Frum

PrOmESSAS E rESuLTADOS DA NOVA GESTO PBLICA NO BrASIL: O CASO DAS OrGANIZAES SOCIAIS DE SADE Em SO PAuLO
THE PROMISES AND RESULTS OF NEW PUBLIC MANAGEMENT IN BRAZIL: THE CASE OF SOCIAL HEALTH ORGANIZATIONS IN SO PAULO rESumO

o modelo da nova Gesto Pblica (nGP) espalhou-se pelo mundo com a promessa de atacar dois males burocrticos: o excesso de procedimentos e a baixa responsabilizao dos burocratas frente ao sistema poltico e sociedade. A proposta bsica foi flexibilizar a administrao pblica e aumentar a accountability com uma nova forma de proviso dos servios, baseada na criao de entidades pblicas no estatais como as organizaes sociais (oS). no Brasil, a experincia reformista se inicia em 1995 com as idias do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. no campo da sade, o caso de So Paulo constitui um caso paradigmtico para avaliar a implantao da nGP no Brasil. A promessa de maior accountability avanou, mas ainda no alterou o insulamento do Poder Executivo e a baixa capacidade de controle institucional e social sobre ele.
Hironobu Sano
Pesquisador do Instituto de Defesa do Consumidor hiro.sano@gmail.com

Fernando Luiz Abrucio

Professor do Programa de Ps-Graduao em Administrao Pblica e Governo da Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, Fundao Getulio Vargas fernando.abrucio@fgv.br Recebido em 29.06.2006. Aprovado em 14.04.2008 Avaliado pelo sistema double blind review Editor Cientfico: Organizadores do Frum de Organizaes Sociais ABSTRACT The new public management (NPM) model has spread through the world with its promise of attacking two bureaucratic evils: an excessive number of procedures and the low accountability of bureaucrats vis--vis the political system and society. NPMs basic proposal was to make public administration more flexible and increase its accountability through a new way of providing services that is based on the creation of public non-governmental entities like social organizations (SO). In Brazil, reformist experience begins in 1995 started with the ideas of the Master Plan for Reforming the Public Administration. In the Health field, the experience in Sao Paulo constitutes a paradigmatic case study for evaluating the introduction of NPM in Brazil. The promise of greater accountability has advanced, but has not yet changed the insulating of the Executive Branch and the reduced capacity of institutional and society for controlling it. palavras-chave nova Gesto Pblica, organizaes sociais, reforma do Estado, flexibilizao administrativa, accountability, controles horizontais e sociais. kEyWORDS New public management, social organizations, reform of State, administrative flexibilization, accountability, horizontal and social controls, state political system.

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INTrODuO
Idias e reformas ancoradas na chamada Nova Gesto Pblica (NGP) proliferaram nos ltimos 20 anos, alimentando processos de mudana em diversos pases (POLLITT e BOUCKAERT, 2002), a fim de atacar dois males burocrticos: a ineficincia relacionada ao excesso de procedimentos e controles processuais, e a baixa responsabilizao dos burocratas frente ao sistema poltico e sociedade. Para alcanar esses objetivos, sua proposta bsica foi flexibilizar a administrao pblica e aumentar a accountability ou responsabilizao governamental (CLAD, 2000). O Brasil no ficou de fora dessa onda reformista. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, formulado pelo ento Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (Mare), seguiu muitas das linhas bsicas da Nova Gesto Pblica. Alm disso, vrios governos estaduais adotaram posteriormente essas novas formas de gesto. Este artigo analisa uma das experincias brasileiras que tentou seguir o paradigma da NGP: a experincia das organizaes sociais (OS) em So Paulo no campo da Sade, em que houve o repasse de equipamentos sociais a entidades da sociedade civil. As primeiras organizaes sociais foram criadas pelo governo federal em 1997. O estado de So Paulo foi o ente federativo em que essa forma de gesto mais proliferou. Em pouco tempo, foram qualificadas nove entidades como OS na rea da Sade, responsveis pelo gerenciamento de 16 hospitais alm dessas, outras nove organizaes tiveram o mesmo destino na rea da Cultura. J h alguns estudos sobre OS brasileiras, inclusive anlises sobre a experincia paulista na transferncia da gesto de hospitais para entidades da sociedade civil. Porm, tais trabalhos concentraram-se na questo da melhoria do desempenho na proviso dos servios. No houve at agora uma pesquisa que buscasse entender as OS pelo prisma da accountability. essa lacuna que o presente artigo pretende preencher. O problema de pesquisa que orienta este trabalho saber se a experincia dos hospitais de So Paulo geridos por organizaes sociais, uma das maiores novidades brasileiras no campo da gesto pblica, incorporou plenamente os princpios da NGP: flexibilizao administrativa com aumento da accountability. Para analisar a experincia das organizaes sociais da sade em So Paulo e sua capacidade em combinar as caractersticas-chave da NGP, trs opes tericometodolgicas foram adotadas. Primeiro, a base do artigo uma pesquisa histrica pela via de documentos,

estruturas legais e entrevistas. Procurou-se, desse modo, ver quais eram as opes em jogo e quem teve maior poder de influncia. O suposto causal da pesquisa de que as regras e instituies que regem os contratos so importantes, mas no explicam completamente o funcionamento das OS, particularmente em termos de accountability. O desenho contratual fundamental para entender a dinmica das OS, mas preciso entender as razes que levaram escolha de tais instituies, bem como os argumentos contrrios a elas. Por isso, foram feitas 32 entrevistas abertas, com atores vinculados ao governo federal, ao Executivo estadual, Assemblia Legislativa e ao TCE de So Paulo, com membros do Conselho Estadual de Sade, alm de terem sido ouvidos acadmicos e especialistas em gesto hospitalar. As entrevistas foram realizadas entre 2002 e 2007, o que permite dimensionar os propsitos iniciais vis--vis aos resultados efetivos, analisando o contedo estrito das respostas e seu sentido para os agentes envolvidos. Por fim, para a construo da hiptese de trabalho, adotou-se como referencial terico a literatura neo-institucionalista, que investiga o peso do Poder Executivo brasileiro na produo e no controle das polticas pblicas. Em particular, foi usado o conjunto de trabalhos que realam o carter ultrapresidencialista (ABRUCIO, 1998) dos estados brasileiros como uma varivel-chave para explicar o arcabouo organizacional adotado pelas OS paulistas, com seus respectivos resultados para a accountability. O artigo conta, alm desta Introduo, com trs sees mais a concluso. A primeira seo, dividida em trs etapas, contextualiza o objeto da pesquisa. Inicialmente, resume a proposta de mudana do modelo de proviso de servios pblicos segundo a Nova Gesto Pblica. Em seguida, discute brevemente a reforma do Estado no Brasil recente. Por fim, apresenta a teoria da accountability governamental e seu lugar na NGP. Na segunda seo do texto, mapeiam-se as OS do pas, analisando-se seu desenho institucional e comparando-se a accountability dos modelos subnacionais. Mais adiante, so analisadas as OS paulistas na rea da Sade. A parte mais substantiva do texto trata da accountability dessas OS. Para tanto, primeiro faz-se um estudo da gnese desse processo. Depois, analisa-se o funcionamento efetivo dos instrumentos de controle, a fim de se investigarem as condies atuais de responsabilizao das OS de sade em So Paulo. Na Concluso, procurase avaliar os avanos e limites dessa experincia reformista brasileira em relao s idias preconizadas pelo modelo da NGP.

