245 A POLTICA PBLICA DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA NO BRASIL: estrutura e questes

Rose Serra Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ)

A POLTICA PBLICA DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA NO BRASIL: estrutura e questes Resumo: Este artigo trata da Poltica Pblica de Emprego, Trabalho e Renda, analisando as suas determinaes econmicas, referenciadas pelas ltimas crises capitalistas, alm de apontar as implicaes de seu papel estratgico no enfrentamento dos efeitos sociais dessas crises. Apresenta o arcabouo dessa Poltica no Brasil, no nvel federal, apontando, ainda, alguns limites e questes na constituio e desenvolvimento dos seus programas atuais. Finalmente, apresenta resultados de uma pesquisa emprica, no mbito do Governo do Rio de Janeiro, sobre os impactos de um projeto de qualificao profissional nas condies de trabalho e de vida de seus beneficirios. Palavras-chave: Poltica pblica, emprego, trabalho e renda, qualificao profissional. THE PUBLIC POLICIES OF JOBS, WORK AND INCOME: its structure and issues Abstract: This article deals with jobs, work and income Public Policies. It analyzes their economical determinations, referenced by the last capitalist crisis, besides pointing out the implications of their strategical role in the confrontation of the social effects of these crisis. It presents the framework of these Policies in Brazil, at the federal level, even pointing out some limits and issues in the constitution and development of the current programs. Finally, it presents the results of an empirical research, in the scope of the Government of Rio de Janeiro, about the impacts of a professional qualification project in the working and living conditions of its participants. Key words: Public policies, job, work and income, professional qualification.

Recebido em: 29.09.2009. Aprovado em: 29.10.2009 Rev. Pol. Pbl. So Luis, v. 13, n. 2, p. 245-254 jul./dez. 2009

246

Rose Serra

1 INTRODUO Neste artigo, abordarei a Poltica Pblica de Emprego, Trabalho e Renda, tendo em vista discutir a sua estrutura em nvel federal, apresentando algumas anlises sobre seus limites e possibilidades no estgio atual de seu desenvolvimento, com a compreenso de sua importncia como estratgia governamental para o enfrentamento do grande problema da atualidade, o desemprego (e as diversas formas de subemprego), que teve incio no final da dcada do sculo passado at o presente, a partir da crise capitalista dos anos 1970 e, tambm, com essa nova crise de 2008. Na primeira crise, o desemprego (e suas derivaes) fez-se presente como um problema central e de imensa envergadura, do ponto de vista econmico e social. Nessa crise atual, que apenas comeou, novamente o desemprego j apresenta nveis preocupantes nos pases centrais e na periferia do mundo, com uma velocidade nunca ocorrida antes. Apresentarei, em linhas gerais, como base anterior da anlise dessa Poltica, alguns traos dessas crises capitalistas, grande parte delas vigente at hoje. Finalmente, indicarei alguns resultados de uma pesquisa emprica sobre os impactos de cursos de qualificao no trabalho e na vida de seus beneficirios, de um Projeto de Trabalho e Renda de uma Secretaria do Governo do Estado do Rio de Janeiro. Essas reflexes, neste artigo, esto amparadas no desenvolvimento do meu Projeto de Pesquisa no Programa de Dedicao Exclusiva da UERJ: Programa de Incentivo Produo Tcnica, Cientfica e Artstica (PROCINCIA), no perodo de agosto de 2005 a julho de 2008, centrado nos programas dessa poltica em nvel estadual, j submetido, portanto, ao crivo de avaliaes dos rgos de fomento CNPq e FAPERJ e dos canais especficos do PROCINCIA. Neste Projeto, aprovado para o perodo de 2008 a 2011, tambm continuo estudando tal Poltica; desta vez, enfocando a questo do financiamento das mesmas em nvel internacional e o pensamento dos seus gestores e beneficirios. Em acordo com importantes analistas e estudiosos da temtica trabalho, em nvel internacional e em nosso pas, considero que o desemprego o principal determinante das graves expresses da questo social no contexto econmico e sociopoltico, em vrias regies do mundo, a partir da dcada de 1970, quando as economias centrais comearam a apresentar sinais de esgotamento do padro de produo vigente, at ento. Segundo anlises de Serra (2000), o reordenamento do capital na rea da produo e no mbito da circulao, tendo em vista a busca de maiores taxas de lucro e, objetivando o enfrentamento dessa crise, resultou em novo modelo de produo, a chamada reestruturao produtiva, que modificou os processos de produo e o trabalho, alterando suas formas, condies e relaes de

