Seguridad comunitaria y participación ciudadana

Comunidad y seguridad
Comunidad y seguridad Secretara de Seguridad Interior - Cuadernos de Seguridad Coleccin Manuales y protocolos - 1a ed. - Buenos Aires - 2010 - 112 p. - 16 x 24 cm. ISSN 1853-0850 1. Educacin.
Compilador
Cristin Varela Martha Arriola Cristin Varela Mar Jos Bonavita Carolina Prez Karina lvarez (colaboradora) Calamus Vladimir Merchensky
autorES
proCESadorES pEdaggiCoS
CorrECCin diSEo grfiCo
iSSn: 1853-0850 HECHo El dEpSito quE marCa la lEy 11.723
Cuadernos de Seguridad - Coleccin Manuales y protocolos Secretara de Seguridad Interior Gelly y Obes 2289 - CP 1425 - Cdad. Aut. de Buenos Aires, Argentina Tel. (011) 4809-1572 - Email: cuadernosdeseguridad@jus.gov.ar www.cuadernos-seguridad.gov.ar
Esta investigacin y su publicacin se han desarrollado en el marco de un acuerdo entre la Secretara de Seguridad Interior y la Universidad Nacional de Lans. La informacin contenida en este libro no refleja necesariamente las opiniones y puntos de vista de las instituciones auspiciantes.
prESidEnta dE la naCin
Dra. Cristina Fernndez de Kirchner

ViCEprESidEntE
Ing. Julio Csar Cleto Cobos

JEfE dE gabinEtE dE miniStroS
Cr. Dr. Anbal Domingo Fernndez

miniStro dE JuStiCia, SEguridad y dErECHoS HumanoS
Dr. Julio Csar Alak

SECrEtario dE SEguridad intErior
Dr. Sergio Lorusso
universidad naCional de lans

rECtora
Dra. Ana Jaramillo

ViCErrECtor
Mg. Nerio Neirotti

dirECtora dEl dEpartamEnto dE planifiCaCin y poltiCaS pbliCaS
Mg. Ana Farber
Consejo de seguridad interior

prESidEntE
Dr. Julio Csar Alak

SECrEtario EJECutiVo
Dr. Julio Massolo
direCCin naCional de FormaCin ProFesional, CaPaCitaCin e investigaCin en seguridad interior

dirECtora
Lic. Amalia Villalustre

Coordinadora dEl rEa dE CapaCitaCin
Lic. Evelyn Garrote

Coordinador dEl rEa dE EduCaCin
Tec. Javier Alonso

Coordinadora dEl rEa dE inVEStigaCin
Mg. Cecilia Ales
Cuadernos de seguridad ColeCCin manuales y ProtoColos

dirECtor dE la ColECCin
Hctor Masquelet
Editor
Ricardo Lpez Dusil
Compilador
Cristin Varela
autorES
Martha Arriola Cristin Varela
NDICE
Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Captulo I. NuEVa pREVENCIN EN SEGuRIDaD

Por Cristin Varela
introduCCin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 surgimiento de la nueva PrevenCin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 el lugar de los delitos en la modernidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 orgenes de la seguridad Comunitaria
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
24 26 27 35
la seguridad Comunitaria en amriCa latina
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Experiencias de Amrica Central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Experiencias de Amrica del Sur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Captulo II. loS MoDEloS pREVENtIVoS

Por Cristin Varela
introduCCin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
la PrevenCin situaCional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Contexto de surgimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Fundamentos tericos y definicin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Crticas al modelo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 Casos de aplicacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 la PrevenCin soCial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Contexto de surgimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Fundamentos histricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Fundamentos tericos y definicin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Crticas al modelo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Casos de aplicacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
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la PrevenCin Comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 Contexto de surgimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 Fundamentos tericos y definicin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Crticas al modelo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Casos de aplicacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
Captulo III. la paRtICIpaCIN CoMuNItaRIa

Por Martha Arriola
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Fundamentos tericos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Crticas al modelo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Casos de aplicacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
Captulo IV. NuEVoS MoDEloS polICIalES Y REFoRMaS INStItuCIoNalES

Por Cristin Varela
introduCCin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 PoliCa Comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 Policiamiento comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 Polica comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 PoliCa de ProXimidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
Modelo francs de polica de proximidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

