EL CASO COLOMBIANO

Elaborado por Alejo Vargas Velsquez en co-autora con Nathalie Pabn, Andrea Escobar, Paola Llanos y Laura Mendivil.

RESUMEN

El presente artculo es desarrollado en el marco del Programa de investigacin propuesto por el Instituto Universitario GENERAL GUTIERREZ MELLADO de Investigacin sobre la Paz, la Seguridad y la Defensa de la UNED; titulado La Administracin de la Defensa como Poltica Pblica en Iberoamrica, en el cual el Grupo de Investigacin en Seguridad y Defensa de la Facultad de Derecho y Ciencias Polticas de la Universidad Nacional, ha sido el delegado para desarrollar el caso colombiano, cuyo primer avance se presenta en esta publicacin.

El objetivo de la investigacin general se centra en el anlisis del modelo de integracin de los ejrcitos en el entramado institucional del Estado, donde se busca estudiar especficamente la configuracin de los Ministerios de Defensa, el papel de las Fuerzas Armadas dentro del ordenamiento constitucional, las competencias, objetivos y misiones que este Ministerio y el cuerpo legislativo les otorgan; as como las relaciones entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial en el diseo, ejecucin y control de las polticas de defensa. La finalidad de la investigacin es conocer la realidad de la administracin de la defensa en cada uno de los pases iberoamericanos, y establecer modelos para desarrollar bases ms firmes de gobernabilidad que fortalezcan la institucionalidad democrtica.

Alejo Vargas Velsquez es Licenciado en Trabajo Social, tiene Maestra en Poltica Social, Magster en Desarrollo, Doctor en Ciencia Poltica, es Director del Grupo de Investigacin en Seguridad y Defensa, profesor titular y Director del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad Nacional. Andrea Escobar es Politloga de la Universidad Nacional y actualmente realiza la Maestra en Anlisis de Problemas Polticos, Econmicos e Internacionales Contemporneos del Instituto de Altos Estudios para el Desarrollo (IAED). Nathalie Pabn es Politloga de la Universidad Nacional. Paola Llanos es Politloga de la Universidad Nacional. Laura Mendivil es Politloga de la Universidad Nacional y actualmente realiza la Especializacin en Gobierno y Polticas Pblicas en la Universidad de los Andes. Miembros fundadores del Grupo de Investigacin en Seguridad y Defensa de la Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales.

En consecuencia, en el presente artculo realizamos una primera aproximacin al manejo de la poltica de seguridad y defensa en Colombia, teniendo en cuenta la incidencia del proceso democratizador en el pas, as como los diferentes niveles de relacionamiento entre las instituciones civiles y las militares, entre ellos las asignaciones presupustales y la injerencia de la normatividad nacional e internacional en el manejo de la seguridad y la defensa en nuestro pas.

EL PROCESO DE DEMOCRATIZACION COLOMBIANO

La democracia colombiana se ha caracterizado histricamente por la ausencia de golpes militares, pero al mismo tiempo por la presencia simultnea de una democracia bastante formal, si se quiere- coexistiendo con altos niveles de violencia de motivacin poltica y no poltica-, lo cual le ha dado un carcter sui generis. Lo anterior ha hecho que fenmenos polticos como los vividos por otras sociedades latinoamericanas en los 70s y 80s, conocidos como de transicin a la democracia, a partir de regmenes polticos autoritarios previos, haya sido una excepcionalidad en nuestro pas.

Algunos procesos histricos

La historia nos muestra como el proceso de construccin de la democracia y correlativamente de abrir espacios a la participacin, ha sido un proceso progresivo, errtico, de avances y retrocesos, pero siempre en una direccin de bsqueda de ampliacin de la misma. Reivindicar el carcter dinmico de construccin de democracia y de participacin, implcitamente conlleva polemizar con las tesis que reivindican toda la democracia y participacin posibles para hoy y ahora, pero al mismo tiempo conlleva un mensaje de optimismo acerca de las posibilidades que tiene una sociedad de construir su futuro poltico colectivamente. Como nos dice Amparo Menndez -Carrin "no entiendo, por consiguiente, la democracia como modelo prefigurado a adoptar sino como proceso dinmico de construccin de formas y contenidos de

articulacin y relacionamiento tendientes a regular la coexistencia societal en contextos complejos y concretos."1 Para algunos es la tensin entre tradicin y modernidad en la poltica colombiana2, para otros esto se expresa en la existencia de modernismo sin modernidad3.

En la post-independencia espaola se comenz adoptando como modelo de organizacin jurdico-poltica, las constituciones surgidas de las revoluciones burguesas de Francia y Estados Unidos que implicaban la soberana popular, la democracia representativa, el Estado centralizado, entre otros desarrollos normativos, para aplicarse en sociedades agrarias, tradicionales y estructuradas con el modelo hacendatario de organizacin social que como bien lo seala Fernando Guilln "La Hacienda es un modelo social integrador condicionante de todas las articulaciones del poder, cuyos valores se proyectan sobre las instituciones de la sociedad global [...] El modelo de las relaciones interpersonales de mando, obediencia y lealtad [...] La Hacienda resultara ser uno de los "sistemas integradores claves" de la estructura del poder social."4

Lo anterior gener en la sociedad colombiana, adicionalmente, una especie de tendencia ingenua: suponer que cada vez que hay un problema en la realidad social, la respuesta es modificar la norma. Y no entender que los cambios en la realidad no se producen simplemente por la modificacin de las normas; que hay necesidad sobretodo de modificar las prcticas sociales si se quiere producir cambios en el funcionamiento de la sociedad. Es la clara disociacin entre norma y realidad: la realidad marcha por un camino y la normatividad por otro.
1

Amparo Menndez - Carrin, Democracia pendiente y representacin poltica en Amrica Latina: Dilema y posibilidades (Algunas ideas en voz alta), presentado a Seminario Estrategias para el desarrollo de la Democracia, Instituto de Estudios Peruanos, Lima, Septiembre, 1989. p. 7 2 Ver Fernn Gonzlez, Tradicin y Modernidad en la poltica colombiana, en Varios Autores, Violencia en la Regin Andina. El caso Colombia, CINEP, Bogot, 1993. 3 Para Norbert Lechner es la tensin creada entre modernizacin, como expresin del predominio de la racionalidad tcnico-instrumental y la modernidad, entendida como el desarrollo de una racionalidad normativa, en el artculo Norbert Lechner, A la recherche de la communaut perdue. Les dfis de la democratie en Amerique Latine, en Revue Internationale des Sciences Sociales, No 129, UNESCO - rs, Pars, 1991; ver tambin Consuelo Corredor, Los lmites de la modernizacin, CINEP, Bogot, 1992. 4 Fernando Guillen Martnez, La Regeneracin. Primer Frente Nacional, Carlos Valencia Editores, Bogot, 1986. p. 17

Posteriormente, el surgimiento de los partidos polticos tambin correspondan a lo que se podra considerar una idea moderna, la posibilidad de los ciudadanos y del pueblo, en el sentido moderno del mismo, de organizarse racionalmente, libres de ataduras de todo tipo, en colectividades que expresaran identidades ideolgicas y una vocacin de dirigir el Estado. Sin embargo, en la Colombia de mediados del siglo XIX no existan ni ciudadanos ni pueblo en la acepcin moderna. Por ello la idea moderna de partido termin acomodndose en la estructura tradicional de tipo caudillista y gamonalista, y los partidos polticos tradicionales van a tener como caractersticas originarias las siguientes: el carcter vertical y multiclasista; una tendencia hereditaria y adscriptiva de reclutamiento; la concentracin de sus militantes en regiones especficas; la vaguedad, imprecisin y alta emotividad de sus "racionalizaciones" ideolgicas...Es por ello que la estructura de los partidos "tradicionales" puede ser entendida como una proyeccin del sistema integrador hacendatario5.

En Colombia desde la pos-independencia espaola el panorama poltico ha estado copado por los dos partidos tradicionales, el liberal y el conservador y con slo tres excepciones (el gobierno del General Melo en 1853, el del General Mosquera en 1861 y el del General Rojas Pinilla en 1953) la actividad electoral (indirecta o directa) estuvo presente en la conformacin de los gobiernos. Una actividad electoral que se puede catalogar de restringida, controlada por parte de los dos partidos tradicionales, pero en fin, una actividad electoral.

El papel del caudillismo ha sido predominante en los partidos polticos colombianos. "La estructura organizativa de los dos partidos tradicionales repos inicialmente en el Caudillismo y el gamonalismo de tipo regional, ya que al ser Colombia un pas de regiones claramente diferenciadas, aisladas entre s por nuestra particular geografa, esto permiti el desarrollo y fortalecimiento de estructuras de poder local y regional sustentadas inicialmente en los Caudillos que participaron en la guerra de independencia contra Espaa y despus en los grandes propietarios de tierra que han ejercido un fuerte gamonalismo sobre la mayoritaria

Ibidem

poblacin rural de ese entonces y que se prolong cuando muchos de estos grandes propietarios devinieron en la incipiente burguesa colombiana."6

Este peso de los liderazgos, antes que de los programas, como mecanismo estructurador del partido, que Alfonso Lpez Michelsen llama "extrao caudillismo civil, generalmente asentado sobre el prestigio intelectual, ha dominado el escenario de nuestra vida pblica."7, posibilit posteriormente la estructuracin de redes clientelistas que a partir del Frente Nacional se transformarn en el principal y casi nico mecanismo de reproduccin poltica de los partidos. Lo anterior se ha manifestado en la mezcla de sociabilidades polticas modernas y tradicionales cuya mejor expresin es el clientelismo, "como adaptacin de los postulados de la democracia moderna en el seno de una sociedad tradicional."

Queremos resaltar que la dinmica poltica colombiana ha estado canalizada por un sistema de partidos sustentado en un bipartidismo fluido, bipolar y sin ningn tipo de polarizacin lo cual le ha dado al conjunto del sistema de partidos una orientacin centrpeta y poco proclive a estimular la participacin electoral8.

Igualmente, dicha dinmica poltica ha tenido la coexistencia de representacin partidista, predominante en los rganos de representacin popular (Congreso, Asambleas, Concejos), con la corporativa, de los grupos de inters9, predominante en las concertaciones sectoriales para la definicin de polticas pblicas.

Alejo Vargas Velsquez, artculo "La dmocratie colombienne. Face au consensus ou la guerre, en Revue Amerique Latine", No 23, CETRAL, Pars, Juillet - Septembre, 1985, p. 22 7 Ver Alfonso Lpez Michelsen, Grandes Compatriotas, Tercer Mundo Editores, Bogot, 1993. A propsito de Jorge Eliecer Gaitn, p. 104 8 De acuerdo con la clasificacin de sistemas de partidos de Giovanni Sartori que seala Daniel-Louis Seiler, Les Partis Politiques, Armand Colin Editeur, Pars, 1993. En el mismo sentido de Seiler usamos el concepto de sistema de partidos "como el conjunto de estructuras constituidas de relaciones, de oposicin y de cooperacin que existen entre los partidos polticos que actan sobre la escena poltica de una misma sociedad poltica". 9 Aqu estamos considerando a los grupos de inters como un actor poltico, que operativamente podemos entender como un conjunto de personas con un elemento referencial que los une (problemas o intereses comunes, aspiracin compartida) y que buscan a travs de uno o varios canales de participacin (formal o informal), incidir para que las decisiones pblicas, favorezcan sus intereses en relacin con otros grupos.

Todo lo anterior ha contribuido a consolidar una cultura poltica que dificulta estructuralmente la oposicin y que no ha posibilitado el hacer realidad conceptos de amplia raigambre democrtica como los de diversidad y heterogeneidad del sistema de partidos polticos, de una parte, y el reconocimiento del conflicto, de otra, como expresin de la multiplicidad de opiniones, fuerzas e intereses existentes en la sociedad. Claude Lefort nos seala al respecto: "La representacin poltica remite a la imagen de pluralidad y de unidad a la vez. Dira que la institucionalizacin del conflicto poltico, a travs de los partidos, tiene como consecuencia una legitimacin tcita del conflicto dentro de la sociedad, del conflicto en todos los mbitos, en todos los registros: del conflicto de intereses, de creencias, de opiniones, de formas de vida. La representacin poltica mantiene el principio de diferencia sobre el cual se basa la sociedad democrtica."10

El resultado en el largo plazo ha sido la parcial deslegitimidad de las instituciones estatales, percibidas por los sectores subordinados, pero mayoritarios de la sociedad, como poco confiables por su parcialidad.

Todo lo anterior asociado a la precariedad de la presencia del Estado o a su sola presencia traumtica, expresada casi siempre en un Estado coercitivo y no en uno que da respuestas a las carencias y demandas sociales. Esto ha llevado a que en el mismo espacio nacional coexistan territorios con una amplia regulacin estatal, junto con "territorios vacos" en el sentido de ausencia de un ente regulador que represente los intereses generales. En esos espacios se ha posibilitado el que su orden entre a ser regulado por entes privados con capacidad coercitiva (guerrillas, paramilitares, grupos de autodefensa, milicias).

La Constitucin de 1886 y el voto censitario:

El movimiento de la Regeneracin, como nos lo plantea Francisco Leal, fue la expresin de un proyecto poltico terrateniente y que estructur un Rgimen Poltico caracterizado por:

Claude Lefort, La representacin no agota la democracia, en Dos Santos, Mario R. (Coordinador), Qu queda de la representacin poltica?, CLACSO - Editorial, Nueva Sociedad, Caracas, 1992. p. 142

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1) un sistema de gobierno presidencial y centralista, dependiente en su eficiencia de la fortaleza de los partidos polticos; 2) un bipartidismo sectario y excluyente, canalizador de todos los procesos sociales de significacin; 3) una tendencia al faccionalismo poltico y de clase, originado en la disgregacin regional y por la persistencia hegemnica de los partidos en el gobierno; 4) una tendencia a las coaliciones polticas como mecanismo de solucin de las crisis provocadas por el faccionalismo; 5) una gran fortaleza del sistema electoral, como medio bsico de legitimacin; 6) un acentuado formalismo jurdico-poltico, como medio alterno de legitimacin y de reafirmacin de la institucionalidad; 7) un manejo oligrquico de la poltica, en el sentido de la correspondencia familiar entre grupos econmicos y polticos.

El Rgimen Poltico ideolgicamente conservador, fue la base de una larga etapa de formacin de la nacionalidad colombiana por su eficacia para el ejercicio de la dominacin de clase, en una sociedad desintegrada, atrasada y con un Estado institucional supremamente dbil... Para una organizacin social pre-capitalista, este Rgimen fue equivalente en sus resultados, a una hegemona de clase tpica del capitalismo11.

La Constitucin Poltica de la Repblica de Colombia, promulgada el 5 de Agosto de 1886 en Bogot en su Titulo II, De los habitantes nacionales y extranjeros, establece en su Artculo 15: "Son ciudadanos los colombianos varones mayores de veintin aos que ejerzan profesin, arte u oficio, o tengan ocupacin lcita u otro medio legtimo y conocido de subsistencia". Y en su Titulo XVII, De las Elecciones, establece lo siguiente en su Artculo 172: "Todos los ciudadanos eligen directamente Consejeros Municipales y Diputados a las Asambleas Departamentales" y en su Artculo 173 "Los ciudadanos que sepan leer y escribir o tengan una

11

Siguiendo a Francisco Leal Buitrago, Algunas consideraciones acerca de la coyuntura poltica, en Camacho, Alvaro G. (Compilador), La Colombia de Hoy, CEREC - CIDSE - Universidad del Valle, Bogot, 1986. p. 40

renta anual de quinientos pesos o propiedad inmueble de mil quinientos votarn para Electores y eligirn directamente Representantes."12

Se trata de la figura del denominado voto censitario en accin, que exclua a la gran mayora de los colombianos de la participacin poltica. No solo eran excluidas las mujeres, sino tambin los varones que no tuvieran un trabajo o renta o que fueran iletrados. Se trataba de construir un orden que inclua a muy pocos y exclua a una gran mayora. Por ello la denominacin de Estado Oligrquico al que se configur para la poca, no slo por la correspondencia familiar entre grupos econmicos y polticos, sino por la debilidad de su base social, al excluir de los procesos de participacin poltica a la gran mayora de los colombianos.

La Reforma de 1936: avanzando hacia la universalizacin del voto:

Dando un salto histrico tenemos que en los aos 30s del Siglo XX vamos a tener un nuevo y gran esfuerzo por ampliar la participacin poltica y las bases democrticas del Rgimen Poltico.

Con el inicio de la denominada 'repblica liberal' y la bsqueda de un Estado de Compromiso (la versin colombiana de los Estados Populistas latinoamericanos) que pretenda una ampliacin de su base social en relacin con el Estado Oligrquico que se estructura con la Reforma Constitucional de 1886, se van a dar estmulos desde el Estado a la participacin de los nuevos actores que los incipientes procesos de industrializacin y urbanizacin haban generado: la naciente clase obrera y los sectores medios urbanos.

Se buscaba ampliar las bases de legitimacin del Estado mediante 'alianzas' de estos sectores con la burguesa y que se debera expresar en la participacin poltica de apoyo de los primeros a la segunda, y como contraprestacin, estos nuevos sectores tendran algunos niveles de participacin social y econmica a travs de los intentos de creacin de

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Reproduccin facsimilar de la Constitucin Poltica de Colombia de 1886, en El Tiempo, Agosto 5 de 1986, Bogot.

instituciones de bienestar por el Estado de Compromiso colombiano. Dentro de este contexto se da el impulso estatal al desarrollo del sindicalismo y el cooperativismo en Colombia, como expresin de la participacin sectorial. Se amplia el orden social al eliminarse en la Reforma Constitucional de 1936 el voto censitario e incluirse dentro del orden a sectores antes excluidos: los analfabetos y los no propietarios. Es un avance en la direccin de la universalizacin del voto.