produo. No mbito da insero no mercado de trabalho, alteraram-se os regimes e contratos de trabalho, com a substituio, em grande monta, do emprego formal pelo emprego em tempo parcial, temporrio, subcontratado e terceirizado, aplicado em dimenso mundial, processo de substituio do tipo de emprego formal, vigente, at ento, em larga escala. Instala-se, portanto, o trabalho precarizado como opo majoritria do capital. Ao lado dessas ocorrncias, tambm houve o aumento do contingente do exrcito industrial de reserva, a excluso precoce de trabalhadores do mercado de trabalho, considerados velhos pelo capital, a baixa absoro de jovens e a insero cada vez mais cedo de crianas no mercado de trabalho. Por outro lado, a forte incorporao da mulher, nesse mercado, tem provocado o crescimento da populao economicamente ativa (PEA), pressionando as taxas de desemprego. Assim, resultante desse novo padro produtivo, mltiplas alteraes no mundo do trabalho ocorreram e, desde a dcada de 1980, em escala mundial, vem acontecendo um processo de substituio dos empregos formais por novas modalidades de insero no mercado de trabalho, guardando, tal processo, diferenas e peculiaridades entre os pases centrais e o resto do mundo, os chamados pases perifricos, como o Brasil. Pela impossibilidade de uma anlise mais apurada, em razo do ocorrido no segundo semestre de 2008, no me deterei na nova crise capitalista, em escala internacional, desencadeada nos Estados Unidos e que se espalhou pelos pases centrais e j chegou aos pases perifricos, como o caso do Brasil. Suas consequncias j se fazem sentir no mundo todo, de maneira avassaladora, em termos de reduo de postos de trabalho, o que trar uma situao muito sombria para a realidade mundial, tornando essa temtica uma necessidade premente de objeto de estudos e investigaes empricas, alm de intervenes urgentes dos governos e demais segmentos da sociedade civil, principalmente o setor empresarial. De todo modo, penso que essa crise, que ora vivenciamos, pode ser entendida como resultante imediata da insolvncia do sistema de hipotecas imobilirias nos Estados Unidos da Amrica, provocada pela expanso generalizada do crdito, o que levou a um grande crescimento da demanda em vrios setores e, em grande monta, no setor imobilirio, seja no financiamento habitacional, seja no investimento para ganhos, face, principalmente, baixa de juros, situao que provocou altos nveis de descontrole e enorme rentabilidade dos agentes financeiros, sobretudo, aos bancos de investimento. Quando o descontrole suplantou a rentabilidade, o quadro se inverteu, resultando na inadimplncia generalizada dos compradores de imveis e, consequentemente, dos bancos de investimento. Frente a esse quadro, h muitas implicaes que afetam o sistema capitalista, sendo a mais

Rev. Pol. Pbl. So Luis, v. 13, n. 2, p. 245-254 jul./dez. 2009

A POLTICA PBLICA DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA NO BRASIL: estrutura e questes

247

importante, a que atingiu duramente o seu ncleo bsico- o sistema produtivo-, o que implicou, quase que de pronto, na desacelerao do desenvolvimento econmico, nos pases centrais e, tambm, em pases perifricos, com reduo da produo, implicando, como consequncia, em forte reduo da oferta e do corte de empregos, provocando a implantao da recesso econmica, fantasma temido pelos pases, em razo dos efeitos que provoca em termos econmicos e sociais. Ora, todos ns sabemos, por vivncias anteriores em vrios perodos histricos, que recesso significa falta e perda de emprego, aumento da informalidade e do subemprego, salrios baixos, entre outros. Em termos sociais, os efeitos so muito perversos, causando o caos social em determinadas situaes. como se estivssemos vivendo uma crise interminvel, desde os anos 1970, desta feita, sob novo formato, centrado no setor financeiro. Em tempos de globalizao, essas crises se apresentam com mltiplas faces, com uma extensibilidade muito grande e, tambm, com uma grande verticalidade nos estragos que provoca. Razo pela qual a ecloso dessa crise na Amrica do Norte atingiu velozmente outros pases do primeiro mundo e, em grande parte, pases perifricos, em particular na Amrica do Sul e adjacncias. De fato, percebe-se que h muitos pontos de interseo dessa atual crise com a anterior, principalmente em termos de suas determinaes, em especial, a falta de regulamentao do capital financeiro, que viaja pelo mundo, sem controle, na rota da especulao, sendo-lhe conferido o privilgio de protecionismo estatal, ao invs do controle pblico possvel, no interior do sistema capitalista. No por acaso, representantes do capital, em pronunciamentos recentes em vrios paises, no final de 2008 e incio de 2009, apontaram os efeitos dessa falta de regulamentao como um problema a ser enfrentado, com sugestes para que esse seja um dos pontos de mudana no enfrentamento dos efeitos que vivemos, com uma velocidade incrvel, a partir do desencadeamento dessa crise de 2008, com indicaes de longa durao, segundo anlises econmicas de respeitveis especialistas, inclusive dos Estados Unidos. Dados recentes do Relatrio Tendncias Mundiais de Emprego da OIT Organizao Internacional do Trabalho sobre as tendncias mundiais de emprego para 2009, afirma que, face crise econmica mundial, o desemprego no mundo poderia aumentar em 2009 em relao a 2007 entre 18 e 30 milhes de trabalhadores, e at alm de 50 milhes caso a situao continue se deteriorando. Sustenta que neste ltimo cenrio, cerca de 200 milhes de trabalhadores, em especial nas economias em desenvolvimento, poderiam passar a integrar as filas da pobreza extrema (Disponvel em <http:// www.oitbrasil.org.br/index.php>) Nesse contexto de crises, as Polticas de Emprego, Trabalho e Renda ganham cada vez mais

relevncia e vm sendo alvo, desde os anos 1990, de preocupao e objeto de aes de diferentes setores em diversos pases: governo, empresariado, organizaes de trabalhadores e movimentos sociais. Tais polticas precisam ser vistas, para efeito de estudos, investigaes e anlises, num contexto global. Um ponto de destaque que essas polticas interagem com vrios campos de gesto pblica, entre elas, as mais importantes: a poltica econmica, a poltica de assistncia tributria, a poltica de assistncia social, entre outras. Penso que o carro chefe da poltica pblica de desenvolvimento econmico nacional deveria incrementar a criao de empregos formais, onde a Poltica de Gerao de Trabalho e Renda seria uma estratgia, em termos de criao de emprego e de efetiva qualificao e colocao de trabalhadores no mercado formal. Na verdade, no o que se constata, pois os dados reais dos programas dessa poltica e seus resultados, computados em relatrios oficiais governamentais e pesquisas recentes de estudiosos do tema, enfocam o desemprego, e no o emprego, como apontaremos, mais adiante, neste texto. A seguir, apresento sucintamente o Sistema Nacional de Emprego, Trabalho e Renda no Brasil, que pode ser considerado uma referncia para outros pases, uma vez que a lgica dessa Poltica guarda caminho similar na sua constituio e no seu desenvolvimento. 2 ESTRUTURA DA POLTICA PBLICA DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA importante sinalizar que, a legislao pblica no Brasil, na rea do trabalho, teve alguns recortes histricos importantes: a criao do Ministrio do Trabalho em 1930; a Consolidao das Leis Trabalhistas em 1943; o Fundo de Garantia por Tempo de Servio em 1966; o Sistema Nacional de Emprego em 1976 e o Seguro Desemprego em 1986. No terreno especfico das refraes advindas dessa crise capitalista, em nvel macro societrio, em que o desemprego tornou-se a estrela principal, a interveno estatal, de um flego, deu-se na dcada de 1990, com a regulamentao do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Este um fundo especial, de natureza contbil-financeira, vinculado ao Ministrio do Trabalho e Emprego, destinado ao custeio do Programa do Seguro-Desemprego, ao Abono Salarial e ao financiamento de Programas de Desenvolvimento Econmico; estes ltimos, a cargo do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). gerido pelo Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador - CODEFAT, rgo colegiado, de carter tripartite e paritrio, composto por representantes dos trabalhadores, dos empregadores e do governo. A principal fonte de recursos do FAT composta pelas contribuies para o Programa de Integrao Social PIS e para o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico PASEP.