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A NOVA GESTO PBLICA E O PLANO DIrETOr DA rEFOrmA DO APArELHO DO ESTADO: A ADAPTAO PArA O CASO BrASILEIrO
possvel resumir a preocupao central da Nova Gesto Pblica como a combinao entre a flexibilizao da gesto e o aumento da responsabilizao da administrao pblica. A implementao dessa proposta, contudo, depende da peculiaridade dos pases, principalmente no que se refere ao legado estatal e dinmica poltica, como realam os principais estudos comparativos (ver, por exemplo, FLYNN & STREHL, 1996; e POLLITT & BOUCKAERT, 2000). A singularidade do caso brasileiro, e mais especificamente da experincia paulista, realam esse aspecto. Para concretizar os objetivos da NGP, trs mecanismos so essenciais: a) A adoo de uma administrao pblica voltada para resultados, baseada em mecanismos de contratualidade da gesto, com metas, indicadores e formas de cobrar os gestores, e apoiada na transparncia das aes governamentais, possibilitando o controle maior dos cidados e o uso de outros instrumentos de accountability. b) A contratualidade supe, ademais, a existncia de uma pluralidade de provedores de servios pblicos aquilo que Bradach e Eccles (1989) chamam, de um modo plural, de governana (plural mode of governance). Desse modo, possvel estabelecer formas contratuais de gesto em estruturas estatais e entes pblicos no estatais. c) Por fim, a combinao entre a flexibilizao da gesto burocrtica e o aumento da responsabilizao da administrao pblica ser mais bem-sucedida caso funcionem adequadamente os mecanismos institucionais de controle (CLAD, 2000). Como veremos adiante, esse o aspecto mais intrincado no caso brasileiro. As idias da NGP chegaram ao Brasil no primeiro governo Fernando Henrique Cardoso, em 1995, quando foi criado o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (Mare), sob o comando do ministro Bresser-Pereira, e proposto o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que apresentou um diagnstico da administrao pblica federal, pautado, em boa medida, pelas idias da NGP . Segundo a viso do ministro Bresser-Pereira, o sistema administrativo brasileiro, nascido da Constituio de 1988, tinha realado os piores elementos do modelo burocrtico, com o reforo da lgica dos procedimentos, a uniformizao e o engessamento da estrutura dos rgos pblicos e da poltica de pessoal, somados ao baixo

controle pblico da burocracia. Para mudar essa situao seria necessrio, de um lado, flexibilizar a gesto pblica e, de outro, tornar o corpo burocrtico mais accountable em relao aos cidados. O Plano Diretor era o instrumento aglutinador dessa proposta. Ao contrrio do que diziam os crticos da poca, sua concepo no defendia o Estado mnimo e tampouco propunha a destruio da burocracia weberiana, definida como a estrutura profissional e meritocrtica que deve prevalecer no funcionalismo. Alm do carter extremamente ideologizado do debate daquela poca, essa confuso foi causada pela defesa da ento chamada administrao pblica gerencial como uma nova etapa na histria do aparelho estatal. possvel afirmar que o projeto do ministro Bresser-Pereira teve como principal legado
... a continuao e aperfeioamento da civil service reform, por mais que o discurso do Plano Diretor da Reforma do Estado se baseasse numa viso (erroneamente) etapista com a reforma gerencial vindo depois da burocrtica. Houve uma grande reorganizao administrativa do Governo Federal, com destaque para a melhoria substancial das informaes da administrao pblica antes desorganizadas ou inexistentes e o fortalecimento das carreiras de Estado. Um nmero importante de concursos foi realizado e a capacitao feita pela Enap, revitalizada. Em suma, o ideal meritocrtico contido no chamado modelo weberiano no foi abandonado pelo Mare; ao contrrio, foi aperfeioado. (ABRUCIO, 2007, p. 71).

No plano proposto pelo Mare, o principal ponto de convergncia com a NGP estava no desenho institucional. Nessa concepo, o Estado atuaria mais como regulador e promotor dos servios pblicos e buscaria, preferencialmente, a descentralizao, a desburocratizao e o aumento da autonomia de gesto (BRESSER-PEREIRA, 1998, p. 206). Para alcanar esse objetivo, o aparelho estatal deveria fortalecer o corpo burocrtico ao mesmo tempo em que se criaria um modelo de gesto orientado por resultados e baseado na contratualizao, seja com os rgos internos ao aparelho estatal, seja com entes pblicos no estatais, por meio daquilo que foi chamado de organizaes sociais (OS). A despeito do carter inovador dessas idias, sua implementao foi marcada por uma srie de vicissitudes. Em primeiro lugar, o Plano Diretor sofreu uma forte reao congressual e do funcionalismo, alm de ter tido um apoio social difuso ao contrrio da Lei de Responsabilidade Fiscal, que recebeu forte impulso da opinio pblica. O legado patrimonialista do Estado brasileiro e os efeitos

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perversos das primeiras propostas de reforma do Estado feitas pelo presidente Collor geraram uma enorme desconfiana. Alm disso, o prprio governo FHC no apoiava integralmente esse projeto, pois sua preocupao maior era com o ajuste fiscal. Na viso da equipe econmica, ncleo hegemnico na estrutura de poder, a flexibilizao da gesto pblica e a delegao de funes que continuariam a ser financiadas pelo Estado poderiam prejudicar as metas fiscalistas. Assim, segundo Flvio Rezende, criouse entre os principais atores governamentais uma tenso entre o controle das contas pblicas e o modelo gerencial (REZENDE, 2004). Tais reaes afetaram as medidas mais inovadoras de redesenho da administrao pblica propostas pelo Plano Diretor. As agncias executivas nunca saram do papel, e as organizaes sociais nasceram fragilizadas, sendo implementadas numa nfima parcela do governo federal. No entanto, graas ao trabalho disseminador do ministro Bresser-Pereira e iniciativa de alguns governos estaduais, as OS foram mais bem-sucedidas no plano subnacional. Elas se espalharam pelo pas, inclusive em governos de matiz partidrio diferente do dominante no plano nacional (ABRUCIO e GAETANI, 2006), gerando a flexibilizao das organizaes e a melhora do desempenho administrativo, como veremos no caso dos hospitais pblicos paulistas. No entanto, o sistema de controles pblicos teve pouca efetividade sobre o modelo das OS.

