SUMRIO INTRODUO 1. DEFESA CIVIL: CONSIDERAES PRELIMINARES 1.1. Origem histrica 1.2. Evoluo histrica 1.3.

Termos utilizados em Defesa Civil 1.4. Dados concretos sobre a importncia do trabalho preventivo de Defesa Civil 1.5. Objetivos da Defesa Civil: geral e especficos 1.6. Conceito e finalidade da Defesa Civil 1.7. Classificao dos Desastres 1.8. Situao de Emergncia e Estado de Calamidade Pblica 2. ESTRUTURAO DA DEFESA CIVIL NO BRASIL 2.1. Criao do Sistema Nacional de Defesa Civil Sindec 2.2. Constituio, objetivo e universo de atuao do Sindec 2.3. Estruturao conforme o Sindec 2.3.1. rgo Superior (art. 5 , I, Sindec) 2.3.2. rgo Central (art. 5, II, Sindec) 2.3.3. rgos Regionais (art. 5, III, Sindec) 2.3.4. rgos Estaduais (art. 5, IV, Sindec) 2.3.5. rgos Municipais (art5, V, Sindec) 2.3.6. rgos Setoriais (art. 5, VI, Sindec) 2.3.7. rgos de Apoio (art. 5, VII, Sindec) 2.4. Servio Voluntrio 2.4.1. Ncleo de Defesa Civil NUDEC 2.5. Sistemas Estadual, Distrital e Municipal de Defesa Civil 2.6. Atribuies dos rgos de Defesa Civil e dos Corpos de Bombeiros Militares 3. NATUREZA JURDICA DAS ATIVIDADES DE DEFESA CIVIL 3.1. Servio Pblico (lato sensu) 3.2. Classificao dos Servios Pblicos 3.2.1. Quanto essencialidade ou imprescindibilidade: servio pblico propriamente dito, servio de utilidade pblica 3.2.2. Quanto aos destinatrios dos servios: servios uti universi e servios uti singuli 3.2.3. Quanto adequao: prprios ou imprprios do Estado

3.2.4. Quanto ao objeto ou finalidade: servios administrativos e servios empresariais 3.3. Natureza Jurdica das atividades de Defesa Civil 4. A DEFESA CIVIL NA ORGANIZAO ADMINISTRATIVA 4.1. Administrao pblica 4.2. Entidades administrativas 4.2.1. Entidades estatais 4.2.2. Entidades autrquicas 4.2.3. Entidades fundacionais 4.2.4. Entidades empresariais 4.2.5. Entidades paraestatais 4.3. Desconcentrao e descentralizao administrativa 4.4. Entidades estatais (rgos pblicos) 4.4.1. Classificao dos rgos pblicos 4.4.1.1. rgos independentes 4.4.1.2. rgos autnomos 4.4.1.3. rgos superiores 4.4.1.4. rgos subalternos 5. NATUREZA DO VNCULO DOS AGENTES DE DEFESA CIVIL COM A ADMINISTRAO PBLICA 5.1. Agentes pblicos 5.1.1. Agentes polticos 5.1.2. Servidores Estatais: servidores pblicos e servidores das pessoas

governamentais de Direito Privado 5.1.3. Particulares em colaborao com o Poder Pblico 5.2. Cargo, emprego ou funo pblica 5.3. Agentes de Defesa Civil 6. O PODER DE POLCIA DA DEFESA CIVIL 6.1. Introduo 6.2. Conceito de poder de polcia 6.3. Atributos do poder de polcia 6.3.1. Discricionariedade 6.3.2. Auto-executoriedade 6.3.3. Coercibilidade

6.4. Meios de atuao 6.5. Limites ou condies de validade do poder de polcia 6.6. Sanes 6.7. Abuso de poder 7. RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR DANOS CAUSADOS POR AGENTES DE DEFESA CIVIL 7.1. Responsabilidade objetiva e subjetiva 7.2. Responsabilidade contratual e extracontratual do Estado 7.2.1. Responsabilidade objetiva do Estado 7.2.2. Responsabilidade subjetiva do agente causador do dano 7.3. Causas excludentes e atenuantes da responsabilidade do Estado 7.4. Responsabilidades civil, penal e administrativa dos agentes pblicos 7.5. Indenizao paga pelo Estado ao voluntrio sofredor de dano CONSIDERAES FINAIS REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

INTRODUO

As atividades de defesa civil, assim como outras espcies de servios pblicos, esto previstas no ordenamento jurdico ptrio. O artigo 37 da Constituio Federal de 1988 assevera que a administrao pblica deve obedincia, dentre outros, ao princpio da legalidade. Por esse princpio devemos entender que os agentes pblicos devem buscar sempre amparo legal para o exerccio de suas atividades. A despeito da importncia da questo jurdica, se fizermos uma pesquisa bibliogrfica sobre o tema Defesa Civil encontraremos inmeras publicaes, mas notaremos que poucas tratam de tal questo. Ciente de tal carncia e diante da importncia que o tema Aspectos Jurdicos possui frente s atividades da administrao pblica, sobretudo de defesa civil, nos dispusemos a estudar alguns desses aspectos e tentar transmiti-los ao leitor de forma clara, didtica e objetiva. Neste sentido, dois so os objetivos principais desta publicao: 1. trazer ao agente de defesa civil - que seja leigo em Direito- um primeiro contato com alguns dos aspectos jurdicos que se relacionam mais diretamente com as atividades de defesa civil, contribuindo para a familiarizao do agente com as noes jurdicas bsicas que esto por detrs de suas atividades; 2. provocar a discusso sobre o tema, estimulando novos estudos e contribuindo para o enriquecimento do direito e de toda a bibliografia de defesa civil, alm de proporcionar aos agentes melhores condies para a prestao de um servio pblico de qualidade.

1. DEFESA CIVIL: CONSIDERAES PRELIMINARES

1.1. Origem histrica

Antes de estudar os diferentes aspectos referentes s atividades da defesa civil, necessrio se faz conhecer as razes de seu surgimento e existncia, dentro de um contexto histrico. O seguinte texto, extrado de uma publicao oficial da Coordenadoria Estadual de Defesa Civil do Estado de So Paulo, retrata tal questo de modo claro e didtico:

Nos perodos de guerra, as comunidades atingidas por aes de combate precisavam se mobilizar rapidamente para restabelecer as necessidades bsicas da comunidade, na rea da sade, alimentos, transporte, abrigo, segurana, etc., propiciando-lhe condies mnimas para sua subsistncia. Era um trabalho de retaguarda levado a efeito pela soma dos esforos dos rgos pblicos, entidades privadas e pela populao. Sua eficincia dependia da ao rpida e coordenada dessas foras comunitrias. Assim surgiu o embrio dos rgos de defesa civil destinado a articular as foras vivas da comunidade ameaada pelos efeitos da guerra. Em tempo de paz, esses rgos foram se desestruturando e cada setor da sociedade voltou a trabalhar isolado nas suas atividades. As comunidades porm continuaram enfrentando problemas calamitosos de efeito to devastadores quanto os de uma guerra. Nessas ocasies, muitas vezes, os rgos de segurana no foram suficientes para enfrent-los sozinhos, sendo necessrio a mobilizao de outros setores do governo e da sociedade. A falta de preparo e entrosamento entre esses setores dificultava sua atuao e mobilizao, pois as atividades que anteriormente, durante as guerras, tornaram-se obrigatrias existir, foram abandonadas, julgadas desnecessrias em tempo de paz. Assim, as naes viram-se obrigadas a reativar rgos cujo objetivo era estabelecer medidas para o emprego racional de recursos, atravs de uma estrutura eficaz na defesa comunitria. Dessa forma, voltaram a ser desenvolvidos os sistemas de defesa civil integrando todas as foras vivas da comunidade na sua prpria defesa, diante das calamidades, at mesmo de uma guerra. No Brasil, nos dias de hoje, em que o ndice de acidentes de trnsito assustador, a poluio ambiental preocupante e os riscos gerais de desastres naturais ou provocados pelo homem so significativos, surgem os sistemas de defesa civil como uma das frmulas viveis para a comunidade se articular em sua autodefesa. H que se destacar que a defesa civil est fundamentada no princpio de que nenhum governo tem capacidade para solucionar todos os problemas que possam afetar a comunidade. Torna-se imprescindvel, portanto, que a comunidade coopere com as

autoridades governamentais para que, no seu prprio interesse, sejam resolvidos os diferentes problemas que possam afet-los.1

Entende-se ento, da leitura de tal texto, que a Defesa Civil, em princpio, era a estrutura responsvel por restabelecer as necessidades bsicas da comunidade em tempos de guerra. Superados tais tempos, a Defesa Civil - formada pela unio dos esforos do Poder Pblico, de entidades particulares e de voluntrios da comunidade foi se desestruturando. Ocorria, porm, que a comunidade, mesmo nos perodos sem guerras, ainda passava por outros tipos de situaes desastrosas. Quando isso acontecia toda a comunidade sofria demasiadamente, pois estava desorganizada, no existindo nenhum rgo responsvel pela soma de esforos relativos estruturao de grupos devidamente organizados, com pessoal treinado e recursos adequados e disponveis para um pronto atendimento. Com o passar do tempo, diante de tais ocorrncias desastrosas, o Poder Pblico e a coletividade perceberam que as atividades de defesa civil no eram essenciais apenas nos perodos de guerra. As comunidades necessitavam de rgos estruturados para responder aos mais diferentes tipos de desastres. Desta forma o Poder Pblico passou a se organizar junto sociedade, formando rgos de defesa civil responsveis pela soma de esforos, objetivando a prestao de socorro nos casos de desastre.

1.2. Evoluo histrica

Nota-se, de acordo com o texto apresentado, que as atividades de defesa civil, em princpio, objetivavam apenas a prestao de socorro aps a ocorrncia de desastres. No entanto, com o passar do tempo, as questes relativas s atividades de defesa civil foram sendo discutidas e aperfeioadas. Percebeu-se que no bastava ao Poder Pblico se limitar a criar rgos responsveis pela pronta prestao de socorro em casos de desastre e que a mera prestao de socorro depois que os desastres aconteciam no era o mais lgico a se fazer.

Texto utilizado como introduo do livro Defesa Civil Congressos dos novos prefeitos e vereadores Gesto 1997/2000, publicado em janeiro de 1997 pela Coordenadoria Estadual de Defesa Civil do Estado de So Paulo.

Tal fato se verifica tanto do ponto de vista humanitrio - vez que, no raro, tais desastres envolvem perdas humanas -, quanto do ponto de vista da anlise do custobenefcio visto que mais eficientes so os gastos com atividades de preveno de desastres que gastos com a pronta prestao de socorro depois de suas ocorrncias. Neste sentido: melhor prevenir que remediar. Este o lema principal da Defesa Civil. Procurando, desta forma, diminuir o risco de acontecimento de desastres para evitar perdas humanas, bem como danos materiais e ambientais. Assim consiste a evoluo histrica das atividades da defesa civil: se num momento passado as atividades de defesa civil visavam apenas minimizar as conseqncias dos desastres (prestao de socorro depois da ocorrncia de desastres), atualmente suas atividades tambm visam, por meio de trabalhos preventivos, reduzir as causas dos acontecimentos. Importante ressaltar que as atividades de defesa civil relacionadas ao pronto atendimento e prestao de socorro depois do acontecimento de desastres no foram abandonadas. Na verdade, ainda ocorrem, mas quando o trabalho preventivo falho, insuficiente, inexistente ou em situaes de caso fortuito ou fora maior. Assim, trabalhando mais intensamente com a preveno - e obtendo sucesso em tal trabalho - desnecessria ser uma ao de defesa civil visando a prestao de socorro. Pois, por lgica, em no ocorrendo desastres, no h que se falar em prestao de socorro.

1.3. Termos utilizados em Defesa Civil No artigo 9 do Sistema Estadual de Defesa Civil do Estado de So Paulo2 podemos encontrar alguns dos conceitos mais importantes e utilizados em Defesa Civil. So eles: Defesa Civil: o conjunto de aes preventivas, de socorro, assistenciais e recuperativas destinadas a evitar ou minimizar os desastres, preservar o moral da populao e restabelecer a normalidade social. Desastre: o resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo homem, sobre um ecossistema, causando danos humanos, materiais ou ambientais e conseqentes prejuzos econmicos e sociais.

Decreto Estadual n. 40.151, de 16 de junho de 1995.

Ameaa: estimativa de ocorrncia e magnitude de um evento adverso, expresso em termos de probabilidade estatstica de concretizao do evento e da provvel magnitude de sua manifestao. Dano: a) medida que define a intensidade ou severidade da leso resultante de um acidente ou evento adverso; b) perda humana, material ou ambiental, fsica ou funcional, que pode resultar, caso seja perdido o controle sobre o risco; c) intensidade das perdas humanas, materiais ou ambientais, induzidas s pessoas, comunidades, instituies, instalaes e/ou ecossistemas, como conseqncia de um desastre. Risco: Relao existente entre a probabilidade de que uma ameaa de evento adverso ou acidente determinado se concretize, com o grau de vulnerabilidade do sistema receptor e seus efeitos.

1.4. Dados concretos sobre a importncia do trabalho preventivo de defesa civil

O trabalho preventivo de defesa civil de suma importncia para a reduo do nmero de mortes em casos de desastres. Um exemplo claro disso so os resultados obtidos com a aplicao do Plano Preventivo de Defesa Civil PPDC, o qual tem sido operado desde 1988 nas reas de risco de escorregamento no litoral paulista. Segundo Macedo (1999:01), o PPDC um sistema que monitora condies potenciais de ocorrncia de escorregamentos, atravs de dados de pluviosidade, previso meteorolgica e observaes de campo, e estabelece aes para salvaguardar a populao em situaes de perigo iminente. A experincia da operao do PPDC tem mostrado ser possvel prever e prevenir contra os escorregamentos. Os sistemas de alerta so medidas no-estruturais eficientes para reduzir perdas sociais, principalmente quando os recursos para reduzir os riscos atravs de medidas estruturais so limitados. O quadro a seguir3 , fruto de resultados obtidos a partir da implantao do PPDC, demonstra a importncia do trabalho preventivo de defesa civil no que se refere reduo do nmero de mortes por acidentes associados a escorregamentos:

3 37 Congresso Brasileiro de Geologia. Boletim de Resumos Expandidos. Vol. 1. Simpsios. So Paulo, 1992, p. 129.

LOCAL

DATA

N. APROX. DE REMOES (pessoas) 765 360 15 20 21 370 40 95 70 100 125 145 537 313 25 10 -

CONSEQNCIA S (mortes) 10 171 30 6 1 2 6 2 1 6 6 10 36 11 3 3

Cubato/SP Petrpolis/RJ Rio de Janeiro/RJ Ubatuba/SP Santos/SP Guaratinguet/SP Cubato/SP So Paulo/SP So Vicente/SP Guaruj/SP Santos/SP Santos/SP Santos/SP Guaruj/SP So Vicente/SP Caraguatatuba/SP Ilhabela/SP So Sebastio/SP Ubatuba/SP Terespolis/RJ Petrpolis/RJ Belo Horizonte/MG Ubatuba/SP Cubato/SP Santos/SP Caraguatatuba/SP Ilhabela/SP Contagem/MG Salvador/BA So Paulo/SP Florianpolis/SC

jan/88 fev/88 fev/88 fev/88 fev/88 mar/88 fev/89 mar/89 mar/89 mar/89 abr/89 jan/90 mar/90 mar/91 mar/91 mar/91 mar/91 mar/91 mar/91 mar/91 jan/92 jan/92 jan/92 jan/92 jan/92 jan/92 jan/92 mar/92 mar/92 mar/92 mar/92

A partir da anlise desse quadro podemos notar que nas cidades em que houve um efetivo trabalho de preveno, no ocorreu o resultado morte. Em contrapartida, em todos os municpios onde o trabalho preventivo no foi implantado o resultado morte se verificou. A nica exceo foi a do municpio de Guaruj/SP, em maro de 1991, que mesmo contando com um nmero de 370 pessoas removidas verificamos a existncia de 1 morte. Sendo assim podemos concluir que o trabalho preventivo possui fundamental importncia para que o nmero de vtimas de desastres seja reduzido. Importante ressaltar que o trabalho preventivo pode at no evitar perdas materiais, mas certamente contribui para a reduo de perdas humanas. Neste sentido so as concluses de Cerri e de Macedo: Cerri (1993:180), a respeito do PPDC, assim concluiu:

Os resultados advindos desta operao tm comprovado a possibilidade de significativa reduo do nmero de mortes decorrentes de acidentes geolgicos associados a escorregamentos planares de solo, mesmo com registro de eventos pluviomtricos extremamente adversos. Embora estes eventos pluviomtricos tenham deflagrado inmeros escorregamentos planares de solo nas reas de risco destes municpios (no raro com a destruio total ou parcial de moradias), o nmero de mortes registrado tem sido substancialmente inferior ao historicamente registrado em acontecimentos de propores semelhantes. Em algumas ocasies, horas aps a evacuao de um conjunto de moradias ocupadas de acordo com a rotina operacional do plano preventivo ocorreram escorregamentos que destruram exatamente as moradias evacuadas. Nestes casos, embora tenham sido registrados prejuzos econmicos, inmeras vidas humanas foram preservadas.

