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A Nova Lei de Diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana

06 de janeiro de 2012
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Governo Federal Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos. Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Geov Parente Farias Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais, substituto Marcos Antonio Macedo Cintra Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Alexandre de vila Gomide Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas Vanessa Petrelli de Correa Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Francisco de Assis Costa Diretor de Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura, substituto Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Fbio de S e Silva Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Comunicados do Ipea

Os Comunicados do Ipea tm por objetivo antecipar estudos e pesquisas mais amplas conduzidas pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, com uma comunicao sinttica e objetiva e sem a pretenso de encerrar o debate sobre os temas que aborda, mas motiv-lo. Em geral, so sucedidos por notas tcnicas, textos para discusso, livros e demais publicaes.

Os Comunicados so elaborados pela assessoria tcnica da Presidncia do Instituto e por tcnicos de planejamento e pesquisa de todas as diretorias do Ipea. Desde 2007, mais de cem tcnicos participaram da produo e divulgao de tais documentos, sob os mais variados temas. A partir do nmero 40, eles deixam de ser Comunicados da Presidncia e passam a se chamar Comunicados do Ipea. A nova denominao sintetiza todo o processo produtivo desses estudos e sua institucionalizao em todas as diretorias e reas tcnicas do Ipea.

1. Introduo1 A Presidncia da Repblica sancionou a Lei n 12.587, em 3 de janeiro de 2012, que estabelece as diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana aps 17 anos de tramitao no Congresso Nacional. A formulao da nova legislao foi fundamentada nos artigos 21, inciso XX, e 182 da Constituio Federal de 19882. Este, por sua vez, teve raiz ainda na dcada de 80 com o movimento da Reforma Urbana, que dentre outros pontos, conseguiu colocar em pauta a questo da poltica urbana no processo constituinte. Nesse nterim, foi aprovada a Lei n 10.257, de 10 de junho de 2001 o Estatuto da Cidade, que estabeleceu as diretrizes gerais e os instrumentos da poltica urbana. O primeiro projeto de lei relativo questo (PL n 694/1995, de autoria do deputado Alberto Goldman) dispunha apenas sobre as diretrizes para o transporte coletivo. Foi o projeto de lei encaminhado pelo Poder Executivo em 2007 (PL n 1.687/2007) que ampliou o objeto da lei aprovada, vinculando-a poltica de desenvolvimento urbano, conforme o art. 182 da Carta Magna. O Estatuto da Cidade no disps sobre a mobilidade urbana, apenas sobre a obrigatoriedade da existncia de plano de transporte urbano integrado para os municpios com mais de quinhentos mil habitantes ( 2 do art. 41 da Lei n 10.257/2001). Assim, o Executivo entendeu que o conceito de mobilidade urbana, por ser mais amplo que o de transportes urbanos, continha elementos especficos e suficientemente desenvolvidos para justificar um ttulo autnomo. A aprovao da lei consiste, portanto, em um importante marco na gesto das polticas pblicas nas cidades brasileiras. Como se sabe, o atual modelo de mobilidade urbana adotado nos municpios do pas, sobretudo nas grandes cidades, caminha para a insustentabilidade principalmente devido baixa prioridade dada e inadequao da oferta do transporte coletivo; s externalidades negativas causadas pelo uso intensivo dos automveis (congestionamento e poluio do ar); carncia de investimentos pblicos e fontes de financiamento ao setor; fragilidade da gesto pblica nos municpios; e necessidade de polticas pblicas articuladas nacionalmente. A lei sancionada visa contribuir no enfrentamento desse quadro, isto , no objetivo de instituir diretrizes e dotar os municpios de instrumentos para melhorar as condies de mobilidade das pessoas nas cidades brasileiras. O presente Comunicado do Ipea procura reconstituir o processo de tramitao da Lei, para em seguida tratar do que este marco legal consolida no que diz respeito poltica urbana
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nacional. Analisam-se ainda os avanos e novidades trazidos pela Lei. Por fim, feita uma discusso dos desafios remanescentes, levantando alguns apontamentos necessrios para a efetivao da poltica no mbito dos entes federados e regies metropolitanas.