A accountability e suas dimenses

A importncia que o Plano Diretor confere ao tema do controle reflete o destaque que a discusso em torno da utilizao do termo accountability ganhou tanto no Brasil como na Amrica Latina (CAMPOS, 1990; CUNILL GRAU, 2000; CLAD, 2000). Na sua acepo original, accountability diz respeito al cumplimiento de una obligacin del funcionario pblico de rendir cuentas, sea a un organismo de control, al parlamento o a la sociedad misma (CLAD, 2000, p. 329). Essa obrigatoriedade inerente

palavra, e todo agente pblico deve estar ciente dessa obrigao trata-se de um valor metapoltico. Por isso, a anlise da accountability envolve o estudo dos diferentes mecanismos institucionais de responsabilizao, divididos em duas vertentes. A primeira a dimenso vertical da accountability, que tem nas eleies seu principal instrumento e traz para a cena o mecanismo tradicional de premiao e castigo. A outra dimenso da accountability corresponde aos mecanismos horizontais, ou o velho tema da diviso dos poderes e dos controles e equilbrios entre eles (ODONNELL, 1998, p. 38). O desenvolvimento da democracia tambm trouxe novas instituies que complementam o controle mtuo exercido entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, como o controle por resultados e por mecanismos de participao social. Partindo de um estudo do Conselho Cientfico do Clad (2000), os mecanismos de responsabilizao podem ser divididos em quatro grupos: responsabilizao pelo controle parlamentar; responsabilizao pelo controle de procedimentos; responsabilizao pelo controle social; e responsabilizao pelo controle de resultados. Cada um desses mecanismos est relacionado com os responsveis pelo controle, conforme verificamos no Quadro 1. A responsabilizao pelo controle parlamentar consiste fundamentalmente no controle mtuo entre os Poderes Executivo e Legislativo. Novamente tomando como base o trabalho do Clad (2000), existem quatro mecanismos principais de controle parlamentar: (1) a submisso das nomeaes realizadas pelo Executivo a importantes cargos pblicos aprovao do Legislativo, como a da presidncia do Banco Central; (2) o controle na elaborao e gesto do oramento, e tambm da prestao de contas do Poder Executivo; (3) a existncia e o funcionamento pleno das comisses parlamentares destinadas a avaliar as polticas pblicas e a investigar a transparncia dos atos governamentais; e (4) as audincias pblicas utilizadas para a discusso, na sociedade, de projetos de leis e programas antes de sua implementao.

Quadro 1 Tipo de controle x controlador TIPO DE RESPONSABILIZAO CONTROLADORES Polticos Burocratas Sociedade
Fonte: Adaptado de CLAD, 2000, p.39.

CONTROLE PARLAmENTAR X

CONTROLE DE PROCEDImENTOS X

CONTROLE SOCIAL

CONTROLE DE RESuLTADOS X X

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O controle de procedimentos administrativos, por sua vez, corresponde quele exercido pelos burocratas e tem como objetivo fazer com que as normas e os procedimentos legais sejam cumpridos, exercidos por organizaes como os Tribunais de Contas, que realizam a auditoria formal das aes governamentais. O principal problema das eleies que os eleitores opinam apenas no momento da votao. Hoje, contudo, j existem outros espaos pblicos que demandam a participao da sociedade ao longo do mandato, como, por exemplo, as audincias pblicas e os conselhos gestores de polticas pblicas. Por fim, a introduo da lgica de resultados muda o enfoque das polticas pblicas dos procedimentos para os resultados, promovendo a flexibilidade na gesto das atividades e oferecendo um novo conjunto de informaes para os cidados controlarem os governantes. Todos esses mecanismos de responsabilizao so essenciais para a NGP, uma vez que a mudana no padro de gesto no se d apenas no plano interno em prol da maior eficincia gerencial, mas tambm passa pela construo de uma administrao voltada aos cidados. No estudo das OS, procuraremos entender se na experincia paulista houve ou no articulao entre a dimenso mais gerencial e a de accountability.

AS OrGANIZAES SOCIAIS: DEFINIO, TrAJETrIA E O PAPEL DA ACCOUNTABILITy

O modelo das organizaes sociais foi criado tendo como base a combinao entre a flexibilizao da gesto pblica e o aumento da accountability governamental. Por meio de um contrato de gesto, o Estado repassaria a entes pblicos no estatais a proviso de servios no exclusivos, entidades estas qualificadas como OS. Caberia mquina estatal a regulao e o financiamento bsico desse processo. As OS perseguiriam dois objetivos: (1) garantir autonomia, flexibilidade e maior responsabilidade para os dirigentes desses servios; e (2) levar ao incremento do controle social dessas entidades, fortalecendo prticas que aumentem a participao da sociedade na formulao e na avaliao do desempenho da OS, ampliando a parceria entre o Estado e a sociedade (BRASIL, 1997, p. 11). No mbito federal, as OS foram criadas por meio da Medida Provisria n 1.591, de 9 de outubro de 1997, que posteriormente foi regulamentada na forma da Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998. A partir desse modelo, muitos outros estados da Federao tambm implantaram

verses locais de OS. No final de 2007, havia 70 organizaes qualificadas em mbito subnacional, distribudas por todas as regies do pas, concentrando-se no Sudeste e Nordeste, conforme dados que a Tabela 1 discrimina por estado e rea de atuao. A anlise da tabela mostra que as entidades concentram-se nas trs primeiras reas de atuao Sade, Cultura e Cincia e Tecnologia , com predominncia do setor da Sade, por conta do modelo adotado numa parte extensa da rede estadual paulista. Essa experincia pioneira serviu de inspirao para os demais governos, com um total de 24 OS no campo da Sade em todo o territrio nacional. O estado de So Paulo tambm se sobressai por ser o governo que mais qualificou OS. O contrato de gesto amplamente utilizado na administrao pblica, e diversos estudos (ANDR, 1994, 1995 e 1999; ROBLES e FISCHMANN, 1995) apresentam suas possibilidades e limites. Andr (1999), por exemplo, define o contrato de gesto como o instrumento legal de compromisso administrativo interno ao Estado, firmado entre o Poder Executivo e a diretoria de instituies de direito pblico e empresas estatais. Em relao ao modelo tradicional de contratualizao, as OS teriam duas peculiaridades em sua concepo original: seriam instituies de direito privado, habilitadas a celebrar contratos de gesto com o Estado, e, em tese, deveriam ampliar os mecanismos de transparncia e accountability.

mecanismos de accountability das organizaes sociais

Para possibilitar o acompanhamento das atribuies, responsabilidades e obrigaes das OS, a legislao federal estabeleceu os seguintes instrumentos: 1. programa de trabalho da OS; 2. metas e prazos de execuo; 3. critrios objetivos de avaliao de desempenho que utilizem indicadores de qualidade e produtividade; 4. limites para despesas com remunerao dos dirigentes e empregados. Uma vez estabelecidos os parmetros, o controle sobre as OS ocorre a partir do acompanhamento e da avaliao dos resultados obtidos pela entidade, que so comparados com o que foi previamente acordado no contrato de gesto, o que configura a responsabilizao pelo controle de resultados. Isso feito pela Comisso de Avaliao, sob a responsabilidade do rgo ou entidade supervisora da rea de atuao correspondente atividade fomentada (BRASIL, Lei n 9.637/98). Os relatrios conclusivos so

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enviados ao rgo supervisor, cujos membros devem ser indicados pela autoridade supervisora. O Quadro 2 apresenta as instncias de controle previstas na legislao. A dimenso vertical ocorre quando existe relao hierrquica entre as partes envolvidas. Nesse caso, o rgo supervisor representa o governo, enquanto a organizao social representa um ente criado sob a tutela do Estado. O Tribunal de Contas, rgo auxiliar do Legislativo, seria o responsvel pela auditoria nas contas e nos procedimentos administrativos das OS, emitindo pareceres sobre sua atuao. Seguindo a classificao dos tipos de responsabilizao, o controle social ocorreria a partir do momento em

que o conselho de administrao da OS acompanhasse o desenvolvimento das atividades da prpria entidade, procurando garantir o respeito ao contrato de gesto. A lei define que o controle social deve ser uma diretriz seguida, porm no especifica como isso deve ocorrer para que haja um processo transparente contnuo. Algumas medidas presentes na legislao federal permitem identificar certos mecanismos que promovem a transparncia. O Quadro 3 apresenta uma lista de relatrios e a obrigatoriedade de sua publicao. O quadro indica que a obrigatoriedade de publicao da ntegra do contrato de gesto est prevista apenas nas legislaes de Curitiba, Bahia e So Paulo, o que revela