modelo de PoliCa orientada a Problemas (PoP) reFormas PoliCiales: anteCedentes
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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98 Escenario mundial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Escenario nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
reFormas PoliCiales aCtuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
Provincia de Buenos Aires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 Provincia de Santa Fe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
bibliograFa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
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pRloGo
Cristin Varela
Con el ttulo de Comunidad y seguridad se presentan en este cuaderno las nuevas formas de prevencin en seguridad surgidas hacia fines del siglo XX. De manera particular se hace foco en las estrategias preventivas que se fundamentan en el supuesto de que la seguridad es un problema cuyas causas y consecuencias poseen una fuerte impronta social y comunitaria. Esos fundamentos dieron lugar en los ltimos tiempos a distintas prcticas y medidas que suelen englobarse bajo la denominacin de nueva prevencin. Ahora bien, la consideracin de las violencias y los delitos como fenmenos que reconocen causas sociales posee ya larga data. En rigor, se trata de una idea que acompa al desarrollo de las sociedades y Estados modernos, desde hace algo ms de dos siglos. Por esta razn, en el primer captulo, luego de exponerse de manera sucinta las nuevas formas de prevencin y de ejercicio de la funcin policial, se hace una somera revisin del tratamiento del delito durante la Modernidad. El primer captulo cierra con ejemplos del desarrollo de la seguridad comunitaria en Amrica Central y Amrica del Sur, fenmeno que se dio de la mano con el retorno de la democracia en la regin durante la dcada de 1980. En el segundo captulo se presentan las distintas formas de prevencin, agrupadas como tres modelos: el situacional, el social y el comunitario propiamente dicho. Se los presenta como modelos separados, aunque en la prctica suelen darse en forma combinada, e integrando estrategias de prevencin ms amplias. Estas ltimas bien pueden incluir nuevas formas de organizacin policial, as como acompaarse de polticas pblicas en materia de salud, vivienda, infraestructura municipal, etctera. Hay adems otra variable que puede estar presente en las estrategias preventivas: la participacin comunitaria en seguridad. Bien entendida, esta forma de participacin puede significar una mayor democratizacin en la prestacin de seguridad por parte de las instituciones del Estado. Adems, puede garantizar una mejor adecuacin del servicio a las expectativas de los vecinos. El tercer captulo de este cuaderno est dedicado a la fundamentacin de la participacin comunitaria en seguridad y a la exposicin de experiencias al respecto, tanto nacionales como de la regin. Finalmente, el cuarto captulo se ocupa de los modelos policiales que emergieron junto con las nuevas formas preventivas: polica comunitaria, polica de proximidad y polica orientada a problemas. Tambin se presentan en l las experiencias de reformas policiales, comenzando por las denominadas reformas profesionales de mediados del siglo pasado, hasta las reformas ocurridas en la Argentina a partir de la dcada de 1990.
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Captulo I NuEVa pREVENCIN EN SEGuRIDaD
Cristin Varela
INtRoDuCCIN
En este captulo se presenta el proceso de surgimiento de las estrategias y medidas de seguridad que suelen englobarse bajo la denominacin de nueva prevencin. Se explica el contexto de su surgimiento y las razones que impulsaron su aparicin. Para hacerlo, se diferencia la nueva prevencin de la prevencin tradicional. A su vez, se explican las diferencias entre las distintas formas preventivas en seguridad y la manera en que las nuevas concepciones se tradujeron en cambios y reformas de las instituciones policiales. Para una mejor comprensin de estas transformaciones, se las ubica en un contexto histrico de larga data, estableciendo un contraste entre los modos de tratar el delito antes y despus del surgimiento de la Modernidad. De alguna manera se espera mostrar que, en ms de un aspecto, la nueva prevencin se sustenta en ideas que son propias de las formas de vida y de gobierno que cobraron forma a principios del siglo XIX. Una evidencia de esto lo constituye la similitud que existe entre los principios sobre los que se basan los modelos de policas comunitarias y aquellos que dieron forma a instituciones como la polica londinense durante el 1800. En los pases del hemisferio norte, las condiciones para la emergencia de nuevas estrategias y modelos en seguridad se dieron de la mano de las transformaciones institucionales, polticas y sociales ocurridas a partir de la dcada de 1970. En el caso de los pases del centro y sur de Amrica, ello ocurri a partir del retorno de los regmenes democrticos durante la dcada siguiente. En este captulo se presentan a modo de ejemplo algunas experiencias de seguridad comunitaria en pases de Amrica Central y del Sur. Por lo que toca a la Argentina, algunas de las nuevas experiencias en la materia se presentan a modo de ejemplo en los captulos siguientes.
SuRGIMIENto DE la NuEVa pREVENCIN
Sobre finales de la dcada de 1970 y principios de la dcada siguiente surge un conjunto de medidas novedosas para dar respuesta a problemas de ordenamiento en las ciudades, as como del aumento en las tasas del delito. Esto ocurre en los pases con mayor desarrollo, tales como los de habla inglesa y los del oeste europeo.
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manuales y ProtoColos 3 / Comunidad y seguridad
En aquellos aos, junto con el alza en los ndices de criminalidad, aparecieron tambin nuevas formas de trasgresin. Ambos fenmenos se dieron en el marco de las transformaciones sociales ocurridas por la poca, ligadas a los cambios econmicos que produjo la denominada crisis del petrleo. En 1973, la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) decide, junto con todos los Estados que se nuclean en ella, aumentar el precio del crudo. La creacin de esta organizacin, en 1960, haba sido la respuesta de los pases del Tercer Mundo ante el manejo del precio de este recurso natural que efectuaban los pases importadores del Primer Mundo. La medida adoptada signific una mejora en la economa de los primeros (Arabia Saudita, Argelia, Emiratos rabes Unidos, Indonesia, Irn, Irak, Kuwait, Libia, Nigeria, Qatar y Venezuela), mientras que en los pases centrales implic un ajuste econmico que, entre otras consecuencias, deriv en la cada del consumo y la prdida de puestos de trabajo. Los problemas de seguridad, entonces, al igual que otros que se suscitaron en distintos sectores por ejemplo en el trabajo y la educacin fueron indicios que daban cuenta de cambios sustantivos en las estructuras sociales. Respecto de la inseguridad, ante el nuevo panorama, surgieron como respuesta medidas cuyo signo distintivo fue la centralidad puesta en la prevencin. Lo hicieron concibindola de una manera diferente, pues hasta entonces se entenda que dicha prevencin se lograba mediante la eficacia de la accin policial. Vale decir, se supona que se cumplan funciones preventivas cuando se intervena con xito reprimiendo un hecho flagrante. Tambin, cuando se investigaba un crimen cometido y se detena a los culpables. Tal concepto de prevencin es propio del modelo policial tradicional. Dentro de ese esquema se supone que si el largo brazo de la ley llegara pronto a todo lugar requerido, la gente que delinque optara por no hacerlo. O, dicho con ms precisin, vera muy reducidas las oportunidades para hacerlo. Dentro del modelo tradicional se entiende que la prevencin es fruto de la capacidad real o potencial que tiene la polica de reprimir los delitos; por esta razn, recibe tambin la denominacin de punitivo o represivo. Los supuestos sobre los que se basa la nueva prevencin, que surge en la dcada de 1970, son distintos. Antes que apoyarse en operaciones policiales clsicas, centradas en la represin del delito, ponen el acento en las etapas predelictuales. Esto se hace operando sobre dos aspectos: a. La actuacin ante situaciones que favorecen la ocurrencia de hechos violentos y delictivos.
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Captulo i. nueva prevencin en seguridad
Este primer punto se aborda modificando las situaciones que pueden generar conflictos violentos y acciones ilegales. Por esa razn, a esta forma de prevencin se la conoce con el nombre de situacional. Para determinar las medidas a tomar se analizan las circunstancias que facilitan la comisin de actos violentos y delictivos, con el propsito de readecuarlas y reducir sus posibilidades de ocurrencia. Las acciones que se realizan en ese marco son de naturaleza muy variada; van desde la modificacin de aspectos urbanos (iluminacin, desmalezamiento, refaccin de plazas y reorganizacin del transporte pblico) hasta el uso de recursos tecnolgicos (pagos electrnicos, videocmaras, alarmas y dispositivos satelitales). Tambin, se diagraman y controlan las reuniones masivas y se recurre a la vigilancia privada donde la policial resulta insuficiente. Un aspecto que comprende lo que se denomina como nueva prevencin son, entonces, las medidas situacionales descriptas. b. El desarrollo de acciones con sectores y grupos sociales que de manera real o potencial se ven involucrados en situaciones conflictivas,tanto entre s como con la ley. Este segundo aspecto involucra estrategias orientadas a intervenir en la dimensin social del delito y las violencias. Estas estrategias, a diferencia de las situacionales, buscan modificar los factores causales de la inseguridad. Esto implica el trabajo con los grupos y sectores sociales y de esos grupos y sectores que se hallan en situacin de riesgo real o potencial ante la inseguridad. Segn sea uno u otro caso, se plantea una diferencia entre las estrategias, segn conciban al actor social como objeto o bien sujeto de las intervenciones. Cuando se es objeto de una accin social se reciben de manera pasiva las consecuencias de esa accin (por ejemplo, se recibe una ayuda social). Cuando se es sujeto en una accin, se interviene en ella de manera activa (por ejemplo, se participa activamente mejorando algn aspecto de la seguridad en el barrio donde se vive). Por otro lado, las medidas a tomar dentro de estas estrategias pueden ser de dos tipos: universales o focales. Se tiene as, una segunda diferencia en las estrategias que operan sobre las causas sociales de la inseguridad, segn sea el tipo de medidas que se instrumenten. Las estrategias universales tienden a satisfacer necesidades que, en trminos generales, hacen a la calidad de vida de una sociedad, pues se considera que esas carencias constituyen factores de inseguridad. Las focales, por su parte, consisten en acciones especficas que se instrumentan con grupos puntuales y en zonas donde se verifican altos niveles de inseguridad y/o bajos grados de proteccin ante los delitos y las violencias.
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Sobre la base de estas diferencias se puede establecer una divisin de modelos dentro de las estrategias preventivas orientadas a las causas sociales del delito. Por un lado, el modelo de prevencin social propiamente dicho o sociopreventivo donde las medidas tienen el doble carcter de ser universales y a la vez tomar a los actores sociales como objeto de la accin. Por otro lado, el modelo comunitario, consistente en medidas de carcter focal, donde el actor social podr ser tanto objeto como sujeto de ellas. A su vez, dentro de los modelos preventivos mencionados, corresponde identificar un tercero, que se desagrega del modelo comunitario. Cuando los actores sociales se constituyen en sujetos activos de medidas preventivas de carcter comunitario, corresponde hablar de un modelo participativo.
Modelos preventivos Situacional Social Comunitario Comunitario participativo Opera sobre Circunstancias Causas Causas Causas Rol del actor social Tipo de medidas Pasivo u objeto Pasivo u objeto Pasivo o poco activo Activo o sujeto Focales Universales Focales Focales
Como se abordar en el captulo II, la distincin entre estas cuatro formas preventivas es relativa, pues en la prctica se suelen presentar de manera combinada. Pero diferenciarlas de esta manera resulta til para comprender mejor el sentido de las medidas que se instrumentan en cada caso, as como las razones que las avalan. Algunos autores han tomado la distincin hecha en el campo de la salud para aplicarla a las distintas formas de prevencin en el campo de la seguridad. De esta manera distinguen entre una prevencin primaria, una secundaria y otra terciaria. Dentro de la prevencin primaria se inscriben las mejoras genricas recin referidas, que tienden a elevar la calidad de vida de la gente (prevencin social). Mientras que dentro de la secundaria lo hacen las medidas focalizadas en zonas o grupos en riesgo. Por su parte, la prevencin terciaria consiste en acciones que tienen por objeto a las personas que ya han infringido la ley. A este nivel no se lo incluye dentro de la nueva prevencin, pues consiste en medidas que se inscriben dentro del modelo tradicional, bajo denominaciones tales como reinsercin social, rehabilitacin, patronato de liberados, etctera. (Sozzo, 2000). El rasgo distintivo de la nueva prevencin reside en que el abordaje del problema de la inseguridad se extendi ms all del protagonismo policial. De hecho, pas
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a ser una cuestin de competencia municipal, de inters de asociaciones vecinales y de organizaciones no gubernamentales, as como de grupos de ciudadanos. La seguridad tambin pas a ser competencia de distintas reas del Estado referidas por ejemplo a la salud, la educacin, el trabajo las cuales vieron reorientadas sus funciones para incidir en la prevencin. Finalmente, dentro de este esquema, el tema es adems cuestin de comerciantes y empresas, quienes de hecho buscan proveerse de seguridad por medios propios a travs de distintas estrategias. El mismo movimiento que dio lugar a lo descrito incidi a su vez en las estructuras y culturas policiales, produciendo transformaciones. Surgieron de esta manera las policas comunitarias y de proximidad, as como la polica orientada a problemas. A diferencia de las instituciones de corte tradicional o profesional, el cometido de estos cuerpos policiales se centra en la prevencin. Adems, esta tarea se intenta cumplir en relacin ms estrecha con la comunidad y sus organizaciones, as como en vinculacin con reas del Estado que proveen servicios, recursos y beneficios de distinto tipo. Si las nuevas estrategias preventivas incidieron en la institucin policial, dando forma a esos cuerpos que hasta entonces no existan, tambin lo hicieron impulsando procesos de reformas en las estructuras tradicionales, tal como se describir en el captulo IV. En trminos generales, esos cambios tendieron a mejorar la relacin con el pblico y a aumentar la eficacia en la provisin de seguridad. En el caso especfico de los pases de Amrica Central y Amrica del Sur, en el marco de esas reformas se separ de las instituciones a los cuadros involucrados en la represin ilegal durante los regmenes militares. Adems, se desvincul de ellas al personal implicado en casos de corrupcin y de exceso en el uso de la fuerza. En sntesis, dentro de los nuevos paradigmas en seguridad cabe entonces incluir las distintas formas que componen la nueva prevencin (situacional, social, comunitaria, as como la participacin comunitaria). Adems, son parte integrante de los nuevos paradigmas las denominadas policas comunitarias y de proximidad, y tambin la polica orientada a problemas. Finalmente, no resultan ajenos al conjunto de estas innovaciones los principios que guan las reformas policiales implementadas durante las ltimas dcadas. Cabe recordar que las diferencias entre las distintas estrategias que aqu se presentan, as como las denominaciones que reciben, no deben tomarse en sentido dogmtico, pues corresponden a un campo que est en proceso de cambio, en el contexto de una realidad social tambin cambiante. En este marco, en cada sociedad y gobierno se implementan medidas segn criterios particulares, de acuerdo con las realidades que se viven, las posibilidades con que se cuenta y los condicionamientos que se presentan. Hay en este aspecto mucho de inventiva y de artesana o bricolaje. Pues se combinan medidas ya existentes con otras que retoman lo ya hecho aqu o all, actualizndolo, al tiempo que se suman innovaciones creadas
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en cada lugar. Esto deriva, por ejemplo, en la articulacin de distintas estrategias, dando lugar a lo que se conoce como esquemas mixtos. Los esquemas combinados tambin se traducen en la creacin de cuerpos policiales comunitarios en el interior de instituciones de corte tradicional o profesional.
El luGaR DE loS DElItoS EN la MoDERNIDaD
Las distintas respuestas que se fueron dando a la cuestin criminal variaron de acuerdo con el tipo de pensamiento predominante y con los cambios experimentados en la organizacin del Estado. Hacia fines de 1700 y principios de 1800 el mundo occidental ingresa en la Modernidad. Ese proceso es coincidente con el desarrollo y consolidacin del derecho positivo, dentro del cual pierde fuerza la idea de que quien falta a la ley est atentando contra el poder. Pues, en pocas medievales, el concepto dominante era que incumplir la ley significaba desafiar al rey o al poderoso que gobernaba, vale decir, a quienes la imponan. Como lo explica Michel Foucault, el delito, adems de su vctima inmediata, ataca al soberano, ya que la ley vale por voluntad del soberano; lo ataca francamente, ya que la ley es la fuerza del prncipe (1976; 53). En este sentido no haba mayor diferencia entre el delincuente, el enemigo poltico y el extranjero en armas. En Amrica, por entonces colonizada por las coronas europeas, la situacin era similar. Por lo que toca a la regin hispanoamericana, exista un fuerte compromiso entre el poder monrquico y la religin, la cual haba cumplido un papel importante en el proceso de colonizacin. Esta situacin colaboraba para que el tratamiento de las cuestiones religiosas se confundiera con el de las faltas penales, lo cual por otro lado era propio del mundo premoderno. El avance de las ideas de la Ilustracin, que en mucho contribuyeron a dar forma al moderno derecho positivo, as como el rechazo de la gente al despotismo de reyes y virreyes, fueron debilitando esa idea del delincuente como enemigo. A diferencia de ella, para el pensamiento ilustrado que a partir de entonces gana la escena, la ignorancia y la falta de libertad se plantean como factores que en mucho inciden en la trasgresin a la ley. Para los reformadores del Derecho, que a finales del siglo XVIII buscaban hacer razonables las leyes y suavizar las penas, el criminal, antes que un enemigo, era un producto de la ignorancia y la opresin. Sostenan que ambos factores, que se reforzaban entre s, llevaban a que el comn de la gente no comprendiera los beneficios de respetar la ley, ni tomara conciencia de los males que se causa al atentar contra las personas y los bienes. Deca Cesare Beccaria en 1764 que los hombres esclavos son ms voluptuosos, ms libertinos, ms crueles que los hombres libres (1984: 112). Pocos aos antes, afirmaba Montesquieu que no es indiferente que el pueblo est ilustrado, porque en la ignorancia no se tienen dudas, ni siquiera cuando se ocasionan los males ms graves (1996: 11).
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Fue as que, en comparacin con lo que se viva durante el Antiguo Rgimen, con la consolidacin del Estado moderno y los principios republicanos y democrticos, las leyes se volvieron ms razonables y las penas menos crueles. Adems, la educacin se asumi como un principio universal, necesario para el desarrollo de los pueblos y las personas. En este contexto, desde una perspectiva criminolgica, se ver cmo se produjeron cambios relevantes en los dos extremos de la cuestin. Por un lado, se transformaron las condiciones que para el pensamiento ilustrado estaban en la base del problema: la falta de educacin y de libertad. Por el otro, se elimin el trato cruel y degradante que se daba al reo. En el medio de ambos polos, el proceso penal gan claridad y transparencia, as como garantas para los procesados. Hay sin embargo autores que sealan que varios de los problemas sociales que enfrenta el actual mundo posmoderno se deben a que las promesas de la Modernidad no se cumplieron de manera suficiente (Bauman, 1993). Entre ellas, estn las de proveer a la mayora de las personas las condiciones necesarias para el ejercicio responsable de la libertad. En el esquema del pensamiento moderno, esa tarea la deban cumplir las instituciones. A ellas les corresponda distribuir el conocimiento y la igualdad de oportunidades que permitieran el desarrollo de los individuos. Tambin les tocaba intervenir en los casos en que esas condiciones no se lograban, tomando a su cargo a las personas. Pues para el pensamiento moderno, el complemento necesario para el ejercicio de las libertades democrticas y el cumplimiento de las leyes era, como deca Juan Bautista Alberdi, la mejora de los gobernados. As, por ejemplo, en el esquema de los hombres que en la Argentina sentaron las bases del Estado moderno, la calidad de una sociedad no depende de la calidad de quienes gobiernan, sino de quienes son gobernados. Por eso sostena Domingo Faustino Sarmiento que haba que educar al soberano, es decir, el pueblo. Durante el siglo XX estas ideas se refuerzan an ms, mediante el desarrollo del Estado benefactor. Este modelo estatal supone un nuevo impulso otorgado a las instituciones pblicas, con el objeto de aumentar y extender los beneficios sociales que proveen, tendiendo a que lleguen a todas las personas. Para el pensamiento que lo sustenta, ser ciudadano significa no solo poseer derechos y garantas escritos en los cdigos, sino tambin materializados en la vida de todos los das. Dentro de este esquema, el desarrollo y bienestar de los pueblos resulta un sostn ineludible de las sociedades democrticas. Vale decir que en la Modernidad se tuvo siempre conciencia de que la calidad de la vida es un ingrediente necesario para el respeto de las leyes. No se puede esperar que se comporte como ciudadano quien no es tratado como tal. Es cierto que a lo largo de los ltimos doscientos aos este tipo de ideas tuvo sus alzas y sus bajas. Hubo momentos, por ejemplo con el desarrollo de la escuela criminolgica de Lombroso, en los cuales cobr fuerza la idea de un delincuente nato, quien cometa crmenes
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impulsado por su naturaleza. Pero luego, dentro de esa escuela, la influencia de los caracteres hereditarios se sustituy por la que ejerce el ambiente donde las personas se forman. As, luego del perodo lombrosiano, la criminologa positivista sostuvo la idea de que si haba inclinacin al delito, eso era producto del medio del cual provena el delincuente. Esta escuela tuvo fuerte desarrollo en la Argentina de 1900. Sobre finales de la dcada de 1970, y principios de la siguiente, se modifica el panorama de la seguridad dando lugar a las estrategias sociales y comunitarias, adems de producirse una renovacin de estas ideas. Aunque bajo una forma distinta, se recrean los mismos supuestos referidos al papel que juega la calidad de vida en la produccin de inseguridad. De esta manera comienza en los hechos a ser atendido ese problema que autores como Zygmunt Bauman luego definiran como un dficit de la Modernidad. Un aspecto considerable de la nueva prevencin, que surge entonces, se basa en la idea de que la vida en condiciones de carencia resulta propicia para la ilegalidad; es decir que esas condiciones favorecen la emergencia de cierto tipo de ilegalidad, referida a los delitos sobre objetos y a los que se ejercen con violencia sobre las personas. Cabe aclarar que en los sectores sociales medios y altos tambin se cometen ilegalidades, aunque con tendencia hacia los delitos econmicos, fiscales y otros de menor visibilidad inmediata. Ahora bien, la prevencin comunitaria posee otro aspecto, ms novedoso, consistente en la participacin de los ciudadanos en la prevencin del delito. Esto resulta una novedad dentro del esquema del Estado moderno, cuyo surgimiento se relaciona con el monopolio de la cuestin de la seguridad. Cuando el Estado se reserva para s el uso excluyente del poder de polica, lo hace como complemento del principio democrtico de una misma ley para todos. Pues lo hace con el propsito de garantizar un uso equitativo del poder de proteccin y coaccin, con miras al logro de la paz social. Si en pocas premodernas muchas cuestiones que hoy integran el campo de la seguridad pblica se solucionaban entre particulares, en la Modernidad esa solucin es de exclusiva competencia del Estado. Por eso resulta novedoso que en un momento dado se vean los poderes pblicos convocando a los particulares para lograr mejores respuestas a los problemas de seguridad. En determinado momento de la historia del Estado moderno se descubre que para garantizar el orden no alcanza con el poder de polica, sino que tambin se requiere, como lo expresa David Garland, del poder reparador de las relaciones comunitarias (2001: 208).
oRGENES DE la SEGuRIDaD CoMuNItaRIa
En Gran Bretaa, la apelacin al poder reparador de las relaciones comunitarias tuvo xito en el campo de la salud mental, de la infancia desprotegida y en otros sectores de similar naturaleza. Fue la eficacia obtenida en estos mbitos, y la
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necesidad de dar respuesta a un problema emergente, lo que determin el traslado de esas estrategias al escenario de la seguridad. A veces se dice de las estrategias comunitarias en seguridad que implican una renuncia del Estado al ejercicio de una funcin indelegable. Dicha renuncia se inscribira segn se argumenta en el marco de un achicamiento del Estado y del traslado de sus responsabilidades a la sociedad civil, lo cual es propio del modelo de gobierno neoliberal que se difunde durante la dcada de 1980. Sin embargo, el recurso a estrategias comunitarias para responder a problemas sociales constituye un proceso de invencin social que se inicia varios aos antes, hacia fines de la Segunda Guerra Mundial. Este proceso luego se consolida en la dcada de 1970, cuando en algunos pases del Primer Mundo se busca fortalecer los gobiernos locales para acercar ms los servicios pblicos a los usuarios. En ese contexto se les otorga tambin mayor participacin y poder a los ciudadanos respecto de las polticas pblicas, entre ellas las de seguridad. Ese tipo de medidas comenzaron a implementarse bajo gobiernos que sostenan el ideal del Estado de bienestar, tales como el partido demcrata en los Estados Unidos y el laborismo en Gran Bretaa. Fue luego, con la llegada de los regmenes neoliberales durante los aos de 1980, que esas experiencias cobraron una orientacin distinta. Seguramente las intenciones de reduccin estatal y delegacin de funciones, propias del nuevo liberalismo, tambin formaron parte del proceso de surgimiento de la seguridad comunitaria. Pero en su conjunto, tal proceso excede esas intenciones. En el caso de los Estados Unidos, el contexto histrico y social en que surgi la seguridad comunitaria est relacionado con los movimientos sociales de la dcada de 1960. Las manifestaciones a favor de los derechos de los afroamericanos, as como las de oposicin a la participacin del pas en la guerra de Vietnam, enfrentaron en ms de una oportunidad a los ciudadanos con la polica. Los excesos en el uso de la fuerza, y la falta de preparacin adecuada de los efectivos para ese tipo de intervenciones, derivaron en fuertes crticas a la institucin. Como respuesta a la situacin se implementaron programas de capacitacin y se buscaron mecanismos para acercar a la polica a la comunidad. A partir de los xitos obtenidos, ante todo en ciudades pequeas, comenzaron a cobrar fuerza las estrategias comunitarias. No solo se haba logrado mejorar la imagen de las instituciones policiales, sino que el acortamiento de la distancia con la comunidad se demostr eficaz para reducir los ndices delictivos. Otra estrategia policial desarrollada por entonces, con similar eficacia, es la que recibi el nombre de control orientado a los problemas. En este caso, la polica no espera que se atente contra la ley penal para intervenir, sino que va a la bsqueda de los problemas que aquejan a los vecinos de una comunidad. En este contexto, en la ciudad de Nueva York comienzan a implementarse experiencias comunitarias a partir de la dcada de 1980, aunque luego quedan en el olvido cuando se impone el modelo de tolerancia cero. En este modelo se enfatiza ms el control del delito y la aplicacin de las leyes
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menos importantes, como la mendicidad, la prostitucin en la calle, el vagabundeo y el asedio a los conductores por parte de los limpiaparabrisas (Ward, 2000).1
la SEGuRIDaD CoMuNItaRIa EN aMRICa latINa
En Amrica Latina los primeros pasos hacia un esquema de seguridad de corte comunitario se dieron en el contexto del retorno a los regmenes democrticos. En el caso de Amrica Central ese retorno se dio junto con procesos de pacificacin, luego de los conflictos armados internos ocurridos en los pases de la regin. Dentro de este marco, las propuestas de seguridad comunitaria fueron en gran parte impulsadas por organismos multinacionales que dieron apoyo a esas transiciones hacia la democracia.2 Por lo que toca a la Argentina, los primeros intentos se dieron sobre finales de la dcada de 1990, como respuesta a demandas de la sociedad que reclamaban mayor transparencia y eficacia en la tarea policial. Esas demandas se dieron en el marco de casos graves de participacin de policas en hechos delictivos que cobraron resonancia pblica3. En trminos generales, se puede decir que tanto en el pas como en Amrica Latina, el desarrollo de la seguridad comunitaria no avanz mucho. Salvo meritorias excepciones, las experiencias consistieron ms en buenas intenciones que en realidades que lograron su efectiva consolidacin. De todos modos, habida cuenta de la magnitud que esos cambios significan en el contexto latinoamericano, lo poco significa mucho (aun en los pases de origen, este tipo de reformas e innovaciones encontr serias resistencias). A propsito de la aplicacin en nuestro medio de estas estrategias desarrolladas en el hemisferio norte, Mximo Sozzo seala que se dan dos tipos de situaciones. Por un lado, aquella caracterizada por la imitacin y repeticin de lo que se realiza all, lo cual se traduce en meros ejercicios retricos que no pasaron de un anuncio oficial o de la produccin de un instrumento normativo. Por otro lado, hubo prcticas desarrolladas durante lapsos de tiempo ms o menos limitados, por lo general asociadas a los vaivenes polticos y afectadas por la escasa calidad tcnica y la ausencia de recursos. Sin embargo, ms all del tiempo en que lograron soste1
Luego de una prueba piloto llevada adelante por el jefe policial Benjamn Ward, su sucesor Lee Brown pone el nfasis en la participacin comunitaria. Pero cuando cambia el alcalde y se nombra a William Bratton, el programa deriva en el modelo de tolerancia cero. Esos organismos fueron: el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, para el caso de Costa Rica, creado con apoyo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA) y el Programa Internacional de Asistencia en Capacitacin de Investigacin Criminal (ICITAP) del Departamento de Justicia de Estados Unidos, para el caso de El Salvador; la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), en Guatemala, a travs de la Misin de Verificacin de las Naciones Unidas en Guatemala (MINUGUA) (Neild, 2002). En agosto 1996 se dict el procesamiento de oficiales de la polica bonaerense en el atentado a la Asociacin Mutual Israelita Argentina (AMIA). Medio ao despus se revela la participacin de oficiales de la misma polica en el asesinato del reportero grfico Jos Luis Cabezas, ocurrido en enero de 1997.
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nerse, muchas de estas no fueron meras repeticiones, sino apropiaciones valederas donde los actores locales han utilizado los artefactos culturales importados para enfrentarse a los plurales problemas de los contextos locales. En estos casos hubo una inventiva poltica y terica que no ha excluido ni excluye la creatividad, la innovacin (Sozzo, 2004)4. Parecera que lo determinante para la eficacia de estas transformaciones es, ante todo, la conviccin de los actores polticos y los funcionarios policiales encargados de llevarlas adelante. Pues en esta materia habr siempre que vencer no pocos obstculos y resistencias. Esto es as porque tales cambios implican la reforma de instituciones centenarias, que poseen fuertes culturas corporativas y que adems concentran considerables grados de poder. De todos modos, esa conviccin es necesaria, pero no suficiente. Ms all de la voluntad de los actores est la cuestin tcnica del diseo e implementacin de las estrategias preventivas. Este factor es el que determina la diferencia entre lo que sera la imitacin de una moda comunitaria en seguridad y la adopcin de una poltica de Estado sustentable al respecto. Los vaivenes polticos a los que alude Sozzo son casi una constante en materia de polticas pblicas en la Argentina, as como en otros pases de la regin. Pero si se compara con lo que ocurre en algunos pases vecinos, parecera que en el caso argentino los naturales recambios democrticos de gobiernos conllevan el rediseo de las polticas de Estado, de donde se deriva un Estado inestable. Estos cambios complican an ms el panorama si se tiene en cuenta que en el caso de las polticas en seguridad, debe lograrse adems el acuerdo funcional con otros actores del sistema penal, tales como el Poder Judicial, que no depende del gobierno de turno. En los puntos que siguen se presentan distintos casos de implementacin del paradigma comunitario en seguridad, en pases de Amrica Central y Amrica del Sur. No se intenta con ello agotar el panorama, sino presentar de manera sinttica algunas experiencias para hacer presente los contextos en que se dieron y los mecanismos con que se implementaron en la regin.
eXPerienCias de amriCa Central
La implementacin de estrategias comunitarias en los pases de Amrica Central constituy un elemento ms dentro de un amplio proceso de reformas en materia de seguridad. Desde mediados de la dcada de 1980 comenz en Centroamrica un proceso de pacificacin, luego de varios aos de guerra civil que enfrentaron
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Sozzo refiere los siguientes casos: Programa de Juntas Barriales de Seguridad Comunitaria (Gobierno de la provincia de Santa Fe, 1996); Consejos de Seguridad y Prevencin de la Violencia (Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, 1997); Programa Municipal de Seguridad Comunitaria (Gobierno de la ciudad de Santa Fe, 1998); Foros de Seguridad y Defensor de Seguridad (provincia de Buenos Aires, 1998); Plan Alerta (vecinos del barrio Saavedra, en Ciudad de Buenos Aires, 1997, luego extendido a otras localidades); Plan Nacional de Prevencin del Delito (Gobierno Nacional, 2000).
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entre s a fuerzas estatales y grupos guerrilleros. Tal proceso culmin con la firma de los Acuerdos de Paz de Esqupulas, en mayo de 1986 y agosto de 1987, celebrado entre los presidentes de los pases de la regin. Mediante esos acuerdos, cada pas asuma el compromiso de poner en accin los procedimientos necesarios para el establecimiento de una paz firme y duradera, en el marco de la democracia. Algunos aos despus, ya afianzados los regmenes democrticos en la regin, comenz el establecimiento de acuerdos sobre seguridad ciudadana. Luego de un breve proceso de dilogo, los presidentes involucrados firmaron el Tratado Marco de Seguridad Democrtica en Centroamrica5. Mediante este instrumento cada pas se comprometi a promover la participacin de nuevos actores institucionales en la seguridad interior, restando participacin de los ejrcitos en esta materia. Al mismo tiempo comenzaron a articularse nuevas estructuras de cooperacin en el nivel regional. El sentido del tratado firmado fue establecer un nuevo modelo para los pases de Centroamrica, con una definicin integral de la seguridad distinta de la estrictamente militar (Chinchilla, 2002). Esto implicaba fortalecer el poder civil y promover el respeto de los derechos humanos, por oposicin a la anterior doctrina de seguridad nacional de los regmenes militares. En el marco de esta nueva concepcin se incorporaron como poltica de seguridad mecanismos comunitarios para la resolucin de conflictos y para prevencin del delito. En lo que respecta a la polica, el tratado se propuso como objetivo iniciar un proceso de reforma orientado en tres direcciones: su desmilitarizacin, su profesionalizacin y su acercamiento a la comunidad (Chinchilla, 1997). Las primeras experiencias se dieron en el marco del proyecto Seguridad Ciudadana en Centroamrica, desarrollado por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), en cooperacin con el gobierno de la Repblica China6. En el proyecto, que se extendi desde enero de 1998 a junio de 2000, participaron los pases de El Salvador, Costa Rica, Belice, Honduras, Nicaragua y Guatemala. Su objetivo fue impulsar experiencias piloto para implementar nuevos paradigmas en seguridad y nuevos modelos policiales. Su desarrollo result desparejo en los distintos pases. En algunos, las experiencias no se sostuvieron durante mucho tiempo. En otros, como en Costa Rica, permanecen hasta la actualidad.
guatEmala
Con el antecedente de las declaraciones de Esqupulas I y II (1986 y 1987) se firma en la ciudad de Guatemala, en 1996, el Acuerdo de Paz Firme y Duradera, entre el gobierno y los representantes de las organizaciones armadas irregulares
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Esto ocurri en la XV Reunin de Presidentes Centroamericanos (Gucimo, Costa Rica, agosto de 1994) y en la Conferencia Internacional de Paz y Desarrollo (Tegucigalpa, Honduras, octubre de 1994). El IIDH es una institucin internacional de carcter acadmico, creada en 1980 a partir de un convenio entre la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la Repblica de Costa Rica.
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que haban participado del conflicto interno. Uno de los puntos ms importantes se refiere a la seguridad pblica, donde: se redefine el rol constitucional de las fuerzas armadas en materia de seguridad interna, se crea una nueva Polica Nacional Civil, con ms personal que la anterior institucin, se crea una academia de polica para la formacin profesional de los funcionarios, se establecen mecanismos de reclutamiento que reflejan la diversidad tnica de la sociedad guatemalteca. Dos aos despus se crean los comits vecinales pro reconstruccin de la nueva Polica Nacional Civil (PNC) para recaudar fondos con destino a su equipamiento. El xito alcanzado en la constitucin de los comits lleva a impulsar la creacin de mecanismos de participacin ciudadana a travs de juntas locales de seguridad. Los responsables en conformarlas fueron los jefes policiales de cada municipio, quienes convocaron a representantes sectoriales del lugar para integrarlas. Esta experiencia comenz con una prueba piloto. La ciudad de Villa Nueva fue elegida para realizar una prueba piloto, en el marco del proyecto Seguridad Ciudadana en Centroamrica. Su eleccin respondi al hecho de que en ella se conjugaban altos niveles de densidad poblacional y de criminalidad. Los objetivos centrales del proyecto fueron: desarrollar la participacin ciudadana mediante el establecimiento de redes interinstitucionales y mejorar la imagen de la polica y del sistema penal. Su implementacin se desarroll en cuatro etapas: diagnstico previo, elaboracin del plan, ejecucin y evaluacin. La primera se inici con encuestas de victimizacin y de opinin pblica sobre la seguridad local. La segunda etapa implic la creacin del Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana, integrado por representantes de instituciones locales, en cuyo seno se disearan los planes de accin. Las medidas incluidas en los planes que se disearon consistieron en: seleccin de efectivos, por parte de la PNC, con un buen desempeo durante el perodo de formacin en la academia policial y con capacidad para relacionarse con la comunidad, sistema de patrullaje a pie en las zonas de mayor conflictividad e incidencia delictual, mayor control de la venta de bebidas alcohlicas, realizacin de reuniones peridicas entre la polica, la comunidad, jueces y funcionarios locales para coordinar acciones y lograr un acercamiento a las pandillas juveniles,
