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Working Paper

2012ko Urtarrilak 02

ANLISIS ECONMICO DE INFRAESTRUCTURAS


ECONOMIC ANALYSYS OF INFRASTRUCTURES AZPIEGITUREN AZTERKETA EKONOMIKOAZ

Con una inversin en infraestructuras de transporte que desde el Ministerio de Fomento se ha mantenido por encima del 1,3% del PIB prcticamente durante toda una dcada, Espaa ha sido probablemente el pas europeo con una mayor inversin relativa en grandes infraestructuras de transporte. Esta poltica inversora se inicia a mediados de los 80, facilitada por una generosa aportacin de fondos de la Unin Europea. Con el paso del tiempo y la puesta en marcha de nuevos proyectos, ha ido creciendo la preocupacin sobre la rentabilidad socioeconmica de algunas de las inversiones seleccionadas y, en definitiva por la racionalidad de su ejecucin, pero este cuestionamiento, focalizado en el mbito acadmico, rara vez ha llegado al debate poltico o meditico, a pesar de resultar un hecho sobradamente conocido. Angel Aparicio CEDEX 2010

1. Es casi evidente que los grandes proyectos de


infraestructuras, casi siempre, generan efectos negativos significativos en el entorno, desde el punto de vista ecolgico o social.

Su justificacin radica necesariamente, por lo tanto, en que los beneficios econmicos generados en tiempo o costes- a los ciudadanos directamente o a las empresas, una vez deducidos sus costes econmicos, sean

As a Working Paper, it doesnt reflect any institutional position or opinion neither of EKAI Center, nor of its sponsors or supporting entities EKAI Center seeks to do business with companies or governments covered in its reports. Readers should be aware that we may have a conflict of interest that could affect the objectivity of this report. Investors should consider this report as only a single factor in making their investment decision.
GARAIA INNOVATION CENTER, GOIRU 1,A2 MONDRAGON. TEL: 943250104 VITORIA-GASTEIZ 639641457 LEKEITIO 675701785 DURANGO 688819520 E-MAIL: info@ekaicenter.eu facebook.com/EKAICentre scribd.com/EKAICenter

ANLISIS ECONMICO DE INFRAESTRUCTURAS

significativamente superiores a los costes sociales y medio ambientales. Decimos significativamente porque el amplio margen de error en los anlisis realizados o en las decisiones polticas a abordar al respecto parece exigir que las ventajas diferenciales aportadas por proyectos de esta dimensin y trascendencia sean, al menos, significativas.

efectos sociales y medioambientales del mismo, siendo probablemente estos ltimos, como hemos dicho, difciles de valorar en trminos econmicos.

5. La valoracin econmica de los proyectos de


infraestructura puede, por lo tanto, convertirse lgicamente- en la columna vertebral de la base justificativa de los mismos. Los efectos econmicos de los grandes proyectos de infraestructuras son probablemente el elemento decisivo a la hora de su puesta en marcha. Ya se trate de infraestructuras de transporte o energticas, el objetivo esencial de su implantacin es, casi siempre, la obtencin de avances sustanciales en la productividad del trabajo o del capital a travs de la reduccin de costes en la produccin o distribucin de productos o servicios.

2. Es decir:
Beneficio Econmico > Coste Econmico + Coste Social + Coste Medio Ambiental1

3. No obstante, tanto los costes sociales como los


medio ambientales de los grandes proyectos de infraestructura son difciles de cuantificar econmicamente, aunque s puedan cuantificarse determinadas variables, como el consumo de energa o, en su caso, el ahorro generado en el consumo de energa.

6. Aunque pueda parecer sorprendente, lo cierto


es que, en determinadas sociedades de nuestro entorno no suficientemente transparentes, estos anlisis econmicos han brillado por su falta de transparencia. El balance de costes y ventajas econmicas de algunos de estos grandes proyectos han sido increblemente sustrados del debate pblico de una forma inexplicable en un sistema democrtico.

