CONJUNTURA E POLTICAS SOCIAIS

A dcada que se seguiu promulgao da Constituio Federal de 1988 foi pautada, em sua maior parte, pelo crescimento do Gasto Social Federal (GSF). Somente no perodo 1995-1998, registrou-se aumento real de 21,7%, em grande medida em decorrncia da efetivao de diversos direitos sociais incorporados Carta Magna. No entanto, com a fuga de capitais estrangeiros, a partir do segundo semestre de 1998, e a conseqente desvalorizao do real em janeiro de 1999, tem-se incio o perodo do chamado ajuste fiscal, no qual se verifica o aumento contnuo da carga tributria que, no quadrinio anterior, no chegava a 30% do Produto Interno Bruto (PIB). Desde ento, registrou-se tendncia de elevao contnua, de modo que, em 1999, passava a 31,7% e, em 2002, j atingia 35,6%. Nesse perodo em que houve elevao da carga tributria, verificou-se que o Gasto Social Federal manteve certa estabilidade, quando comparado ao quadrinio anterior. O ndice de crescimento de 2,5%, entre 1999 e 2002, quase nove vezes menor que o do perodo 1995-1998. Cabe ainda ressaltar que o volume de dispndios em 2002 ficou aqum do montante executado em 1998. Desde o colapso do real, tem sido exigida como contrapartida do governo brasileiro, para o aval do Fundo Monetrio Internacional (FMI) com os credores internacionais, a gerao de supervits primrios significativos. Tal fato tem contribudo para aumentar a carga tributria e, ao mesmo tempo, conter a expanso dos investimentos e dos gastos sociais pblicos. Tendo em vista que o nvel alcanado pela carga tributria j teria atingido o limite suportvel pela sociedade para o setor produtivo, teria transposto esse limite , e em virtude da crescente presso do empresariado e do bombardeio constante dos meios de comunicao em geral no haveria condies polticas favorveis sua majorao. Portanto, no intuito de conciliar o cumprimento dos acordos firmados com o FMI com a necessidade de o poder pblico realizar investimentos em infra-estrutura, imprescindveis para atrair os investimentos privados no setor produtivo e, assim, favorecer o to desejado crescimento econmico sustentvel, tm sido colocadas em debate propostas de eliminao de vinculaes de recursos asseguradas constitucionalmente, tais como: a que atrela os benefcios da Previdncia e Assistncia ao salrio mnimo; a desvinculao das Contribuies Sociais da Seguridade Social; e a desconstitucionalizao das Contribuies Sociais. Em sentido contrrio a essas iniciativas, alguns atores sociais das reas de Cultura e Direitos Humanos tm reivindicado a ampliao da atuao do poder pblico, no sentido de incorporar segmentos sociais at ento desassistidos por tais polticas. Para tanto, propem a criao de fundos de financiamento setoriais a serem formados por um percentual dos recursos provenientes de impostos e contribuies. Ainda nessa linha, mas por iniciativa do prprio Executivo federal, encontra-se em processo de