Macedo (1999:07) faz a seguinte avaliao dos 11 anos de operao do PPDC:

No incio de 1988, portanto antes da existncia do PPDC, 17 pessoas morreram no litoral de So Paulo, vtimas de escorregamentos. Ao longo dos ltimos 11 anos de operao do PPDC, mais de 4000 pessoas foram removidas preventivamente de suas casas, durante as aes de emergncia. O

nmero total de mortos nestes 11 anos foi de 24, sendo que apenas em trs escorregamentos morreram 14. Acredita-se que a utilizao do PPDC propiciou maioria das cidades envolvidas, uma boa organizao de seus sistemas de defesa civil e a preocupao com medidas mais definitivas de ataque ao problema de risco, tais como obras, fiscalizao de reas, planejamento da ocupao, etc. No entanto, alguns problemas ainda permanecem. Toda mudana da administrao municipal nas eleies para prefeito, acompanhada pela troca de parte das equipes responsveis pelo PPDC. As equipes do IPT, IG e Defesa Civil Estadual tm realizado gestes junto aos administradores pblicos visando a preservao das equipes municipais, com algum sucesso. Outro problema, este j de mais difcil soluo, a pouca profissionalizao das equipes municipais de defesa civil.

Apesar dos problemas apontados no texto acima, podemos concluir que o trabalho preventivo realizado a partir do PPDC apresenta resultados absolutamente satisfatrios, j que contribui para a reduo de perdas humanas. O PPDC apenas um exemplo de trabalho preventivo implantado por alguns rgos de defesa civil. Existem tambm trabalhos preventivos implantados que versam sobre outras questes, dentre elas: enchentes, inundaes, incndios, acidentes de trnsito, destelhamentos, eroses, etc.

1.5. Objetivos da Defesa Civil: Geral e Especficos

Tendo conscincia da evoluo histrica das atividades de defesa civil, questo esta j discutida no item 1.2. deste mesmo captulo, a Poltica Nacional de Defesa Civil4 considera a reduo5 dos desastres com sendo o objetivo geral da defesa civil. Ainda de acordo com a Poltica Nacional de Defesa Civil, as aes de reduo de desastres se do com a diminuio da ocorrncia e intensidade dos mesmos e esto relacionadas com a preveno de desastres (avaliao de riscos de desastres e reduo de risco de desastres), preparao para emergncias e desastres, resposta aos desastres
4 O Conselho Nacional de Defesa Civil (Condec), rgo superior do Sindec, por meio da Resoluo n. 2, de 12 de dezembro de 1994, aprovou a Poltica Nacional de Defesa Civil. 5 Elegeu-se, internacionalmente, a ao reduzir, porque a ao eliminar definiria um objetivo inatingvel (Poltica Nacional de Defesa Civil).

(socorro, assistncia s populaes vitimadas e reabilitao do cenrio do desastre) e reconstruo. Tal instrumento jurdico tambm estabelece quais os objetivos especficos da defesa civil, sendo eles: promover a defesa permanente contra desastres naturais ou provocados pelo homem; prevenir ou minimizar danos, socorrer e assistir populaes atingidas, reabilitar e recuperar reas deterioradas por desastres; atuar na iminncia ou em situaes de desastre e, por fim, promover a articulao e a coordenao do Sistema Nacional de Defesa Civil Sindec6, em todo o territrio nacional.

1.6. Conceito e Finalidade da Defesa Civil

O Sistema Nacional de Defesa Civil Sindec, em seu artigo 3, inciso I, encarregouse de conceituar defesa civil. Neste sentido, temos defesa civil como sendo o conjunto de aes preventivas, de socorro, assistenciais e recuperativas destinadas a evitar ou minimizar os desastres, preservar o moral da populao e restabelecer a normalidade social. J a finalidade da defesa civil, segundo a prpria Poltica Nacional de Defesa Civil, consiste na segurana global da populao. Mas o que vem a ser, ao certo, segurana global da populao? Segurana global da populao o: conjunto de medidas objetivando garantir o direito vida, sade, segurana pblica7 e incolumidade das pessoas e do patrimnio, em todas as circunstncias e, em especial, em circunstncias de desastre. A segurana global da populao dever do Estado, direito e responsabilidade da cidadania 8. Castro (1997:05) afirma que a segurana global da populao est relacionada tambm com os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, definidos no artigo 3 da Constituio Federal de 1988, a saber: I construir uma sociedade livre, justa e solidria; II garantir o desenvolvimento nacional; III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. (grifos no original)
6 7

Decreto Federal n. 5.376, de 17 de fevereiro de 2005. Ausncia de prejuzos aos direitos do cidado, pelo eficiente funcionamento dos rgos do Estado (Glossrio de Defesa Civil, p. 243). 8 Glossrio de Defesa Civil, p. 242.

Desta forma, mais forte fica o conceito internacional de que a reduo dos desastres tem profundas relaes com o desenvolvimento sustentvel e responsvel, a proteo ambiental e o bem estar social. Nesta mesma linha a posio de Drio Jr. (1998:11/12): (...) As aes de Defesa Civil tm capacidade de suscitar a discusso a respeito dos temas de segurana, em conjunto com as mais diversas entidades, cuja educao ambiental aparece como pano de fundo. Assim, trazer a tona a questo ambiental, desde as abordagens mais complexas como a ocupao desordenada do espao urbano e a correta utilizao econmica dos recursos naturais, at as abordagens mais simples porm no menos importantes como a participao individual na questo do destino do lixo urbano e a utilizao individual racional dos bens pblicos, configura um trabalho que vem suprir algumas carncias visveis em diversos setores. Assim sendo, as atividades de defesa civil devem envolver as questes sociais, ambientais, culturais e polticas em seus trabalhos, principalmente os relacionados a preveno de desastres.

1.7. Classificao dos Desastres

No artigo 3 do Sindec tem-se a conceituao dos seguintes termos: defesa civil (j mencionado no item anterior), desastre, situao de emergncia e estado de calamidade pblica. Desastre assim definido: o resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo homem sobre um ecossistema vulnervel, causando danos humanos, materiais ou ambientais e conseqentes prejuzos econmicos e sociais (artigo 3, II, Sindec). Conforme apregoa a Poltica Nacional de Defesa Civil, a intensidade de um desastre depende da interao entre a magnitude (dimenso, importncia, gravidade) do evento adverso9 e a vulnerabilidade10 do sistema e quantificada em funo de danos e prejuzos.

9 Ocorrncia desfavorvel, prejudicial, imprpria. Acontecimento que traz prejuzo, infortnio. Fenmeno causador de um desastre. (Glossrio de Defesa Civil; p. 113). 10 a condio intrnseca ao corpo ou sistema receptor que, em interao com a magnitude do evento ou acidente, caracteriza os efeitos adversos, medidos em termos de intensidade dos danos provveis. a relao existente entre a magnitude da ameaa, caso ela se concretize, e a intensidade do dano conseqente. a probabilidade de uma determinada comunidade ou rea geogrfica ser afetada por uma ameaa ou risco potencial de desastre, estabelecida a partir de estudos tcnicos. Corresponde ao

Os desastres podem ser classificados de diversas formas, conforme podemos verificar no anexo A, da Poltica Nacional de Defesa Civil. Podemos classific-los conforme sua tipologia, ou seja, de acordo com sua origem (naturais, humanos e mistos). Tal classificao, embora clssica, atualmente tem sido contestada por autores modernos, que entendem ser melhor classific-los sempre como sendo mistos.11 Alm da classificao supramencionada, os desastres tambm podem ser classificados de acordo com sua evoluo e sua intensidade. Os critrios de classificao quanto evoluo se subdividem em: desastres sbitos ou de evoluo aguda (deslizamentos, terremotos, erupes vulcnicas); desastres de evoluo crnica ou gradual (seca, eroso, poluio ambiental); e, por fim, desastres por somao ou de efeitos parciais (acidentes de trnsito, acidentes de trabalho, clera, malria). J os critrios de classificao quanto intensidade subdividem-se em: acidentes12, desastres de mdio porte13, desastres de grande porte14 e, por fim, desastres de muito grande porte.15 Normalmente, para os leigos, desastre est relacionado com subtaneidade. No entanto, do ponto de vista tcnico, nem sempre os desastres acontecem de forma sbita.16 O principal e mais importante termos a conscincia de que, no Brasil, por ser muito pouco provvel a ocorrncia de terremotos, erupes vulcnicas e ciclones, desastres estes considerados sbitos, mister se faz dar maior ateno aos desastres de evoluo crnica ou gradual (seca, eroso, poluio ambiental) e aos desastres por somao (acidentes de trnsito, acidentes de trabalho, clera, malria), vez que os danos e prejuzos scio-econmicos havidos por estes tipos de desastres, em longo prazo, se caracterizam como sendo significativos em nosso pas.
nvel de insegurana intrnseca de um cenrio de desastre a um evento adverso determinado. Vulnerabilidade o inverso de segurana (Glossrio de Defesa Civil; p. 274). 11 Poltica Nacional de Defesa Civil, anexo A, classificao geral dos desastres. 12 Os acidentes so caracterizados quando os danos e prejuzos conseqentes so de pouca importncia para a coletividade como um todo, j que, na viso individual das vtimas, qualquer desastre de extrema importncia e gravidade (Classificao geral dos desastres). Conceitua-se como sendo o evento definido ou seqncia de eventos fortuitos e no planejados, que do origem a uma conseqncia especfica e indesejada, em termos de danos humanos, materiais ou ambientais (Glossrio de Defesa Civil; p. 11). 13 Os desastres de mdio porte so caracterizados quando os danos e prejuzos, embora importantes, podem ser recuperados com os recursos disponveis na prpria rea sinistrada (Classificao geral dos desastres). 14 Os desastres de grande porte exigem o reforo dos recursos disponveis na rea sinistrada, atravs do aporte de recursos regionais, estaduais e, at mesmo, federais (Classificao geral dos desastres). 15 Os desastres de muito grande porte, para garantir uma resposta eficiente e cabal recuperao, exigem a interveno coordenada dos trs nveis do Sistema Nacional de Defesa Civil Sindec e, at mesmo, de ajuda externa (Classificao geral dos desastres). 16 Poltica Nacional de Defesa Civil, anexo A, classificao geral dos desastres.

Em suma, tais fatos, considerados isoladamente, no representam um desastre. Porm, se somarmos, em longo prazo, cada fato isoladamente considerado, obteremos um resultado literalmente desastroso. Castro (1997:04) afirma que a somao dos danos e dos prejuzos causados por desastres naturais, humanos ou antropognicos e mistos ultrapassa de muito a dos provocados por todas as guerras. Castro (1997:04) baseia-se no seguinte exemplo para afirmar o supramencionado: Enquanto os Estados Unidos da Amrica, durante toda a guerra do Vietn, perderam 57 mil homens, entre mortos e desaparecidos, no Brasil, a cada ano, 40 mil pessoas morrem em conseqncias de desastres de trnsito. Sendo assim, tambm possui destaque a classificao dos desastres quanto intensidade, pois somente assim pode-se planejar aes de respostas e recuperao de reas atingidas, j que tais aes devem ser proporcionais intensidade dos danos e prejuzos provocados. Um exemplo prtico de aplicao dos critrios referentes classificao dos desastres quanto a intensidade ocorre quando da decretao, pelo Poder Pblico, de situao de emergncia e estado de calamidade pblica, vez que, em regra, a decretao de situao de emergncia ocorre nos casos de desastres de grande porte e a decretao de estado de calamidade pblica ocorre nos casos de desastres de muito grande porte.

1.8. Situao de Emergncia e Estado de Calamidade Pblica

Dando seqncia aos conceitos existentes no artigo 3 do Sindec (Decreto Federal n. 5.376/05), passemos agora aos conceitos de situao de emergncia e estado de calamidade pblica. Situao de emergncia o reconhecimento pelo poder pblico de situao anormal, provocada por desastres, causando danos superveis pela comunidade afetada (artigo 3, III, Sindec). Estado de calamidade pblica o reconhecimento pelo poder pblico de situao anormal, provocada por desastres, causando srios danos comunidade afetada, inclusive incolumidade ou vida de seus integrantes (artigo 3, IV, Sindec). Nota-se que ambos so reconhecidos pelo Poder Pblico, como sendo uma situao anormal, decorrente de desastre, resultando na fundamental diferena de que, na situao de emergncia, serem os danos superveis pela comunidade e, no estado de

calamidade pblica, serem os danos tomados como srios comunidade afetada, causando reflexos incolumidade e, at mesmo, vida de seus integrantes. Da porque, em regra, o Poder Pblico decreta situao de emergncia nos casos de desastres de grande porte (superveis pela comunidade) e estado de calamidade pblica nos casos de desastres de muito grande porte (srios danos causados comunidade, inclusive incolumidade e vida de seus integrantes). O artigo 17 do Sindec determina que o estado de calamidade pblica e a situao de emergncia sero declarados mediante Decreto do Governador do Distrito Federal ou do Prefeito Municipal. Os seis pargrafos deste artigo estabelecem as regras e condies para tais declaraes. O artigo 6, IV, deste mesmo diploma legal, determina que compete ao Conselho Nacional de Defesa Civil Condec, rgo superior do Sindec, a aprovao dos critrios para a declarao, a homologao e o reconhecimento de situao de emergncia ou de estado de calamidade pblica. Tais critrios j foram publicados e encontram-se descritos na Resoluo n. 03, de 02 de julho de 1999 (Manual para decretao de situao de emergncia e estado de calamidade pblica). Importante ressaltar tambm que, nos casos de calamidade pblica, os prefeitos e o governador do Distrito Federal podem fazer uso do Fundo Especial para Calamidades Pblicas FUNCAP. Para tanto, devem estar presentes os requisitos previstos no Decreto Federal n. 1.080, de 08 de maro de 1994, Decreto este que regulamenta o FUNCAP.

2. ESTRUTURAO DA DEFESA CIVIL NO BRASIL

2.1. Criao do Sistema Nacional de Defesa Civil Sindec

Dando cumprimento ao artigo 21, inciso XVIII, da Constituio Federal de 1988: planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades pblicas, especialmente as secas e as inundaes, foi criado pelo Governo Federal o Sistema Nacional de Defesa Civil - Sindec. Inicialmente o Sindec foi institudo pelo Decreto n. 895, de 16 de agosto de 1993. Tal dispositivo foi revogado pelo Decreto Federal n. 5.376 de 17 de fevereiro de 2005. O

Sindec cuida da organizao, estruturao e atribuies dos rgos e entidades responsveis pelas atividades de Defesa Civil no Brasil.

2.2. Constituio, objetivo e universo de atuao do Sindec

Conforme assevera seu artigo 1, o Sindec constitudo por rgos e entidades da administrao pblica federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, por entidades privadas e pela comunidade, sob a coordenao da Secretaria Nacional de Defesa Civil do Ministrio da Integrao Nacional. O Sindec tem por finalidade planejar e promover a defesa permanente contra desastres naturais, antropognicos e mistos, de maior prevalncia no Pas; realizar estudos, avaliar e reduzir riscos de desastres; atuar na iminncia e em circunstncia de desastres; prevenir ou minimizar danos, socorrer e assistir populaes afetadas, e reabilitar e recuperar os cenrios dos desastres; promover a articulao e coordenar os rgos do SINDEC em todo o territrio nacional (artigo 4, Sindec).

2.3. Estruturao conforme o Sindec

A Defesa Civil, no Brasil, est estruturada hierarquicamente conforme prev o artigo 5 do Sindec. Tal estrutura se divide basicamente em sete rgos principais, sendo eles: I rgo Superior (CONDEC); II rgo Central (Secretaria Nacional de Defesa Civil); III rgos Regionais (CORDEC); IV rgos Estaduais e do Distrito Federal (CEDEC) V rgos Municipais (COMDEC) e Ncleos Comunitrios de Defesa Civil (NUDEC); VI rgos Setoriais e, por fim, VII - rgos de Apoio.