4. Todo ello hace que, en el anlisis de los nuevos


proyectos de infraestructura, resulte esencial la valoracin econmica de los mismos, tanto desde el punto de vista presupuestario como desde el punto de vista de los efectos inducidos sobre la economa del territorio. El resultado de ambas variables nos dara una cuantificacin de los efectos econmicos globales del proyecto, que debera compararse con los
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7. Con cierta frecuencia, esto ha coincidido


geogrficamente con los entornos en los que se han llevado a cabo inversiones claramente excesivas y desenfocadas en infraestructuras de transporte ferroviario y aeropuertos.

Por supuesto, estamos simplificando. En ciertos proyectos de infraestructura, pueden existir tambin beneficios sociales o medio ambientales como el menor consumo de energa- que habra que intentar medir o, al menos, tener en cuenta, para su contraposicin con los efectos negativos.

8.Es muy posible que en ello hayan intervenido


distintos factores especficos de la configuracin poltica espaola.

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9. Por un lado, es muy posible que, como se ha


puesto de relieve repetidamente, se haya producido un efecto emulacin entre las distintas comunidades autnomas espaolas, que ha generado una clara tendencia a multiplicar de una forma desmesurada las infraestructuras de transporte ferroviario y aeropuertos. Y, a la inversa, ha llevado al parecer a una infrainversin inexplicable en sectores como el transporte de mercancas o las redes de fibra ptica.

infraestructuras, aun recayendo fundamentalmente, sin duda, sobre los dirigentes polticos, afecta tambin a una sociedad que ha venido aceptando cualquier nuevo proyecto de infraestructuras como sntoma de progreso con una capacidad de anlisis crtico objetivo ciertamente reducida.

14. La relativamente fcil disposicin de recursos


europeos a efectos de asumir parte de los costes de la inversin ha sido tambin, sin duda, al menos en ciertas comunidades autnomas un dinamizador significativo de unas prcticas poco responsables a la hora de abordar nuevas infraestructuras.

10. La falta de transparencia y debate poltico


democrticos de la suficiente altura, parecen haber tenido una importante incidencia, por ejemplo, en sobrevalorar las inversiones en infraestructuras de transporte de personas frente al transporte de mercancas.

15. En concreto, lo que la experiencia espaola


parece evidenciar es que una buena parte de estas inversiones se realiz sin un anlisis econmico realmente serio.

11. Las nuevas infraestructuras de transporte de


personas tienen un evidente atractivo de imagen poltica que las hace especialmente arriesgadas en manos de estructuras polticas no suficientemente sometidas al contraste democrtico. El altsimo riesgo de demagogia poltica que ello implica puede haber llevado a minusvalorar los aspectos econmicos de estos proyectos de inversin.

16. Evidentemente, en todos estos casos existe


un informe econmico realizado con mayor o menor profundidad, pero estos informes han carecido habitualmente: a) de una adecuada reflexin previa sobre la poltica de seleccin de inversiones. b) de la suficiente publicidad y contraste pblicos. c) de organizaciones o entidades con suficiente capacidad de contraste o aportacin de otro tipo de criterios o propuestas alternativas.

12. Es sabido tambin que la sociedad espaola


no ha alcanzado an el nivel de madurez democrtica de otros pases desde la perspectiva de la capacidad crtica de sus ciudadanos fuera del mbito ms estrictamente ideolgico-poltico, en cuanto a su papel como consumidores, usuarios o contribuyentes.

13. En este sentido, es importante reconocer que


la responsabilidad de los graves errores cometidos en la poltica espaola de

17. En los anlisis de muchos de los proyectos


puestos en marcha se nota una evidente carencia de anlisis de los costes de oportunidad de la

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inversin. Esto es, de en qu medida abordar cada una de estas inversiones supone o no renunciar a otras inversiones de mayor inters o a otras finalidades presupuestarias alternativas.

21. Esto

18. La seleccin de inversiones debe ser, en este


sentido, un apartado esencial del anlisis econmico de los proyectos de infraestructuras.

resulta particularmente grave, y especialmente necesitado de reorientacin, ante situaciones de grave crisis presupuestaria como la actual. Y ello tanto desde una perspectiva de estrategias anti-crisis de ajuste como de polticas expansivas de demanda.