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constituio o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica, o qual tambm prev a ampliao da vinculao de recursos para a rea de Educao. Inserese ainda nessa categoria de iniciativas a proposta de criao de um Fundo de Financiamento da Educao Superior, pelo qual seriam assegurados 75% dos recursos aplicados pelo Ministrio da Educao (MEC) na rea educacional. Portanto, essas demandas conflitantes devero dar margem a um complexo processo de negociao entre as reas econmica e social do governo, sobretudo naqueles casos em que h representaes sociais atuantes. H ainda de se ressaltar que a conjuntura das polticas sociais foi perpassada pelo redesenho de programas e aes ocorrido por ocasio da reviso do Plano Plurianual (PPA) 2004-2007, no primeiro semestre do corrente ano. Em alguns casos, precedida de maior ou menor reorganizao institucional, a exemplo das reas de Assistncia Social e Educao. A Seguridade Social foi marcada, no primeiro semestre de 2004, por intensa movimentao com sentidos fortemente contraditrios. De um lado, a Carta de Olinda, que resultou da II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar, atribuiu a essa rea a condio de direito social e, como tal, seria uma espcie de subsistema da Seguridade Social; de outro lado, as iniciativas que poderiam fragilizar o sistema, j denunciadas pelo Conselho Nacional de Segurana Alimentar (Consea), consubstanciadas na chamada trplice desvinculao: i) dos benefcios da Previdncia e Assistncia do salrio mnimo; ii) das Contribuies Sociais da Seguridade Social; e iii) da desconstitucionalizao das Contribuies Sociais. A regulamentao da Previdncia Rural tambm tem sido tema de debates entre o Congresso Nacional e os movimentos sociais. H claras divergncias sobre os rumos a serem tomados. De um lado, os que lutam pela preservao e at pela ampliao dos direitos assegurados pela Constituio de 1988. De outro, esto os que defendem tratamento igual para os desiguais. A instituio de contribuio compulsria universal seria uma das alteraes propostas. A conjuntura previdenciria no primeiro semestre de 2004 foi diretamente afetada pelos sinais de reaquecimento da economia brasileira. O reaquecimento do ciclo econmico tambm refletiu-se na Recuperao de Crditos. Outro importante fator responsvel pelo resultado positivo observado na arrecadao proveniente das contribuies de trabalhadores e empregadores deveu-se mudana no valor do teto de contribuio do Regime Geral de Previdncia Social introduzida pela Reforma da Previdncia (Emenda Constitucional no 41/2003). Como conseqncia desse resultado positivo na arrecadao, observa-se uma tendncia de desacelerao do aumento da Necessidade de Financiamento (NF) do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS). Outro fator relevante da conjuntura desse primeiro semestre de 2004 a apresentao da evoluo do estoque da Dvida Ativa, que continua crescente. Tem sido discutido no mbito do Conselho Nacional de Previdncia Social um conjunto de propostas com o objetivo de recuperar esses recursos. Acredita-se que com a recuperao da economia, parte dos devedores da Previdncia ensejar novos esforos para a liquidao de suas dvidas. A nova metodologia utilizada pelo Ministrio da Previdncia para o clculo de cobertura dos segurados inclui, alm dos socialmente protegidos, os da Previdncia

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Rural e os indivduos que no contribuem para a Previdncia Social, mas que recebem algum tipo de benefcio. Dessa forma, reconhece-se de fato o que antes era apenas um direito. Igualmente importante foi o reconhecimento dos canais locais de participao na gesto da poltica previdenciria, mediante a recriao dos Conselhos de Previdncia Social. Destacam-se ainda nesse primeiro semestre a regulamentao da Emenda Constitucional (EC) no 41/2003 (Reforma da Previdncia), bem como a aprovao em primeiro turno, na Cmara dos Deputados, da chamada PEC Paralela (Proposta de Emenda Constitucional) que altera diversos pontos da Reforma. A partir de janeiro de 2004, as polticas de segurana alimentar, assistncia social e transferncia de renda, alm da poltica nacional de desenvolvimento social, passaram alcanada do ento criado Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). O Ministrio assume, desse modo, um conjunto amplo e estratgico de polticas e programas. A integrao da poltica de combate fome com os programas de transferncia de renda e de assistncia social pode ser vista como a principal iniciativa governamental na rea social em 2004. Passo decisivo nesse sentido correspondeu criao do Programa Bolsa Famlia, em outubro de 2003, pelo qual foram unificados diferentes programas de transferncia de renda a cargo do governo federal. O MDS assumiu a gesto de duas significativas fontes de recursos, o Fundo Nacional de Combate e Erradicao da Pobreza e o Fundo Nacional de Assistncia Social, assim como ampliou sua presena em relevantes espaos de participao social, tais como: Conselho Nacional de Assistncia Social, Conselho Consultivo e de Acompanhamento do Fundo Nacional de Combate e Erradicao da Pobreza, Conselho de Articulao de Programas Sociais e Conselho Gestor do Programa Bolsa Famlia. Observa-se, ainda, que entre as competncias atribudas ao MDS, est a de articulao entre as polticas e os programas federais com as iniciativas dos governos estaduais e municipais nesses campos, assim como com a integrao com as iniciativas da sociedade civil. A rea de Sade tem sido confrontada, desde o incio de 2004, com importantes desafios polticos e tcnicos, entre os quais se destacam os debates acerca da desvinculao dos recursos constitucionalmente previstos para a rea e o aguamento dos conflitos de interesse no campo da regulao do sistema de planos e seguros de sade. A inteno do governo federal emendar o artigo no 198 da Constituio Federal (CF), a fim de liberar recursos para viabilizar a criao de uma regra permanente de aumento do salrio mnimo e elevar as dotaes oramentrias de outros programas sociais. A divulgao dessa negociao deu origem a um fato poltico de grande relevncia para o setor e deflagrou de imediato uma aliana dos seus diferentes atores sociais, que se manifestaram em unssono contra a medida. A regulao do sistema de sade suplementar constitui outro foco de conflito, que tem alcanado grande repercusso na mdia e na opinio pblica, na medida em que envolve, de um lado, grandes interesses econmicos e, de outro, a noo de direito do consumidor, o qual tem sido bastante fortalecido nos ltimos nos. O embate atual relaciona-se disputa em torno do ndice de reajuste a ser aplicado sobre as mensalidades dos planos de sade contratados anteriormente vigncia da lei de 1998, que regula o setor.