Rev. Pol. Pbl. So Luis, v. 13, n. 2, p. 245-254 jul./dez. 2009

248

Rose Serra

Com o FAT, pde ser viabilizado financeiramente o sisterma pblico de Emprego, composto de polticas de transferncia temporria de renda (Abono Salarial e Seguro-Desemprego), prestao de servios (Intermediao de mo de obra e Qualificao Profissional) e concesso de Crdito Produtivo. A estruturao dessa Poltica Pblica se d por meio de um Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda criado em 1995, distribudo em trs reas: 1) as polticas de carter compensatrio, de apoio ao desempregado, atravs do abono salarial e seguro- desemprego; 2) as polticas ativas: Qualificao Profissional e a Intermediao de mo de obra ou Colocao Profissional, que busca inserir no mercado os desempregados; 3) o conjunto de polticas de crdito dirigidas aos diversos setores produtivos capazes de gerar trabalho e renda. As principais aes de emprego, financiadas com recursos do FAT, esto estruturadas em torno de dois programas principais: o Programa do SeguroDesemprego (com as aes de pagamento do benefcio do seguro-desemprego, de qualificao e requalificao profissional e de orientao e intermediao de mo de obra) e os Programas de Gerao de Emprego e Renda (com a execuo de programas de estmulo gerao de empregos e fortalecimento de micro e pequenos empreendimentos. Os operadores do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda so diversos. O Seguro Desemprego operado pela Caixa Econmica Federal (CEF), pelos Postos de Delegacia Regional do Trabalho (DRTs) e Postos do Sistema Nacional de Emprego (SINE), que so a maior porta de entrada do Sistema. O Programa de Intermediao (Colocao) de mo de obra e o Programa do Primeiro Emprego so operados pelo SINE nos 26 Postos de Estados e Distrito Federal, por meio de Convnios com as Secretarias Estaduais do Trabalho que, por sua vez, conveniam com as Prefeituras Municipais (1097 postos) e Centrais Sindicais (21 Postos). Cabe um destaque para o SINE, pelo seu papel extensivo e sua cobertura nacional. Seu objetivo, segundo o MTE, fazer a intermediao da mo de obra no setor formal, prestando informao e orientao sobre a oferta e procura de emprego e subsidiar o sistema educacional e o de formao de mo de obra para elaborao de polticas. Seu funcionamento coordenado por esse Ministrio e operado por Estado e Municpios. Os Programas de Crdito do FAT so agenciados pelos Bancos Pblicos Oficiais: Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal, Banco do Nordeste e Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), por meio de sua rede de agncias bancrias. O Plano Nacional de Qualificao Profissional (PNQ) operado pelas Secretarias Estaduais de Trabalho, grandes Municpios e consrcios Intermunicipais (Planteqs) e por Entidades Nacionais (Proesqs).

O governo Lula, no Plano Plurianual (PPA) 20042007, situa, como centro do mesmo, a estratgia de desenvolvimento com incluso social e a desconcentrao de renda com crescimento do produto e do emprego. Entre seus objetivos, est o crescimento com gerao de trabalho, emprego e renda. No mbito do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), para enfrentar o desemprego, o referido plano pretende fortalecer o Sistema Pblico de Emprego, na tica do desenvolvimento sustentvel, com gerao de mais e melhores empregos, trabalho e renda, com o fortalecimento do trabalho estvel, polticas ativas de emprego e economia solidria e um sistema democrtico de relaes de trabalho. As Polticas de Qualificao Profissional no Brasil e, em mbito internacional, as Polticas de Educao Profissional, passaram a ser fundamentadas na noo de competncia, que articula habilidades bsicas, especficas e de gesto, deslocando-se da noo de qualificao tradicional que associa um saber, uma carreira e um salrio. Essas polticas ganharam materialidade no Plano Nacional de Formao do Trabalhador (PLANFOR), criado pelo governo Fernando Henrique e desenvolvido de 1996 a 2002; e, no Plano Nacional de Qualificao (PNQ), criado em 2003, no inicio do governo Lula. O conceito de competncia, subjacente nessa poltica, privilegia o trabalhador com aptido para elaborar conexes, criar e desenvolver conceitos e operar em grupo. Este deslocamento no campo do trabalho configura-se, consequentemente, em demanda para o campo educacional que passa a formar o trabalhador polivalente. Segundo Hirata (1994, p. 133), na noo de competncia est ausente a perspectiva da relao social, uma vez que o novo modelo de relaes profissionais se associa crise da noo dos postos de trabalho, visto que, quanto menos estveis so os empregos e mais caracterizados por objetivos gerais, mais as qualificaes so substitudas por saber ser. A competncia remete, ento, a um sujeito e a uma subjetividade, deslocando para o mbito do privado uma relao que no modelo anterior era social. Nesse contexto, tudo no campo profissional passa a ser de responsabilidade individual. E a configurao do mundo do trabalho, no pas, difere da idia de emprego de carreira estvel, ou seja, est articulada com as idias da empregabilidade, condicionando o trabalhador que deseja acessar os postos de trabalho existentes, competncia profissional, disposio para aprender e capacidade para empreender. Assim, o trabalhador convive hoje com a preocupao no s de acessar o emprego, mas de permanecer nele, mantendo-se competitivo em um mercado de trabalho em constante mutao. Devese preparar, ento, para vrias carreiras e diferentes trabalhos. Tais anlises vo ao encontro do pensamento de Sousa e Pereira (2006, p.73-89), ao analisarem as polticas de Educao Profissional, no Brasil, a partir dos anos 1990.