2. O processo de tramitao A Constituio Federal de 1988 definiu como uma das competncias da Unio instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, incluindo os transportes urbanos. Para cumprir com esse poder-dever do governo federal, desde 1989 tramitam diferentes projetos de lei com a finalidade de estabelecer normas, diretrizes e princpios, de incio restritas ao transporte coletivo, mas evoluindo para uma abordagem mais geral e completa de mobilidade urbana3. Depois de pouco mais de um ano da promulgao da CF 1988, props-se o PL n 4.203/1989 visando instituir as normas do sistema nacional de transportes coletivos urbanos de passageiros. Seguiram-se a ele o PL n 870/1991, que dispunha sobre diretrizes nacionais de transporte coletivo urbano; o PL n 1.777/1991, acerca dos princpios de regras bsicas para os servios de transporte coletivo rodovirio de passageiros; e o PL n 2.594/1992, sobre as diretrizes nacionais do transporte coletivo urbano. Os trs, por tratarem do mesmo assunto, chegaram a ser apensados ao PL n 4.203/1989 e todos restringiam o objeto ao transporte coletivo4. Em 1995, contudo, os quatro PLs citados foram arquivados definitivamente. Surgiu, ento, naquele ano o PL n 694/1995, de autoria do deputado Alberto Goldman, que seguiu a proposta da Associao Nacional de Transportes Pblicos (ANTP), com o apelo do Conselho Nacional de Transportes Urbanos (CNTU), mas continuou com o foco restrito ao transporte coletivo. Ainda na dcada de 1990, foram apresentados o PL n 1.974/1996, sobre a prestao de servios de transporte rodovirio coletivo de passageiros sobre o regime de concesso ou permisso e o PL n 2.234/1999, sobre sistema integrado de transporte coletivo urbano. Por tratarem do mesmo tema, ambos foram apensados ao PL n 694/1995. Os trs PLs seguiram tramitando nas comisses da Cmara dos Deputados, at que em 2003 foi instituda uma comisso especial para apreciar e dar parecer ao PL n 694/1995. Este fato, supostamente indicativo de celeridade no processo, foi seguido por mais trs anos de inatividade no tratamento do PL. Neste perodo, foi criado o Ministrio das Cidades e, com a participao do Conselho das Cidades, discutiu-se uma proposta de projeto de lei para a mobilidade urbana; tendo, enfim, uma abordagem mais abrangente e completa do tema. Esta proposio foi enviada ao Congresso Nacional pelo Executivo em 2007 (o PL n 1.687/2007).

Este PL, por tratar de tema similar, foi ento apensado ao PL n 694/1995 e a partir da as proposies tramitaram sob este nmero. Com as modificaes trazidas pela Comisso Especial da Cmara, instituda para discutir a proposio, o PL seguiu para o Senado Federal sob a denominao de PLC n 166/2010. A matria foi apreciada pelo Senado Federal no incio de 2010 e aprovada em dezembro do ano passado sem alteraes de mrito. Portanto, nestes 17 anos de tramitao houve significativas alteraes na construo de uma norma federal para tratar do tema, sendo emblemtica a alterao do termo inicial de diretrizes nacionais do transporte coletivo urbano para diretrizes mais abrangentes referentes Poltica Nacional de Mobilidade Urbana.

3. O que a nova lei consolida A Constituio Federal de 1988 abriu espao para uma srie de modificaes na poltica urbana brasileira, sobretudo no campo do transporte urbano. Entre elas, a definio da responsabilidade dos municpios na gesto do transporte coletivo, do sistema virio e de circulao. Isso, ao mesmo tempo, atribuiu Unio o poder-dever de instituir as diretrizes da poltica de desenvolvimento urbano (art. 182 da CF) e para os transportes urbanos (inciso XX do art. 21). Com a criao do Ministrio das Cidades, em 2003, e da Conferncia Nacional das Cidades, as diretrizes para a poltica de mobilidade urbana so formuladas e publicadas em 2004 no Caderno MCidades sob o ttulo Poltica nacional de mobilidade urbana sustentvel.5 Nesta publicao explicitam-se os objetivos, princpios e diretrizes que o Conselho das Cidades aprovou para a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana. Embora gerais, essas orientaes foram centrais para orientao das aes do Ministrio das Cidades em seus programas de investimento, financiamento e apoio gesto municipal dos sistemas de transporte em cidades brasileiras; da mesma forma para o estabelecimento dos dispositivos consubstanciados no Projeto de Lei encaminhado pelo Executivo (PL n 1687/2007). Ressalte-se que a formulao do projeto de lei pelo Ministrio das Cidades envolveu diversas discusses com atores-chave do governo e da sociedade civil ligados ao setor. Houve tambm a realizao de seminrios regionais, em carter de audincia pblica, em vrias capitais brasileiras. No cabe aqui detalhar, ponto a ponto, todos os dispositivos na lei. Contudo, destacam-se os mais significativos e potencialmente de maiores impactos.

Uma primeira constatao que, em linhas gerais, a nova lei preserva quase que a totalidade dos princpios e das diretrizes da Poltica Nacional da Mobilidade Urbana Sustentvel, formulados pelo Ministrio das Cidades em 2004, quais sejam: acessibilidade universal; desenvolvimento sustentvel; equidade no acesso ao transporte pblico coletivo; transparncia e participao social no planejamento, controle e avaliao da poltica; segurana nos deslocamentos; justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do uso dos diferentes meios e servios; equidade no uso do espao pblico de circulao, vias e logradouros; prioridade dos modos de transportes no motorizados sobre os motorizados e dos servios de transporte pblico coletivo sobre o transporte individual motorizado; integrao da poltica de mobilidade com a de controle e uso do solo; a complementaridade e diversidade entre meios e servios (intermodalidade); a mitigao dos custos ambientais, sociais e econmicos dos deslocamentos de pessoas e bens; o incentivo ao desenvolvimento tecnolgico e ao uso de energias renovveis e no poluentes; a priorizao de projetos de transporte coletivo estruturadores do territrio, entre outras. A partir de agora, tais princpios e diretrizes passam a ter fora de lei federal, vlida para todos os municpios brasileiros. At ento, a capacidade desses princpios e diretrizes de influenciar a poltica municipal de transporte urbano ficava restrita apenas capacidade do governo federal de impor algum tipo de condicionalidade ao financiamento e apoio para as polticas locais de transportes urbanos. Alm disso, a promulgao da lei pode representar avanos, na medida em que: (a) fornece segurana jurdica para que os municpios possam tomar medidas ou adotar instrumentos de priorizao aos meios no-motorizados e coletivos de transporte em detrimento ao individual, e (b) abre a possibilidade para que eventuais as aes e investimentos das prefeituras possam ser contestados, caso eles venham a contrariar as diretrizes fixadas na lei.