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O ano de 2004 teve incio, para a rea de Educao, com a troca da equipe ministerial e a conseqente reorganizao da estrutura institucional do Ministrio da Educao (MEC). Foram criadas trs novas secretarias: Secretaria de Educao Bsica, Secretaria de Educao Profissional e Tecnolgica e Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade. A reviso do Plano Plurianual da rea educacional reinstituiu a correspondncia entre programas e nveis e modalidades de ensino, bem como a sua vinculao com a estrutura organizacional do Ministrio, em substituio transversalidade antes proposta. Apesar das mudanas introduzidas no processo de reviso do PPA, o direcionamento estratgico da poltica educacional, que tem como eixos a democratizao do acesso aos bens educacionais, a melhoria da educao bsica, a sustentabilidade das fontes de financiamento e a transformao do modelo educacional, permanece como norteador das aes do Ministrio. Nesse sentido, constituem prioridades da atual gesto ministerial: Alfabetizao de Jovens e Adultos; instituio do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica (Fundeb); Reforma da Educao Profissional; e Reforma da Educao Superior. O tema central da agenda poltica da rea cultural, no primeiro semestre de 2004, foi a construo do Sistema Nacional de Cultura e do Sistema Nacional de Informaes Culturais, com inmeras iniciativas nos planos legal e operacional. Alguns consensos j podem ser identificados entre diversos segmentos da sociedade civil organizada e dos poderes pblicos, no que se refere aos principais desafios das polticas culturais, tais como o reconhecimento da diversidade, a garantia das fontes de financiamento e o fortalecimento das instituies pblicas. A criao da Agncia Nacional do Cinema e do Audiovisual (Ancinav), como rgo regulador do setor, indica reorientao e redesenho da poltica cultural. Essa iniciativa visa promover a diversidade cultural e a preservao do patrimnio cultural, incentivando as produes nacionais que disputam o mercado interno com produtos estrangeiros em condies desfavorveis. Alm disso, objetiva democratizar o acesso a contedos audiovisuais plurais mediante a equiparao das condies de entrada de filmes europeus e orientais com as dos americanos, a regulamentao e o estmulo exibio de filmes brasileiros em cinemas e emissoras de televiso, a garantia de exibio de produes independentes na programao de emissoras de TV e o incremento da produo diversificada e regional. O desafio que se refere ao financiamento da cultura j se encontra na agenda do Congresso Nacional, tendo em vista a proposta de emenda ao artigo 216 da Constituio Federal, pela qual seriam estabelecidas vinculaes de recursos nas trs esferas de governo. Embora essa proposta no explicite claramente os critrios de aplicao desses recursos vinculados, fica evidente a inteno de dotar a cultura de recursos significativos, mediante a definio de um percentual mnimo a ser aplicado pelas instncias governamentais. A rea de Trabalho e Renda tem sido influenciada por alguns sinais de retomada do crescimento econmico, a exemplo da melhoria dos indicadores da produo industrial e das vendas do comrcio e, conseqentemente, da expanso do Produto Interno Bruto (PIB). Essa melhora generalizada dos principais indicadores tem contribudo para o aumento dos postos de trabalho e a reduo das taxas de desemprego.