Rev. Pol. Pbl. So Luis, v. 13, n. 2, p. 245-254 jul./dez. 2009

A POLTICA PBLICA DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA NO BRASIL: estrutura e questes

249

Com o segundo mandato de Lula, conforme dados oficiais, teve incio uma alterao da situao de emprego, a partir da retomada de crescimento econmico. No entanto, embora se anuncie o aumento de postos de trabalho formais no setor produtivo, responsvel mais diretamente pela criao de novos empregos, ainda prematuro para chegarse a qualquer concluso mais sustentada dessa mudana, principalmente porque o aumento de postos de trabalho precisa estar acompanhado de crescimento da renda do trabalho em nveis contnuos, este, sim, um quadro muito difcil de reverso, porque implica em alterar os ndices alarmantes da desigualdade social brasileira, o que abarca muitos aspectos, no s econmicos, mas fatores de ordem poltica, cultural e institucional. Por outro lado, os novos empregos precisam ser, de fato, novos, e no como em muitos casos, a formalizao em carteira de trabalhadores em empregos j existentes, resultante da efetiva ao dos fiscais do trabalho do MTE, o que alteraria os ndices de oferta real de emprego. Relacionado a isso, um dado que no aparece nas estatsticas e anlises oficiais o aspecto da rotatividade no emprego, prpria da lgica atual econmica. Quer dizer, quando h criao de novos postos de emprego numa ponta, na outra, h demisses e/ou fechamento de postos de trabalho, portanto os dados reais de novos empregos ficam mascarados. Sem falar, tambm, na correlao dos ndices de novos empregos com aqueles do crescimento contnuo da populao economicamente ativa, quer dizer, a proporo de novos empregos precisa estar, necessariamente, respondendo proporo dos ndices de insero de novas demandas ao emprego, ou seja, dos novos contingentes de pessoas que chegam ao mercado, continuamente. Essas transformaes societrias, a partir de 1990, trazem tona a necessidade de adequar as Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e Renda, elaboradas e implementadas, desde ento, exigncia de incluso social, novo mote nos discursos do capital e dos governos, daqueles que ficaram excludos do acesso a condies dignas de sobrevivncia; isso, num contexto de desemprego e crescimento da atividade informal. Para tanto, a verdadeira incluso social no deve ser encarada como algo decorrente dessas aes, mas sim, como algo que ocorre quando os contingentes dos chamados excludos, atravs da participao em aes coletivas, recuperam sua dignidade e conseguem alm de emprego e renda,acesso moradia decente, a equipamentos e atividades culturais e servios pblicos, como educao, sade, habitao e transporte. Estas necessidades, no entanto, no so proporcionadas por polticas pblicas universais, mas vm, cada vez mais, adquirindo uma conotao assistencial focalizada, e no de direitos garantidos constitucionalmente.

Em consonncia com essa lgica, a concepo dessa poltica pblica, em vigor no Brasil, est atrelada estruturao da democracia social no mundo contemporneo, principalmente no que se refere s principais economias capitalistas ocidentais. Nessa perspectiva, pelo que se tem acesso e informaes a respeito, tais polticas no tm correspondido ao discurso oficial, uma vez que seus programas no contemplam a prerrogativa de busca de empregos formais, o chamado emprego decente, o que s poder ocorrer, medida em que houver, nos vrios pases, polticas econmicas governamentais que enfatizem o desenvolvimento humano. Portanto, polticas de emprego, trabalho e de renda que pretendam responder de maneira pontual situao de desemprego, sem uma articulao orgnica com polticas desenvolvimentistas, no podem alcanar os seus propsitos de proporcionar trabalho decente e, portanto, uma real e efetiva integrao social. Nessa perspectiva, as Polticas Pblicas de Emprego,Trabalho e Gerao de Renda, na atual conjuntura de crise econmica e de ndices restritos de emprego formal, emergem como soluo para atender populao carente dessa proteo social, uma vez que o contexto atual exige dos trabalhadores novas competncias, como a capacidade de interpretar instrues, de utilizar equipamentos mais sofisticados, de aes polivalentes, de capacidade de comunicao oral e escrita, de resoluo de problemas, criatividade, necessidades que vo muito alm de suas competncias ocupacionais. Assim, cria-se tambm, como pano de fundo, a iluso de que tais mecanismos podem atender s demandas de qualificao, que viabilizem a insero no mercado de trabalho formal. Por outro lado, o campo dessas polticas pblicas no pas segue a mesma lgica de outras polticas da rea de polticas sociais, apresentando, em geral, algumas caractersticas similares como: a descentralizao para os nveis locais; a participao de rgos da sociedade civil, principalmente nos programas de Qualificao e Intermediao; a focalizao sobre os segmentos da populao mais vulnervel: mulheres; trabalhadores mais velhos, acima de 40 anos; trabalhadores com baixa escolaridade, trabalhadores domsticos; os negros e os jovens. Ainda h outro elemento muito importante e mais estratgico, que a falta de uma efetiva integrao com as polticas de desenvolvimento econmico. Constata-se que os programas desse Sistema Pblico tornaram-se, em grande parte, compensatrios, atuando, sobretudo, sobre o lado da oferta do mercado de trabalho (intermediao e capacitao profissional), com aes de gerar novas vagas, mas centradas em dotar os trabalhadores de condies ou ferramentas na disputa de vagas no mercado. Da, presenciar-se que a atuao dessa Poltica Pblica est muito centrada no terreno da

