sistema presidencial. Este, al que se propende, tal como postulan los mencionados Nohlen y Lujambio, as como numerosos ensayistas mexicanos ms, es uno que permita articular los trminos de una democracia consensual y que ofrezca posibilidades de reequilibrar las relaciones de poder en Mxico. Por diferentes circunstancias las presiones a favor del cambio son de gran intensidad, como lo son las resistencias. De un lado se sitan quienes, con el cambio de reglas, aspiran a consolidar la democracia de acuerdo con una transicin prudente, viable y satisfactoria; del otro se colocan quienes por diferentes razones optan por la pervivencia del statu quo. Tambin hay quienes sugieren que debe privilegiarse una posicin ms o menos esttica, que simplemente permita la recuperacin de las

instituciones, antes que propiciar su transformacin. Otros, por el contrario, plantean incluso la conveniencia de convocar a otro congreso constituyente. No parece recomendable, ni siquiera necesario, abrir la agenda de la discusin ms all del nuevo arreglo del poder. Para este objeto el mecanismo adecuado es el de la reforma constitucional que, por otra parte, en el caso mexicano ha demostrado ser de una gran amplitud. La agenda, por lo que se refiere a las formas de relacin entre los rganos del poder, deber ser extensa. La Constitucin est compuesta por consensos esenciales o bsicos, y por consensos operacionales. Los primeros son aquellos que definen la naturaleza republicana, federal, representativa y democrtica de las instituciones; los operacionales son aquellos instrumentos que transforman los enunciados bsicos en funciones y acciones concretas. La construccin de los consensos esenciales est en el largo proceso evolutivo de las instituciones jurdico-polticas mexicanas. A muchos de ellos se ha llegado despus de intensas luchas. Abrir este captulo, adems de innecesario, sera tanto como revivir viejas y dolorosas querellas. Sera reiniciar el camino, cuyo precio histrico ya se pag, de pugnas por completo ajenas a los temas de hoy. Una nueva Constitucin implicara revisar los consensos esenciales, sobre los que no hay discrepancias, pero que una vez reinscritos en la agenda del debate volveran a encender nimos ya apaciguados. Aunque, desde luego, no es slo por esto que resulta ocioso discutir los consensos bsicos. Lo central es que a nadie se le ha ocurrido transformar la repblica en monarqua, remplazar la organizacin federal por la unitaria, sustituir el sistema representativo por el de la democracia directa, o modificar la democracia por otra forma (oclocrtica colectivista o timocrctica corporativista) de legitimidad y ejercicio del poder. Si nada de esto se propone ni pretende, un nuevo Constituyente no tiene fundamento. Lo que s ocurre es que la Constitucin ha perdido coherencia sistemtica en sus enunciados, porque las cerca de cuatrocientas reformas practicadas a lo largo de casi ochenta aos no siempre han tenido rigor tcnico. En este sentido, ms que una nueva Constitucin, cabra pensar en la utilidad de una revisin sistemtica, una autntica refundicin, del texto vigente, para darle la unidad tcnica y de estilo que ya perdi. Pero esto tampoco se debe considerar indispensable y, como bien podra ser otra puerta para que la discordia emergiera, resulta preferible conservar un texto semnticamente cuestionable pero jurdica y polticamente funcional en la medida en que actualice los consensos operacionales, Es en los consensos operacionales donde se centra la discusin. Y es en este mbito donde se requiere de un gran esfuerzo innovador. Entre los puntos a considerar, para alcanzar un nuevo equilibrio institucional, habr que incluir el retorno a instituciones ya probadas en el sistema constitucional mexicano, 'como la reeleccin de los legisladores, el referndum (que existi, no se aplic y luego se derog) y las interpelaciones a los secretarios. Tambin habr que considerar cuestiones planteadas en diferentes momentos a lo largo de las dcadas, como la ratificacin del gabinete por el Senado, el servicio civil en el Ejecutivo y en el Legislativo, la creacin de organismos gubernamentales slo por ley, el desarrollo de nuevos rganos constitucionales autnomos, la ampliacin de los perodos ordinarios de sesiones del Congreso, la duracin de los perodos presidencial y legislativo, y