22. En el caso de las polticas de ajuste, porque 19.En ocasiones se ha llegado a decir que, en
realidad, una adecuada seleccin de inversiones requiere un anlisis mltiple del conjunto de necesidades de gasto o inversin tanto en el mbito privado como en el pblico, de las prioridades de la poltica presupuestaria, as como un anlisis de inters y viabilidad suficientemente detenido de las posibles inversiones alternativas. Evidentemente, esta afirmacin requiere ciertos matices. La necesidad de profundizacin en las oportunidades que ofrecen inversiones alternativas u otros destinos alternativos del gasto pblico (o del menor gasto pblico global)es mayor o menor dependiendo del nivel de duda razonable que pueda surgir a partir de las exploraciones bsicas. Slo en la medida en que aquellos destinos presupuestarios no estrictamente necesarios son habitualmente cancelados o suspendidos a la espera de mejores condiciones econmicas y presupuestarias.

23. En el caso de las polticas anti-crisis de


demanda, porque las polticas expansivas basadas en gasto pblico slo se sostienen en la medida en que el gasto o las inversiones realizadas sean capaces de contribuir en el medio plazo de forma significativa al desarrollo econmico. Los menores costes de transporte o ahorros energticos que la nueva infraestructura genera para la actividad econmica deberan, en este sentido, compensar los efectos negativos o de agravamiento de la crisis econmica- que generara el esfuerzo presupuestario realizado a travs del proyecto.

20. Algunos estudios indican que la inversin en


infraestructuras en Espaa ha adolecido de una grave sobreinversin en determinados sectores y de una inversin manifiestamente insuficiente en sectores especficos como transporte de mercancas o redes de fibra ptica. Como hemos indicado, una de las razones de que estos graves desajustes se hayan producido es, sin duda, el hecho de que los informes econmicos elaborados en los grandes proyectos han carecido de un suficiente anlisis de seleccin de las inversiones.

24. As pues, si el anlisis serio, profundo -y


partiendo de un adecuado proceso previo de seleccin de inversiones- de los efectos econmicos de los grandes proyectos de infraestructuras es necesario en cualquier momento, es imprescindible en momentos como el actual de grave crisis presupuestaria, en los que parece inevitable renunciar al menos temporalmente- a abordar los grandes proyectos de infraestructuras que no tengan una clara repercusin positiva en la productividad econmica.

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25. El problema espaol es que, como resultado


de la falta de seriedad y reflexin en el anlisis e impulso de los grandes proyectos de infraestructuras, el resultado como se ha indicado- es que se ha invertido excesivamente de forma llamativa- en determinados mbitos y se ha invertido insuficientemente en otros.

explicar el destino a los mismos de los importantsimos recursos que estos proyectos requieren, en una situacin de gravsima crisis presupuestaria como la actual.

29. Al contrario, por supuesto, en caso de existir


proyectos de infraestructuras con repercusiones claras en la eficiencia y productividad de la economa a medio plazo, la conveniencia de su impulso debera ser analizada cuanto antes y, en su caso, deberan realizarse sin duda los esfuerzos presupuestarios necesarios.

26. Como sabemos, rectificar las estrategias ya


definidas o los proyectos ya iniciados en relacin con la poltica de infraestructuras suele ser polticamente traumtico. Los costes polticos pueden ser altos para los responsables polticos de poner en marcha estrategias o proyectos disparatados o mal enfocados. Pero tambin pueden serlo para quienes adopten la necesaria decisin de reconducirlos. Todo depende de cmo se expliquen las respectivas decisiones a la Sociedad y de cmo las interpreten los ciudadanos. Sin olvidar que, en la medida en que la gravedad de la situacin econmica y presupuestaria est alentando sustancialmente la sensibilidad de los ciudadanos, el coste poltico de los dirigentes que no adopten a tiempo la decisin de reconducir grandes proyectos de infraestructura errneos o mal orientados puede fcilmente llegar a ser muy superior.

27. Por lo expuesto, en una situacin de


normalidad econmica, pudiera parecer razonable que la reorientacin de las polticas de infraestructuras se adecuara de alguna forma a los calendarios polticos.

28. Pero esto no es posible en la situacin actual.


No hay ms remedio y los ciudadanos as lo entienden- que adoptar las medidas de urgencia necesarias para reconducir, retrasar o abandonar los proyectos de infraestructuras que hayan sido equivocadamente iniciados y que carezcan de una justificacin econmica suficiente para
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