El Plebiscito de 1957 y la inclusin de la mujer:

Posteriormente, en los aos 50s, va a aparecer un nuevo esfuerzo de ampliar la democracia, pero simultneamente restringindola y una nueva y novedosa convocatoria a la participacin, esta vez con un contenido apoltico: la participacin comunitaria. Va a ser en el auge de los denominados programas de 'desarrollo de la comunidad' visto stos como esfuerzos centrados en el mbito de lo microsocial y con un gran nfasis en el trabajo con base en lderes comunitarios. Con el inicio de la 'Alianza para el Progreso' en lo latinoamericano, y en lo nacional el intento de creacin de un proyecto hegemnico expresado en el Frente Nacional13, se va a fortalecer este tipo de convocatoria a la participacin social. El plebiscito que dio origen al Frente Nacional estableci el voto para las mujeres mayores de veintin aos, formalizando de esta manera la participacin poltica de la mujer.

El Frente Nacional expresa ese intento de los dos partidos tradicionales de consolidar un proyecto hegemnico que logre transformar las clases dominantes en dirigentes. Se busca reconstruir el orden, incluyendo ahora en lo poltico a la mujer que hasta este momento estaba excluida; pero igualmente excluye a otros sectores sociales y polticos.

Se crea, sin embargo, un tipo de rgimen poltico particular, que si bien intenta 'despartidizar' las instituciones estatales, se transforma en excluyente de cualquier fuerza diferente a las del bipartidismo. Fue entonces una terapia adecuada para la violencia bipartidista, pero

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Pacto poltico, refrendado en la reforma constitucional plebiscitaria de 1957, entre liberales y conservadores, que sella la paz de la guerra civil interpartidista conocida como la Violencia y que implica un modelo consociacionalista de distribucin paritaria de la representacin poltica en los cuerpos colegiados, en la administracin pblica y una alternacin en la Presidencia de los dos partidos por diecisis aos.

contribuy, a su vez, a ser el detonante de otro tipo de violencia, la que confronta al rgimen poltico y al Estado: la denominada violencia revolucionaria. Igualmente durante el Frente Nacional se va a agotar el modelo cepalino de desarrollo.

Pero igualmente van a impulsarse otras formas de participacin, unas para reforzar la participacin comunitaria y que van a tener su expresin en las Juntas de Accin Comunal (Ley 19 de 1958) 14 que es la esquematizacin y reglamentacin por el Estado de las formas tradicionales de cooperacin como la 'minga', buscando la integracin y cooptacin de estas formas espontneas de cooperacin que actan como coadyuvantes en la prestacin de servicios esenciales para la poblacin o como "vehculo para la integracin de grupos, barrios y localidades marginales a la sociedad 'normal'"15. Para otros, la Accin Comunal se

expresaba en "una red de asociaciones vecinales cuya estructura verticalista facilitaba el patronazgo"16. Otras para estimular la participacin social y econmica alrededor de un fuerte impulso al cooperativismo en los aos 60s17.

Esto, paradjicamente, en medio de un contexto excluyente en lo poltico a toda forma de participacin ajena al bipartidismo tradicional. Pareciera que lo primero fuera la oferta sustituta de participacin en lo social y comunitario, ante la frrea exclusin en lo poltico.

Durante este perodo del Frente Nacional, otra expresin de participacin sectorial va a tener mucho protagonismo en la vida nacional, con cierta anuencia o reconocimiento tcito del Estado como el dado a la Federacin Universitaria Nacional (FUN): el movimiento estudiantil,

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En el documento DIGIDEC, Censo Nacional Calificado de Juntas de Accin Comunal 1993, multicopiado, Bogot, 1993; se encuentra una buena compilacin de las normas relacionadas con la Accin Comunal entre 1959-1993. 15 Expresin de Fernn Gonzlez en la introduccin al texto de Camilo Borrero Garca, Accin Comunal y Poltica Estatal: Un matrimonio indisoluble?, CINEP, Documento Ocasional No 57, Bogot, Diciembre de 1989. 16 B. Bagley y M. Edel, Popular Mobilization Program of the National Front: Cooptation and Radicalization, citado por Zamosc, Len, en Francisco Leal Buitrago y Len Zamosc (Editores), Al Filo del Caos. Crisis Poltica en la Colombia de los aos 80, Tercer Mundo Editores e Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales - Universidad Nacional, Bogot, 1990. p. 327 17 Ver Alejo Vargas Velsquez, Las formas asociativas de tipo productivo en la economa campesina colombiana: Balance y perspectivas, Institut d'Etudes des Pays en Devloppement, Etudes et Documents, Universit Catholique de Louvain, Louvain-la-Neuve, Nov. 1985.

que se va a expresar no slo en cuanto a participacin poltica extra-institucional, sino tambin en lo relativo a las polticas estatales para el sector educativo18.

Al finalizar los aos 60s va a presentarse una nueva convocatoria a la participacin a un sector social, el campesinado, que estaba en el centro de las polticas hegemnicas de ese momento, que eran las polticas de reformismo modernizante del agro. Se crean las Asociaciones de Usuarios de los Servicios del Estado (Decreto 755 de 1967) que posteriormente devendrn en lo que conocimos como la ANUC (Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos). Aqu se intenta re-editar, en el marco de un Estado intervencionista con instituciones y polticas de bienestar, la 'alianza', esta vez entre Estado y Campesinado, para buscar una base de apoyo poltico a la accin reformista del Estado: el auge del movimiento campesino de comienzos de los 70s va a estar asociado a estos estmulos estatales, pero igualmente a la influencia contradictoria de las perspectivas influenciar este Movimiento Social .
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estructural-funcionalista y marxista-estructuralista por

El voto y los jvenes. La mayora de edad a los 18 aos.

Situados dentro de ese perodo de la vida colombiana, posterior al Rgimen Poltico frentenacionalista y dentro de ese proceso contradictorio de construccin de un orden social con pretensiones de ser cada vez ms inclusivo, finalmente el Acto Legislativo No 1 de 1976 establecer el voto para hombres y mujeres mayores de 18 aos. Se amplia an mas la base social de los potenciales participantes en el mbito poltico de la democracia. Pero ello,

Sobre el protagonismo del Movimiento Estudiantil en los aos 60s ver entre otros: Francisco Leal Buitrago, La participacin poltica de la juventud universitaria como expresin de clase, en Juventud y Poltica en Colombia, FESCOL-SER, Bogot, 1984; Ricardo Snchez ngel, artculo "Sobre el Movimiento Universitario 1968-1972 Una evocacin generacional", en Revista Humanidades, Vol. 17, No 2, Universidad Industrial de Santander, Bucaramanga, Julio-Diciembre 1988; Alejo Vargas Velsquez, Magdalena Medio Santandereano. Colonizacin y Conflicto Armado, CINEP, Bogot, 1992. 19 Ver sobre el Movimiento Campesino Colombiano: Len Zamosc, La cuestin agraria y el movimiento campesino en Colombia, UNRISD-CINEP, Ginebra (Suiza), 1987; Alejo Vargas Velsquez, artculo "Ayer, Hoy y Maana de la Reforma Agraria en Colombia. Un anlisis de Poltica Pblica", en Revista Administracin y Desarrollo, No 25, ESAP, Bogot, Diciembre 1988; Leopoldo Mnera Ruiz, Relaciones de poder en el Movimiento Popular Colombiano. (La ANUC y la Izquierda), Institut d'Etude des Pays en Devloppement, Etudes et Documents, 9001, Universit Catholique de Louvain, Louvain-la-Neuve, 1990; Alejo Vargas Velsquez, La capacitacin y participacin campesina. (El reto para la poltica agraria), en Seminario-Taller de Expertos en Capacitacin, Ministerio de Agricultura - Fondo de Desarrollo Rural Integrado, Bogot, 1992.

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paradjicamente en el contexto de un Rgimen Poltico altamente autoritario, que acude de manera creciente a medidas de excepcin para controlar una desbordada insurgencia social.

Lo contemporaneo de la democracia colombiana

La Constitucin Poltica de 1991: avanzando hacia una democracia participativa?

En los aos 80s se van a dar transformaciones importantes: se consolida el nuevo momento de la produccin capitalista a escala mundial en el cual se transnacionaliza la economa y la poltica. El nuevo momento de la acumulacin capitalista va a tener su eje en el mercado mundial y el rol del Estado se cambia en un intento de neo-liberalizar la sociedad y la economa.

Como lo sectorial cada vez es ms manejado transnacionalmente (por los organismos del capital internacional), la regulacin del Estado sobre la Sociedad empieza a privilegiar la lgica territorial y el discurso del Estado promueve la descentralizacin, al mismo tiempo que se busca una menor intervencin del mismo y un nuevo papel para el mercado como el regulador de las intervenciones de los agentes privados. La descentralizacin adems de ser funcional al proceso de readecuacin del Estado a los tiempos del neoliberalismo, responda a demandas de mayor autonoma y de mayor participacin por sectores importantes de la sociedad a nivel regional y local.

Todo esto acompaado de un discurso 'novedoso' de democracia participativa, entendiendo sta como la necesidad de los habitantes de cada regin o comunidad de resolver sus propios problemas sin esperar nada del Estado (se dice que eso es paternalismo estatal), aun cuando ello implique acudir cada vez ms a sus precarios ingresos o al trabajo comunitario voluntario que alargue las ya de por s agotadoras jornadas de trabajo.

Se empieza entonces a estimular la participacin, con un nfasis en lo territorial y se convoca a las comunidades a participar en la seleccin de sus gobernantes locales, a la planeacin de su desarrollo, a la implementacin de las polticas pblicas, a la evaluacin y seguimiento de las

mismas. Pero tambin hay un intento de redefinir la participacin en el mbito de la participacin sectorial: sindical, campesina. Sin embargo, esta insistencia del discurso estatal en la necesidad de la participacin social, es un importante elemento legitimador de los sectores subordinados de la sociedad en sus demandas, movilizaciones y luchas y en esa medida debe ser valorizado. Posteriormente la Constitucin Poltica de 1991 aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente consagra un abanico bastante amplio de nuevas posibilidades tanto para la llamada participacin cvica o ciudadana, como para la participacin comunitaria. En su artculo 1 seala: "Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista".

La coexistencia de Orden y Violencia:

Tenemos, como lo sealamos, la coexistencia de orden y violencia (para usar la expresin de Daniel Pcaut) en la historia poltica colombiana, que se expresa en diversas manifestaciones a travs de nuestro devenir:

La violencia como recurrente instrumento de accin poltica Esta es una constante en la vida poltica colombiana20. La poltica, como actividad marcada por la bsqueda del control total o parcial de las instituciones estatales, y la utilizacin de las mismas al servicio de determinados proyectos polticos, est de manera recurrente unida al uso de la fuerza. Independiente de que existan dos tradiciones clsicas de entender la poltica: "la poltica como conflicto o contraposicin, y la poltica como orden o composicin"21 la primera, en la perspectiva de Carl Marx y Carl Schmitt, la segunda, tributaria de la tradicin contractualista, lo cierto es que el poder poltico siempre va a requerir de la fuerza y del consenso como elementos legitimadores del mismo.

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Retomamos algunos apartes de nuestro libro: Alejo Vargas Velsquez, Poltica y Armas. Al inicio del Frente Nacional, Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales - Universidad Nacional, Bogot, 1995. 21 Michelangelo Bovero, Lugares Clsicos y Perspectivas Contemporneas sobre Poltica y Poder, en Origen y Fundamentos del Poder Poltico, Editorial Grijalbo, Mjico, 1985. p. 39

Porque el poder poltico, en el sentido de Max Weber, hace referencia al monopolio de la violencia fsica legtima (en ese sentido es primariamente coactivo), lo que lo diferencia del poder econmico o del poder ideolgico, an cuando sus cercanas son muy grandes. Pero, necesariamente va a requerir de la aceptacin del mismo por parte de aquellas personas (o de una parte importante de ellas) que van a ser sujeto de ese poder regulador; es decir, requiere niveles de consenso, que contribuyan a velar el aspecto coercitivo del poder poltico, porque "cada poder tiene necesidad de una forma especfica de legitimacin, an cuando la autoconciencia de legitimidad no haya existido desde siempre."22

El caso colombiano es sin duda prolfico en esta direccin. Hay una relacin con antecedentes remotos en nuestra historia poltica, que se da en la pos-independencia espaola, con las guerras civiles del Siglo XIX entre los nacientes partidos, el Liberal y el Conservador, a travs de las cuales comenz ese largo trnsito de relacin y entrecruzamiento entre violencia y poltica. Que contina con las "insurrecciones pueblerinas" del naciente partido poltico de izquierda, el Partido Socialista Revolucionario, antecesor del Partido Comunista, en los aos 20s del presente siglo y en las cuales esta agrupacin de izquierda acude, como lo haban hecho antes los partidos polticos tradicionales, al recurso de las armas para hacer poltica.

Posteriormente va a ser ese gran perodo de nuestra historia reciente que conocemos como la "Violencia" y en el cual los dos partidos tradicionales, el Liberal y el Conservador, de nuevo volvieron al uso de las armas por razones o con pretensiones polticas, slo que en esta ocasin no lo realizaron de manera formal, declarando una guerra civil, sino a travs de los grupos de guerrillas liberales y conservadoras. Ese desangre colectivo se va a resolver mediante la figura del "golpe militar", que el ilustre jurista Daro Echanda llam "golpe de opinin", para evidenciar de nueva las relaciones entre poder y derecho. Pero lo anterior dej como secuela un perodo de bandolerismo, con ribetes en algunos casos de "bandolerismo social" por sus pretensiones justicieras y los apoyos locales que en algunos casos estos comportamientos generaron, en la medida en que "la figura legendaria del bandolero personifica el ideal de una justicia guerrillera vagabunda...En el sur de Italia y en Andaluca, los bandoleros que desafan

Csar Landa Arroyo, Derecho Poltico. Del Gobierno y la Oposicin Democrtica, Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 1990, p.30

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la autoridad central y que atacan a los ricos para "redistribuir" sus bienes a los pobres sern por largo tiempo los hroes de la imaginera social de la anarqua."23

Ya al inicio del Frente Nacional veremos el inicio de la nueva ola de violencia poltica, ligada ahora a discursos de transformacin revolucionaria del Estado y que se va a incubar en las guerrillas de mayor tradicin y persistencia como son las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia), el ELN (Ejrcito de Liberacin Nacional) y el EPL (Ejrcito Popular de Liberacin) a partir de la confluencia de mltiples elementos de los cuales no van a estar ausentes grupos remanentes de guerrillas liberales que se articulan de esta manera a la siguiente violencia. Esta violencia, con las complejidades contemporneas asociadas a la presencia del narcotrfico en mltiples escenarios de la vida colombiana y del cual el conflicto poltico armado no iba a estar exento y el surgimiento y consolidacin de los grupos paramilitares o de autodefensa, es la que continuamos viviendo.

Convivencia de la violencia con el crecimiento econmico.

Esta simultaneidad de orden y violencia se expresa igualmente en la expresin de un antiguo dirigente gremial, "que a la economa le iba bien y al pas le iba mal", para indicar que a pesar de la crisis asociada a la violencia crnica, los indicadores de la economa mostraban un crecimiento continuo. La persistencia de la violencia poltica en el caso colombiano paradjicamente no ha sido un factor que haya entrabado sustancialmente el crecimiento econmico. Al contrario, se han dado coincidencias entre perodos de gran violencia poltica e ndices de gran crecimiento macroeconmico, como lo fue el perodo de la segunda posguerra mundial y que coincidi con la violencia bipartidista. Igualmente en pocas ms cercanas, como al final de los 80s, lo que ha llevado a algunos estudiosos a plantearse la necesidad de analizar las posibles interrelaciones entre violencia y crecimiento econmico en el caso colombiano, e incluso a hablar de una cierta funcionalidad de la violencia para el crecimiento econmico.

23

Andr Reszler, Mitos Polticos Modernos, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1984. p. 49 refirindose al Mito del Bandolero dentro de los Mitos Anarquistas.

Autonoma de la Fuerza Pblica en el manejo del orden pblico interno con subordinacin formal al poder civil

Igualmente se manifiesta esta coexistencia entre orden y violencia en la paradoja siguiente: simultneamente convive la democracia ms estable de Amrica Latina con unas Fuerzas Armadas que actan por momentos como "rueda suelta" al interior del Estado y que en mltiples momentos han mostrado su discrepancia con las polticas del gobierno ejerciendo un tipo sui generis de oposicin intrainstitucional. El pas lo evidenci durante el Gobierno de Belisario Betancur alrededor de la poltica pblica de paz; igualmente frente a polticas como las de proteccin de los derechos humanos o las de bsqueda de soluciones polticas negociadas al conflicto poltico armado (recordar el denominado "ruido de sables" producido por el comandante del Ejrcito en 1995 frente a la eventualidad de un despeje militar del municipio de Uribe para negociaciones con la guerrilla de las FARC), para mencionar slo algunos casos, de huelga militar como las ha denominado Malcom Deas24.