la presencia de un jefe de gabinete. Algunos de estos temas pueden ser objeto de anlisis y, si se equilibran entre s las propuestas, abrirn las posibilidades a una nueva racionalidad en el ejercicio del poder. A los temas anteriores podrn agregarse otros cuya discusin en Mxico no tiene antecedentes, como la formulacin de iniciativas bloqueadas, que slo puedan ser aprobadas o rechazadas por el Congreso, pero no modificadas. Todo ndica que la transformacin principal girar en torno a la distribucin de los nuevos mecanismos de control poltico entre los rganos del Estado. Desde luego, esto no implica que se eludan las preocupaciones propias del Estado de bienestar. En el proceso de reforma del Estado, y dentro de los consensos operacionales, no puede omitirse que adems del arreglo poltico a que se llegue, debe tomarse en cuenta que la Constitucin mexicana sigue teniendo un importante rubro de derechos sociales que tambin reclaman actualizacin institucional. El Estado mnimo, que tantos adeptos conquist en el mundo sobre todo a raz de los cambios operados en Europa durante la dcada de los ochenta, patela no dejar espacio para las preocupaciones y las acciones de naturaleza social a cargo del Estado. Las crisis financieras, sin embargo, y este es el caso claro de Mxico, han puesto en evidencia que aun los ms encendidos postulantes de los beneficios de la economa de mercado recurren al Estado sobre todo cuando se trata de salvar al sistema financiero privado. Lo mismo en Mxico que en Japn, por ejemplo, el fenmeno se repite y denota que si bien el Estado debe abandonar la propensin burocratizante y patrimonialista, no puede dejar la de promotor. Al margen del intervencionismo, que en el pasado tuvo aciertos y sin el que hubiera sido imposible remediar inequidades sociales profundas, pero que tambin propici ineficiencias y desviaciones, puede considerarse que despus de muchos aos de cambios paulatinos, Mxico ha venido adoptando los instrumentos propios de un Estado social y democrtico de derecho, y que es necesario plantearlo as en la formulacin expresa de la letra constitucional. Este es un tema, en todo caso, al que sin duda se volver una vez que se produzca el nuevo arreglo del poder que por ahora atrae la atencin general. Ahora bien, en qu contexto se llevar a cabo ese nuevo arreglo? A pesar de que hoy existen un sistema de partidos y una clase poltica con densidad suficiente que no haba en los aos diez y veinte, cuando se discuti con mayor intensidad la conveniencia de adoptar el sistema parlamentario; a pesar de la sugerente argumentacin de Juan Linz en cuanto a las mejores posibilidades de una democracia afincada en el parlamentarismo; a pesar del cuestionamiento a que est sometido el sistema presidencial mexicano, lo recomendable es modernizarlo en un sentido que lo haga compatible con una demorada consensal, estable y eficaz. Si bien los consensos esenciales de una Constitucin envuelven posiciones de filosofa poltica, los consensos operacionales slo conciernen al funcionamiento poltico. En el primer caso van de por medio los conceptos que se profesen sobre la naturaleza misma del Estado; en el segundo nicamente estn en cuestin los mecanismos para que los rganos del Estado, previamente definidos, funcionen conforme a una nueva racionalidad poltica. En este sentido lo que interesa es que, a travs de la norma constitucional, se racionalice la organizacin y el funcionamiento de los rganos del poder; se consoliden los derechos del gobernado y los deberes del

gobernante, y se funden las bases para la atenuacin, el encauzamiento y la solucin de los conflictos. Para alcanzar esos objetivos, el orden constitucional debe establecer un marco: a) general, b) conocido, c) aceptado y d) eficaz, para regular las relaciones en una sociedad poltica, y que permita hacer previsibles, predecibles y controlables las acciones de la autoridad. La naturaleza del Estado de derecho no se agota en la sujecin formal de la autoridad a la norma. En el orden poltico implica tambin que los destinatarios del poder sepan cmo van a actuar los rganos del Estado en cada caso. Reducir los niveles de discrecionalidad para el gobernante es aumentar los mrgenes de certidumbre para el gobernado. Lo anterior es posible con independencia del sistema parlamentario o presidencial. Un argumento que aboga por el primero de esos sistemas se basa en la mayor frecuencia estadstica de su estabilidad, pero no en que sea el nico que pueda ofrecer condiciones de gobernabilidad, que cualquier sistema constitucional democrtico bien construido tambin puede proporcionar. Siendo as, el argumento a favor del cambio de un sistema presidencial cuestionado pero cuya estabilidad no ha sido fracturada por un sistema parlamentario que en el mejor de los casos preserve la estabilidad existente, no se antoja oportuno en el caso de Mxico. De alguna forma sera tomar el derrotero, ya agotado, que durante el siglo XIX se bas en el espejismo de que los cambios abruptos, tcales, podran