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definicin de medidas tendientes a la recuperacin social de jvenes implicados en sucesos delictivos, diseo de un programa permanente de capacitacin de los efectivos policiales, con cursos dictados por funcionarios y ciudadanos destacados de la comunidad (Chinchilla, 2004). La difusin sobre la creacin del proyecto piloto y sus objetivos solo se dio en el interior de la institucin policial, en sus diferentes estaciones y subestaciones locales. A pesar del carcter restringido de la difusin se conformaron juntas locales de seguridad en 231 municipios (de los 331 existentes en el pas). Por otro lado, a diferencia de lo que muchas veces ocurre cuando se establecen mecanismos participativos, en el caso de Guatemala la polica tuvo en general una visin positiva sobre la conformacin de las Juntas (Neild, 2002). De todas maneras, algunas conclusiones sobre la actividad de las juntas locales sugieren que fueron efectivas ante todo en comunidades de clase media y alta, donde los niveles de conflictividad son menores. En esas zonas resulta ms sencillo el establecimiento de lazos de confianza y cooperacin entre la comunidad y la polica. Pero en reas de nivel socioeconmico bajo, con altos niveles de conflictividad, las Juntas no lograron revertir los efectos negativos dejados por la guerra civil en las relaciones entre fuerzas de seguridad y comunidad (Chinchilla, 2004). Por lo que respecta a la etapa de evaluacin, se realizaron encuestas que arrojaron los siguientes resultados: reduccin en los porcentajes de victimizacin, comparando los datos de la encuesta diagnstico (1998) con aquellos de la encuesta de evaluacin de resultados (2000), disminucin de la sensacin de inseguridad, segn datos de las mismas encuestas, tendencia levemente mayor a efectuar denuncia de los ilcitos, aumento en la confianza de la comunidad respecto de la polica, respuesta negativa a la hora de ponderar la calidad del servicio policial (Chinchilla, 2004). Este ltimo aspecto se liga con las dificultades que segn Hugo Frhling se presentaron durante el desarrollo de la experiencia. Entre ellas, se puede listar la escasez de personal policial, su continua rotacin, la inestabilidad en los destinos, los horarios extendidos (jornadas de hasta 12 horas) y la mayor intensidad de trabajo que representa el patrullaje a pie. Para el autor, estos elementos hablan tambin de una escasa consideracin en el trato brindado por la superioridad al personal subalterno. Este hecho dara cuenta de la presencia en la nueva PNC de caractersticas propias de la cultura policial tradicional (Frhling, 2003). Si bien el gobierno de Guatemala mostr desde el inicio inters por llevar adelante la reforma policial, la PNC continu respondiendo a aquella cultura. Pues
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sus primeros cuadros fueron mayoritariamente policas del antiguo cuerpo, con un escaso perodo de reentrenamiento (Neild, 2002). A esto se sum que, a pesar de haberse limitado la participacin de las Fuerzas Armadas en la seguridad interna, en enero y junio de 2000, el Congreso de la Repblica autoriz de manera expresa, mediante legislacin, que el Ejrcito asistiera a la PNC sin ningn tipo de limitaciones (Chinchilla, 2004).
CoSta riCa
A diferencia del resto de los pases de la regin, en Costa Rica no hay ejrcito. La institucin encargada de la seguridad tanto nacional como pblica es la polica. En el pas existen once fuerzas policiales, que a su vez dependen de cinco ministerios distintos, del Poder Judicial y de los gobiernos municipales. Para algunos especialistas esta fragmentacin resulta excesiva en un pas con un territorio reducido como Costa Rica. En 1994 se promulg la Ley General de Polica. Esto constituy un primer paso hacia la profesionalizacin de una institucin considerada durante mucho tiempo como botn poltico del partido gobernante. Con esa ley se estableci un marco jurdico de modo de garantizar profesionalismo y seriedad en el ejercicio de la funcin policial. En ella se determinaron los principios fundamentales de la institucin. Adems, entre otras cuestiones, se defini tambin la estabilidad en el cargo para los efectivos y se cre la Escuela Nacional de Polica con el mismo objetivo de profesionalizacin de la funcin (Matul y Dinarte, 2005; Rico, 2006). La primera experiencia de aplicacin de nuevos enfoques en seguridad tuvo lugar durante el perodo 1994-1998. En esa oportunidad se puso en marcha en la localidad de Hatillo un programa piloto destinado a dar participacin a la comunidad en temas de seguridad. Con el cambio de gestin, en 1998, y con la evaluacin positiva resultante de la experiencia piloto, se decide generalizar la experiencia a travs de un Plan Nacional de Polica Comunitaria. Esa iniciativa contina actualmente (Rico, 2006). El proyecto de polica comunitaria para la ciudad de Hatillo comienza a desarrollarse en 1996. Esa ciudad fue seleccionada por su alta tasa de densidad poblacional. Durante el primer ao se realiz una serie de acciones preparatorias: produccin de un diagnstico inicial sobre la seguridad, seleccin de personal policial idneo para la tarea, capacitacin del personal en temas de policiamiento comunitario7, instalacin de unidades policiales descentralizadas en esa jurisdiccin,
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El trmino policiamiento es un neologismo que se utiliza para traducir el verbo policing, que carece de equivalente en castellano. En ingls ese trmino designa la funcin que les corresponde a las instituciones policiales. Adoptamos aqu el uso de policiamiento siguiendo la tendencia de varios autores de lengua castellana.
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creacin del Consejo de Vigilancia y Seguridad Comunitaria, con representantes de la comunidad y participacin del jefe de polica, adopcin del patrullaje a pie y en moto para facilitar las relaciones con la comunidad, puesta en marcha de programas especiales para responder a problemas identificados en el diagnstico inicial (sobre violencia intrafamiliar, delincuencia juvenil, prevencin del consumo de drogas, resolucin alternativa de conflictos). Al ao de puesto en marcha el proyecto se realiz una evaluacin de resultados. Los datos indicaron que, entre otras cosas, se haba producido una considerable mejora respecto de la sensacin de inseguridad, tanto en mbitos domsticos como en espacios pblicos. Adems, haba mejorado bastante la imagen que la comunidad tena de la polica. Pero el impacto sobre la criminalidad fue menor al esperado, lo cual, para algunos autores, plantea el desafo de reforzar la actuacin policial al respecto (Chinchilla, 1999). Los resultados positivos que arroj esta experiencia dieron lugar a la expansin del modelo comunitario en Costa Rica. En el interior del Ministerio de Seguridad Pblica se cre un departamento especfico para impulsar la seguridad comunitaria. En 2001 se promulg una nueva ley policial de Fortalecimiento de la Polica Civilista, en cuyo marco comenz a desarrollarse un programa de polica de proximidad. Estas acciones recibieron nuevo impulso al ao siguiente, mediante la integracin de los programas y la promocin de la participacin ciudadana (Eijkman, 2007). La participacin fue promovida a travs del Programa de Seguridad Comunitaria, cuyo objetivo principal fue reunir a la comunidad y a la polica para dar respuesta a los problemas locales de seguridad. Para ello se impuls la constitucin de comits de seguridad locales y se brindaron cursos de seguridad comunitaria a la poblacin. Por su parte, el programa de Polica de proximidad tuvo como objetivo la reorganizacin policial con miras a su descentralizacin. Tambin, el establecimiento de relaciones ms estrechas con los ciudadanos y el mejoramiento de las condiciones de trabajo de los policas. Las evaluaciones de estas iniciativas recibieron opiniones diferentes segn se tratara de los ciudadanos comunes o de los policas. Del lado de los primeros, si bien se observa buena disposicin para organizarse contra la delincuencia, se sostiene que la seguridad es una responsabilidad primordial del Estado. Histricamente existe en la poblacin de Costa Rica una fuerte resistencia a interesarse en temas de seguridad por considerrselos como signo de militarismo. Del lado de la institucin policial, el modelo comunitario es visto como una asignacin o funcin especial, y no como una tarea cotidiana. Existe una fuerte tendencia a considerar que las cuestiones de seguridad son de competencia casi excluyente de la polica y una resistencia a entender la funcin como un servicio a la comunidad (Eijkman, 2007).
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El SalVador
A principios de la dcada de 1990 el conflicto armado interno en El Salvador haba alcanzado su punto ms lgido. En ese contexto, las fuerzas armadas tenan un protagonismo poltico determinante en materia de seguridad interior, a pesar de no formar parte de las Juntas de Gobierno desde 1982. Junto a esas fuerzas, trabajaban en el mantenimiento del orden interno tres instituciones de seguridad interior: la Polica Nacional, la Polica de Hacienda y la Guardia Nacional. Estas agencias posean una escasa capacitacin en materia policial y un fuerte carcter militarizado (Palmieri, 1998). En enero de 1992 se firma un acuerdo de paz entre el Gobierno Nacional y el Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional, a partir del cual se pone en marcha una serie de modificaciones, algunas de las cuales toman por objeto la institucin policial. Entre ellas pueden mencionarse: una clara distincin entre seguridad pblica y defensa nacional, quedando esta ltima como nica misin de las fuerzas armadas; la disolucin de la Polica de Hacienda y de la Guardia Nacional, as como la reduccin gradual, hasta su disolucin, de la Polica Nacional; la creacin de la Polica Nacional Civil (PNC) como organismo que concentrara todas las funciones de polica8; la creacin de la Academia Nacional de Seguridad Pblica, como institucin autnoma de la PNC. En 1999 se puso en funcionamiento el Patrullaje Orientado a la Comunidad (PIP-COM) como mecanismo para garantizar una mayor presencia policial en las calles9. Este tipo de patrullaje apuntaba, adems, a que los agentes pudieran recabar datos puntuales sobre la situacin de la seguridad en los distintos barrios. El pasaje de puestos policiales fijos a un patrullaje fue bien recibido en el interior de la Polica Nacional Civil. En lo que respecta a los barrios, mostr resultados positivos en zonas de criminalidad moderada, pero no se extendi a zonas con altos ndices de criminalidad. El PIP-COM no incluye entre sus objetivos tareas de difusin y promocin comunitaria. El 80% de las personas consultadas desconoca el proyecto y el 97% no not un incremento de la presencia policial (Palmieri, 1998). Un ao antes, en 1998, se implement en la localidad de Ilobasco un proyecto piloto de polica comunitaria, patrocinado por el Instituto Internacional de Derechos Humanos. En sus fases iniciales el proyecto incluy actividades de diagnstico de
8 La PNC reclutara al menos un 60% de efectivos entre quienes no hubieran participado de los anteriores conflictos armados. 9
El PIP-COM fue impulsado en sus inicios por el Programa Internacional de Asistencia en Capacitacin de Investigacin Criminal (ICITAP) del Departamento de Justicia de Estados Unidos.
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los problemas criminales locales, la realizacin de talleres de discusin con distintos actores de la comunidad y el diseo conjunto de planes de accin. Para su desarrollo se crearon el Comit Municipal de Seguridad Pblica y los Comits Vecinales de Seguridad, como estrategia para mejorar el acceso de la comunidad al servicio policial se estableci un sistema 911 de llamadas telefnicas de emergencias, adems se implement un mecanismo de patrullaje focalizado, sobre la base de informacin recogida en el medio comunitario. Para Rachel Neild, los resultados de la puesta en marcha y el desarrollo de la experiencia de Ilobasco no fueron satisfactorios por las siguientes razones: El Comit Municipal de Seguridad, en un principio concebido como un espacio de participacin de diversos sectores de la comunidad, solo se constituy con representantes estatales, bajo coordinacin de la polica. La alta rotacin de los integrantes del Comit hizo cada vez ms difcil la participacin. La concepcin imperante en la Polica Nacional Civil de que los problemas de seguridad son propios de la institucin impidi adoptar el paradigma comunitario. La sociedad civil percibi los comits como un mbito para el establecimiento de relaciones pblicas, viendo su funcin reducida a la de meros informantes, en lugar de colaboradores en materia de seguridad (Neild, 2002).
HonduraS
El proceso de transicin a la democracia en este pas se desarroll en dos etapas. La primera, en la dcada de 1980, comprendi la sustitucin de militares por civiles en la conduccin burocrtico-administrativa del Estado. La segunda, a partir de la dcada siguiente, consisti en un creciente proceso de democratizacin, con la progresiva recuperacin del control civil y la disminucin de la autonoma militar. Uno de los puntos ms importantes en este momento lo constituy el control civil de la polica. A mediados de la dcada de 1990, las autoridades hondureas promovieron la creacin de Comits Locales de Seguridad. La tarea de su constitucin se deleg en los alcaldes locales, quienes instituyeron impuestos especficos para dotar a los comits de presupuesto propio. En el ao 2000 se haban creado ms de 500 en todo el pas. Las medidas que desarrollaron fueron de corte preventivo y punitivo. Medidas preventivas: creacin del impuesto de seguridad para generar recursos para los programas que desarrollaran los comits, realizacin de reuniones entre residentes locales para el diseo de estrategias de prevencin y
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establecimiento de mecanismos de cooperacin con la polica para la implementacin de medidas preventivas. Medidas punitivas: organizacin de patrullas de residentes, acciones de polica desarrolladas por los propios integrantes de los Comits, con portacin de armas y realizacin de arrestos ciudadanos. Estas ltimas acciones fueron posibles porque la Secretara de Seguridad junto con la Polica Preventiva extendieron credenciales habilitantes a los miembros de los Comits. Con ellos se sobrepas lo establecido por la Comisin Nacional de Seguridad Interior. As, la experiencia de polica comunitaria en Honduras perdi legitimidad en la comunidad. Para la sociedad civil la medida adoptada por la Secretara de Seguridad evocaba la antigua prctica de promover informantes dentro de la comunidad.
eXPerienCias de amriCa del sur
Por lo que respecta a Amrica del Sur se presentan a continuacin como ejemplo experiencias de seguridad comunitaria desarrolladas en la Argentina, Brasil y Colombia. Otras experiencias, como las desarrolladas en Chile y en Venezuela, se exponen en los captulos que siguen, a modo de casos de aplicacin de distintas estrategias preventivas.
argEntina
En la Argentina, a partir de mediados de la dcada de 1990 se desarrollaron experiencias de seguridad comunitaria en lugares como las provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Chubut, San Luis y en las ciudades de Rosario, Buenos Aires y Santa Fe, entre otras. En este apartado se expone el Plan Nacional de Prevencin del Delito, elegido precisamente por su carcter nacional. En los captulos que siguen se presentarn, como ejemplo de casos de aplicacin, otras experiencias desarrolladas en el pas.
El plan naCional dE prEVEnCin dEl dElito (pnpd)
El PNPD fue implementado en el 2000 por parte del gobierno argentino. En ms de un aspecto su estructura reconoce inspiraciones en una experiencia anterior, el Plan Alerta del Barrio de Saavedra10, aunque desde sus orgenes se plantea como un proyecto de alcance nacional. En trminos del paradigma preventivo al que responde,
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Vase Captulo III.
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puede decirse que es asimilable al modelo de la prevencin mixta, por su combinacin de tcnicas propias de la prevencin social y la prevencin situacional (Sozzo, 2004). Sus principales objetivos consistieron en implementar un enfoque integrado de prevencin del delito [...] para reducir los delitos callejeros y la sensacin de inseguridad asociada a ellos, mediante acciones estatales y de la sociedad civil; contribuir a la construccin de nuevas relaciones entre las instituciones policiales y los actores no gubernamentales; promover el fortalecimiento institucional y comunitario, en lugares de alta vulnerabilidad (PNPD, 2009). Para su desarrollo, se pens una estructura de gestin descentralizada, con actores estatales del nivel nacional, provincial y municipal, otorgando al plano local una mayor relevancia. Por otro lado, tambin se previ el compromiso, colaboracin y articulacin con otras agencias estatales, adems de la ya mencionada participacin de la sociedad civil. Mediante la participacin ciudadana se pretendi establecer acuerdos conjuntos para implementar el plan en cada lugar, entre los distintos niveles estatales y ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil. La implementacin del PNPD supone una serie de etapas sucesivas. Comienza por la seleccin de los lugares donde se llevar a cabo, la realizacin de un diagnstico sobre el estado de la seguridad urbana en ellos y la elaboracin de mapas sobre las caractersticas de la zona, recursos e instituciones pblicas y de la sociedad civil. Luego se procede a la construccin de un mecanismo formal y permanente de participacin ciudadana. Finalmente, se disean e implementan las distintas intervenciones, cuyo funcionamiento y resultados sern objeto de monitoreos internos y externos. Desde su lanzamiento en agosto de 2000, el PNPD se implement fundamentalmente en la Ciudad de Buenos Aires11. Tambin se realizaron diversas acciones ms o menos fragmentarias de implementacin con los gobiernos locales en el Gran Buenos Aires12 y con los gobiernos provinciales de Ro Negro13 y Neuqun (Sozzo, 2004; PNPD, 2009). Mximo Sozzo ha realizado un anlisis crtico de los primeros resultados de la implementacin del PNPD en la Ciudad de Buenos Aires, lugar donde tuvo mayor desarrollo. Seala que la carencia de especialistas en prevencin del delito en nuestro medio, que se prevea fuera suplida por competencias en otras reas de poltica social, fue sin embargo salvada mediante la seleccin de operadores pertenecientes a los partidos de la coalicin gobernante14.
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Villa 15,Villa 31,Villa 1.11.14, Barrio Illia, Barrio Rivadavia,Villa Lugano, Barrio Gral. Savio, Barrio Ramn Carrillo, Barrio Espora, Barrio Mitre, Barrio Mataderos, La Boca, La Lechera,Villa 21.24, Palermo. Villa Tranquila (Avellaneda) y Carlos Gardel, Morn Sur, Santa Laura y Castelar Sur (Morn), Beccar, San Isidro y Hurlingham. Cipolleti,Viedma y Bariloche. Unin Cvica Radical (UCR) y FREPASO.
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Los compromisos de colaboracin y articulacin con distintos organismos pblicos se limitaron a escasas relaciones informales, basadas en contactos personales.En particular, no se pudo establecer un esquema de compromiso, colaboracin y articulacin con la Polica Federal, hecho tambin sustituido por relaciones informales y puntuales con los comisarios de algunas seccionales policiales (Sozzo, 2004: 8). Respecto del establecimiento del diagnstico previo, seala el autor que la agenda de problemas se sustituy por la sola preocupacin de implementar los mecanismos participativos previstos. En este sentido se perdi de vista, en la mayor parte de los casos, el objetivo democratizador del impulso de la participacin ciudadana, la cual se vio sesgada hacia los adultos varones, por lo general mayores de 50 aos, con preponderancia de la clase media. El mecanismo participativo no incluy salvo excepciones a los jvenes ni a los pobres, ni a otros grupos difciles de alcanzar. Este sesgo llev a sustituir la agenda de problemas por una lista de demandas de estos ciudadanos que, difcilmente, pueden considerarse democrticamente representativos de la poblacin de la zona de implementacin. La intencin de satisfacer esas demandas, respondiendo a criterios propios del clientelismo poltico, llev a que las intervenciones se inscribieron ante todo dentro de la estrategia de prevencin situacional. De esta manera, seala Sozzo que donde el plan cobr mayor impulso fue en la implementacin de Redes Solidarias de Prevencin del Delito (hacia el ao 2001 se constituyeron 40 en diferentes barrios de la Ciudad de Buenos Aires y el conurbano). Pero recuerda que la principal herramienta de las redes es la alerta frente a situaciones de riesgo real o potencial, ante las cuales los vecinos participantes deben: confirmar previamente la sospecha con las potenciales vctimas y llamar inmediatamente a la polica manifestando que son vecinos participantes del Plan de Prevencin del Delito. Esto pone en evidencia el sesgo policaco que adquiri la implementacin del plan, por oposicin a sus intenciones democratizadoras (Op. cit.: 20). El Programa Comunidades Vulnerables, inspirado en el Plan Alerta del Barrio Saavedra, tuvo un considerable despliegue no solo en la ciudad de Buenos Aires y el conurbano, sino tambin en localidades de la provincia de Ro Negro. Desde enero de 2003 la cantidad de jvenes con los que se est trabajando ascendi a 300 y a partir de septiembre de ese mismo ao, se increment a 400 (Sozzo, 2004: 23).
Colombia
En Bogot, hacia fines de la dcada de 1980, las actividades de represin del narcotrfico haban dejado como secuela un alto debilitamiento de las normas morales en el interior de la polica. Durante la dcada siguiente se efectuaron distintas reformas tendientes a revertir la situacin. En 1993 comenz un proceso que
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buscaba acentuar el carcter civil de la polica, aunque continuaba dependiendo del Ministerio de Defensa. En ese marco, al ao siguiente comienza un programa de modernizacin de la institucin y, durante 1995, se produce un proceso de depuracin interna impulsado por el mando policial. En 1998 el Departamento de Polica adopta el esquema de polica comunitaria. El proyecto recibi el apoyo de la Cmara de Comercio, que tiempo antes haba propuesto la creacin de una guardia urbana, financiada por la administracin municipal. Adems, la formacin de los oficiales que constituiran el ncleo del nuevo proyecto cont con apoyo internacional. Para el inicio de las actividades se seleccion personal policial con perfil idneo para el trabajo comunitario. A cada uno se le asign una zona especfica y permanente de patrullaje. El objetivo fue lograr un acercamiento entre polica y comunidad, as como propiciar una cultura de seguridad ciudadana en el barrio o sector asignado (Acero Velsquez, 2008). Para este autor, segn estudios realizados en el 2000, el 96,4% de los encuestados se manifest satisfecho por la experiencia. Los aspectos valorados fueron: resulta una alternativa eficaz para prevenir y reducir los delitos, mejora la convivencia ciudadana, fortalece el desarrollo de la conciencia comunitaria, genera compromiso, dilogo y confianza. El Departamento de Polica impuls tambin la constitucin de frentes locales de seguridad. En cada uno de ellos se conformaron redes de apoyo al trabajo policial, as como mecanismos de vigilancia informal. Para fortalecer el trabajo de los frentes locales se crearon Escuelas de Seguridad Ciudadana, a cargo de la Polica Metropolitana, destinadas a formar promotores comunitarios en la materia. Mediante un convenio con el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses se cre un Observatorio del delito, consistente en el registro continuo de la actividad delictiva de mayor gravedad. Una dcada despus de iniciada la experiencia, la ciudad de Bogot cuenta con un Sistema Unificado de Informacin de Violencia y Delincuencia. Adems, se cre la subsecretara para Asuntos de Convivencia y Seguridad Ciudadana para darle mayor rango institucional al tratamiento del problema de la inseguridad. La migracin hacia la ciudad capital de familias afectadas por la violencia en zonas de operacin de grupos armados irregulares y bandas de narcotraficantes, gener una situacin particular que requera atencin. Se cre entonces una Unidad de Atencin a la Poblacin Desplazada por la Violencia, con el propsito de brindarles asistencia especfica a las personas y grupos familiares. Se desarroll, adems, una campaa cultural orientada a conjugar la ley con la moral y la cultura, en tanto sistemas de regulacin social. Su objetivo fue promover la idea de que el comportamiento ilegal carece de justificacin moral.
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Todas estas iniciativas desarrolladas en el marco del Programa de Convivencia en la ciudad de Bogot se acompaaron de medidas como: atencin especializada a jvenes involucrados en asuntos de violencia y consumo de drogas, recuperacin del espacio pblico, limitacin de las horas de expendio de alcohol y campaas de desarme de la poblacin civil. Otra experiencia relevante de seguridad comunitaria en Colombia fue llevada adelante en Cali. A principios de la dcada de 1990, se plante como principal objetivo para esa ciudad la recuperacin de la paz ciudadana. Para ello se implement el Programa de Desarrollo, Seguridad y Paz (Desepaz). Los principios orientadores sobre los cuales se fund el programa fueron: establecer un marco de tolerancia y equidad para abordar el problema de la inseguridad, emprender acciones fundadas en el concepto de multicausalidad de la violencia, promover la participacin ciudadana, priorizar la prevencin por sobre la reaccin, impulsar investigaciones sociales para contar con criterios fundamentados sobre los problemas. Se crearon adems los Consejos Municipales de Seguridad para coordinar la actividad policial con otras instituciones relacionadas con la cuestin de la seguridad ciudadana. Por otro lado, se iniciaron distintas acciones con miras a mejorar la institucin policial: diseo de un programa especial para que los agentes completaran sus estudios secundarios, capacitacin sobre comunidades, derechos humanos y principios constitucionales para todos los agentes, desarrollo de una campaa para mejorar las condiciones de vida de los funcionarios policiales, con la colaboracin del sector privado, acciones de organizacin y sistematizacin del sistema judicial. En el marco del Programa Desepaz se implementaron tambin polticas relacionadas con temas puntuales. Se estableci la denominada ley semiseca, definiendo horarios para el expendio de bebidas alcohlicas. Se llevaron a cabo programas para el desarme de la poblacin, el control de alcoholemia y la prevencin de accidentes de trnsito, para lo cual se identificaron los sitios de mayor siniestralidad de modo de modificar la situacin mediante obras de infraestructura. Teniendo como eje central la promocin de la participacin ciudadana, se desarrollaron intervenciones especficas dirigidas a distintos sectores de la poblacin.
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Uno de ellos fue el Programa Nios Amigos de la Paz, donde se les peda que regalaran sus armas de juguete a cambio de una credencial de acceso a espacios de recreacin. Una consecuencia no esperada fue la iniciativa de un grupo de adolescentes que entregaron armas de verdad. Otra intervencin consisti en una campaa en los medios de comunicacin para educar a la ciudadana en la tolerancia y el respeto de los derechos humanos15.Tambin se brindaron cursos de capacitacin para lderes y representantes comunales sobre Resolucin de conflictos mediante mtodos alternativos. Por otro lado, en relacin con las pandillas juveniles, se implementaron polticas para reinsertar a los jvenes en el mbito educativo y para la consecucin del primer empleo. Adems, se abrieron Casas de la Juventud con actividades recreativas bajo la direccin de profesionales especializados. Por ltimo, mediante convenios con distintas ONG, se apoy la organizacin de microempresas integradas por jvenes, bajo en auspicio del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (Guerrero, 2003).
braSil
Con la consolidacin de la democracia y la promulgacin de la Constitucin de 1988, comienza en Brasil una reconsideracin de la actividad policial. En este contexto cobra fuerza la idea de contar con una polica orientada hacia la solucin de problemas y a la mejora de la calidad de vida. Entre las experiencias desarrolladas, se destacan las de Belo Horizonte y San Pablo. El antecedente a la experiencia realizada en 1999, en la ciudad de Belo Horizonte (estado de Minas Gerais), fue un proyecto piloto implementado en algunos barrios de la capital de ese estado, destinado a reorientar el trabajo policial en una perspectiva comunitaria. El proyecto se apoy en dos pilares. Uno fue el despliegue policial organizado sobre la base de informacin georreferenciada (mapas digitalizados del delito). El otro, la creacin de Consejos Comunitarios de Seguridad Pblica (CCSP) orientados a la planificacin conjunta de estrategias de prevencin entre funcionarios policiales y representantes comunitarios (Frhling, 2004). Las finalidades de los CCSP fueron establecidas en funcin de: reunir a lderes comunitarios con autoridades policiales y organismos pblicos, para discutir y adoptar medidas en materia de seguridad, democratizar la planificacin y el establecimiento de prioridades para la actividad policial (Henriques, 2007). El proyecto de polica comunitaria en Belo Horizonte implic un cambio en la cultura institucional de la Polica Militar de Minas Gerais y en los modos en que la comunidad percibe su propia participacin en temas de seguridad. Para tal fin
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Se cre el personaje Vivo Bobo, ridiculizando al tpico ciudadano que tuerce las reglas buscando el propio beneficio.
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se dise un programa de capacitacin conjunto para policas y miembros de los CCSP. Los temas tratados en los cursos fueron la funcin de la polica, el uso de nuevas tecnologas y la identificacin de recursos comunitarios (Frhling, 2004). El mayor problema enfrentado por los CCSP fue el alto grado de rotacin del personal policial, una caracterstica propia del modelo tradicional de la carrera de los policas. Pues esa particularidad resulta incompatible con el principio del policiamiento comunitario que requiere de personal policial fijo, conocedor de los problemas de cada zona (Beato, 2004). Se constat, a su vez, que el personal subalterno, que usualmente realiza el patrullaje en la calle, no contaba con el conocimiento necesario acerca del enfoque comunitario. Por lo que toca a la experiencia de San Pablo, a finales de 1997 se puso en funcin un programa para redefinir la misin y los valores de la Polica Militar (PM). En ese contexto se instituy una polica comunitaria de carcter preventivo. Su organizacin y funcionamiento qued bajo dependencia del Ministerio del Ejrcito, en calidad de fuerza auxiliar. En forma paralela se establecieron los Consejos Comunitarios de Seguridad Pblica (CCSP) y se cre la Asesora de Implantacin de la Polica Comunitaria. Esta entidad se integra con representantes de organismos de derechos humanos, los CCSP, corporaciones profesionales y representantes de organismos internacionales16. El objetivo de la implantacin del modelo de polica comunitaria fue el de servir como estrategia para la reorganizacin de la PM y la integracin de sus servicios con los de otros organismos pblicos. Con ello se esperaba mejorar: la calidad del sistema de reclutamiento y ascensos policiales, la calidad del entrenamiento y la formacin y la valoracin del polica y sus derechos como funcionario pblico. Los resultados obtenidos mostraron una mejora de la opinin pblica respecto de la polica y de la percepcin de la sensacin de seguridad entre los vecinos de las estaciones policiales, pero no fueron del todo auspiciosos en materia de control del crimen.
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El Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para la Prevencin del Delito y el Tratamiento del Delincuente fue parte integrante de los CCSP.
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Captulo II loS MoDEloS pREVENtIVoS
Cristin Varela
INtRoDuCCIN
En este captulo se describirn los modelos de prevencin situacional, social y comunitario, mientras que el modelo de la participacin comunitaria se desarrollar en el captulo que sigue. La prevencin situacional, como su nombre lo indica, consiste en modificar las situaciones que pueden facilitar la generacin de conflictos violentos y acciones ilegales. La prevencin social, por su parte, se orienta a solucionar necesidades bsicas insatisfechas, para garantizar el ejercicio de una ciudadana real en sectores donde se manifiestan carencias materiales significativas. El supuesto sobre el que se apoya esta forma preventiva es que la produccin de ciudadana incide en la produccin de seguridad. Por lo que respecta a la prevencin comunitaria, se entiende por ella una forma de prevencin social instrumentada mediante acciones en zonas inseguras y con grupos especficos. Dentro de esta forma preventiva se incluye un conjunto diferenciado de modalidades y estrategias, conocido como participacin comunitaria, donde los ciudadanos se constituyen como promotores y copartcipes de la produccin de seguridad. La participacin comunitaria cobra as el carcter de un cuarto modelo preventivo. Ahora bien, no se debe olvidar que todas estas son clasificaciones acadmicas que intentan dar cuenta de lo que efectivamente se realiza y realiz en distintos contextos, a lo largo de ms de un cuarto de siglo. Las prcticas efectuadas, los proyectos que quedaron a medio camino, y por sobre todo los que surgen a cada momento en distintos lugares, nunca se adecuan puntualmente a las tipificaciones existentes. Es por eso que se suele hablar de estrategias mixtas que suelen ser las ms ricas donde se combinan diferentes prcticas para responder a realidades y coyunturas diversas.
la pREVENCIN SItuaCIoNal ConteXto de surgimiento
Luego de la Segunda Guerra Mundial, en el marco del Estado de bienestar, comienzan a edificarse grandes complejos habitacionales de viviendas en altura, en el permetro de ciudades populosas. Dos dcadas despus aparecen las primeras
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crticas de los urbanistas a esos proyectos. Una de ellas sostiene que, por su diseo, en esos conjuntos de viviendas se generan espacios inciertos, que no son privados ni tampoco tpicamente pblicos. En un pueblo o en una ciudad, lugares como la plaza o la estacin de tren constituyen espacios pblicos que normalmente son objeto de vigilancia por parte de agentes de control. Pero, por sobre todo, esos lugares suelen ser cuidados, en distintos grados y formas, por sus usuarios, sean vecinos, comerciantes o personas que trabajan en la va pblica. En el caso de los conjuntos de viviendas populares, los espacios comunes no poseen responsables claros de su cuidado, como s ocurre, por ejemplo, con los edificios tpicos de propiedad horizontal. Al mismo tiempo, sus ocupantes son muy numerosos, por lo general estn ausentes durante el da y, por sobre todo, no recibieron el estatuto jurdico de condminos de los espacios comunes17. Finalmente, por lo que atae a la prevencin situacional, esos conjuntos de viviendas populares presentan un problema de diseo arquitectnico, que produce efectos en el tejido social. Las dimensiones de los espacios comunes, su distribucin y su interrelacin con los espacios privados no favorecen su apropiacin colectiva por parte de los habitantes. Distinto sera si esos espacios fueran ms pequeos y estuvieran circundados por un nmero acotado de viviendas, porque naturalmente sus usuarios y beneficiarios tenderan a responsabilizarse por ellos. Oscar Newman (1972), quien lleva este tipo de crticas al plano de la seguridad, habla del espacio defendible como la relacin que se da entre un lugar fsico y el tejido social que se genera al ocuparlo. Al defender ese espacio, la comunidad que se apropia de l se defiende a s misma.
Newman sostena que la naturaleza de muchos grandes proyectos de viviendas masivas del perodo de posguerra ha descartado importantes procesos sociales que previenen o disminuyen la probabilidad de cometer delitos. En su lugar, han proliferado los espacios indefendibles. Estos incluyen senderos peatonales, pasos subterrneos, ascensores, pozos de escaleras, corredores oscuros y largos a los que puede acceder cualquiera. Estos lugares constituyen reas confusas y annimas que a nadie pertenecen y que por ende nadie cuida. (Crawford, 1998: III, 7)18.
De alguna manera Newman retoma una idea muy difundida durante el siglo XIX, segn la cual el mbito fsico ejerce una considerable influencia sobre las cos17
Condmino es cada uno de los titulares de un condominio. En el caso de los tpicos edificios de departamentos en propiedad horizontal, el propietario de una unidad es a su vez copropietario o condmino de los espacios comunes (pasillos, patios, terrazas, ascensores, etctera). Para las citas de David Crawford (1998) se tomaron como referencia los nmeros de pginas de cada captulo (ej.: III, 7), segn la versin en castellano.
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Captulo ii. los modelos preventivos
tumbres de la gente. Dentro de ese esquema de pensamiento, los hbitos de las personas son en alguna medida producto del hbitat en el que viven. Este tipo de ideas se encuentra en la base de las teoras ambientalistas del delito, que cobraron fuerza a lo largo del siglo XX19. Para el caso de los complejos habitacionales, el diseo arquitectnico puede favorecer la constitucin de un tejido social y de hbitos de sociabilidad, o bien puede propiciar la reclusin en la individualidad y la anomia. A partir de la nocin de espacio defendible se desarroll un modelo de prevencin del delito mediante el diseo ambiental (CPTED, por su sigla en ingls20). Este modelo considera que el diseo incide en la produccin de seguridad cuando facilita la apropiacin del ambiente por parte de sus usuarios, as como el desarrollo de sentimientos de pertenencia comunitaria. El CPTED recibi en su oportunidad un considerable impulso de los gobiernos de Estados Unidos y Gran Bretaa. Pero algunos crticos sealan que los esfuerzos invertidos y las expectativas que el modelo gener no guardan relacin con los magros resultados obtenidos. Tal vez porque se le otorg a la variable del diseo ambiental una importancia exagerada, sin tener en cuenta que se trata de un factor que se conjuga con otros, y no de algo que por s mismo produce seguridad. Como lo expresa Mximo Sozzo algunos espacios defendibles pueden permanecer indefendidos, si no se da el juego de interacciones sociales necesario para defenderlos (2000: 110). Para Crawford, las crticas al modelo se refieren al descuido de importantes procesos sociales, tales como el impacto de las polticas de asignacin de recursos por parte de las autoridades locales, los estigmas adheridos a cierto tipo de viviendas, la organizacin social, as como el carcter de la administracin y supervisin de las viviendas en alquiler (1998: III, 8). Ms all del tipo de apropiacin que se haya hecho del modelo en cuestin y de la validez de las crticas que se le efectan, sus fundamentos no dejan de ser tiles para implementar estrategias preventivas. Pues, como seala Crawford, los estmulos ambientales, los atributos espaciales y las rutinas sobre las que se construyen los patrones sociales de conducta [...] son elementos significativos que forman la conciencia prctica dentro de la que actan en gran parte los sujetos humanos (1998: III, 23). Estas ideas, surgidas a partir de cuestiones de diseo urbano, as como el consecuente modelo de CPTED al que dieron lugar, constituyen el principal antecedente de la prevencin situacional.
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El Romanticismo, corriente filosfica muy difundida en el siglo XIX, es la que da forma a la idea de que el hombre es producto de su medio. El principio segn el cual el carcter de las personas depende del medio geogrfico, recibi el nombre de mesologa. Luego, en el siglo siguiente, las teoras ambientalistas sustituyeron la influencia del medio fsico por la del medio social. Si bien la prevencin situacional retoma algo de estas ideas, no lo hace para hablar de la formacin del carcter, lo cual supone algo bastante estable, sino de actitudes menos fijas. No es lo mismo alguien que posee un carcter pausado, y tiende a andar por la vida con una actitud calma, que alguien que adopta ese modo al entrar a un templo, porque el ambiente la situacin se lo impone. Crime Prevention Through Environmental Design.