2.3.1. rgo Superior: CONDEC (art. 5, I, Sindec)

O rgo superior da Defesa Civil no Brasil, nos termos do Sindec, o Conselho Nacional de Defesa Civil CONDEC. Tal conselho compe-se de: Plenrio; Comit Consultivo e Comits Tcnicos e Grupos de Trabalho, mencionados no artigo 7 do Sindec. Por sua vez, o artigo 8 determina que o plenrio do CONDEC ser presidido pelo Secretrio Nacional de Defesa Civil do Ministrio da Integrao Nacional e ser

composto por um representante dos seguintes rgos: Ministrio da Justia; Ministrio da Defesa; Ministrio das Relaes Exteriores; Ministrio da Fazenda; Ministrio dos Transportes; Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; Ministrio da Educao; Ministrio da Cultura; Ministrio do Trabalho e Emprego; Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; Ministrio da Sade; Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; Ministrio de Minas e Energia; Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; Ministrio das Comunicaes; Ministrio da Cincia e Tecnologia; Ministrio do Meio Ambiente; Ministrio do Esporte; Ministrio do Turismo; Ministrio da Integrao Nacional; Ministrio do Desenvolvimento Agrrio; Ministrio das Cidades; Ministrio da Previdncia Social; Casa Civil da Presidncia da Repblica; Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica; Secretaria de Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais da Presidncia da Repblica; Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica da Presidncia da Repblica; Comando da Marinha; Comando do Exrcito; Comando da Aeronutica. As competncias referentes a tal rgo ou rgos correspondentes esto elencadas no artigo 6 do Sindec. So elas: I - aprovar normas e procedimentos para articulao das aes federais com o Distrito Federal, os Estados e os Municpios, bem como a cooperao de entidades privadas, tendo em vista a atuao coordenada das atividades de defesa civil; II - aprovar e atualizar a poltica nacional de defesa civil e as diretrizes de ao governamental, referentes ao assunto; III - recomendar aos diversos rgos integrantes do SINDEC aes prioritrias que possam prevenir ou minimizar os desastres naturais ou provocados pelo homem; IV - aprovar os critrios para a declarao, a homologao e o reconhecimento de situao de emergncia ou de estado de calamidade pblica; V - aprovar os planos e programas globais e setoriais elaborados pelo SINDEC; VI - deliberar sobre as aes de cooperao internacional ou estrangeira, de interesse do SINDEC, observadas as normas vigentes; VII - aprovar a criao de comisses tcnicas interinstitucionais para realizao de estudos, pesquisas e trabalhos especializados, de interesse da defesa civil; VIII - designar grupos de trabalhos emergenciais interinstitucionais com o objetivo de articular e agilizar as aes federais em situaes de desastre de grande intensidade; IX - aprovar critrios tcnicos para anlise e aprovao de obras e servios, destinados a prevenir riscos, minimizar danos e recuperar reas deterioradas por desastres; X - elaborar o regimento interno, que dispor sobre seu funcionamento, bem como propor

alteraes; XI - submeter o regimento interno para aprovao do Ministro de Estado da Integrao Nacional.

2.3.2. rgo Central (art. 5, II, Sindec)

O rgo central do Sindec a Secretaria Nacional de Defesa Civil, responsvel pela articulao, coordenao e superviso tcnica do Sistema. Compete a tal rgo, conforme o artigo 10 do Sindec, as seguintes atribuies: I - promover e coordenar as aes de defesa civil, articulando e integrando os rgos do SINDEC em todos os nveis; II - normatizar, acompanhar e orientar as aes desenvolvidas pelos rgos integrantes do SINDEC; III - promover, em articulao com os Estados, Municpios e o Distrito Federal, a organizao e a implementao das COMDECs, ou rgos correspondentes, e dos NUDECs, ou entidades correspondentes; IV - definir as reas prioritrias para investimentos que contribuam para minimizar as vulnerabilidades dos Municpios, dos Estados, do Distrito Federal e das macrorregies geogrficas do Pas; V - promover estudos referentes s causas e possibilidades de ocorrncia de desastre de qualquer origem, sua incidncia, extenso e conseqncia; VI - sistematizar e integrar informaes no mbito do SINDEC; VII - elaborar, atualizar e propor ao CONDEC a poltica nacional de defesa civil e as diretrizes da ao governamental na rea de defesa civil, bem como promover a sua implementao; VIII - consolidar e compatibilizar planos e programas globais, regionais e setoriais, observadas as polticas e as diretrizes da ao governamental de defesa civil; IX - manter o Grupo de Apoio a Desastres, formado por equipe tcnica multidisciplinar, mobilizvel a qualquer tempo, para atuar em situaes crticas, por solicitao expressa de Estados, Municpios e do Distrito Federal; X - elaborar e implementar planos de contingncia de defesa civil, bem como projetos relacionados com o assunto, na sua esfera de atuao; XI - executar programa de capacitao de recursos em defesa civil e apoiar os Estados, Distrito Federal e Municpios nessas atividades; XII - incentivar, em nvel nacional, as atividades de desenvolvimento de recursos humanos em defesa civil; XIII - incentivar a implantao de Centros Universitrios de Ensino e Pesquisa sobre Desastres - CEPED ou ncleos multidisciplinares destinados pesquisa, extenso e capacitao de recursos humanos com vistas ao gerenciamento e execuo de atividades de defesa civil; XIV - criar grupos de trabalho com o objetivo de prestar o apoio tcnico necessrio atuao de rgos ou entidades na rea de defesa civil; XV

- propor ao CONDEC critrios para a declarao, a homologao e o reconhecimento de situao de emergncia ou de estado XVI - emitir parecer sobre relatrios e pleitos relativos ao reconhecimento da situao de emergncia e do estado de calamidade pblica; XVII - propor ao Ministro de Estado da Integrao Nacional o reconhecimento de situao de emergncia ou de estado de calamidade pblica, de acordo com os critrios estabelecidos pelo CONDEC; XVIII - prestar apoio tcnico e administrativo ao CONDEC e Junta Deliberativa do Fundo Especial para Calamidades Pblicas - FUNCAP, criado pelo Decreto-Lei no 950, de 13 de outubro de 1969; XIX - participar do Sistema de Proteo ao Programa Nuclear Brasileiro SIPRON, na forma do Decreto-Lei no 1.809, de 7 de outubro de 1980, e legislao complementar; XX - implantar e operacionalizar o Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres - CENAD, e promover a consolidao e a interligao das informaes de riscos e desastres no mbito do SINDEC; XXI - promover e orientar tecnicamente os Municpios, em articulao com os Estados e o Distrito Federal, a organizao e a implementao de comandos operacionais a serem utilizados como ferramenta gerencial para comandar, controlar e coordenar as aes emergenciais, em circunstncias de desastres; XXII - implantar e implementar os Sistemas de Informaes sobre Desastres no Brasil - SINDESB, o Sistema de Monitorizao de Desastres, o Sistema de Alerta e Alarme de Desastres, o Sistema de Resposta aos Desastres, o Sistema de Auxlio e Atendimento Populao e o Sistema de Preveno e de Reconstruo, no mbito do SINDEC, e incentivar a criao e interligao de centros de operaes nos seus trs nveis; XXIII - propor critrios tcnicos para anlise e aprovao de obras e servios destinados a prevenir riscos, minimizar danos e recuperar reas deterioradas por desastres; XXIV - dar prioridade ao apoio s aes preventivas e s demais relacionadas com a minimizao de desastres; XXV participar de rgos colegiados que tratem da execuo de medidas relacionadas com a proteo da populao, preventivas e em caso de desastres, inclusive acidente nuclear; XXVI - promover o intercmbio tcnico entre organismos governamentais internacionais de proteo e defesa civil, participando como membro representante da Defesa Civil Brasileira.

2.3.3. rgos Regionais: (art. 5, III, Sindec)

Os rgos regionais do Sindec, chamados de Coordenadorias Regionais de Defesa Civil (CORDEC) - ou rgos correspondentes, localizadas nas cinco macrorregies geogrficas do Brasil, so responsveis pela articulao e coordenao do Sistema em nvel regional. As competncias das Coordenadorias Regionais esto elencadas no artigo 11 do Sindec. So elas: I - coordenar, orientar e avaliar, em nvel regional, as aes desenvolvidas pelos rgos integrantes do SINDEC; II - realizar estudos sobre a possibilidade de ocorrncia de desastre de qualquer origem, sua incidncia, extenso e conseqncia; III - manter atualizadas e disponveis as informaes relacionadas defesa civil; IV - coordenar a elaborao e implementao de planos diretores de defesa civil, planos de contingncia e planos de operaes, bem como projetos relacionados com o assunto; V - facilitar e consolidar os planos e programas estaduais de defesa civil, para a elaborao de planos regionais; VI - apoiar as atividades de capacitao de recursos humanos direcionadas s aes de defesa civil; VII - apoiar a distribuio e o controle de suprimentos s populaes atingidas por desastres, em articulao com rgos assistenciais integrantes do SINDEC; VIII - incentivar a implementao de COMDECs, ou rgos correspondentes, e de NUDECs, ou entidades correspondentes; IX - promover nos Municpios, em articulao com os Estados e o Distrito Federal, a organizao e a implementao de comandos operacionais a serem utilizados como ferramenta gerencial para comandar, controlar e coordenar as aes emergenciais, em circunstncias de desastres; X - participar dos Sistemas de que trata o art. 22 e promover a criao e interligao de centros de operaes; XI - dar prioridade ao apoio s aes preventivas e s demais relacionadas com a minimizao de desastres.

2.3.4. rgos Estaduais: (art. 5, IV, Sindec)

So rgos estaduais do Sindec as Coordenadorias Estaduais de Defesa Civil (CEDEC), a Coordenadoria de Defesa Civil do Distrito Federal, ou rgos correspondentes. Tm eles, em suas reas de atuao, as seguintes competncias, conforme o artigo 12 do Sindec: I - articular, coordenar e gerenciar as aes de defesa civil em nvel estadual; II - manter atualizadas e disponveis as informaes relacionadas com a defesa civil; III - elaborar e implementar planos diretores de defesa civil, planos de

contingncia e de operaes, bem como programas e projetos relacionados com o assunto; IV - prever recursos oramentrios prprios necessrios s aes assistenciais, de recuperao ou preventivas, como contrapartida s transferncias de recursos da Unio, na forma da legislao vigente; V - capacitar recursos humanos para as aes de defesa civil; VI - promover a incluso dos princpios de defesa civil, nos currculos escolares da rede estadual e do Distrito Federal de ensino mdio e fundamental, proporcionando todo apoio comunidade docente no desenvolvimento de material pedaggico-didtico para esse fim; VII - manter a SEDEC e a CORDEC, ou rgo correspondente, informados sobre as ocorrncias de desastres e atividades de defesa civil; VIII - propor autoridade competente a homologao de situao de emergncia e de estado de calamidade pblica, de acordo com critrios estabelecidos pelo CONDEC e, em casos excepcionais, definidos pelo CONDEC, a sua decretao; IX - apoiar a coleta, a distribuio e o controle dos suprimentos necessrios ao abastecimento da populao atingida em situao de desastres; X - promover e apoiar a implementao e o funcionamento das COMDECs, ou rgos correspondentes, e dos NUDECs, ou entidades correspondentes; XI - promover nos Municpios e no Distrito Federal, em articulao com as COMDECs, ou rgos correspondentes, a organizao e a implementao de comandos operacionais a serem utilizados como ferramenta gerencial para comandar, controlar e coordenar as aes emergenciais, em circunstncias de desastres; XII - capacitar e apoiar os Municpios e o Distrito Federal a procederem avaliao de danos e prejuzos nas reas atingidas por desastres; XIII participar dos Sistemas de que trata o art. 22 e promover a criao e a interligao de centros de operaes; XIV - orientar as vistorias de reas de risco, intervir ou recomendar a interveno preventiva, o isolamento e a evacuao da populao de reas e de edificaes vulnerveis; XV - realizar exerccios simulados para treinamento das equipes e aperfeioamento dos planos de contingncia; XVI - dar prioridade ao apoio s aes preventivas e s relacionadas com a minimizao de desastres.

2.3.5. rgos Municipais: (art. 5, V, Sindec)

So rgos municipais as Coordenadorias Municipais de Defesa Civil (COMDEC), ou rgos correspondentes e os Ncleos Comunitrios de defesa Civil (NUDEC), ou entidades correspondentes.

Tm eles, em suas reas de atuao, as seguintes competncias, conforme o artigo 13 do Sindec: I - articular, coordenar e gerenciar aes de defesa civil em nvel municipal; II - promover a ampla participao da comunidade nas aes de defesa civil, especialmente nas atividades de planejamento e aes de respostas a desastres e reconstruo; III - elaborar e implementar planos diretores, planos de contingncias e planos de operaes de defesa civil, bem como projetos relacionados com o assunto; IV - elaborar o plano de ao anual, objetivando o atendimento de aes em tempo de normalidade, bem como em situaes emergenciais, com a garantia de recursos do oramento municipal; V - prover recursos oramentrios prprios necessrios s aes relacionadas com a minimizao de desastres e com o restabelecimento da situao de normalidade, para serem usados como contrapartida da transferncia de recursos da Unio e dos Estados, de acordo com a legislao vigente; VI - capacitar recursos humanos para as aes de defesa civil e promover o desenvolvimento de associaes de voluntrios, buscando articular, ao mximo, a atuao conjunta com as comunidades apoiadas; VII - promover a incluso dos princpios de defesa civil, nos currculos escolares da rede municipal de ensino mdio e fundamental, proporcionando todo apoio comunidade docente no desenvolvimento de material pedaggico-didtico para esse fim; VIII - vistoriar edificaes e reas de risco e promover ou articular a interveno preventiva, o isolamento e a evacuao da populao de reas de risco intensificado e das edificaes vulnerveis; IX - implantar bancos de dados e elaborar mapas temticos sobre ameaas mltiplas, vulnerabilidades e mobiliamento do territrio, nvel de riscos e sobre recursos relacionados com o equipamento do territrio e disponveis para o apoio s operaes; X - analisar e recomendar a incluso de reas de riscos no plano diretor estabelecido pelo 1o do art. 182 da Constituio; XI - manter o rgo estadual de defesa civil e a Secretaria Nacional de Defesa Civil informados sobre a ocorrncia de desastres e sobre atividades de defesa civil; XII - realizar exerccios simulados, com a participao da populao, para treinamento das equipes e aperfeioamento dos planos de contingncia; XIII - proceder avaliao de danos e prejuzos das reas atingidas por desastres, e ao preenchimento dos formulrios de Notificao Preliminar de Desastres - NOPRED e de Avaliao de Danos - AVADAN; XIV - propor autoridade competente a decretao de situao de emergncia ou de estado de calamidade pblica, de acordo com os critrios estabelecidos pelo CONDEC; XV vistoriar, periodicamente, locais e instalaes adequadas a abrigos temporrios,

disponibilizando as informaes relevantes populao; XVI - executar a coleta, a distribuio e o controle de suprimentos em situaes de desastres; XVII - planejar a organizao e a administrao de abrigos provisrios para assistncia populao em situao de desastres; XVIII - participar dos Sistemas de que trata o art. 22, promover a criao e a interligao de centros de operaes e incrementar as atividades de monitorizao, alerta e alarme, com o objetivo de otimizar a previso de desastres; XIX - promover a mobilizao comunitria e a implantao de NUDECs, ou entidades correspondentes, especialmente nas escolas de nvel fundamental e mdio e em reas de riscos intensificados e, ainda, implantar programas de treinamento de voluntrios; XX - implementar os comandos operacionais a serem utilizados como ferramenta gerencial para comandar, controlar e coordenar as aes emergenciais em circunstncias de desastres; XXI - articular-se com as Regionais Estaduais de Defesa Civil - REDEC, ou rgos correspondentes, e participar ativamente dos Planos de Apoio Mtuo - PAM, em acordo com o princpio de auxlio mtuo entre os Municpios. De acordo com o art. 14 do Sindec, os NUDECs, ou entidades correspondentes, funcionam como centro de reunies e debates entre a COMDEC e as comunidades locais e planejam, promovem e coordenam atividades de defesa civil, com destaque para: I - a avaliao de riscos de desastres e a preparao de mapas temticos relacionados com as ameaas, as vulnerabilidades dos cenrios e com as reas de riscos intensificados; II - a promoo de medidas preventivas estruturais e noestruturais, com o objetivo de reduzir os riscos de desastres; III - a elaborao de planos de contingncia e de operaes, objetivando a resposta aos desastres e de exerccios simulados, para aperfeio-los; IV - o treinamento de voluntrios e de equipes tcnicas para atuarem em circunstncias de desastres; V - a articulao com rgos de monitorizao, alerta e alarme, com o objetivo de otimizar a previso de desastres; e VI - a organizao de planos de chamadas, com o objetivo de otimizar o estado de alerta na iminncia de desastres.

2.3.6. rgos setoriais (art. 5, VI, sindec)

Os rgos setoriais do Sindec so: rgos da administrao pblica federal, estadual, municipal e do Distrito Federal, que se articulam com os rgos de coordenao, com o objetivo de garantir atuao sistmica.