traer beneficios no alcanzados previamente. Cuando se producen cambios radicales se corre el riesgo de que, por la inexperiencia con que se manejen las nuevas instituciones y por la resistencia al cambio de quienes se les oponen, los resultados no sean tan rpidos, tan fructferos ni tan llamativos como las naturales expectativas haran creer. No sera necesario que se fracasara en el experimento parlamentario; bastara con que los resultados se quedaran un pice atrs de lo prometido o de lo deseado, para que se fortalecieran las tendencias de la restauracin, que suelen convertir en virtudes los defectos de los antiguos regmenes. Si de ese riesgo dependiera la nica posibilidad de solucin, habra que correrlo, Pero si la experiencia y la razn indican que hay otras salidas, y que es posible ahondar la ruta de la reforma adoptando y adaptando incluso mecanismos propios del parlamentarismo que, con buenas posibilidades de xito, podran injertarse en el presidencialismo, vale la pena intentarlo. Las limitaciones polticas de la suma cero, que han reducido la funcionalidad del sistema presidencial en su configuracin actual, pueden ser superadas. La reforma que Mxico requiere debe procurar: a) mejorar la funcionalidad de los rganos del poder; b) atender las demandas y las expectativas razonables de la colectividad, y c) restituir la confianza general en los rganos del poder. Cualquier reforma que dificulte la funcionalidad de los rganos del poder tendr efectos negativos para esos rganos y para la comunidad. La reforma debe hacerse, precisamente, para consolidar la eficacia democrtica de las instituciones y, por ende, recuperar la confianza ciudadana. Si el diseo que se adopte es insuficiente, no se alcanzarn los objetivos de la reforma, y si es excesivo, desencadenar procesos de bloqueo en la accin de los rganos del poder, con la consiguiente frustracin de las razonables expectivas generales de cambio.

En ese contexto la reforma que se emprenda deber tener los siguen objetivos: a) reequilibrar las relaciones entre los rganos del poder; b) red las funciones de los rganos del poder; y c) restablecer la legitimidad runa del poder. Hay un claro rebajamiento de la naturaleza representativa de la instituciones Zeus e expresa esencialmente por dos vas: a) el surgimiento y vigoroso desarrollo de los organismos no gubernamentales, que suelen inspirar mayor confianza que las instituciones de derecho publico; y b) la creciente influencia de los medios de comunicacin, que desplazan a las instituciones, sobre todo a los congresos, como fuentes veraces y confiables de informacin y anlisis (De vega, 1996). Cuando se afirma que el rgano legislativo del poder slo tiene como rival para el desempeo de su funcin al Ejecutivo, se tiene una visin fragmentaria y por lo mismo insuficiente del problema. Lo cierto es que el congreso esta atrapado entre el gran poder presidencial y la gran duda social. La reafirmacin de este rgano del poder implica actuar vertical y horizontalmente. En el sentido vertical, retomando la confianza ciudadana mediante la recuperacin del espacio central en el debate y el control polticos; en el sentido horizontal, reafirmando su autoridad frente al Ejecutivo, de manera responsable. La legitimidad por la actuacin de los rganos del poder implica revisar las relaciones de control existentes entre ellos. Esto permitir un nuevo equilibrio que, sin dar lugar al bloqueo institucional, que resultara contraproducente, permita restablecer el equilibrio de las instituciones sobre bases nuevas. Esto supone, a su vez, que algunas funciones de los rganos del poder deban redefinirse. Dentro de los ajustes posibles y tiles, mencion la reeleccin de los legisladores. En diferentes crculos acadmicos y polticos viene argumentndose a favor de esta opcin. Hay, incluso, el antecedente de que la Cmara de Diputados aprob una iniciativa en este sentido, en 1964, que sin explicacin fundada fue rechazada por el Senado. Se han explorado diversas interpretaciones para ese proceder (Carreaga, 1996). El hecho poltico, ms all de las explicaciones circunstanciales, apunta en el sentido de que se opt por mantener un sistema de reeleccin discontinua de los legisladores, que les impide contar con una base electoral que garantice su independencia. A la imposibilidad, derivada de la reeleccin, de que los legisladores obtengan la experiencia requerida para el desempeo de sus tareas (Campos, 1996; Lujambio, 1995; Nacif, s.f.) se suman los condicionamientos a que se les sujeta para el desarrollo de su vida poltica. Este fenmeno afecta, en mayor medida, la independencia de los legisladores del partido mayoritario, supuesto que los de oposicin no alientan expectativas de promocin administrativa en un gobierno del que no forman parte. El resultado en el debate poltico es que la oposicin se mueve con mayor flexibilidad que los miembros del partido mayoritario en el Congreso. Si bien esa situacin tiene implicaciones para la imagen pblica de cada partido, lo ms importante es que se proyecta en el funcionamiento general del Congreso. Entre mas prximos sean los compromisos de los legisladores con sus electores, mas funcional ser el sistema representativo y mas equilibrado serna las relaciones entre los rganos del poder