Lo anterior como reflejo de una situacin en la cual hay una subordinacin formal al poder civil y una autonoma real frente al manejo del orden pblico interno como herencia, de una parte, al esfuerzo histrico de marginar a la institucin militar de la poltica partidista, que tuvo el desarrollo menos adecuado, en la medida en que se tendi a confundir despartidizacin de las fuerzas armadas con despolitizacin de las mismas, lo que sin duda est en la base del distanciamiento que parcialmente se produjo entre la sociedad, sus problemas, inquietudes, preocupaciones y debates y las Fuerzas Armadas y su problemtica interior, en segundo lugar, de una sociedad en conflicto armado permanente en la cual las sectores en el poder han llegado a depender crecientemente de los militares para mantener su estabilidad, y en tercer lugar, de los procesos de socializacin de las Fuerzas Armadas en la perspectiva de la confrontacin total frente a un enemigo interno, la subversin, y que requiere para ello la alineacin de toda la sociedad colombiana bajo su tutela. Es decir la socializacin en los postulados de la Doctrina de la Seguridad Nacional, tributaria a su vez de la confrontacin Este-Oeste.
24

Malcom Deas, Perspectiva Histrica de las Relaciones Cvico-Militares en Colombia, en Fernando Cepeda Ulloa (Editor), Las Relaciones Cvico - Militares en tiempos de conflicto armado, Fundacin Ideas para la Paz - Embajada de Estados Unidos, Bogot, 2003. p. 80

El sistema de partidos polticos:

El bipartidismo liberal y conservador ha tenido una capacidad de supervivencia muy grande en la dinmica poltica colombiana. Todava a comienzos del siglo XXI, siguen siendo agrupaciones polticas relevantes, aunque ya no hegemnicas en la representacin poltica colombiana.

Los intentos de oposicin en Colombia se ligan histricamente a los esfuerzos por romper el tradicional y monoplico bipartidismo. Primero a travs de disidencias del bipartidismo, dentro de las cuales vale la pena destacar las populares y populistas que al interior del Partido Liberal lideraron Jorge Elicer Gaitn en los 30s con la UNIR (Unin Nacional de Izquierda Revolucionaria) y Alfonso Lpez Michelsen en los 60s con el MRL (Movimiento Revolucionario Liberal), o la liderada por Jorge Leyva en el Partido Conservador contra el Frente Nacional. Igualmente, el intento derivado del bipartidismo, de conformar un movimiento popular, nacionalista y populista, como lo fue la ANAPO (Alianza Nacional Popular) del general Gustavo Rojas Pinilla.

Posteriormente, los intentos ms voluntaristas que realistas, de crear proyectos alternativos desde la izquierda, ya sea los esfuerzos del Frente Unido del sacerdote Camilo Torres Restrepo en los 60s, los frentes polticos electorales alrededor del Partido Comunista en los 70s y 80s, las propuestas de movimientos polticos ligados a procesos de paz o de desmovilizacin de grupos guerrilleros, como los casos de la U. P.(Unin Patritica) y la Alianza Democrtica M-19.

Igualmente, los esfuerzos de construir fuerzas polticas alternativas, que obren realmente como oposicin al gobierno y como propuesta de poder, a partir de movimientos cvicos locales o regionales, como el Movimiento Ciudadano del sacerdote Bernardo Hoyos en Barranquilla o los movimientos que lideraron los 'curas-alcaldes'.

El ltimo intento en marcha es el proceso de conformacin del Polo Democrtico Independiente (PDI) y Alternativa Democrtica, como dos procesos de convergencia de diversas agrupaciones de izquierda democrtica, que han convergido en el Polo Democrtico Alternativo (PDA).

El sistema poltico colombiano necesita que se logren conformar movimientos polticos de oposicin reales. Una oposicin que fiscalice seriamente la accin del gobierno debatiendo sus polticas pblicas; que tenga propuestas de gobierno alternativas frente al conflicto poltico armado, la pobreza, el desarrollo econmico, la corrupcin, el narcotrfico y que se transformen en canal de expresin de la inconformidad de la sociedad. Pero para que juegue este papel, fundamental en toda oposicin, debe estar conectada con los problemas y preocupaciones de las mayoras de los colombianos. Por eso la tarea del momento es construir una real oposicin con entronque social, que sea un poder alternativo para la consolidacin de la democracia colombiana.

Se necesita una oposicin real, seria y con propuestas distintas, para que logre canalizar y movilizar el descontento de sectores de la sociedad. Hay que debatir seriamente las

polticas del gobierno y proponer alternativas, bien sea en su concepcin o en su ejecucin, para que la sociedad tenga de dnde escoger. O proponer polticas que no hayan sido consideradas. Hay que vigilar la gestin del gobierno. Hay que hacer seguimiento al gasto pblico, en sus apropiaciones y ejecuciones.

Normalmente en las democracias, la oposicin al gobierno es ejercida por los partidos polticos, o las bancadas parlamentarias que no participan en el gobierno y que quieren ejercer una funcin de control poltico. En el caso colombiano reciente ha sido planteada, por congresistas llamados 'independientes', en el sentido que no tienen una clara pertenencia partidista y por lo tanto no actan con disciplina de partido o de movimiento, ni con identidades poltico-programticas, sino dependiendo de sus visiones particulares sobre cada hecho relevante de la vida poltica.

La oposicin poltica debe ser leal, es decir fundamentarse en diferencias claras de tipo poltico-programtico o en cuestionamientos sustentados en hechos y documentos incuestionables.

La otra oposicin, la social, en la Colombia contempornea parece condenada a estar proscrita, ya que la tendencia a clasificar todo en esa ambigua y antidemocrtica calificacin de 'terrorismo', lleva a que una protesta ciudadana, pueda convertirse en un proceso penal. Esta situacin es de un alto riesgo para la democracia, por cuanto deja en manos de actores polticos armados, como la guerrilla, la encarnacin del normal descontento existente en una sociedad. Para ello, lo primero y ms importante es que a esta oposicin no la maten, porque si no, reiniciamos de nuevo el ciclo perverso de nuestra vida poltica. Se trata de consolidar unas reglas del juego poltico (un verdadero Estatuto de la Oposicin que vaya ms all de la distribucin burocrtica de la administracin pblica) que permitan a los distintos partidos y movimientos competir en condiciones de equidad y no con la certeza de estar derrotados de antemano y que den garanta a las organizaciones sociales de expresarse, de defender sus reivindicaciones y demandas sin que esto conlleve su criminalizacin, su encarcelamiento o su muerte.

Sin embargo es necesario aclarar que la normatividad por s sola no va a resolver el problema de la oposicin. No es que con la existencia de un Estatuto de Oposicin, como por encanto van a terminarse los atentados contra los miembros de la oposicin que en los ltimos aos hemos presenciado en mltiples localidades y regiones. No. Los cambios normativos slo tienen eficacia si van acompaados con transformaciones en el campo de las prcticas sociales y de la cultura poltica, en este caso. Pero adicionalmente tenemos que decir que la existencia de oposicin depende no solamente de la viabilidad para hacerla, sino tambin de la voluntad de hacerla, de la decisin de jugar ese papel dentro del escenario poltico y esto en el caso colombiano con la fuerte tradicin de cohabitacin burocrtica no es fcil.

Por supuesto que en la tradicin colombiana reciente, a la oposicin la mataban. Y para que eso se modifique, no es suficiente la existencia de un Estatuto de Oposicin, aunque s es necesario. A no ser que caigamos dentro de la lgica nuestra, un poco bobalicona, de creer que cuando hay problemas en la realidad lo que se necesita es cambiar las normas: nuevos decretos y ms leyes.

Muy seguramente si el sistema poltico colombiano hubiera contado con una fuerza poltica de oposicin seria, nos hubiramos ahorrado mucha violencia y la crisis recurrente de credibilidad y de legitimidad que embarga al rgimen poltico en su conjunto, porque "no hay que olvidar que es la oposicin quin legitima al poder democrtico y no el poder quien legitima la oposicin."25

Como acabamos de mencionarlo, si bien a lo largo de todo el siglo XX hubo esfuerzos por romper el monopolio bipartidista, sin embargo va a ser despus del desgaste bipartidista que signific el Frente Nacional y sobre todo luego de expedida la Constitucin Poltica de 1991, cuando la fragmentacin poltica emerge en la escena nacional.

Tambin, la no renovacin de la clase poltica fue una de las frustraciones de la Constitucin, lo cual ratifica la tesis que los cambios normativos por s solos no producen cambios en las dinmicas reales; por lo tanto, a pesar de que se abri el sistema poltico y se dio, en la norma, una transicin a la democracia real, los nuevos actores polticos no han logrado consolidarse y estabilizarse como opciones de poder real. Adicionalmente hay que sealar que la Constitucin de 1991 no contribuy al fortalecimiento del sistema de partidos y por el contrario cre condiciones para su atomizacin.

En lo referente a la renovacin de la clase poltica la nueva Constitucin tom varias medidas para corregir el problema: le dio mayor poder a la institucin legislativa, adopt un drstico sistema de inhabilidades para los congresistas, disminuy su nmero, y cre la circunscripcin nacional para Senado, con el fin de debilitar el poder de las maquinarias polticas locales.

Cesar Landa Arroyo, Derecho Poltico. Del Gobierno y la Oposicin Democrtica, Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 1990, p. 113

25

Pero el balance es negativo. Las encuestas siguen demostrando que hay un alto grado de desprestigio y las inhabilidades han hecho muy poco atractiva la labor del congresista26.

Democracia social y Estados social de Derecho despus de la Constitucin de 1991

A partir de la Constitucin de 1991, se reconoci el valor que tiene el carcter democrtico del Estado, sentando las bases para reequilibrar los poderes pblicos, y adoptando mecanismos de la llamada democracia participativa como complemento de la democracia representativa, descentralizando el manejo del Estado no slo institucional, sino territorialmente y buscando un catlogo ms amplio de derechos humanos y sociales. Por ello algunos la han denominado la Constitucin de la participacin y la democratizacin27.

Paralelamente, con la reforma constitucional, hubo el intento normativo de imprimirle al Estado los compromisos con una serie de reformas que ampliaron la base ciudadana. As, el concepto de ciudadana y sus derechos cobra especial inters. Sin embargo, una cosa es tener derechos formales y otra distinta tener la posibilidad de ejercerlos. Aunque en Colombia se garantiza el ejercicio democrtico, los grupos armados ilegales presionan, amenazan, imponen o suprimen la participacin libre en amplios territorios, siendo el Estado un actor incapaz para ejercer el orden y garantizar la libre expresin y sobre todo el respeto a la vida de los ciudadanos. Segn Freedom House28, Colombia, con respecto al resto de pases de Amrica Latina, no ha logrado avances en el fortalecimiento de un rgimen de libertad democrtica, lo cual la ubicara en un orden poltico parcialmente libre. Es importante sealar que, a pesar que la democracia colombiana ha permitido que tanto insurgentes desmovilizados, como militantes de izquierda participen de la contienda democrtica, en la prctica el Estado ha sido incapaz de controlar el asesinato y persecucin de los mismos.
Rodrigo Pardo Garca Pea, artculo "El patito Feo", en Revista Cambio 16, No 174, Bogot, 14 de octubre de 1996, pp. 26-27. 27 Luis Jorge Garay, Colombia, entre la exclusin y el desarrollo, Contralora General de la Repblica, Alfa omega Colombiana, Bogot, 2002, p. 591.
26

Los derechos polticos como derecho a asociarse, a votar, o a ser elegido, se han venido ampliando, como ya lo reseamos, las libertades civiles como la libertad de expresin o de asociacin siguen limitadas. Por otro lado, la apata frente a la democracia es tal que el abstencionismo no participacin- se ha mantenido histricamente en niveles sumamente elevados, llegando en las elecciones de 2002 al 53.7%, (las elecciones que presentan ms abstencin son las de Congreso alcanzando un 60%). Los votos en blanco y nulos en las elecciones de 2002, representaron un promedio del 14% en el Congreso, lo que representa 1.437.773 personas29.

Por otro lado, la Constitucin de 1991, establece que Colombia es un Estado Social de Derecho, no obstante, la realidad econmica, poltica y social, dista mucho de las condiciones objetivas requeridas, al punto que no se ha logrado siquiera haber implantado un verdadero Estado de Derecho, ante la ausencia de una irrestricta garanta al derecho ms fundamental, que es el derecho a la vida30. El supuesto Estado Social de Derecho de la Carta, no concret las formas para lograr un modelo de Estado de Bienestar, ni el cmo hacerlo compatible con un modelo de desarrollo hacia fuera.

Colombia se ha caracterizado por ser una sociedad profundamente excluyente, en contraste con los principios rectores de la Constitucin, delatando la alta vulnerabilidad en que se encuentran muy diversos sectores, y la debilidad institucional y de representatividad democrtica, que permita resolver dichos problemas. Segn Luis Jorge Garay31, son rasgos caractersticos de la exclusin socioeconmica y territorial en Colombia:

El grado de concentracin del ingreso, como uno de los mayores de Amrica Latina, -el segundo de la regin- ya que el coeficiente de Gini ha oscilado entre 0.54 y 0.57. El nivel de pobreza no se ha logrado disminuir de manera perdurable. El 59,8% de la poblacin se encuentra bajo la lnea de pobreza.

28 29

Pgina de Internet www.freedonhouse.com Registradura Nacional del Estado Civil. 30 Luis Jorge Garay, Colombia, entre la exclusin y el desarrollo, p. xx 31 Ibid., pp. xxiv, xliii.

La gravedad del fenmeno de la indigencia, que alcanza los niveles de 20% de la poblacin. Las reducciones en desigualdad alcanzadas en las dcadas de los 60s y 70s se han perdido durante las ltimas dos dcadas. Los resultados son los diferenciales salariales segn la calificacin, los ingresos no laborales, el tamao de la familia, los cambios en la participacin laboral y el tipo de educacin.

Existe un mayor desempleo relativo para las mujeres, jvenes y menos calificados y reas urbanas. La informalidad contina siendo el sistema de trabajo predominante de la mayora de la fuerza laboral, abarcando ms del 61%. Los 50 mayores deudores de activos absorbieron un 20% de la cartera comercial del sistema financiero; los 1500 mayores un 75% y en el mercado accionario las 10 empresas ms importantes participan con ms del 75% del movimiento.

La tierra se contina concentrando en pocas manos, con una importante injerencia de capitales ilcitos, tanto que el 1,08% de los propietarios posee ms del 53% del rea. El 62,3% de los propietarios son minifundistas.

La falta de cobertura del sistema de seguridad social ha sido insuficiente y los progresos alcanzados en el aumento del gasto pblico social, se revirtieron, hasta llegar al punto en el que slo 51% de la poblacin est cubierta en salud bsica y menos de un 29% en pensiones.

La ley 100 de 1993 cre el sistema actual de salud y pensiones, previ ingresos para un escenario de crecimiento econmico y empleo optimista, al punto que se han dejado de recaudar recursos para esos sectores equivalente al 1% del PIB. Tampoco se alcanz la meta de universalidad prevista por la ley, observndose serias diferencias entre las reas rural y urbana del 57% frente al 40%.

El 88% de la poblacin est cubierta en educacin bsica primaria, 52% en bsica secundaria, y 26% en educacin media. Existe una alta rigidez en la estructura social, debido a la alta probabilidad de permanencia del hijo en el nivel educativo del padre para los ms atrasados (un 37% y 47% de probabilidad de que los hijos de padres sin educacin no entren al sistema educativo en las zonas urbana y rural respectivamente).

La disponibilidad y acceso a servicios pblicos y las condiciones de vida varan sustancialmente tanto entre los sectores urbano y rural, como entre regiones del pas. Mientras el cubrimiento de agua potable llega al 90% en las cabeceras municipales, no alcanza el 60% en las reas rurales. La cobertura en salud llega al 43% de la poblacin en la Costa Atlntica, y al 66% en Bogot.

La introduccin del esquema de subsidio a la demanda en el sistema de seguridad social, no ha corregido las fallas del mercado y ha reproducido los mecanismos inequitativos y excluyentes.

La exclusin de la niez colombiana es muy notoria: el 24% de la poblacin bajo la lnea de pobreza es menor de 10 aos; 2.5 millones de nios sufren de maltrato infantil; un milln son desplazados, 13.5% de los menores de 5 aos padecen de desnutricin crnica y el 18.5% no tiene acceso a la educacin.

Existe un dficit real cuantitativo de vivienda para ms de un milln de hogares, que en un 82% de los casos no alcanzan a ganar 4 Salarios Mnimos Legales; y un dficit cualitativo para cerca de tres millones de hogares 35% total de las viviendas para 2000, por falta de acceso a servicios pblicos, al punto que la pobreza de la vivienda llega a representar un 30% de la pobreza en su conjunto.

El subsidio a la demanda de vivienda slo cubre el 27% del total del costo de la misma, dejando un margen muy amplio para ser asumido por los hogares ms pobres, lo cual genera que no sean estos sectores de la poblacin los que puedan acceder al subsidio.

Asimismo, para que en Colombia pueda hablarse de un Estado Social de Derecho, tiene que resolverse el problema de la justicia inequitativa y la seguridad; tal como lo seala el Informe de Desarrollo Humano: Colombia, Callejn con Salida, el sistema de justicia de Colombia se caracteriza por adolecer de mltiples barreras al acceso, en detrimento especialmente de los grupos ms pobres, de elevados ndices de congestin y tiempos de demora en la tramitacin de procesos y, entre otros aspectos, de impunidad, que impide garantizar la universalidad, equidad y efectividad de la administracin judicial. Todo lo cual genera un sentimiento de apata frente a la justicia en la sociedad. Uno de los principales sntomas de esa inequidad segn el Informe es que los procesos ejecutivos

singulares, hipotecarios o prendarios ocupan el 73% de la actividad de los juzgados civiles y que, en el 95% de los procesos se falla a favor del acreedor32. Segn Garay33, requeran ms de tres aos para evacuar los procesos actuales, si no ingresaran nuevos procesos; se mantienen todava ndices de congestin superiores al 0.67; se ha venido incrementando la tasa promedio de la carga laboral, especialmente en las reas de familia, civil y laboral, al punto que a cada juez de familia le fueron asignados 5.257 procesos en el 2000. se contina con una elevada tasa de impunidad, cuyo ndice no es inferior al 65%.