Como prev o artigo 15 do Sindec, aos rgos setoriais, em nvel federal, por intermdio de suas secretarias, entidades e rgos vinculados, e em articulao com o rgo central do SINDEC, alm de outras atividades de acordo com as respectivas competncias legais, caber: I - ao Ministrio da Justia, coordenar as aes do Sistema Nacional de Segurana Pblica e a atuao das Polcias Federais, visando preservao da ordem pblica, da incolumidade das pessoas e do patrimnio nas reas em situao de desastre; II - ao Ministrio da Defesa, coordenar as operaes combinadas das Foras Singulares nas aes de defesa civil; III - ao Ministrio das Relaes Exteriores, coordenar as aes que envolvam o relacionamento com outros pases e com organismos internacionais e estrangeiros, quanto cooperao logstica, financeira, tcnica e cientfica e participaes conjuntas em atividade de defesa civil; IV - ao Ministrio da Fazenda, adotar medidas de carter financeiro, fiscal e creditcio, destinadas ao atendimento de populaes em reas em estado de calamidade pblica ou em situao de emergncia; V - ao Ministrio dos Transportes, adotar medidas de preservao e de recuperao dos sistemas virios e terminais de transportes terrestres, martimos e fluviais, em reas atingidas por desastres, bem como controlar o transporte de produtos perigosos; VI - ao Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, promover aes preventivas relacionadas com desastres ocasionados especialmente por pragas vegetais e animais; adotar medidas para o atendimento das populaes nas reas atingidas por desastres, providenciando a distribuio de sementes, insumos e alimentos; fornecer dados e anlises relativas a previses meteorolgicas e climticas, com vistas s aes de defesa civil; VII - ao Ministrio da Educao, cooperar com o programa de desenvolvimento de recursos humanos e difundir, por intermdio das redes de ensino formal e informal, contedos didticos relativos preveno de desastres e defesa civil e, por intermdio das universidades federais, realizar e difundir pesquisas sismolgicas de interesse do SINDEC; VIII - ao Ministrio da Cultura, promover o desenvolvimento do senso de percepo de risco na populao brasileira e contribuir para o incremento de mudana cultural relacionada com a reduo dos desastres; IX - ao Ministrio do Trabalho e Emprego, promover aes que visem a prevenir ou minimizar os acidentes de trabalho e danos aos trabalhadores em circunstncias de desastres; X - ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, prestar assistncia social s populaes em situao de desastre e apoi-las com suprimentos necessrios sobrevivncia, especialmente alimentos; XI - ao Ministrio da Sade, implementar e supervisionar

aes de sade pblica, o suprimento de medicamentos, o controle de qualidade da gua e dos alimentos e a promoo da sade em circunstncias de desastre; promover a implantao de atendimento pr-hospitalar e de unidades de emergncia, supervisionar a elaborao de planos de mobilizao e de segurana dos hospitais em circunstncias de desastre; e difundir, em nvel comunitrio, tcnicas de reanimao cardiorrespiratria bsica e de primeiros socorros; XII - ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, propor medidas com o objetivo de minimizar prejuzos que situaes de desastres possam provocar aos meios produtivos nacionais e participar ativamente da preveno de desastres humanos de natureza tecnolgica; XIII - ao Ministrio de Minas e Energia, planejar e promover a reduo da degradao ambiental causada por minerao e garimpos, a monitorizao das condies hidrolgicas e dos deflvios das barragens dos sistemas hidreltricos e das bacias hidrogrficas; XIV - ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, dar prioridade alocao de recursos para assistncia s populaes e realizao de obras e servios de preveno e recuperao, nas reas sujeitas a desastres e em estado de calamidade pblica ou em situao de emergncia; XV - ao Ministrio das Comunicaes, adotar medidas objetivando garantir e dar prioridade aos servios de telecomunicaes nas reas afetadas por desastres e estimular a participao dos rgos de comunicao nas atividades de preveno e preparao, bem como a mobilizao de radioamadores, em situao de desastres; XVI - ao Ministrio da Cincia e Tecnologia, desenvolver estudos e pesquisas que permitam determinar reas de riscos, bem como fornecer informaes destinadas orientao das aes de defesa civil e anlises relativas s previses meteorolgicas; XVII - ao Ministrio do Meio Ambiente, estabelecer normas, critrios e padres relativos ao controle e proteo do meio ambiente, ao uso racional de recursos naturais renovveis com o objetivo de reduzir desastres; fornecer dados e anlises relativas monitorizao de rios e audes, com vistas s aes de defesa civil e promover o controle de cheias e inundaes; XVIII - ao Ministrio do Esporte, incrementar as prticas esportivas com o objetivo de reduzir as vulnerabilidades aos desastres humanos de natureza social e os riscos relacionados com a juventude marginalizada; XIX - ao Ministrio do Turismo, propor medidas com o objetivo de reduzir os impactos negativos nas atividades tursticas, em circunstncias de desastres; XX - ao Ministrio da Integrao Nacional, promover e coordenar as aes do SINDEC, por intermdio da Secretaria Nacional de Defesa Civil, e compatibilizar os planos de desenvolvimento regional com as aes de

preveno ou minimizao de danos provocados em circunstncias de desastre; XXI ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, contribuir para a reduo dos desastres humanos em reas relacionadas com suas atividades; XXII - ao Ministrio das Cidades, gerir a aplicao de recursos em polticas de desenvolvimento urbano voltadas para a recuperao e a reconstruo de moradias para a populao de baixa renda afetada por desastres e em obras e servios de saneamento em reas de risco; XXIII - ao Ministrio da Previdncia Social, apoiar as populaes flageladas, no mbito de suas atribuies; XXIV - Casa Civil da Presidncia da Repblica, o apoio com levantamentos realizados pelo Sistema de Vigilncia da Amaznia - SIVAM; XXV - ao Gabinete de Segurana Institucional, apoiar o SINDEC com atividades de informaes e outras relacionadas com suas atribuies; XXVI - Secretaria de Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais, articular as aes dos diversos poderes e escales governamentais em proveito do SINDEC; XXVII - Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica da Presidncia da Repblica, apoiar o SINDEC em atividades de divulgao; XXVIII - ao Comando do Exrcito, cooperar com as aes de resposta aos desastres e reconstruo e de busca e salvamento; participar de atividades de preveno e de reconstruo; apoiar as aes de defesa civil com pessoal, material e meios de transporte; XXIX - ao Comando da Marinha, coordenar as aes de reduo de danos relacionados com sinistros martimos e fluviais e participar das aes de salvamento de nufragos; apoiar as aes de resposta a desastres, com hospitais fluviais, ocorridos na Amaznia; apoiar as aes de defesa civil com pessoal, material e meios de transporte; XXX - ao Comando da Aeronutica, coordenar as aes de evacuaes aeromdicas e misses de misericrdia, cooperar nas aes de busca e salvamento; apoiar as aes de defesa civil com pessoal, material e meios de transporte.

2.3.7. rgos de Apoio: (art. 5, VII, Sindec)

So rgos de apoio do Sindec: os rgos pblicos e entidades privadas, associaes de voluntrios, clubes de servios, organizaes no-governamentais e associaes de classe e comunitrias, que apiam os demais rgos integrantes do Sistema. Aos rgos de apoio compete o desempenho de tarefas especficas consentneas com suas atividades normais, mediante articulao prvia com os rgos de coordenao do Sindec (artigo 16, Sindec).

2.4. Servio voluntrio

Integrantes de entidades pblicas e privadas, de organizaes no governamentais (Ongs), de clubes de servios, de associaes diversas, profissionais de diferentes reas, dentre outros exemplos, podem e devem prestar servios voluntrios. O voluntariado exerce extrema importncia para o sucesso de uma Defesa Civil. com o auxlio de trabalhos voluntrios que o Estado presta servios concernentes s atividades de defesa civil com maior facilidade. O profissional, de qualquer rea, que voluntrio da Defesa Civil, alm de estar exercendo a cidadania, est contribuindo para que os problemas existentes em sua comunidade sejam resolvidos. Em tese possvel encontrar pessoas prestando servio voluntrio em qualquer dos rgos previstos no artigo 5 do Sindec. Entretanto, mais comum que encontremos voluntrios prestando servios junto aos rgos municipais de defesa civil. No Brasil o servio voluntrio est disciplinado na Lei Federal n. 9.608, de 18 de fevereiro de 1998. Em seu artigo 1 encontramos a definio de servio voluntrio: a atividade no remunerada, prestada por pessoa fsica a entidade pblica de qualquer natureza, ou a instituio privada de fins no lucrativos, que tenha objetivos cvicos, culturais, educacionais, cientficos, recreativos ou de assistncia social, inclusive mutualidade. Importante destacar que somente pessoa fsica que pode prestar servios voluntrios. A lei no fez previso de servios voluntrios prestados por pessoas jurdicas. De acordo com o pargrafo nico do artigo 1 o servio voluntrio no gera vnculo empregatcio, nem obrigao de natureza trabalhista, previdenciria ou afim. Tambm prev a lei, em seu artigo 2, que o servio voluntrio ser exercido mediante a celebrao de termo de adeso entre a entidade, pblica ou privada, e o prestador do servio voluntrio, dele devendo constar o objeto e as condies de seu exerccio. Neste sentido, ensina Marcondes (2003:52): A grande inovao trazida pela Lei, entretanto, diz respeito prpria seleo do voluntrio. Deve, no caso da Defesa Civil, o coordenador preocupar-se com a seleo prvia dentre os que se apresentem como voluntrios e, com os selecionados, celebrar TERMO DE ADESO com objetivos e condies de seu exerccio. Apenas para exemplificar, podemos citar o caso de uma Defesa Civil que necessite de

motoristas. No TERMO DE ADESO constar a qualificao do voluntrio, o objetivo prestao de servio de motorista e as condies em que ser exercida, ou seja, perodo de trabalho acordado entre as partes. No h punio para o voluntrio que descumprir o TERMO DE ADESO, mas tambm no h razo para aderir, se pretende no cumprir o estabelecido no TERMO. As faltas sucessivas podem implicar apenas o desfazimento da adeso. O servio voluntrio no remunerado, porm as despesas realizadas em funo da atividade e com autorizao prvia da entidade para a qual se presta o servio voluntrio, podero ser ressarcidas. O benefcio que a Lei trouxe ao Sistema de Defesa Civil foi o de organizar o voluntariado que passou a obedecer s regras que so estabelecidas no TERMO DE ADESO. Sugere-se que o TERMO seja individual, mesmo para servios idnticos, porque pode ser cancelado sem problemas aos demais voluntrios ou sem necessidade de constantes retificaes. A adeso, por medida de cautela, deve ser pblica e a autoridade deve ter absoluto controle de seus voluntrios e estar em condies de expedir certides que podero ser usadas para fins de currculo dos interessados, j que muitas empresas particulares comeam a valorizar seus funcionrios tambm pelo servio voluntrio relevante que prestam comunidade. O servio voluntrio, agora legalizado e com regras prprias, no elimina o concurso de colaboradores eventuais, entretanto, melhor estruturada estar a Defesa Civil quanto melhor estiver organizado e adestrado o seu servio voluntrio. (grifo do autor) O texto acima est de acordo com a viso mais atual e moderna de voluntariado, qual seja, a de que o servio voluntrio deve ser prestado de forma profissional. Assim, no interessa mais s entidades que iro receber os servios prestados pelo voluntrio, que o mesmo seja aquela pessoa que se dispe a ajudar, mas na hora e dia que bem lhe convier. necessrio que profissionalizemos a prestao dos servios voluntrios. As pessoas que se dispuserem a ser voluntrias devem ter em mente que esto assumindo uma responsabilidade, e como tal, devem obedecer a determinadas regras, tais como: funo especfica, horrio e dia especfico para a prestao do servio, ter formao tcnica na rea em que o servio ser prestado, quando necessrio etc; e lembrando que somente em casos especficos tais regras devem ser dispensadas. Todo este esforo visa atingir os melhores resultados possveis com a prestao do servio voluntrio.

Importante ressaltar tambm que nada impede que as prprias entidades, pblicas ou privadas, treinem seus voluntrios e os capacitem para que prestem os servios necessrios de forma mais satisfatria.

2.4.1. Ncleo de Defesa Civil NUDEC

Outro exemplo de servio voluntrio o que ocorre por meio dos Ncleos de Defesa Civil - NUDEC. Um Nudec formado por grupos comunitrios organizados em um distrito, bairro, rua, edifcio, associao comunitria, entidades, entre outros, que participa de atividades de defesa civil como voluntrios <www.integracao.gov.br>. A diferena existente entre um NUDEC e uma COMDEC diz respeito representatividade e estrutura organizacional. Enquanto a COMDEC um rgo do Governo Municipal, composto por membros nomeados pelo Prefeito, o NUDEC uma associao comunitria e seus membros so escolhidos pela comunidade <www.integracao.gov.br>. Vale lembrar, conforme j mencionado no item 2.3.5., que tanto a COMDEC quanto o NUDEC so considerados como sendo os rgos municipais do Sindec.

2.5. Sistemas Estadual, Distrital e Municipal de Defesa Civil

Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios tambm podem criar seus prprios Sistemas de Defesa Civil. Por exemplo, o Estado de So Paulo possui seu prprio Sistema de Defesa Civil, o qual foi reorganizado em 16 de junho de 1995, por meio do Decreto Estadual n. 40.151. O mesmo ocorre com o Distrito Federal, que, por intermdio do Decreto n. 7.544, de 08 de junho de 1983, criou o Sistema de Defesa Civil do Distrito Federal SIDEC/DF.

2.6. Atribuies dos rgos de Defesa Civil e dos Corpos de Bombeiros Militares

A Constituio Federal de 1988, em seu Captulo III, Da Segurana Pblica, artigo 144, pargrafo quinto, prev que : (...) aos corpos de bombeiros militares, alm das atribuies definidas em lei, incumbe a execuo de atividades de defesa civil.

Tal previso, alm de caracterizar as atividades de defesa civil como sendo de segurana pblica, traz tona a seguinte questo polmica, visto que, no dia-a-dia, gera bastante controvrsia: A quem cabe a execuo das atividades de defesa civil? Aos corpos de bombeiros militares, consoante a previso constitucional, ou aos rgos de defesa civil, consoante o previsto no Sindec? Para responder a tal indagao, necessrio se faz relembrarmos o conceito de defesa civil e seu objetivo geral:

1. Defesa Civil: o conjunto de aes preventivas, de socorro, assistenciais e recuperativas destinadas a evitar ou minimizar os desastres, preservar o moral da populao e restabelecer a normalidade social.

2. Objetivo Geral: reduo dos desastres; o qual contempla: a) preveno de desastres (avaliao de riscos de desastres e reduo de risco de desastres), b) preparao para emergncias e desastres, c) resposta aos desastres (socorro, assistncia s populaes vitimadas e reabilitao do cenrio do desastre) e d) reconstruo. Fazendo uma interpretao lgico-sistemtica17 do ordenamento jurdico ptrio, parece-nos mais adequado afirmar que a execuo propriamente dita das atividades de defesa civil so de responsabilidade dos corpos de bombeiros militares, conforme assevera nossa Constituio Federal. Isto se d porque o bombeiro quem possui maior treinamento e capacitao tcnica para lidar com situaes relacionadas a desastres, sobretudo as de prestao de socorro. Ives Gandra Martins (1997:260) ensina que: Pelo texto constitucional, tal incumbncia , primordialmente, do corpo de bombeiros, devendo, todos os outros organismos de defesa acionveis, secundar a ao de tais servidores militares, mais habilitados a conduzir essas atividades. Ao dizer, pois, o constituinte, que incumbe a execuo, a meu ver, deu a conduo de tais atividades aos corpos de bombeiros militares. (grifo nosso)

17 A interpretao lgico-sistemtica leva em conta o sistema em que se insere o texto e procura estabelecer a concatenao entre este e os demais elementos da prpria lei, do respectivo campo do direito ou do ordenamento jurdico geral. Em suas diversas modalidades, o mtodo lgico supe sempre a unidade e coerncia do sistema jurdico. Montoro (1997: 373).