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Por otro lado, hay otro antecedente ms indirecto. Consiste en medidas que por la misma poca implementaron algunos grupos de ciudadanos, autoridades locales, empresas y comerciantes. En principio se trat de acciones puntuales que no se inscriban en un proyecto de conjunto, sino que respondan a cuestiones de sentido comn o a intereses inmediatos de la gente. Por ejemplo, un grupo de vecinos que transforma un predio abandonado en una cancha de ftbol y organiza torneos, o la construccin de lomos de burro para graduar la velocidad del trnsito en un barrio, por parte de una asociacin vecinal o de las autoridades municipales. Lo mismo ocurre cuando en el sector comercial comienzan a instalarse sistemas de alarmas y videocmaras, o cuando por cuenta propia una empresa privada mejora la iluminacin de su entorno. Como lo expresa David Garland, estos otros antecedentes de la prevencin situacional conforman un campo disperso y desorganizado de recetas y tcnicas de control del delito. Est compuesto de una multitud de invenciones a pequea escala, algunas de ellas ingeniosas, la mayora bastante pedestre, resultado de actividades propias de resolucin de problemas y no de un anlisis abstracto de la cuestin (2005: 267). Luego, cuando reciben la atencin de grupos de investigadores y criminlogos, esas iniciativas son sistematizadas, para ms tarde ser adoptadas por distintos niveles de gobierno. En Estados Unidos, Gran Bretaa y Australia esto coincidi con el giro poltico y tambin acadmico hacia posturas neoliberales durante la dcada de 1980. De esta manera las inventivas situacionales encontraron eco en ideologas de gobierno que se propusieron trasladar a la sociedad civil responsabilidades que tradicionalmente fueron competencia del Estado.
Fundamentos teriCos y deFiniCin
Quienes han estudiado el tema coinciden en sealar que la prevencin situacional tiene escasos fundamentos tericos, por tratarse a primera vista de un enfoque prctico. Ante todo, se la entiende como una respuesta pragmtica que se fue organizando para atender los sntomas de nuevas formas de inseguridad surgidas a partir de la dcada de 1970. De todos modos, las medidas situacionales tienen apoyo en teoras como la de la eleccin racional y la de actividad rutinaria. La primera de ellas desarrollada entre otros por Gary Becker y Ernest van den Haag plantea que la comisin de un delito supone una toma de decisin racional. Esta idea se opone a la que sostiene que se delinque siguiendo un impulso, sea natural o adquirido en el ambiente. La decisin racional se efectuara sobre la base de un clculo entre los distintos factores que se presentan en las puertas de una accin delictiva. Por un lado, el potencial infractor considera los riesgos que corre de ser atrapado. Adems, tiene en cuenta el esfuerzo que la accin delictiva le requiere. Ambos aspectos formaran
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parte de los costos del emprendimiento delictivo. Del otro lado de la balanza, quien va a delinquir coloca la recompensa que eventualmente le acarrear la accin. Como se ve, el delito es entendido como una ecuacin entre costos y beneficios, del mismo tipo que una actividad empresarial. En consecuencia, con este planteo, el fundamento lgico de las medidas situacionales consiste en aumentar los costos, oponiendo barreras fsicas al delito de manera de desestimar la accin. Al mismo tiempo, se tiende a disminuir las posibles recompensas. Esto ltimo se logra reduciendo los montos que se mantienen en las cajas recaudadoras, o marcando los productos de manera de dificultar su reventa, etctera. Por su parte, la teora de la actividad rutinaria sostiene que en una situacin delictiva se conjugan tres factores: el delincuente potencial, el objetivo propicio y la ausencia de cuidadores. Por estos ltimos, se entiende a cualquier persona y no solo a quienes cumplen formalmente ese rol, ya que bien puede tratarse de vecinos, conocidos o eventuales testigos. Si es posible decir que la vida en los pueblos resulta menos insegura, es porque en ellos todo el mundo se conoce, tal como se afirma. Por lo tanto, los cuidadores son ms numerosos, con lo cual disminuye uno de los factores que hacen a la rutina del delito. Por oposicin, las ciudades constituyen un ambiente que facilita las actividades rutinarias delictivas, dado el anonimato de las relaciones sociales en ellas. Adems, en la ciudad suele haber mayor cantidad de hogares vacos durante el da o habitados solo por personas indefensas as como objetos valiosos y pequeos, tales como joyas y aparatos electrnicos. Tanto la teora de la actividad rutinaria como la de la eleccin racional entienden el delito como parte integrante de la vida moderna. Para delinquir no se requerira de una motivacin especfica, como tampoco de una patologa especial, sino de una ocasin propicia. Aqu el individuo no es el centro de la cuestin, como lo fue durante el siglo que precedi a la aparicin de estas nuevas criminologas de la vida cotidiana (Garland, op. cit.). En ellas el eje se desplaza desde el individuo hacia los costos y los beneficios, as como hacia las situaciones en que ocurren los ilcitos. Al mismo tiempo, el centro de la cuestin se desplaza desde la severidad de la pena hacia la certeza de la deteccin y el consecuente castigo. Para Garland, tales criminologas se basan en la idea de que el delito es un riesgo que debe calcularse y por lo tanto evitarse. No es, por lo tanto, una anormalidad moral que necesita ser analizada para encontrarle respuestas. En consecuencia, las medidas que en esta perspectiva se adoptan se ligan ms a los lugares que a las personas. Parte del xito del enfoque situacionista reside en que una criminologa de los lugares permite estrategias ms sencillas y directas que las requeridas por una criminologa de las personas. Lo expuesto permite avanzar hacia una definicin conceptual de la prevencin situacional. Sobre la base de lo que han planteado otros autores, David Crawford establece un listado de los trminos que permiten definirla como medidas orien47
tadas solo hacia determinado tipo de delitos, que operan sobre el medio ambiente en que ocurren, hacindolo de manera sistemtica y permanente, siguiendo los patrones con que actan los delincuentes, de manera de reducir sus oportunidades. Agrega al respecto que estas medidas apuntan a aumentar el esfuerzo que se requiere para delinquir, as como el riesgo que corren los delincuentes, y a reducir las recompensas del delito. Los defensores del modelo situacional plantean que tiene mucho de cierto aquella afirmacin de que la ocasin hace al ladrn. Por eso, para ellos, prevenir significa impedir que se den esas situaciones. Afirman que, en el lmite, hay formas delictivas que pueden tender a desaparecer (o mantenerse en niveles muy bajos) si se aplican las medidas correctas de manera sistemtica y constante. Por ejemplo, cuando se impide que las hinchadas de ftbol se encuentren entre s o que circulen por barrios residenciales. Tambin, cuando se obliga al marcado de objetos, como en el caso del grabado de los vidrios de los automviles. Adems, sostienen que hay medidas que por s solas producen sensacin de seguridad, tales como la instalacin de porteros elctricos, la iluminacin de calles y parques y el traslado de las zonas donde se ejerce la prostitucin hacia espacios de menor densidad poblacional.
CrtiCas al modelo
La crtica ms frecuente que recibe la perspectiva situacional seala que en ella se hace abstraccin de las variables sociales, ambientales e individuales que se encuentran por detrs de las acciones delictivas. En este sentido se le reprocha su falta de sustento o consistencia terica. Pues si bien hay un componente de raciocinio en el acto delictivo, el delito supone un campo mucho ms abarcativo. Los detractores sostienen que no se puede equiparar el crimen con las actividades empresariales, regidas por la relacin costo-beneficio. Como lo expresa Crawford, esta idea no encaja con la naturaleza impulsiva, temeraria, oportunista y poco pensada de gran parte de los delitos, en especial los asociados a delincuentes jvenes (1998: III, 5). Es en la concepcin empresarial del delito que posee este modelo donde sus crticos ven las huellas de una ideologa poltica neoliberal. Un mundo que en determinado momento apost al modelo de la libre empresa como paradigma para la organizacin del Estado y la instrumentacin de polticas pblicas traslad esos principios al campo de las polticas securitarias. Agregan los crticos que esa concepcin se extiende incluso a la vctima, considerada tambin como un individuo que toma decisiones racionales del mismo tipo. Entonces, la vctima resulta responsable de su seguridad personal, disminuyendo en consecuencia la responsabilidad del Estado. Ven tambin en este modelo una desconsideracin tica, pues el delito es solo considerado como un dao econmico y no como sntoma de un desarreglo social.
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Otra crtica frecuente que recibe el planteo situacional es el efecto de desplazamiento que produce, llevando la delincuencia hacia los lugares donde no se implementan medidas de este tipo. Estos lugares terminan siendo los que cuentan con menores recursos o posibilidades de protegerse, como los barrios de las clases medias y bajas o las zonas rurales, con lo cual, lo que se evita en un lugar se concentra en el otro, volviendo ms vulnerables a los ms vulnerables. En el lmite, ese desplazamiento termina conformando guetos: de la seguridad, por un lado, y de la inseguridad por el otro. No se le niega a la prevencin situacional el xito que puede poseer respecto de determinados delitos, particularmente los que atentan contra la propiedad. Tampoco se niega el efecto que produce en trminos de sensacin de seguridad, pues con las medidas situacionales la gente se siente ms protegida. El sentimiento que as se produce no debe entenderse como una falsedad en relacin con la inseguridad objetiva. Pues supone un valor en s mismo, en tanto contribuye a la calidad de vida de las personas y al sostenimiento del entramado social.
Casos de aPliCaCin
En Gran Bretaa, durante las dcadas de 1960 y 1970, se efectu un cambio en la composicin de gas domiciliario. Hasta ese momento era el medio ms empleado en los casos de suicidio, pues constitua un camino indoloro y a la mano del comn de la gente. Las autoridades decidieron la eliminacin del componente ms txico del fluido, el monxido de carbono. Como resultado, entre 1963 y 1975, en un perodo en que el suicidio continu aumentando en la mayora de los dems pases europeos, el nmero anual de los suicidios en Inglaterra y Gales baj de ms de 5.700 a menos de 3.700 (Crawford, 1998: III, 13). Este ejemplo sirve adems para mostrar cmo lo instrumentado en un campo sirve de fuente de inspiracin para tomar medidas en el mbito de la seguridad. Las medidas situacionales en seguridad suelen agruparse dentro de tres categoras, segn su orientacin: hacia los delincuentes, hacia las vctimas o hacia la comunidad. Intervencin orientada hacia los delincuentes: instalacin de porteros elctricos en viviendas, trabas en los volantes de los automviles, cmaras de circuito cerrado en estacionamientos, etctera. Una experiencia particular que se puede mencionar es la obligatoriedad del uso del casco para reducir los accidentes establecida a partir de la dcada de 1980 en Alemania. Esto se tradujo en la modificacin de la ley de trnsito, la cual provoc, indirectamente, una disminucin del robo de motocicletas debido a que los delincuentes vieron entorpecida la posibilidad de cometer ilcitos ante el riesgo de ser detenidos por no llevar el casco puesto. Intervencin orientada hacia las vctimas: en 1985 la encuesta britnica del delito arroja como dato un nmero elevado de robos a casas particulares en
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un barrio de viviendas populares en Rochdale. Para investigar la situacin se realizaron encuestas a las vctimas. Ah se descubri que la posibilidad de ser vctima de un robo era cuatro veces mayor para quienes ya haban sufrido esta situacin en sus viviendas. En consecuencia, se implement un plan de proteccin a viviendas robadas mediante el apoyo y asistencia profesional a los ocupantes de las casas damnificadas para brindar consejos preventivos; el reforzamiento de puertas y ventanas, y un programa comunitario denominado capullo para que los vecinos inmediatos se organizaran y estuvieran atentos a lo que ocurra en las casas victimizadas. Como resultado la victimizacin repetida decay en un 80% en los meses inmediatos. Y al cabo de tres aos, el nivel [general] de robos en viviendas del complejo se haba reducido al 25%. Tambin se verificaron disminuciones en otros tipos de delitos en el barrio. As, se implementaron planes similares respecto de situaciones semejantes, tales como la vandalizacin de escuelas, robo de automotores o autopartes y violencia domstica (Crawford, 1998: III, 19). Intervencin orientada hacia la comunidad: el proyecto de la comuna de Puente Alto, de Santiago de Chile, ejemplifica el uso del diseo urbano con fines preventivos. Al mismo tiempo muestra el carcter mixto que suelen tener las intervenciones preventivas, pues en este caso se combin con estrategias de participacin comunitaria. El proyecto, iniciado en el ao 2000, comenz con un relevamiento de informacin mediante observacin directa, con apoyo de mapas georreferenciados de delitos con datos provistos por los carabineros. Se realizaron tambin encuestas comunitarias con una metodologa original, consistente en el diseo participativo de las reas verdes por parte de la comunidad. Las medidas tomadas incluyeron el rediseo de veredas (angostas y por lo tanto inseguras), la colocacin de luminarias peatonales y la instalacin de refugios en las paradas del transporte colectivo (Rau, 2005: 89). Uno de los barrios de la comuna (Villa el Caleuche), constituido por un conjunto de viviendas sociales de tres pisos de altura, presentaba uno de los ms altos ndices de delincuencia y sensacin de inseguridad del pas. El diseo del espacio pblico entre las tiras de viviendas no favoreca su apropiacin por parte de los residentes, con lo cual era terreno propicio para conductas incivilizadas como venta de drogas y consumo de alcohol y drogas (Op. cit.: 90). En este caso se aplic el referido mtodo del dibujo participativo para realizar un diagnstico ambiental. Entre las demandas que surgieron, figuraba la ausencia de espacios verdes transitables, bebedores de agua, luminarias, senderos peatonales y juegos infantiles. Las medidas que se tomaron resultaron de bajo costo y alto impacto comunitario, sobre todo respecto de la inseguridad subjetiva, pues los residentes se apropiaron del espacio comn. Se realiz tambin una encuesta para elaborar un mapa del delito. No fue fcil la tarea de aplicar la encuesta, especialmente por las amenazas que recibieron los encuestadores. Entre los resultados se
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constat que los vendedores de droga en la calle actuaban como protectores de los vecinos siempre y cuando estos no los denunciaran. La conclusin fue que, en esa comunidad, la seguridad reposaba ms que en la polica en esos pequeos traficantes. Eran estos quienes, por estar en la calle, vigilaban el barrio y alejaban a los delincuentes ocasionales. De esta manera, las comunidades locales ejercan su propia ley (Op. cit.: 91).
la pREVENCIN SoCIal ConteXto de surgimiento
Como se vio a propsito del nacimiento de la nueva prevencin, el modelo punitivo o represivo tradicionalmente concibi la seguridad como un problema restringido a la presencia o ausencia de delito. Luego, en la medida en que en las ciudades fue creciendo la diversificacin de las expresiones de violencia, el panorama se constituy como un reto para el desarrollo de una sociedad pacfica, democrtica y equitativa. Esa situacin representa un problema que afecta de manera cotidiana la libertad y los derechos de las personas (San, 2002). Al tiempo que se revelaba el complejo panorama de las nuevas violencias e ilegalidades, fue quedando al descubierto el agotamiento y la inviabilidad de las respuestas nacidas bajo el paradigma tradicional. De ah, entonces, comenzaron a delinearse otras perspectivas para abordar el problema, de manera acorde con su complejidad. En su dimensin social, la seguridad resulta de las caractersticas que en cada lugar y momento adquiere la convivencia. En este sentido, depende de los modos instituidos que regulan las relaciones entre las personas y con las instituciones, de las modalidades establecidas de resolucin de conflictos y de los aspectos de la dinmica social que facilitan u obstaculizan la integracin. Cuando la inseguridad se instala entre los principales problemas de una sociedad, eso significa que los modos y aspectos recin referidos no estn funcionando bien. Muchos consideran la inseguridad como un mal en s mismo que reclama remediarse de manera urgente. Sin duda constituye en s un dao que reclama soluciones, pero, adems, los fenmenos de inseguridad son sntoma de rupturas en el entramado social. Si la violencia es un sntoma de las dificultades existentes para construir una sociedad integrada, sern sus vctimas aquellos que tienen menores oportunidades de inclusin y que estn ubicados en lugares de mayor inequidad. Es en este sentido que mujeres, nios, pobres y ancianos son los sujetos ms vulnerables a las situaciones de victimizacin. Esto implica considerar como prioritarias las variables socioeconmicas, la distribucin del poder dentro de la sociedad y la familia, as como la violencia institucional.
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En las estrategias sociales se tiene en cuenta la correlacin que existe entre la baja calidad de vida o el bajo nivel de desarrollo humano y los ndices delictivos (lvarez y Manzotti, 2008). Mediante las acciones de prevencin social se busca modificar esos niveles deficitarios a travs de planes de viviendas, mejoras urbanas, asistencia sanitaria y otros emprendimientos de similar naturaleza.
Fundamentos histriCos
En ms de un aspecto los fundamentos del modelo de prevencin social en seguridad se encuentran en las ideas que dieron lugar a las sociedades y los Estados modernos. Estos ltimos fueron en gran parte moldeados por los principios del liberalismo que se desarroll en la Europa de los siglos XVIII y XIX. La denominacin de liberal se debe a que esa corriente preconiz libertades que no existan en el mundo de entonces, gobernado por los poderes monrquicos y eclesisticos. Abolicin de la esclavitud, libertad de vientre21, de pensamiento, de credo, de comercio, de contratacin, entre otros, son el tipo de derechos impulsados por el liberalismo. Junto a ellos se propiciaron adems las garantas para que los bienes de las personas no fueran confiscados, las viviendas allanadas, la correspondencia interceptada, etctera, por parte del poder, salvo intervencin de una justicia independiente. Finalmente, los sectores de la burguesa que impulsaron el pensamiento liberal saban que el modelo de sociedad que pretendan, requera de la formacin de ciudadanos libres y responsables. Para lograr esto, era necesario elevar las condiciones materiales en que viva el pueblo. En el siglo XIX los principios filosfico-polticos del liberalismo se extendieron por distintas partes del mundo, entre ellas Amrica. En el caso de la Argentina, la asuncin de esos principios form parte del movimiento independentista que dio lugar a la repblica en 1810. La expansin de las ideas liberales continu tambin durante el siglo siguiente. En el punto donde encontraron y encuentran resistencia, no es por las libertades que en ellas se promueven.Antes bien, se le critica al liberalismo la insuficiencia de instituciones y garantas para que esas libertades alcancen efectivamente a todos. O, porque falla en la regulacin de las contradicciones que se plantean entre distintas libertades. Deben considerarse propiedad privada los recursos naturales y las fuentes productivas? Pueden los dueos de una fbrica cerrarla cuando no resulta un buen negocio, eliminando as la fuente de trabajo de numerosas personas? El surgimiento de la democracia en Estados Unidos, la Revolucin francesa y los procesos emancipadores del siglo XIX suelen ser presentados como la reaccin de una poca al despotismo de los reyes. Sin dejar de ser cierto, este argumento oscurece otra realidad poltica que haba ido cobrando forma en Occidente desde el siglo XV. Se trata de lo que Michel Foucault denomina como poder pastoral,
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Todo individuo nace libre, por el simple hecho de nacer.
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cuya funcin es la de cuidar permanentemente de todos y cada uno, ayudarles y mejorar su vida (1981: 111). As, a lo largo de dos siglos, previo al surgimiento de las democracias liberales, se fue conformando en Europa el modelo del Estado moderno, el cual se da como poltica de gobierno el cuidado de la vida de los sbditos. Dentro de este esquema, la funcin del prncipe no es tanto dominar territorios y poblaciones como propiciar su desarrollo. Tal es la filosofa poltica que comienza a imperar en las monarquas europeas a partir de 1600. Cuando dos siglos ms tarde el Estado moderno adquiere la forma democrtica, sus polticas se universalizan y a la vez se liberalizan. Esto significa que se las considera extensivas a todo ser humano, al tiempo que se agregan las libertades individuales. Adems, se invierte la frmula de gobierno: el soberano ya no es el pastor, tampoco el pueblo es su rebao. Ahora el soberano es el pueblo y el gobernante es su representante. Al mismo tiempo en que los derechos relativos a la vida se universalizan, alcanzando a todos los seres humanos, se buscan tambin las formas de hacerlos efectivos en la prctica. Esta es la tarea que le cabe al sistema institucional pblico. A partir de la Modernidad las instituciones sociales tienen un doble cometido. Por un lado, extender y profundizar los beneficios y protecciones sociales. Por el otro, hacer de los individuos ciudadanos. Para ello, como lo expresa Zygmunt Bauman, haba que desarrollar sus capacidades, iluminando en la gente su potencial moral oculto y diseando el ambiente que favoreciera el surgimiento en ellos de las normas morales (2004 [1993]: 36). Aunque la ley moderna siguiera las reglas de la razn y fuera promulgada en beneficio de los individuos, la conducta moral solo poda garantizarse mediante la accin ms o menos obligatoria de las instituciones. La educacin popular, la asistencia pblica, las campaas sanitarias, el servicio militar obligatorio, el registro de las personas, etctera, exponen en su conjunto la naturaleza a la vez protectora, formativa y obligada de las instituciones de la Modernidad. En la Argentina, este es el proyecto que iniciaron los hombres de la llamada Generacin del 80, aun con las crticas que pueda hacrsele a los mtodos que emplearon y al concepto de civilizacin que enarbolaron. Si algo tienen en comn las distintas formas de Estados sociales y de bienestar que surgen en el siglo siguiente, es que en todos ellos se pone el acento en intentar que el derecho a una vida digna alcance a todas las personas, aunque sea en distinto grado. En este sentido, estas formas estatales pueden ser vistas como un intento de solucin de los desequilibrios e inequidades sociales del modelo liberal. Al respecto dice Foucault, que el Estado providencia o de bienestar es una reaparicin del delicado ajuste entre el poder poltico, ejercido sobre sujetos civiles, y el poder pastoral que se ejerce sobre individuos vivos (Op. cit). Visto en perspectiva histrica, hay entonces una lnea creciente que se tiende a lo largo de ms de dos siglos, en la cual la accin de gobierno se orienta a garantizar la subsistencia y calidad de vida de las personas. Ms all de los signos ideolgi53
cos, del mayor o menor acento puesto en libertades y garantas de uno u otro tipo, y a pesar de sus altibajos, gobernar, en trminos modernos, es asegurar la vida y la convivencia pacfica. No pocas veces este principio excluy a minoras de distinto tipo dentro de las naciones, pues la universalidad no es la totalidad. El carcter universal de los principios modernos tales como la igualdad de derechos y oportunidades es un postulado que se enuncia, precisamente, como principio, pero cuya efectiva materializacin debe lograrse mediante la instrumentacin de polticas para que alcancen a un nmero creciente de personas. En la medida en que eso no se logra, ese dficit se constituye como una violencia hacia quienes quedan excluidos, lo cual es a su vez factor de violencia. Una vez que un principio se establece en la letra todos los hombres poseen iguales derechos sin materializarse en la prctica, la situacin es vivida como una injusticia. Jacques Donzelot (2009) explica este proceso como el pasaje de una ciudadana poltica, establecida durante el siglo XVIII, a una ciudadana social, que surge durante la centuria siguiente y busca perfeccionarse durante el siglo XX. Esta perspectiva no escapa al pensamiento de la Iglesia catlica, que a fines del siglo XIX se pronuncia alertando sobre la condicin de los menos favorecidos. Por esa poca, Len XIII expone la doctrina social de la Iglesia, como alternativa a los postulados socialistas (1891). La misma cuestin es luego retomada, aos ms tarde, particularmente durante la dcada de 1960. En su Mater et magistra (1961), Juan XXIII recuerda, entre otras cosas, que el fin del Estado es proveer el bien comn. Debe por lo tanto intervenir para contribuir a producir la abundancia de bienes materiales, as como para tutelar los derechos de todos los ciudadanos, sobre todo de los ms dbiles. Esto requiere mejorar sus condiciones de vida, lo cual se logra mediante el desarrollo econmico. Si este representa un fin deseable, lo es en la medida que permite satisfacer el derecho de todo hombre a usar de los bienes materiales para su decoroso sustento. Entonces, debe ser estimado como superior tambin al derecho de propiedad privada, el cual debe llevar naturalmente intrnseca una funcin social. As, el desarrollo econmico y el progreso social deben ir juntos y acomodarse mutuamente, de forma que todas las categoras sociales tengan participacin adecuada en el aumento de la riqueza de la nacin. En este orden, es tambin funcin del Estado vigilar y procurar, por todos los medios posibles, que las discrepancias que existen entre las clases sociales por la desigualdad de la riqueza no aumenten, sino que, por el contrario, se atenen lo ms posible. En este punto, la encclica hace referencia a las formas polticas de violencia que eso genera (en alusin a las revoluciones socialistas). En la encclica que da a conocer dos aos despus, Juan XXIII (1963) retoma con ms detalles la funcin del Estado en relacin con los derechos del hombre. Entre ellos se incluye el derecho a los medios necesarios para un decoroso nivel
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de vida, tales como el alimento, el vestido, la vivienda, el descanso, la asistencia mdica. Adems, estn los medios que debe proveer el Estado: derecho a la seguridad personal en caso de enfermedad, invalidez, viudez, vejez, desempleo, as como los necesarios para su sustento frente a cualquier eventualidad. En este sentido, los gobernantes han de orientar sus esfuerzos a que el bien comn redunde en provecho de todos [...] con especial cuidado de los ciudadanos ms dbiles, que puedan hallarse en condiciones de inferioridad. Pues cuando falla en este sentido, se generan desigualdades en sectores cada vez ms amplios, resultando as que los derechos y deberes de la persona humana carecen de toda eficacia prctica. Por eso es necesario que los gobiernos pongan todo su empeo para que el desarrollo econmico y el progreso social avancen a mismo tiempo. La relacin entre las situaciones de inequidad y la violencia tambin es abordada al poco tiempo por Paulo VI. En su encclica Populorum Progressio, de 1967, expresa que cuando poblaciones enteras, faltas de lo necesario, viven en tal dependencia que les impide toda iniciativa y responsabilidad [...] es grande la tentacin de rechazar con la violencia tan graves injurias contra la dignidad humana.22
Cuando sobre finales de la dcada de 1970 y principios de la siguiente se modifica el panorama de la seguridad, lo que se produce es una vinculacin entre este nuevo problema y aquellas ideas sobre las igualdades y protecciones sociales. Para algunos criminlogos, el aumento de la inseguridad ciudadana es considerado como expresin del cambio de vida que se experimenta en las grandes urbes, que se manifiesta en el incremento de la precariedad laboral y la desproteccin social. La inseguridad ciudadana se liga, entonces, a la inseguridad social. Aunque bajo una forma ms especfica, se recrean los supuestos ya planteados sobre el papel que juega la calidad de vida en la produccin de inseguridad, as como las obligaciones del Estado al respecto. De esta manera se configuran las estrategias sociopreventivas, basadas en la idea de que la vida en condiciones de carencia resulta propicia para la ilegalidad y las violencias de distinto tipo. En rigor, cabe ser ms precisos y decir que esas condiciones favorecen la emergencia de cierto tipo de ilegalidad, referida ante todo a los delitos sobre objetos y a los que se ejercen con violencia sobre las personas. En los sectores sociales medios y altos tambin se cometen ilegalidades, aunque con tendencia hacia los delitos econmicos, fiscales y otros de menor visibilidad inmediata. De igual manera, esta ecuacin entre seguridades sociales y seguridades ciudadanas no incluye necesariamente formas delictivas profesionales y organizadas, ni delitos de carcter pasional.
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En su tercera encclica, Caritas in Veritate (2009), Benedicto XVI retoma los conceptos de sus antecesores respecto de la doctrina social de la Iglesia. Lo hace para actualizarla a nuestros tiempos de globalizacin y crisis econmica mundial.
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Para Mximo Sozzo, esta forma de prevencin supone una relacin entre polticas econmicas y sociales, por un lado, y el problema del malestar social y la criminalidad, por el otro, lo cual da cuenta de la crisis del Estado social. En este sentido, la prevencin social es la forma que ms se liga al pasado y la nica que preexiste, sin dudas, al cambio paradigmtico de la dcada de 1980, en la medida en que se basa en ideas de larga data (2000: 113). Ahora bien, cuando la nueva criminologa retoma los supuestos preexistentes sobre la funcin social del Estado, lo hace con el agregado de nuevos sustentos tericos. A estos aportes conceptuales David Crawford los resume en dos vertientes, una denominada teora del control y la otra, teora del inters.
La teora del control social de la nueva criminologa no se pregunta por las causas por las cuales las personas delinquen. Por el contrario, se interesa por las razones por las cuales no lo hacen. En coincidencia con las ideas de Sigmund Freud, en esta teora se asume que la atraccin por lo prohibido, as como las tendencias antisociales, anida en mayor o menor medida en todos los seres humanos. En su teora del control, Travis Hirschi (1969) plantea que si las personas no delinquen es porque pertenecen a una red de relaciones sociales que acta inhibiendo las conductas antisociales y alentando las que se valoran positivamente. Las relaciones que hacen a la socializacin de las personas se establecen a partir de dos instituciones: la familia y la escuela. Una vez establecidas, exponen una doble cara: Una externa, representada por las relaciones reales que se mantiene con personas fsicas (padres, maestros, hermanos, amigos, etctera). Otra interna que consiste, precisamente, en la internalizacin de pautas y normas de conducta que llegan a travs de esas relaciones. En las personas que delinquen se hace manifiesto un doble dficit social. Por un lado, esos individuos carecen de una red de relaciones que funcione de manera inhibitoria, tal lo que ocurre con el abandono familiar o la desercin escolar. Por otro lado, las instituciones que construyen y soportan esa red resultan disfuncionales, como ocurre con las familias conflictivas o cuando la escuela est en crisis. En consecuencia, las estrategias preventivas que resultan de este esquema terico consisten en trminos generales en el fortalecimiento de las instituciones que hacen a la socializacin. Se observa, entonces, cmo en la nueva criminologa se recupera la funcin que la Modernidad haba adjudicado a las instituciones sociales.
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La teora del inters, por su parte, hace foco en los factores que suponen un aliento al acatamiento de las normas. Dentro de este esquema se cree que lo que falla no es la internalizacin de los principios normativos durante la socializacin primaria, sino el respeto a lo que se internaliz. Pues quien delinque sabe qu es socialmente bueno y malo. Entonces por qu lo hace? La respuesta que da Robert Merton es que la situacin actual de vida de quienes delinquen no les brinda oportunidades para realizar los valores internalizados. Las ilegalidades no suponen una falta de valores, sino una reaccin ante la imposibilidad de beneficiarse de ellos por va legal. En este sentido, la conducta ilegal es un camino desviado para el logro de beneficios que la mayora de las personas alcanzan por va legal. El camino recto es el que est en lnea con los valores sociales de la cultura a la que se pertenece, mientras que el camino desviado forma parte de una subcultura ilegal, a la cual se integran quienes delinquen. En consecuencia, en materia preventiva, se tratar de instrumentar mecanismos de promocin social para ampliar las oportunidades de quienes no encuentran modos para realizar los valores de la cultura. As, el concepto de prevencin social que resulta de la teora del control y de la teora del inters por acatar las normas es bastante abarcativo. En su sentido ms amplio se lo entiende como cualquier actividad o intervencin en el mundo social que puede mejorar la calidad de vida de la gente o que puede tener algn efecto beneficioso en las personas a quienes est dirigido, tales como tener menor propensin al delito (Crawford, 1998: IV, 11). Por lo tanto, este tipo de prevencin consiste en la implementacin de medidas que en rigor no pertenecen al plano de la poltica criminal. Pertenecen al orden de las polticas pblicas, tales como las de vivienda, educacin, salud, trabajo, entre otras. Su aplicacin ligada a la cuestin de la seguridad se hace bajo el supuesto de que al contribuir a la produccin de ciudadana real, esas polticas inciden en la disminucin de los delitos y violencia, cuyas causas se ligan a la pobreza y la exclusin social.
CrtiCas al modelo
Los argumentos en contra que recibe el modelo sociopreventivo refieren, por un lado, a la dificultad para medir su eficacia. Al tratarse de polticas sociales amplias, no resulta sencillo observar su incidencia directa en la disminucin de la criminalidad. Adems sus detractores argumentan que esa incidencia est an por comprobarse. Por otro lado, la crtica proveniente de la perspectiva poltica del neoliberalismo sostiene que produce el efecto contrario al esperado. Pues cuando
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el Estado utiliza los recursos pblicos para paliar la desocupacin, otorgar viviendas, etctera, fomenta una cultura de la dependencia y desvaloriza el esfuerzo individual como factor de progreso y promocin social. En esa misma lnea se sostiene que con el aporte de quienes producen se est manteniendo a quienes no lo hacen. Con el agregado, dicen, de que muchos de quienes no contribuyen al progreso de la sociedad son quienes atentan contra ella al delinquir. En ms de un aspecto, los argumentos tanto a favor como en contra de la prevencin social remiten ms al rol del Estado respecto de la sociedad, que a cuestiones criminolgicas en s.
Casos de aPliCaCin
proyECtoS En la proVinCia dE buEnoS airES
En la provincia de Buenos Aires, entre 1997 y 1998 (gestin del gobernador Eduardo Duhalde) y luego entre 2004 y 2007 (gestin del gobernador Felipe Sol) se llev a cabo un proceso de reforma del sistema de seguridad, iniciado por el Dr. Luis Lugones y continuado por el Dr. Carlos Arslanin. En ese marco se dio impulso a los mecanismos de participacin comunitaria en seguridad y a estrategias preventivas de distinto tipo (vanse captulos III y IV). En el Ministerio de Seguridad de la provincia de Buenos Aires, durante el perodo 2004-2007, se desarroll una aplicacin del Programa de Respuesta Mltiple (PRM) dirigido al sector de los jvenes. El proyecto tuvo en cuenta la situacin de marginacin y pobreza que gener el modelo socioeconmico adoptado durante la dcada de 1990. Las consecuencias ms sobresalientes de esas polticas fueron un desempleo de carcter estructural, el alto grado de desigualdad en el acceso a bienes y servicios, as como la desintegracin del tejido social y la emergencia de nuevas formas de pobreza. Esa situacin tuvo fuerte impacto en la regin del conurbano bonaerense, al igual que en lugares como el Gran Rosario y otras regiones del pas. En este contexto, fueron los jvenes quienes concentraron una de las mayores proporciones de inequidad social, tal como lo exponen los datos estadsticos. Al respecto, son relevantes las conclusiones de la investigacin Juventud divino tesoro? hecha por el socilogo Artemio Lpez en 2006. Ah se expone que a pesar de la recuperacin econmica, que al momento muestra ms de dos aos y medio de crecimiento, superior al 9% anual, casi la mitad de quienes tienen entre 14 y 24 aos son pobres y el 17% es indigente. Hay 3,5 millones de jvenes que viven en hogares carenciados y 550.000 chicos entre 14 y 18 aos que abandonaron la escuela secundaria. Respecto del trabajo, el 27% se encuentra sin ocupacin; y si
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se considera el rango entre 18 y 29 aos, esa situacin alcanza casi al 40%; entre quienes tienen empleo, 7 de cada 10 lo poseen en negro. El estudio en cuestin no aborda el tema de la inseguridad.
Artemio Lpez se cuida de no vincular a los excluidos con el delito, porque entiende que las generalizaciones son siempre injustas. Pero el informe cita los ltimos datos sobre adicciones en la provincia de Buenos Aires (el 76% de los jvenes consume bebidas alcohlicas) y advierte en todo momento el riesgo social que implica una generacin de marginados (Montenegro, 2006).
El rol de los jvenes, como vctimas y victimarios de la delincuencia, es de todos modos un tema central en la agenda de poltica pblica de seguridad en nuestro pas y la regin. El ciclo etario de la juventud es decisivo para perpetuar o por el contrario revertir la produccin intergeneracional de exclusin y violencia. La inclusin social de los jvenes es clave para la sustentabilidad de la democracia en nuestro pas. Para la aplicacin del Programa de Respuesta Mltiple se comenz por la construccin de informacin confiable sobre la poblacin de jvenes en situacin de vulnerabilidad y/o en conflicto con la ley penal. Para ello se construy un mapa con el registro de ingreso a comisaras, ponderando las causas y estableciendo perfiles que orientaran las intervenciones. Las acciones desarrolladas buscaron promover la recuperacin o construccin de la relacin con la norma por parte de adolescentes y jvenes. Tambin, tendieron a recuperar espacios institucionales de referencia para los jvenes y a impulsar la organizacin social y los liderazgos comunitarios. En el contexto del programa, se identificaron ms de 500 organizaciones que en la provincia trabajan con jvenes en situacin de vulnerabilidad social, a las que se convoc a participar de la propuesta. Para ello se fortaleci la capacitacin de los adultos de esas organizaciones, quienes trabajaran con los jvenes en talleres sobre temas tales como prevencin comunitaria de la violencia, ciudadana y derechos,jvenes en conflicto con la ley penal y el perfil del operador comunitario. A partir de entonces, el trabajo de esas organizaciones consisti en lograr que los jvenes, organizados por grupos, elaboraran un proyecto real de integracin. La naturaleza de cada proyecto fue definida por los beneficiarios del programa y para su implementacin se cont con recursos de la Direccin Nacional de Juventud. Como resultado se desplegaron cientos de proyectos juveniles en reas de extrema pobreza, implicando a las organizaciones barriales en el proceso de acompaamiento. Otra experiencia de prevencin social desarrollada por el Ministerio de Seguridad de la provincia de Buenos Aires, en el perodo 2004-2007, fue el diseo de una estrategia que incluy la participacin de reas de otros ministerios. La poblacin