Tabela 1 Nmero de organizaes sociais qualificadas por uF e rea de atuao NORDESTE SuDESTE CENTROOESTE NORTE

PR Curitiba

REA

uNIO

ES Vitria

SP capital

SP SJC

SuL 1 TOTAL 25 13 11 4 3 2 2 1 1 1 7 70 1 SC 1 1

mG

GO 1 2 3

RN

BA

SP

CE

1 Sade 2 Cultura 3 Cincia e Tecnologia 4 Educao 5 Meio Ambiente 6 Assistncia Social 7 Trabalho 8 Desenvolvimento Econmico 4 1 2

16* 9

1 1 1 1

3 1 1 1 2 1 1 1

3 1

1 1 1 1 2 7 25 1 1 6 1 1 6 2 5 3 1 1 1

9 Esporte 10 Agricultura 11 Outras 12 TOTAL

1 7

* So 16 unidades de sade (13 hospitais, 1 ambulatrio, 1 laboratrio e 1 centro de referncia do idoso) gerenciadas por nove organizaes sociais. **O Instituto Candango de Solidariedade, criado em 1998, foi extinto em janeiro de 2007.

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Quadro 2 Desenho institucional das organizaes sociais # 1. 2. 3. 4. CONTROLADOR rgo Supervisor Comisso de Avaliao Tribunal de Contas Conselho de Administrao RESPONSABILIZAO Controle de Resultados Controle de Resultados Controle de Procedimentos Controle Social Vertical Vertical Horizontal Vertical e Horizontal DImENSO

Quadro 3 Publicao dos documentos do contrato de gesto NORDESTE SuDESTE CENTROOESTE NORTE

ITEm PR Curitiba DO DO; J; I DO; J; I DO DO; J; I DO J; I DO DO P DO; J P DO DO DO DO DO DO DO DO DO P ES Vitria SP SJC uNIO

SuL SC3

mG

GO DO

RN

BA

SP

CE

1. 2. 3. 4. 5.

Contrato de Gesto (ntegra) Minuta do Contrato de Gesto Relatrio de Execuo Relatrio Financeiro Relatrio de Desempenho Procedimento para Contratao (obras, compras etc.) Balano Demais Prestaes de Contas Nome do Dirigente Responsvel P DO DO

DO DO DO DO DO DO DO DO DO1 DO2 DO DO DO

DO; I J DO DO

6. 7. 8. 9.

DO DO DO

DO

DO; I

P J; I J; I

DO

DO Dirio Oficial I Internet J Jornal de grande circulao P Obrigatoriedade de publicao (no especifica meio) 1 e 2 Publicao do extrato 3 Prev a apresentao de relatrios apenas aos rgos estaduais de controle.

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que boa parte das OS nasceu ou como mero mimetismo institucional (POLLITT e BOUCKAERT, 2000) ou como uma forma simplria de burlar as normas da administrao pblica, visando mais autonomia gerencial, sem garantir o controle sobre tais entidades. Contra o modelo da NGP percebe-se uma flexibilizao sem accountability. , Por outro lado, os contratos de gesto, com exceo da Bioamaznia, foram localizados na Internet, indicativo de transparncia de gesto. A publicao do Relatrio de Execuo e do Relatrio Financeiro obrigatria na maioria dos casos. Em Santa Catarina, est prevista a apresentao de tais relatrios aos rgos internos de controle. Apenas em Vitria no h meno explcita desses instrumentos de publicizao e transparncia. A existncia e a publicao desses relatrios no levam necessariamente accountability, pois no trazem instrumentos que incentivem a participao dos cidados. Podese compensar isso pela atuao da sociedade no conselho de administrao, cuja composio, para o caso federal, est definida na Lei n 9.637/98. H tambm preocupao em tornar pblicos os procedimentos para a contratao de obras, servios e compras, cujas regras devem ser elaboradas pela prpria organizao social, sem a necessidade de licitao. Tal publicao no obrigatria em Santa Catarina, mas as regras devem ser aprovadas pelo Conselho de Administrao da organizao social, e a lisura seria garantida pela participao de membros do poder pblico e de representantes da sociedade civil. Apenas a legislao do Esprito Santo e do Par no mencionam esse tipo de procedimento, revelando a possibilidade de disjuno entre flexibilizao administrativa e accountability. Em termos comparativos, So Paulo o estado que especifica o maior nmero de documentos que devem ser publicizados. A preocupao com o controle manifestase tambm na criao de uma unidade especfica dentro da Secretaria da Sade para fazer o acompanhamento dos contratos de gesto. Os casos da Bahia e de Pernambuco tambm se diferenciam por explicitarem a publicao de diferentes documentos na Internet e em jornais de grande circulao. Esse um requisito para dar validade ao contrato em Pernambuco, embora no tenhamos encontrado materiais relativos a uma das OS, qual seja, a Casa do Estudante. A obrigatoriedade de publicao na Internet aponta para uma ampliao dos mecanismos de transparncia e controle para alm dos tradicionais, reforando a importncia do governo eletrnico como um uma forma nova de informar os cidados. Nesse caso, percebe-se bem como

as inovaes gerenciais, vinculadas tecnologia de gesto, podem ser importantes para melhorar o desempenho das polticas e favorecer a maior responsabilizao da administrao pblica.

AS OrGANIZAES SOCIAIS DE SADE Em SO PAuLO: SuCESSOS E FrACASSOS DO mODELO INSTITuCIONAL

Em So Paulo, a partir da Lei Complementar n 846, de 4 de junho de 1998, as organizaes das reas da Sade que atendessem aos requisitos da lei poderiam pleitear qualificao como organizaes sociais, assinando um contrato de gesto com o Estado. Entre as condies necessrias esto: atuar na rea da Sade ou da Cultura por mais de cinco anos, e ser pessoa jurdica de direito privado e sem fins lucrativos. A lei estadual, apesar de ter utilizado a legislao federal como modelo, apresenta algumas diferenas, entre elas o fato de ter sido mais restritiva quanto s reas em que as entidades podem ser qualificadas. Verificamos, ademais, no Quadro 4, a lista das OS de Sade em So Paulo e a data da qualificao. Algumas OS so responsveis pela administrao de dois hospitais, e, nesses casos, a data na parte inferior do campo Data de qualificao indica o incio das atividades do segundo hospital. Ao todo, nove entidades foram qualificadas e so responsveis pela gesto de 13 hospitais, um ambulatrio de especialidades, um centro de referncia do idoso e um laboratrio. A adoo do modelo de contratos de gesto, por sua vez, foi expandida para cinco hospitais da administrao direta, conforme apresenta o Quadro 5. Trata-se, segundo Levy (2004, p. 6), de uma crescente capacidade da Secretaria da Sade em supervisionar as OS, o que alis lhe valeu o aprendizado que agora transfere para as unidades que operam no sistema tradicional da administrao direta. A elaborao do projeto de lei e sua aprovao no Legislativo apresentam nuances que nos remetem dcada de 1980. De acordo com Tanaka e Melo (2002), no governo Montoro foi iniciada a construo de 10 hospitais no estado de So Paulo como parte de uma estratgia de regionalizao do atendimento sade, contando com o financiamento do Banco Mundial. Ainda de acordo com esses autores, a localizao dos hospitais e o perfil dos servios foram definidos aps ampla participao dos movimentos populares de sade, com uma expectativa de se atingir uma populao estimada, poca, em 200 mil habitantes.