Las limitaciones impuestas al Congreso a partir de que la reeleccin sucesiva fue suprimida en 1993, fueron advertidas incluso por quienes en aquella ocasin votaron a favor de la reforma constitucional. La medida se adopto, entre otras cosas, para abrir espacio a las diferentes corrientes que integran el recin creado Partido Nacional Revolucionario. Las razones de ese retroceso democrtico en 1993, ya no subsisten y si en su momento sirvieron para la consolidacin del PNR, hoy funcionan en contra de un sistema de partidos ms eficaz En esta medida, la reeleccin sucesiva de los legisladores se convierte en un elemento central para el reequilibrio del poder federal, y para la descentralizacin del poder, supuesto que la restriccin constitucional de la reeleccin sucesiva tambin existe para los legisladores que integran los congresos locales en los 31 estados de la federacin. Debe tenerse en cuenta que no ser posible transformar el sistema presidencial sin modificar la estructura del poder local. En el espacio poltico de los estados se reproduce a escala, y en ocasiones con mayor crudeza, el predominio poltico del Ejecutivo. Si la transicin del sistema presidencial se limitara al mbito federal, se alentara la rigidez del presidencialismo local. En el actual esquema de equilibrios federacin-estados, la figura presidencial es un fuerte contrapeso para los gobernadores. Esto tiene la desventaja institucional de limitar los efectos del federalismo, pero la utilidad poltica de evitar que las gubernaturas devengan en satrapas. Al reducir la discrecionalidad poltica de los presidentes se incrementar la de los gobernadores, si stos a su vez no cuentan con renovados instrumentos de equilibrio institucional internos. Es verdad que la creciente presencia de la oposicin en los estados permite matizar la hipertrofia del poder de los gobernadores. Pero es un hecho poltico que los patrones del presidencialismo se reproducen e incluso se acentan en numerosos casos locales. En esa medida, el nuevo arreglo que se establezca en el nivel federal deber ser extrapolado a los mbitos locales, si no se quiere producir una dualidad contradictoria de regmenes democrticos y autoritarios que generara frustraciones y presiones de tal magnitud que acabara por hacer engaosos los efectos de cualquier arreglo constitucional nacional. Otro aspecto a considerar es la integracin de un consejo de ministros, con atribuciones especficas, sobre todo en lo que concierne a la aprobacin de las iniciativas de ley que el Presidente proponga enviar al Congreso. El Ejecutivo necesita de controles internos que, adicionalmente, faciliten e incluso estimulen una relacin frecuente y cercana con el Congreso. Adems de las responsabilidades colectivas de gobierno que los secretarios asuman, el consejo podra estar encabezado por un ministro que dependiera de la confianza del Presidente, pero que fuera ratificado por el Senado. No se trata de que el Presidente designe, para esa funcin, a un miembro de la mayora parlamentaria, sino simplemente que un rgano del Congreso ratifique el nombramiento presidencial, para significar la responsabilidad poltica que el nombrado adquiere. En los sistemas constitucionales donde se ha establecido la figura del jefe de gabinete (Argentina, Brasil, Per, por ejemplo), los resultados no han sido equiparables a los de un primer ministro en un sistema parlamentario. Y no es necesario que lo sean. En el caso de un sistema presidencial, donde lo que