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tomada como objeto fueron los habitantes de las villas de emergencia y asentamientos precarios del conurbano bonaerense. Si bien se trat de una experiencia que qued trunca al terminar esa gestin ministerial, vale su mencin como ejemplo de estrategia de este tipo de prevencin en la Argentina. Esa experiencia, denominada Seguridad = ciudadana e inclusin, se inici con un acuerdo entre la Confederacin General de Trabajadores (CGT) y la Confederacin de Trabajadores de la Argentina (CTA), empresas nacionales, iglesias de diferentes credos, organizaciones sociales y no gubernamentales, intendentes municipales y universidades nacionales, entre otros actores. Entre los asentamientos que constituyeron la poblacin objeto, el ms crtico por su densidad poblacional fue el conjunto habitacional de viviendas en altura Ejrcito de los Andes situado en la localidad de Tres de Febrero, conocido con el nombre de Fuerte Apache por sus niveles de conflicto y violencia. Uno de los principales problemas relevados fue la situacin de incertidumbre de muchos de los ocupantes de las viviendas, pues sucesivas ventas no escrituradas, as como numerosos casos de intrusin de unidades habitacionales, los haban constituido en simples poseedores precarios. Adems, algunas de esas viviendas eran utilizadas para actividades ilegales. En consecuencia, una medida estructural para tomar comenzara por la expropiacin de todo el complejo habitacional, para luego iniciar un proceso organizado de adjudicaciones. Ello constitua adems una medida de prevencin situacional, pues permitira intervenir de manera positiva respecto de una mejor administracin de los espacios comunes de ese conjunto de viviendas.
la pREVENCIN CoMuNItaRIa ConteXto de surgimiento
El modelo comunitario se inici en el mundo anglosajn a partir de la dcada de 1970. Al igual que el modelo social, pretende actuar sobre las causas del delito, caracterstica que diferencia a ambos de la prevencin situacional. Pero, como se expuso en el captulo I, no resulta sencillo establecer diferencias claras entre las distintas formas de prevencin, ya que en la prctica una misma estrategia incluye medidas que remiten a modelos que se conceptualizan como distintos.Tambin, porque no resultan del todo claras las distinciones, por ejemplo, entre lo social y lo comunitario. Al punto que, como las estrategias comunitarias guardan una estrecha relacin con las sociales, algunos autores las resumen dentro de un modelo de prevencin social y comunitaria (Crawford, 1998). Un aspecto que puede servir de referencia para distinguir unas de otras es la manera en que se definen los mbitos y las personas que se incluyen dentro de
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las medidas a tomar. En la prevencin social se asume como principio que existen correlaciones entre los niveles insuficientes de desarrollo humano y los indicadores objetivos y subjetivos de inseguridad. En consecuencia, los mbitos y poblaciones que resultan objeto de las medidas sociopreventivas se definen en funcin de variables socioeconmicas y de carencias objetivas en los niveles de vida. La prevencin comunitaria, por su parte, se focaliza de manera ms directa en situaciones especficas, as como en el trabajo con grupos sociales determinados, o con vecinos de un mismo mbito. Como su nombre lo indica, esta prevencin hace centro en la comunidad, en tanto grupo humano que comparte un mismo mbito urbano. Lo hace focalizando aspectos problemticos de la vida comunitaria que contribuyen a la inseguridad. Este tipo de prevencin se basa en el supuesto de que el debilitamiento de los vnculos comunitarios constituye un factor que facilita la emergencia de la inseguridad. Ese debilitamiento se manifiesta en sntomas tales como el anonimato, el individualismo, el desinters por el otro, el aislamiento y la despreocupacin por el espacio pblico. Como se expuso, dentro de la prevencin comunitaria cabe distinguir una forma particular, consistente en la participacin organizada de grupos de ciudadanos vecinos, miembros de organizaciones de base o intermedias con miras a solucionar problemas de inseguridad. Esta forma de prevencin recibe la denominacin de participacin comunitaria y ser tratada en el captulo III.
El supuesto de base del modelo de prevencin comunitaria es que el delito es el resultado del fracaso de la vida comunitaria, de los procesos de socializacin y control social informal que ella implica (Sozzo, 2000: 123). Esta idea fue desarrollada de manera especfica a partir de estudios estadounidenses sobre la desorganizacin social durante la dcada de 1920. En ellos se buscaba saber por qu en las llamadas zonas de transicin, tales como las que rodean a las grandes terminales ferroviarias y los puertos, se registraban mayores ndices de criminalidad. Se determin que en esas zonas urbanas se creaba una subcultura de la ilegalidad, que se transmita de una generacin a la otra. Pero esa transmisin intergeneracional cesaba cuando las familias se mudaban a otros barrios, al mejorar sus niveles socioeconmicos. Ahora bien, el factor que haca a la inseguridad no resida tanto en la dimensin espacial no era tanto un problema zonal cuanto en las fallas en los sistemas formales e informales de control social. De modo que las respuestas deban consistir en el refuerzo de las redes institucionales y comunitarias de esos barrios, de manera de aumentar su eficacia respecto de la recreacin y reproduccin de valores sociales compartidos. Con ello se apuntaba a reconstituir los sentimientos de pertenencia comunitaria, de manera de aumentar la eficacia del control social informal, sobre
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todo del que ejercen las generaciones de los adultos sobre nios y jvenes. El refuerzo de las redes comunitarias e institucionales se lograba mediante actividades recreativas para los nios, apoyo comunitario a travs del voluntariado y las instituciones de la comunidad, proyectos educacionales, etctera (Sozzo, op. cit.). Uno de los desarrollos tericos sobre la prevencin comunitaria gira en torno a lo que criminlogos estadounidenses y britnicos denominan carreras criminales. Con ese trmino aluden al hecho de que en ciertos barrios existen patrones delictivos cuya comprensin requiere tener en cuenta la cultura o subcultura propia de esos lugares.
A fines de comprender y explicar el comportamiento criminal de los vecinos de zonas determinadas, resulta vital considerar quin vive en esas zonas; por qu fue que se instalaron all en primer lugar; qu tipo de vida social han creado los residentes; cmo reaccionan los dems (incluyendo los organismos oficiales); por qu siguen viviendo en esas zonas (Bottoms, et al. 1992: 122)23.
La idea de carreras criminales comunitarias seala la importancia de comprender las relaciones sociales dentro de la zona, suponiendo que ellas se hallan moldeadas por el medio socioeconmico. Un aspecto para analizar en las relaciones sociales es la dimensin del poder, diferenciando entre las relaciones horizontales y las que se establecen de manera vertical. Las primeras se expresan en las formas de afecto, lealtad y dominacin que se tienden entre individuos y grupos. Las segundas remiten a los vnculos que aquellos mantienen con las instituciones locales y con el sistema social ms amplio. Esta distincin resulta til para reconocer que muchas estrategias comunitarias fracasan cuando se limitan solo a considerar la dimensin horizontal de las relaciones de poder en un barrio. Con ello se desconoce que, en muchos aspectos, la fuerza de esas relaciones depende de las relaciones de poder verticales. Si bien son las relaciones horizontales las que regulan la vida cotidiana de un barrio, estas son dependientes de las verticales. En un barrio donde existe un alto ndice de desocupacin en la generacin de los adultos, la autoridad de estos sobre los nios y jvenes se ver menoscabada por la imposibilidad de constituirse en sostenedores de los hogares.
CrtiCas al modelo
Las crticas que suele recibir el modelo de prevencin comunitaria se centran en la ambigedad del significado de la nocin de comunidad. A la vez, se refieren a la escasa o relativa eficacia de las estrategias comunitarias para mejorar el panorama
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Citado por David Crawford (1998: IV, 22).
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de la inseguridad. Finalmente, hay posturas que sealan los riesgos de segregacin o fragmentacin social que pueden implicar esas estrategias. Respecto del primer tipo de crticas se seala que cuando se recurre al trmino comunidad se hace una referencia implcita a atributos tales como valores compartidos por un grupo social que habita un mismo espacio urbano, que poseen cierta identidad comn y comparte hbitos de vida (ej: Crawford, 1998, Sozzo, 2000). Algunos autores consideran que esas caractersticas resultan un tanto idlicas y no se condicen con la realidad actual de las sociedades. Antes bien, la vida contempornea parece caracterizarse por la erosin de los vnculos y de las interacciones sociales que sostienen a la comunidad (Crawford, 1998: IV, 32). Pues hoy se vive menos en relacin con el contexto local inmediato, y ms segn la influencia de los medios masivos, de los dispositivos electrnicos de comunicacin, de las realidades virtuales y de las determinaciones de la economa global. El concepto de comunidad al que se recurre al hablar de prevencin no se adecuara entonces a la realidad de la sociedad actual, signada precisamente por la emergencia de nuevas formas de inseguridad y la prdida de lazos comunitarios. De este modo, intentar el refuerzo o la revalorizacin de esos lazos, en sociedades que ya no se rigen por hbitos comunitarios, parecera ser una apuesta con pocas chances de ganarse. En todo caso, se argumenta que las estrategias comunitarias tendran ms posibilidades de producir efectos en aquellos lugares donde existe una vida comunitaria, con sus vnculos, su identidad y su sentido de pertenencia. Pero si son ciertas las hiptesis de la perspectiva comunitaria en seguridad, no son esos los lugares donde la inseguridad presenta mayores problemas, ya que ellos cuentan con el reaseguro que significa la cohesin social de la vida comunitaria. Por otro lado, se sostiene que intentar recuperar las caractersticas de esa vida, que se perdieron por efecto de las transformaciones sociohistricas, tampoco parece ser una apuesta aconsejable. Pues la marcha de la historia no es algo sencillo de torcer, menos an de hacer retroceder. En este contexto, quienes sostienen la perspectiva comunitaria tendran por delante dos tareas a realizar. La primera sera definir qu se entiende por el trmino comunidad en el contexto de las sociedades actuales. La segunda, precisar en qu aspectos de la vida contempornea la aplicacin de criterios comunitarios resultara de utilidad para reducir los niveles de conflicto, violencia y criminalidad, en zonas y sectores donde esto ms preocupa. Este ltimo desafo refiere al hecho de que los lugares donde ms sustentabilidad parecen poseer las estrategias comunitarias son los barrios de clase media-alta de las zonas suburbanas (Sozzo, 2000). Eso es al menos lo que se demuestra con la implementacin de las prcticas de vigilancia policial (neighborhood watch), que se describirn en el apartado casos de aplicacin. Pues en esos lugares la prevencin comunitaria no se desarrolla para solucionar problemas comunitarios ligados con la
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inseguridad, sino para defender el barrio de los problemas que provocan los extraos al vecindario. Entonces, ms que de medidas comunitarias, parecera tratarse de medidas situacionales-ambientales, en tanto no se abordan las causas, sino las situaciones y oportunidades en que se cometen delitos. Vinculado con esto ltimo, hay crticas que se dirigen a los riesgos de fragmentacin o segregacin social que se corren al implementar estrategias preventivas de estilo comunitario. Pues, en la medida en que se implementen en zonas y sectores con mayor capacidad de organizarse, y con vnculos ms cercanos con las instituciones (en particular, la polica) se lograran comunidades ms defendidas, en oposicin con otras, ms indefensas, tales como las zonas y barrios postergados. As se aumentara la segregacin social, fenmeno que a su vez es un factor que hace a la violencia y los crmenes. Ello ahondara la brecha social entre guetos seguros y guetos de la inseguridad, tal como lo expresa Marcelo San (2002). Ahora bien, estas crticas no abordan el componente participativo que posee el modelo, o cuando lo hacen es de manera restringida o desvirtuada. Pues por prevencin comunitaria no solo debe entenderse la toma de medidas defensivas y disuasivas de un barrio, sino tambin la participacin activa de los ciudadanos en materia de seguridad. Al respecto, el punto que debe considerarse y debatirse es la forma organizativa que adquiere la participacin ciudadana, as como el tipo de medidas que se instrumentan, en relacin con los poderes del Estado (vase captulo III).
Casos de aPliCaCin
la VigilanCia VECinal
Dentro de las experiencias comunitarias en materia preventiva suele mencionarse la vigilancia vecinal (neighborhood watch). La primera iniciativa de estas caractersticas, destinada a garantizar la seguridad barrial, se realiz en Seattle, Estados Unidos, a fines de la dcada de 1960, impulsada por las autoridades policiales. En la dcada siguiente esa experiencia se reprodujo en distintos estados y localidades de Norteamrica, mientras que hacia 1980 fue importada por Gran Bretaa, Canad y Holanda. En esta segunda fase, la adopcin del esquema corri ante todo por cuenta de grupos de vecinos. Tal como lo expresa David Crawford (1998), su finalidad primaria se orienta a la reduccin del delito oportunista o al voleo que toma por objeto a viviendas y automotores. Como fin secundario, la vigilancia vecinal se orienta a la produccin de sensacin de seguridad, sobre la base del supuesto que ocuparse del problema lleva a la disminucin de la preocupacin por el problema. La vigilancia vecinal puede definirse como la actividad de un grupo de ciudadanos por lo general reducido que se organiza por cuadras para intercambiar in64
formacin sobre el estado de la seguridad en el barrio, definir medidas preventivas comunes y vigilar su sector, alertando a la polica sobre situaciones sospechosas (Rosenbaum, 1987)24. Sus defensores argumentan que una zona vigilada por los vecinos disminuye la presencia del delito. Mximo Sozzo, basndose en autores anglosajones, expresa que este supuesto se apoya en la idea de que si la interaccin vecinos-polica funciona bien, se aumenta el nmero de los arrestos, llevando a la desestimacin del delito en ese barrio. Adems, la actividad compartida entre los residentes de un mismo barrio aumentara la calidad de los vnculos y, por lo tanto, la capacidad de control social informal. Al mismo tiempo como se expuso todo esto derivara en una disminucin de la sensacin de inseguridad y un incremento de la confianza en la polica (Sozzo, 2004). El mismo autor expone las crticas que se le hacen a este tipo de estrategia. En la medida en que su origen responde a una estrategia policial para responsabilizar a los vecinos, se ve en ello un movimiento que tiende a la policializacin de la ciudadana y a una cierta renuncia del Estado a funciones que le son indelegables. Convertir a los ciudadanos en ojos y odos de la polica facilitara la tarea policial, pero instalara entre los vecinos una subcultura de la sagacidad, la sospecha y el temor (Crawford, 1998: IV, 27), lo cual, en rigor, no debera denominarse como sensacin de seguridad. Al mismo tiempo, el reforzamiento de los lazos comunitarios se reducira a los vecinos conocidos entre s, disminuyendo los vnculos con los desconocidos y con las personas pertenecientes a otros sectores sociales. Por su parte, Crawford da cuenta de investigaciones mediante las cuales se demostr que la eficacia en la reduccin de tasas delictivas no se dio en la medida de lo esperado. Adems, a poco de andar, los vecinos tienden a limitar su participacin en las tareas de vigilancia. Sostiene que este tipo de estrategia es ms fcil de implementar en zonas suburbanas, de buen nivel econmico y bajas tasas de criminalidad, por personas que tienen actitudes positivas hacia la polica, ms que en zonas cntricas o en barrios de poblacin heterognea o de bajos recursos (Crawford 1998: IV, 28).
la mEdiaCin Comunitaria
Los mecanismos de mediacin comunitaria para la resolucin de conflictos comenzaron a difundirse luego de las primeras experiencias exitosas realizadas en San Francisco, Estados Unidos, hacia fines de la dcada de 1970. En el caso de la Argentina se implementaron en mbitos municipales desde la dcada de 1990. En rigor, se trata de un antiguo recurso, de uso en muchas sociedades, que fue desapa24
Citado por Mximo Sozzo (2004).
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reciendo en la medida en que se consolidaron los sistemas modernos de justicia. Por lo que respecta a las culturas occidentales, el uso de la mediacin para resolver situaciones de litigio, conflictos y delitos menores fue de uso corriente durante la Edad Media, bajo figuras como la del prudhomme en Francia y del ombudsman en Gran Bretaa. Ms all de esto, se trata de un mecanismo que existi en numerosas sociedades primitivas e histricas. El resurgimiento de la mediacin comunitaria durante el ltimo cuarto del siglo XX al igual que la reinvencin de varias otras estrategias preventivas se dio ante la necesidad de buscar mecanismos alternativos frente a los cambios vividos en materia securitaria. En este contexto, se trata de un procedimiento que se inscribe dentro de las estrategias tendientes a descentralizar y agilizar los recursos de las instituciones pblicas. David Crawford la define en trminos de una institucin intermedia diseada para facilitar la autorregulacin, fundada en una crtica a los sistemas formales de regulacin y orientada a restituir a la comunidad su capacidad de resolver conflictos (1998: IV, 26). El sistema funciona como una alternativa a los tribunales de justicia ante una amplia gama de problemas vecinales, los cuales no necesariamente constituyen una ilegalidad, pero cuya resolucin evita que deriven en situaciones violentas y aun delictivas. En esto reside su carcter preventivo. Por lo general se vale de voluntarios que actan como terceros ante esas situaciones, facilitando la comunicacin e intentando quitar de ellas los contenidos afectivos y vinculares. Es en estos ltimos donde por lo general reside el obstculo que impide la resolucin de los conflictos. Por el carcter difuso de los problemas que se abordan, que no necesariamente constituyen delito, no resulta sencillo evaluar su eficacia en comparacin con los mecanismos jurdicos formales. Algunos crticos consideran que se trata ms de una buena intencin que de un mecanismo alternativo eficaz. Pero por lo que hace a la opinin de quienes han recurrido a l, los resultados suelen ser satisfactorios (Crawford, 1998).
adminiStraCin barrial dE ViViEndaS popularES
A principios de la dcada de 1980 se implementaron en Gran Bretaa experiencias para potenciar la participacin de los inquilinos de viviendas municipales en la administracin de los barrios. Se estableci para ello un acuerdo entre los consejos municipales propietarios de los inmuebles y los inquilinos, de modo que estos tuvieran mayor poder de decisin sobre cuestiones tales como reparaciones, prestacin de servicios pblicos y mejoramiento de los espacios comunes. La intencin original del proyecto no era solucionar los problemas de seguridad, sino mejorar la administracin de los barrios y cambiar la mala reputacin que posean. Pero los resultados mostraron altos ndices de disminucin en las tasas delictivas.
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En uno de los barrios las tasas cayeron entre el 49% y el 78%, segn el tipo de delito considerado. En general, en los veinte lugares que fueron objeto del plan, que posean altos ndices de criminalidad, el vandalismo y los niveles de inseguridad disminuyeron en quince de ellos, despus de la introduccin de la administracin de los barrios por sus propios habitantes (Crawford, 1998: IV, 23). Tal como lo expresa este autor, la modificacin en los ndices se liga a las transformaciones culturales que se operaron en los barrios, como consecuencia de las nuevas estrategias de administracin. Ahora bien, no todos los cambios culturales derivaron en la disminucin de las tasas de inseguridad. En algunos de ellos, al aumentar el control por parte de sus habitantes, tambin aumentaron las tasas delictivas. Esto se debi a que el refuerzo de la cultura barrial sirvi de soporte para la potenciacin de las redes delictivas locales. Esto sirve para llamar la atencin sobre el hecho de que el refuerzo de las relaciones comunitarias no supone por s solo la disminucin de la inseguridad. Se debe tener en cuenta tambin la cultura que existe en cada lugar y su relacin con las subculturas ilegales. En este sentido valen las consideraciones hechas por Anthony Bottoms y otros autores, expuestas en el apartado Fundamentos tericos y definiciones.
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Captulo III la paRtICIpaCIN CoMuNItaRIa
Martha Arriola
introduCCin
Distintas experiencias muestran que la participacin de la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales en materia de prevencin de las violencias y los delitos produjeron aportes de importancia. No solo lo hicieron contribuyendo con acciones y estrategias tendientes a brindar respuestas para la seguridad, sino tambin colaborando en la renovacin de la confianza hacia la esfera pblica, as como en la generacin de espacios colectivos de interaccin. Esto ltimo se produce cuando en esos espacios se acta con perspectivas integradoras y participativas. Como lo expresan distintos autores entre ellos Luca Dammert, la eficacia de la participacin comunitaria como estrategia preventiva depender del grado efectivo del protagonismo de la ciudadana. Cuando este se ve restringido y las propuestas y reclamos pblicos no son canalizados adecuadamente, la presencia comunitaria disminuye, y por ende se limitan las posibilidades de xito de las polticas de prevencin. Agrega la autora que en algunos casos, la importancia de la participacin ha quedado en la retrica de los polticos y administradores pblicos. Sin embargo, en otros casos se han formulado estrategias de participacin que efectivamente buscan involucrar a la poblacin (Dammert, 2004: 164, 157). Como se expuso en captulos anteriores, en su conjunto, el paradigma preventivo en seguridad supone un sistema integrado de medidas innovadoras, dentro de las cuales la participacin comunitaria ocupa un lugar relevante. Lo hace, en la medida en que interviene no solo sobre el delito sino tambin sobre los factores que pueden desembocar en conductas ilegales, violencias y conflictos sociales de distinto tipo. Debe ser dicho, sin embargo, que este tipo de participacin no exime la responsabilidad primaria del Estado, en todos sus niveles y desde sus distintos poderes, de aumentar y mejorar los recursos destinados a la seguridad pblica. La razn que justifica la participacin de la sociedad civil en la cuestin reside en que la traduccin de esa responsabilidad en acciones concretas no resulta algo sencillo. No es una tarea lineal que se cumple a partir de una toma de decisin poltica. Entre la decisin y su materializacin efectiva hay una distancia donde abundan los obstculos. Algunos de ellos son propios de las estructuras del aparato estatal. Otros exceden al sistema pblico y se sitan en el seno de la sociedad civil.
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Segn Claus Offe existen tres fuentes que condicionan la realizacin de las polticas del sector pblico: La burocracia estatal que exige actuar con ajuste a normas y procedimientos establecidos, de manera de preservar la previsibilidad y transparencia de las acciones de gobierno. La necesidad de las agencias gubernamentales de generar y mantener el consenso entre los distintos actores sociales y los sectores polticos. La necesidad de atender a la satisfaccin de los ciudadanos, la cual cobra cada vez ms protagonismo (Offe, 1996). Es en relacin con la tercera fuente de legitimidad que fue cobrando valor el concepto de transparencia (accountability). Ese trmino refiere a la obligacin de rendir cuentas y asumir responsabilidades ante los ciudadanos, por parte de quienes detentan el poder del Estado. Ahora bien, si se atiende a las fuentes de legitimidad de gobierno planteadas por Offe, se ver que una poltica pblica no solo se legitima mediante la satisfaccin de los ciudadanos, sino antes que ello mediante el logro del consenso respecto de sus demandas. No se trata solo de ver cmo los ciudadanos evalan los resultados de las acciones de gobierno. Previo a dicha evaluacin, cabe la pregunta sobre la participacin de ellos en la definicin del tipo de medidas a tomar. Antes de considerar si el gobierno hizo bien lo que hizo, interesa saber si hace lo que la gente demanda que se haga. En este sentido, la transparencia se refiere no solo a la premisa de rendir cuentas, sino tambin a la definicin de los objetos sobre los cuales ha de rendirse cuenta. Es en este punto donde el concepto de transparencia se liga a la implicacin activa de los ciudadanos en las polticas pblicas. Es, por ejemplo, lo que tradicionalmente ha ocurrido en el campo de las polticas laborales, a travs de las organizaciones de trabajadores que intervienen proponiendo medidas a tomar. De manera ms reciente, lo mismo se da en el plano de las polticas educativas. A esa participacin activa es tambin a lo que tienden las asociaciones de consumidores. Como se ve, si bien en el campo de la seguridad el protagonismo ciudadano constituye una novedad, no deja de inscribirse dentro de una lgica ya legitimizada de participacin social y construccin de ciudadana. Esto no significa delegar responsabilidades del Estado en el pueblo, sino el ejercicio de una corresponsabilidad en la construccin de seguridad pblica. En ella cada uno asume la tarea que le es propia, en una relacin entre la esfera pblica y la esfera poltica, tal como se plantea en la filosofa de Jrgen Habermas. La participacin comunitaria en temas de seguridad est ligada a dos tipos de iniciativas. Una de ellas refiere al gobierno y a la institucin policial, que buscan acercarse a la poblacin como una estrategia para mejorar su imagen, as como para establecer mbitos de cooperacin en la prevencin del delito. Un ejemplo de este
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Captulo iii. la participacin comunitaria
tipo de organizacin son los Comits de Proteccin Ciudadana de Chile, desarrollados siguiendo una poltica de creacin de espacios comunitarios de evaluacin, propuesta e implementacin de programas de prevencin (Araya Moya, 1999). Por otro lado, las iniciativas de las asociaciones comunitarias nacen de la preocupacin de los ciudadanos que a falta de respuesta de los organismos pblicos deciden organizarse independientemente. Ejemplo de este tipo de organizaciones es el Plan Vecinos Unidos del barrio de Saavedra en Buenos Aires (Smulovitz, 2001).
Fundamentos teriCos
Un aspecto central al considerar las formas en que se ejerce la ciudadana, para ver en qu medida resulta autntica, consiste en analizar si con ella se busca y logra el consenso entre distintos actores, a travs del dilogo. Al analizar la interaccin social, Jrgen Habermas plantea que adems de la razn instrumental (la ciencia, la tecnologa, etctera) hay una razn comunicativa fundada en el lenguaje, que se expresa en la bsqueda de consenso entre los individuos por medio del dilogo. En el esquema de Habermas, la sociedad comprende esferas simultneas de lo pblico y lo poltico. El concepto de esfera pblica ocupa una posicin central en la formacin de la voluntad colectiva. Se trata de un espacio de debate donde los distintos actores sociales confrontan intereses y perspectivas. Este espacio, que es autnomo, presenta a su vez una doble dimensin. Por un lado, en l se desarrolla el proceso de formacin democrtica de la opinin pblica. Por el otro, en el espacio pblico se realiza la prctica democrtica, haciendo de la sociedad civil la instancia legitimadora del poder poltico. En esta prctica los ciudadanos se muestran capaces de ejercer sus derechos pblicos subjetivos. Esta concepcin se opone tanto a la visin utilitaria del liberalismo como a la de cuo marxista. En la primera de ellas se supone que los actores de la sociedad civil actan individualmente, sin lazos de solidaridad. Mientras que en la segunda se concibe al espacio pblico restringido a la sola esfera de las relaciones econmicas. Para Habermas el espacio pblico es autnomo en relacin con el espacio poltico. Es un escenario de construccin de discurso, un lugar donde se realiza una interaccin subjetiva de ciudadanos conscientes, organizados, solidarios y participativos. La democracia, entonces, no se reduce al acto de votar, sino que consiste en la construccin y reconstruccin del espacio de lo pblico. Esta accin se da en una perspectiva liberadora que contempla procedimientos racionales, discursivos, participativos y pluralistas. Mediante estos procedimientos los diferentes actores de la
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sociedad civil construyen el consenso comunicativo y la autorregulacin, fuente de legitimacin de las leyes y de recuperacin del contrato social perdido. Ni el espacio domstico, ni el espacio de la produccin econmica, contienen de por s ese potencial democrtico. Es en la autonoma del espacio pblico participativo donde se revaloriza la primaca de la comunidad y la solidaridad. Ese potencial y esta primaca permiten que la sociedad civil se libere de los imperativos del sistema; tanto de los controles burocrticos e ineficientes del Estado, como de las imposiciones econmicas del mercado. En este sentido Habermas difiere de los liberales al conferir centralidad a la accin social y tornar secundarios los espacios individuales. La poltica es vista como una accin que trasciende los intereses privados. La esfera pblica es as una instancia generadora de decisiones colectivas y legitimadora de la democracia. Criticando a la vez al liberalismo y al marxismo, Habermas rescata los principios que dieron forma a la Modernidad, pues hicieron posible la realizacin de profundas transformaciones sociales. Es a partir de la Edad Moderna que se genera un nuevo papel para los actores sociales, y es en virtud de sus principios que se configura la democracia participativa. As, el proceso de democratizacin deja de ser algo pasajero e instrumental, para volverse un proceso de ajuste entre legalidad y legitimidad, entre moral y ley. En este esquema, la esfera pblica no estatal no se confunde con los espacios de representacin polticos elegidos por el voto. Contiene espacios de participacin comunitaria, de formacin de opinin y de voluntad poltica. Esta esfera consiste en una tercera dimensin de la vida pblica, diferente del gobierno y del mercado. En lugar de sugerir la idea de un escenario para la competencia econmica y la lucha por el poder poltico, pasa a ser lo opuesto: un lugar donde prevalece el valor de la solidaridad, la participacin y la bsqueda de consensos. Habermas plantea dos dimensiones de la accin colectiva contempornea: la poltica de la influencia y la poltica de la identidad. En la primera, la sociedad civil influye sobre la sociedad poltica. La segunda, se centra en la autonoma, la identidad y la democratizacin de las relaciones sociales, por fuera del campo poltico partidario. De este modo, la verdadera actividad poltica no consiste solo en presionar o controlar el Estado, sino en modernizar la sociedad civil. La tarea de la Modernidad es la de transformar las estructuras tradicionales de dominacin, exclusin y desigualdad, que son premodernas y estn por fuera del aparato del Estado. Ellas se encuentran enraizadas en diferentes instituciones, normas, valores e identidades colectivas, las cuales se basan en una larga suma de preconceptos. A partir de esta visin sociocntrica es posible visualizar una dinmica colectiva constituida por la asociacin Estado-mercado-sociedad civil, donde los intereses pblicos son discutidos y negociados. El desarrollo de esta dinmica tiene su espacio privilegiado en los niveles jurisdiccionales ms cercanos. Es en la idea de desarrollo local donde alcanza mayor impacto.
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Estas nociones permiten comprender desde otras perspectivas la razn de ser de la participacin ciudadana en seguridad. A la vez, cuando se aplica este esquema al campo de los problemas de la seguridad, estos adquieren nuevas significaciones, porque, histricamente, el campo de la seguridad pblica constituy un escenario inhspito para generar procesos de participacin popular. Ello se debi a una comprensin reduccionista del concepto de seguridad, y al papel central adjudicado a la institucin policial en la cuestin. Luego, el concepto se fue ampliando progresivamente, llegando al de seguridad ciudadana en tanto seguridad de todos los habitantes (nios, adolescentes, residentes, extranjeros, entre otros). No solo en la condicin de vctimas reales o potenciales de delitos, sino tambin como sujetos con derecho a gozar de la vigencia de un Estado constitucional, as como de estndares mnimos o razonables en materia de salud, educacin, vivienda e ingreso. Se trata de la nocin de desarrollo humano sostenible, que tiene a la equidad como principio. Estos desarrollos conceptuales, al tiempo que el aumento de criminalidad y delitos violentos en la regin y en el mundo, sustentaron y promovieron la participacin en seguridad en distintos escenarios. Un papel no menor jug al respecto la influencia de los medios masivos de comunicacin, en la promocin de una sensacin de inseguridad. As, el modo ms difundido de esa participacin se observa en las diferentes marchas o concentraciones pblicas de reclamo al Estado por mejores condiciones de seguridad. Sin embargo, es la participacin comunitaria organizada el modo que posee el potencial necesario para reconfigurar el fenmeno que preocupa.
CrtiCas al modelo
Entre los cuestionamientos que se hace a la participacin comunitaria, hay uno que refiere al empleo y significado del trmino comunidad. Tal como se vio en el apartado La prevencin comunitaria lo que se critica al respecto es que el trmino refiere a atributos tales como valores compartidos, identidad comn, sentido de pertenencia, que no son propios en las sociedades de los tiempos que corren. De esta manera las estrategias preventivas estaran esperando resultados de unas variables sociales que, aunque resulten deseables, han perdido vigencia y eficacia. Por sobre todo, parecen haberla perdido respecto de la funcin de control social informal, que es la que muchas veces se espera rescatar en las estrategias preventivas. Hay autores para quienes las estrategias de participacin comunitaria en seguridad constituyen un mecanismo eficaz en lo que se refiere al relevamiento de problemas, que sern retomados por las instituciones oficiales, en especial la polica. Pero el riesgo consiste en considerar las demandas surgidas de esos relevamientos como representativas de toda la comunidad, cuando en realidad
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expresan las necesidades de un segmento de la poblacin. (Crawford, 1998; Sozzo, 2000) Quienes expresan estas crticas agregan que no siempre la vida comunitaria comporta valores ciudadanos y democrticos. En las comunidades existen tambin posiciones de poder fuertemente estructuradas, as como deseos de prestigio, sustentados ambos en ambiciones individuales o de subgrupo. Con ello, la participacin no se orienta necesariamente hacia el bien comn, sino muchas veces a la satisfaccin de esas ambiciones, o de intereses parciales. Como suele ocurrir en el plano social ms amplio, dentro de tal panorama suelen quedar relegados los ms necesitados, las minoras, los jvenes y las mujeres. Por sobre todo, quedan excluidos los extracomunitarios, ajenos al grupo o lugar. Cuando se hace referencia a las estrategias comunitarias, muchas veces se recurre a una visin mtica, que plantea a la comunidad como un grupo homogneo y armonioso que se defiende frente a los extraos, imaginados como potenciales autores de delitos, instalando una actitud de nosotros contra ellos. En nuestra sociedad las comunidades locales son agregados sociales complejos donde coexisten mltiples diferencias sociales, que suelen ser factores de conflictos reales o potenciales (PNPD, 2000) 25. Entonces, resulta ms conveniente la expresin de participacin ciudadana, pues ciudadanos somos todos, ms all de la comunidad a la que pertenezcamos. Ahora bien, si a pesar de ello se sigue haciendo referencia a la comunidad, es porque el trmino remite tambin a la esfera de lo local.Y es en ella donde cobra posibilidad y eficacia la accin participativa, sobre todo en materia de seguridad/inseguridad. Quien se rene con sus vecinos y con las autoridades locales y trabaja para mejorar la seguridad en su barrio est participando a niveles comunitarios. Las acciones que en este marco realiza suelen tener mayor eficacia que la de participar como ciudadano, por ejemplo concurriendo a una marcha para reclamar mayor seguridad o votando a un candidato por la propuesta que al respecto presenta. Para una mayor precisin se puede recurrir a lo que manifiesta la criminloga Aniyar de Castro, quien siendo gobernadora del estado de Zulia, en Venezuela, implement estrategias participativas para la prevencin de la inseguridad. En su perspectiva, la participacin comunitaria en seguridad se define por su contribucin a la desburocratizacin del control, al fortalecimiento de la organizacin y la solidaridad comunitaria, al mejoramiento de la calidad de vida, as como al cuidado del vecindario y la defensa de los derechos humanos. Plantea que los beneficios del modelo residen en que valoriza las respuestas sociales imaginativas. Considera la participacin como parte de una concepcin avanzada de la democracia social [...] donde los ciudadanos tienen algo propio que decir, y un espacio para actuar
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La descripcin del Plan Nacional de Prevencin del Delito se desarrolla ms adelante. Hacemos aqu referencia a sus fundamentos conceptuales porque ilustran bien respecto de las confusiones que pueden rodear al trmino comunidad.
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directamente de acuerdo con su concepcin del mundo y sus intereses especficos. (de Castro, 1999: 24, 7). Para Aniyar de Castro, varias de las crticas que se dirigen hacia la participacin comunitaria provienen de su vinculacin con el surgimiento y auge del Estado neoliberal. Pero vincular la participacin solo con las propuestas de reduccin del Estado y de delegacin de responsabilidades en la sociedad civil implicara una concepcin reduccionista.
Curiosamente, la presencia de los ciudadanos en la accin que tradicionalmente ha sido asignada al Estado, pertenece por igual a dos corrientes muy dismiles del pensamiento poltico [...] De un lado, puede considerarse parte de una concepcin avanzada de la democracia social la democracia participativa, en la que los ciudadanos tienen algo propio que decir, y un espacio para actuar directamente de acuerdo a su concepcin del mundo y sus intereses especficos, los cuales son generalmente locales [...] Por el otro lado, que es precisamente el menos humanista, el llamado a la participacin se inscribe dentro de la actual tendencia poltica dominada por el binomio globalizacin-descentralizacin, que tiene que ver con el debilitamiento del Estado-Nacin en beneficio de la desregulacin y de la libertad en las relaciones sociales y econmicas [...] el cual culmina con las polticas de privatizacin. (1999:7)
Por otro lado, suele reconocerse que la participacin comunitaria es un mecanismo til para relevar informacin que las autoridades aplicarn a una solucin orientada de los problemas. Pero bien entendida, la participacin comunitaria es mucho ms que ser odo, es tomar parte en la planificacin y formulacin de programas de prevencin apropiados para cada lugar, sobre la base de la informacin que se recaba. Ms an, es tambin el derecho a cuestionar el modo en que el personal policial cumple con su funcin. (Arslanin, 1998: 88) Como expresa Mximo Sozzo, es cierto que las expectativas de la participacin ciudadana no han coincidido en la mayor parte de los casos con el diseo de las iniciativas y esto ha ocasionado que haya sido por lo general fragmentaria y espordica. Pero no debe confundirse el modelo con sus dificultades de implementacin o su uso reducido. Pues, en la prevencin comunitaria, la comunidad o vecindario es partcipe activo de propuestas, ya que la participacin social de aquellos que comparten un espacio o unos valores, es el canal bsico de la intervencin que busca reconstruir el control social del territorio por parte de quien lo habita (2000: 127, 122). Finalmente, la teora de la accin comunicativa de Jrgen Habermas constituye una buena referencia para dirimir algunas dudas y dirimir las controversias que se suscitan en torno a la participacin comunitaria. Sobre todo, respecto de las res75