Rev. Pol. Pbl. So Luis, v. 13, n. 2, p. 245-254 jul./dez. 2009

250

Rose Serra

assistncia, como estratgia da sobrevivncia da populao atingida por essa refrao social, tendo como referncia para tal posio, o fato de seu pblico-alvo, prioritrio, ser composto por segmentos da populao, desprotegidos socialmente ou em vias dessa condio. Tal similitude de pblico-alvo no implica em integrao entre essas polticas, nem mesmo a devida articulao. O que vem acontecendo, mesmo, um paralelismo em seus programas e aes governamentais. O Sistema de Poltica de Emprego, Trabalho e Renda, apesar dos seus limites e restritas possibilidades, representou um grande avano na estruturao de polticas pblicas destinadas ao mercado de trabalho, mas os seus resultados, em termos de insero efetiva das pessoas no mercado de trabalho ou na criao de empreendimentos, ainda so pouco significativos frente grande demanda. Alguns exemplos podem aqui ser apontados. O funcionamento do SINE no demonstra a devida integrao com outros programas, conforme apregoada na sua dinmica; pelo contrrio, apresenta descontinuidade e suas aes so muito heterogneas nos diferentes Estados brasileiros. O Programa de Crdito, por exemplo, ainda de pouco alcance, no sentido de beneficiar os mais pobres, em razo das exigncias para obteno do crdito, isto porque o crdito operado por instituies financeiras que priorizam as atividades e empreendimentos de menor risco e de maior lucratividade. O Primeiro Emprego outro exemplo que teve pouco alcance. Os seus objetivos atenderiam s necessidades desse segmento, mas a sua efetividade no atingiu a consecuo dos mesmos, acabando por extinguir-se. O Seguro Desemprego, apesar da sua ampla destinao, tem ainda um alcance limitado, uma vez que sua cobertura no atinge os trabalhadores sem carteira assinada e, ainda tem, como exigncia, determinado tempo de contribuio previdenciria, com prazo definido para a sua vigncia, alm de no cobrir os demais segmentos do mercado de trabalho. Em sntese, essas Polticas so ainda pouco eficazes para o enfrentamento da heterogeneidade e precariedade do mercado de trabalho no Brasil e, tambm, no esto centradas na efetiva busca de emprego, mas sim, no desemprego, o que faz toda diferena, acabando por focar-se em aes sobre os seus efeitos, o que configura uma relao direta com programas que visam, na prtica, enfrentar os efeitos do desemprego e no a alterao da situao de emprego das pessoas, implicando em aes focalizadas. E para arrematar tais limites, destaco que, em face dessas caractersticas, os determinantes de desemprego no esto sendo efetivamente contemplados pelas atuais polticas de emprego, trabalho e renda, ressaltando-se que o centro de suas aes a oferta via intermediao e qualificao, que, em grande medida, so incapazes de gerar

novas vagas, apesar da tentativa de dotar o trabalhador, com ferramentas, na disputa de novas vagas de emprego. No priorizam, portanto, o atendimento s demandas da mo de obra, aspecto que vai ao encontro da efetiva feio das polticas dessa natureza nas realidades dos pases perifricos, a partir da implantao das polticas neoliberais. Ainda que se afirme hoje que vivemos o ocaso de vigncia dessa doutrina, o que questionvel, no se pode esquecer que as mudanas provocadas por essa orientao alteraram de maneira profunda as estruturas do tecido social, seja pelo arcabouo institucional, seja pelas atuais condies de vida das populaes dos pases envolvidos, o que levar muitos anos para a reverso dos seus efeitos, ainda que possa haver a mudana de rumo e de orientao nas polticas governamentais, a partir de agora. Portanto, espera-se que haja uma integrao dos programas especficos dessa Poltica Pblica com a poltica macroeconmica, no sentido de direcionar o sistema de programas e recursos, para polticas voltadas dinamizao do mercado de trabalho, ou, ainda, ajustar seus programas, direcionando sua ao e seus recursos para o conjunto de trabalhadores, independentemente de seu grau de formao. 3 UMA PESQUISA DE AVALIAO DE IMPACTOS EM PROGRAMA DE QUALIFICAO PROFISSIONAL NO RIO DE JANEIRO Vivenciei uma experincia nos anos de 2004 a 2006, como Coordenadora da Parceria Acadmica da Faculdade de Servio Social da UERJ com a extinta Secretaria de Estado de Integrao Governamental do Rio de Janeiro (SEIG), na assessoria ao Projeto de Gerao de Trabalho e Renda (PGTR) daquela Secretaria, integrante do Programa Nova Baixada (PNB) do Governo do Estado. Ali, pudemos conferir a vultosa ajuda financeira de organismos internacionais do capital, no somente para esse Projeto, mas para tantos outros, de sade, infraestrutura, educao, meio ambiente e similares, que compunham, poca, esse grande Programa, com financiamento de 60% do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e 40% de recursos prprios (contrapartida local), na. regio metropolitana dos municpios de Belford Roxo, Duque de Caxias, So Joo de Meriti e Mesquita da Baixada Fluminense, na periferia do municpio do Rio de Janeiro, que teve vigncia por dez anos: de 1995 a 2005. Ressalto que esse Programa abrangeu vrios governos estaduais, e tambm outros organismos internacionais, como no caso do PGTR, que tambm teve recursos da UNESCO. Em resposta s demandas a essa Parceria, foram realizadas duas grandes Pesquisas: uma, para a definio do perfil socioeconmico do pblico-alvo de aes de Cooperativismo e de Qualificao Profissional; e, a outra, sobre os impactos desses cursos nas condies de vida, em especial de