4. As inovaes da lei A nova lei traz novidades. Uma delas a diretriz para integrao entre as cidades gmeas localizadas na faixa de fronteira com outros pases (artigo 16, 1; e artigo 23, IX). Embora a conurbao entre cidades brasileiras e suas cidades vizinhas noutros pases provoque uma srie de desafios do ponto de vista da gesto urbana, essa preocupao com a integrao do transporte de carter urbano nessas cidades encontrava-se negligenciada at ento. O artigo Art. 5 da Lei 12597/2012 tambm traz outro avano, ao definir como princpio da poltica a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do uso dos
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diferentes modos e servios e a equidade no uso do espao pblico de circulao, vias e logradouros. De forma subjacente, portanto, a lei imprime um princpio de equidade na execuo da Poltica de Mobilidade Urbana pelos municpios, no sentido de reconhecer a existncia de determinadas desigualdades tanto no uso do espao pblico (vias e logradouros) como na externalizao dos custos do uso dos diferentes modos de transportes (entre o transporte pblico e individual motorizado, por exemplo). Como se sabe, o uso intensivo dos meios de transporte individual motorizado constitui importante fonte de externalidades negativas ao meio urbano (poluio e congestionamento), com impactos econmicos, sociais e ambientais. A insero dessa noo de equidade na lei avana no sentido de buscar uma correo das externalidades negativas geradas pelos meios de transporte urbano, sobretudo pelo uso intensivo dos automveis.6 Ao explicitar esse princpio no corpo da lei, cria-se respaldo jurdico para que municpios implantem polticas de taxao ou subsdio, no sentido de priorizar modos de transporte mais sustentveis e ambientalmente amigveis (e.g. pedgios urbanos, cobrana de estacionamento na via pblica, subsdio s tarifas etc.). Os problemas das externalidades negativas do uso intensivo do automvel no se resolvem sozinhos, de forma que em algumas situaes so necessrias medidas de desestmulo. Como se sabe, o aumento na oferta da infraestrutura viria (mais ruas e viadutos) no uma soluo sustentvel no longo prazo, pois o aumento de capacidade das vias urbanas produz, ao contrrio, um incentivo demanda por trfego capaz de erodir grande parte da capacidade adicionada.7 Por sua vez, o desejvel aumento na oferta do transporte pblico, por si s, no capaz de enfrentar o problema: para determinados segmentos da populao, sobretudo os mais abastados, os custos totais individuais do uso do transporte coletivo podem superar os do uso do automvel devido externalizao de parte dos custos destes. Assim, polticas de melhoria do transporte urbano tendem a ser mais eficazes quando so combinadas medidas de melhoria da oferta do transporte coletivo com instrumentos de desestmulo ao uso do automvel. Nesse sentido, o artigo 23 da Lei disponibiliza aos municpios os seguintes instrumentos, entre outros: i. restrio e controle de acesso e circulao, permanente ou temporrio, de veculos motorizados em locais e horrios predeterminados; ii. estipulao de padres de emisso de poluentes para locais e horrios determinados, podendo condicionar o acesso e a circulao aos espaos urbanos sob controle;
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iii. aplicao de tributos sobre modos e servios de transporte urbano pela utilizao da infraestrutura urbana, visando a desestimular o uso de determinados modos e servios de mobilidade, vinculando-se a receita aplicao exclusiva em infraestrutura urbana destinada ao transporte pblico coletivo e ao transporte no motorizado e no financiamento do subsdio pblico da tarifa de transporte pblico, na forma da lei; iv. dedicao de espao exclusivo nas vias pblicas para os servios de transporte pblico coletivo e modos de transporte no motorizados; v. estabelecimento da poltica de estacionamentos de uso pblico e privado, com e sem pagamento pela sua utilizao, como parte integrante da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana; vi. controle do uso e operao da infraestrutura viria destinada circulao e operao do transporte de carga, concedendo prioridades ou restries; vii. monitoramento e controle das emisses dos gases de efeito local e de efeito estufa dos modos de transporte motorizado, facultando a restrio de acesso a determinadas vias em razo da criticidade dos ndices de emisses de poluio.