ponsabilidades que les competeran al Estado y la sociedad civil respecto de las polticas pblicas de seguridad ciudadana. Como se expuso, lo pblico es lo que se constituye en la interaccin subjetiva de ciudadanos concientes, organizados, solidarios y participativos, donde los intereses comunes son discutidos y negociados. La esfera pblica es por lo tanto el lugar donde se generan decisiones colectivas y se legitima la democracia participativa. As, no se ven las razones para escindir de esa esfera lo atinente a una poltica sobre la que tanto se debate en las sociedades actuales.
Casos de aPliCaCin
En la Argentina, desde mediados de la dcada de 1990, se implementaron distintas iniciativas definidas como participacin comunitaria. En su mayora fueron impulsadas por autoridades provinciales y municipales. Mximo Sozzo cita a modo de ejemplos: el Programa de Juntas Barriales de Seguridad Comunitaria impulsado por el gobierno de la provincia de Santa Fe en 1996; los Consejos de Seguridad y Prevencin de la Violencia, promovidos por el gobierno de la ciudad de Buenos Aires en 1997; los Foros Vecinales, Municipales y Departamentales de Seguridad y el Defensor de Seguridad establecidos en la provincia de Buenos Aires en 1998; el Programa Municipal de Seguridad Comunitaria de la municipalidad de la ciudad de Santa Fe en 1998. En los puntos que siguen se detallarn algunas de estas experiencias
plan alErta dEl barrio SaaVEdra
La experiencia del barrio Saavedra de la ciudad de Buenos Aires fue iniciada por los propios vecinos en 1997. Luego de una serie de hechos violentos contra la propiedad y las personas, residentes de la zona comenzaron a advertir sobre el problema a las autoridades polticas y policiales. Aparte de ello comenzaron a buscar alternativas para incrementar la seguridad por cuenta propia y tomaron conocimiento de las experiencias extranjeras de vigilancia vecinal (neighbourhood watch) que ellos mismos bautizaron como Plan Alerta26. Su implementacin comenz convocando a la organizacin de grupos de vecinos a efectos de informales sobre el funcionamiento del esquema y comprometer su participacin. Aparte de conocerse e intercambiar telfonos, en estas reuniones iniciales se nombraba un coordinador de la cuadra, se acordaba sobre los horarios de mayor riesgo y se estableca la forma de alertar ante situaciones sospechosas, de riesgo, o ante la ocurrencia de un delito.
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Para mayor informacin se puede consultar: http//www.tripod.com.ar/planalerta, http//www.vecinosalerta.empre. com.ar, www.planalerta.gov.ar y www.renaseco.gov.ar.
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Dentro de las consignas que se establecieron estaban las de prestar atencin a la casas vacas durante las vacaciones, tener mayor presencia en plazas y veredas, reclamar la mejora del alumbrado pblico y la colocacin de carteles sealando la existencia del Plan Alerta. Se impuls el mantenimiento de contactos fluidos con la comisara local por parte de grupos de delegados de cuadra para garantizar la mutua cooperacin. El grupo impulsor estableci tambin contactos con autoridades de la ciudad y la nacin, cre una pgina web del plan y, a partir de ella, vinculaciones con grupos de vecinos e instituciones de otras localidades y provincias del pas. Fue as que el plan se adopt en distintos barrios de la ciudad de Buenos Aires27, partidos de la provincia de Buenos Aires28 y otras provincias29.
foroS dE SEguridad
En la provincia de Buenos Aires, la participacin comunitaria funciona a travs de un sistema de foros de seguridad, segn lo prev la ley de Seguridad 12.154. Los mecanismos de participacin comunitaria en seguridad en esta provincia que incluyen tambin la figura del defensor de la seguridad existen desde fines de la dcada de 1990. Su vigencia ha variado al ritmo de los avances y retrocesos en la reforma del sistema de seguridad bonaerense. En los momentos en que se esfuma o debilita la intencin poltica de sostenerlos, ellos subsisten merced a la voluntad de las organizaciones sociales y de las personas que los integran. Ms all de estas vicisitudes, interesa tomar cuenta de su existencia, en tanto constituyen una particular experiencia pblica, no estatal, de participacin ciudadana en seguridad. Los foros son de dos tipos: Vecinales: se crean en el mbito territorial de cada comisara a instancias del municipio local, con colaboracin del ministerio de seguridad provincial. En cada jurisdiccin municipal, su cantidad depende del nmero de comisaras que en ella existan. El foro vecinal se integra con organizaciones comunitarias locales interesadas en la seguridad pblica, tales como las asociaciones vecinales y barriales. Municipales: es el mbito donde se coordina la actividad de los foros vecinales de la jurisdiccin. Su constitucin la promueven las autoridades locales y se integra con el intendente, un representante por cada foro vecinal y representantes de organizaciones de carcter sectorial, religioso, deportivo, etc., con actuacin
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Flores, Nez,Villa del Parque, Floresta, Beccar, Urquiza, Chacabuco, Burzaco, Martnez, Palermo, Mrmol. Almirante Brown, City Bell, La Plata, Ituzaing y otros. La Pampa, Crdoba, Entre Ros y Neuqun.
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en la zona. En los casos de distritos que cuentan con una sola comisara, el foro municipal cumple las funciones del vecinal. Como la existencia de los foros supone un proceso dinmico, que a la vez depende de la voluntad de los distintos actores locales, en algunos municipios alcanzaron mayor desarrollo que en otros. De igual manera, hubo casos de foros que no lograron sostenerse a lo largo del tiempo. Para colaborar en su proceso de constitucin, as como en la permanencia de los foros, el Ministerio de Seguridad de la provincia de Buenos Aires promovi la capacitacin de sus integrantes. A su vez, cre el programa de Control, Evaluacin de Respuesta, Calidad y Actitud del Servicio de la polica local (Cerca), de manera de dotar a los foros de un instrumento para supervisar el desempeo policial en cada localidad. Tambin se constituy a los foros como parte activa del trabajo preventivo, a travs del Programa de Respuesta Mltiple para la Prevencin Comunitaria de la Violencia (PRM). El programa Cerca est integrado por tres componentes: planificacin, control y monitoreo, y evaluacin. La planificacin tiene por finalidad identificar los conflictos locales que afectan la seguridad y elaborar los planes de accin para prevenirlos. El control y monitoreo refiere al cumplimiento de las metas propuestas, la deteccin de dificultades y la identificacin de desempeos policiales, individuales y/o grupales, que resulten profesionalmente valiosos. La evaluacin tiene por finalidad indagar y valorar la calidad del servicio policial local. La planificacin de los foros implica la elaboracin del mapa local de prevencin comunitaria del delito y la violencia. Esta tarea se realiza mediante el mapeo o georreferenciacin, en cada jurisdiccin, de tres tipos de situaciones: los lugares que esa comunidad considera de mayor ocurrencia delictiva, los espacios pblicos donde la inseguridad puede ser prevenida mediante acciones concurrentes entre vecinos y distintas reas del Estado, para modificar la situacin objetiva mediante acciones de prevencin situacional, y los mbitos donde se observan frecuentes manifestaciones de violencia, ms all del carcter delictivo que posean. Este mapa, actualizado por el foro en forma sistemtica, constituye uno de los insumos bsicos para el trabajo entre la comunidad y la polica de cada jurisdiccin. Pues, una vez acordado el diagnstico con la delegacin policial y los organismos pblicos vinculados con los problemas detectados, mediante un acta, cada parte compromete el tipo de aporte que har para mejorar la situacin. En lo que respecta al control y monitoreo del desempeo policial, el proceso comprende dos momentos. En el primero, los foros se interiorizan sobre los aspectos genricos y normativos, as como sobre determinadas caractersticas, del quehacer policial. Esos conocimientos son provistos por el Ministerio de Seguridad de la provincia a travs de una serie de guas de pautas sobre organizacin y funcio78
nes de las comisaras, recursos econmicos, materiales y logsticos y rgimen del personal policial. Tambin se informan sobre las caractersticas de las operaciones policiales y sobre la normativa que regula los servicios de seguridad privada. Con esa informacin, provista por las autoridades ministeriales, los foristas poseern una mejor comprensin de esa actividad profesional y contarn con mayor sustento y objetividad al momento de plasmar los resultados. El segundo momento es la aplicacin de esa informacin a la verificacin rpida del cumplimiento de metas propuestas. Tambin, a la deteccin temprana de dificultades, deficiencias e irregularidades en ese cumplimiento. Finalmente, a la identificacin de los desempeos individuales y grupales que resulten profesionalmente valiosos. Ante todo, el aspecto sobre el que se hace foco en el control y monitoreo es el modo en que la delegacin local cumple los compromisos acordados, que son los que se plasmaron en el acta con que finaliza el proceso de diagnstico comunitario. De esta manera el control adquiere una dimensin precisa, vinculada con los intereses y la actividad forista. El fundamento de la evaluacin se basa en que cada comunidad construye una imagen del funcionamiento de su polica y decide en qu medida realiza o no un buen servicio. Pero la tarea de hacer una valoracin responsable supone una actividad compleja, que requiere de una metodologa confiable. Cuanto ms general y ms lejano a la experiencia concreta de los vecinos sea el proceso, ms se corre el riesgo de una valoracin abstracta o influenciada por mensajes mediticos. Estas dificultades no desaparecen, pero se minimizan, cuando los vecinos consideran la actitud y calidad del servicio de su comisara en particular y no el servicio de la polica en general. El proceso de evaluacin comprende, al menos, dos actores colectivos: el foro y las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales de la jurisdiccin. A su vez, ambos tipos de actores incorporan la opinin de los vecinos mediante diversas modalidades de consulta peridicas. La informacin se vuelca en instrumentos ya diseados a esos efectos. El producto de los tres componentes planificacin, control y monitoreo, y evaluacin se transmite a las distintas instancias institucionales. Esto se hace con el apoyo de la Subsecretara de Participacin Comunitaria, rea ministerial responsable de realizar las gestiones al interior de la institucin provincial. El establecimiento de un mapa de la seguridad comunitaria requiere de una metodologa de planificacin estratgica participativa. Por su parte, las tareas de control y evaluacin del desempeo policial requieren de mtodos y tcnicas que las tornen confiables y no reduzcan sus resultados a una dimensin de simple opinin o parecer. Para la transferencia de conocimientos y tecnologa relativos a esas tareas, as como para la capacitacin en mltiples aspectos de la seguridad comunitaria, se estableci un programa de capacitacin de foristas.
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El programa se materializ a travs de una red provincial de escuelas de participacin comunitaria en seguridad. Las escuelas, que siguen el modelo de la educacin popular, de fuerte desarrollo en Amrica Latina, cuentan con el reconocimiento oficial del Instituto de la Administracin Pblica Provincial (IPAP) y con el apoyo de universidades nacionales con asiento en el territorio bonaerense. Una de las formas en que los foros incidieron en la poltica pblica fueron las modificaciones de la ley provincial de Seguridad 12.154, propuestas por consenso luego de un ao de debates a lo largo de 2006. Los cambios establecidos supusieron una ampliacin de los grados de participacin ciudadana, la adquisicin de personera jurdica por parte de los foros y la incorporacin en ellos de ciudadanos a ttulo particular. Tambin se ampliaron sus facultades, extendiendo competencias al plano judicial y otorgando mayor peso a la evaluacin que hacen del desempeo de los policas de la comisara local.
ComitS VECinalES dE SEguridad En VEnEzuEla
Durante la gestin de Lolita Aniyar como gobernadora (1993-1995) del estado Zulia de Venezuela, se implement una poltica de participacin comunitaria en seguridad que funcion a travs de tres instancias, cuyas categoras no eran fijas, y dependan del grado de voluntad de cada uno para involucrarse, y de la disponibilidad de tiempo que tenan. Condiciones para pertenecer a ellos eran tener un grupo de personas realmente interesadas en la seguridad, sin antecedentes penales y preferiblemente apartidistas (Aniyar, 1999: 22-23): Consejo Regional de Seguridad: se conform con representantes del Poder Judicial, la Polica, la Guardia Nacional, la Iglesia, las asociaciones empresarias, las Alcaldas del Estado y la Direccin Regional de Prevencin del Delito. Tuvo como finalidad disear las estrategias globales, coordinar las acciones y evaluar los resultados. Comits Locales de Seguridad: reproducan la organizacin del Consejo, pero a nivel municipal. Comits Vecinales de Seguridad: se integraban con asociaciones barriales, funcionarios policiales locales, la autoridad civil local, representantes de las iglesias de la zona, comerciantes, referentes de escuelas y asociaciones culturales y deportivas, as como tambin vecinos interesados.
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Captulo IV NuEVoS MoDEloS polICIalES Y REFoRMaS INStItuCIoNalES
Cristin Varela
INtRoDuCCIN
La institucin policial surge en Europa hacia fines del siglo XVII, principios del XVIII, en un proceso que acompaa la constitucin de los Estados modernos. Las instituciones sociales como la escuela, el hospital, la polica no poseen una fecha determinada de nacimiento, sino que son producto del acontecer social histrico. Hay sin dudas hitos en la historia de las instituciones. Por ejemplo, la creacin de la intendencia de polica en Pars, por Luis XIV, en 1667, o la creacin de la Polica Metropolitana de Londres, por Sir Robert Peel, en 1829. Pero esos momentos no significaron el alumbramiento de lo que hasta entonces no exista, sino la reorganizacin de lo existente bajo otro modo y otro nombre. En este sentido, no debe suponerse que el acto fundante de una institucin constituye su invencin. La accin de Luis XIV consisti en separar de la justicia las funciones de polica, para organizarlas dentro de una nueva dependencia, ms cercana al poder poltico. El motivo: dar mejor respuesta a los problemas de inseguridad que aquejaban a la ciudad de Pars (Lebrige, 2006). Es cierto que esa medida da a luz un cuerpo nuevo, cuyo desarrollo no lineal desembocar en la moderna institucin policial. Pero esas funciones de polica que se reorganizan ya existan previamente. Para el caso de la polica londinense, su creacin respondi al propsito de mejorar los mecanismos de control social y de prevencin de los delitos y limitar los excesos en el uso de la fuerza pblica. Tales intenciones se desprenden de los principios redactados por Peel. La existencia de una fuerza armada para el control de las ciudades, dependiente de uno de los poderes del Estado o de organizaciones privadas, resultaba un tema sensible para la tradicin parlamentaria de la sociedad britnica. La cuestin del uso de armas de fuego, por parte de una institucin civil como la polica, es producto de las vicisitudes de la historia institucional. En determinado momento de su desarrollo histrico, la polica comienza a adoptar el modelo de la institucin militar. Entre las razones que llevaron a ello estaba la de disciplinar a sus agentes, provenientes de lo que por entonces se denominaba el pueblo bajo, tal como ocurra con los ejrcitos. En pocas en que los Estados no se regan por los principios de la democracia moderna y la divisin de poderes, la militarizacin de la polica debe haberse visto
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como algo normal y lgico. Pero en la medida en que aquellos principios se consolidan, la existencia de una institucin de carcter militar ejerciendo el control de la vida ciudadana comienza a generar roces. Los principios liberales de la democracia, que se expanden a partir de 1800, no se llevan bien con el control social ejercido por una polica estructurada bajo el modelo de las instituciones de pocas monrquicas. Quien tom clara conciencia de esto fue Robert Peel, por entonces ministro del Interior britnico, cuando le da forma al cuerpo de Polica Metropolitana. Entre las caractersticas que le otorga estn las de un uniforme de estilo civil y la no portacin de armas de fuego. Pero, por sobre todo, organiza la nueva institucin bajo los principios del policiamiento preventivo, establecidos por Patrick Colquhoun dos dcadas antes.
Este modelo alternativo implicaba una forma enfticamente preventiva de regulacin dedicada a enfrentar la indigencia tanto como el delito y una concepcin ms generalizada e indiferenciada de las agencias responsables del control del delito y el mantenimiento del orden (Garland, 2001).
Podran tomarse diferentes ejemplos para mostrar cmo, por lo general, la creacin de instituciones es en rigor la recreacin de lo existente. O, como lo expresa Cornelius Castoriadis, toda institucin se construye con los ladrillos de las anteriores (1975). Para el caso de la creacin de las policas en Amrica Latina, esa recreacin se combina con la adopcin de los modelos europeos. En la Argentina, las funciones de polica que cumpla el Cabildo son transferidas a la nueva figura del Juez de Paz, que crea Bernardino Rivadavia en 1821 siguiendo un modelo ingls. El sentido de lo expuesto es plantear que en materia policial siempre se ha tratado de reformar lo existente en funcin de las transformaciones del contexto social y poltico. Las habituales resistencias de muchos funcionarios policiales ante las reformas institucionales que se vern hacia el final de este captulo suelen desatender que el modelo que defienden es producto precisamente de alguna reforma.
polICa CoMuNItaRIa
En sus orgenes la polica, antes que una institucin, fue una funcin consistente en atender y velar por lo que se consideraba el bien comn. Esos inicios se sitan en los albores de la Modernidad, cuando las monarquas europeas comienzan a dar forma a los Estados modernos. En esa poca el trmino polica refiere a las formas de gobernar las poblaciones y los recursos de una ciudad o un Estado. Luego, cuando se conforman las primeras instituciones policiales, lo hacen cumpliendo funciones vinculadas ms con la gestin poltica y el control social que con la represin del delito (Foucault, 1981, 2006; Cavalletti, 2005).
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Captulo iv. nuevos modelos policiales y reformas institucionales
A principios de 1700 Nicols Delamare escribe su conocido Tratado de polica, donde compila los reglamentos de esa actividad existentes en todo el reino de Francia. En l establece un listado de once objetos que competen a la labor policial: la religin, la moralidad, la salud, las carreteras, los canales, los puertos y los edificios pblicos, la seguridad pblica, las artes y las ciencias, el abastecimiento de productos, el comercio, las fbricas, los siervos de la gleba y labriegos y los pobres. Para los Estados monrquicos que comenzaban a modernizarse, todas estas eran cuestiones de bien comn que deban ser veladas y reguladas por la accin de polica. En la opinin de Delamare la polica vela por el conjunto de las relaciones sociales (Foucault, 1981). Luego, cuando los Estados se configuran bajo el modelo republicano, esas funciones de polica se ven transformadas. Por un lado, su listado se reduce, pues para las sociedades liberales que dieron forma al parlamentarismo y la repblica, ese abanico de funciones resultaba absolutista. El Estado, a travs de la polica, no deba inmiscuirse en cuestiones privadas (moral y religin), en las ideas (artes y ciencias), en regular la produccin (fbricas y talleres) y en el mercado (abastos, comercio). Este cambio no signific el retiro liso y llano de la polica respecto de estas cuestiones pero s la minimizacin de sus intervenciones al respecto (Sozzo, 2002). Por otro lado, el advenimiento del liberalismo implic la legalizacin de las funciones de polica. Si el abanico de objetos que antes le competan deba reducirse, el camino para hacerlo era inscribir las funciones de polica dentro de la ley. De ah en ms, como lo sabe todo funcionario policial contemporneo, su marco de actuacin lo constituyen los cdigos legales. Finalmente, Mximo Sozzo seala otra transformacin. Los cdigos legales que circunscriben la actuacin policial no estn solo llamados a limitarla, sino tambin a precisar el contenido de su accionar. Son por sobre todo los cdigos procesales penales los que dictan esto ltimo. As, la polica se criminaliza, en el sentido de que su accin comenz a orientarse hacia el campo delictivo. No excluy la intervencin policial en cuestiones no delictivas, tales como las contravenciones y la actividad preventiva, pero seal el norte de su accionar que reorient al resto de sus actividades. Puede decirse entonces que la polica se prepar para afrontar la escena ms temida, el delito violento, relegando a un lugar secundario las dems cuestiones. La polica moderna, en su transcurso histrico, perdi bastante de aquel carcter relativo al bien comn y a la vida en comn. Ahora bien, esto no ocurri siguiendo un libreto escrito, sino por imperio de las cosas: lo ms grave result lo ms importante. En los fundamentos establecidos por Colquhoun y Peel, considerados padres de la polica moderna, la cuestin preventiva y la social estaban presentes de manera clara. Cuando 150 aos despus las nuevas formas de inseguridad impulsan la aparicin de los modelos preventivos comunitarios, se requiri de un modelo policial
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consecuente con ellos. El modelo de polica comunitaria que entonces surge supone una recuperacin de las ideas de los padres de la polica moderna (Rico, 1998). Este salto de siglo y medio no se dio de manera espontnea, sino como se expuso en el captulo I fue producto de un cambio generalizado que se oper en las relaciones entre la sociedad y sus instituciones. Luego de la Segunda Guerra Mundial comenz un proceso de reconsideracin de la vida social, de mayor atencin a los derechos ciudadanos y de crtica al carcter total de las instituciones. Esos cambios supusieron una nueva cultura poltica que se ir conformando a lo largo de la dcada de 1950, que se expresar de manera ms clara en la dcada siguiente. La fortaleza del Estado, su poder concentrador y el carcter mandante de sus instituciones, comenzaron a declinar en tanto atributos positivos de una sociedad. Para la generacin que vivi la guerra, pero ms quizs para la que la sucedi, esos valores se aproximaban demasiado al estatismo totalitario de los pases del Eje derrotado en 194530. El mundo abierto y transparente que se impulsa sobre finales de la dcada de 1960 refleja la oposicin a las polticas de constriccin social y encierro institucional, cuya expresin extrema fue la experiencia concentracionaria del nazismo. En ese contexto se dio tambin un movimiento tendiente a volver ms coherentes y eficientes los servicios pblicos, acercndolos ms a la gente. Este cambio, que supuso una perspectiva centrada en el usuario, se acompa de un refuerzo del desarrollo regional y de una mayor delegacin de poder en los gobiernos locales. A poco de andar, estas propuestas fueron apropiadas por la perspectiva poltica del neoliberalismo. Lo que en su origen fue un movimiento tendiente a volver menos distantes y autocrticos los servicios pblicos, cay luego bajo la consigna del achicamiento del Estado. Pero no ya en beneficio de la sociedad civil, sino del mercado. Partes de las condiciones que permitieron esta ltima ecuacin deben buscarse en las demandas sociales previas del poder a la gente (power to the people) propias de la dcada de 1960. De esta manera se comprende mejor el contexto en que se inician los modelos policiales comunitarios.
PoliCiamiento Comunitario
Para comprender el sentido que encierra el concepto de polica comunitaria hay que partir de la nocin previa de policiamiento comunitario. Esta no refiere a un cuerpo policial especfico, sino a un modo o estilo en el ejercicio de la funcin. El trmino proviene del ingls community policing, que bien puede traducirse como ejercicio de la funcin policial a travs de la comunidad. Entonces, previo a hablarse de la polica comunitaria, como un sustantivo, debe hacerse referencia a un policiamiento comunitario, como un modo de ejercer la funcin de polica que supone:
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Alemania, Italia y Japn.
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un estilo ms cercano al comn de la gente, una preocupacin por cuestiones no delictivas, la coparticipacin de la comunidad en las cuestiones relativas a la seguridad. El policiamiento comunitario surgi a partir de acciones llevadas adelante por titulares de comisaras, organizaciones de vecinos, jefes de policas locales, asociaciones de comerciantes y poderes pblicos locales o municipales. Luego, al ser sistematizadas, esas acciones reciben nombres ms especficos, tales como: prevencin situacional, prevencin social, participacin comunitaria, foros de seguridad, polica comunitaria, entre otros. En su inicio se trat de mecanismos de consulta a vecinos y lderes comunitarios implementados por responsables de comisaras y policas locales; de grupos de ciudadanos que se organizaron para garantizarse mayor seguridad en el barrio; de medidas implementadas por empresas y comerciantes frente al aumento de los robos; de iniciativas de las autoridades polticas municipales; de un cambio de orientacin asumido por organizaciones no gubernamentales que pasan a interesarse por los aspectos sociales de la inseguridad, etctera (Garland, 2005). De esta manera cobraron forma los foros para la prevencin de los delitos (crime prevention panels) que inicia el Ministerio del Interior britnico a principios de 1970, as como las patrullas de vecinos para vigilar el propio barrio que surgieron en los Estados Unidos por la misma poca, junto con las estrategias de prevencin mediante el diseo urbano. Si estas ltimas se inspiraron en iniciativas de los sectores productivos y comerciales, las otras se ligan ms con las estrategias comunitarias que se desarrollaron respecto de distintas polticas pblicas. En el caso de los Estados Unidos, el desarrollo de un mantenimiento del orden basado en la comunidad y de formas de control enfocadas en la resolucin de problemas son el resultado de los xitos obtenidos en la reduccin de los delitos en comunidades pequeas, donde las relaciones sociales son ms estrechas (Ward, 2000). Hay que agregar que para algunos autores, las nuevas formas de prevencin y los modelos de policiamiento emergentes no suponen necesariamente un modo ms democrtico de funcionamiento del sistema penal y de las agencias policiales. Si bien se percibe una tendencia en este sentido, tambin sucede lo contrario. David Garland (2005) plantea que a partir de 1970 se delinea una nueva cultura en materia criminal, que comenz a reemplazar a la que haba acompaado el desarrollo del Estado de bienestar. De esta manera, en la nueva cultura del control coexiste una inclinacin punitiva con otra de carcter preventivo con componentes comunitarios. A primera vista puede pensarse que esta situacin significa que conviven al mismo tiempo dos modelos, uno ms conservador centrado en la represin y el castigo, y otro ms progresista, orientado a la prevencin y el comunitarismo. Sin embargo, el costado preventivo incluye tambin estrategias que ponen el acento en la ley y el orden, junto con las que buscan revertir las causas de la inseguridad me85
diante recursos comunitarios. As por ejemplo, al tiempo que surgen mecanismos de consultas para la participacin de los ciudadanos en cuestiones de seguridad local, se organizan tambin patrullas de vecinos que custodian el barrio.
PoliCa Comunitaria
El trmino polica comunitaria debe entenderse, en primer lugar, relacionando a los cuerpos policiales que se organizaron para ejercer un nuevo estilo de funcin, denominado policiamiento comunitario. Tomando como referencia lo realizado en los Estados Unidos, Jos Mara Rico plantea la existencia de dos tipos de policas comunitarias segn se orienten: a la ley y el orden: estrategias de ventanas rotas, tolerancia cero o las patrullas vecinales, entre otras. a la relacin con la comunidad: estilos y estrategias de policiamiento comunitario que se realizan con la comunidad y no sobre ella. No es sencillo establecer una definicin de polica comunitaria pues, como se vio, bajo ese nombre se implementaron modelos y desarrollaron experiencias variadas. David Crawford seala que existe muy poco acuerdo sobre lo que el trmino significa. Afirma que, en el lmite, puede ser entendido como cualquier cosa que mejore las relaciones y la confianza entre la polica y la comunidad local. Pues, esencialmente, es una filosofa acerca de la funcin de la polica que intenta definir un nuevo tipo de relacin entre esta y el pblico (Crawford, III: 26). Es as que la polica comunitaria recibe definiciones distintas y posee estilos diferentes segn los lugares. Si se tomara el conjunto de experiencias que reciben ese nombre, no sera sencillo extraer de ellas una definicin clara y distinta, tal como reclama el criterio cientfico. Esas experiencias tienen, sin embargo, en comn que les otorgan injerencia a otros organismos del Estado y a organizaciones de la sociedad civil, en la colaboracin para el mantenimiento del orden y para el desarrollo de programas preventivos. Tal como lo seala Wesley Skogan, el modelo no se define por un listado de caractersticas, sino por el tipo de estrategia que en cada lugar se desarrolla. Estas estrategias suponen la adaptacin que adquiere la filosofa del policiamiento comunitario en cada contexto local que, a su vez, es tambin cambiante (Skogan, 2004). De manera que la polica comunitaria es una filosofa o estilo genrico de ejercicio de la funcin policial, basada en la relacin estrecha y colaboracin mutua entre polica, comunidad y poderes pblicos locales. De acuerdo con el modo que adquiere este estilo, puede hablarse de cuatro formas de polica comunitaria, segn se trate de: la aplicacin de ese estilo al funcionamiento de una polica profesional ya existente;
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la creacin de un servicio de caractersticas comunitarias, en el interior de una polica profesional, ejercido por algunos de sus funcionarios; la formacin de un cuerpo especializado, con oficiales que se forman y permanecen dentro de la especialidad comunitaria, pero dependiendo de la polica tradicional; la creacin una polica distinta.
CaraCtErStiCaS y obJEtiVoS
Cabe tener en cuenta la indicacin de Wesley Skogan cuando expresa que la polica comunitaria se define por una filosofa de policiamiento y no por un listado de caractersticas. Aceptado esto, se pueden sin embargo agregar, de manera complementaria, algunas de las caractersticas y objetivos que suelen compartir las policas comunitarias. De acuerdo con lo que plantean David Crawford (1998) y Jos Mara Rico (1998) estas caractersticas son: Descentralizacin del mando, con el acento puesto en el mbito local. Uso intensivo del patrullaje a pie. Delegacin de responsabilidades hacia la base de la organizacin policial. Asignacin de oficiales por zonas, sobre las que tienen una responsabilidad permanente. Perfil profesional de carcter generalista o polivalente, antes que especialista. Accionar policial ms proactivo que reactivo. Utilizacin de mecanismos para la resolucin de conflictos. Establecimiento de acuerdos y asociaciones con otros actores sociales para la prevencin del delito. Implementacin de mecanismos de consulta a la comunidad local. Rendicin de cuentas a la comunidad y al poder poltico local. Los objetivos generales pueden sintetizarse en: Mejorar la calidad de vida de la sociedad y de los ciudadanos. Favorecer la cohesin social y reducir el desorden pblico y el crimen. A su vez, los objetivos particulares de las policas comunitarias pueden plantearse en trminos de: Contribuir a la participacin comunitaria en temas sociales y de seguridad. Sensibilizar a la poblacin sobre medidas de seguridad personal. Disminuir el sentimiento de inseguridad. Disminuir la ocurrencia de situaciones de violencia y de delitos menores y de mediana gravedad. Mejorar la imagen policial.
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EStratEgiaS dE implEmEntaCin
El surgimiento de las policas comunitarias implic una transformacin en el modo tradicional o profesional de ejercer la funcin policial. Las reformas institucionales de este tipo no resultan sencillas, en tanto implican cambiar la concepcin de las cosas en instituciones que son centenarias. Adems, como se expuso, las agencias policiales poseen fuertes culturas corporativas, con tendencias conservadoras, y concentran considerables grados de poder (Rico y Salas, 1988). Las dificultades para la implementacin de modelos policiales comunitarios se deben en parte a esas razones. Pero tambin se deben al desconocimiento de lo que implica instituir y consolidar un estilo distinto en materia de seguridad. Sobre la base de lo planteado por Jos Mara Rico (1998) se puede proponer una serie de medidas estratgicas tendientes a facilitar la implantacin del modelo y a disminuir sus posibilidades de fracaso. En principio, se debe comenzar por experiencias de tipo piloto, vale decir, acotadas en tiempo y espacio, de manera que resulten controlables, modificables y evaluables. Los primeros pasos a dar deben consistir en el acercamiento a la poblacin para establecer vnculos de confianza entre polica y comunidad. Al mismo tiempo, se debe procurar la colaboracin de los organismos pblicos locales, sobre todo de aquellos que prestan servicios, tanto de infraestructura como de salud, educacin y dems. Luego, se deben relevar los problemas zonales de seguridad, de deterioro del espacio pblico, as como las situaciones de conflictividad vecinal, y otras circunstancias ligadas real o potencialmente con la inseguridad. Al mismo tiempo se debe tomar conocimiento de los grupos locales organizados: asociaciones vecinales, colectividades, clubes barriales; establecer relaciones de confianza con ellos y convocarlos para realizar diagnsticos participativos, as como para proponer soluciones a los problemas de inseguridad. La presencia policial en la comunidad debe garantizarse mediante el patrullaje a pie, evitando el uso de vehculos, as como las paradas o consignas estticas. La relacin con las organizaciones locales debe ampliarse hacia las instituciones sociales, tales como escuelas, iglesias y clubes de distinto tipo, para desarrollar con ellos programas preventivos. Aparte debe promoverse el contacto regular con grupos de vecinos y ciudadanos para intercambiar informacin, buscar soluciones y brindarles asistencia en la organizacin de medidas de prevencin. A partir de la evaluacin de las primeras experiencias se deben efectuar las correcciones pertinentes y extender sucesivamente las zonas de policiamiento comunitario, sin abandonar las evaluaciones peridicas. Resulta siempre ms conveniente publicar y difundir las acciones realizadas y los resultados obtenidos, que anunciar planes y prometer soluciones a los problemas de seguridad.
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Todo lo expuesto, orientado a las dimensiones preventivas y comunitarias, no excluye ni relega la demanda siempre presente respecto de la polica: ser eficaz y eficiente en la evitacin del delito y en la resolucin de los hechos cometidos.
CrtiCaS y rESiStEnCiaS
Si bien el modelo comunitario de polica suele tener aceptacin entre el pblico, hay autores que consideran que en el fondo se trata solo de una propuesta retrica, hecha de palabras, que no altera la realidad de las cosas (Bayley, 1986). Sin hacer suyo este tipo de crtica, Jos Mara Rico seala las crticas que suelen dirigirse al modelo: Supone un traslado hacia la sociedad de responsabilidades que le competen al Estado. Aliviana la tarea policial descargndola en la comunidad. El modelo implica un policiamiento de la comunidad mediante la extensin difusa del poder de polica hacia actores de la sociedad civil. Genera el riesgo de producir un desplazamiento de la criminalidad hacia zonas donde el vnculo polica-comunidad es ms dbil. Provoca que los policas comunitarios no reciban en todos los casos la capacitacin especfica que requiere el modelo. En la mejor de las situaciones, se agregan a la formacin que poseen algunos cursos menores. Determina la permanencia de la cultura policial tradicional ante la falta de capacitacin especfica y la dependencia de las policas comunitarias de las estructuras tradicionales. Presenta resistencias de los jefes policiales, con lo cual el modelo suele terminar desvirtuando el sentido de las experiencias. Carece de modalidades que permitan evaluar de manera objetiva sus resultados, corrindose el riesgo de invertir esfuerzos en una tarea cuyos beneficios no resultan claros. Genera el riesgo de que la aproximacin de la polica a la comunidad derive en la potenciacin de aspectos negativos de esta ltima, tales como el mayor liderazgo de ciertos grupos de poder y la discriminacin y segregacin de otros grupos considerados como indeseables. Una de las principales resistencias que enfrentan las policas comunitarias se encuentra en la cultura corporativa de las instituciones policiales. Dentro de la subcultura policial existe una tendencia a defender los mtodos tradicionales y a rechazar los cambios. Sobre todo, se resisten aquellos que provienen de afuera de la institucin, como el sector poltico, el acadmico, organizaciones no gubernamentales o trabajadores sociales, entre otros.
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Ligada a estas resistencias existe en el medio policial una sobrevaloracin de la prctica en desmedro de las teoras sobre cmo se debe ejercer la profesin. En este sentido no son bien tenidas en cuenta las perspectivas provenientes de quienes no estn en la calle. Como lo expresa Wesley Skogan (2004), se permanece en una tradicin del nosotros contra ellos, del terico contra lo prctico, dentro de la que se supone que quien no es polica es incapaz de comprender la realidad delictual (2004: 42)31. El espritu corporativo de la subcultura policial se traduce tambin en una fuerte solidaridad interna y una desestimacin de la solidaridad con los de afuera que no comprenden lo que significa ser polica. Esas personas, adems, los distraen con demandas improcedentes. Pues en el supuesto no escrito de la cultura policial, el objeto de su especificidad son los delitos y los delincuentes, y no el comn de la gente y sus problemas barriales. Sumado a este aspecto se encuentra una desvalorizacin de la tarea comunitaria, cuya carencia de riesgos la constituye en una actividad poco policial, poco viril y propia de trabajadores sociales. Quienes trabajan con una perspectiva comunitaria no son vistos como verdaderos profesionales, sino como policas con cartucheras vacas (Skogan, 2004: 44). Otro obstculo que enfrentan las policas comunitarias es la ausencia de una capacitacin especfica. El funcionario formado en la tradicin profesionalista debe reconvertirse si va a transformarse en polica comunitario. Y quien de inicio se forma como polica comunitario requiere de mayor tiempo y conocimientos que quien es instruido en el manejo del arma, la normativa policial y las normas del procedimiento penal. El principio de delegar responsabilidades hacia la base de la organizacin policial que caracteriza a las policas comunitarias suele encontrar un obstculo en los mandos medios de la institucin. Los responsables de las comisaras no ven con buenos ojos lo que consideran una prdida relativa de poder, en beneficio de una mayor autonoma de los agentes y oficiales de calle que patrullan a pie. Lo mismo ocurre con el principio de descentralizacin que tambin caracteriza el nuevo modelo. En virtud de ello, en muchos casos los cuerpos comunitarios poseen dependencia directa de los altos mandos, de manera de salvar aquel obstculo. Finalmente hay que sealar dos tipos de resistencias que corren por cuenta de actores externos a la institucin policial. Uno est representado por la escasa cooperacin que las policas comunitarias reciben por parte de los municipios y poderes locales. Varios de los problemas que encuentran los agentes, tales como inconductas juveniles, edificios ocupados, problemas de adicciones, violencia domstica, ruidos molestos, autos abandonados, terrenos baldos, falta de luminarias y
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La traduccin es propia (CV).