Rev. Pol. Pbl. So Luis, v. 13, n. 2, p. 245-254 jul./dez. 2009

A POLTICA PBLICA DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA NO BRASIL: estrutura e questes

251

emprego e renda. Farei, aqui, uma demonstrao da efetivao desse Projeto de Gerao e Renda da SEIG e da sua relao com os resultados prticos apontados por participantes do referido projeto. O PGTR tinha como objetivo principal a incluso social atravs do trabalho. Para tal, desenvolvia oficinas e cursos de Qualificao Profissional e grupos de gerao de renda, embrio de um sistema de Cooperativismo, que pudessem gerar trabalho e renda de forma imediata para a populao desempregada, ou em condio de subemprego, com renda familiar de at trs salrios mnimos e com pouca escolaridade. Em termos de Qualificao Profissional, o levantamento de dados realizado demonstrou que, em 2003, foram ministrados 56 cursos de 7 especialidades diferentes, formando 1588 alunos. No ano de 2004 foram ministrados 31 cursos de 14 especialidades diferentes, formando 794 alunos. Portanto, o total de participantes nos dois anos foi de 2.382. No que diz respeito Avaliao dos Impactos dos Cursos, importa destacar, de incio, que essa solicitao da Superintendncia do PNB e da Equipe do PGTR insere-se em uma perspectiva inovadora no mbito de aes do Estado que, no Brasil, no tem uma cultura avaliativa de suas aes e gastos, em especial no que se refere s polticas e programas sociais. Isso se torna mais importante se considerarmos que, inclusive, h muitas resistncias institucionais para esse tipo de iniciativa, provocando lacunas de alto significado para a populao e para o errio pblico, no que diz respeito eficcia e efetividade das polticas pblicas. Silva e Silva (1997, p.75) aponta alguns mtodos existentes para avaliao de Polticas Pblicas. Alm disso, para a autora, no processo de avaliao para a escolha do mtodo, devemos considerar que as polticas pblicas podem gerar produtos fsicos e produzir impactos, como alterao de ndices, mudana de atitudes, comportamentos, opinies, alteraes nas condies de vida etc. Ao mesmo tempo, a avaliao de polticas relaciona-se com a obteno de informaes para monitoramento de sua execuo, buscando verificar se o produto desejado foi obtido, se os impactos esperados realmente se efetivaram. Evidentemente, a base para essa aferio so os princpios, as diretrizes e os objetivos postos pela poltica social, para aquele programa e/ou projeto. Dentre os diferentes tipos de avaliao, destaco os que nos apresenta Silva e Silva (1997, p.77), como bsicos: a avaliao de processos e a de impactos. A avaliao de processos visa aferir a eficcia, verificando se o programa est ou no se desenvolvendo conforme as diretrizes preestabelecidas, permitindo, portanto, desenvolver um controle antecipado do tamanho e da qualidade do efeito desejado. A avaliao de impactos mais ampla e mais complexa, por procurar captar os efeitos do programa sobre a populao-alvo, tendo

como inteno subjacente estabelecer relao de causalidade entre a poltica e as alteraes nas condies sociais. Analisando as Tabelas do Relatrio da Pesquisa de Impactos (SERRA et.al., 2006, p.16-17), que expressam o perfil dos alunos entrevistados, verificase que a amostra foi composta, em sua maioria, por alunos do gnero feminino (73,81%), com faixa etria de 20 a 30 anos, (24,60%), casado, (47,62%), e que expressaram ter a etnia parda (35,70%). Com isso, podemos observar que os cursos significam um meio de complemento da renda familiar, visto que a maioria de mulheres e casadas. Em relao escolaridade dos entrevistados, foram identificados os seguintes percentuais: Ensino Bsico (7,94%), Ensino Mdio (57,14%), Ensino Fundamental (32,45%) e Ensino Superior (2,38%). Dentre os que declaram ter o Ensino Mdio, 52,78% completaram o curso e 47,2% no chegaram at o final. J os que possuem o Ensino Fundamental, 43,90% completaram o curso e 56,10% no chegaram at o final. Somente trs entrevistados (2,38%) declararam ter ingressado no Ensino Superior em Instituio Privada, e destes, apenas um completou o curso. Apesar da maioria dos alunos terem chegado ao Ensino Mdio, grande a quantidade dos que tm baixa escolaridade, o que est diretamente relacionado com o fato de no conseguirem uma alocao no mercado de trabalho, visto que atualmente exigido cada vez mais qualificao dos trabalhadores. Ao serem perguntados se atualmente tinham algum emprego ou se desenvolviam alguma atividade geradora de renda, 30,16% responderam que desenvolvem alguma atividade em casa, seja o ato de tomar conta do prprio lar (donas de casas) ou alguma outra atividade que gere renda. Percebe-se tambm que, dentre os que declaram exercer alguma atividade, 19,05% trabalham sem vnculo empregatcio, ou seja, sem carteira assinada; 15,08% fazem bicos fora de casa e 13,49% esto desempregados h mais de seis meses. Dentre estes, apenas 4,76% trabalham com carteira assinada; com isso, percebemos que os cursos no foram suficientes para alocar os alunos formados no mercado formal, sendo muito mais efetivos no sentido de capacitar para as atividades autnomas. Ainda assim, segundo o Relatrio de Balano dessa Parceria Acadmica (SERRA et al., 2005, p.39), nessa Pesquisa de Impactos, a maioria dos entrevistados considerou que, apesar dos limites identificados, os cursos contriburam para melhorar sua situao de vida ou de sua famlia (47,62%) ou, pelo menos, em parte (13,49%), principalmente nos aspectos: profissional (55%), familiar (46,67%) e financeiro (43,33%). Quando especificaram o porqu da melhoria, a maioria dos entrevistados citou como motivos: porque adquiriu novos conhecimentos (46,67%); porque gerou e/ ou ampliou a renda (33,33%); porque houve uma integrao familiar;