Assim, devemos entender que as aes de execuo das atividades de defesa civil esto atribudas constitucionalmente aos corpos de bombeiros militares. Contudo, se de um lado cabe ao corpo de bombeiro militar a execuo das atividades de defesa civil, de outro lado cabe aos outros rgos integrantes do Sindec a coordenao de tais atividades. Mas o que vem a ser, ao certo, coordenao das atividades de defesa civil? Segundo o Secretrio Chefe da Casa Militar, Coordenador Estadual de Defesa Civil/SP ano 2001, Coronel PM. Olavo Santanna Filho, podemos entender coordenao como sendo: o mtuo entendimento entre duas ou mais organizaes em atividades conjuntas, objetivando a racionalizao do emprego de recursos, na consecuo de um objetivo18. Por sua vez, coordenar as atividades de defesa civil pode ser entendido como colocar em prtica as aes de planejamento e articulao. Aes de planejamento so aquelas pensadas em tempos de paz, aquelas solues idealizadas para responder s possveis ocorrncias de desastres. J as aes de articulao so aquelas ligadas aos contatos feitos pelo rgo de defesa civil, tambm em tempos de paz, com os diferentes organismos (pblicos ou privados), no sentido de responderem aos desastres da forma mais eficiente possvel, com auxlio mtuo, em conjunto e em harmonia. Uma Defesa Civil que planeja suas atividades com antecedncia e que se articula bem com os diferentes organismos existentes na sua comunidade est no caminho certo para prestar um servio pblico de qualidade. Planejamento e articulao so atividades que se complementam e que possibilitam uma adequada coordenao das atividades de defesa civil. Tambm temos que ter em mente o seguinte fato, ensinado por Marcondes (2003:13) todo o Sistema de Defesa Civil calcado no princpio de que o Estado, principalmente nas catstrofes, no pode suprir todas as necessidades de seus cidados. A Constituio da Repblica, no captulo da Segurana Pblica Art. 144, 5 determina: - aos corpos de bombeiros militares... incumbe a execuo de atividades de defesa civil. Claro est, como foi afirmado de incio, que um s organismo do Estado jamais poder atender a todos, em todos os aspectos, durante um desastre. Nestas ocasies, todos os esforos devem se unir, governo e comunidade
18

Olavo Santanna Filho, Defesa civil: coordenao, e no comando de operaes. articulAO CIVIL, Informativo da Defesa Civil de Rio Claro, janeiro/2001, ano III, n. 08, p. 02.

devem agir em conjunto, visando, alm do socorro dos atingidos, ao mais breve restabelecimento das condies anteriores ao evento desastroso.(...). (grifo no original) De acordo com o acima exposto podemos compreender que um s organismo do Estado (corpo de bombeiros) no capaz de dar conta, sozinho, de todas as atividades de defesa civil. Assim, necessrio que o Estado conte com mais de um organismo para colocar em prtica as aes de defesa civil. Nesta mo est o artigo 23, inciso II, da Constituio Federal de 1988: competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: II cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia. (grifos nossos) Portanto, cabem a Unio, aos Estados-Membros, ao Distrito Federal e aos Municpios as aes de defesa civil. Cabem tanto aos corpos de bombeiros militares quanto aos demais rgos integrantes do Sindec.

3. NATUREZA JURDICA DAS ATIVIDADES DE DEFESA CIVIL

3.1. Servio Pblico (lato sensu)

Ao Poder Pblico cabe, na forma da lei, a prestao dos Servios Pblicos. Assim assevera a Constituio Federal em seu artigo 175. Mas o que vem a ser, ao certo, Servio Pblico? Para Meirelles (2001:311) o conceito o seguinte: Servio pblico todo aquele prestado pela Administrao ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundrias da coletividade ou simples convenincias do Estado. Semelhante o conceito dado por Mello (2000:575): Servio pblico toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material fruvel diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faa as vezes, sob um regime de Direito Pblico portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restries especiais - , institudo pelo Estado em favor dos interesses que houver definidos como prprios no sistema normativo.

Para Cretella Jr. (apud Mello, 2000:580), servio pblico toda atividade que o Estado exerce, direta ou indiretamente, para a satisfao do interesse pblico, mediante procedimento de Direito Pblico. Assim, de forma geral, pode-se conceituar Servio Pblico como sendo toda prestao de atividade essencial ou til coletividade, por parte da Administrao Pblica, de forma direta ou indireta, sob um regime de Direito Pblico. Neste sentido, conforme apregoa Di Pietro (1998:80) (...) combinam-se, em geral, trs elementos para a definio: o material (atividades de interesse coletivo), o subjetivo (presena do Estado) e o formal (procedimento de direito pblico).

3.2. Classificao dos Servios Pblicos

Doutrinariamente os Servios Pblicos podem ser classificados basicamente das seguintes formas: quanto essencialidade ou imprescindibilidade, quanto aos destinatrios do servio, quanto adequao e, por fim, quanto ao objeto ou finalidade.

3.2.1. Quanto essencialidade ou imprescindibilidade: Servio Pblico propriamente dito, Servio de Utilidade Pblica

o elemento material do Servio Pblico quem oferece subsdios para esta classificao. Isto porque, como j mencionado anteriormente, este elemento que se relaciona com as atividades de interesse coletivo. Tais atividades, por sua vez, se subdividem em essenciais ou teis. Deste modo, quando as atividades de interesse coletivo so tidas como essenciais ou imprescindveis, caracterizam o servio pblico propriamente dito (stricto sensu). No entanto, quando tais atividades so tidas como secundrias, ou seja, apenas consideradas teis ou cmodas coletividade, caracterizam o chamado servio de utilidade pblica. Assim conceituou Meirelles (2001:312) o servio pblico propriamente dito: So os que a Administrao presta diretamente comunidade, por reconhecer sua essencialidade e necessidade para a sobrevivncia do grupo social e do prprio Estado. Por isso mesmo, tais servios so considerados privativos do Poder Pblico, no sentido de que s a Administrao deve prest-los, sem delegao a terceiros,

mesmo porque geralmente exigem atos de imprio e medidas compulsrias em relao aos administrados. Exemplos desses servios so os de defesa nacional, os de polcia, os de preservao da sade pblica. (grifo nosso) E o servio de utilidade pblica: So os que a Administrao, reconhecendo sua convenincia (no essencialidade, nem necessidade) para os membros da coletividade, presta-os diretamente ou aquiesce em que sejam prestados por terceiros (concessionrios, permissionrios ou autorizatrios), nas condies regulamentadas e sob seu controle, mas por conta e risco dos prestadores, mediante remunerao dos usurios. So exemplos dessa modalidade os servios de transporte coletivo, energia eltrica, gs, telefone. (Meirelles, 2001:312) (grifo nosso) Por estas razes, Meirelles (2001:313), tambm assim denomina os Servios Pblicos: (...) os primeiros, servios pr-comunidade e, os segundos, servios pr-cidado, fundados na considerao de que aqueles (servios pblicos) se dirigem ao bem comum e estes (servios de utilidade pblica), embora reflexamente interessem a toda a comunidade, atendem precipuamente s convenincias de seus membros individualmente considerados. (grifos no original) Os servios pblicos propriamente ditos tambm so chamados de originrios e os servios de utilidade pblica chamados de derivados.

3.2.2. Quanto aos destinatrios dos servios: servios uti universi e servios uti singuli

Os Servios Pblicos tambm podem ser classificados quanto aos seus destinatrios, ou seja, de acordo com seus usurios. Subdividem-se em servios uti universi (gerais ou indivisveis) e em servios uti singuli (especficos ou divisveis). Os servios uti universi so aqueles indivisveis, de carter geral, em que toda a coletividade se beneficia e pode usufruir o servio colocado sua disposio. So os que a Administrao presta sem que tenha usurios determinados. No um servio mensurvel, pois no d para saber quanto cada cidado, isoladamente, utilizou o servio.

So exemplos de servios uti universi: segurana nacional, segurana pblica, iluminao pblica, saneamento, servios diplomticos, servios administrativos prestados internamente pela Administrao, trabalhos de pesquisa cientfica, etc. J, os servios uti singuli so aqueles que, conforme Meirelles (2001:314): (...) tm usurios determinados e utilizao particular e mensurvel para cada destinatrio, como ocorre com o telefone, a gua e a energia eltrica domiciliares.

3.2.3. Quanto adequao: prprios ou imprprios do Estado

Os Servios Pblicos podem ser classificados como prprios do Estado ou imprprios do Estado. Prprios do Estado so aqueles que, em razo de sua natureza, devem ser prestados somente pelo prprio Estado, por meio de seus rgos ou entidades, sem delegao a terceiros particulares. So exemplos de Servios Pblicos prprios do Estado os de segurana, polcia, higiene, sade pblica, etc. Segundo Meirelles (2001:313) os servios desta natureza, por serem essenciais, devem ser colocados disposio e alcance de todos os membros da coletividade e, portanto, devem ser gratuitos ou mediante baixa remunerao. Os servios imprprios do Estado, por sua vez, so aqueles em que a Administrao, em razo da sua no essencialidade, os presta por meio de seus rgos ou entidades descentralizadas (Meirelles, 2001:313) (autarquias, empresas pblicas, fundaes governamentais, sociedades de economia mista) ou os presta por meio de concesses, autorizaes ou permisses a terceiros particulares. So servios rentveis e devem sempre estar sob regulamentao e controle do Poder Pblico competente, como o caso dos guardas particulares de estabelecimentos e residncias, servios de despachante, servios de txi, etc.

3.2.4. Quanto ao objeto ou finalidade: servios administrativos e servios empresariais

Classificam-se tambm os Servios Pblicos em administrativos e em empresariais. Para Meirelles (2001:313), servios administrativos:

so os que a Administrao executa para atender a suas necessidades internas ou preparar outros servios que sero prestados ao pblico, tais como os da imprensa oficial, das estaes experimentais e outros dessa natureza. Tambm conforme Di Pietro (1998:89), a expresso servios administrativos possui denominao equvoca, (...) porque tambm costuma ser usada em sentido mais amplo para abranger todas as funes administrativas (...) e ainda para indicar os servios que no so usufrudos diretamente pela comunidade, ou seja, no mesmo sentido de servio pblico uti universi (...). (grifo no original) J os servios empresariais, tambm chamados pela doutrina de servios industriais ou comerciais, segundo Di Pietro (1998:89) dizem respeito aos servios pblicos que (...) a Administrao Pblica executa, direta ou indiretamente, para atender s necessidades coletivas de ordem econmica. Meirelles (2001:313-14), por sua vez, assim conceitua os servios empresariais: So os que produzem renda para quem os presta, mediante a remunerao da utilidade usada ou consumida (...) Os servios industriais so imprprios do Estado, por consubstanciarem atividade econmica que s poder ser explorada diretamente pelo Poder Pblico quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei (CF, art. 173). (grifo no original) Nota-se a divergncia de opinies dos dois doutrinadores. Enquanto para Meirelles (2001) os servios empresariais correspondem aos previstos pela Constituio Federal em seu artigo 173, Di Pietro (1998:89) assim se manifesta: Ao contrrio do que diz Meirelles (1996:299), entendemos que esses servios no se confundem com aqueles a que faz referncia o artigo 173 da Constituio, ou seja, no se confundem com a atividade econmica que s pode ser prestada pelo Estado em carter suplementar da iniciativa privada. (grifo no original) Para Di Pietro (1998) servio pblico empresarial no o mencionado pelo artigo 173, mas sim o mencionado pelo artigo 175 da Constituio Federal, (...) que determina sua execuo direta pelo Estado ou indireta, por meio de concesso ou permisso; o caso dos transportes, energia eltrica, telecomunicaes (...). (grifos no original) - no se confundindo com as atividades econmicas que o Estado assume em carter de monoplio (artigos 176 e 177 da Constituio Federal explorao de minrios e minerais nucleares), nem tampouco com as atividades econmicas que s

podero ser exploradas pelo Estado quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo (artigo 173 da Constituio Federal).

3.3. Natureza jurdica das atividades de Defesa Civil

A partir das noes de Servio Pblico supramencionadas, bem como das classificaes a ele correspondente, torna-se possvel constatar qual a natureza jurdica das atividades de defesa civil. Para se ter uma noo exata de sua natureza jurdica, mister se faz relembrar o conceito de defesa civil, o qual dado pelo prprio Sindec. Neste sentido temos defesa civil como sendo o conjunto de aes preventivas, de socorro, assistenciais e recuperativas destinadas a evitar ou minimizar os desastres, preservar o moral da populao e restabelecer a normalidade social. Importante relembrar tambm que as atividades de defesa civil tm como finalidade a segurana global da populao e que esta, por sua vez, consiste no conjunto de medidas objetivando garantir o direito vida, sade, segurana pblica e incolumidade das pessoas e do patrimnio, em todas as circunstncias de desastres (...) que dever do Estado, direito e responsabilidade da cidadania. (grifo nosso) Assim, percebe-se que as atividades de defesa civil, por se tratarem de questes de segurana pblica em situaes de desastres, so essenciais coletividade. Neste sentido esto os ensinamentos de Gasparini (1995:212-13): So essenciais os assim considerados por lei ou os que pela prpria natureza so tidos como de necessidade pblica, e, em princpio, de execuo privativa da Administrao Pblica. So exemplos os servios de segurana nacional, de segurana pblica e os judicirios. (grifos nossos) Servios Pblicos essenciais, como j estudado, devem ser classificados como sendo servios pblicos propriamente ditos. Sendo assim as atividades de defesa civil devem ser consideradas como sendo um servio pblico propriamente dito. Se a segurana pblica, conforme nos ensina Gasparini (1995), deve ser prestada privativamente pelo Estado, as atividades de defesa civil, por se tratarem de atividades de segurana pblica em circunstncias de desastres, desta forma tambm devem se dar. Ou seja, devem ser consideradas como um servio prprio do Estado.

Braga (1999:175), em sua obra sobre as Guardas Municipais, cita a proposta de emenda constitucional feita pela OAB para a questo da segurana pblica. Nela, a questo de ser [a segurana pblica] um servio pblico que deve ser prestado somente pelo Estado fica ainda mais evidente. Prope a OAB, ento, que o caput do artigo 144 da Constituio passe a ter a seguinte redao: A segurana pblica, dever exclusivo e indelegvel do Estado, direito de todos, e pelo qual todos so responsveis, exercida para velar a incolumidade das pessoas e pela preservao de seus direitos fundamentais. (grifo do autor) Como j estudado, segurana pblica servio pblico uti universi, pois no tem usurios determinados e beneficiam toda a coletividade de maneira geral. Assim tambm so as atividades de defesa civil. Visam beneficiar toda a coletividade, indistintamente. Portanto, de acordo com as caractersticas das atividades de defesa civil, podemos afirmar que tais atividades tm natureza jurdica de servio pblico propriamente dito, de carter uti universi e sua prestao tida como prpria do Estado.

4. A DEFESA CIVIL NA ORGANIZAO ADMINISTRATIVA

4.1. Administrao pblica

Antes de estudar a Defesa Civil na organizao administrativa, necessrio se faz conceituar a expresso Administrao Pblica. Nas lies de Gasparini (1995:30) Administrao Pblica pode ser conceituada pelo critrio formal e pelo critrio material: Pelo critrio formal, a expresso sub examine indica um complexo de rgos responsveis por funes administrativas. Este tambm denominado orgnico ou subjetivo. De acordo com o material, um complexo de atividades concretas e imediatas desempenhadas pelo Estado, visando o atendimento das necessidades coletivas. Tal critrio tambm chamado de objetivo. Pelo critrio formal, sinnimo de Estado (Administrao Pblica); pelo material equivale a atividade administrativa (administrao pblica). (grifos no original) Neste sentido temos a Administrao Pblica, grafada em maisculo, quando se refere ao conjunto de pessoas e rgos governamentais (critrio formal); e administrao

pblica, grafada em minsculo, quando se refere s funes administrativas, ou seja, ao conjunto de servios e atividades que devem ser prestadas pelo Estado (critrio material). A Administrao Pblica, conforme nos ensina Meirelles (2001:60), atua por meio de suas entidades (pessoas jurdicas), de seus rgos (centros de deciso elemento despersonalizado incumbido da realizao das atividades das entidades a que pertence) e de seus agentes (pessoas fsicas investidas em cargos e funes). Passemos, ento, a estudar as entidades administrativas.

4.2. Entidades administrativas

As entidades administrativas, tambm chamadas entes administrativos, so classificadas, em regra, em cinco tipos. So eles: entidades estatais, entidades autrquicas, entidades fundacionais, entidades empresariais e, por fim, entidades paraestatais. Meirelles (2001:61) nos transmite, de forma simples, uma noo sobre cada tipo de entidade, a ser descrito na seqncia.

4.2.1. Entidades estatais

So pessoas jurdicas de Direito Pblico que integram a estrutura constitucional do Estado e tm poderes polticos e administrativos, tais como a Unio, os Estadosmembros, os Municpios e o Distrito Federal. A Unio soberana; as demais entidades estatais tm apenas autonomia poltica, administrativa e financeira, mas no dispe de soberania (...).

4.2.2. Entidades autrquicas

So pessoas jurdicas de Direito Pblico, de natureza meramente administrativa, criadas por lei especfica, para a realizao de atividades, obras ou servios descentralizados da entidade estatal que as criou. Funcionam e operam na forma estabelecida na lei instituidora e nos termos de seu regulamento.

4.2.3. Entidades fundacionais

So pessoas jurdicas de Direito Pblico ou pessoas jurdicas de Direito Privado, devendo a lei definir as respectivas reas de atuao, conforme o inc.. XIX do art. 37 da CF, na nova redao dada pela EC 19/98.

4.2.4. Entidades empresariais

So pessoas jurdicas de Direito Privado, institudas sob a forma de sociedade de economia mista ou empresa pblica, com a finalidade de prestar servio pblico que possa ser explorado no modo empresarial, ou de exercer atividade econmica de relevante interesse coletivo.