De otro lado, se percibe la inoperancia del sistema como una de las principales causas para no acudir a l. Una de las formas de descongestionar el sistema es la desjudicializacin de ciertos conflictos que no requieren de un aparato formal.

Es de relevancia el sealar, que Colombia a pesar de ser una democracia formal o electoral, que no se ha visto alterada desde hace ms de 50 aos, por razones anteriormente sealadas, (como el carcter excluyente del sistema poltico, y la no resolucin de la modernizacin) ha mantenido un conflicto armado interno que se remonta a la dcada de los 60s, lo cual ha impedido el desmonte de aparatos militares poderosos y numerosos y por ende, la reduccin del gasto pblico en seguridad y defensa, el cual ha venido en aumento en especial desde 1991, hasta llegar a representar el 3.3% del PIB en la actualidad.

En el pas no se ha avanzado hacia un concepto de seguridad como bien pblico fundamental; por tal motivo la ciudadana frente a la situacin de seguridad, ha recurrido a los servicios de seguridad privada, representando el 1.2% del PIB el mismo que el de Polica. Hasta el punto que el nmero de vigilantes privados es superior que el de policas. As, queda en evidencia, que la seguridad se ha convertido en un bien que solamente puede disfrutar quien paga por l, con las consecuencias en equidad que ello conlleva.

32 33

Ver PNUD, Informe de Desarrollo Humano: Colombia Callejn con Salida, 2003. Luis Jorge Garay, Colombia, entre la exclusin y el desarrollo, p. xlvi.

Otro aspecto que debe tenerse en cuenta para analizar las posibilidades del Estado Social de Derecho y de la democracia social en Colombia, son las consecuencias de la descentralizacin, debido a que sta puede contribuir a la legitimacin del orden poltico y el fortalecimiento de la institucionalidad y representacin del Estado. La Constitucin de 1991, al elevar al nivel constitucional la descentralizacin, condujo a la intensificacin de la transferencia de recursos a los entes territoriales y de las responsabilidades. No obstante, si bien las transferencias a los gobiernos locales aumentaron segn Garay, de 2.5% a 5% del PIB de 1992 a 2001, no es claro que esos recursos hayan sido asignados segn las necesidades y preferencias especficas a nivel local. El 80% de las transferencias se destinan para salud y educacin, dejando desatendidos los otros aspectos locales. Y en muchas de las ocasiones los recursos son apropiados por los grupos armados ilegales, sin ningn tipo de control.

La descentralizacin en su acepcin poltica, tampoco ha sido viable, si se tienen en cuenta factores como la crisis de representatividad de los partidos, su fragmentacin y clientelismo, todo lo cual favorece la subordinacin de propsitos locales a favor de objetivos de menor prioridad. Uno de los efectos perversos de la Constitucin, que favoreci dicha tendencia y busc remediarse con el Acto Legislativo de Reforma Poltica en 2003, fue la llamada operacin avispa, (la cual consista en la fragmentacin de los partidos polticos en mltiples partidos personalistas), favorecida por la facilidad para crear un partido y participar en la contienda electoral. Sin embargo, a pesar de que la Reforma Poltica tena como objetivo organizar y darle disciplina a los partidos, as como crear un sistema de partidos bipartidista, con un partido bisagra, el voto preferente o posibilidad de escoger entre los candidatos de las listas, limita el alcance de estos objetivos.

A nivel institucional, la descentralizacin, ha padecido de insuficiencia en la competencia, falta de informacin relevante y dificultades para la organizacin ciudadana con miras a la fiscalizacin de la administracin de recursos pblicos, lo que resulta agravado por diversas formas de violencia. Adems han sido recurrente las fallas administrativas y la corrupcin. Esto atenta contra la legitimidad del Estado y produce una profunda ingobernabilidad.

Las fallas de la administracin en el Estado (es decir, la prdida de recursos por motivo de un conjunto de modificaciones en contrataciones debidamente realizadas en trminos jurdicos, pero con graves falencias en su especificacin contractual a nivel tcnico para la defensa de los intereses colectivos, y que pueden favorecer la realizacin de ganancias extraordinarias del sector privado), y la corrupcin abierta, puede rebasar el 3% del PIB al ao.

En suma, se puede apuntar que Colombia no escapa a las realidades que aquejan al conjunto de Amrica Latina, porque a pesar de ser un pas que no vivi durante el siglo XX la experiencia de regmenes militares de lnea dura, el arreglo del Frente Nacional, restringi la democracia al impedir la creacin de nuevos movimientos polticos en el pas y fue parte de la motivacin del otro tipo de violencia que hoy se vive en el pas.

Con el fin formal- del arreglo entre las elites polticas tradicionales, se evidenci que si bien el avance en industrializacin fue evidente, se gener una profunda clientelizacin al interior del Estado, y a medida que fueron transcurriendo las dcadas, las inequidades sociales se fueron profundizando, como en el resto del continente.

La Constitucin de 1991, si bien abri el espectro de participacin y derechos para la ciudadana, como aspir a consolidar un Estado Social de Derecho, tal y como lo seala Garay, parece imposible consolidar la democracia poltica sin seguridad y mnimo de bienestar, porque en condiciones de exclusin social y de insatisfaccin de los derechos fundamentales, mal pueden los ciudadanos ejercer su libertad positiva. De igual forma, parece imposible satisfacer las exigencias de libertad y bienestar mnimo que el Estado Social de Derecho plantea si no es sustentado en un orden democrtico que favorezca una relacin y escrutinio fluido entre gobernantes y los ciudadanos.

INFORME SOBRE LOS ASPECTOS NORMATIVOS DE LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA

Una precisin de entrada

Es necesario comenzar recordando las distintas dimensiones en las cuales es posible pensar analticamente, pero que son reflejo de la realidad, la relacin entre civiles y militares en la democracia:

1) relacin entre el Estado en su conjunto y el Gobierno legtimamente electo y las Fuerzas Armadas, que conlleva siempre la tensin entre subordinacin y autonoma del poder militar; 2) relacin entre la poblacin civil y las Fuerzas Armadas y de Polica, que se materializa en la actividad cotidiana de la fuerza pblica y que se mueve en el eje confianzalegitimidad o desconfianza-incredibilidad; 3) relacin entre el sistema de partidos polticos y las Fuerzas Armadas y de Polica-, que se expresa en la relacin partidismo-apartidismo de la institucin militar y/o policial. Inicialmente en este documento nos vamos a situar fundamentalmente en el primer eje de esta relacin.

En 1991 se expide en Colombia, a travs de un proceso de Asamblea Nacional Constituyente, una nueva Constitucin Poltica. El artculo 216 de la misma, seala: La fuerza pblica est integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Polica Nacional. Todos los colombianos estn obligados a tomar las armas cuando las necesidades pblicas lo exijan para defender la independencia nacional y las instituciones pblicas. La ley determinar las condiciones que en todo tiempo eximen del servicio militar y las prerrogativas por la prestacin del mismo

Los artculos incluidos en la Constitucin referentes a la Fuerza Pblica son: Art. 93, 150, 152, 173, 189, en cuanto a la direccin civil de lo militar; 212, 213, 214, en cuanto Estados de Excepcin; 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, en cuanto a la constitucin y

disposiciones de la Fuerza Publica; y los Artculos 250, 251, 252, 277, 303, 315, en cuanto al control civil de lo militar.

La Constitucin de 1991, no hace modificaciones trascendentes a la Fuerza Pblica, podemos destacar las siguientes:

Incluye fuero militar a la Polica por acciones del servicio, a pesar que se seala que la Polica Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil

Se le seala a las Fuerzas Armadas como competentes para la seguridad externa y el orden pblico.

El Presidente es el Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas, y se le adiciona la subordinacin a l de los niveles regional y local.

Se le da funcin al poder legislativo para fijar el rgimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pblica.

Sigue existiendo confusin entre las funciones de las Fuerzas Militares y las Polica Se excluy la posibilidad del derecho de asociacin sindical Se estableci la promocin y formacin de los miembros de la Fuerzas Militares y de Polica para un Estado democrtico.

La Fiscala General tiene competencia para juzgar a altos mandos militares por delitos comunes.

Se mantiene el control fiscal de la Contralora General de la Repblica y el control de la Procuradura General de la Nacin, y el Consejo de Estado por acciones indebidas de los miembros de las Fuerzas Armadas

Criterios del control constitucional en lo relacionado con la Seguridad y Defensa 34

La Corte Constitucional colombiana, creada en la Constitucin Poltica de 1991, ha buscado, a lo largo de su jurisprudencia, establecer un equilibrio realista entre dos

34

Esta Introduccin est altamente inspirada en el siguiente texto: Manuel Jos Cepeda, La Corte Constitucional y el Orden Pblico: Mitos y Realidades, en Fernando Cepeda Ulloa (Editor), Instituciones Civiles y Militares en la poltica de Seguridad Democrtica, Embajada de los Estados Unidos de Amrica, Bogot, 2004.

imperativos constitucionales que a menudo entren en conflicto: por una parte, el cometido estatal esencial de preservar el orden pblico y la vigencia de las instituciones democrticas en todo el territorio nacional, y por otra, la necesidad de dar aplicacin en todos los casos a las pautas bsicas trazadas por el constituyente como limites para el ejercicio del poder coercitivo del Estado.

La Corte Constitucional afirma de manera reiterada que es indispensable garantizar las condiciones necesarias para que la Fuerza Pblica pueda cumplir efectivamente con la misin que le fue asignada por la Carta Poltica, esto es, la de proteger a la poblacin, para lo cual es necesario que cuente con los instrumentos jurdicos y materiales indispensables para reprimir, con la fuerza y la contundencia apropiada, las acciones violentas de quienes pretenden socavar el orden constitucional. Por tanto, corresponde al Presidente de la Repblica jugar un papel central en este sentido, pues una de sus funciones principales es la de conservar el orden pblico en todo el territorio nacional, as como reestablecerlo donde fuera turbado; as mismo, el presidente detenta la calidad constitucional de Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas, en virtud de la cual corresponde dirigir la fuerza pblica, as como conducir las operaciones de guerra. Teniendo en cuenta que la Constitucin no slo permite sino que exige que la autoridad legtima se imponga en todo el territorio nacional, pero prohbe que tal autoridad se salga de los marcos en que se funda su legitimidad y se convierta en ejercicio arbitrario o abusivo del poder. Por tanto, en fin de mantener la legitimidad democrtica, para preservar el equilibrio, la Corte tienen en cuenta 4 limites bsicos en materia de seguridad y defensa:

1)

El primer lmite bsico es la prohibicin de afectar de forma desproporcionada los derechos fundamentales de las personas (Art. 1 y 214 de la Constitucin). Ello debido a que el respeto por la dignidad humana y el deber estatal de proteger a las personas hacen que la preservacin de los derechos fundamentales sea parte esencial del inters general, as como la preservacin del orden pblico y el mantenimiento de condiciones de seguridad son un presupuesto del goce efectivo de tales derechos.

2)

El segundo principio bsico que obra como lmite a las polticas y planes de seguridad y defensa es, el principio de distincin, consagrado por el derecho internacional

humanitario e incorporado al orden interno en virtud de los artculos 93 y 214 de la Carta Poltica. Este principio obliga a distinguir entre quienes tienen la calidad de combatientes y quienes no la tienen, y ordena que los no combatientes no sean objetivo de acciones blicas. Si bien las estrategias y polticas de seguridad y defensa pueden exigir la colaboracin de los particulares, a travs de mecanismos de cooperacin con la administracin de justicia o con la fuerza pblica, tales deberes no pueden ubicar a las personas en una posicin tal que las obligue a alinearse con una de las partes en el conflicto y exponerse indebidamente, en consecuencia, a los ataques de la otra parte en la confrontacin. 3) El tercer principio intangible defendido por la Corte en esta materia es el de la separacin de poderes, y su consecuencia necesaria en un Estado democrtico de derecho, a saber, la necesidad de respetar la independencia de las ramas y el sistema de frenos y contrapesos en virtud del cual la actividad de las distintas ramas y rganos del poder pblico est recprocamente limitada y se encuentre sometida a los diversos controles previstos por la Constitucin y la ley. En esa medida, la Corte ha admitido que corresponde al Presidente de la Repblica una responsabilidad central dentro de las funcin de conservar el orden pblico, y que los diversos rganos del Estado deben colaborar armnicamente para la realizacin de este fin, pero que las polticas y programas de seguridad y defensa no pueden llegas hasta el extremo de sujetar a todos los organismos del Estado a la voluntad del gobierno, puesto que ello vulnera el principio de separacin de poderes. Este principio tambin esta relacionado con el carcter profesional de la Fuerza Pblica y la naturaleza exclusiva de la funcin a ella asignada, que no puede ser delegada en otros rganos del Estado, ni en los particulares. 4) Por ltimo, est el lmite de la subordinacin del poder militar al poder civil. Es indispensable que el uso de las armas sea monopolizado por el Estado, y que tal monopolio sea asignado a un cuerpo profesional pblico que asegure la convivencia pacifica mediante el ejercicio legitimo de la coaccin. Pero la Constitucin tambin ordena que la Fuerza Pblica se encuentre sometida a la direccin del poder civil, para asegurar que el Presidente de la Repblica, elegido por el pueblo, adopte las decisiones de alto contenido poltico y estratgico en materia de orden pblico.

Tambin se vislumbra, alrededor de los fallos de la Corte Constitucional, que se han tejido dos mitos principales, que argumentan las decisiones de la Corte; por un lado se desconoce la realidad de la sociedad colombiana (mito de la indiferencia), y por otro se interponen una serie de obstculos para no permitir o hacer cada vez mas difcil, la formulacin de un estado de excepcin (mito de la esterilizacin). Pero lo que ignoran estos mitos, es que la Corte al momento de proferir sus decisiones, procura apegarse a la Carta Constitucional y establecer un doble equilibrio entre: el cometido estatal de la preservacin del orden publico y la vigencia de las instituciones democrticas en todo el territorio nacional, y por otro lado, dar aplicacin a los limites, trazados en la constitucin, al ejercicio del poder coercitivo del Estado y la proteccin de los derechos fundamentales.

Con el Mito de la Indiferencia, se busca validar la hiptesis del constante desconocimiento en las decisiones de la Corte, de la realidad de la sociedad colombiana; fundamentado en que, por ejemplo con la declaracin de los estados de excepcin, prevalezcan los derechos fundamentales sobre el bienestar pblico, cuando en esta clase de declaraciones lo que debe prevalecer es el bien comn sobre el bien individual. En contraste, la Corte seala que muchos de estos estados de excepcin tienen en su contenido disposiciones que no hacen parte de la excepcionalidad del momento, sino de la normalidad, con lo cual se hacen inexequibles; por otra parte, la Corte antepone los cuatro limites antes expuestos, sobre disposiciones que en pro de la excepcionalidad busquen, directa o indirectamente, la violacin de derechos fundamentales; con lo cual ha ido construyendo la delimitacin de la rbita constitucional de aplicacin de tales polticas, programas y medidas, con el fin de que se acojan a la Constitucin.

Con el Mito de la Esterilizacin, se argumenta que la Corte se ha dado a la tarea de obstruir las declaratorias presidenciales del estado de conmocin, o en su defecto, las iniciativas de reforma a las funciones de las fuerzas armadas. Pero las estadsticas muestran lo contrario, segn Manuel Jos Cepeda magistrado de la Corte Constitucional-, desde 1991 en Colombia se han declarado seis estados de conmocin interior, de los cuales solo en dos casos se ha declarado inexequible, por errores de formulacin o competencia. Con lo cual se demuestra que la Corte no ha esterilizado la declaratoria de estos estados, sino que por el

contrario ha logrado establecer lmites bsicos en la formulacin de estos estados, para evitar la arbitrariedad, junto con medidas ms legtimas y razonables.

La Constitucin de 1991 representa uno de los cambios ms importantes en cuanto a los lineamientos que se deben seguir en materia constitucional para la elaboracin de la legislacin pertinente para los temas de Seguridad y Defensa en Colombia. En primer lugar cabe destacar que en los dos regmenes constitucionales (Constitucin de 1886 y Constitucin de 1991) se ha prohibido reiteradamente el juzgamiento de civiles por parte de autoridades militares, y cuando se ha intentado imponer va legislacin este tipo de violaciones a la Constitucin, tanto la Corte suprema de Justicia como la Corte Constitucional las han declarado inexequibles. As mismo ha ocurrido cuando se ha intentado imponer el ejercicio de funciones de polica judicial por parte de las Fuerzas Militares ya que se ha considerado que este tipo de atribuciones rompe la dependencia funcional entre quienes realizan las labores de polica judicial y el fiscal. Igual suerte ha corrido las disposiciones referentes a la obligacin de registrarse en la Alcalda o el empadronamiento, que han sido declaradas inexequibles bajo los dos regmenes constitucionales al considerarse que esa informacin recogida podra ser usada para persecuciones y arbitrariedades.

La Corte Constitucional ha permitido que cuando se declaren Estados de Excepcin se ataquen las causas de perturbacin que motivaron la declaratoria con medidas sociales, esto es una innovacin importante ya que anteriormente la Corte suprema de Justicia no permita este tipo de medidas de orden social. Esto es de vital importancia porque reconoce que es necesario mediante inversin social atacar las principales causas que dan origen a las perturbaciones de orden pblico.