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Mas a adoo do modelo das OS teve forte vinculao com o contexto financeiro vivido pelo governo Mrio Covas. Como no poderia aumentar mais seus gastos com pessoal por conta da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o ento governador optou por transformar os novos hospitais em OS, porque se o fizesse pela via da administrao direta estaria batendo de frente com a nova ordem financeira estabelecida pela Unio. Cabe ressalvar que a forma como foi feita a opo por flexibilizar a gesto nesse caso da Sade pode eventualmente gerar apenas uma vlvula de escape para as contas pblicas, quando a transformao do modelo de gesto deveria ser uma soluo mais profunda e de longo prazo. Antes da aprovao da lei das OS paulistas, houve uma audincia pblica, realizada, no dia 15 de abril de 1998, na Assemblia Legislativa de So Paulo (Alesp), com a participao de deputados estaduais, prefeitos e vereadores de diversas cidades, representantes de diferentes setores da sociedade, como do Conselho Estadual de Sade, de diferentes Conselhos Municipais de Sade, do Conselho dos Secretrios Municipais de Sade, de movimentos po-

pulares, das universidades, diretores de hospitais, entre outros. No debate em relao ao Projeto de Lei Complementar n 3/98, os principais motivos contrrios foram de quatro ordens: (a) a privatizao da sade; (b) a dificuldade de controle social, lembrando que o paradigma do SUS estrutura-se sob o princpio da participao dos usurios; (c) a lei ter desconsiderado o Cdigo Estadual de Sade, que fora aprovado no incio do governo Covas; e (d) o poder discricionrio do Executivo na qualificao de OS. Esta ltima preocupao, externada principalmente pela oposio na Assemblia, j revelava um possvel obstculo melhor responsabilizao das OS, que se confirmaria na prtica. Para a defesa, os argumentos basearam-se na proposta de que as OS dariam o atendimento universal da populao por meio do SUS, na criao de mecanismos de controle social previstos em lei, na flexibilidade do novo modelo de gesto e no controle dos resultados por meio do contrato de gesto. Avaliaremos a seguir o quanto essas promessas se realizaram.

Quadro 4 Organizaes sociais de sade qualificadas em So Paulo # 1. 2. ORGANIZAO SOCIAL Servio Social da Indstria da Construo Civil e do Mobilirio de SP (Seconci) Sociedade Paulista para o Desenvolvimento da Medicina (Unifesp) Associao Congregao de Santa Catarina DATA DE QuALIFICAO 23.10.1998 21.10.1998 24.8.2000 26.6.1998 3. 20.10.1998 26.6.1998 16.12.1999 16.12.1999 20.10.1998 23.10.1998 2004 17.8.2001 uNIDADE 1. H Itapecerica da Serra 2. H. Vila Alpina 3. H. Pirajuara 4. H. Diadema 5. H. Pedreira 6. H. Itapevi* 7. Centro Ref. Idoso 4. 5. 6. 7. 8. 9. Associao Beneficente Casa de Sade Santa Marcelina Irmandade da Santa Casa de Misericrdia de So Paulo Sanatorinhos Ao Comunitria de Sade Organizao Santamarense de Educao e Cultura (OSEC) Fundao ABC Sociedade Assistencial Bandeirantes 8. H. Itaim Paulista 9. H. Itaquaquecetuba 10. H. Guarulhos 11. Amb. Especialidades 12. H. Carapicuba 13. H. Graja 14. H. Francisco Morato 15. H. Santo Andr 16. Centro Est. Anlises Clnicas

* A gesto do Hospital Geral de Itapevi passou da Sanatorinhos Ao Comunitria de Sade para a Associao Congregao de Santa Catarina em dezembro de 2005. Fonte: Secretaria Estadual de Sade.

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O desempenho das organizaes sociais de Sade: os primeiros (bons) resultados

A implementao em So Paulo das OS na rea de Sade j foi objeto de estudos que procuraram analisar os resultados gerenciais desse modelo (FERREIRA JNIOR, 2003; WORLD BANK, 2006; COSTA e RIBEIRO, 2005). Observando o perodo de 2000 a 2002, Ferreira Jnior (2003, p. 252) constatou nas OS uma capacidade de produzir mais servios sem grande variao financeira, em comparao com hospitais pblicos de administrao direta. Segundo o autor, houve um incremento significativo das internaes, atendimentos ambulatoriais e de urgncia por parte dos hospitais administrados por meio de contrato de gesto. Segundo trabalho do Banco Mundial, as OS possuem menor ndice de mortalidade. Costa e Ribeiro (2005) montaram um ndice de Eficincia Organizacional que revelou, no caso paulista, que nove entre os dez hospitais mais eficientes eram OS. Embora tivessem um oramento um pouco maior do que os hospitais geridos pela administrao direta (variao de 8,1%), seu custo mdio era significativamente menor (em torno de 25%). Avanos tambm foram obtidos na gesto de pessoal. A maior autonomia para contratao, promoo e demisso permite aos dirigentes das OS selecionar melhor os funcionrios, segundo habilidades efetivamente requeridas pelos objetivos organizacionais. A flexibilidade derivada da contratao pela CLT, e no pelo Regime Jurdico nico, tambm possibilita demitir com maior facilidade aqueles que no cumprem os objetivos organizacionais. Na administrao direta, s podem ser dispensados os que cometem falta muito grave, de modo que a permanncia e mesmo a progresso no servio pblico tm pouca relao com o desempenho de cada servidor Por fim, possvel assinalar avanos no campo da transparncia. Em comparao com os dados da prpria administrao direta, as OS apresentam mais informaes

sobre o desempenho gerencial e os resultados alcanados. O contrato de gesto e a sua publicizao tornam mais claras as metas e as misses das OS de Sade (OSS) se comparadas s administradas diretamente pelo pode pblico. Essa transparncia possibilita, em tese, maior ativao da cidadania e dos controles. Porm, o sucesso da responsabilizao depende muito de como e se as instituies de accountability acionaro seus instrumentos de controle e fiscalizao. Eis o maior problema das OS paulistas.

A accountability das organizaes sociais de Sade em So Paulo: o no-cumprimento das promessas da NGP
Do ponto de vista da gesto e da responsabilizao, o principal elo entre o Estado e a organizao social representado pelo contrato de gesto. Em So Paulo, ele apresentado no artigo 6 da Lei Complementar n 846/98 como
... o instrumento firmado entre o Poder Pblico e a entidade qualificada como organizao social, com vistas formao de uma parceria entre as partes para fomento e execuo de atividades relativas rea da sade ou da cultura. (SO PAULO, 1998b)

Essa mesma lei expressa a preocupao com a accountability das atividades desenvolvidas pelas OS em dois momentos. A primeira referncia ocorre logo na Seo I, que trata da qualificao das entidades e que, em seu pargrafo nico, estabelece que as OS
... sero submetidas ao controle externo da Assemblia Legislativa, que o exercer com o auxlio do Tribunal de Contas do Estado, ficando o controle interno a cargo do Poder Executivo. (Artigo 1o, pargrafo nico, grifo nosso)

Quadro 5 Instituies que mantm convnio com a SES por meio de contrato de gesto # 1. 2. 3. 4. 5. ORGANIZAO SOCIAL Hospital das Clnicas da Unicamp Faculdade de Medicina de Botucatu (Unesp) Fundao Faculdade de Medicina da USP Sociedade Paulista para o Desenvolvimento da Medicina (Unifesp) Sociedade Assistencial Bandeirantes DATA DE QuALIFICAO 2000 2002 2003 2.2001 Sumar Bauru Sapopemba H.C. Luza de Pinho Mello Vale do Paraba HOSPITAL

Fonte: Secretaria Estadual de Sade.