Merece destaque particular o inciso iii desse artigo, enquanto instrumento para a racionalizao do uso dos veculos particulares motorizados. Sob critrios tcnicos, a aplicao desse instrumento tem um alto potencial de reduzir o congestionamento de trnsito e impactar na qualidade do ar nas grandes cidades. Isso porque ao se impor uma taxa sobre o uso do veculo em uma via congestionada estar-se-ia, em princpio, internalizando a externalidade gerada sociedade. Isso faria com que o indivduo tomasse suas decises de uso dos meios de transportes considerando os custos sociais que gera, e no apenas nos seus custos privados. Por sua vez, as receitas geradas por tal taxa estariam, necessariamente, vinculadas aplicao exclusiva ao transporte pblico coletivo, tanto na infraestrutura quanto no subsdio tarifa de transporte pblico. Trata-se efetivamente de um instrumento de tributao redistributiva, em que se poderia taxar o transporte individual motorizado para subsidiar o transporte coletivo e no motorizado. Com isso, poder-se-ia reduzir os atuais incentivos sobreutilizao do transporte individual, que causa mais custos para a sociedade, e favorecer os modos que trazem mais benefcios sociais: o transporte coletivo e o no motorizado. A experincia internacional (Londres e Estocolmo so os principais exemplos) tem mostrado a efetividade da aplicao desse tipo de instrumento, perfazendo uma medida redistributiva, dado que os motoristas de
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maior renda, proprietrios dos automveis, estariam subsidiando a oferta do servio utilizado por aqueles que no poderiam, em tese, pagar pelo uso da via privadamente: o grupo de cidados cativos do transporte pblico.8 No Brasil, ao contrrio do que ocorre em pases desenvolvidos, onde os sistemas de transporte pblico recebem subsdios extras tarifrios, a operao do transporte pblico inteiramente financiada pelos recursos arrecadados na cobrana de tarifa, com algumas poucas excees (o sistema de transporte pblico da RM de So Paulo e os sistemas metro ferrovirios brasileiros). A lgica por trs da concesso de subsdio que o transporte pblico um servio que proporciona benefcios indiretos s pessoas fsicas e jurdicas que dele mesmo no se utilizam efetivamente. o caso das empresas que precisam do transporte pblico para que seus funcionrios e clientes acessem os seus servios e produtos, dos usurios de automveis que se beneficiam das vias mais livres para circularem com seus veculos etc. O artigo 8, dedicado definio de diretrizes gerais da poltica tarifria dos servios de transporte pblico, cita a participao desses beneficirios indiretos no financiamento da operao do transporte pblico. Dessa forma, h respaldo de se criar fontes especficas de financiamento do transporte pblico com origem em outros segmentos socioeconmicos, a exemplo da taxao da gasolina em Bogot e a criao de pedgio urbano em Londres, com fundos revertidos inteiramente para o financiamento do transporte pblico, entre outras experincias internacionais. Outro item importante do artigo 8 a obrigatoriedade dos municpios em divulgar, de forma sistemtica e peridica, os impactos dos benefcios tarifrios concedidos no valor das tarifas dos servios de transporte pblico coletivo. No mecanismo atual de clculo das tarifas, em que o custo do sistema rateado apenas entre os usurios pagantes, estes esto pagando um valor a mais para custear a parte dos usurios que no pagam nada ou usufruem de descontos (como policiais militares, carteiros, estudantes, idosos, etc). A maior distoro desse tipo de subsdio cruzado que os usurios que pagam a tarifa integral so, em sua maioria, pessoas de baixa renda que no recebem o vale transporte e acabam arcando com todos os benefcios tarifrios concedidos a diversas categorias.9 Independente do mrito das gratuidades concedidas, o que se questiona o fato dos demais usurios, que muitas vezes nem sabem desse mecanismo, arcarem com o nus da medida. Se houvesse uma fonte externa para financiar os no pagantes, essa distoro poderia ser corrigida. Todos esses argumentos se encaixam no princpio de modicidade tarifria preconizado pela lei. Nos ltimos 10 anos, a tarifa de transporte pblico por nibus subiu mais de 50%
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acima da inflao medida pelo INPC, o que gerou como resultado uma queda do nmero de passageiros pagantes de mais de 20%.
Grfico 1 Brasil Metropolitano: evoluo nominal das tarifas de nibus urbano e metrs e da inflao (INPC). 1995 a 2008 nmero ndice. (taxa acumulada, em setembro de 1995 = 1)

Inflao (INPC)
4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5

Tarifa nibus

Tarifa Metr

N ndice(set/95=1)

set/95 set/96 set/97 set/98 set/99 set/00 set/01 set/02 set/03 set/04 set/05 set/06 set/07 set/08

Fonte: Dados do INPC/IBGE apud Carvalho e Pereira (2011). Nota: Os dados do INPC so coletados no municpio de Goinia e nas dez principais RMs do pas (Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba, Porto Alegre e Braslia). Para este e para os prximos dados apresentados, o termo Brasil metropolitano se refere apenas a essas dez RMs. Obs.: Regies metropolitanas (RMs) de Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba, Porto Alegre e Braslia e municpio de Goinia.

