Transposio de Tecnologias de Gesto para a Administrao Pblica: o Processo de Implementao do Planejamento Estratgico em um Municpio de Mdio Porte

Autoria: Sandro Trescastro Bergue

Resumo O artigo aborda o processo de incorporao de conceitos gerenciais a partir da implantao de um modelo de planejamento estratgico em um municpio de mdio porte. O tratamento terico apia-se em elementos do novo institucionalismo, e nos conceitos de antropofagia organizacional e de reduo sociolgica. Revela, a despeito da ampla rede de envolvimento dos diferentes atores locais no processo, uma absoro mimtica e cerimonial da tecnologia gerencial fortemente baseada na ao de uma consultoria, no se verificando a formao de um pensamento estratgico institucional. Percebe-se que a prtica formalstica observada refora o personalismo e o patrimonialismo como elementos da cultura gerencial do setor pblico. A falta de uma incurso crtica sobre o contedo gerencial transferido contribui para a frgil articulao da nova tecnologia com o sistema de gesto da organizao. Sugere-se que o potencial transformador do planejamento estratgico como tecnologia gerencial para a organizao, alm de ambiente propcio ao pensamento estratgico, exige esforo de reconhecimento, reflexo e assimilao crtica que alcance seus pressupostos valorativos e conceitos essenciais, seguindo-se a construo de um conhecimento gerencial endgeno, coerente com as necessidades e especificidades da organizao. Introduo O Estado e a administrao pblica brasileira, com as especificidades que os particularizam, esto sob tenso tanto pela influncia de um paradigma de gesto pblica que, a despeito de no ser hegemnico (SPINK, 1999), vigora em amplitude global a nova administrao pblica (FERLIE et al., 1999) , quanto por presses internas, advindas de diferentes setores da sociedade, em uma trajetria de demanda crescente por mais e melhores bens e servios pblicos. Se de um lado so inegveis a fora e a extenso com que esse movimento reformador impacta a administrao pblica e o Estado, tambm verdade que nesse to peculiar quanto complexo e multifacetado espao de poder os termos desse discurso gerencial tm assumido expresses bastante especficas, notadamente em razo da diversidade de interpretaes segundo as quais seu contedo vm sendo percebido pelos diferentes atores do campo. Ainda que no comparveis em intensidade e dinamismo ao grau de complexidade das relaes que atingem as empresas, preciso reconhecer que a administrao pblica tem experimentado algumas mudanas de forma e substncia, notadamente nas ltimas dcadas. Os resultados alcanados pelos sucessivos ciclos de reforma administrativa pelos quais o Brasil tem passado, especialmente a partir do sculo XX, bem demonstram um fenmeno de transformao incremental nos modelos de gesto das organizaes pblicas, com a reconfigurao de traos essenciais originrios da cultura nacional, notadamente o clientelismo poltico e o patrimonialismo (PINHO, 1998). Nesse contexto, destaca-se a ascenso das inovaes gerenciais, e a transposio para as organizaes pblicas de conceitos e tecnologias de gesto produzidas exogenamente, tanto no setor privado quanto em outros estados, pases ou regies. Estudos acerca do tema tm demonstrado o carter parcial desse movimento de apropriao tecnolgica, seja em organizaes privadas (CALDAS, 1997), seja em organizaes pblicas (GUIMARES et 1

al., 2004). Os resultados alcanados nos referidos estudos revelam prticas formalsticas nos