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Quanto fiscalizao do contrato de gesto, a legislao estabelece que

... a execuo do contrato de gesto celebrado por organizao social ser fiscalizada pelo secretrio de Estado da Sade. [...] Os resultados atingidos com a execuo do contrato de gesto sero analisados, periodicamente, por comisso de avaliao indicada pelo secretrio de Estado competente, composta por profissionais de notria especializao, que emitiro relatrio conclusivo, a ser encaminhado quela autoridade e aos rgos de controle interno e externo do Estado. (Artigo 9o, caput e 2, grifos nossos)

A Resoluo SS 142/01 e sua Retificao apresentam o modelo de contrato de gesto para as partes interessadas, estabelecendo ainda a responsabilizao da Coordenadoria de Contratao de Servios de Sade (CCSS) da Secretaria de Estado da Sade (SES) pelo acompanhamento da execuo dos contratos. Com a Resoluo SS 10/00, criou-se o Grupo de Trabalho Especial, atuando junto ao Gabinete do Secretrio de Estado da Sade, para coordenar e articular as atividades relacionadas exclusivamente aos contratos de gesto. Em seu artigo 11, a lei estadual das OS, quanto possibilidade de controle social, afirma que
... qualquer cidado, partido poltico, associao ou entidade sindical [] parte legtima para denunciar irregularidades cometidas pelas organizaes sociais ao Tribunal de Contas ou Assemblia Legislativa. (Artigo 11, grifo nosso)

Essa Comisso de Avaliao, alm dos membros indicados pelo secretrio de Estado da Sade, deve ser composta por dois integrantes indicados pelo Conselho Estadual de Sade e dois membros integrantes da Comisso de Sade e Higiene da Assemblia Legislativa (Artigo 9, 3). A presena de deputados e tambm de membros do Conselho Estadual de Sade amplia as possibilidades de controle, parlamentar e social, uma vez que Comisso de Sade e Higiene compete opinar sobre proposies e assuntos de defesa, assistncia e educao sanitria, bem como de organizao ou reorganizao de reparties da administrao direta ou indireta aplicadas a esses fins (ALESP, 2002). J a participao de integrantes do Conselho Estadual de Sade amplia as possibilidades de controle social, uma vez que o Cdigo de Sade do Estado de So Paulo, de acordo com a Lei Complementar n 791/95, o define como o rgo pelo qual se efetiva a participao da comunidade na gesto do SUS e diz tambm que ele exerce funo de controle social das atividades governamentais na rea.

Em relao ao TCE, alm de acatar as denncias mencionadas, a legislao ainda estabelece que o balano e demais prestaes de contas da organizao social devem, necessariamente, ser [...] analisados pelo Tribunal de Contas do Estado de So Paulo (Artigo 12, grifo nosso). A partir da definio expressa na lei, a relao entre o tipo de responsabilizao e seu controlador est representada no Quadro 6. O estado de So Paulo , dentro da Federao brasileira, o que mais se aproxima das preocupaes da NGP. Com base em um estudo mais detalhado dos diversos mecanismos previstos, a seo seguinte procurar analisar se este modelo se efetivou na prtica.

Quadro 6 rgos fiscalizadores e o tipo de responsabilizao das OS da Sade # 1. 2. 3. 4. 5. 6. CONTROLADOR Comisso de Avaliao Coordenadoria de Contratao de Servios de Sade Grupo de Trabalho Especial Assemblia Legislativa Tribunal de Contas do Estado Usurios X X X X X TIPO DE RESPONSABILIZAO PARLAmENTAR PROCEDImENTOS RESuLTADOS X X X SOCIAL

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O CONTrOLE DE rESuLTADOS
O controle de resultados o principal mecanismo de responsabilizao presente no contrato de gesto, pois neste constam, em detalhe, as metas que devem ser atingidas pelos hospitais, individualmente, geridos por uma organizao social. A Comisso de Avaliao realiza uma anlise das atividades desenvolvidas pelas OS. Essa anlise deve recair exclusivamente sobre os resultados atingidos. A Coordenadoria de Contratao de Servios de Sade, subordinada Secretaria de Estado da Sade, a responsvel pelo acompanhamento rotineiro da execuo do contrato e deve elaborar seus prprios relatrios de atividades. Para auxiliar os responsveis pelo controle, a legislao estabelece a elaborao dos documentos relacionados no Quadro 7. A Organizao Social deve, mensalmente, enviar relatrios Secretaria de Estado da Sade com dados relativos produo assistencial, indicadores de qualidade e movimentao de recursos econmicos e financeiros. O Relatrio de Execuo um documento especfico sobre a realizao do contrato de gesto, mostrando resultados alcanados pela organizao social. Esse documento deve ser preparado pela OS e apresentado ao final de cada exerccio ou a qualquer momento, conforme recomende o interesse pblico (SO PAULO, 1998b). Esse documento e sua respectiva prestao de contas devem ser analisados pelo Tribunal de Contas do Estado e publicados no DOE de So Paulo. A Comisso de Avaliao a responsvel pela elaborao de dois relatrios: de Atividades e de Desempenho. O primeiro discrimina as atividades realizadas pela organizao social. O relatrio de desempenho anual e deve conter um parecer conclusivo sobre as atividades da OS e, junto com o de Execuo, ser encaminhado ao

secretrio de Estado da Sade. Com base na anlise de ambos os documentos, o governador toma uma deciso quanto manuteno da qualificao da entidade como OS. Alm dos relatrios, o controle de recursos financeiros tambm adotado como uma forma de acompanhar a execuo do contrato e penalizar eventuais descumprimentos de metas.