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Nesse sentido, os artigos 9 e 10 trazem inovaes quanto regulao econmica dos servios de transporte coletivo, sobretudo no que concerne s tarifas do transporte por nibus. Atualmente o prestador do servio de transporte urbano por nibus remunerado pelo modelo baseado nos custos operacionais estimados por uma planilha elaborada pelo poder concedente (a planilha de custos), que inclui uma margem de remunerao sobre o capital (modelo cost plus). As tarifas, por sua vez, so calculadas pelo rateio deste custo estimado pelo nmero de passageiros pagantes transportados. Note-se que este modelo no estimula a eficincia, pois se os custos sobem, a tarifa sobe; e em oposto, se os custos caem, a tarifa cai. O modelo tambm acarreta um ciclo vicioso: se o nmero de passageiros transportados cai, a tarifa sobe. E tarifas altas, por sua vez, resultam em queda do nmero de passageiros, realimentando o ciclo. Ademais, os custos de operao dos servios so de difcil aferio pelo poder concedente (somente o prestador do servio tem tal conhecimento).

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Assim, o artigo 9 estabelece que a tarifa de remunerao da prestao de servio de transporte pblico coletivo ser resultante do processo licitatrio. Em outras palavras, ser a concorrncia entre empresas no momento em que disputam o direito de prestar os servios que definir a tarifa de remunerao, e no mais a planilha de custos. Estabelecido o valor inicial da tarifa, este passar a ser reajustado em perodos predefinidos, que incluir, necessariamente, a transferncia de parcela dos ganhos de eficincia e produtividade das empresas aos usurios (por meio de parmetro ou indicador estabelecido em contrato). Com isto, espera-se mudar o modelo de regulao tarifria em uso a fim de acirrar a competio entre as empresas no momento da licitao e contribuir para a modicidade tarifria. Ademais, o artigo prev a incorporao de receitas oriundas de outras fontes de custeio (receitas extra tarifrias, receitas alternativas, subsdios oramentrios, subsdios cruzados, entre outras fontes) como forma de subsidiar as tarifas cobradas dos usurios. Outra inovao trazida pelo artigo 9 a possibilidade dos operadores, por sua conta e risco e sob a anuncia do poder pblico, poderem realizar descontos nas tarifas cobradas dos usurios (por exemplo, em horrios ou dias de pouca demanda). Entende-se com esta medida a inteno do legislador em incentivar a demanda dos servios de transporte coletivo em diferentes horrios do dia. O artigo 10, por sua vez, fixa as diretrizes para a contratao dos servios de transporte pblico coletivo com potenciais desdobramentos positivos quanto qualidade e desempenho desses ao exigir: a demarcao de metas a serem atingidas e seus instrumentos de controle e avaliao; a definio das penalidades aplicveis vinculadas consecuo ou no das metas; a alocao dos riscos econmicos e financeiros entre os contratados e o poder concedente; o estabelecimento das condies e meios para a prestao de informaes dos contratados ao poder concedente; e a identificao de eventuais fontes de receitas alternativas, complementares, ou acessrias da parcela destinada modicidade tarifria. Ressalte-se que a Lei exige que qualquer tipo de subsdio deve ser definido em contrato, com base em critrios transparentes e objetivos de produtividade e eficincia, especificando, minimamente, o objetivo, a fonte, a periodicidade e o beneficirio. Tal exigncia concorrer, espera-se, para a melhor alocao e transparncia dos recursos que vierem a ser destinados subveno das tarifas, evitando estabelecimentos de recursos financeiros de maneira discricionria ou inoportuna, sem que seja possvel identificar com clareza o benefcio real para os usurios. Por fim, o artigo 12, referente aos servios de txi, estipula que o Poder Pblico deve fixar apenas os valores mximos das tarifas a serem cobradas do usurio, abrindo margem
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para que os permissionrios dos servios possam praticar descontos ou valores abaixo do estabelecido. A nova lei garantiu ao usurio direitos fundamentais (art. 14), como o de ser informado nos pontos de embarque e desembarque de passageiros, de forma gratuita e acessvel, sobre itinerrios, horrios, tarifas dos servios e modos de interao com outros modais. Apesar da obviedade da medida, dificilmente se encontra nos pontos das cidades brasileiras algum tipo de informao sobre a rede de transporte pblico em geral, muito menos sobre as linhas que passam por ali. Outro dispositivo tambm estabelece o direito informao sobre os padres preestabelecidos de qualidade e quantidade dos servios ofertados, bem como os meios para reclamaes e respectivos prazos de resposta. A lei tambm avana quanto participao da sociedade civil nos processos de gesto e planejamento dos servios (art. 15), dispondo de instrumentos concretos de interlocuo com os gestores, como rgos colegiados, ouvidorias, audincias e consultas pblicas. Da mesma forma, tambm progride no que diz respeito a procedimentos sistemticos de comunicao e avaliao da satisfao dos cidados e dos usurios. H alguns exemplos no Brasil de cidades que criaram conselhos municipais de transporte, que servem como um instrumento de interlocuo importante da sociedade junto aos gestores dos sistemas de transportes. A criao desses mecanismos de comunicao importante para tornar o processo de planejamento mais transparente, fazer chegar mais rpido aos planejadores problemas operacionais ou estruturais da rede de transporte, alm de permitir minimizar as resistncias naturais que ocorrem nas fases de ajustes ou reestruturao operacional das redes de transporte. Fato novo na lei de diretrizes a fixao de atribuies por parte da Unio quanto Poltica Nacional de Mobilidade Urbana (art. 16). A Unio ter agora o papel de, alm do fomento a implantao de projetos de transporte pblico coletivo de grande e mdia capacidade nas aglomeraes urbanas e regies metropolitanas, prestar assistncia tcnica e financeira, capacitar e formar pessoal e disponibilizar informaes nacionais aos municpios. Ademais, a lei estabelece as bases para uma agenda federativa cooperativa: a Unio dever apoiar e estimular aes coordenadas e integradas entre Municpios e Estados em regies metropolitanas no que concerne a polticas comuns de mobilidade urbana. Em geral, os sistemas de transporte pblico das RMs padecem com estruturas administrativas frgeis, j que a operao se d em sistemas virios e infraestrutura urbana de gesto municipal, enquanto os servios metropolitanos de transporte pblico so de competncia dos estados. Essa questo se torna mais importante em funo das tendncias
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demogrficas verificadas nos ltimos anos, nas quais os municpios da periferia metropolitana crescem a taxas muito maiores do que as observadas nos municpios sede, pressionando cada vez mais os servios de transporte pblico de carter metropolitano. Em geral, os investimentos em infraestrutura de transporte urbano so capitaneados pelos municpios focando os seus problemas locais, sem se preocupar adequadamente com a rede de transporte metropolitana, o que pode trazer impactos sobre esses servios. Com a incumbncia do governo federal em fomentar projetos no mbito metropolitano, aumenta a possibilidade de um planejamento mais integrado entre estado e municpios, viabiliza-se a criao de instncias decisrias no mbito metropolitano que permita investimentos e gesto conjunta. Um item importante no Captulo IV da Lei, no que trata das atribuies dos entes federativos, a adoo de incentivos financeiros e fiscais para implementao dos princpios estabelecidos. Na forma final da lei, essa atribuio foi vetada para Unio e Municpio, mas foi mantida para os Estados. Dessa forma, os governos devem buscar formas de incentivo financeiro a polticas que atendam os princpios constitudos no texto, dos quais podem ser destacados as polticas de promoo da acessibilidade universal; como, por exemplo, a reduo de tributos sobre veculos acessveis. A Lei da Mobilidade traz ainda outras novidades para o planejamento do transporte nas cidades brasileiras (Captulo IV). A primeira delas que passa a ser exigido que todos os municpios acima de 20 mil habitantes elaborem seus planos de mobilidade urbana, que devero ser revistos a cada dez anos. O Plano de Mobilidade Urbana o instrumento de efetivao da poltica. At ento, a Lei n 10.257 de 2001 (Estatuto da Cidade) definia que a elaborao de um plano de transporte urbano era obrigatria apenas para aqueles municpios com mais de quinhentos mil habitantes. Com a nova lei, o nmero de municpios obrigados a terem um plano de mobilidade passa de aproximadamente 38 para 1.663 municpios. A segunda novidade, tambm trazida pelo artigo 24, que os municpios tero um prazo at o ano de 2015 (trs anos a partir da promulgao da lei) para elaborarem os seus planos de mobilidade, sob pena de no receberem recursos oramentrios federais destinados mobilidade urbana. Ainda no est claro, contudo, qual ser o impacto efetivo dessa condicionalidade sobre o planejamento do transporte urbano nas cidades, pois ao artigo caber regulamentao.