Si embargo no todas las innovaciones del rgimen constitucional de 1991 son beneficiosas en cuanto al respeto por las libertades y los limites en materia de Seguridad y Defensa, ejemplo de ellos son las medidas referentes a la aprehensin de personas y el allanamiento sin orden judicial ya que se consideraba que violaba la libertad, intimidad e inviolabilidad del domicilio, pero con la Ley estatutaria de los estados de excepcin se ha autorizado estas medidas para

cuando existan circunstancias de urgencia insuperables y sea necesario para garantizar un derecho fundamental en peligro.

Por otra parte algunas medidas que durante la vigencia de la Constitucin de 1886 y en estados de sitio fueron adoptadas se convirtieron en leyes ordinarias con carcter permanente en el nuevo rgimen constitucional de 1991.

La gran ausencia del sistema jurdico colombiano en lo concerniente a Seguridad y Defensa es precisamente una Ley de la Seguridad y la Defensa.

Tratados y Convenios Internacionales

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. El Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos fue aprobado mediante Ley 74 de 1968 y ratificado por Colombia el 29 de octubre de 1969. Conforme a este Pacto, Colombia debe rendir informes quinquenales sobre las disposiciones adoptadas y que den efecto a los derechos reconocidos en ste y sobre el progreso que hayan realizado en cuanto al goce de esos derechos. Los principales derechos consagrados en este Pacto son: los derechos fundamentales, el reconocimiento de la dignidad inherente a todos los miembros de la familia humana y de sus derechos iguales e inalienables, as como la obligacin de los Estados de crear condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos civiles y polticos, tanto como de sus derechos econmicos, sociales y culturales. El compromiso de los Estados Partes de respetar y garantizar los derechos de este Pacto, a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estn sujetos a su jurisdiccin sin distincin alguna de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social. As mismo, se declara que en situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nacin y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes podrn adoptar disposiciones que suspendan las obligaciones contradas en virtud de este Pacto, con cuidado de guardar las obligaciones con el Derecho Internacional, pero con atencin de no interpretar esta disposicin como un aval a la violacin de derechos. Por otra parte, se

declara que nadie ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes, como tambin el derecho a un justo proceso, compuesto por la informacin de los cargos al momento de la captura, la igualdad ante los tribunales y cortes de justicia, reconocimiento a su personalidad jurdica, tiempos de detencin acordes con los impuestos en la constitucin, entre otros. Por otro lado, se especifica que no se considera trabajo forzoso la prestacin del servicio de carcter militar. Y por ultimo, se consagra la creacin del Comit de Derechos Humanos al que todos los Estados Partes firmantes harn parte.

Convencin Americana Sobre Derechos Humanos Suscrita en San Jos de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969 y ratificada en Colombia el 31 de julio de 1973. En esta Convencin, los Estados Partes se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que est sujeta a su jurisdiccin, sin discriminacin alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religin, opiniones polticas o de cualquier otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social. Se reconocen derechos como: Derechos Civiles y Polticos, entre los cuales se mencionan: Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurdica, Derecho a la Vida, Derecho a la Integridad Personal, Prohibicin de la Esclavitud y Servidumbre, Derecho a la Libertad Personal, Garantas Judiciales, Libertad de Conciencia y de Religin, Libertad de Pensamiento y de Expresin, Libertad de Asociacin y reunin, entre otros. As mismo se reconocen los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, mencionando el Derecho al Desarrollo Progresivo, el cual hace referencia al compromiso de los Estados a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperacin internacional, especialmente econmica y tcnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas econmicas, sociales y sobre educacin, ciencia y cultura. En la Segunda parte de la Convencin, se declara que son competentes para conocer de los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contrados por los Estados partes en esta Convencin: a. la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, llamada en adelante la Comisin, y b. la Corte Interamericana de Derechos Humanos, llamada en adelante la Corte.

Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes. Fue aprobada mediante Ley 70 de 1986 y entr en vigor para Colombia el 8 de enero de 1988. Conforme a la Convencin, Colombia debe rendir informes cada cuatro aos, relativos a las medidas que haya adoptado para dar efectividad a los compromisos contrados. Del Protocolo Adicional a la CCT, se deriva la competencia del Comit contra la Tortura para conocer de comunicaciones individuales. Sin embargo, Colombia no ha reconocido dicha competencia.

En esta Convencin, se comienza haciendo una conceptualizacin de lo que se entiende por tortura", declarando que es todo acto por el cual se inflija intencionadamente a una persona dolores o sufrimientos graves, ya sean fsicos o mentales, con el fin de obtener de ella o de un tercero informacin o una confesin, de castigarla por un acto que haya cometido, o se sospeche que ha cometido, o de intimidar o coaccionar a esa persona o a otras, o por cualquier razn basada en cualquier tipo de discriminacin, cuando dichos dolores o sufrimientos sean infligidos por un funcionario pblico u otra persona en el ejercicio de funciones pblicas, a instigacin suya, o con su consentimiento o aquiescencia. Adems, se afirma que, todo Estado parte tomar medidas legislativas, administrativas, judiciales o de otra ndole eficaces para impedir los actos de tortura en todo territorio que est bajo su jurisdiccin. Como tambin, se declara que ningn Estado, en ningn caso podr invocar circunstancias excepcionales tales como estado de guerra o amenaza de guerra, inestabilidad poltica interna o cualquier otra emergencia pblica como justificacin de la tortura, con lo cual se responsabiliza a los Estados a la proteccin contra este flagelo, en cualquier circunstancia.

Por otra parte, todo Estado en cuyo territorio se encuentre la persona de la que se supone que ha cometido torturas, y tras examinar la informacin de que dispone, considera que las circunstancias lo justifican, proceder a la detencin de dicha persona o tomar otras medidas para asegurar su presencia. As mismo, se velar por que se incluyan una educacin y una informacin completas sobre la prohibicin de la tortura en la formacin profesional del personal encargado de la aplicacin de la ley, sea ste civil o militar, del personal mdico, de los funcionarios pblicos y otras personas que puedan participar en la

custodia, el interrogatorio o el tratamiento de cualquier persona sometida a cualquier forma de arresto, detencin o prisin. En esta misma direccin, todo Estado mantendr sistemticamente en examen las normas e instrucciones, mtodos y prcticas de interrogatorio, as como las disposiciones para la custodia y el tratamiento de las personas sometidas a cualquier forma de arresto, detencin o prisin en cualquier territorio que est bajo su jurisdiccin, a fin de evitar todo caso de tortura. Todo Estado velar por que su legislacin garantice a la vctima de un acto de tortura la reparacin y el derecho a una indemnizacin justa y adecuada, incluidos los medios para su rehabilitacin lo ms completa posible. En caso de muerte de la vctima como resultado de un acto de tortura, las personas a su cargo tendrn derecho a indemnizacin. Por ultimo, en esta Convencin se crea un Comit contra la Tortura, del que todos los Estados firmantes harn parte.

ALGUNAS ANOTACIONES SOBRE EL PRESUPUESTO DE SEGURIDAD Y DEFENSA 35

Uno de los grandes desafos a los que se enfrenta hoy Colombia, es la consolidacin de la Democracia y del Estado Social de Derecho. Este desafo se asocia con uno de los ms agudos problemas del pas, la falta de inclusin social, en distintos mbitos: en lo social, lo econmico y en lo poltico. Esta situacin es producto de la alta concentracin del ingreso y la riqueza, los elevados ndices de pobreza e indigencia, la persistencia del desempleo, la precariedad en el acceso a los servicios sociales, a la proteccin social y a activos productivos.

Por ello se hace necesario, el refuerzo del desarrollo institucional, poltico y social. Concebimos el desarrollo, con Luis Jorge Garay, como un proceso dinmico de expansin y consolidacin de libertades reales para los ciudadanos que van desde lo ms primario como evitar el hambre, la desnutricin y la muerte prematura, a la posibilidad de acceder a la educacin, salud y la seguridad bsica, a la produccin y el intercambio, y a la participacin poltica en la definicin de los asuntos de inters colectivo y pblico36

35

ste aparte del documento est altamente influenciado por: Luis Jorge Garay Salamanca, Colombia: Entre la exclusin y el desarrollo. Propuestas para la transicin al Estado Social de Derecho, Contralora General de la Repblica, 2002. 36 Ibid., p. 15.

As pues, el caso colombiano tiene una serie de caractersticas que lo hacen especial comparndolo con el resto de Amrica Latina, ya que cuenta con uno de los mayores grados de concentracin del ingreso, el nivel de pobreza no se ha logrado disminuir de manera perdurable y sostenida, hasta el punto que la indigencia persiste en niveles por encima del 20% de la poblacin; en donde la informalidad se constituye en el sistema de trabajo predominante de la mayora de la fuerza laboral, adems, el acceso a activos se mantiene restringido a favor de unos pocos, en donde la falta de cobertura del sistema de seguridad social ha sido insuficiente y con fallas estructurales en trminos de solidaridad, equidad y eficiencia, esto sumado a la falta de disponibilidad y acceso a servicios pblicos y las condiciones de vida varan notablemente entre los sectores urbanos y rural, as como en regiones del pas.

Para garantizar la institucionalidad del Estado, se requiere adems de subsanar estas caractersticas, la garanta y seguridad de los derechos y libertades fundamentales, ya que, la democracia sustenta su fortaleza en el riguroso respeto a los Derechos Humanos a travs de estrategias de seguridad y defensa estrictamente enmarcadas en los principios constitucionales del Estado de Derecho37. Teniendo en cuenta esto, es necesario resaltar que para el cumplimiento de sus deberes, el Estado cuenta con la herramienta del Presupuesto General de la Nacin, este le permite al Gobierno llevar a cabo la ejecucin de las polticas pblicas, por cuanto se constituye en el mejor indicador de las prioridades del Gobierno. Para un pas como Colombia, en donde los recursos del Estado son escasos, se hace necesario sacrificar ciertos gastos y privilegiar otros, los cuales se constituyen en una necesidad inmanente.

En razn del conflicto armado por el que atraviesa el pas desde hace ya varios aos, la porcin de presupuesto utilizado en temas de Seguridad y Defensa debe ser analizado exhaustivamente, teniendo en cuenta que el conflicto armado colombiano implic un costo bruto promedio cercano al 1.34% del PIB, ya que el fortalecimiento de las Fuerzas Armadas en los ltimos aos, se constituye en uno de los mecanismos ms utilizados para encontrar una salida al mismo. Sin embargo se ha afirmado que el actual presupuesto es insuficiente para
37

Ibid., p. 47.

enfrentar el reto de recuperar la seguridad y mantener la ofensiva contra los grupos armados ilegales, combatir el narcotrfico y garantizar la seguridad de todos los habitantes del territorio nacional38.

En un contexto como el colombiano, sumergido no slo en el conflicto interno, sino que cuenta con uno de los ms altos niveles de inseguridad en Amrica Latina. Esto se puede asociar a la falta de inclusin social que vive este pas, es decir que debido a la dificultad para contar con los medios para el sustento y la satisfaccin de derechos bsicos, y acceder a activos por medios lcitos, se han aumentado los ndices de violencia; sumado al narcotrfico, el crimen organizado y un rgimen poltico represivo y la exclusin de la oposicin poltica y movilizacin social.

El presupuesto destinado a las Fuerzas Armadas comprende el gasto destinado al funcionamiento del Ministerio de Defensa, las fuerzas de polica y las fuerzas militares auxiliares organizadas en caso de conflicto. Y el gasto militar comprende todo el gasto realizado en las Fuerzas Armadas, incluye todas las entidades involucradas con proyectos de seguridad y exploracin espacial; gastos en remuneracin personal militar y civil; operaciones de mantenimiento; adquisiciones, investigacin y desarrollo; construcciones; pensiones personal militar y civil; ayuda militar de otros pases; Fuerzas Militares y auxiliares39

ltimamente se esta dando la fuerte tendencia en algunos pases, de que a mayor gasto militar, mayor burocracia militar, pero al mismo tiempo se adquieren equipos militarmente intiles y cada vez ms costosos lo cual constituye al tiempo una paradoja, ya que al carecer de las capacidades tcnicas y econmicas, las fuerzas militares encuentran dificultades para proveer una genuina defensa externa, de modo que su rol central se desplaza al control de la represin interna y de las fricciones entre civiles y militares causadas por la disminucin del bienestar, lo que, en ltimo termino, provoca un aumento del gasto militar40.

38

Andrs Villamizar y Germn Espejo, El Gasto en Seguridad y defensa en Colombia: De la Contencin a la Ofensiva, Documentos Ocasionales, Fundacin Seguridad y Democracia, Bogot, 2004, p. 1. 39 Luis Jorge Garay, Colombia, entre la exclusin y el desarrollo, p. 313.

Para efectos del siguiente trabajo, es necesario tener en cuenta la evolucin que ha sufrido el gasto de la fuerza pblica, incluyendo fuerzas militares y polica. en Colombia desde 1962 hasta el presente se ha destinado para su seguridad, en promedio, el 1.8% del producto interno bruto41, claro esta que este es slo un promedio, ya que en varios momentos de la historia del pas se ha dado un incremento importante del gasto militar, tales como el perodo de mediados del Siglo XX denominado La Violencia, la Dictadura del General Rojas Pinilla y actualmente.

A partir de los 90s la lgica del Gasto en Defensa empez a cambiar, ya que se pusieron en funcionamiento nuevos planes de inversin, tales como el Plan Quinquenal, que fijo sus prioridades en los programas de mantenimiento, con el objetivo de mejorar el aislamiento y la operatividad de la Fuerza Pblica, y el Plan Energtico Vial, el cual tena como finalidad organizar unidades de soldados voluntarios para proteger los sectores petrolero y elctrico. As pues, estos recursos fueron destinados al mantenimiento, renovacin y complementacin de equipo militar, mejorar la movilidad de las tropas y modernizar las comunicaciones entre los diferentes entes del gobierno, las Fuerzas Militares y la Polica Nacional.

El comportamiento del gasto en fuerza pblica ha sido oscilante pero con tendencia ascendente, sus variaciones pueden explicarse, en gran medida, por factores coyunturales como conflictos o tensiones con otros pases vecinos, determinadas adquisiciones de equipos o de instalaciones de alto costo, o iniciativas para hacer frente a la subversin y el narcotrfico42.

Todo esto ha generado fuertes debates, ya que se plantea si realmente este gasto tan grande que el gobierno esta realizando en la Seguridad y Defensa, esta ahondado en resultados positivos en materia de orden pblico, ya que en la dcada de los noventas este avance no se era latente, pero que con la poltica de Seguridad Democrtica, que por cierto es una de las que ms ha invertido en el sector, parecen que los resultados estn dndose.

40

Tobar Giha, et-al, artculo "El Gasto Militar en Colombia: Aspectos Macroeconmicos y Microeconmicos", en Revista de la CEPAL, Diciembre 1999, p. 165 41 Ibid., p. 167. 42 Ibid., p. 168.

Lo cierto es que a partir del Gobierno del Presidente Andrs Pastrana el gasto en defensa y seguridad ha aumentado de forma significativa, sin embargo, este no ha sido suficiente frente a la realidad de un pas con desafos de seguridad interna muy grandes, es decir, comparndolo con el resto de pases de similares caractersticas en cuanto a desarrollo esta dentro de la media, pero teniendo en cuenta que es un pas en conflicto, el presupuesto destinado no corresponde an.

GASTO EN DEFENSA Y SEGURIDAD COMO % DEL PIB 1990-2005 7,00% 6,00% 5,00% 4,00% 3,00% 2,00% 1,00% 0,00%
19
0% 6, 2 6, 2 0% 0% % % 30 5, %

40 %

20 %

40 %

4, 50

4, 10

4,

10 %

2, 60

2, 20

90

91

2, 20

3%

3,

92

95

3, 30

93

96

94

97

98

4,

99

00

4,

01

4, 50

03

02

04 20

4, 9

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20

20

20

20

Como se puede observar a partir del gobierno de Andrs Pastrana se empez a implementar un proceso de fortalecimiento, modernizacin y reestructuracin militar, que inclua un incremento muy importante de la capacidad area y la sustitucin de 30.000 soldados bachilleres por soldados profesionales. Este tipo de acciones condujeron a una mejora en trminos de efectividad, motivacin y capacidad de combate del Ejercito; lo cual implica que la estrategia ha dado resultados, as, el Presidente Uribe sigui fortaleciendo este tipo de acciones, creando el impuesto para la Seguridad Democrtica, con el cual recaud cerca de 2.5 billones de pesos y que permiti cerrar la brecha presupuestal de la Fuerza Pblica para el 2002 (600 mil millones) y financiar el llamado plan de choque del 2003 (1.4 billones) y 2004 (400 mil millones)43. As pues se ha logrado incrementar en cerca de 80.000 hombres (28%) el pie de fuerza y ha conformado nuevas unidades encargadas de adelantar operaciones ofensivas y ejercer control territorial permanente.

43

Andrs Villamizar y Germn Espejo, El Gasto en Seguridad y defensa en Colombia: De la Contencin a la Ofensiva, p. 9.

20

05

No obstante, Colombia sigue teniendo un grave dficit de recursos tanto humanos como econmicos, si se le compara con otros pases que no enfrentan las amenazas que las Fuerzas Armadas encaran a diario.

As pues, el tema del presupuesto es de vital importancia a la hora de evaluar el desarrollo de las Fuerzas Armadas, pero igualmente es necesario establecer la forma como se efecta y se destina este presupuesto. El proceso que se lleva a cabo para la asignacin de los rubros presupustales inicia en cada una de las entidades adscritas y vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional, cada una elabora su propio presupuesto; all es estudiada y corresponde al Ministro en uso de sus facultades legales revisar y aprobar los anteproyectos de presupuesto, este es remitido y presentado al Congreso de la Repblica, para su estudio en las comisiones destinadas para esta tarea, dentro de los 10 primeros das de cada legislatura.