O controle de recursos financeiros

O controle dos recursos financeiros est condicionado, como mencionado, s anlises peridicas de desempenho realizadas pela Comisso de Avaliao. Assim, so definidos os percentuais de repasse, as necessidades de aditivos contratuais ou de reduo de metas, e, inclusive, pode-se chegar ao extremo de se desqualificar o hospital como uma OS de sade. Do oramento estipulado em contrato, o repasse para as OS ocorre de duas formas: (1) do valor total, 90% so repassados s OS de sade em parcelas mensais de valor fixo; e (2) o repasse dos 10% restantes depende da consecuo das metas contratuais. Alm desse mecanismo, o valor total previsto em contrato pode alterar-se de acordo com as metas atingidas pela organizao, com duas avaliaes semestrais (julho e dezembro). Quando a OS no atinge patamares mnimos de performance (85% do volume de atividades contratado), existe uma reduo no valor do oramento do hospital. A diretora administrativa do Hospital Santa Marcelina, Vivian Hart Ferreira, em entrevista realizada em 16 de janeiro de 2003, considera que o critrio de diviso do oramento em parte fixa e parte varivel um grande incentivo melhoria, e o recurso que vem em funo disso [metas alcanadas] no um presente, uma conquista. Para Maria Alice Ferreira, diretora administrativa dos hospitais de Pirajuara e Diadema, entrevistada em

Quadro 7 Instrumentos para controle das OS # 1. 2. 3. 4. 5. 6. INSTRumENTOS PARA CONTROLE Documentos das Atividades Relatrio de Execuo Relatrio Financeiro Relatrio das Atividades Relatrio de Desempenho Relatrio de Atividades RESPONSVEL PELA ELABORAO OS OS OS Comisso de Avaliao Comisso de Avaliao CCSS PERIODICIDADE Mensal Anual Anual Trimestral Anual Variada

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26 agosto de 2002, esses 10% so fundamentais para o hospital, principalmente porque se parte da premissa de que o recurso destinado atende s suas necessidades de oramento. [E a] forma de pagamento interessante, pois premia aqueles que atingiram as metas estipuladas. Acho que um incentivo para buscar quantidade com qualidade.

do a visita da Comisso de Sade, mais de uma vez. Na anlise de Fbio Tadeo Teixeira, dirigente do Hospital de Pedreira,
... ns nunca percebemos que ramos fiscalizados pela Assemblia Legislativa. O que a gente sente [...] quando a Secretaria [de Estado da Sade] nos pede algumas informaes e diz que para enviar aos deputados. Ns fomos convidados a participar de duas reunies, mas no como uma fiscalizao. (grifo nosso)

O controle parlamentar e de procedimentos

Dos quatro tipos de controle parlamentar apresentados anteriormente, no caso das OS paulistas, h as seguintes dinmicas de controle: audincias pblicas, comisses parlamentares e o controle das contas enviadas pelo Executivo. A audincia pblica sobre a criao de OS em So Paulo ocorreu na Assemblia Legislativa, no dia 15 de abril de 1998, com presena ativa de vrios setores da sociedade. Existe ainda a Comisso de Sade e Higiene, previamente citada. Para o controle das contas do Executivo, existe a Comisso de Fiscalizao e Controle, que deve fiscalizar os atos da administrao direta e indireta do Estado (ALESP, 2002). O Tribunal de Contas do Estado (TCE), ao auditar a documentao enviada pela Secretaria de Estado da Sade, auxilia a Assemblia Legislativa no controle das OS. Alm disso, o TCE passou a realizar, conforme indicam as entrevistas, visitas aos hospitais, realizando auditorias nos procedimentos administrativos. Para Fbio Tadeo Teixeira, diretor administrativo do Hospital Geral de Pedreira, entrevistado em 15 de outubro de 2002, as primeiras visitas foram mais de reconhecimento da atividade do que de fiscalizao. Hoje, eles j fiscalizam com outros olhos, so mais pontuais, pedem documentos especficos, eles evoluram. O TCE tem relatado problemas de prestao de contas das OS paulistas. Numa anlise sobre o Hospital Geral de Itaquaquecetuba, o TCE manifestou-se sobre a ausncia do relatrio a cargo da Secretaria da Sade, quase sete anos aps a assinatura do contrato de gesto, sinalizando uma falta grave do Poder Executivo em termos de accountability. Mesmo assim, no tem havido punies maiores; somente sugesto de correes de conduta e solicitao de novas informaes. Em outras palavras, o Tribunal de Contas, no obstante no receba sempre todos os necessrios para a efetiva responsabilizao das organizaes sociais, no capaz de mudar o controle quase exclusivo que o governo estadual exerce sobre os contratos. Poucos entrevistados notaram a atuao da Assemblia, por meio da Comisso de Sade e Higiene, como controladora, a no ser uma entrevistada, que disse ter recebi-

A avaliao mais contundente a de Walter Cintra Ferreira, ex-gerente do Hospital Geral de Itapecerica da Serra, entrevistado em 11 de abril de 2002, para quem a Assemblia Legislativa tem uma participao bastante descomprometida. Uma das causas pode estar na reduo das reunies da Comisso de Avaliao. Como as OS da Sade so uma iniciativa da gesto Mrio Covas (PSDB), e como desde ento o governo estadual se manteve sob comando tucano, o interesse maior na fiscalizao dos hospitais seria da oposio. O ex-deputado Carlos Neder, que participou da Comisso de Avaliao como representante da Assemblia, afirmou: Posso assegurar que, no mbito estadual, os instrumentos de controle pblico sobre as OS da Sade so muito dbeis e que o acesso s informaes gerenciais e financeiras precrio. Uma de suas iniciativas para ampliar a transparncia na gesto dessas OS foi a incluso de um artigo na Lei de Diretrizes Oramentria (Lei n 11.971/05, art. 35) para o ano de 2006, obrigando a publicao peridica dos resultados. A Assemblia props outra medida de controle: a criao de uma data especfica para comemorar o Dia das Organizaes Sociais da Sade. Pela Lei n 11.622, de 7 de janeiro de 2004, essa reunio acontece anualmente em 4 de junho. Neste frum, a composio dos membros vinculados ao governo estadual evita aprofundar a fiscalizao e a crtica das OS, limitando avanos na accountability. Observando a legislao referente s OS, a fragilidade do controle parlamentar no parece ter uma relao direta com o modelo institucional adotado. Houve avanos importantes em termos de mecanismos de fiscalizao, criando instrumentos que muitas vezes no h nem para o controle da administrao direta. Entretanto, a baixa participao da Assemblia Legislativa no processo de responsabilizao impressionantemente notada tanto pelos deputados como controladores quanto pelos dirigentes das Organizaes Sociais como controlados, evidncia muito forte da ineficcia da accountability nesse aspecto. Aqui,

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a anlise da percepo dos atores foi fundamental para evitar uma viso institucional formalista. Mas essa situao de inoperncia do controle parlamentar, como dito acima, tem pouco a ver com o desenho institucional das OS paulistas. A raiz desse problema est, num plano mais geral, no insulamento e concentrao de poderes no Executivo em relao aos controles horizontal e social, fenmeno histrico observado por uma extensa literatura (ver, por exemplo, NUNES, 1997; e FIGUEIREDO, 2002). Apesar de ter havido democratizao das arenas decisrias desde a redemocratizao, ainda h no Brasil predomnio desmedido do Executivo em relao aos demais plos de poder, algo que ocorre nos momentos de montagem da agenda pblica, escolha de alternativas, formulao, implementao e avaliao/ fiscalizao das aes governamentais. Na grande maioria dos estados, h predominncia de um padro ultrapresidencialista, no qual h forte dominncia do Executivo sobre os demais poderes (ABRUCIO, 1998; PEREIRA, 2004; CLEMENTE, 2007). Isso tem se repetido em outras questes, como no caso das agncias reguladoras, cuja governana igualmente marcada pela concentrao de poderes nas mos das governadorias (P e ABRUCIO, 2007). Cabe ressaltar que a participao dos deputados estaduais paulistas foi muito maior no momento de criao da legislao sobre as organizaes sociais do que na implementao da poltica e na fiscalizao de tais entidades, o que marca a dificuldade de se estabelecer uma responsabilizao parlamentar ininterrupta. Isso confirma resultados de pesquisas recentes, que revelam maior participao das Assemblias no processo de deliberao das polticas do que no controle do Executivo (CLEMENTE, 2007).