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5. Desafios remanescentes Embora a promulgao dessa nova lei signifique o preenchimento de uma lacuna no marco institucional e regulatrio do setor e consolide uma poltica nacional de mobilidade urbana, diversas questes ainda ficam em aberto. A primeira diz respeito questo do financiamento das gratuidades e benefcios a determinadas classes de usurios do transporte pblico coletivo. Como explicado, o custo de operao dos sistemas de transporte por nibus urbano rateado entre os usurios pagantes. Isso significa que os usurios que no usufruem de benefcios e descontos tarifrios que esto subsidiando a parcela dos usurios que recebem benefcios tarifrios (policiais militares e civis, carteiros, carteiros e fiscais do trabalho, estudantes, idosos, etc).11 Isso traz um carter de regressividade poltica tarifria. O pargrafo 1 do 8 artigo da lei, objeto de veto presidencial, afirmava que a concesso de benefcios tarifrios a determinados grupos sociais seria custeada com recursos financeiros especficos previstos em lei, impossibilitando que esses recursos fossem pagos via subsdio cruzado pelos demais usurios do servio. A nova lei da mobilidade urbana deixou de lado outra questo crucial para a poltica de mobilidade urbana. O setor permanece sem mecanismos permanentes de financiamento da infraestrutura, que poderia ser estabelecido, por exemplo, pela definio de uma parcela da CIDE-combustveis que deveria ser destinada para esse fim. A vinculao de uma parcela da arrecadao da CIDE-combustveis para investimentos em modos coletivos e no motorizados poderia ser amplamente explorada como mecanismo perene de financiamento setorial. Embora a destinao da CIDE para o setor de transportes esteja prevista na Constituio Federal de 1988, a utilizao desses recursos para investimento em transporte urbano tem sido inexpressiva e pulverizada. Segundo Galindo (2011), apenas 4,5% dos recursos arrecadados com a CIDE e pagos entre 2005 e 2008 podem ser considerados com segurana efetivamente destinados aos transportes urbanos e gastos em transporte coletivo ou no motorizado12. Outro ponto que foi desconsiderado na nova lei diz respeito questo do transporte urbano em cidades de patrimnio histrico. Desde 2004, o Ministrio das Cidades reconhece como uma de suas diretrizes de poltica de mobilidade urbana a importncia de se regular a circulao de veculos em determinadas reas das cidades com a finalidade de preservao do Patrimnio Histrico, Cultural e Ambiental dos centros urbanos. Esse ponto tambm tem sido foco de diversas aes do Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN) no intuito de adequar o sistema de mobilidade de cidades histricas s suas necessidades de preservao do acerco cultural das cidades.