processos de transposio desses modelos de gesto, inicando que a nfase no formato tem prevalecido em relao ao contedo. Os esforos de apropriao mimtica de conceitos e tecnologias gerenciais em sua totalidade sob a forma de modelos padronizados, ou mesmo adaptados (mas que preservam seu formato original com o fim de ser identificada como tal, e, por conseguinte, de cumprir sua funo legitimadora) por mera transposio direta, conduz coexistncia de elementos e prticas gerenciais tradicionais e inovadoras; estas, por vezes, convivendo como corpos estranhos no sistema de gesto da organizao. Nesse caso, diferentes aspectos poderiam contribuir para a compreenso dos motivos pelos quais uma prtica cerimonial (MEYER; ROWAN, 1992) ou para ingls ver (CALDAS, 1997) se manifesta. De fato, os estudos envolvendo as reformas administrativas levadas a efeito no Brasil tem convergido predominantemente para a indicao de insucessos e transformaes parciais, preservando-se traos tradicionais da formao histrica da administrao pblica brasileira (PINHO, 1998; REZENDE, 2002; ALVERGA, 2003). De outra parte, considerando que a cada experincia de apropriao de elementos exgenos ao sistema, em alguma medida, no mnimo parte desse contedo assimilado, pode-se questionar acerca dos fatores crticos que contribuem para o xito dessa assimilao parcial, ou seja, para a transformao do sistema de gesto. Uma dessas tecnologias gerenciais em ascenso na administrao pblica o planejamento estratgico (MATIAS-PEREIRA, 2007), que tem sido empregado com particular e crescente desenvoltura na esfera local de governo (PAGNONCELLI; AUMOND, 2004; REZENDE;
CASTOR, 2005; GOUVA, 2007, OLIVEIRA, 2007), entre outros modelos e tecnlogias gerencias (CAULLIRAUX; YUKI, 2004). Nesses termos, o objetivo do presente estudo contribuir para a

compreenso do processo mediante o qual uma organizao pblica absorve tecnologias gerenciais desenvolvidas originariamente para empresas do setor pivado; e como assimila os conceitos a elas subjacentes. Esse artigo apresenta o estudo de um caso com foco no processo de introduo de uma tecnologia gerencial especfica o planejamento estratgico em um municpio de mdio porte. Segue-se a essa seo introdutria uma breve abordagem do movimento de reforma gerencial na administrao pblica brasileira, contexto que inspira a absoro dessas inovaes tecnolgicas. Na seo seguinte so lanados as bases tericas essenciais abordagem do tema. Aspectos afetos metodologia orientadora da pesquisa esto presentes na terceira parte do texto; sobrevindo a anlise dos dados coletados e a sua discusso com relao ao referencial terico apresentado. Por fim, so tecidas consideraes guisa de concluso sobre o tema de estudo e sinalizadas algumas linhas de aprofundamento. 1. Referencial terico Os recentes movimentos reformadores do Estado tm promovido transformaes na estrutura e funcionamento da administrao pblica, requerendo-se de suas organizaes novas formas de gesto, e remetendo estes organismos a novos patamares de exigncia em termos de legitimao mtua e perante a sociedade. Pinho (1998), Spink (1999), Alverga (2003) e Costa (2007) investigam em profundidade os ciclos de reforma administrativa ocorridos no Brasil, relacionando o insucesso desses movimentos influncia dos fortes traos patrimonialistas que marcam a administrao pblica brasileira, destacando que esses atributos da prtica social local contribuem sobremaneira para que as mudanas sejam viesadas, parciais e incrementais. Com a ascenso da nova administrao pblica assumem destaque valores notadamente associados a 2