Rev. Pol. Pbl. So Luis, v. 13, n. 2, p. 245-254 jul./dez. 2009

252

Rose Serra

porque a famlia aprendeu a economizar (30%) e porque fez economia (11,67%). Contudo, embora a maioria tenha declarado que melhorou sim, ou em parte, sua condio de vida, principalmente quanto aquisio e ampliao de conhecimento, o objetivo central do PGTR aparece em segundo plano, e pode ser constatado o seu impacto mnimo na renda e emprego dos alunos formados. Adquirir um conhecimento pode ser direcionado para diferentes finalidades, inclusive para promover renda autonomamente, quando a populao possui recursos prprios para trabalhar, mas no possui a capacidade, por si s, de incluir a populao no mercado de trabalho, diante da escassez de empregos formais, da baixa escolaridade e a incompatibilidade da qualificao, oferecidas pelos cursos, com as reais possibilidades de trabalho. necessrio ampliar a atuao de Projetos como esse, at mesmo numa parceria com as outras Polticas Pblicas, para alcanar o fim proposto. Os entrevistados que no viram melhora em sua condio de vida (36,51%), citaram como motivos para isso: porque nada mudou (17,39%); porque no exerce a atividade (17,39%); porque h falta de emprego, renda e oportunidade (15,22%) e porque h falta de recursos (4,35%). (SERRA et al, 2007, p.40). Percebeu-se, atravs das entrevistas, que a maior parte dos alunos que participaram e concluram os cursos, tinham grandes expectativas quanto possibilidade de conseguir um lugar no mercado de trabalho, ou seja, quando entraram para fazer os cursos, tinham esperana que, to logo o terminassem, iriam conseguir um estgio para um melhor aperfeioamento do que haviam aprendido, e, depois, uma indicao do prprio PGTR para trabalharem em alguma empresa. No entanto, isso no ocorreu, o que acabou frustrando as expectativas desses alunos, ou seja, no alcanaram bons resultados no que se refere s suas situaes de trabalho. Os resultados dessa Pesquisa de Impactos apontaram um ndice muito baixo de alterao, (menos de 10%), no prazo de at dois anos, em termos do alcance de algum tipo de emprego ou de renda, que propiciasse uma subsistncia minimamente satisfatria. Devido aos limites dessa Poltica, os impactos desses cursos de Qualificao Profissional tm sido pouco significativos na alterao das condies de trabalho e de vida da populao. Alm disso, a realidade atual exige dos trabalhadores novas competncias, como a capacidade de interpretar instrues, de utilizar equipamentos mais sofisticados, de aes polivalentes, de capacidade de comunicao oral e escrita, de resoluo de problemas, criatividade e outros, necessidades que vo muito alm de suas competncias ocupacionais. Frente ao exposto, pode-se afirmar que, apesar dos limites estruturais e conjunturais na perseguio dos objetivos de obteno de emprego e na gerao

de renda para populaes de baixa renda e escolaridade, aspectos quase sempre entrelaados, uma necessidade premente a existncia de programas e projetos dessa Poltica governamental, os quais podero ter algum impacto na vida desses contingentes populacionais, to desamparados socialmente e que dependem da atuao do poder pblico, em seus vrios nveis, para o enfretamento e melhoria das suas condies de trabalho e de vida. 4 CONCLUSO Considerando que o mercado de trabalho brasileiro apresenta um perfil crnico de heterogeneidade, precariedade e desigualdade, reitero que em tal realidade, a Poltica Pblica de Emprego, Trabalho e Renda, por si s, no tem condies de responder com efetividade a essa realidade, se no houver uma efetiva integrao com a Poltica de Desenvolvimento Econmico que, de fato, gera novos postos de trabalho formal. Sinalizo que a implantao desse Sistema de Emprego nos pases centrais deu-se no psSegunda Guerra Mundial, em um cenrio de altas taxas de crescimento agregado do produto, do emprego, da produtividade e dos salrios reais, implicando que as atividades dos sistemas de emprego estavam articuladas em torno de polticas passivas (seguro-desemprego) ou polticas ativas (intermediao e capacitao profissional) pelo lado da oferta do mercado de trabalho. (IPEA, 2006, p.436). No Brasil, como foi aqui apontado, diferentemente, o Sistema de Emprego, Trabalho e Renda foi criado tardiamente, nos anos 1990 (embora alguns programas isoladamente j existissem nos anos 1970 e 1980), quando naqueles pases tais programas j davam sinais de esgotamento, a partir do incio dos anos 1980, em razo dos efeitos da crise capitalista internacional, que alterou a situao de emprego. Em meados dessa dcada, no Brasil, j se configurava o agravamento da realidade de emprego e trabalho, e na dcada seguinte, com o aprofundamento das polticas neoliberais no houve uma poltica de desenvolvimento econmico, que teria enfrentado tal situao social. Por outro lado, a criao do Sistema de Emprego, Trabalho e Renda foi implantado, como j demonstrado no corpo deste artigo, com polticas ativas, tendo como base a demanda, e no a oferta do mercado de trabalho, com a focalizao dessas polticas sobre grupos mais vulnerveis socialmente, o que implicou no carter compensatrio dos seus programas, com respostas de alcance limitado s necessidades da fora de trabalho demandante das mesmas. Enfim, como nos alerta o documento do IPEA (2006, p.438):
[...] no existem no Brasil medidas que permitam a dinamizao do mercado e a gerao de trabalho e renda para segmentos expressivos

Rev. Pol. Pbl. So Luis, v. 13, n. 2, p. 245-254 jul./dez. 2009

A POLTICA PBLICA DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA NO BRASIL: estrutura e questes da populao em idade ativa que esteja ou desempregada por longo perodo [...] ou subempregada em condies precrias [...]. As polticas tradicionais do SPETR so pouco eficazes para enfrentar essa situao de heterogeneidade e precariedade do mercado de trabalho nacional e esse justamente o desafio para a nova gerao de polticas de programas governamentais no campo do trabalho.