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Alm disso, tem sido registrado crescimento dos rendimentos mdios provenientes do trabalho, indicador este que vinha apresentando queda sistemtica desde 1999. Por fim, o aumento relativo dos postos de trabalho formais (com carteira assinada) nos ltimos meses tambm evidencia certa melhoria na qualidade dos empregos gerados. Tambm objeto de meno a aprovao do relatrio final do Frum Nacional do Trabalho sobre a reforma sindical, o qual prope a redefinio das normas jurdicas sobre organizao sindical, negociao coletiva e soluo de conflitos, na medida em que resultou de consenso entre governo, trabalhadores e empregadores. Na rea de direitos Humanos, Justia e Cidadania, destaca-se a realizao da IX Conferncia Nacional de Direitos Humanos (CNDH), cujo debate principal girou em torno da formao de um Sistema Nacional de Direitos Humanos (SNDH). A Conferncia inaugurou nova fase da parceria entre o poder pblico federal e a sociedade civil organizada. Ao mesmo tempo, trouxe tona tenses prprias ao processo de realizao dos direitos humanos no pas, alimentadas ainda pela diversidade dos grupos sociais presentes, pela novidade da participao de delegados estaduais com poder deliberativo e, mais especificamente, pelo consenso reinante em torno da insuficincia das polticas pblicas e dos mecanismos institucionais existentes para a plena garantia e defesa dos direitos dos cidados brasileiros. As principais deliberaes referentes ao SNDH versaram sobre a criao de um Conselho Nacional de Direitos Humanos, assim como de conselhos estaduais e municipais autnomos; a formulao de planos para a rea nas trs esferas de governo; a estruturao de um banco nacional de dados sobre o tema; e a fixao de um oramento prprio, a ser financiado por um Fundo Nacional de Direitos Humanos. Tambm so analisados, no captulo Direitos Humanos, Justia e Cidadania, as principais iniciativas do poder pblico federal e os eventos relevantes que marcaram o primeiro semestre de 2004: a Campanha Nacional pelo Desarmamento; o fim dos trabalhos da Comisso Parlamentar de Inqurito Mista que investigou a explorao sexual infanto-juvenil; a incluso da violncia domstica no Cdigo Penal; a participao do Brasil na Corte Interamericana de Direitos Humanos; e o questionamento no STF sobre a legitimidade de o Ministrio Pblico conduzir processos investigatrios. O tema central da agenda governamental no que concerne questo racial, no primeiro semestre de 2004, correspondeu reserva de vagas para o ingresso de estudantes afrodescendentes e indgenas na educao superior. Desse modo, so analisados os dois Projetos de Lei, encaminhados pelo Executivo ao Congresso Nacional, que constituem aes afirmativas em favor daqueles grupos raciais que, de alguma forma, tm sofrido discriminao no acesso a esse nvel do ensino. Trata-se de reserva de vagas cujo recorte inicial passa a ser a condio socioeconmica do estudante, no mbito da qual so definidos percentuais de atendimento a negros, pardos e indgenas em proporo semelhante participao desses segmentos na populao total. No captulo de Desenvolvimento Rural, analisa-se o ritmo com o qual vem sendo conduzido o processo de reforma agrria vis--vis os assentamentos efetivamente implantados. Ficam patentes, tanto no ano anterior quanto no primeiro semestre de 2004, as dificuldades para se atingir as metas estabelecidas pelo Ministrio do Desenvolvimento Rural (MDA). Alm dos novos assentamentos, tem sido indicada

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como tarefa prioritria, pelo MDA, a recuperao dos projetos de assentamento implantados at 2002. O captulo tambm mostra que a problemtica que envolve a reforma agrria no se encerra com a concluso dos assentamentos. Levantamentos recentes tm mostrado uma srie de desvirtuamentos em reas de assentamento, tais como a venda de lotes, o desmatamento irregular, as invases e a reconcentrao da terra, entre outros. A instalao da Comisso Parlamentar Mista de Inqurito da Reforma Agrria, em maro ltimo, reivindicada pelos partidos de oposio em decorrncia da intensificao das invases ocorrida no primeiro semestre de 2003, pode ser interpretada como sinalizao dos ruralistas, para quem a ao do Poder Executivo estaria deixando a desejar. A proposta de revogao da Medida Provisria (MP) no 2.183, que probe a desapropriao para fins de reforma agrria de reas invadidas por sem-terra, tem sido defendida por todos os movimentos sociais que lutam pela posse da terra. Vrias lideranas do Movimento Nacional dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST) avisaram que passaro a ignor-la.

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