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A Lei tambm no disciplinou as condies de acesso a fundos, garantias pblicas, transferncias financeiras, emprstimos, avais e os financiamentos, inclusive para aquisio e renovaes de frotas, realizadas por instituies federais. Apenas disps que os municpios que no tenham elaborado o Plano de Mobilidade Urbana no prazo de 3 anos de vigncia da lei ficaro impedidos de receber recursos oramentrios federais destinados mobilidade urbana. Contudo, h indicativos de que essa condicionalidade poder no surtir o efeito desejado, caso no haja uma regulao eficaz. Primeiro, a experincia semelhante vivenciada com a obrigatoriedade de elaborao dos planos diretores estabelecida no Estatuto das Cidades provocou uma corrida dos municpios para elaborar seus planos, mas de modo genrico e questionvel, tanto do ponto de vista tcnico quanto da participao social na elaborao dos mesmos.13 Segundo, poucos municpios tm sido efetivamente beneficiados pelo recebimento de recursos oramentrios federais destinados mobilidade urbana. Considerando apenas os investimentos federais realizados entre 2006 e 2010, por exemplo, apenas 4% dos municpios brasileiros receberam recursos (tabela 1). Cabe destacar, ainda, que cerca de 94% desse valor investido concentrou-se em apenas 15 cidades com mais de um milho de habitantes. Isso reflete o fato de que os investimentos em transporte urbano no pas tm sido direcionados prioritariamente para aquelas cidades acima de 500 mil habitantes, para as quais a elaborao de um plano diretor de mobilidade urbana j obrigatria. Mesmo entre os municpios que receberam recursos, a maioria destes (84%) foram investidos no mbito da CBTU e Trensurb. Ou seja, por empresas federais, cujos recursos no so considerados como repasses oramentrios federais aos municpios. A condicionalidade tambm no afetaria aes de financiamento do governo federal j que elas so classificadas stricto sensu como aes no oramentrias, e a condicionalidade se restringe apenas aos recursos oramentrios federais destinados mobilidade urbana. Por ltimo, os municpios com menos de 500 mil habitantes recebem, em mdia, poucos recursos. De todos os 5.527 municpios abaixo de 500 mil habitantes, apenas 163 receberam investimentos. Desses, metade recebeu investimentos menores do que 160 mil reais entre 2006 e 2010, o que configura valores muito baixos, em se tratando de investimentos em transporte urbano.

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Tabela 1 - (Proxy dos) Recursos oramentrios federais investidos em mobilidade e transporte urbano segundo porte populacional dos municpios beneficirios. 2006-2010. Volume de recursos Porte dos municpios N de municpios que investidos (em milhares Nmero de municpios do Brasil (2011) segundo tamanho receberam investimento de R$) populacional abs % abs % abs % Abaixo de 20 mil Entre 20 e 60 mil Entre 60 e 100 mil Entre 100 e 250 mil Entre 250 e 500 mil 18 37 20 53 35 0% 3% 9% 28% 56% 86% 94% 11.141 8.983 8.002 64.351 52.283 35.602 2.688.002 0,4% 0,3% 0,3% 2,2% 1,8% 1,2% 93,7% 3.902 1.162 215 186 62 22 16 5.565 70% 21% 4% 3% 1% 0% 0% 100%

Entre 500 mil e 1 milho 19 15 Mais de 1 milho

TOTAL 197 4% 2.868.364 100% Fonte: Elaborao prpria com base em dados do Siga Brasil. Nota: Deflacionados pelo IGPM; Estimativas populacionais do IBGE para 2011.

6. Consideraes Finais A promulgao da lei de diretrizes pode ser considerada uma conquista da sociedade brasileira do ponto de vista institucional. Ela representa uma referncia e um novo patamar para formulao e execuo de polticas pblicas na rea, difundindo novos valores e ideias. A lei foi resultado de um processo democrtico que incorporou em seu processo de formulao e discusso os valores da transparncia e participao. Portanto, consubstancia um instrumento de comunicao e consolidao de novos conceitos e propostas para os problemas de mobilidade urbana no pas. Contudo, sabemos que a sustentabilidade socioeconmica e ambiental das cidades brasileiras, com a necessria ampliao dos investimentos, reduo dos congestionamentos e da poluio do ar, e a melhoria da qualidade dos servios pblicos de transporte dependem mais do que uma lei. necessrio o engajamento poltico dos atores para fazer a lei pegar. Aqui ressalta-se o importante papel que devero ter as gestes municipais para detalhar e adequar os instrumentos da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana realidade de suas cidades e de seus planos diretores, bem como o maior desafio de colocar esses instrumentos na prtica. Isto, por sua vez, est sujeito ampliao da cidadania, ao aprofundamento da democracia e, sobretudo, da capacitao do Estado, em todas as suas esferas, para atender, direta ou indiretamente, as necessidades sociais.