As el gobierno anualmente formula un presupuesto de rentas y la ley de apropiacin que debe corresponder al Plan Nacional de Desarrollo, este proyecto que se presenta al Congreso debe, segn la Constitucin Poltica, contener la totalidad de los gastos.

La ejecucin del presupuesto ser evaluada y controlada por la Contralora General de la Repblica, la Contadura General de la Repblica, los Revisores Fiscales de las determinadas entidades y por el Ministro de Defensa.

Teniendo en cuenta que los gastos en Defensa cada vez son ms grandes, y que los recursos de los que dispone el Estado no son suficientes, se ha optado por contar con la ayuda y cooperacin extranjera que hoy presenta en mayor medida la intervencin Norteamericana y de la cual crecientemente se depende. As el combate al narcotrfico en el pas esta siendo apoyado por la asistencia financiera, material, econmica y tcnica brindada por el gobierno de los Estados Unidos. Durante la dcada de los noventa esta asistencia ascendi, en promedio, a $56.000 millones anuales, representando el 4% en promedio del presupuesto ejecutado por la Polica Nacional44.

44

Luis Jorge Garay, Colombia, entre la exclusin y el desarrollo, p. 298.

AYUDA DE ESTADOS UNIDOS 1991-2001

AO

MILLONES DE PESOS 2001

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 TOTAL

40.554 48.076 61.404 38.492 29.882 29.785 72.402 91.876 61.633 85.461 62.664 622.227

Tasa de cambio 12-31-01 $2.291.18 Fuente: Polica Nacional Direccin Antinarcticos

Este tipo de intervencin, se vio fortalecida en los ltimos aos, teniendo en cuenta los aportes provenientes del Plan Colombia.

Por otra parte, a partir de la dcada de los noventa se ha observado un aumento considerable de la industria de la seguridad privada. Esto es producto por una parte de la ineficiencia e ineficacia de la accin estatal, para lograr garantizar el respeto por los principales postulados del Estado de Derecho. Se han llevado a cabo varias denuncias, de la participacin del Estado en este tipo de actividades, dado el aumento de este tipo de empresas, especialmente la industria de vigilancia, al punto que la relacin policas vigilantes privados, esta equiparndose.

SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA 1999 2001

SERVICIOS DE VIGILANCIA Y 1999 SEGURIDAD Cooperativas de vigilancia Transportadoras de valores Empresas de vigilancia Departamentos de seguridad TOTAL 43 50 852 1.161 2106

1er Semestre 2001

Incremento %

63 66 940 1.284 2.353

47 32 10 11 12

Fuente: Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada

Otro de los factores que han incidido en este aumento, es que el costo anual en que se incurre para el sostenimiento de un polica dedicado a labores directas de seguridad ciudadana, llega a $19 millones aproximadamente, mientras que la formacin de un vigilante puede llegar a costar $7 millones al ao.

Sin embargo, an son muchas las deficiencias que se presentan en sector de la Defensa y Seguridad, estos se ven reflejados principalmente en la falta de sistemas de informacin confiable que garantice la integridad y razonabilidad de las cifras de la informacin financiera, presupuestal y estadstica. A esto hay que sumarle la inercia que producen los Fondos Rotatorios, los cuales son establecimientos pblicos que tienen como misin brindar apoyo logstico en la ejecucin de los planes y las polticas de abastecimiento establecidas por el gobierno para cada una de las Fuerzas, el problema radica en que los Fondos a pesar de que continan cumpliendo la funcin del manejo de la contratacin de los bienes y servicios cobran mrgenes que oscilan entre el 1% y el 3%, costos que en la mayora de los casos no se justifican porque su accin no es rpida ni eficiente.

Otra de las dificultades graves que presenta el gasto militar, es el sistema de salud y el rgimen pensional. El Sistema de Salud de las Fuerzas Militares constituye un rgimen especial de sanidad, es de carcter especial por la actividad de los militares y de la polica, ya que se supone enfrentar el conflicto social y el control del orden pblico tiene serias implicaciones

para la integridad personal, El problema radica en que el sistema no slo incluye personal que enfrenta directamente el conflicto lo cual acarrea unos costos muy altos.

Por su parte el sistema pensional es uno de los lunares ms grandes del gasto militar, ya que se calcula implica el 16.7% del presupuesto del sector defensa, los gastos totales de las cajas de retiro muestran un comportamiento ascendente desde el ao 1992, sobresaliendo el marcado asenso entre 1992 y 1996. As mismo, las Fuerzas Militares y la Polica Nacional tienen un pasivo pensional de 34 billones de pesos, las asignaciones de retiro y las pensiones como participacin del PIB son crecientes y su financiacin es asumida en una proporcin importante por el gobierno. El costo de pasivo pensional en la Caja de Retiro Casur es de $8.8 billones para ms de 41.300 uniformados con asignacin de retiro y el de Cremil asciende a $6.48 billones con 19.912 personas con asignacin de retiro45. A esto se le debe sumar las asignaciones por sustitucin que deben asumir cada una de las Cajas, las cuales ascienden a 0.76 y 0.58 billones de pesos, respectivamente. Otro de los problemas que tiene el actual sistema pensional, es que en el caso de los militares, los efectivos se retiran a edades tempranas, lo que genera cotizaciones por lapsos cortos y pensiones por periodos largos.

EVOLUCIN EJECUCIN PRESUPUESTAL SISTEMA PENSIONAL FUERZAS MILITARES Y POLICA NACIONAL 2004
2500000 2000000 1500000 1000000 500000 0 2001 2002 2003 2004 607912 747412 2140923 1366102

Presupuesto 2002

RUBRO

PRESUPUESTO DEL OTRAS VIAS ESTADO

TOTAL

Funcionamiento 1. Gastos de Personal

4.567.218.118.690 3.940.067.828.690

779.317.705.056 769.782.535.056 43.837.878.483

5.346.535.823.746 4.709.850.363.746 1.547.690.010.361

a. Servicios Personales 1.503.852.131.878 de Nomina b. Servicios Personales 23.513.657.923 Indirectos c. Contribuciones 6.482.347.894

2.651.823.465

26.165.481.391

3.864.088.071

10.346.435.965

Inherentes a la Nomina Sector Privado d. Contribuciones 145.105.580.024 6.956.327.896 152.061.907.921

Inherentes a la Nomina Sector Pblico 2. Gastos Generales a. Adquisicin 580.127.200.974 de 376.181.925.319 26.816.450.012 6.290.183.792 606.943.650.986 382.472.109.071

Bienes b. Adquisicin de 196.724.802.728 18.905.091.314 214.729.894.042

Servicios c. Impuestos y Multas 7.220.472.927 2.521.174.946 974.647.873

Presupuesto general del sector defensa46

45 46

Luis Jorge Garay, Colombia, entre la exclusin y el desarrollo, p. 345. Incluye los gastos del Ministerio y de las Entidades Adscritas y Vinculadas

CONCEPTO

PRESUPUESTO DEL ESTADO Comando General 19.608.740.171 Ejrcito 1.219.057.084.152 226.575.232.526 145.300.589.983 3.354.610.169 2.994.924.620

Gastos Personal

Armada Nacional Fuerza Area Superintendencia Comisionado la Polica para

Comando General 11.737.031.984 Ejrcito Gastos Generales Armada Nacional Fuerza Area Superintendencia Comisionado 245.660.627.767 67.733.623.222 94.650.010.570 918.629.247 1.181.156.865

Comando General 8.003.526.000 Inversin Ejrcito Armada Nacional Fuerza Area 264.577.460.000 98.023.170.000 211.599.448.000

Presupuesto Polica Nacional

RUBRO Funcionamiento 1. Gastos de Personal a. Servicios Personales de Nomina b. Servicios Personales Indirectos c. Contribuciones Inherentes a la Nomina Sector Privado d. Contribuciones Inherentes a la Nomina Sector Pblico 2. Gastos Generales a. Adquisicin de Bienes b. Adquisicin de Servicios c. Impuestos y Multas 3. Inversin

PRESUPUESTO DEL ESTADO 1.086.078.081.883 1.427.476.341.090 1.301.000.544.119 6.658.825.600 3.667.453.715 116.149.517.656 346.213.841.164 180.691.844.560 162.564.188.043 2.957.809.598 98.075.441.825

Presupuesto 2003 Presupuesto general del sector defensa47

RUBRO

PRESUPUESTO DEL OTRAS VIAS ESTADO

TOTAL

Funcionamiento 1. Gastos de Personal

5.806.766.218.093 511.605.465.093

851.588.620.817 841.198.462.891 56.969.321.773

6.658.354.838.910 5.958.803.977.984 2.233.513.586.514

a. Servicios Personales 2.176.544.264.741 de Nomina b. Servicios Personales 1.863.126.854.154 Indirectos c. Contribuciones 24.429.359.826

44.221.470.135

1.907.348.324.289

1.866.204.325

26.295.564.151

Inherentes a la Nomina Sector Privado

47

Incluye los gastos del Ministerio y de las Entidades Adscritas y Vinculadas

RUBRO

PRESUPUESTO DEL OTRAS VIAS ESTADO

TOTAL

d.

Contribuciones 9.657.051.879

4.255.870.081

13.912.921.960

Inherentes a la Nomina Sector Pblico 2. Gastos Generales a. Adquisicin 274.330.998.882 de 679.136.929.686 6.625.777.232 5.574.535.224 285.959.776.114 684.711.464.910

Bienes b. Adquisicin de 315.805.923.433 12.350.999.705 328.156.123.138

Servicios c. Impuestos y Multas 8.268.373.900 2.350.537.054 10.618.910.954

CONCEPTO

PRESUPUESTO DEL ESTADO Comando General 21.931.021.723 Ejrcito 2.270.353.459.212 413.045.821.121 336.904.037.163 3.619.857.000 6.680.303.389

Gastos Personal

Armada Nacional Fuerza Area Superintendencia Comisionado la Polica para

Comando General 12.587.031.984 Ejrcito Gastos Generales Armada Nacional Fuerza Area Superintendencia Comisionado 525.955.627.767 110.983.623.222 164.937.966.605 734.904.247 1.151.156.865

Comando General 13.280.000.000 Inversin Ejrcito Armada Nacional Fuerza Area 276.404.000.000 120.116.000.000 247.560.753.000

Presupuesto Polica Nacional

RUBRO Funcionamiento 1. Gastos de Personal a. Servicios Personales de Nomina b. Servicios Personales Indirectos c. Contribuciones Inherentes a la Nomina Sector Privado d. Contribuciones Inherentes a la Nomina Sector Pblico 2. Gastos Generales a. Adquisicin de Bienes b. Adquisicin de Servicios c. Impuestos y Multas 3. Inversin

PRESUPUESTO DEL ESTADO 3.023.843.938.569 2.915.022.938.569 198.593.611.165 1.692.489.410.029 9.624.549.020 5.809.916.375 272.669.735.741 497.395.994.136 283.026.962.304 210.396.672.324 108.221.000.000

Presupuesto 2004 Presupuesto general del sector defensa48

RUBRO

PRESUPUESTO DEL OTRAS VIAS ESTADO

TOTAL

Funcionamiento 1. Gastos de Personal

6.550.039.358.729 5.892.868.358.729

896.604.488.740 884.633.488.740 58.386.308.301

7.446.998.847.469 6.777.501.847.469 2.485.510.517.881

a. Servicios Personales 2.427.124.209.580 de Nomina b. Servicios Personales 2.044.153.807.183 Indirectos c. Contribuciones 24.489.879.826

47.263.085.071

2.091.916.892.254

1.852.604.399

26.342.484.225

Inherentes a la Nomina Sector Privado d. Contribuciones 9.585.946.025 4.262.779.007 13.848.725.032

Inherentes a la Nomina Sector Pblico 2. Gastos Generales a. Adquisicin 1.377.372.462.830 de 926.817.093.468 22.059.591.262 5.909.009.138 1.399.432.054.092 932.726.102.606

Bienes b. Adquisicin de 441.764.717.786 13.833.212.847 455.597.930.633

Servicios c. Impuestos y Multas 8.790.651.576 2.317.369.277 11.108.020.853

CONCEPTO Gastos Personal

PRESUPUESTO DEL ESTADO Comando General 8.930.832.118 Ejrcito 2.636.167.178.005

48

Incluye los gastos del Ministerio y de las Entidades Adscritas y Vinculadas

Armada Nacional Fuerza Area Superintendencia Comisionado la Polica para

322.595.977.221 182.026.088.627 3.528.092.670

6.650.734.470

Comando General 12.166.026.583 Ejrcito Gastos Generales Armada Nacional Fuerza Area Superintendencia Comisionado 684.751.092.634 132.850.645.616 237.134.244.665 778.498.502 1.220.226.277

Comando General 18.809.000.000 Inversin Ejrcito Armada Nacional Fuerza Area 292.979.000.000 135.351.000.000 148.704.000.000

Presupuesto Polica Nacional RUBRO Funcionamiento 1. Gastos de Personal a. Servicios Personales de Nomina b. Servicios Personales Indirectos c. Contribuciones Inherentes a la Nomina Sector Privado d. Contribuciones Inherentes a la Nomina Sector Pblico 2. Gastos Generales a. Adquisicin de Bienes b. Adquisicin de Servicios c. Impuestos y Multas 3. Inversin PRESUPUESTO DEL ESTADO 2.515.715.636.865 1.763.807.227.775 1.519.347.707.000 8.466.398.624 4.168.065.122 231.885.057.029 400.881.182.498 194.783.987.079 198.487.426.721 2.609.768.698 129.840.000.000

ORGANIZACIN DEL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL

Algo de historia institucional

La Constitucin Nacional aprobada durante el congreso de la Villa del Rosario de Ccuta el 30 de agosto de 1820, cre dentro de un solo ente administrativo, la Secretara de Marina y de Guerra, bajo la direccin del general Pedro Briceo Mndez. En 1825 el Congreso de la Repblica, estipul las funciones de la Secretara de Guerra, enfocadas a orientar las guarniciones generales en Bogot y las provincias en los aspectos atinentes a presupuesto general, efectivos, rgimen administrativo, ubicacin de cuarteles y puestos de campaa, organizacin de las armas, funcionamiento de las escuelas tcnicas, reglamentacin interna, ascensos y distinciones militares, rgimen salarial y avituallamiento.

Las sucesivas crisis internas polticas del siglo XIX, incidieron en la denominacin y

funciones de la Secretara de Guerra que pese a los vaivenes partidistas permaneci vigente hasta 1886, cuando recibi el nombre de Ministerio de Guerra comenz su funcionamiento dividido en cinco departamentos y tres secciones integradas por la Secretara General, el Estado Mayor del Ejrcito, la Inspeccin General del Ejrcito, la Comisara General de Guerra, la oficina de administracin de material de guerra y las secciones de personal, justicia y culto.

Con el asenso al poder en 1953 del general Gustavo Rojas Pinilla, se reorganiz el Ministerio de Guerra integrado por las tres Fuerzas Militares, el gabinete ministerial y se incorpor la Polica Nacional como cuarto componente de las fuerzas armadas. En 1965, por iniciativa del General Gabriel Rebez Pizarro se cambi el nombre por el de Ministerio de Defensa y seis aos mas tarde se crearon los organismos descentralizados adscritos o vinculados al ramo. En 1992, el presidente Cesar Gaviria Trujillo dispuso la creacin del Viceministerio de Defensa y la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. Finalmente, mediante el decreto 1512 de 2000 se modifica la estructura del Ministerio de Defensa Nacional con miras a enfrentar los retos del nuevo milenio.

La organizacin institucional

El Ministerio de Defensa tiene como funcin principal el mantenimiento de la paz y la tranquilidad de los colombianos, con el fin de proporcionar las condiciones de seguridad, proteccin y promocin de los Derechos Humanos, que fomenten el desarrollo econmico, estimulen la proteccin y conservacin de los recursos naturales. Esto mediante la formulacin, diseo, desarrollo y ejecucin de las polticas de defensa y seguridad y el empleo legitimo de la fuerza, para mantener la soberana nacional, la independencia, la integridad territorial y el orden constitucional, y contribuir a garantizar las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos, obligaciones y libertades publicas. Segn la Constitucin de 1991 son los objetivos del Ministerio de Defensa Nacional: Preservar y defender la soberana, la independencia y la integridad del territorio nacional. Mantener el orden constitucional y la estabilidad institucional, restablecerlos si se hallaren turbados y neutralizar aquellos factores

que atenten o amenacen atentar contra ellos. Contribuir a garantizar la convivencia pacfica y prevenir, evitar e investigar la comisin de delitos y contravenciones.

Visin

El Ministerio de Defensa ser una organizacin proactiva que, contando con una Fuerza Pblica altamente moderna y profesional, coadyuve al mantenimiento de la paz y la tranquilidad de los colombianos. Proporcionar las condiciones de seguridad, proteccin y promocin de los Derechos Humanos, que fomenten el desarrollo econmico, estimulen la proteccin y conservacin de los recursos naturales.

Misin

El Ministerio de Defensa, conduce las Fuerzas Militares y la Polica Nacional, mediante la formulacin, diseo, desarrollo y ejecucin de las polticas de defensa y seguridad y el empleo legitimo de la fuerza, para mantener la soberana nacional, la independencia, la integridad territorial y el orden constitucional, y contribuir a garantizar las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos, obligaciones y libertades publicas. Fuente: Gua de Planteamiento Estratgico. Octubre 1997 Objetivos 49

El Ministerio de Defensa Nacional tiene como objetivos primordiales la formulacin y adopcin de las polticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo Defensa Nacional, para la defensa de la soberana, la independencia y la integridad territorial, as como para el mantenimiento del orden constitucional y la garanta de la convivencia democrtica.