se propone es dinamizar la funcin del Congreso, es suficiente, en materia de gabinete, que aumenten los niveles de control legislativo. La presencia de un jefe de gabinete permitira alcanzar ese objetivo, sin someter a fricciones directas la relacin entre el Congreso y el Presidente. Los proyectos mexicanos sobre el parlamentarismo (1917 y 1921) se orientaban en un sentido semejante al propuesto. Lo que no se plantea, ahora, es que exista voto de censura. No se traa de introducir elementos de tensin poltica, sino de equilibrio institucional. La amenaza de un voto de censura puede convertir a los ministros en rehenes de una extorsin poltica permanente que, paradjicamente, refuerce los efectos y defectos del patronazgo: votos parlamentarios a cambio de favores administrativos. Con esto se trocara la cooperacin por el contubernio, sin pasar por la democracia. La clase poltica mejorar con las consecuentes ventajas para el sistema poltico si los secretarios hacen de sus presentaciones en el Congreso un hbito. La denominada separacin de poderes no debe ser un obstculo para una intensa relacin de los altos funcionarios con los legisladores, sea para responder interpelaciones, sea para formular posiciones. El instrumento que los miembros del gobierno utilizan para dar a conocer acciones oficiales no es el mbito ni el conducto de la representacin nacional, sino el de los medios de comunicacin. Es verdad que stos tambin son rganos de la sociedad y que deben contar con informacin sistemtica y detallada; pero no son los centros de imputacin constitucional del poder poltico. La realidad es que quienes habitualmente ejercen la funcin de interpelacin directa al gobierno, son los comunicadores y no los representantes de la nacin. He mencionado tambin la conveniencia de adoptar el mecanismo de iniciativas bloqueadas. La disposicin correspondiente de la Constitucin francesa (artculo 44), ha permitido eludir debates prolijos y desgastantes en el parlamento, y ha evitado que la mecnica de la negociacin afecte la coherencia de leyes cuyo costo y beneficio poltico asume el gobierno. Al plantear una iniciativa al Congreso para que la vote o rechace en su conjunto, no se vulnera la responsabilidad de los representantes y, en las ocasiones que se haga por su naturaleza no puede ser sino un mecanismo de uso excepcional se tutelar ms eficazmente el inters general. Las iniciativas bloqueadas permitiran prevenir el eventual enfrentamiento que puede darse en el caso de que el partido que ocupe la presidencia no sea el mismo que haga mayora en el Congreso. En este caso la mayora difcilmente aprobara sin cambios una iniciativa presidencial, obstruyendo as la accin eficaz del gobierno. Por el contrario, podra darse el caso de que incluso una mayora opuesta al gobierno aprobara una iniciativa bloqueadas!, al no hacerlo, tuviera que pagar el costo poltico de oponerse a los posibles beneficios generales que la propuesta presidencial incluyera. No puede decirse lo mismo del veto parcial, cuya adopcin avanza en Estado Unidos, que pone en manos del Ejecutivo la posibilidad de discriminar las porciones de una ley segn su conveniencia o hasta su conviccin, pero con un efecto exactamente inverso al de las iniciativas bloqueadas: en este caso un leyes aprobada sin modificaciones para que conserve su sistemtica, y en el caso del veto parcial una ley es objeto de mutiliaciones que rompen o pueden romper su estructura.

En cuanto a los perodos de sesiones, ha habido una tendencia para ir ampliando su duracin. Es recomendable que haya una lnea progresiva en este sentido. La presencia de los debates en el Congreso capta la atencin ciudadana hacia los rganos del poder; encauza la manifestacin de las inconformidades; permite advertir y prever la orientacin de las demandas; habita a que sea en ese mbito donde se ventilen las discusiones polticas, y permite que las expresiones de todos los partidos y de los representantes populares siten la magnitud de los problemas y de sus posibles soluciones. Adicionalmente, con todo eso se consolida la naturaleza de los legisladores como actores centrales de la vida poltica. En suma, se fortalece al sistema representativo. En cuanto a la duracin del perodo presidencial, no parece necesaria ni recomendable su modificacin. Es verdad que ya son pocos los casos que subsisten de seis aos; pero tambin es cierro que all donde se ha acortado el perodo, luego se ha propendido a la reeleccin. A favor de disminuir la duracin del perodo sexenal se puede argumentar que, por la cercana entre los procesos electorales, podran absorberse las tensiones polticas de una manera muy prxima a la que ramo Linz como Arturo Valenzuela apuntan (1994) entre las ventajas del sistema parlamentario. Si un elemento de estabilidad del sistema parlamentario es que los electores saben que el gobierno puede ser sustituido incluso antes de la conclusin de su perodo, lo cual reduce los niveles de friccin, bien podra pensarse en que una reforma que acortara los tiempos entre una eleccin presidencial y otra tambin permitira canalizar los procesos de inquietud poltica de una manera constructiva, sin que se generaran excesivas presiones sobre la presidencia. Sin