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dems cuestiones, requieren de respuestas municipales que no se obtienen, a veces por razones presupuestarias o de baja calidad institucional de las instancias de poder local y de los servicios que proveen. En otras ocasiones se debe a cuestiones burocrticas o a razones polticas. Skogan (2004) seala que este es uno de los problemas ms difciles de superar para los impulsores del policiamiento comunitario. Pues el xito del modelo nunca depende del esfuerzo policial, sino de la accin conjunta con el poder poltico local. El otro factor externo lo constituye la propia comunidad. En las subculturas de los barrios ms inseguros existe una acendrada desconfianza hacia la polica. Al mismo tiempo existe poca confianza entre vecinos, producto del debilitamiento de los lazos comunitarios. Entonces, el principio de estrechar lazos con la comunidad local requiere un doble esfuerzo por parte de los policas. Por otro lado, en los barrios ms acomodados, no suele comprenderse bien el cometido de la polica comunitaria. En esos sectores se desea que la polica los proteja, sin inmiscuirse en la vida comunitaria, y que sea rigurosa con los extraos.
EfiCaCia dEl modElo
Uno de los debates que se plantean en torno a las policas comunitarias es sobre la dificultad para evaluar sus resultados y, por lo tanto, valorar su eficacia, pues se carece de herramientas especficas para hacerlo. Los mtodos ms avanzados de evaluacin del desempeo policial, tales como el Compstat32, no se adaptan a los modelos comunitarios porque miden parmetros cuantitativos, propios del policiamiento tradicional, como por ejemplo la cantidad de crmenes denunciados, de arrestos, de armas secuestradas o llamadas atendidas. Este tipo de estadsticas no llegan a dar cuenta de aspectos menos palpables, propios del policiamiento comunitario, tales como la sensacin de inseguridad, los acuerdos de cooperacin establecidos o el grado de participacin ciudadana (Skogan, 2004). En ocasiones, la necesidad de evaluar resultados de manera objetiva lleva a que la actividad de las policas comunitarias se vuelque hacia los modelos tradicionales. David Crawford (1998) plantea que estas dificultades en la evaluacin estn ligadas a otras ms bsicas consistentes en precisar los objetivos que estas policas deben cumplir. Si no est del todo claro qu tiene que hacer, se vuelve ms difcil saber si lo hacen bien. De manera que primero han de establecerse claramente los objetivos por cumplir, para luego buscar las formas de evaluar. Aunque esos objetivos aludan a cuestiones subjetivas como la sensacin de inseguridad o a materias opinables como grados de satisfaccin de la poblacin, existen mtodos de eficacia comprobada para evaluar estas cuestiones. Los estudios de
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Sistema informtico aplicado que permite realizar georreferencias estadsticas criminales, conjuntamente con operaciones policiales.
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victimizacin, las encuestas de opinin y las tcnicas cualitativas de investigacin constituyen tcnicas aptas para evaluar el campo de problemas que compete a una polica comunitaria. De hecho, han sido aplicadas para evaluar algunas experiencias en los Estados Unidos. Segn Crawford, en algunos casos se obtuvieron resultados positivos respecto del temor al delito y la sensacin de inseguridad, y aun respecto del impacto sobre la criminalidad. Pero seala que en otras situaciones no hubo incidencia sobre tales factores (Crawford, op. cit.). Por su parte, Wesley Skogan ha realizado estudios que arrojaron resultados positivos en la percepcin de la gente sobre la actuacin policial y la disminucin del sentimiento de inseguridad (Skogan, 2004).
polICa DE pRoXIMIDaD
El concepto proximidad es utilizado, en primer lugar, para designar un tipo de implementacin de polticas pblicas que resulte ms cercana a la poblacin. En segundo orden, aplicado al campo de la seguridad, esa forma de implementacin gener mecanismos de refuerzo de la gestin local e integracin a ella de los habitantes. En tercer trmino, las polticas de proximidad en seguridad dieron forma a los cuerpos policiales de proximidad. Manuel Balb (s/f) seala que cuando surgen las polticas de proximidad lo hacen por oposicin a un modelo histrico de gestin de la cosa pblica denominado de alejamiento. Durante gran parte de la Edad Media, antes del surgimiento de los Estados monrquicos en Occidente, las cuestiones de polica y justicia se resolvan en el propio medio social. Fue a partir de la conformacin de esos Estados, que tales cuestiones y otras de inters pblico se separan del seno de la sociedad para ser absorbidas por los poderes monrquicos. De manera que la conformacin de policas de proximidad y policas comunitarias va en el sentido de contrarrestar la distancia heredada de aquellos tiempos entre Estado y sociedad civil. Muchos autores, entre ellos Rico, Crawford y Slogan, no establecen una distincin entre las nociones de polica de proximidad y polica comunitaria. Sin embargo, es posible plantear algunas diferencias entre ambos modelos, sobre todo en lo que refiere a los usos y al contexto de surgimiento. La denominacin de polica de proximidad existe en pases como Canad, Espaa, Francia e Italia. En cada lugar adquiri un perfil propio. Aqu se expondr el modelo francs, porque en l se distinguen las diferencias con formas de polica comunitaria de cuo anglosajn. En principio puede entenderse el concepto de polica de proximidad como parte integrante de la nocin ms amplia de policiamiento comunitario (community policing). As, la polica de proximidad es una forma de ejercer la funcin policial en contacto ms directo, en relacin ms prxima, con la poblacin. Por qu no hablar entonces directamente de polica comunitaria? Porque como lo sealan varios autores, esa
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apelacin, de proveniencia anglosajona, tiene connotaciones diferentes en otros lugares. Adems, el trmino comunidad tampoco se adecua bien a la vida social actual en las ciudades y suburbios, sobre todo en aquellos que presentan mayores problemas de inseguridad. Pues la vida contempornea, tal como se vio en el captulo II, se caracteriza precisamente por la debilidad o ausencia de lazos comunitarios33.
modelo FranCs de PoliCa de ProXimidad
ContExto dE SurgimiEnto
En el medio francs, donde la cuestin de la proximidad tuvo fuerte desarrollo, el uso del trmino comunidad no fue adoptado por razones culturales y polticas particulares. Pues a ese trmino se lo liga al uso dado en los Estados Unidos, en relacin con las polticas sociales y de seguridad orientadas hacia las comunidades tnicas. A la salida de los violentos conflictos de la dcada de 1960 con las minoras afroamericanas, en ese pas el trmino qued ligado a la llamada discriminacin positiva.Vale decir, a la instrumentacin de medidas destinadas a favorecer la insercin social de las comunidades tnicas desfavorecidas y a combatir la discriminacin negativa de carcter segregativo. Esa estrategia estuvo al servicio de buscar una salida para un conflicto secular, que sign una parte importante de la historia y la vida poltica estadounidense. Mientras que, en el caso francs, en la misma dcada de 1960, ese problema recin estaba comenzando. Ante todo, emergi ah como producto de una nueva inmigracin, sobre todo proveniente de las ex colonias, as como de ex combatientes magrebes en el bando francs durante la guerra de Argelia. Establecer con ellos alguna forma de discriminacin como poltica de Estado chocaba contra la tradicin igualitaria del republicanismo francs; al mismo tiempo que establecer una discriminacin positiva chocaba contra un latente racismo de la sociedad francesa. En no pocos sectores de la opinin pblica se hubiera visto mal adoptar privilegios con minoras tnicas recientes, que no eran bienvenidas (Wieviorka, 1998). En ese contexto, hablar de una polica comunitaria corra el riesgo de ser escuchado como una propuesta policial orientada a vigilar a las comunidades tnicas. La posibilidad de una interpretacin as deba ser evitada por las autoridades francesas. Al respecto, respetados informes como los de Alain Peyrefitte y Gilbert Bonnemaisson haban llamado la atencin, por esos aos, sobre el peligro de estigmatizar a los grupos tnicos como causantes de la inseguridad (Subirats et alt., 2009). De ah entonces la adopcin del trmino proximidad para referirse a un nuevo modelo policial que, aunque inspirado en la polica comunitaria anglosajona, re33
Para ms informacin se sugiere leer el apartado sobre Crticas al modelo comunitario.
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quera llamarse de otro modo. Pero adems, es importante tener en cuenta que el trmino proximidad ya era de uso corriente en Francia para denominar un nuevo modo de prestacin de servicios pblicos.
proximidad, gEStin loCal y partiCipaCin Ciudadana
Los primeros pasos hacia una descentralizacin de los servicios policiales en Francia comenzaron a principios de la dcada de 1990. Se dieron mediante la creacin de los Planes Departamentales de Seguridad. Con ellos se buscaba reducir el aumento de la pequea y mediana delincuencia que se vena dando por esos aos. Varias de las medidas que se propusieron fueron criticadas por orientarse hacia la inmigracin ilegal. Al respecto se lleg a hablar de una suerte de polica de la inmigracin (Daz, 2005)34. En 1995 se sanciona la ley de Orientacin y Programacin de la Seguridad (LOPS), que dar lugar a considerables reformas en la materia. En ella se propone una mayor dependencia de las policas municipales al momento muy poco desarrolladas de los gobiernos locales. Tambin, la posibilidad de la vigilancia privada de edificios, la instalacin de sistemas de videovigilancia y la creacin de una polica de proximidad. Si esta ltima medida es propuesta por un gabinete de centroderecha, sern los socialistas quienes comiencen a implementarla, al recuperar la gestin en 1997. Junto con la creacin de la polica de proximidad se instituyen los Contratos Locales de Seguridad (CLS). Dichos contratos son instrumentos que se firman entre los municipios y el gobierno central. Tienen un carcter asociativo denominado partenariado consistente en reunir a municipios, servicios de polica, de gendarmera y de justicia para una coproduccin de la seguridad. En un segundo paso, la participacin de instituciones se ampla a la educacin nacional, al transporte pblico y organizaciones de profesionales. El objetivo es coordinar medidas destinadas al refuerzo local de la seguridad, las cuales se disean luego de un diagnstico donde se identifican los problemas locales. La firma del CLS por las partes integrantes supone el compromiso de cada una de ellas en el aporte de lo que le compete para mejorar la situacin. Como se observa, los CLS constituyen un modelo multiagencial. En l, la participacin ciudadana se traduce, en principio, en la integracin de actores institucionales del sector pblico. Es decir que en este caso adquiere caractersticas mediatizadas, ms indirectas que en el modelo de origen anglosajn. Para algunos especialistas esto responde a una preocupacin que va en el sentido de impedir formas de participacin demasiado directas.
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En esos momentos exista en Francia un gobierno de cohabitacin entre los socialistas y la centroderecha. A cargo del Ministerio del Interior estaba Charles Pascua, perteneciente a este ltimo sector.
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Esto ltimo es lo que ocurre en pases donde se crearon patrullas de vecinos, milicias de autodefensa, etctera. Tambin cuando se impone el liderazgo de algunos ciudadanos o grupos vecinales en los diagnsticos y propuestas de medidas, las cuales resultan favorables solo para algunos y suelen desvirtuarse en la participacin, por ejemplo, cuando en los consejos o foros vecinales o locales son los vecinos y comerciantes ms importantes quienes influyen en las proposiciones y decisiones. El riesgo que se corre con esto es que derive en la conformacin de barrios seguros por un lado e inseguros por el otro, segn el grado de participacin y el poder de influencia de determinadas personas y grupos. Con los CLS se pretendi otorgar un carcter ms local a las polticas de seguridad y ampliar la gama de actores que participan en la bsqueda de soluciones. Finalmente, se procur garantizar que la ampliacin de la participacin no derive en asimetras e inequidades en la provisin de seguridad. Lo dicho no significa que la sociedad civil haya quedado excluida. Adems de la convocatoria a asociaciones profesionales, la participacin ciudadana se expresa en mecanismos como: Consultas a los vecinos para la elaboracin de los diagnsticos locales de seguridad. Incorporacin de los jvenes residentes del lugar como adjuntos de seguridad (ADS). Creacin de la figura de agentes locales de mediacin social para la resolucin de conflictos. Creacin de la figura de agentes de prevencin con vecinos de cada barrio.
CaraCtErStiCaS dE la poliCa dE proximidad
Otro aspecto de las reformas en el sistema de seguridad de Francia hacia finales de la dcada de 1990 fue la creacin de la polica de proximidad. A ella se asignaron 33.000 agentes y comenz por aplicarse en la ciudad de Pars. Al poco tiempo se vio reforzada con el agregado de los ADS. Se tata de jvenes reclutados en el marco de programas para favorecer el empleo de esa franja de edad, destinados a ejercer sus funciones preferentemente en las zonas de las cuales provienen. No se les exige estudios secundarios completos, portan armas y usan un uniforme que los distingue de la polica profesional. Hasta el ao 2002 su nmero llega a 14.500 (Daz, 2005). Su estrategia y modos de accin son (ENA, 1999; 1999 b): Elaboracin de un plan de accin fundado en el diagnstico previo de la situacin, antes que como reaccin directa a las demandas del medio. Conocimiento del territorio de actuacin por parte de los agentes, quienes son conocidos por los habitantes, gracias a una presencia constante en la va pblica y en contacto directo con ellos.
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Centralidad de las expectativas de la poblacin en las actividades policiales, con miras a brindar soluciones duraderas. Tendencia a lograr mayor sensacin de seguridad, antes que una disminucin inmediata de los ndices delictivos. Creacin de condiciones para una mayor seguridad objetiva. Polivalencia funcional en el ejercicio del oficio policial35. Responsabilidad del agente en la actuacin en el territorio. Tendencia a brindar respuestas eficientes y de calidad. El modelo francs de polica de proximidad, como se expuso, no tiene por objeto a la comunidad, si se entiende por ella a un agrupamiento social ligado por lazos particulares, que comparte valores y posee una identidad propia. Esta polica se ocupa de la poblacin en general y el ciudadano en particular. Su estrategia es la relacin estrecha y permanente con ellos, de manera de brindar una mejor respuesta. Otros aspectos que permiten caracterizar el modelo de polica de proximidad francs, por su diferencia con los modelos anglosajones de polica comunitaria, son:
Modelos de polica proximidad (francs) Responde al gobierno nacional. Es parte integrante de una polica centralizada. Sus tareas no se limitan a la prevencin, pues cumplen tambin actividades de investigacin judicial. Presencia en la va pblica y tambin en las comisaras (en atencin al pblico). comunitaria (anglosajona) Responde al gobierno local. Son policas descentralizadas. Sus tareas se limitan a la prevencin. Presencia en la va pblica
MoDElo DE polICa oRIENtaDa a pRoblEMaS (pop)
El surgimiento de la POP se dio en el contexto de la nueva cultura en materia criminal que comenz a delinearse a partir de los aos de 1970. En la tendencia que surgi por esa poca se integraron al campo de la seguridad elementos provenientes de otros sectores. Mecanismos tales como las tcnicas para la resolucin alternativa de conflictos, los foros comunitarios y las medidas situacionales desarrollados en otros mbitos pasaron a formar parte de las estrategias para la reduccin del delito y la inseguridad. Este modelo fue desarrollado por el profesor Herman Goldstein, de la Universidad de Wisconsin, en 1979. En l se hacen presentes algunos criterios que por la poca
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La nocin de polivalencia funcional, en la organizacin del trabajo, refiere a que la ocupacin de un puesto de trabajo no implica el cumplimiento de funciones especficas, pues estas pueden variar de acuerdo con las necesidades.
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haban comenzado a aplicarse en la gestin de las organizaciones y el management empresarial. Criterios que, por ejemplo, apuntaban a la flexibilizacin de las estructuras organizacionales para adaptarse a un mundo en transformacin. El cambio cada vez ms constante y la complejidad constituan el nuevo escenario al que deban adecuarse las organizaciones, sobre todo las empresariales, si es que no queran desaparecer. En la idea de Goldstein, este mismo tipo de situacin se plantea a propsito de la institucin policial. Esta no desaparecer mientras exista el Estado que la sustenta, pero perder su eficacia si no se adapta a la realidad de los nuevos tiempos. Las instituciones penales y de seguridad debern enfrentar el creciente cambio y complejidad de los procesos sociales en general, y delictivos en particular. Es fundamental reconocer que la funcin de la justicia penal no es tan sencilla, sino que es muy compleja [...]. Se enfrenta a una diversidad de problemas de conducta muy distintos entre s. A pesar de la diversidad de los problemas, cada uno responde a un patrn rutinario tpico. Es lo que ocurre con los robos a viviendas, el alcoholismo, el arrebato de objetos, el comportamiento de las pandillas juveniles, etctera. De manera que la actividad policial debe centrarse en el anlisis de cada tipo de situacin en particular, para buscar respuestas eficaces que tiendan a disminuir su ocurrencia. No consiste solo en responder a una cadena sin fin de sucesos delictivos. Actualmente se espera que todas las instancias involucradas en impartir justicia tengan capacidad de prevenirlos (Goldstein, 2008 [2004]: 29). La actividad analtica es central en el modelo POP. El anlisis se desarrolla en distintos pasos, comenzando por la descripcin de cada problema que la polica enfrenta. Luego sigue con el anlisis profundo y en detalle de cada uno de ellos, para despus buscar las bases ms racionales que sustenten las respuestas a tomar. Finalmente se debe evaluar la eficacia de lo hecho (Goldstein, s/f: 48). Ron Clarke y John Eck explican cuatro pasos conocidos como BASE (Bsqueda, Anlisis, Solucin y Evaluacin) (Clarke y Eck 2008 [2004]: 52):
Pasos Bsqueda Anlisis Descripcin de tareas Revisar la informacin disponible sobre los incidentes de mayor ocurrencia, para identificar patrones o secuencias tpicas que se repiten en ellos. Analizar minuciosamente las causas que determinan la ocurrencia de esos incidentes o problemas. Idear maneras de intervenir en la cadena de causas que constituyen un problema, para producir respuestas preventivas que reduzcan las probabilidades de ocurrencia de esos incidentes. Evaluar el impacto que tienen las intervenciones, y corregirlas en caso de que no funcionen adecuadamente
Solucin
Evaluacin
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Los criterios de las nuevas teoras de la organizacin y el management se hacen tambin presentes en el modelo POP a travs de la siguiente idea: los principios lgicos que guan el funcionamiento de un organismo deben reproducirse en cada molcula. Cada polica debe funcionar como la polica. Una polica eficaz debe funcionar de manera analtica, para intervenir en forma preventiva, disminuyendo la posibilidad de ocurrencia de los delitos y desrdenes, debe operar de igual manera investigando y analizando el territorio bajo su responsabilidad. Goldstein elige utilizar el trmino analizar, pues sabe que en relacin con la actividad penal y policial, el trmino investigar est vinculado con la cuestin criminal, cuando no con la intromisin en la privacidad de las personas. Pero cuando habla de analizar se est refiriendo a la actividad de investigacin, tal como se realiza en cualquier campo disciplinar. En el modelo POP la actividad de anlisis se diferencia en dos niveles: Macronivel: se estudian los problemas tpicos de una ciudad tales como robos, prostitucin, alcoholismo y ruidos molestos. Se identifica a los actores del problema y a los que pueden aportar a su solucin. Luego viene la revisin de las respuestas que hasta entonces se han brindado, para despus disear otras ms actualizadas, proactivas, que superen en eficacia las anteriores. Finalmente se evala lo hecho. Micronivel: el polica debe investigar su propia prctica, ante todo para construir conocimiento sobre la diversidad de situaciones que enfrenta. Por eso este nivel analtico corresponde a los agentes de calle. Son ellos quienes deben pensar qu hacen y cmo lo hacen. Para esto se requiere de una actitud proactiva por parte de la superioridad, pues los agentes deben contar no solo con su autorizacin sino que tambin deben ser alentados al respecto. Al igual que en los modelos de policiamiento comunitario, en el POP se tiende al incremento de la autonoma individual. En la medida en que los agentes en la base de la institucin pueden analizar y resolver los problemas que enfrentan, se produce un efecto de retroalimentacin a partir del cual van cobrando mayor confianza. Entre los dos niveles, el del microanlisis posee mayor importancia. Goldstein compara la situacin con el aprendizaje del manejo de la bicicleta: se comienza por el uso de ruedas pequeas, auxiliares, para luego pasar al dominio de las ruedas grandes Se debe recurrir al anlisis de los microproblemas por encima del anlisis e investigacin de los macroproblemas (s/f: 49).
REFoRMaS polICIalES: aNtECEDENtES
Previo a las reformas en el campo de la seguridad, iniciadas en el ltimo cuarto del siglo XX, hubo tambin en la primera mitad de ese siglo cambios significativos, aunque fueron de otra especie. En trminos generales, el motivo que los impuls
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fue la bsqueda de mayores estndares de profesionalizacin. Con esto se apuntaba a revertir el problema de una creciente autonomizacin de las instituciones policiales. Este problema se manifestaba en un doble desapego: a los dictados constitucionales y a las directivas del poder central. Esto significaba que la ley se aplicaba con discrecionalidad, siguiendo criterios propios de cada cultura policial y segn intereses particulares. Estos ltimos podan responder tanto a posturas polticas y a vnculos con los gobiernos locales, como a grupos corporativos, cuando no a intenciones directamente delictivas. Detrs de estas reformas, propias de las dcadas de 1930 y 1940, estuvo casi siempre presente el descontento ciudadano y la opinin de la prensa reclamando cambios.
esCenario mundial
Esos desafos se debieron a que, a partir de 1960, gan la escena social una nueva cultura en relacin con las instituciones, que algunos denominaron movimiento contracultural. Eso se dio en el marco de los movimientos generacionales y estudiantiles de esa dcada, tales como la oposicin a la guerra de Vietnam y la defensa de los derechos civiles de las minoras en los Estados Unidos, el Mayo francs, la oposicin a los regmenes militares en Amrica Latina y la crtica a las instituciones totales (Goffman). Esto implic situaciones de conflicto y tensin social, manifestaciones y movilizaciones sociales, huelgas, boicots y hechos de violencia, en los cuales intervinieron los cuerpos policiales. Las caractersticas del modelo profesional no resultaron las ms adecuadas para la resolucin de estos conflictos. Por el contrario, el carcter militarizado de las intervenciones y el escaso contacto con las realidades locales aumentaron la conflictividad social y la brecha entre polica y sociedad. En el caso de Amrica Latina esta circunstancia no aliment cambios en las instituciones policiales, porque de ella se sali a travs de la instalacin de regmenes militares. Pero en pases del hemisferio norte, a esa situacin se sum la emergencia de nuevas formas delictivas y mayores ndices de violencia, de finales de la dcada de 1970 y principios de la siguiente. El surgimiento del paradigma preventivo en el ltimo cuarto del siglo XX implic la reforma del modelo profesional. A escala mundial, para algunos especialistas sobre todo los de habla inglesa estas innovaciones implican un retorno a las ideas que en su inicio dieron forma a la polica moderna. Afirman que varios de los problemas que impulsaron la realizacin de las reformas se derivan de un desvo respecto de las intenciones que dieron origen a la institucin. Pues, como se vio, en un principio la polica fue entendida desarrollando una funcin civil, orientada a controlar una vasta gama de acciones que atentaban contra la tranquilidad en la vida en las ciudades. Entre esas acciones, el delito violento era una ms.
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En Inglaterra, el primer cuerpo de polica metropolitana, creado por Robert Peel en 1829, y posteriormente extendido a todo el pas, est configurado como un organismo civil, de carcter local, al servicio del ciudadano, en estrecho contacto con l y con una funcin preponderantemente preventiva (Rico, 1998, 175).
El desvo en cuestin haba implicado asumir la tarea policial en trminos de un combate contra el crimen, centrado en la represin de los delitos. En algunos casos, ese camino descuid la insercin social de la polica en relacin con el pblico en trminos de ciudadana.Vale decir, que se desatendi el principio de igualdad ante la ley que vincula entre s a todos los ciudadanos, vistan o no uniforme. En otros casos, ese proceso deriv en hechos de autoritarismo, as como en excesos e irregularidades en el accionar policial. El hecho paradojal es que como efecto de esos procesos se perdi eficacia en la represin del delito. Pues el carcter duro, combativo, que haban adquirido las instituciones, las distanci del pblico, perdiendo con ello la colaboracin de la gente. En Amrica Latina la implantacin de los regmenes militares implic la militarizacin de las fuerzas policiales y el aumento de su uso como factor de control social y represin poltica. Por este motivo no se dio ese proceso de revisin del modelo profesional ocurrido en otras latitudes. Luego, durante la decadencia de esos regmenes y el retorno de la democracia, qued en el seno de las instituciones policiales una subcultura heredada de aquel perodo. Dentro de ella, los elementos ms preocupantes son: el exceso en el uso de la fuerza, la actuacin por fuera de los marcos constitucionales y la autonoma funcional, una vez liberadas de la tutela militar. Estos factores favorecieron no pocos casos de participacin de funcionarios policiales en hechos delictivos. Fue recin luego de la consolidacin del retorno democrtico en Amrica Latina que se iniciaron procesos de reformas policiales.
esCenario naCional
En el caso de la Argentina se dieron reestructuraciones policiales en las provincias de Buenos Aires y Crdoba, en la segunda mitad de la dcada de 1930, motivadas por similares razones. En ellas influy el descontento por el uso policial en la persecucin ideolgica de disidentes polticos de distinto signo. La falta de garantas constitucionales, la ausencia o debilidad del Estado de derecho y los mecanismos fraudulentos de acceso al poder poltico, hicieron que la polica cobrase un renovado protagonismo como fuerza de choque al servicio de intereses particulares (Barreneche, 2007b). Seala Osvaldo Barreneche que la reforma cordobesa, iniciada por el gobierno radical de Amadeo Sabattini, apunt no solo a la centralizacin del mando y la pro100
fesionalizacin del personal, sino tambin a mejorar la relacin entre el pueblo y la polica. Con ello se intentaba modificar el rol considerado represivo que la anterior gestin conservadora le haba impreso a la institucin. Respecto de la centralizacin, debe tenerse en cuenta que la polica cordobesa no contaba con una unificacin formal. Exista por un lado la polica de la capital, que actuaba en la ciudad de Crdoba y alrededores, y por otro lado las policas de campaa. Como estrategia de unificacin y profesionalizacin se recurri a la militarizacin del personal policial, aunque subsumido al mando de una jefatura poltica de carcter civil. En el caso de la provincia de Buenos Aires, el gobierno peronista de Domingo Mercante llev adelante a partir de 1946 una profunda reforma, a cuyo frente puso al teniente coronel Adolfo Marsillach. En este caso, el recurso al sistema organizativo y la doctrina militar constituyeron el eje del proceso. Ese recurso estaba al servicio de lograr la centralizacin del mando y el refuerzo de las jerarquas. Con ellos se esperaba adems cortar con los particularismos, en este caso representados por los lazos entre los comisarios regionales y los dirigentes polticos locales, tradicionalmente conservadores y radicales. El por entonces nuevo gobierno peronista consideraba esos vnculos como la causa principal de la corrupcin policial de la poca (Barreneche, 2007a). La centralizacin y la militarizacin, utilizadas como remedio para los problemas de autonomizacin y corrupcin policial, trajeron con el correr de los aos nuevos problemas. No solo a nivel local, sino respecto de las instituciones policiales en general, los procesos de profesionalizacin implicaron un distanciamiento con el pblico. Ello no significa que aquellas reformas hayan sido improcedentes, sino que generaron otros desafos.
REFoRMaS polICIalES aCtualES
Desde finales de la dcada del 1990 se dieron en la Argentina transformaciones ms o menos significativas en las provincias de Buenos Aires, Crdoba, Mendoza, Ro Negro y Santa Fe. Se vieron impulsadas, en la mayora de los casos, por la participacin de policas en delitos de resonancia pblica. En este apartado se presentan las experiencias de Buenos Aires y Santa Fe.
ProvinCia de buenos aires
En el territorio bonaerense el primer intento de reforma fue durante la gestin del gobernador Antonio Cafiero (1987-1991), motivada por la necesidad de solucionar problemas de violencia y corrupcin policial36. Esta intencin dur
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Reforma encabezada por el ministro Luis Brunatti.
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poco en virtud a las resistencias de los funcionarios policiales, manifestadas en una huelga policial. En un movimiento, que pas a constituirse como tpico de los procesos de reformas policiales en la Argentina, a ese impulso reformista le sigui otro momento de contrarreformas. En los aos que siguieron, la poltica de seguridad que se adopt result consonante con las expectativas del modelo policial tradicional.
Desde el gobierno se le garantiz a la corporacin policial la posibilidad de que se autogobierne y se organice sobre el paradigma de la mano dura [...]. Como contrapartida, el poder poltico esper que esa agencia policial le garantizara una labor eficiente en la preservacin de mrgenes aceptables de seguridad y tranquilidad ciudadana (San, 2008: 85).
Pero esta ecuacin parece no haber funcionado. En 1997 nuevos hechos de violencia policial crearon las condiciones para una reforma ms profunda. El gobernador Eduardo Duhalde jug al respecto un rol importante en el procesamiento de oficiales, por sus implicaciones en el atentado terrorista contra la sede de la Asociacin Mutual Israelita Argentina (AMIA) y el crimen del reportero grfico Jos Luis Cabezas (San, 1998). A pedido del ejecutivo provincial, los penalistas Len Arslanin y Alberto Binder elaboraron un plan para la reorganizacin del sistema de seguridad provincial. En l se plante la necesidad de encarar reformas urgentes ante el carcter que presentaba la crisis del sistema con races en su propia estructura. Esas medidas consistan en la disolucin del esquema organizativo de la polica provincial, la creacin de una nueva cartera ministerial para las funciones de seguridad y justicia, as como modificaciones en el Cdigo Penal. Se propuso adems la creacin de mecanismos para la participacin comunitaria en la materia y la creacin de una comisin de alto nivel para delinear las bases y supervisar el desarrollo de un nuevo sistema de seguridad, que luego se plasm en el Instituto de Poltica Criminal y Seguridad (IPCS) (Arslanin y Binder, 1997). Para implementar el plan presentado, Duhalde dispuso la intervencin de la Polica bonaerense, poniendo a cargo al diputado provincial Luis Lugones. Para ello, cont con el apoyo crtico de los principales partidos opositores que participaron en el IPCS, as como tambin en la comisin bicameral creada para el seguimiento y control del proceso. La intervencin dispuso pasar a retiro a toda la plana mayor de la institucin, junto con ms de 300 comisarios. Se disolvieron las unidades regionales, de las que dependan las comisaras, y se crearon 18 jefaturas departamentales, coincidentes con la divisin en departamentos judiciales que presentaba la provincia. Se conformaron adems 18 delegaciones departamentales de investigaciones, en
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igual correspondencia, para sustituir las antiguas brigadas de investigaciones, que se disolvieron. Terminado el perodo de intervencin y constituido el Ministerio de Justicia y Seguridad, la cartera es ocupada por Arslanin, quien continu con el proceso de reformas. El 1998 se sancionaron las leyes de Seguridad Pblica (12.154) y de la Organizacin de las Policas (12.155). Mediante esta ltima se establecieron tres policas en el mbito provincial, una de Seguridad, otra de Investigaciones en Funcin Judicial y otra de Seguridad Vial; tambin se estableci un Servicio de Custodia y Traslado de Detenidos. La ley de Seguridad Pblica instituy las instancias de participacin comunitaria: los foros de seguridad y el defensor de la seguridad en cada municipio. En 1999 se sancion una ley para reglamentar los servicios de seguridad privada, pero a pesar de dicha regulacin legal el sistema continu sin lograr ser institucionalizado ni controlado (Gonzlez, 2005). A fines de ese ao asumi como gobernador Carlos Ruckauf anunciando medidas de mano dura en seguridad e iniciando un ciclo de contrarreformas.
El advenimiento de un nuevo gobierno, en diciembre de 1999, implic un grave proceso de contrarreforma que, sin derogar las normas oportunamente dictadas, supuso, en los hechos, su tcita derogacin, mediante el mecanismo ilegal de recrear el viejo orden a travs de resoluciones ministeriales que resucitaron la vieja y maldita polica. (Arslanin, 2007: 8).
Pero esta situacin comienza a retroceder en 2002. Lo hace como consecuencia de nuevos casos de gatillo fcil, sobre todo en ocasin de la muerte de los militantes populares Kosteki y Santilln en manos de la polica bonaerense.
El 26 de junio de 2002 una movilizacin de organizaciones sociales intent ocupar el puente Pueyrredn. La accin represiva deriv en la muerte a mansalva en la estacin de tren de Avellaneda de los militantes Daro Kosteki y Mximo Santilln, por parte de un oficial de la Polica Bonaerense.
Sin embargo, recin en 2004 luego de una serie de reclamos y movilizaciones por la inseguridad, se produce el retorno de Arslanin como ministro y la profundizacin de la anterior reforma. Esto ocurre durante la gestin del gobernador Felipe Sol (2002-2007). El punto crtico haba sido el secuestro y muerte del joven Axel Blumberg por parte de una banda de delincuentes.
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En abril de 2004 fue asesinado por sus secuestradores el joven Axel Blumberg, de 23 aos, en represalia por intentar escapar de su cautiverio. El hecho motiv una serie de movilizaciones por la seguridad y en pos de la modificacin de las leyes y el endurecimiento de las penas, encabezadas por el padre de la joven vctima. La continuacin de las reformas implic la ampliacin del marco normativo, mediante el dictado de nuevas leyes. Uno de los objetivos de la nueva etapa consisti en avanzar en la descentralizacin de la estructura policial para volverla ms horizontal. Ello signific la creacin de policas de distrito, en cada una de las jurisdicciones ya establecidas, y de policas comunales en los municipios con menos de 70.000 habitantes. Para el caso de estas ltimas, el gobierno de la provincia deleg en los intendentes la conduccin policial, mediante el recurso de poner bajo su dependencia funcional de la fuerza, a travs de un jefe de Polica (Arslanin, 2007: 31). Se cre, adems, la Polica de Buenos Aires 2 para actuar en el primer y segundo cordn del conurbano bonaerense y fue prevista como un cuerpo de actuacin gil, destinada al patrullaje [...] de despliegue rpido, con presencia absoluta en el territorio y con las caractersticas de una polica de proximidad (Op. cit.: 33). A ello se suma su carcter desburocratizado y descentralizado en cuanto a su insercin territorial. Este cuerpo tiene asiento en sus propias estaciones, las cuales no cumplen ninguna de las funciones legales ni operativas de las clsicas comisaras.
Es, en principio, una polica de seguridad, liberada de la carga de tareas de naturaleza administrativa, que no puede alojar detenidos en sus dependencias ni recibir denuncias por escrito, ni custodiar bienes ni personas. Se privilegian as las funciones de prevencin, disuasin y eventual represin del delito (Op. cit.: 34).
El carcter horizontal de las policas se tradujo en el establecimiento de un escalafn nico de nueve grados, eliminndose la diferencia entre oficiales y suboficiales. En materia educativa se estableci una formacin inicial consistente en un curso de nivel terciario. Esto implic la necesidad de poseer estudios secundarios como condicin de ingreso a la institucin. Para aquellos cuadros que no posean ese nivel, se implement un programa de terminalidad de los estudios secundarios, y a la vez se establecieron convenios con las universidades nacionales con asiento en la provincia, para que coparticipen en la formacin de los cuadros. En materia de participacin comunitaria se dio nuevo impulso a los foros vecinales y municipales de seguridad, llegando a constituirse ms de 400, con la participacin de ms de 5.000 organizaciones comunitarias y sectoriales37. A fines de 2007
37
Se sugiere la lectura del captulo III (apartado que aborda el tema de los foros de seguridad) para una mejor descripcin.
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se produce un nuevo recambio de autoridades. Con la asuncin del gobernador Daniel Scioli, y Carlos Stornelli a cargo de la cartera de seguridad, se inicia un nuevo ciclo de contrarreformas.
ProvinCia de santa Fe
La reforma de la polica santafesina38 constituye en realidad un proceso de avances y retrocesos, similar a lo ocurrido con la polica bonaerense. En l se reconocen tres momentos: un inicio en el perodo de 1995 a 1999, un momento de contrarreformas entre 2000 y 2001 y un nuevo perodo de reformas entre 2003 y 2007. El proceso comenz por un diagnstico que evidenci los factores que erosionaban el prestigio de la polica ante el pblico. Entre las causas, se mencionan: un alto grado de militarizacin, cierta sensacin de impunidad de sus miembros, una autonoma institucional con respecto al poder poltico, el predominio de objetivos individuales o grupales, tanto legales como ilegales, en contraposicin con los objetivos institucionales (Gonzlez et alt, 2008). Esos elementos diagnsticos definieron una agenda de objetivos tendientes a recuperar la confianza pblica y mejorar la formacin del personal, as como la calidad y disciplina de los cuadros. En el orden interno, ello requiri modificaciones en los sistemas de reclutamiento y formacin inicial de los cuadros. A nivel gubernamental, la creacin de una Direccin Provincial de Asuntos Internos y en el mbito legislativo el impulso de reformas en materia policial. Finalmente, en relacin con la comunidad, se crearon las juntas barriales de Seguridad Comunitaria. Con el arribo al poder del gobernador Carlos Reutemann a fines de 1999, las iniciativas reformistas se suspendieron. Pero dos aos despus, los acontecimientos vividos durante la crisis social y poltica de fines de 2001 pusieron en evidencia serias fallas en el accionar policial. Ello deriv en cambios en el gabinete de ministros y un intento por retomar los impulsos reformistas por parte de las nuevas autoridades. Pero ser recin tras el retorno de Jorge Obeid a la gobernacin, en 2003, que se continuar con las reformas. En la nueva etapa se avanz en los aspectos formativos, crendose el Instituto de Seguridad Pblica, como ente autrquico, para el dictado de carreras de nivel terciario destinadas a la formacin inicial del personal. Por sancin de una nueva ley, este personal pas a integrarse dentro un nico escalafn, eliminndose la divisin entre oficiales y suboficiales. Se retomaron tambin las iniciativas comunitarias, mediante un nuevo impulso a las juntas barriales.
38
Por el volumen de sus agentes, la polica de la provincia de Santa Fe es la tercera en orden de importancia en la Argentina (la preceden la polica de la provincia de Buenos Aires y la Polica Federal).
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bIblIoGRaFa
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Dra. Cristina Fernndez de Kirchner