49

Fuente: Art 4. Decreto Nmero 1512. Agosto de 2000

a)Objetivos Estratgicos 50

i) Defensa Nacional Preservar y defender la soberana, la independencia y la integridad del territorio nacional. ii) Orden Publico Mantener el orden constitucional y la estabilidad institucional, restablecerlos si se hallaren turbados y neutralizar aquellos factores que atenten o amenacen atentar contra ellos. iii) Seguridad Ciudadana Contribuir a garantizar la convivencia pacfica y prevenir, evitar e investigar la comisin de delitos y contravenciones. a. Funciones 51

1. Participar en la definicin, desarrollo y ejecucin de las polticas de defensa y seguridad nacionales, para garantizar la soberana nacional, la independencia, la integridad territorial y el orden constitucional, el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio y el derecho de libertades pblicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. 2. Contribuir con los dems organismos del Estado para alcanzar las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos, obligaciones y libertades pblicas. 3. Coadyuvar al mantenimiento de la paz y la tranquilidad de los colombianos en procura de la seguridad que facilite el desarrollo econmico, la proteccin y conservacin de los recursos naturales y la promocin y proteccin de los Derechos Humanos. Corresponde a los ministerios y departamentos administrativos, sin perjuicio de lo dispuesto en sus actos de creacin o en leyes especiales, las siguientes funciones: 1. Preparar los proyectos de ley relacionados con su ramo. 2. Preparar los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que deban dictarse en ejercicio de las atribuciones que corresponden al Presidente de la Repblica como suprema autoridad administrativa y dar desarrollo a sus rdenes que se relacionen con tales atribuciones.

50 51

Con base en Gua de Planeamiento Estratgico, Octubre 1997. Con base en: Artculo 5. Decreto Nmero 1512. Agosto de 2000 y el Artculo 59. ley 489. Diciembre de 1998

3. Cumplir las funciones y atender los servicios que les estn asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto. 4. Preparar los anteproyectos de planes o programas de inversiones y otros desembolsos pblicos correspondientes a su sector y los planes de desarrollo administrativo del mismo. 5. Coordinar la ejecucin de sus planes y programas con las entidades territoriales y prestarles asesora, cooperacin y asistencia tcnica. 6. Participar en la formulacin de la poltica del Gobierno en los temas que les correspondan y adelantar su ejecucin. 7. Orientar, coordinar y controlar, en la forma contemplada por las respectivas leyes y estructuras orgnicas, las superintendencias, las entidades descentralizadas y las sociedades de economa mixta que a cada uno de ellos estn adscritas o vinculadas. 8. Impulsar y poner en ejecucin planes de desconcentracin y delegacin de las actividades y funciones en el respectivo sector. 9. Promover, de conformidad con los principios constitucionales, la participacin de entidades y personas privadas en la prestacin de servicios y actividades relacionados con su mbito de competencia. 10. Organizar y coordinar el Comit Sectorial de Desarrollo Administrativo correspondiente. 11. Velar por la conformacin del Sistema Sectorial de Informacin respectivo y hacer su supervisin y seguimiento.

El Ministerio de Defensa Nacional se organiza en virtud de los Decretos 1512 de 2000 y 049 de 2003, los cuales le otorgan la siguiente estructura:

1. Despacho del Ministro 1.1. Oficina Comisionado Nacional para la Polica Nacional 1.1.1. Direccin de Quejas y Denuncias 1.1.2. Direccin de Control y Vigilancia 1.1.3. Direccin de Evaluacin y Prevencin

2. Despacho del Viceministro de Asuntos Polticos Y temtica Internacional

2.1. Direccin de Derechos Humanos, Derecho Internacional Humanitario y Asuntos Internacionales 2.2. Direccin de Comunicacin Corporativa

3. Despacho del Viceministro de Gestin Institucional 3.1. Direccin de Finanzas 3.2. Oficina de Control Interno 3.3. Oficina Asesora de Planeacin

4. Secretaria General 4.1. Obispado Castrense 4.2. Direccin Administrativa 4.3. Oficina de Control Disciplinario Interno 4.4. Oficina de Informtica 4.5. Oficina Asesora de Jurdica.

5. Direccin Ejecutiva de la Justicia Penal Militar

6. Fuerzas Militares 6.1. Comando General 6.1.1. Direccin General de Sanidad Militar 6.1.2. Federacin Colombiana Deportiva Militar 6.2. Ejrcito 6.3. Armada Nacional 6.3.1. Direccin General Martima 6.4. Fuerza Area

7. Direccin General de la Polica Nacional 7.1. Subdireccin General 7.1.1. Direccin Operativa 7.1.2. Direccin Central de la Polica Judicial

7.1.3. Direccin Central de Inteligencia 7.1.4. Direccin Antinarcticos 7.1.5. Direccin de Servicios Especializados 7.1.6. Direccin Antisecuestro y Extorsin 7.1.7. Direccin Escuela Nacional de Polica General Santander 7.1.8. Direccin de Recursos Humanos 7.1.9. Direccin Administrativa y Financiera 7.1.10. Direccin de Sanidad 7.1.11. Direccin de Bienestar Social. 7.2. Inspeccin General 7.3. Secretara General 7.4. Oficina de Gestin Institucional 7.5. Oficina de Telemtica

8. rganos de Asesora y Coordinacin 8.1. Consejo Superior de Defensa y Seguridad Nacional 8.2. Juntas Asesoras de las Fuerzas Militares y de la Polica Nacional 8.3. Consejo Asesor de la Justicia Penal Militar 8.4. Consejo Nacional de Lucha Contra el Secuestro y dems Atentados contra la Libertad Personal, CONASE 8.5. Consejo de Salud Superior de las Fuerzas Militares y de la Polica Nacional 8.6. Comit Sectorial de Desarrollo Administrativo 8.7. Comit de Coordinacin del Sistema de Control Interno 8.8. Comit de Personal.

Colombia cuenta con un sistema de descentralizacin administrativa por servicios, por lo cual se establecen unas entidades que dependen de un ministerio en un sector determinado. Este tipo de dependencia varia de acuerdo al nivel de control de tutela52 que este ministerio ejerza sobre las dems entidades, as existen entidades adscritas con un control de tutela
52

Entendiendo por Control de Tutela, el control que se ejerce en los programas, planes y proyectos de las entidades dependientes, para que estos estn acordes con las polticas y directrices del sector y del gobierno en general

mayor, y entidades vinculadas. Para el caso especifico del sector defensa, son entidades adscritas, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, la Universidad Militar Nueva Granada, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares la Caja de Sueldos de Retiro de la Polica Nacional, el Hospital Militar Central, el Fondo Rotatorio del Ejrcito, el Fondo Rotatorio de la Armada, el Fondo Rotatorio de la Fuerza Area, el Fondo Rotatorio de la Polica Nacional, el Instituto de Casas Fiscales del Ejrcito, el Club Militar, y la Defensa Civil Colombiana. Y son entidades vinculadas: la Industria Militar, la Caja Promotora de Vivienda Militar, el Servicio Areo a Territorios Nacionales (Satena), la Corporacin de la Industria Aeronutica Colombiana S. A., el Hotel San Diego S. A., y el Hotel Tequendama.

Ministro de Defensa Nacional

Segn el Decreto 1512 de 2000, se establece que la direccin del Ministerio de Defensa Nacional estar a cargo del Ministro, quien la ejerce con la inmediata colaboracin del Comandante General de las Fuerzas Militares, los Comandantes de Fuerza, el Director General de la Polica Nacional y el Viceministro. Mientras que la Direccin de la Fuerza Pblica se encuentra a cargo del Presidente de la Repblica53, como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la Repblica y como tal dirige la Fuerza Pblica y dispone de ella, directamente o por conducto del Ministro de Defensa Nacional.

Corresponde entonces al Ministro, segn la Ley 489 de 1998 y el Decreto 1512 de 2000, cumplir con las responsabilidades que le delegue el Presidente de la Repblica, orientar, controlar y coordinar las polticas y aprobar planes, programas y proyectos centrales de la Defensa Nacional, y en materia de adquisiciones para alcanzar los fines de la estrategia militar; as mismo, suscribir en nombre de la Nacin, los contratos relativos a asuntos propios del Ministerio de Defensa Nacional previa delegacin del Presidente de la Repblica. Una de las funciones principales del Ministro de Defensa, es disear y recomendar al Presidente de la Repblica la estrategia de seguridad y defensa nacional as como las polticas para su ejecucin. Es competencia del ministro, preparar y presentar al Congreso de la Repblica los proyectos de ley relacionados con la Seguridad y Defensa
53

Numeral 3 del artculo 189 de la Constitucin de 1991

Nacional y dar su concepto sobre aquellos que comprometan la seguridad y defensa nacionales o el orden pblico.

La presencia de civiles en el Ministerio de Defensa Nacional se refiere a os servidores pblicos que pueden ser de carrera, de perodo fijo y de libre nombramiento y remocin. Excepcionalmente sern trabajadores oficiales, quienes desempeen labores de

construccin y mantenimiento de obras y equipos aeronuticos, marinos, de telecomunicaciones; de confeccin de uniformes y elementos de intendencia; actividades de conduccin de aeronaves, motonaves o embarcaciones fluviales y se vincularn mediante contrato de trabajo segn el Decreto 1792 de 2000.

Las faltas temporales del Ministro de Defensa Nacional sern suplidas por el Comandante General de las Fuerzas Militares, cuando as lo disponga el Presidente de la Repblica.

Fuerzas militares

La Ley define a las Fuerzas Militares como organizaciones permanentes instruidas y disciplinadas conforme a la tcnica militar, que tienen como finalidad primordial la defensa de la soberana, la independencia, la integridad del territorio nacional y el orden constitucional. Como se dijo anteriormente, el mando en las Fuerzas Militares est a cargo del Presidente de la Repblica, quien lo ejerce directamente o por conducto del Ministro de Defensa Nacional, a travs del Comandante General de las Fuerzas Militares, quien a su vez, lo ejerce sobre las Fuerzas. Las cuales estn constituidas por:

1. 2. 3. 4.

El Comando General de las Fuerzas Militares El Ejrcito La Armada La Fuerza Area

El Comandante General de las Fuerzas Militares y los Comandantes del Ejrcito, la Armada, y la Fuerza Area determinarn, dentro de las dotaciones fijadas por la Ley y por

medio de Tablas de Organizacin y Equipo, aprobadas por el Comando General de las Fuerzas Militares y por el Ministerio de Defensa Nacional, la composicin y organizacin de los elementos integrantes del Comando General de las Fuerzas Militares y de cada una de las Fuerzas.

La planta de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, ser fijada por el Gobierno Nacional, con base en las necesidades de las mismas, la jerarqua y equivalencia de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares para efectos de mando, rgimen interno, rgimen disciplinario y Justicia Penal Militar, comprende los siguientes grados en escala descendente:

a)

Planta de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares segn grados en escala

descendente a.1) Oficiales

a.1.1) Ejrcito

a) Oficiales Generales 1) General 2) Mayor General 3) Brigadier General

b) Oficiales Superiores 1) Coronel 2) Teniente Coronel 3) Mayor

c) Oficiales Subalternos 1) Capitn 2) Teniente 3) Subteniente

a.1.2) Armada

a) Oficiales de Insignia 1) Almirante 2) Vicealmirante 3) Contralmirante

b) Oficiales Superiores 1) Capitn de Navo 2) Capitn de Fragata 3) Capitn de Corbeta

c) Oficiales Subalternos 1) Teniente de Navo 2) Teniente de Fragata 3) Teniente de Corbeta

a.1.3) Fuerza Area

a) Oficiales Generales 1) General 2) Mayor General 3) Brigadier General

b) Oficiales Superiores 1) Coronel 2) Teniente Coronel 3) Mayor

c) Oficiales Subalternos 1) Capitn

2) Teniente 3) Subteniente

a.2)

Suboficiales

a.2.1) Ejrcito

a) Sargento Mayor b) Sargento Primero c) Sargento Viceprimero d) Sargento Segundo e) Cabo Primero f) Cabo Segundo g) Cabo Tercero

a.2.2) Armada

a) Suboficial Jefe Tcnico b) Suboficial Jefe c) Suboficial Primero d) Suboficial Segundo e) Suboficial Tercero f) Marinero Primero g) Marinero Segundo

a.2.3) Fuerza Area

a) Tcnico Jefe b) Tcnico Subjefe c) Tcnico Primero d) Tcnico Segundo e) Tcnico Tercero

f) Tcnico Cuarto g) Aerotcnico

As mismo, segn la legislacin colombiana los grados que el Gobierno Nacional otorgue a los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, se considerarn ttulos profesionales, tecnlogos o tcnicos profesionales, segn el caso, y por tanto, habilitarn a quienes los posean para el desempeo de funciones pblicas en cargos que de acuerdo con las correspondientes disposiciones orgnicas o estatutarias, exijan acreditar el ttulo.

b)

Planta de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares segn funciones en

escala descendente b.1) Oficiales

b.1.1) Ejrcito

a) Oficiales de las Armas: todos aquellos formados, entrenados y capacitados con la finalidad principal de ejercer el mando y la conduccin de los elementos de combate y apoyo de combate del Ejrcito en todos los escalones de la jerarqua militar. Los elementos de combate y de apoyo de combate en el Ejrcito, son aquellos que operan dentro de las modalidades y caractersticas de la Infantera, la Caballera, la Artillera, los Ingenieros, la Aviacin, la Inteligencia Militar y las Comunicaciones. b) Oficiales del Cuerpo Logstico c) Oficiales del Cuerpo Administrativo d) Oficiales del Cuerpo de Justicia Penal Militar

b.1.2) Armada

a) Oficiales del Cuerpo Ejecutivo: aquellos formados, entrenados y capacitados con la finalidad principal de ejercer el mando y la conduccin de las operaciones navales. Son especialidades del Cuerpo Ejecutivo: superficie, submarinos, ingeniera naval, aviacin naval e infantera de marina. b) Oficiales del Cuerpo Logstico

c) Oficiales del Cuerpo Administrativo d) Oficiales del Cuerpo de Justicia Penal Militar

b.1.3) Fuerza Area

a) Oficiales del Cuerpo de Vuelo: los pilotos, formados, entrenados y capacitados con la finalidad de ejercer el mando y la conduccin de las unidades areas, y los especialistas de vuelo, formados, entrenados y capacitados para cumplir funciones complementarias de vuelo y accesorias en el mando y conduccin de las unidades areas. b) Oficiales del Cuerpo de Seguridad y Defensa de Bases Areas: aquellos formados, entrenados y capacitados para ejercer el mando y la conduccin de unidades terrestres y antiareas de seguridad, apoyo para el combate y dems relacionadas para brindar seguridad a la operacin de unidades areas de combate, defensa de las bases areas y la infraestructura aeronutica de las mismas. c) Oficiales del Cuerpo Logstico Aeronutico d) Oficiales del Cuerpo Administrativo e) Oficiales del Cuerpo de Justicia Penal Militar

Son todos los oficiales del Cuerpo Logstico, tanto del ejrcito, como de la armada, y la fuerza area: aquellos egresados de cursos regulares de las escuelas de formacin entrenados y capacitados para desempear funciones tcnicas, ejercer el mando y la conduccin de los elementos de apoyo de servicios para el combate. Se consideran elementos de apoyo de servicios para el combate de las Fuerzas Militares, los que operan dentro de las modalidades y caractersticas adecuadas para satisfacer las necesidades logsticas de las mismas.

Son todos los oficiales del Cuerpo Administrativo de las Fuerzas Militares, tanto del ejrcito, como de la armada, y la fuerza area: los profesionales con ttulo de formacin universitaria conforme a las normas de educacin superior vigentes en todo tiempo, escalafonados en el Ejrcito, la Armada y la Fuerza Area con el propsito de ejercer su

profesin en las Fuerzas Militares, o los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares que habiendo obtenido el referido ttulo, soliciten servir en el Cuerpo Administrativo.

b.2)

Suboficiales

b.2.1) Ejrcito

a) Suboficiales de las Armas: aquellos formados, entrenados y capacitados con la

finalidad principal de actuar con los oficiales en el mando y la conduccin de los elementos de combate y de apoyo de combate del Ejrcito.
b) Suboficiales del Cuerpo Logstico c) Suboficiales del Cuerpo Administrativo

b.2.2) Armada

a) Suboficiales del Cuerpo de Mar: aquellos formados, capacitados y entrenados con la finalidad principal de actuar con los oficiales en el ejercicio del mando, operacin y mantenimiento de las Unidades a flote e instalaciones de la Fuerza. b) Suboficiales de Infantera de Marina: aquellos formados, entrenados y capacitados con la finalidad principal de actuar con los oficiales en el mando y la conduccin de los elementos de combate y de apoyo de combate de la Infantera de Marina en operaciones propias de dicha especialidad. c) Suboficiales del Cuerpo Logstico d) Suboficiales del Cuerpo Administrativo

b.2.3) Fuerza Area

a) Suboficiales del Cuerpo Tcnico Aeronutico: aquellos formados, entrenados y capacitados con la finalidad principal de actuar con los oficiales tripulantes en la ejecucin de las operaciones areas y cumplir funciones complementarias o de mantenimiento, tanto en tierra como a bordo de las aeronaves militares.

b) Suboficiales del Cuerpo Tcnico de Seguridad y Defensa de Bases Areas: aquellos formados, entrenados y capacitados para actuar con los oficiales en el mando y conduccin de operaciones con unidades de seguridad y defensa de bases areas e inteligencia, para brindar seguridad a las unidades areas de combate e infraestructura aeronutica de las bases areas. c) Suboficiales del Cuerpo Logstico Aeronutica d) Suboficiales del Cuerpo Administrativo

Son todos los suboficiales del Cuerpo Logstico de las Fuerzas Militares, tanto del ejrcito, como de la armada, y la fuerza area: aquellos egresados de las Escuelas de formacin de suboficiales, o de cursos regulares que desarrollen las fuerzas, entrenados y capacitados para actuar con los oficiales en el mando y la conduccin de los elementos logsticos y de apoyo de servicios para el combate.