O controle social
O esperado controle social descrito no Plano Diretor, elaborado por Bresser-Pereira, encontra pouco espao nas OS paulistas. A participao da sociedade, por meio do Conselho de Administrao das OS ou dos representantes do Conselho Estadual da Sade, na definio das metas e indicadores para cada OS, ainda no uma realidade. Segundo dirigentes de hospitais entrevistados, os objetivos de cada organizao social so definidos pela Secretaria de Estado da Sade aps estudo epidemiolgico da regio onde cada hospital est localizado e apresentados s OS e a seus conselhos de administrao, que pouco podem fazer para alterar o quadro. O Conselho Estadual de Sade (CES), composto por representantes de diferentes setores (pblico, privado, usurios e trabalhadores) e presidido pelo secretrio es-

tadual de Sade, uma das principais instncias responsveis pelo controle social das aes na rea. Essa atividade inclui tambm o acompanhamento e a avaliao das OS de sade. O acompanhamento da atuao desse Conselho foi feito mediante a anlise das Atas de Reunio disponibilizadas na Internet, que abrangem da 102 reunio de 11/03/2003 at a 148 reunio de 18/05/2007. O tema discutido principalmente na Comisso de Polticas (CP) e na Comisso de Oramento, Finanas e Prestao de Contas. Percebe-se pelas atas a ocorrncia de dois tipos de debates: um permeado por um embate ideolgico, em que se discute a natureza do modelo das OS dentro dos princpios do SUS; o outro envolve questes objetivas como a participao do Conselho Estadual de Sade no acompanhamento e na avaliao das OS. O Conselho Estadual de Sade j se manifestou contrariamente s OS, mas isso no teve impacto efetivo sobre a poltica pblica, pois o Executivo no levou isso em considerao. O espao em que o controle social poderia ser mais efetivo o da Comisso de Avaliao, porm exatamente aqui que a manifestao dos membros de fora do estado tem ocorrido com menor intensidade e importncia. Percebe-se um afrouxamento dos mecanismos originais de controle social, como j ocorrera no caso da accountability parlamentar. As arenas institucionais existentes como no caso da Comisso de Avaliao tm sido subaproveitadas. O fato que, embora o desenho institucional das OS paulistas possibilite formas de controle, elas tm sido pouco ativadas, porque, na prtica, predomina uma hipertrofia do Executivo. O estudo das OS de sade em So Paulo mostra que as idias da NGP no Brasil tm maior ligao com o legado e o contexto administrativo brasileiro (em particular, o da esfera estadual) do que com o prprio desenho institucional proposto at porque o modelo paulista bem melhor do que o dos outros estados, inclusive no que se refere responsabilizao governamental, conforme se observou no Quadro 4, anteriormente. bem verdade que as regras de funcionamento das OS em So Paulo trouxeram ganhos em termos de gesto e de transparncia, mas o seu limite pode ser visto na capacidade de ativar os instrumentos de accountability, muito mais determinados pelas restries do insulamento estatal e da hipertrofia histrica do Poder Executivo, e de modo mais especfico pelo ultrapresidencialismo estadual. Tal concluso alinha-se com a literatura comparada das reformas, particularmente os trabalhos de Pollitt e Bouckaert (2000, 2002), os quais, ao criticarem a viso

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do mimetismo institucional, mostram o papel decisivo do sistema poltico-administrativo nos resultados efetivos das reformas.

CONCLuSO
O modelo das OS no Brasil tem na experincia paulista o seu caso mais bem-sucedido. Em parte, isso se relaciona precariedade do modelo ou de sua implementao nos outros estados e na Unio. No caso do governo federal, as OS so menos importantes, porque no foram disseminadas para mais reas, principalmente as mais estratgicas, como nos setores da Educao e da Sade. Nesse sentido, a reforma Bresser no logrou alterar o desenho institucional da administrao pblica no plano federal, permanecendo distante dos paradigmas que se instalaram recentemente em vrias reformas pelo mundo. Os avanos de gesto das OS da Sade em So Paulo so evidenciados por dados referentes eficcia e eficincia dos gastos pblicos e rea de recursos humanos, ainda mais quando comparados ao desempenho dos hospitais estatais paulistas. A explicao desse sucesso das OS tem a ver, basicamente, com trs fatores. Primeiro, com a flexibilizao administrativa, que favorece um melhor gerenciamento. Segundo, com o mecanismo do contrato de gesto, que aumenta a capacidade de planejar e executar por meio de metas capazes de serem avaliadas. Por fim, com o xito do modelo de repasse a entes pblicos no estatais, que s deu certo em So Paulo, porque foi constitudo um ncleo burocrtico estratgico na Secretaria de Estado da Sade, capaz de regular, monitorar, avaliar e, eventualmente, alterar o rumo do processo de contratualizao. Ressalte-se que esses trs aspectos tambm aparecem nas experincias bem-sucedidas de outros pases no campo da gesto por resultados. O sucesso gerencial obtido nas OS paulistas deixa mais claros os problemas do modelo administrativo pblico brasileiro. O governo de So Paulo, alis, implementou posteriormente o contrato de gesto para algumas unidades da administrao direta. O iderio da NGP hoje compartilhado inclusive por parte daqueles que foram contrrios implantao das OS, tanto na Unio como nos estados, como no caso da proposta do ministro da Sade, Jos Gomes Temporo (2007), de substituir o modelo atual de gesto dos hospitais pela chamada fundao estatal. Entretanto, os instrumentos de accountability foram pouco utilizados no controle das OS paulistas. A hiper-

trofia do Executivo vigente no Brasil, presente na forma de ultrapresidencialismo, um grande obstculo para reformas democratizadoras da administrao pblica. As entrevistas revelam que as instituies de controle tm sido pouco efetivas na responsabilizao das OS de sade em So Paulo. Por outro lado, constatou-se que a implantao desse modelo objetivou mais o problema fiscal do que as premissas da NGP. Mesmo sendo mais permevel ao controle do que o restante das experincias estaduais, o governo paulista, quando acionado por formas de cobrana e fiscalizao, respondeu inadequadamente aos controladores. A pergunta que fica ao final a seguinte: qual seria a importncia da accountability para a melhoria da gesto pblica? De forma muito resumida, o que a literatura ressalta que o aumento do controle sobre o poder pblico tem dois efeitos importantes. Primeiro, a responsabilizao reduz as chances de erros dos governantes, pois ela pode corrigir tais equvocos ou, em ltima anlise, levar punio dos responsveis. Trata-se aqui de um aperfeioamento cvico contnuo da sociedade como um todo. Mas a existncia de mltiplos e ininterruptos instrumentos de accountability traz tambm a possibilidade de aprendizado por parte dos policymakers, sejam os polticos, sejam os burocratas. O paradigma da learning organization, um dos principais postulados de autores que tm refletido sobre a Nova Gesto Pblica, s pode ser obtido reduzindo a concentrao de poder e tornando-o mais accountable, para que sejam acesos alarmes de incndio aos dirigentes pblicos. Desse modo, a hipertrofia do Executivo e o ultrapresidencialismo no plano estadual, como evidenciados nos casos das OS paulistas na rea da Sade, constituem enormes obstculos efetiva modernizao do Estado brasileiro.

rEFErNCIAS
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