Ing. Julio Csar Cleto Cobos

Cr. Dr. Anbal Domingo Fernndez

Dr. Julio Csar Alak

Dr. Sergio Lorusso

universidad naCional de lans

Dra. Ana Jaramillo

Mg. Nerio Neirotti

Mg. Ana Farber

Consejo de seguridad interior

Dr. Julio Csar Alak

Dr. Julio Massolo

direCCin naCional de FormaCin ProFesional, CaPaCitaCin e investigaCin en seguridad interior

Lic. Amalia Villalustre

Lic. Evelyn Garrote

Tec. Javier Alonso

Mg. Cecilia Ales

Cuadernos de seguridad ColeCCin manuales y ProtoColos

Ricardo Lpez Dusil

Martha Arriola Cristin Varela

Captulo I. NuEVa pREVENCIN EN SEGuRIDaD

la seguridad Comunitaria en amriCa latina

Experiencias de Amrica Central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Experiencias de Amrica del Sur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Captulo II. loS MoDEloS pREVENtIVoS

Captulo III. la paRtICIpaCIN CoMuNItaRIa

Captulo IV. NuEVoS MoDEloS polICIalES Y REFoRMaS INStItuCIoNalES

Modelo francs de polica de proximidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

reFormas PoliCiales aCtuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

Captulo I NuEVa pREVENCIN EN SEGuRIDaD

manuales y ProtoColos 3 / Comunidad y seguridad

Captulo i. nueva prevencin en seguridad

manuales y ProtoColos 3 / Comunidad y seguridad

Captulo i. nueva prevencin en seguridad

manuales y ProtoColos 3 / Comunidad y seguridad

Captulo i. nueva prevencin en seguridad

manuales y ProtoColos 3 / Comunidad y seguridad

Captulo i. nueva prevencin en seguridad

manuales y ProtoColos 3 / Comunidad y seguridad

Captulo i. nueva prevencin en seguridad

manuales y ProtoColos 3 / Comunidad y seguridad

Captulo i. nueva prevencin en seguridad

manuales y ProtoColos 3 / Comunidad y seguridad

Captulo i. nueva prevencin en seguridad

manuales y ProtoColos 3 / Comunidad y seguridad

Captulo i. nueva prevencin en seguridad

manuales y ProtoColos 3 / Comunidad y seguridad

Captulo i. nueva prevencin en seguridad

Vase Captulo III.

manuales y ProtoColos 3 / Comunidad y seguridad

Captulo i. nueva prevencin en seguridad

manuales y ProtoColos 3 / Comunidad y seguridad

Captulo i. nueva prevencin en seguridad

manuales y ProtoColos 3 / Comunidad y seguridad

Captulo i. nueva prevencin en seguridad

Captulo II loS MoDEloS pREVENtIVoS

manuales y ProtoColos 3 / Comunidad y seguridad

Captulo ii. los modelos preventivos

manuales y ProtoColos 3 / Comunidad y seguridad

Captulo ii. los modelos preventivos

manuales y ProtoColos 3 / Comunidad y seguridad