253

REFERNCIAS BRASIL. Ministrio do Trabalho e Emprego. Poltica de Emprego e Renda: aes do Governo. Braslia, DF, 1997. BRASIL. Ministrio do Trabalho e Renda. II Congresso Nacional: Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda. So Paulo: CODEFAT, 2005. BRASIL. Plano Nacional de Qualificao (PNQ) 20032007. Braslia, DF, 2003. HIRATA, Helena. Da polarizao das qualificaes ao modelo da competncia. In: FERRETTI, Celso et al.(org.).Novas tecnologias, trabalho e tecnologias: um debate multidisciplinar. Petrpolis: Vozes, 1994. INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA - IPEA. O Estado de uma nao: mercado de trabalho, emprego e informalidade. Rio de Janeiro, 2000. SERRA, Rose. Crise de Materialidade no Servio Social - Repercusses no mercado profissional. 2.ed. So Paulo: Cortez, 2008. ______.A Poltica Pblica de Trabalho e Renda no Governo do Estado do Rio de Janeiro: a qualificao profissional e a economia solidria. Relatrio Final de Pesquisa. Rio de Janeiro: UERJ / PROCINCIA, 2005-2008. ______.et al. Impactos dos Cursos de Profissionalizao do PRGT/SEIG na situao de trabalho e de vida dos alunos formados em 2003 e 2004.Relatrio de Pesquisa.Rio de Janeiro:FSS/UERJ, 2005 ______et al. Relatrio do trabalho da Parceria Acadmica da Faculdade de Servio Social no Projeto Gerao de Trabalho e Renda da SEIG. Relatrio de Balano. Rio de Janeiro: FSS/ UERJ / NUSEG /SEIG, 2004/ 2005. SILVA e SILVA, Maria Ozanira. Avaliao das polticas sociais: concepes e modelos analticos. Revista Servio Social e Sociedade, So Paulo: Cortez, n.53, p.75-77, nov.1997. SOUSA, Salviana de M. P. S; PEREIRA; Maria Eunice, F. D. A apropriao da noo de competncia nas polticas de educao profissional desenvolvidas no Brasil a partir dos anos 1990. In: SILVA e SILVA, M. O; YAZBEC, M. C. (Orgs.). Polticas Pblicas de Trabalho e Renda no Brasil Contemporneo. So Paulo: Cortez Editora, 2006. p.73-89. OIT. Disponvel em: http://www.oitbrasil.org.br/ index.php. Acesso em 12 e 13 de setembro. 2009

De outro prisma, faz-se premente ressaltar a necessidade de integrao das polticas governamentais afetas a essa problemtica, como tambm entre os diversos programas desse Sistema, em relao s estratgias de gerao de emprego, trabalho e renda, que podem provocar maior efetividade na consecuo de seus objetivos e racionalizao dos gastos pblicos. Sem essa integrao, os impactos da poltica de Qualificao Profissional, por exemplo, nas condies de trabalho e de vida da populao, tm sido de pouco alcance e durabilidade. Contudo, projetos como esses se destacam cada vez mais, seja porque fornecem algum nvel de capacitao, seja porque no h trabalho para todo mundo, pois o novo contexto de profundas inovaes tecnolgicas e do modelo produtivo vigente de flexibilizao levam, de um lado, ao desemprego estrutural, e, de outro, precarizao do emprego. Esses fatores esto aliados natureza da atual poltica econmica federal, que no provoca a gerao de empregos de porte suficiente para atender imensa demanda, (im)posta pelos contingentes que compem a Populao Economicamente Ativa, de um lado, e, de outro lado, a inexistncia de polticas pblicas de gerao de renda, tambm com a amplitude necessria para atender populao que flutua margem desses contingentes, carente dessa proteo social. As determinaes antigas e as mais recentes so as razes de se ter hoje, no Brasil, um grave quadro de rotatividade no mercado ou dificuldades de criao de novos postos de grande monta, gerando a impossibilidade de absoro pelo mercado de grandes segmentos da populao, sem os mecanismos eficazes, que provoquem a sua insero no mercado formal. Finalizando as anlises e pontuaes postas neste artigo sobre o atual estgio dessas Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e Renda, penso que as mesmas adquirem nessa conjuntura uma considervel importncia, pois constituem ferramentas para atender s necessidades das demandas da populao, em termos de uma resposta emergencial e compensatria para enfrentar o desemprego, com a possibilidade, ainda que restrita e/ou temporria, de insero ou reinsero do trabalhador no mercado de trabalho, alm de poder ser um meio de subsistncia, pois tambm podem contribuir para a gerao de renda, mesmo que de forma provisria.

Rev. Pol. Pbl. So Luis, v. 13, n. 2, p. 245-254 jul./dez. 2009

254

Rose Serra ROSE SERRA Professora da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Doutora em Servio Social, Coordenadora do Programa de Estudos do Trabalho e Reproduo Social. E-mail: roseserr@gmail.com Universidade do Estado do Rio de Janeiro - UERJ R. So Francisco Xavier, 524, 8 andar Bloco D - Sala 8016-D - Maracan CEP: 20550-900 Rio de Janeiro - RJ

Rev. Pol. Pbl. So Luis, v. 13, n. 2, p. 245-254 jul./dez. 2009