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Notas 1 Participaram deste Comunicado Alexandre de vila Gomide (Diretor da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia- Diest), Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho, Rafael Henrique Moraes Pereira, Vicente Correia Lima Neto e Ernesto Pereira Galindo (Tcnicos de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais - Dirur). Assessoria Tcnica da Presidncia do Ipea (Astec) e a Assessoria de Comunicao e Imprensa (Ascom). 2 Os arts. 21, XX, e 182 da Constituio dispem, respectivamente, que compete Unio instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive transportes urbanos, e que a poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo poder pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. 3 MORAIS, M. da P. de ; PEREIRA, R. H. M. ; REGO, P. A. ; ARAUJO, V. ; CARVALHO JR, P. H. . A Constituio Federal de 1988 e as Polticas Setoriais Urbanas. In: Jos Celso Cardoso Jr; Paulo R. Furtado de Castro; Diana Meirelles da Motta. (Org.). A Constituio Brasileira de 1988 Revisitada: Recuperao Histrica e Desafios Atuais das Polticas Pblicas nas reas Regional, Urbana e Ambiental. 1 ed. Braslia: Ipea, 2009, v. 2, p. 117-158. 4 Consultar para uma discusso mais detalhada: GOMIDE, A. A. Agenda governamental e o processo de polticas pblicas: o Projeto de Lei de Diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana. Braslia: Ipea, 2008 (Texto para Discusso, n. 1334). E ainda do mesmo autor ver: Transporte urbano e incluso social: elementos para polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2003 (Texto para Discusso, n. 960). 5 Consultar: BRASIL. Ministrio das Cidades. Poltica nacional de mobilidade urbana sustentvel. Cadernos Mcidades Mobilidade Urbana, Braslia, MCidades, n. 6, 2004. 6 O fato da questo da equidade estar explicito no projeto de lei um avano se comparado ao Estatuto da Cidade, onde aparece subjacente aos princpios e diretrizes estabelecidos, como por exemplo, a justa distribuio dos benefcios e nus do processo de urbanizao. 7 Isto porque o efeito imediato da expanso, a supresso dos congestionamentos em alguns horrios, sinaliza aos usurios que a via est livre para ser utilizada a qualquer momento. Assim, a demanda latente por trfego, anteriormente deslocada pelos congestionamentos, retorna via ampliada. Usurios que at ento buscavam modais, rotas ou horrios alternativos de deslocamento, agora otimizam suas preferncias, trafegando na via em horrios mais convenientes. Ao incentivar as pessoas a usarem via como mais lhes convenha, a adio de capacidade resulta na induo da ocupao da prpria capacidade adicionada. 8 Cabe ressaltar que a taxao pelo uso de vias congestionadas no afronta o direito fundamental do cidado de liberdade de locomoo, pois o habitante da cidade tem a opo de utilizar o transporte pblico coletivo ou, ainda, os meios de transporte no motorizados (e.g. bicicletas) para seus deslocamentos cotidianos. Outrossim, a aplicao de tributo sobre a utilizao da via, com o objetivo de reduzir congestionamentos no se caracterizaria em bitributao entre estado e municpio sobre os automveis, j que a incidncia do IPVA sobre a propriedade do veculo automotor (CF/1988, art. 155, III), e a incidncia da taxa a utilizao da via congestionada. 9 Uma estimativa da Associao Nacional das Empresas de Transportes Urbanos NTU que esses benefcios tarifrios acabam encarecendo a passagem cobrada em torno de 20%. 10 Consultar: CARVALHO, C.H.R. de; PEREIRA, R.H.M. Efeitos da Variao da Tarifa e da Renda da Populao Sobre a Demanda de Transporte Pblico Coletivo Urbano no Brasil. Braslia, DF: Ipea, 2011 (Texto para Discusso IPEA, n. 1595). 11 Apenas a gratuidade dos idosos um direito garantido pela Constituio Federal. Os demais benefcios so concedidos por lei ordinria. 12 Consultar: GALINDO, E. P. A Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide) e o papel da unio no transporte urbano do Brasil. Trabalho apresentado na ANPET 2011. 13 Para uma discusso mais detalhada, consultar: SCHVARSBERG, B. A nova safra de planos diretores ps-Estatuto da Cidade. In: Marilia Steinberger. (Org.). Territrio, ambiente e polticas pblicas. Braslia, DF: LGE Editora & Paralelo 15, 2006, v. 1, p. 267-281. e VILLAA, F. As iluses do Plano Diretor. So Paulo. 2005. Disponvel em: http://www.flaviovillaca.arq.br/pdf/ilusao_pd.pdf. Acesso em: dezembro de 2011.

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