4.2.5. Entidades paraestatais

So pessoas jurdicas de Direito Privado que, por lei, so autorizadas a prestar servios ou realizar atividades de interesse coletivo ou pblico, mas no exclusivos do Estado. So espcies de entidades paraestatais os servios sociais autnomos (SESI, SESC, SENAI e outros) e, agora, as organizaes sociais, cuja regulamentao foi aprovada pela Lei 9.648, de 27.5.98.

4.3. Desconcentrao e descentralizao administrativa

Quando o prprio Estado exerce diretamente a atividade administrativa estamos diante da centralizao administrativa (entidades estatais: Unio, Estados-membros, Municpios ou Distrito Federal). Por outro lado, quando a atividade administrativa exercida por pessoa distinta da do Estado, de forma indireta, estamos diante da descentralizao (entidades autrquicas, fundacionais, empresariais ou paraestatais). Devemos nos atentar para o fato de que nos casos de centralizao administrativa o Estado exerce a atividade administrativa de forma direta. J no caso da descentralizao, tal atividade ainda exercida pelo Estado, porm de forma indireta. Para que as entidades estatais consigam prestar as atividades administrativas que esto sob suas responsabilidades, necessrio se faz a criao de rgos pblicos que a elas esto hierarquicamente vinculados. A este fenmeno de distribuio de competncias d-se o nome de desconcentrao.

O prprio termo j nos transmite a idia de desconcentrar, ou seja, tira das mos da entidade estatal a concentrao da atividade administrativa. Neste sentido, a entidade estatal, detentora da centralizao administrativa, por no conseguir prestar a atividade administrativa sozinha, distribui internamente suas competncias para cada rgo administrativo a ela pertencente. Enquanto na descentralizao o Estado atribui competncias pessoas jurdicas diversas (entidades autrquicas, fundacionais, empresariais ou paraestatais), na centralizao o Estado, por meio do fenmeno da desconcentrao, atribui competncias aos seus prprios rgos administrativos, ou seja, pertencentes a mesma pessoa jurdica (entidade estatal: Unio, Estados-membros, Municpios ou Distrito Federal). Assim ensina Mello (2000:124-26) sobre tais fenmenos jurdicos Na centralizao o Estado atua diretamente por meio dos seus rgos, isto , das unidades que so simples reparties interiores de sua pessoa e que por isto dele no se distinguem. Consistem, portanto, em meras distribuies internas de plexos de competncia, ou seja, em desconcentraes administrativas. Na descentralizao o Estado atua indiretamente, pois o faz atravs de outras pessoas, seres juridicamente distintos dele, ainda quando sejam criaturas suas (...). (grifos no original) (...) desconcentrao se faz tanto em razo da matria, isto , do assunto (por exemplo, Ministrio da Justia, da Sade, da Educao etc.), como em razo do grau (hierarquia), ou seja, do nvel de responsabilidade decisria conferido aos distintos escales que correspondero aos diversos patamares de autoridade (por exemplo, diretor de Departamento, diretor de Diviso, chefe de Seo, encarregado de Setor). Tambm se desconcentra com base em critrio territorial ou geogrfico (por exemplo, delegacia regional da sade em So Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro etc.). A aludida distribuio de competncias no prejudica a unidade monoltica do Estado, pois todos os rgos e agentes permanecem ligados por um slido vnculo denominado hierarquia. (grifos no original) Descentralizao e desconcentrao so conceitos claramente distintos. A descentralizao pressupe pessoas jurdicas diversas: aquela que originalmente tem ou teria titulao sobre certa atividade e aquela outra ou aquelas outras s quais foi atribudo o desempenho das atividades em causa. A desconcentrao est sempre referida a uma s pessoa, pois se cogita da distribuio de competncias na intimidade dela, mantendo-se, pois, o liame unificador da hierarquia. Pela

descentralizao rompe-se uma unidade personalizada e no h vnculo hierrquico entre a Administrao Central e a pessoa estatal descentralizada. Assim, a Segunda no subordinada primeira.

4.4. Entidades estatais (rgos pblicos)

Como estudado, as entidades estatais (Unio, Estados-membros, Municpios e o Distrito Federal) funcionam por intermdio de seus rgos Pblicos, e esses, por meio de seus Agentes Pblicos. O item 4.2. demonstrou que as entidades administrativas (entidades estatais, entidades fundacionais, entidades autrquicas, entidades empresariais e entidades paraestatais) possuem personalidade jurdica. Os rgos pblicos, no entanto, diferentemente das entidades administrativas, no possuem personalidade jurdica. Na verdade, os rgos pblicos pertencem a uma entidade estatal, ou seja, pertencem a Unio, a um Estado-membro, a um Municpio ou ao Distrito Federal. Esta sim, a entidade estatal a quem o rgo pertence, possui personalidade jurdica. Assim ensina Di Pietro (1998:349) sobre os rgos pblicos: (...) o rgo no se confunde com a pessoa jurdica, embora seja uma de suas partes integrantes; a pessoa jurdica o todo, enquanto os rgos so parcelas integrantes do todo. De acordo com Meirelles (2001:62-3) rgos pblicos so centros de competncia institudos para o desempenho de funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem. So unidades de ao com atribuies especficas na organizao estatal (...) Os rgos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurdicas como partes desses corpos vivos, dotados de vontade e capazes de exercer direitos e contrair obrigaes para a consecuo de seus fins institucionais. Por isso mesmo no tm personalidade jurdica nem vontade prpria, que so atributos do corpo e no das partes, mas na rea de suas atribuies e nos limites de sua competncia funcional expressam a vontade da entidade a que pertencem e a vinculam por seus atos, manifestados atravs de seus agentes (pessoas fsicas). (grifo no original).

Desta forma, pode-se conceituar rgos pblicos, assim como o fez Mello (2000:106), como sendo unidades abstratas que sintetizam os vrios crculos de atribuies do Estado.

4.4.1. Classificao dos rgos pblicos

Os rgos pblicos podem ser classificados de diversas formas. Isto se d de acordo com a natureza jurdica de suas atribuies. Vejamos, a seguir, algumas destas classificaes citadas por Meirelles (2001:65-67).

4.4.1.1. rgos independentes

So os originrios da Constituio e representativos dos Poderes do Estado Legislativo, Executivo e Judicirio - , colocados no pice da pirmide governamental, sem qualquer subordinao hierrquica ou funcional, e s sujeitos aos controles constitucionais de um Poder pelo outro. Por isso, so tambm chamados rgos primrios do Estado. Esses rgos detm e exercem precipuamente as funes polticas, judiciais e quase-judiciais outorgadas diretamente pela Constituio, para serem desempenhadas pessoalmente por seus membros (agentes polticos, distintos de seus servidores, que so agentes administrativos), segundo normas especiais e regimentais. (grifos no original)

4.4.1.2. rgos autnomos

So os localizados na cpula da Administrao, imediatamente abaixo dos rgos independentes e diretamente subordinados a seus chefes. Tm ampla autonomia administrativa, financeira e tcnica, caracterizando-se como rgos diretivos, com funes precpuas de planejamento, superviso, coordenao e controle das atividades que constituem sua rea de competncia. Participam das decises governamentais e executam com autonomia suas funes especficas, mas segundo diretrizes dos rgos independentes, que expressam as opes polticas do Governo. So rgos autnomos os Ministrios, as Secretarias de Estado e de Municpio, a Advocacia-Geral da Unio e todos os demais rgos subordinados diretamente aos Chefes de Poderes, aos quais prestam assistncia e auxlio imediatos. Seus dirigentes,

em regra, no so funcionrios, mas sim agentes polticos nomeados em comisso. (grifos no original)

4.4.1.3. rgos superiores

So os que detm poder de direo, controle, deciso e comando dos assuntos de sua competncia especfica, mas sempre sujeitos subordinao e ao controle hierrquico de uma chefia mais alta. No gozam de autonomia administrativa nem financeira, que so atributos dos rgos independentes e dos autnomos a que pertencem. Sua liberdade funcional restringe-se ao planejamento e solues tcnicas, dentro da sua rea de competncia, com responsabilidade pela execuo, geralmente a cargo de seus rgos subalternos. Nessa categoria esto as primeiras reparties dos rgos independentes e dos autnomos, com variadas denominaes, tais como Gabinetes, Secretarias-Gerais, Inspetorias-Gerais, Procuradorias Administrativas e Judiciais, Coordenadorias, Departamentos e Divises. O nome dado ao rgo irrelevante; o que importa para caracteriz-lo superior a preeminncia hierrquica na rea de suas atribuies. Assim, num Ministrio ou numa Secretaria de Estado podero existir tantos rgos superiores quantas forem as reas em que o rgo autnomo se repartir para o melhor desempenho de suas atribuies. (grifos no original)

4.4.1.4. rgos subalternos

So todos aqueles que se acham hierarquizados a rgos mais elevados, com reduzido poder decisrio e predominncia de atribuies de execuo. Destinam-se realizao de servios de rotina, tarefas de formalizao de atos administrativos, cumprimento de decises superiores e primeiras solues em casos individuais, tais como os que, nas reparties pblicas, executam as atividades-meios e atendem ao pblico, prestando-lhe informaes e encaminhando seus requerimentos, como so as portarias e sees de expediente. (grifo no original)

5. NATUREZA DO VNCULO DOS AGENTES DE DEFESA CIVIL COM A ADMINISTRAO PBLICA

5.1. Agentes pblicos

Como j visto, a entidade administrativa estatal presta seus servios de forma centralizada por meio de seus rgos. Esses, por sua vez, por intermdio de seus Agentes Pblicos (pessoas fsicas). Nas lies de Silva (1999:657-8): O rgo caracteriza-se como um centro de competncias delimitado por normas legais. Nele distinguem-se dois elementos: (a) um: subjetivo, pessoal e varivel, que a pessoa ou conjunto de pessoas que, em ltima anlise, expressa a vontade da entidade pblica (Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpio); (b) outro: objetivo, abstrato, institucional e contnuo, que um centro de competncia ou complexo de atribuies. O rgo , assim, uma unidade jurdica, que compreende seu titular (elemento subjetivo) e suas competncias, atribuies e seus meios tcnicos, informativos, coativos etc., que caracterizam o cargo, emprego ou funo (...) o elemento subjetivo do rgo pblico o titular denomina-se genericamente agente pblico, que, dada a diferena de natureza das competncias e atribuies a ele cometidas, se distinguem em: agentes polticos, titulares de cargos que compem a estrutura fundamental do governo, e agentes administrativos, titulares de cargo, emprego ou funo pblica, compreendendo todos aqueles que mantm com o Poder Pblico relao de trabalho, no eventual, sob vnculo de dependncia, caracterizando-se, assim, pela profissionalidade e relao de subordinao hierrquica. (grifos no original) Neste sentido, e conforme assevera Mello (2000:221) (adaptado ao atual Texto Constitucional), pode-se classificar os agentes pblicos em trs categorias, quais sejam: agentes polticos, servidores estatais (os quais se subdividem em servidores pblicos titulares de cargos ou empregos pblicos e em servidores das pessoas governamentais de Direito Privado titulares de empregos pblico) e, por fim, os particulares em atuao colaboradora com o Poder Pblico. Assim, passa-se a estudar cada categoria de agente pblico.

5.1.1. Agentes polticos

Os agentes polticos so agentes pblicos que se ligam Administrao no por um vnculo de natureza profissional, mas sim de natureza poltica. So os ocupantes de cargos da estrutura constitucional do Estado, ou seja, esto relacionados com a organizao poltica do Pas. Nas lies de Mello (2000:221-2): So os titulares de cargos estruturais organizao poltica do Pas, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouo constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder. Da se constituem nos formadores da vontade superior do Estado (...) O vnculo que tais agentes entretm com o Estado no de natureza profissional, mas de natureza poltica (...) o que os qualifica para o exerccio das correspondentes funes no a habilitao profissional, a aptido tcnica, mas a qualidade de cidados, membros das civitas e, por isto, candidatos possveis conduo dos destinos da Sociedade. A natureza jurdica que os vincula ao Estado de natureza institucional, estatutria. Seus direitos e deveres no advm de contrato travado com o Poder Pblico, mas descendem diretamente da Constituio e das leis (...) (grifos no original) Ocorre, no entanto, uma divergncia entre os doutrinadores, em relao a quem pode ser considerado agente poltico. Meirelles (2001:73) considera como sendo agente poltico os seguintes agentes pblicos Os Chefes de Executivo (Presidente da Repblica, Governadores e Prefeitos) e seus auxiliares imediatos (Ministros e Secretrios de Estado e de Municpio); os membros das Corporaes Legislativas (Senadores, Deputados e Vereadores); os membros do Poder Judicirio (Magistrados em geral); os membros do Ministrio Pblico (Procuradores da Repblica e da Justia, Promotores e Curadores Pblicos); os membros dos Tribunais de Contas (Ministros e Conselheiros); os representantes diplomticos e demais autoridades que atuem com independncia funcional no desempenho de atribuies governamentais, judiciais ou quase-judiciais, estranhas ao quadro do servio pblico. (grifos no original) Mello (2000:221), Gasparini (1995:41) e Di Pietro (1998:653-4) so mais restritivos. Diferentemente de Meirelles (2001), entendem tais doutrinadores que, em regra, apenas o Presidente da Repblica, os Governadores, os Prefeitos e seus respectivos vices, os auxiliares imediatos dos Chefes do Executivo (Ministros e Secretrios), os

Senadores, os Deputados e os Vereadores so os que se enquadram na categoria de agente poltico. Tal assertiva consiste na seguinte justificativa, apresentada por Di Pietro (1998:354) A idia de agente poltico liga-se indissociavelmente, de governo e de funo pblica, a primeira dando idia de rgo (aspecto subjetivo) e, a segunda, de atividade (aspecto objetivo) (...) Compreende basicamente, as atividades de direo e as co-legislativas, ou seja, as que implicam a fixao de metas, de diretrizes, ou de planos governamentais. Essas funes polticas ficam a cargo dos rgos governamentais ou governo propriamente dito e se concentram, em sua maioria, nas mos do Poder Executivo e, em parte, do Legislativo; no Brasil, a participao do Judicirio em decises polticas praticamente inexiste, pois a sua funo se restringe, quase exclusivamente, atividade jurisdicional sem grande influncia na atuao poltica do Governo, a no ser pelo controle a posteriori (...) O mesmo se diga em relao aos membros do Ministrio Pblico e do Tribunal de Contas, o primeiro exercendo uma das funes essenciais justia (...) e o segundo a funo de auxiliar do Legislativo no controle sobre a Administrao. Em suas atribuies constitucionais nada se encontra que justifique a sua incluso entre as funes de governo; no participam direta ou indiretamente, das decises governamentais. No basta o exerccio de atribuies constitucionais para que se considere como agente poltico aquele que as exerce (...) A forma de investidura a eleio, salvo para Ministros e Secretrios, que so de livre escolha do Chefe do Executivo e providos em cargos pblicos, mediante nomeao (grifos no original)

5.1.2 Servidores Estatais: servidores pblicos e servidores das pessoas governamentais de Direito Privado

Os servidores estatais so aqueles agentes pblicos que mantm relao de trabalho de natureza profissional com o Estado ou com suas entidades da Administrao indireta (autarquias, fundaes, empresas pblicas ou sociedades de economia mista), por meio de cargo ou emprego pblico, de carter no eventual e sob vnculo de dependncia. Os servidores estatais se subdividem em servidores pblicos e servidores das pessoas governamentais de Direito Privado (empresas pblicas e sociedades de economia mista).

Servidores pblicos so aqueles que possuem relao de trabalho (cargos ou empregos pblicos) com o Estado ou com as pessoas de Direito Pblico da Administrao Indireta (autarquias ou fundaes pblicas). Servidores das pessoas governamentais de Direito Privado so os agentes estatais que possuem relao de trabalho, sempre mediante emprego pblico, com as entidades de direito privado da Administrao indireta (empresas pblicas e sociedades de economia mista). Nota-se que a diferena existente entre os dois tipos de servidores estatais a de que, o servidor pblico possui relao de trabalho com o Estado ou com suas entidades de Direito Pblico (autarquias e fundaes pblicas), mediante cargos ou empregos pblicos; enquanto os servidores das pessoas de Direito Privado possuem vnculo de trabalho apenas com empresas pblicas ou sociedades de economia mista, e sempre mediante emprego pblico. Meirelles (2001:74) classifica tais agentes pblicos como sendo agentes administrativos.