embargo, esos mismos efectos pueden conseguirse conservando la duracin actual del perodo y el sistema de elecciones intermedias para renovar la Cmara de Diputados. En la medida en que sta se fortalezca, como se propone, tender a establecerse una nueva modalidad de equilibrio que no hace necesario reducir el perodo presidencial. En tanto que la accin del Congreso influya ms en la del gobierno, ste tambin deber consolidar las medidas que garanticen la estabilidad, imparcialidad y capacidad del aparato administrativo. Por esta razn, la reforma implica la ampliacin de un servicio civil eficiente. Para ese propsito ayudar el hecho de que en algunas reas (educacin, salud, seguridad, diplomacia, banca central) que constituyen un segmento mayoritario del gobierno, y en el mbito del poder judicial, ya vienen funcionando sistemas de servicio civil. Es indispensable ampliar y mejorar el concepto del servicio civil existente, para que la eventual alternancia de los partidos que ocupen el gobierno y la nueva relacin con el Congreso no suscite dudas y reservas en la ciudadana. Esas dudas podran incluso distorsionar el sentido del voto, privilegiando slo por esa razn al partido que ya estuviera en el poder. Paralelamente, ser necesario construir un servicio civil tan amplio como sea necesario y altamente profesional, en el Congreso. Adems del apoyo indispensable para el cumplimiento de las labores legislativas, permitir que la experiencia institucional acumulada facilite la accin de los representantes populares.

Todo cuanto se ha propuesto supone una decisin previa: que la organizacin, desarrollo y calificacin de las elecciones no deje posibilidad alguna de duda; que exista proporcionalidad en los resultados para integrar el Congreso; que las inconformidades en materia electoral se expresen a travs de instancias confiables por su objetividad, capacidad y responsabilidad; que el sistema de partidos funcione; y que la ciudadana participe ejerciendo el control poltico bsico. En estas materias hay claros avances y, por los compromisos suscritos entre diversos dirigentes polticos y las autoridades gubernamentales, es previsible la consolidacin de un nuevo sistema electoral y de partidos. Finalmente, los nuevos arreglos institucionales a los que se llegue debern ser duraderos. La vertiginosa mutacin constitucional en Mxico ha llevado a que se modifiquen reformas que nunca alcanzaron a entrar en vigor, o cuya vigencia result tan fugaz que la ciudadana no lleg siquiera a saber de su existencia. Es esencial que se realice un gran esfuerzo para cimentar las creencias constitucionales sobre la base de la estabilidad de la Constitucin misma. Si bien las reformas permiten actualizar la integracin, la organizacin y las funciones de los rganos de gobierno, ha llegado el momento de involucrar a la ciudadana en el conocimiento de su norma bsica y de comprometerla con su destino. Sin ese requisito no prosperar la cultura jurdica en Mxico, que a su vez es condicin de la cultura poltica. La norma constitucional para ser comprendida debe ser conocida; y para ser conocida debe ser duradera. Una buena forma de asegurar su durabilidad ser introduciendo el referndum como instrumento de aprobacin de las sucesivas reformas constitucionales. Los referendos no son una panacea. Se sabe que han sido empleados con propsitos manipuladores; pero si se utilizaran con el objetivo aqu propuesto, por lo menos dificultaran los trmites de las reformas constitucionales y obligaran a espaciar su frecuencia. Esto permitira que las normas constitucionales se sedimentaran. Por cuanto se ha dicho, puede concluirse que la transicin del sistema presidencial mexicano consiste en que, a travs de acuerdos que ya estn en proceso, pueda establecerse una nueva relacin entre los rganos del poder. Esa nueva relacin permitir incorporar muchas propuestas ya debatidas en el pas en otras pocas o ya experimentadas en otros sistemas. Sea cual fuere el arreglo constitucional al que finalmente se llegue, la innovacin institucional corresponder a una nueva racionalidad del poder. Dejando aparte lo que de funcional haya tenido y conserve el actual sistema, la realidad jurdico-poltica actual slo ofrece espacio para pensar en la renovacin. Por eso la solucin del problema implica los aspectos electorales, pero no se agota en ellos: porque no se traca nicamente de renovar las normas que a partir del ao 2000 hagan posible la transferencia del poder, sino que hagan viable la transicin del poder. No es, pues, un asunto que se resuelva con cambiar de titulares en el ejercicio del poder, sino cambiando las razones y las formas de entender y ejercer el poder.