Son todos los suboficiales del Cuerpo Administrativo de las Fuerzas Militares, tanto del ejrcito, como de la armada, y la fuerza area: los tecnlogos o tcnicos profesionales, escalafonados en el Ejrcito, la Armada Nacional y la Fuerza Area, con el propsito de desempearse en el campo de su disciplina tecnolgica, o los suboficiales de las Fuerzas Militares, que habiendo obtenido los referidos ttulos, soliciten servir en el cuerpo administrativo conforme a las necesidades de las fuerzas.

Para ejercer cualquier cargo de Comando de unidad en los diferentes niveles hasta unidad operativa, es requisito indispensable haber ocupado un cargo de mando inmediatamente inferior por un tiempo mnimo de un (1) ao.

As mismo para el ascenso de oficiales del Ejrcito hasta el grado de Capitn, es requisito acreditar en cada grado los siguientes tiempos mnimos de Comando de tropas o desempeo de cargos:

a. Oficiales de las Armas

1. Subteniente: Dos (2) aos como Comandante de pelotn, seccin o unidad tcnica o especial equivalente. 2. Teniente: Dos (2) aos como Comandante de pelotn, seccin o unidad tcnica o especial equivalente, o como ejecutivo de unidad fundamental. 3. Capitn: Dos (2) aos como comandante de unidad fundamental o de unidad especial o como segundo comandante de unidad tcnica o especial.

b. Oficiales del Cuerpo Logstico

1. Subteniente y Teniente: Dos (2) aos como comandante de pelotn o seccin en unidades de apoyo de servicios para el combate o en unidades tcticas e institutos de formacin o capacitacin militar o en el desempeo de cargos de su respectiva especialidad. 2. Capitn: Dos (2) aos como comandante de unidad fundamental de apoyo de servicios para el combate; o de instituto de formacin o capacitacin militar; o como segundo comandante de unidad tcnica o especial; o como jefe de seccin de unidad administrativa o logstica del Cuartel General del Ejrcito; o en el desempeo de cargos de su respectiva especialidad; o un (1) ao en la Gestin General del Ministerio de Defensa; o como jefe de seccin en el Comando General de las Fuerzas Militares.

La calidad de profesor militar se le otorgar a los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares en servicio activo y en retiro, que sin perder su clasificacin profesional militar, demuestren especial vocacin e idoneidad para las labores docentes y se dediquen a ellas dentro de la Institucin Militar. El Gobierno determinar las categoras de profesorado militar y los requisitos que deben llenar las personas para ingresar a ellas, as como las remuneraciones e incentivos a que en cada caso tengan derecho.

Polica Nacional

La Polica Nacional es un cuerpo armado, permanente, de naturaleza civil. Su misin es contribuir a las necesidades de seguridad y tranquilidad pblicas, mediante un efectivo servicio, fundamentado en la prevencin, investigacin y control de los delitos y

contravenciones, la Direccin y mando de la Polica Nacional est a cargo del Presidente de la Repblica, quien la ejerce directamente o por conducto del Ministro de Defensa Nacional, quien a su vez la ejerce por intermedio del Director General, especialmente las funciones de direccin, organizacin, administracin, inspeccin y vigilancia de la Polica Nacional. As pues, le corresponde al Director General participar en la formulacin de la poltica en materia de seguridad pblica, as como en el diseo del desarrollo de las estrategias en el mbito de su gestin.

La Ley ha determinado el cumplimiento de funciones de Polica Judicial, por la asignacin a la Direccin Central de Polica Judicial, de proponer a la Direccin General de la Polica Nacional, la poltica criminal y procedimientos en los campos de Polica Judicial, criminalstica y criminologa, as como la coordinacin con las entidades del Estado que desarrollen funciones de Polica Judicial, debe as mismo, desarrollar, en coordinacin con la Rama Jurisdiccional, las labores investigativas y tcnicas, con sujecin a las facultades que le otorguen las leyes y los reglamentos.

Igualmente se han asignado funciones de Inteligencia, para lo cual se crea la Direccin Central de Inteligencia tendr las siguientes funciones, quien segn la ley dirige y coordina a nivel nacional la ejecucin del proceso lgico-racional a que debe ser sometida la informacin para convertirla en un instrumento til en la toma de decisiones del Mando Institucional y del Gobierno Nacional. Debe dirigir la planeacin, recoleccin, evaluacin y difusin de la informacin de orden pblico, as como, dirigir a nivel nacional las actividades de contrainteligencia que permitan garantizar la seguridad del personal, las instalaciones, los documentos y las comunicaciones de la Polica Nacional.

Dado el contexto de lucha contra las drogas y el narcotrfico, es necesaria la existencia de la Direccin Antinarcticos quien es la encargada de cumplir con la poltica nacional en materia de lucha contra las drogas, as como con lo acordado por el Gobierno Nacional en convenios de cooperacin nacional e internacional en materia de lucha contra el trfico de drogas. Es importante tener en cuenta que este rgano es el encargado de garantizar la

efectiva operacin de la aviacin policial en el territorio nacional en la lucha contra las drogas en las reas de: a) Fumigacin area y tcnica de cultivos ilcitos de coca, amapola y marihuana, de conformidad con las disposiciones legales vigentes; b) Operaciones de interdiccin a nivel nacional tendientes a la localizacin y destruccin de laboratorios de procesamiento de drogas, el control al ingreso y desvo de sustancias qumicas, el control al trfico y distribucin de drogas y el desmantelamiento de las redes del narcotrfico.

Existe por otra parte los Servicios Especializados en materia de proteccin a dignatarios, el menor, el medio ambiente y la ecologa, el turismo, la seguridad a la infraestructura econmica, el servicio de guas caninos, que satisfagan los requerimientos de la comunidad, generando una cultura de seguridad. Esto debe ser coordinado con los comandantes de departamentos de polica y metropolitanas, el cumplimiento de las polticas y directrices diseadas y ordenadas por el Director General de Polica Nacional, y del desarrollo de convenios, acuerdos, alianzas interinstitucionales y programas de referenciacin y capacitacin, relacionados con seguridad y proteccin de personas, residencias e instalaciones, prevencin, proteccin y vigilancia de los sectores turstico, menores, seguridad a la infraestructura econmica, servicio de guas caninos, del medio ambiente y ecologa, para contribuir al cumplimiento de las polticas del Estado en estos sectores.

Dados los problemas de orden pblico existentes en el pas se creo en el marco del Decreto 1512 de 2000 la Direccin Antisecuestro y Extorsin a cargo de la Polica Nacional, la cual desarrolla y ejecuta las polticas del Gobierno Nacional, definidas a travs del Ministro de Defensa Nacional y el Consejo Nacional de lucha contra el Secuestro y dems atentados contra la Libertad Personal "Conase". Tiene a su cargo la realizacin de estudios e investigaciones, para elaborar diagnsticos que permitan sugerir al Ministro de Defensa Nacional a travs de la Direccin General de la Polica Nacional, una poltica criminal contra los delitos de extorsin y secuestro. Es la encargada as mismo de coordinar con la Direccin Operativa, la Direccin de Recursos Humanos, los Comandos de Departamento y Policas Metropolitanas, la seleccin, el entrenamiento, control y empleo del personal

policial requerido para las diferentes unidades integrantes de los "Gaula54" a nivel regional. Debe trabajar en coordinacin con la Direccin de Inteligencia de la Polica Nacional, para proceder a la recepcin, registro, anlisis, sistematizacin y distribucin, relacionada con los delitos de secuestro y extorsin, tendientes a su prevencin.

La Polica Nacional cuenta con la Escuela Nacional de Polica "General Santander" que es la encargada de direccionar el Sistema Educativo Policial, a travs de la formulacin y ejecucin de la poltica educativa y la gerencia de los procesos que aseguren la formacin profesional policial y capacitacin del recurso humano institucional, as como de ofrecer una educacin policial de calidad, que contribuya al cumplimiento de la misin institucional, fundamentada en la investigacin y permanente innovacin del servicio de polica.

El Director General de la Polica Nacional determinar los departamentos de polica, policas metropolitanas y distritos que se requieran, para efectos del servicio policial, en los departamentos, reas metropolitanas y distritos en que polticamente se divida el territorio nacional; as mismo los Comandantes de Departamento y de Policas Metropolitanas representan al Director General de la Polica Nacional en la jurisdiccin a que pertenecen y dependen orgnicamente del Director Operativo.

Con el fin de atender las necesidades del servicio y cumplir con eficacia y eficiencia los objetivos, polticas y programas de la Polica Nacional, el Director General podr crear y organizar, con carcter permanente o transitorio, reas funcionales y grupos de trabajo. En el acto de creacin de estas reas y grupos, el Director General determinar sus tareas y responsabilidades y las dems disposiciones necesarias para su funcionamiento.

Juntas asesoras

Las Juntas Asesoras son dependencias creadas en al Ministerio con el fin de asesorar al Ministro de Defensa Nacional en todos los asuntos relativos a la organizacin y preparacin
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Grupos de Accin Unificada por la Libertad Personal

de las Fuerzas Militares y de la Polica Nacional para la defensa de la soberana nacional, el mantenimiento del orden interno y la seguridad nacional. As como en la preparacin de los planes referentes a la administracin de los bienes destinados a la defensa nacional y en la aplicacin de los fondos que se incluyan anualmente en el presupuesto nacional para el sostenimiento y dotacin de las Fuerzas Militares y de la Polica Nacional y en los dems asuntos que el Ministro someta a su consideracin. Adems tienen como funcin aprobar o modificar las clasificaciones de los Oficiales y recomendar al Gobierno, por intermedio del Ministro de Defensa Nacional los ascensos, llamamientos al servicio y retiros de los Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Polica Nacional, as como recomendar los nombres de los Oficiales Superiores que deban asistir a los cursos reglamentarios, de acuerdo con las normas legales sobre la materia. Estas Juntas Asesoras sern precedidas por el Ministro de Defensa, y las conclusiones de las Juntas se consignarn en forma de recomendaciones, que no podrn ser modificadas sino por el Ministro de Defensa Nacional. En los dems casos, las modificaciones debern ser autorizadas por la respectiva Junta Asesora. Existen dos tipos de Juntas Asesoras, la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para las Fuerzas Militares que est integrada por:

1. El Ministro de Defensa Nacional 2. El Comandante General de las Fuerzas Militares 2. Los Comandantes del Ejrcito, la Armada y la Fuerza Area 3. Los Oficiales Generales y de Insignia en servicio activo, que se encuentren en la guarnicin de Bogot.

Y la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Polica Nacional que est integrada por:

1. El Ministro de Defensa Nacional 2. El Director General de la Polica Nacional 3. El Subdirector de la Polica Nacional

4. Los Oficiales Generales de la Polica Nacional en servicio activo, que se encuentren en la guarnicin de Bogot.

Existe tambin el Consejo Asesor de la Justicia Penal Militar que est integrado por:

1. El Ministro de Defensa Nacional, quien lo presidir 2. El Comandante General de las Fuerza Militares 3. Los Comandantes del Ejrcito Nacional, la Armada Nacional y la Fuerza Area 4. El Director de la Polica Nacional 5. El Vicepresidente del Tribunal Superior Militar y 6. El Director Ejecutivo de la Justicia Penal Militar, quien actuar como Secretario del Consejo, con voz, pero sin voto.

El Consejo Asesor de la Justicia Penal Militar tiene las funciones de asesorar al Ministro de Defensa Nacional en todo lo relativo a la administracin de la Justicia Penal Militar, recomendar las polticas, directrices, planes y programas en materia de administracin de la Justicia Penal Militar que conduzcan a racionalizar los costos del servicio y a incrementar su calidad, eficiencia y eficacia.

Se creo igualmente, el Consejo Nacional de Lucha contra el Secuestro y dems Atentados contra la Libertad Personal -Conase-, creado por la Ley 282 de 1996, funcionar como rgano asesor del Ministerio de Defensa Nacional, consultivo y de coordinacin en la lucha de los delitos contra la libertad personal, en especial el secuestro y la extorsin. El Conase estar integrado por:

1. El Ministro de Defensa Nacional, quien lo presidir 2. El Comandante General de las Fuerzas Militares 3. Los Comandantes de las fuerzas que tengan organizados Gaulas 4. El Director de la Polica Nacional 5. El Director del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS 6. El Fiscal General de la Nacin

Sus funciones son: asistir al Presidente de la Repblica y al Gobierno Nacional, en la formulacin de la poltica integral tendiente a combatir los delitos atentatorios contra la libertad personal, en especial el secuestro y la extorsin; hacer el seguimiento y la evaluacin de las medidas que se adopten con el fin de combatir las conductas que atentan contra la libertad personal en el pas; coordinar las actividades de las agencias o entidades del Estado que desarrollan funciones relacionadas con la lucha por la erradicacin de las conductas que atentan contra la libertad personal, en especial las relativas al secuestro y la extorsin; definir criterios con base en los cuales los organismos de seguridad lleven a cabo la recopilacin y almacenamiento de los registros y datos estadsticos relacionados con las conductas delictivas que atentan contra la libertad personal, en especial el secuestro y la extorsin y con su contexto socioeconmico; trazar polticas que sirvan de gua para la realizacin de las acciones conducentes al pronto rescate de las vctimas y a la captura de los responsables de los atentados contra la libertad personal, en especial el secuestro y la extorsin; impartir pautas de organizacin, administracin, financiacin y operacin con el fin de que se cumplan de manera eficaz las actividades tendientes al buen desarrollo de las labores de inteligencia y operaciones que realicen los Grupos de Accin Unificada Gaulas y de las Unidades que los conforman; velar por el adecuado respeto al Derecho Internacional Humanitario.

A MANERA DE CONCLUSIN

La Constitucin de 1991 sin duda marc un punto importante para la consolidacin de la democracia de nuestro pas, aspirando a consolidar un Estado Social de Derecho con participacin y derechos para la ciudadana, y en cuanto a la seguridad y defensa gener un importante nmero de normas que regulan este tema como poltica pblica. Sin embargo, el conflicto armado interno y la falta de regulacin y manejo efectivo del presupuesto que se dedica en nuestro pas al tema de seguridad no garantizan el pleno aprovechamiento de las libertades y derechos que tienen los ciudadanos.

Adems, a pesar de que Colombia no pas por la experiencia de regmenes militares de lnea dura como si ocurri en otros pases de Amrica Latina, el Frente Nacional restringi la democracia al impedir el surgimiento y consolidacin de nuevos movimientos polticos que al ver cerrados los espacios de participacin tuvieron que recurrir a otros mecanismos para reivindicar sus ideales, como lo fue la lucha armada que recrudeci el conflicto en el que hoy se encuentra el pas y al que tiene que dar respuesta las Fuerzas Armadas, el gobierno nacional y la consolidacin de una poltica pblica en Seguridad y Defensa.

La Constitucin representa en Colombia uno de los cambios ms importantes en cuanto los lineamientos que en materia constitucional se deben seguir en seguridad y defensa. Teniendo en comparacin con constituciones anteriores como principales avances: la prohibicin del juzgamiento de civiles por parte de autoridades militares, y la restriccin de otorgarle funciones de polica judicial a las fuerzas militares.

A pesar de la cantidad de normatividad encontrada en esta primera parte de la investigacin es claro que la gran ausencia en el sistema jurdico colombiano es que no existe una Ley de Seguridad y Defensa definida, las leyes y normas correspondientes a este tema estn regadas en diferentes normas entre sentencias, leyes, la Constitucin, tratados internacionales, etc., pero sin una Ley general que permita el conocimiento claro y el manejo acorde de una poltica pblica en Seguridad y Defensa.

En cuanto el presupuesto destinado a Seguridad y Defensa, se puede afirmar que en comparacin a otros pases de Amrica Latina, el gasto destinado a fuerza pblica ha sido oscilante pero con tendencia ascendente, pero con un factor que nos diferencia y es el conflicto armado. La inversin en materia de seguridad es importante, sin embargo en un contexto como el colombiano la administracin de estos presupuestos no confirman la efectividad de su manejo pues los resultados en materia de orden pblico no se han visto considerablemente.

Como se ha podido observar, las Fuerzas Armadas se han fortalecido paulatinamente en los ltimos aos, esto debido principalmente a que dentro del gobierno se ha presentado una mejor definicin de la Poltica de Seguridad y Defensa. Hecho este que se ve evidenciado en una mayor destinacin de recursos econmicos para el rea de Seguridad y Defensa y un aumento notable en las plantillas de efectivos de las Fuerzas Armadas; fenmeno este que se puede explicar por la importancia que la Seguridad y Defensa ha adquirido en los asuntos nacionales ocasionado por el recrudecimiento del conflicto armado de nuestro pas y por las tendencias mundiales.

Las fallidas negociaciones de paz con la guerrilla han creado un ambiente de fortalecimiento de las polticas de seguridad y defensa como mecanismo de salida al conflicto, ocasionando este mismo una reconfiguracin de las principales prioridades del Estado. Esto aunado con la creciente ayuda tanto militar como econmica (destinada esta ltima para el fortalecimiento militar) han contribuido a fortalecer notablemente las Fuerzas Armadas Colombianas.

La investigacin seguir su proceso a partir del estudio y anlisis del modelo de integracin del ejrcito en el entramado institucional del Estado, la configuracin del Ministerio de Defensa, y las relaciones entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial en el diseo, la ejecucin y el control de las polticas de defensa.

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