5.1.3. Particulares em colaborao com o Poder Pblico

De acordo com Mello (2000:224) esta terceira categoria de agentes composta por sujeitos que, sem perderem sua qualidade de particulares portanto, de pessoas alheias intimidade do aparelho estatal (com exceo nica dos recrutados para servio militar) -, exercem funo pblica, ainda que s vezes apenas em carter episdico. (grifos do autor) So os chamados, pela doutrina de Meirelles (2001:74-6), agentes honorficos, agentes delegados ou agentes credenciados, variando de acordo com a funo exercida por cada servidor. Agentes honorficos So cidados convocados, designados ou nomeados para prestar, transitoriamente, determinados servios ao Estado, em razo de sua condio cvica, de sua honorabilidade ou de sua notria capacidade profissional, mas sem qualquer vnculo empregatcio ou estatutrio e, normalmente, sem remunerao. Tais servios constituem o chamado mnus pblico, ou servios pblicos relevantes, de que so exemplos a funo de jurado, de mesrio eleitoral, de comissrios de menores, de presidente ou membro de comisso de estudo ou julgamento e outros dessa natureza (...) Os agentes honorficos no so servidores pblicos, mas momentaneamente

exercem funo pblica e, enquanto a desempenham, sujeitando-se hierarquia e disciplina do rgo a que esto servindo (...) Sobre estes agentes eventuais do Poder Pblico no incidem as proibies constitucionais de acumulao de cargos, funes ou empregos (art. 37, XVI e XVII), porque a vinculao com o Estado sempre transitria e a ttulo de colaborao cvica, sem carter empregatcio. A lei 9.608, de 18.2.98, dispondo sobre o servio voluntrio, define-o como a atividade no remunerada prestada por pessoa fsica a entidade pblica de qualquer natureza (...) Tal servio no gera vnculo empregatcio, nem obrigaes de natureza trabalhista, previdenciria ou afim entre prestador e tomador (...) Somente para fins penais que se esses agentes so equiparados a funcionrios pblicos quanto aos crimes relacionados com o exerccio da funo, nos expressos termos do art. 327 do CP. (grifos no original) Agentes delegados So particulares que recebem a incumbncia da execuo de determinada atividade, obra ou servio pblico e o realizam em nome prprio, por sua conta e risco, mas segundo as normas do Estado e sob a permanente fiscalizao do delegante. Esses agentes no so servidores pblicos, nem honorficos, nem representantes do Estado; todavia, constituem uma categoria parte de colaboradores do Poder Pblico. Nessa categoria encontram-se os concessionrios e permissionrios de obras e servios pblicos, os serventurios de ofcios ou cartrios no estatizados, os leiloeiros, os tradutores e intrpretes pblicos, as demais pessoas que recebem delegao para a prtica de alguma atividade estatal ou servio de interesse coletivo Agentes credenciados, conforme ensina Meirelles (2001:76), so os que recebem a incumbncia da Administrao para represent-la em determinado ato ou praticar certa atividade especfica, mediante remunerao do Poder Pblico credenciante.

5.2. Cargo, emprego ou funo pblica

Di Pietro (1998:76) assim ensina sobre cargo, emprego e funo pblica: para bem compreender o sentido dessas expresses, preciso partir da idia de que na Administrao Pblica todas as competncias so definidas na lei e distribudas em trs nveis diversos: pessoas jurdicas (Unio, Estados e Municpios), rgos

(Ministrios, Secretarias e suas subdivises) e servidores pblicos; estes ocupam cargos ou empregos ou exercem funo. (grifos no original) Cargo pblico, consoante ensina Ceneviva (1991:137), o posto na estrutura administrativa do Poder Pblico preenchido por funcionrio, com atribuies e remunerao previstas em lei. J, a expresso emprego pblico, segundo o mesmo doutrinador, diz respeito ao vnculo que se estabelece entre o servidor (o empregado, prestador do servio) e o rgo pblico (o empregador, que tem poder de comando e dever de remunerar), subordinado lei trabalhista (Ceneviva, 1991:137). O que diferencia o cargo pblico do emprego pblico que, neste, existe um vnculo de trabalho de natureza contratual, regulado pela CLT e, naquele, existe um vnculo estatutrio, regido pelo Estatuto dos Funcionrios Pblicos. Como ensina Di Pietro (1998:357): No entanto, ao lado do cargo e do emprego, que tm uma individualidade prpria, definida em lei, existem atribuies tambm exercidas por servidores pblicos, mas sem que lhes corresponda um cargo ou emprego. Fala-se, ento, em funo dandose-lhe um conceito residual: o conjunto de atribuies s quais no corresponde um cargo ou emprego. Assim, de acordo com o atual Texto Constitucional, nas lies de Di Pietro (1998:357) Tem-se que ter em vista dois tipos de situaes: 1. A funo exercida por servidores contratados temporariamente com base no artigo 37, IX, para os quais no se exige, necessariamente, concurso pblico, porque, s vezes, a prpria urgncia da contratao incompatvel com a demora do procedimento (...) 2. As funes de natureza permanente, correspondente a chefia, direo, assessoramento ou outro tipo de atividade para a qual o legislador no crie o cargo respectivo; em geral, so as funes de confiana, de livre provimento e exonerao; a elas se refere o art. 37, V, ao determinar que os cargos em comisso e as funes de confiana sero exercidos, preferencialmente, por servidores ocupantes de cargo de carreira tcnica ou profissional, nos casos e condies previstos em lei (...) Com isso, fica explicada a razo de ter o constituinte , no artigo 37, II, exigido concurso pblico s para a investidura em cargo ou emprego; nos casos de funo, a exigncia no existe porque os que a exercem ou so contratados temporariamente para atender s necessidades

emergentes da Administrao, ou so ocupantes de funes de confiana, para as quais no se exige concurso pblico (grifo no original) E assim ensina Meirelles (2001:387) sobre funo: a atribuio ou conjunto de atribuies que a Administrao confere a cada categoria profissional ou comete individualmente a determinados servidores para a execuo de servios eventuais, sendo comumente remunerada atravs de pro labore. Diferencia-se, basicamente, do cargo em comisso pelo fato de no titularizar cargo pblico. (grifo no original)

5.3. Agentes de defesa civil

Em se tratando dos agentes de defesa civil, no mbito municipal, podemos classificlos, em regra, em trs categorias: 1) o Secretrio Municipal responsvel pela Secretaria Municipal que presta servios de defesa civil, como sendo um agente poltico, titular de cargo em comisso; 2) os agentes pblicos responsveis pelo Departamento, Diviso ou Seo municipal responsvel pela prestao dos servios de defesa civil, como sendo, agentes pblicos detentores de cargo, emprego ou funo, de acordo com o previsto pela legislao municipal; 3) Os voluntrios, aqueles classificados como agentes honorficos, que exercem uma funo pblica.

6. O PODER DE POLCIA DA DEFESA CIVIL

6.1. Introduo

Conforme de Di Pietro (1998:92): Quando se estuda o regime jurdico-administrativo a que se submete a Administrao Pblica, conclui-se que os dois aspectos fundamentais que o caracterizam so resumidos nos vocbulos prerrogativas e sujeies, as primeiras concedidas Administrao para oferecer-lhe meios para assegurar o exerccio de suas atividades e as segundas como limites opostos atuao administrativa em benefcio dos direito do cidados. Praticamente todo o direito administrativo cuida de temas em que se colocam em tenso dois aspectos opostos: a autoridade da

Administrao Pblica e a liberdade individual. O tema relativo ao poder de polcia um daqueles em que se colocam em confronto esses dois aspectos: de um lado, o cidado quer exercer plenamente seus direitos; de outro, a Administrao tem por incumbncia condicionar o exerccio daqueles direitos ao bem-estar coletivo e ela faz usando de seu poder de polcia (grifos no original) Assim, para cumprir seu papel, verifica-se que a Administrao Pblica se vale do poder de polcia colocado sua disposio, o qual est fundamentado no princpio da predominncia do interesse pblico sobre o particular e possui como razo o interesse coletivo. Segundo Meirelles (2001: 125-6) o objeto do poder de polcia todo bem, direito ou atividade individual que possa afetar a coletividade ou por em risco a segurana nacional, exigindo, por isso mesmo, regulamentao, controle e conteno pelo Poder Pblico. (grifo no original). J, sua finalidade, a proteo do interesse pblico.

6.2. Conceito de poder de polcia

Doutrinariamente podemos conceituar o poder de polcia, nos dizeres de Meirelles (2001:123), como sendo a faculdade de que dispe a Administrao Pblica para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefcio da coletividade ou do prprio Estado. Ou ainda, segundo Di Pietro (1998:94), como sendo a atividade do Estado consistente em limitar o exerccio dos direitos individuais em benefcio do interesse pblico. (grifo no original) Alm dos conceitos doutrinrios, tem-se o conceito legal, trazido pelo Cdigo Tributrio Nacional, em seu artigo 78: Considera-se poder de polcia a atividade da Administrao Pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

Assim, conforme afirma Marcondes (2003:27), Os agentes de Defesa Civil esto obrigados ao exerccio do Poder de Polcia em toda sua amplitude (e limites) desde que o faam objetivando o zelo da sade e segurana da populao, prevenindo e evitando a ocorrncia de acidentes que possam por em risco o patrimnio e a integridade fsica dos demais cidados. (grifo no original)

6.3. Atributos do poder de polcia

So trs os atributos relativos ao poder de polcia: discricionariedade, autoexecutoriedade e coercibilidade.

6.3.1. Discricionariedade

A discricionariedade consiste, consoante ensina Meirelles (2001:128) (...) Na livre escolha, pela Administrao, da oportunidade e convenincia de exercer o poder de polcia, bem como de aplicar as sanes e empregar os meios conducentes a atingir o fim colimado, que a proteo de algum interesse pblico. Neste particular, e desde que o ato de polcia administrativa se contenha nos limites legais e a autoridade se mantenha na faixa de opo que lhe atribuda, a discricionariedade legtima. Por exemplo, se a lei permite a apreenso de mercadorias deterioradas e sua inutilizao pela autoridade sanitria, esta pode apreender e inutilizar os gneros imprestveis para a alimentao, a seu juzo; mas, se a autoridade incompetente para a prtica do ato, ou se o praticou sem prvia comprovao da imprestabilidade dos gneros para sua destinao, ou se interditou a venda fora dos casos legais, sua conduta torna-se arbitrria e poder ser impedida ou invalidada pela Justia (...) Observe-se que o ato de polcia , em princpio, discricionrio, mas passar a ser vinculado se a norma legal que o rege estabelecer o modo e forma de sua realizao. Neste caso, a autoridade s poder pratic-lo validamente atendendo a todas as exigncias da lei ou regulamento pertinente. (grifos no original) Assim, o poder de polcia discricionrio quando no h previso legal de como o ato deva ser praticado. Se ao contrrio, houver tal previso, o poder de polcia dever ser

exercido de modo vinculado, ou seja, vinculado ao modo de execuo previsto pela norma, sob pena da autoridade cometer uma ilegalidade.

6.3.2. Auto-executoriedade

Conforme ensina Di Pietro (1998:97), auto-executoriedade a possibilidade que tem a Administrao de, com os prprios meios, pr em execuo as suas decises, sem precisar recorrer previamente ao Poder Judicirio. E tambm, na seqncia, na pgina 98, v-se que Pelo atributo da auto-executoriedade, a Administrao compele materialmente o administrado, usando meios diretos de coao. Por exemplo, ela dissolve uma reunio, apreende mercadorias, interdita uma fbrica. A auto-executoriedade no existe em todas as medidas de polcia. Para que a Administrao possa se utilizar dessa faculdade, necessrio que a lei a autorize expressamente, ou que se trate de medida urgente, sem a qual poder ser ocasionado prejuzo maior para o interesse pblico. No primeiro caso, a medida deve ser adotada em consonncia com o procedimento legal, assegurando-se ao interessado o direito de defesa, agora previsto expressamente no artigo 5, inciso LV, da Constituio. No segundo caso, a prpria urgncia da medida dispensa a observncia do procedimento especial, o que no autoriza a Administrao a agir arbitrariamente ou a exceder-se no emprego da fora, sob pena de responder civilmente o Estado pelos danos causados (cf. art.37, 6, da Constituio), sem prejuzo da responsabilidade criminal, civil e administrativa dos servidores envolvidos Di Pietro (1998:97), (grifo no original)

6.3.3. Coercibilidade

Nas palavras de Meirelles (2001:130) A coercibilidade, isto , a imposio coativa das medidas adotadas pela Administrao, constitui tambm atributo do poder de polcia. Realmente, todo ato de polcia imperativo (obrigatrio para seu destinatrio), admitindo at o emprego da fora pblica para o seu cumprimento, quando resistido pelo administrado. No h ato de polcia facultativo para o particular, pois todos eles admitem a coero estatal para torn-los efetivos, e essa coero tambm independe de autorizao judicial. a prpria Administrao que determina e faz executar as medidas de fora que se

tornarem necessrias para a execuo do ato ou aplicao da penalidade administrativa resultante do poder de polcia. (grifo no original)

6.4. Meios de atuao

Os meios de atuao do Estado em relao ao poder de polcia se verificam, se considerarmos o poder de polcia de forma ampla, ou seja, abrangendo as atividades dos Poderes Legislativo e Executivo, por meio de atos normativos em geral (a lei, por parte do Legislativo visando estabelecer normas gerais e abstratas; e os decretos, resolues, portarias, instrues por parte do Executivo) ou por meio de atos administrativos e operaes materiais, os quais assim so definidos por Di Pietro (1998:96-7) Atos administrativos e operaes materiais de aplicao ao caso concreto, compreendendo medidas preventivas (fiscalizao, vistoria, ordem, notificao, autorizao, licena), com o objetivo de adequar o comportamento individual lei, e medidas repressivas (dissoluo de reunio, interdio de atividade, apreenso de mercadorias deterioradas, internao de pessoa com doena contagiosa), com a finalidade de coagir o infrator a cumprir a lei (grifos no original)

6.5. Limites ou condies de validade do poder de polcia

Os atos de polcia se esbarram em certos limites, ou seja, para sua validade devem estar presentes certos requisitos. So eles: competncia, forma, finalidade, proporcionalidade da sano e, por fim, legalidade dos meios empregados. Competncia diz respeito a quem est exercendo o poder de polcia, ou seja, a entidade ou rgo da Administrao deve ter competncia legal para exercer o ato de polcia. A forma diz respeito a execuo do ato de polcia, ou seja, se existe uma norma prevendo o modo pelo qual se dar o ato de polcia, vinculado a norma est o ato. Em se tratando da finalidade do ato de polcia, como j mencionado, deve sempre estar calcado no interesse pblico. A proporcionalidade consiste na relao existente entre o benefcio visado pela coletividade e o ato de restringir ou limitar direitos do administrado. Assim, para se sacrificar um direto privado em nome de um interesse pblico deve sempre haver uma

razo plenamente justificvel para que se legitime o emprego do ato. Deve-se buscar proteger o bem jurdico de maior valor. Por fim, tem-se a legalidade dos meios empregados pela Administrao no exerccio do poder de polcia. Tal condio de validade consiste no fato de que as aes do poder pblico devem sempre estar amparada juridicamente. Assim, mesmo que o fim desejado pelo Poder Pblico seja lcito e legtimo, os meios empregados para atingilos tambm devero ser.

6.6. Sanes

Para o efetivo exerccio do poder de polcia necessrio que tenha sido previsto pelas normas jurdicas certos tipos de sanes, as quais devero ser aplicadas sempre que um particular desobedea a ordem legal da autoridade competente. Neste sentido, o Poder Pblico, amparado pelos atributos dos atos de polcia, bem como calcado pelo princpio da legalidade e proporcionalidade, deve aplicar as sanes previstas pela norma quando da ocorrncia de um caso concreto. Tais sanes so mencionadas por Meirelles (2001:131): As sanes do poder de polcia, como elemento de coao e intimidao, principiam, geralmente, com a multa e se escalonam em penalidades mais graves como a interdio de atividade, o fechamento do estabelecimento, a demolio de construo, o embargo administrativo de obra, a destruio de objetos, a inutilizao de gneros, a proibio de fabricao ou comrcio de certos produtos, a vedao de localizao de indstrias ou de comrcio em determinadas zonas e tudo o mais que houver de ser impedido em defesa da moral, da sade e da segurana pblica, bem como da segurana nacional, desde que estabelecido em lei ou regulamento (grifos no original)

6.7. Abuso de poder

O abuso de poder, consoante ensina Meirelles (2001:131), ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar tal ato, ultrapassa os limites de suas atribuies ou desvia das finalidades administrativas. Tal ato abusivo, detentor de vcios de nulidade, pode ser cometido de duas maneiras: excesso de poder ou desvio de finalidade.

Ocorre o excesso de poder quando a autoridade, embora legalmente competente para exercer tal ato, o faz de forma abusiva, em excesso, de forma diversa da prevista pela norma jurdica. Pode ser exercido por dolo ou culpa. Por outro lado, ocorre o desvio de finalidade quando a autoridade, tambm legalmente competente, pratica determinado ato sem visar o interesse pblico ou de forma diversa ao objetivo pretendido pela norma. Importante frisar que determinadas condutas consistentes em abuso de poder podem se enquadrar nos casos previstos pela Lei 4.898, de 09 de dezembro de 1965 Lei do Abuso de Autoridade, ensejando aos seus agentes as punies nela previstas.

7. RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR DANOS CAUSADOS POR AGENTES DE DEFESA CIVIL

7.1. Responsabilidade objetiva e subjetiva

A responsabilidade por danos se subdivide em objetiva e subjetiva. Objetiva aquela que para o ressarcimento do dano basta a simples demonstrao de sua existncia, devendo ser comprovado apenas o nexo de causalidade19 existente entre a ao ou omisso e o resultado danoso. No necessrio comprovar se o agente agiu ou no com culpa, basta apenas demonstrar a existncia do dano. ela subjetiva quando para o ressarcimento do dano dever ser demonstrada a ocorrncia de culpa por parte do agente, alm da demonstrao do nexo causal existente entre a ao ou omisso e o resultado danoso. A demonstrao de culpa diz respeito a culpa em sentido amplo, ou seja, aquela que abrange tanto o dolo quanto a culpa em sentido estrito (impercia, imprudncia e negligncia). Sendo assim, o agente causador do dano age com dolo quando tm a inteno de causar determinado dano. , em regra, um ato premeditado, proposital, que pode se dar de forma comissiva (ao) ou omissiva. Por outro lado, podemos agir de forma culposa, por meio de impercia, imprudncia ou negligncia.
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Nexo de causalidade a relao existente entre a conduta do agente (ao ou omisso) e o resultado danoso, ou seja, o elo entre a ao ou omisso e o resultado da conduta lesiva.

A impercia ocorre quando h falta de conhecimento, terico e/ou prtico, no exerccio de arte, profisso ou ofcio, regulamentados por lei. A imprudncia, por sua vez, ocorre quando o agente pratica determinado ato de modo contrrio ao desejado, sem a observncia dos cuidados necessrios, ou seja, age sem a devida prudncia. Na negligncia ocorre justamente o contrrio da imprudncia. Isto porque ao invs do agente agir de forma prudente, ele nem sempre o faz. Ele simplesmente se omite, ou seja, deixa de agir da forma correta. Enquanto na imprudncia o agente age, embora de maneira errada, na negligncia ele no age, embora devesse agir.

7.2 Responsabilidade contratual e extracontratual do Estado

A responsabilidade do Estado pode ser de natureza contratual (contratos administrativos) ou extracontratual (responsabilidade civil). Contratos administrativos so, segundo Di Pietro (1998:239) os ajustes que a Administrao, nessa qualidade, celebra com pessoas fsicas ou jurdicas, pblicas ou privadas, para a consecuo de fins pblicos, segundo regime jurdico de direito pblico. (grifo no original) Logo, a responsabilidade contratual do Estado decorre dos ajustes

supramencionados. J, a responsabilidade extracontratual, segundo Di Pietro (1998:408) corresponde obrigao de reparar danos causados a terceiro em decorrncia de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurdicos, lcitos ou ilcitos, imputveis aos agentes pblicos. (grifo no original) As teorias existentes sobre a responsabilidade do Estado sofreram profundas evolues histricas. Em princpio adotava-se a teoria da total irresponsabilidade do Estado em relao ao ressarcimento de danos provocados a terceiros. Com o passar do tempo as legislaes imputaram ao Estado a responsabilidade subjetiva. Atualmente a legislao da maioria dos Estados adota as teorias de responsabilidade objetiva do Estado. Assim ocorre tambm em nosso pas.

A teoria da responsabilidade objetiva do Estado est consagrada na Constituio Federal de 1988, em seu artigo 37, pargrafo 6: As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa. Analisando tal previso constitucional conclui-se que a teoria objetiva est sendo empregada apenas em relao ao Estado. Em relao o agente causador do dano opera-se a responsabilidade subjetiva (direito de regresso). Estudaremos, ento, algumas peculiaridades da responsabilidade objetiva do Estado e responsabilidade subjetiva do agente causador do dano.

7.2.1. Responsabilidade objetiva do Estado

A teoria da responsabilidade objetiva do Estado, atualmente adotada por nossa Carta Magna, a chamada teoria do risco administrativo. 20 Conforme ensina Di Pietro (1998:414) A regra da responsabilidade objetiva exige, segundo o artigo 37, 6, da Constituio: que se trate de pessoa jurdica de direito pblico ou de privado prestadora de servios pblicos (...) que essas entidades prestem servios pblicos, o que exclui entidades da administrao indireta que executem atividade econmica de natureza privada; assim que, em relao s sociedades de economia mista e empresas pblicas, no se aplicar a regra constitucional, mas a responsabilidade disciplinada pelo direito privado, quando no desempenharem servio pblico; que haja um dano causado a terceiro em decorrncia da prestao do servio pblico; aqui est o nexo de causa e efeito; que o dano seja causado por agente das aludidas pessoas jurdicas, o que abrange todas as categorias, de agentes polticos, administrativos ou particulares em colaborao com a Administrao, sem interessar o ttulo sob o qual prestam o servio; que o agente, ao causar o dano, aja nessa qualidade; no basta Ter a qualidade de agente pblico, pois, ainda que o seja, no acarretar a responsabilidade estatal se, ao causar o dano, no estiver agindo no exerccio de suas funes (grifos no original)

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Importante ressaltar que existem divergncias entre doutrinadores quanto terminologia adotada.

Para se eximir da obrigao de ressarcir o dano o Estado deve, conforme ensina Meirelles (2001:619) comprovar que a vtima concorreu com culpa ou dolo para o evento danoso. Enquanto no evidenciar a culpabilidade da vtima, subsiste a responsabilidade objetiva da administrao. Se total a culpa da vtima, fica excluda a responsabilidade da Fazenda Pblica; se parcial, reparte-se o quantum da indenizao. (grifo no original)

7.2.2. Responsabilidade subjetiva do agente causador do dano

Presentes todos os requisitos supramencionados o Estado, em sendo demandado judicialmente para ressarcimento de dano, dever ser condenado e, por conseguinte, compelido a ressarcir tais prejuzos. E acontecendo isso surge para ele o poder-dever de exercer o seu direito de regresso contra o agente causador do dano, nos termos do dispositivo constitucional (art. 37, pargrafo sexto, CF/88). Entendemos que a ao de regresso deve possuir sempre carter obrigatrio quando da verificao de indcios de culpa por parte do agente. Isso porque, devido a indenizao, o errio foi afetado e nada mais justo que o agente pague pelo erro que cometeu. Tambm se pode entender ser de carter obrigatrio o exerccio do direito de regresso por fora dos princpios da administrao pblica, dentre eles o princpio do interesse pblico sobre o privado, princpio da moralidade e princpio da eficincia, sendo os dois ltimos princpios previstos expressamente no caput do artigo 37 da Constituio Federal. Ao exercer o direito de regresso o Estado dever comprovar a culpa por parte do agente causador do dano. Entretanto, o Estado somente poder regressar contra o agente causador do dano se o mesmo o cometeu por ato ilcito. Se o dano foi cometido por ato lcito o Estado, em regra, tem a obrigao de ressarcir o particular. Porm, fica impossibilitado de exercer o direito de regresso contra seu agente. Isto ocorre porque, no ato ilcito, o agente pratica determinado ato ou ento se omite quando deveria agir, diferentemente do previsto pelo Direito. J, no ato lcito, embora cause dano a terceiro, o ato praticado possui respaldo jurdico.

Sobre esta questo ensina Gasparini (1995:587) O fundamento da responsabilidade patrimonial do Estado bipartido, conforme seja ela decorrente de atos lcitos ou ilcitos. No caso dos atos lcitos (construo de um calado que interessa coletividade, no obstante impea a utilizao de um prdio, construdo e regularmente utilizado como garagem), o fundamento o princpio da distribuio igualitria dos nus e encargos a que esto sujeitos os administrados (RDA, 190:194). Destarte, se o servio ou a obra de interesse pblico, mas, mesmo assim, causa dano a algum, toda a comunidade deve responder por ele, e isso se consegue atravs da indenizao. Para tanto todos concorrem, inclusive o prejudicado, j que este, como os demais administrados, tambm paga tributos. Se se tratar de atos ilcitos (descumprimento da lei), o fundamento a prpria violao da legalidade, como ocorre quando o Estado interdita indstria poluente e ao depois verifica que, em absoluto, era ela poluente. Nesse exemplo, o Estado cometeu uma ilegalidade e, por ter praticado ato ilcito do qual decorreu o dano, v-se na contingncia de ressarcir a vtima, no caso, a sociedade industrial. Observe-se que essa diferenciao tem sentido lgico e interesse jurdico na medida que o agente pblico autor do ato ou comportamento ilcito obrigado a recompor, custa do seu, o patrimnio pblico desfalcado, com o ressarcimento dos prejuzos sofridos pela vtima. Essa mesma responsabilidade no impingida ao servidor autor do ato lcito (construo do calado) (grifos no original) Um exemplo de ato ilcito ensejador de ressarcimento por parte do Estado quando da verificao de danos so os casos de abuso do poder, j estudados no captulo anterior. Tambm s pode o Poder Pblico exercer seu direito de regresso face ao agente causador do dano se, alm de demonstrada sua culpa, o Estado j tiver sido condenado judicialmente a ressarcir o particular, bem como j houver sido paga a devida indenizao arbitrada em Juzo. Assim sustenta a doutrina de Gasparini (1995:596): Desse modo, se no houver o pagamento, no h como se justificar o pedido de regresso, mesmo que o agente tenha atuado com dolo ou culpa, e se no tiver o agente assim se comportado, no pode vingar o pedido de regresso, mesmo que tenha havido o pagamento.

7.3. Causas excludentes e atenuantes da responsabilidade do Estado

So excludentes ou atenuantes da responsabilidade extracontratual do Estado a fora maior e a culpa da vtima. Nas lies de Di Pietro (1998:415), v-se que: Fora maior o acontecimento imprevisvel, inevitvel e estranho vontade das partes, como uma tempestade, um terremoto, um raio. No sendo imputvel Administrao, no pode incidir a responsabilidade do Estado; no h nexo de causalidade entre o dano e o comportamento da Administrao. J na hiptese de caso fortuito, em que o dano seja decorrente de ato humano, de falha da Administrao, no ocorre a mesma excluso; quando se rompe, por exemplo, uma adutora ou um cabo eltrico, causando dano a terceiro, no se pode falar em fora maior. No entanto, mesmo ocorrendo motivo de fora maior, a responsabilidade do Estado poder ocorrer se, aliada fora maior, ocorrer omisso do poder pblico na realizao de um servio. Por exemplo, quando as chuvas provocam enchentes na cidade, inundando casas e destruindo objetos, o Estado responder se ficar demonstrado que a realizao de determinados servios de limpeza dos rios ou dos bueiros e galerias de guas pluviais teria sido suficiente para impedir a enchente. Porm, neste caso, entende-se que a responsabilidade no objetiva, porque decorrente do mau funcionamento do servio pblico; a omisso na prestao do servio tem levado aplicao da teoria da culpa do servio pblico (faute du service); a culpa annima, no individualizada; o dano no decorreu da atuao de agente pblico, mas de omisso do poder pblico (...) A mesma regra se aplica quando se trata de ato de terceiros, como o caso de danos causados por multido ou por delinqentes; o Estado responder se ficar caracterizada a sua omisso, a sua inrcia, a falha na prestao do servio pblico (...) Quando houver culpa da vtima, a de se discutir se sua culpa exclusiva ou concorrente com a do poder pblico; no primeiro caso, o Estado no responde; no segundo, atenua-se a sua responsabilidade, que se reparte com a da vtima (...) (grifos no original)

7.4. Responsabilidades civil, penal e administrativa dos agentes pblicos

Importante ressaltar que, alm da responsabilidade civil do Estado, a qual, como vimos, poder ser regressiva ao agente causador do dano, podem existir tambm, de forma paralela e independentes, as responsabilidades penal e administrativa.

Assim a lio de Meirelles (2001:621) sobre tal fato O ato lesivo do agente pode revestir ao mesmo tempo aspecto civil, administrativo e criminal, como comum nos atropelamentos ocasionados por veculos da Administrao. Em tais infraes, o servidor pblico responsvel pelo desastre sujeita-se a ao penal e ao civil regressiva da Administrao para haver a indenizao paga vtima, nos termos, j assinalados, do art. 37, 6, da CF, e ao processo interno da Administrao, para fins disciplinares. (grifo no original) No entanto, h de se falar que a responsabilidade penal produz efeitos nos processos administrativo e civil. que, se o agente pblico for condenado no juzo criminal, automaticamente ser obrigado a reparar o dano e estar sujeito a punio administrativa, no sendo mais possvel discutir sobre sua culpabilidade, posto que a mesma j foi discutida na esfera penal. No entanto, se o agente for absolvido no juzo criminal, trs so as hipteses possveis. A primeira ocorre quando o agente absolvido pela negativa de autoria ou do fato. Assim sendo, as responsabilidades civil e administrativa esto prontamente descartadas. A segunda se verifica quando o agente absolvido por ausncia de culpabilidade penal. Neste caso, as responsabilidades civil e administrativa ainda podem ser buscadas pelo Poder Pblico. Isso porque o ilcito penal constitui-se em fato mais gravoso que o ilcito civil. Assim, pode ocorrer do agente causar determinado dano por determinado ato, mas que este mesmo ato no seja considerado crime. Destarte, apesar de no existir ilcito penal, ainda verifica-se a existncia do dano e o agente pode e deve ser responsabilizado, tanto na esfera cvel quanto na administrativa. Por fim, a terceira hiptese consiste na absolvio do agente por insuficincia de provas. Neste caso, o agente ainda poder ser condenado civil e administrativamente. Isto porque as provas foram insuficientes para a configurao de crime, mas podem bastar para a configurao de ilcito civil e administrativo.

7.5. Indenizao paga pelo Estado ao voluntrio sofredor de dano

Toda pessoa est sujeita a sofrer danos quando presta um servio voluntrio. Caso isso acontea, j que o voluntrio exerce uma funo pblica, a qual prestada sob o prisma do exerccio da cidadania, nada mais justo que o Estado o indenize. O raciocnio de Di Pietro (1998:412) em relao a responsabilidade objetiva do Estado (teoria do risco), pode ser tambm utilizado para justificar a indenizao paga pelo Estado ao agente voluntrio sofredor de danos. Essa doutrina baseia-se no princpio da igualdade dos nus e encargos sociais: assim como os benefcios decorrentes da atuao estatal repartem-se por todos, tambm os prejuzos sofridos por alguns membros da sociedade devem ser repartidos. Quando uma pessoa sofre um nus maior do que o suportado pelas demais, rompe-se o equilbrio que necessariamente deve haver entre os encargos sociais; para restabelecer este equilbrio, o Estado deve indenizar o prejudicado, utilizando recursos do errio pblico. Do mesmo modo, podemos nos valer do raciocnio feito por Meirelles (2001: 611-12), em relao teoria do risco administrativo, para justificar o fato do Estado arcar com o pagamento de indenizao decorrente de eventual dano sofrido por voluntrio no exerccio de sua funo pblica: O risco e a solidariedade social so, pois, os suportes desta doutrina, que, por sua objetividade e partilha de encargos, conduz mais perfeita justia distributiva. A nosso ver, j bastam os argumentos supramencionados para podermos conferir ao Estado a responsabilidade de indenizar um voluntrio sofredor de um dano no exerccio de sua atividade voluntria. Seria a responsabilidade do Estado em seu carter extracontratual. Alm disso, se tiver o Estado firmado um contrato administrativo (Termo de Adeso) com o voluntrio sofredor do dano, nos termos da Lei do Servio Voluntrio, tal responsabilidade passa a ser de carter contratual, o que evidencia ainda mais a sua responsabilidade.

CONSIDERAES FINAIS

As atividades de defesa civil, cada vez mais, vm ganhando a ateno das Autoridades Polticas devido ao aumento do nmero de desastres, sobretudo os relacionados ao meio ambiente.

Trabalhar em um rgo de Defesa Civil uma tarefa que exige grande responsabilidade e vontade de enfrentar muitos desafios. ao mesmo tempo um trabalho e um gesto de cidadania. Com a presente publicao pudemos ter um breve e superficial contato com os aspectos jurdicos que respaldam e norteiam tais atividades. Notamos tambm que as atividades de defesa civil, s vezes, ficam prejudicadas e sem continuidade, tendo em vista as mudanas no comando poltico, principalmente nas trocas de prefeitos. Nossa tarefa primordial contribuir tentando encontrar solues para resolver os problemas atualmente existentes. Pudemos tambm concluir que o Estado no consegue, sozinho, desempenhar de forma satisfatria as atividades de defesa civil. necessrio que as diferentes esferas administrativas (Unio, Estados-Membros, Distrito Federal e Municpios) juntem-se ao voluntariado na busca da prestao de um servio pblico mais eficiente e com maior qualidade. O mais importante que os agentes de defesa civil, no exerccio de suas atividades, tenham sempre em mente que : Melhor prevenir que remediar.

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