prticas legitimadas no setor privado (FERLIE et al., 1999). Pressupostos assumidos como o da superioridade dos modelos de gesto de empresas sobre as aes de gesto pblica tradicionais e historicamente construdos, alm da emergncia de valores como o da eficincia, sinalizam aos gestores pblicos o caminho para a adoo de tecnologias gerenciais reconhecidas no campo empresarial. Em que medida, no entanto, esses conceitos e tecnologias so assimilados pelas organizaes pblicas? Seriam essas tecnologias, de fato necessrias e compatveis com o setor pblico no seu formato original? Como se relacionam com os pressupostos e valores culturais antes referenciados? E no caso particular do planejamento estratgico? 1.1 Uma burocracia em formao As organizaes pblicas tm investido na apropriao de tecnologias de gesto em busca de legitimao perante seu campo e a sociedade, impulsionadas pela necessidade de mostraremse sensveis s inovaes que as circundam e se consolidam, seja por exigncias impostas por outras esferas de governo, seja por organismos externos (POLLITT, 2004). O movimento modernizante de alinhamento da administrao pblica com esses atributos gerenciais contrasta, todavia, com aspectos tradicionais da cultura nacional, fruto de uma construo histrica que conforma a prtica social tambm na administrao pblica. O patrimonialismo em suas diferentes variantes e fenmenos complementares, entre os quais o clientelismo poltico, tem sido objeto de anlise de diferentes autores para explicar os insucessos nas reformas administrativas no Brasil (MARTINS, 1997a; PINHO, 1998; COSTA, 2007). Martins (1997a) refere que o patrimonialismo, marco cultural da sociedade brasileira profundamente arraigado e com fortes reflexos na administrao pblica, convive neste espao com esforos recorrentes de transformao as reformas. Pinho (1998, p. 72), em construo argumentativa convergente, destaca a resilincia do patrimonialismo, capaz de absorver mudanas modernizantes na sociedade brasileira e de se amoldar nova situao. Para o citado autor, as transformaes derivadas dos ciclos de reformas no alcanam a essncia do patrimonialismo, desbordando aspectos estruturais e estratgicos (que no so revelados). Em face disso, Pinho (1998) questiona acerca dos limites e possibilidades de convivncia entre o esprito gerencialista que informa a reforma em curso e o patrimonialismo da cultura nacional. A essa indagao ele prprio oferece uma possvel diretriz de resposta: a implementao do gerencialismo estaria concorrendo para o desaparecimento do patrimonialismo, e, assim, ento, seria positivo, mesmo convivendo com o patrimonialismo (PINHO, 1998, p. 77). Costa (2007) afirma que a despeito das reiteradas abordagens e estudos que evidenciam a influncia do patrimonialismo, do formalismo, do clientelismo, entre outros fatores, os insucessos dos projetos de reforma administrativa no Brasil esto relacionados insuficiente observncia desses elementos culturais, incluindo suas variantes mais modernas como o compadrio, a vassalagem, a barganha, a fisiologia, a bacharelice e a centralizao. Para Martins (1997a) o movimento de reforma em curso no se dissocia, em essncia, de uma reformulao burocrtica, ainda que denominada de ps-burocrtica. De fato, no se pode afirmar que as organizaes pblicas esto deixando de ser burocrticas, mas que podem estar aperfeioandose como burocracias. Assim, a burocracia pblica transforma-se cclica e paulatinamente pela absoro de conceitos e tecnologias gerenciais que em diferentes nveis de intensidade afetam valores essenciais do sistema de gesto vigente na organizao. 1.2 As tecnologias gerenciais na administrao pblica 3

A mimetizao de prticas gerencias legitimadas no campo privado, tratada no campo terico do institucionalismo, pode ser compreendida mais especificamente luz dos denominados modismos gerenciais fads and fashions categoria que sugere uma coleo de melhores prticas de gesto disponveis s organizaes (ABRAHAMSON, 1996, CALDAS, 1997; BENDERS; VAN VEEN, 2001; NEWELL et al., 2001). Produzidos e disseminados por diferentes agentes, entre os quais se destacam as firmas de consultoria (MACHADO-DA SILVA; VIZEU, 2007), os modismos gerenciais tendem a ser passageiros, ao passo que os conceitos que lhes conferem sustentao podem ser considerados mais perenes, e mesmo informar diferentes tecnologias ao longo do tempo (MOTTA, 2001). Assim, a transitoriedade de uma inovao gerencial em relao aos valores idiossincrticos que moldam o sistema de gesto da organizao, o atributo que confere a determinada tecnologia o carter de modismo. Abrahamson (1996), opondo-se perspectiva convencional que pressupe a racionalidade perfeita dos agentes assentada na crena de que as organizaes so tomadoras de tecnologia do ambiente, agindo de forma independente, e que essa adoo coerente com objetivos definidos de forma clara pela organizao , prope que a escolha da tecnologia por parte da organizao , de fato, fortemente influenciada por outras organizaes, e que no h na organizao absoluta clareza acerca em relao aos objetivos destes processos de inovao tecnolgica. Diante disso, coerente com prticas isomrficas de fundo preponderantemente mimtico, as organizaes tendem a convergir para aparncia de racionalidade, ou assimilao cerimonial de elementos legitimados no campo (MEYER; ROWAN, 1992). O isomorfismo institucional, conforme Meyer e Rowan (1992, p. 30), promove o sucesso e a sobrevivncia da organizao mediante a incorporao de elementos institucionalizados do ambiente, que operam tambm como mitos institucionais racionalizados, criando e sustentando diversas formas organizacionais (CARVALHO; VIEIRA, 2002). Meyer e Rowan (1992), referem como mitos racionais muitos elementos da estrutura formal das organizaes, tais como as profisses, as funes da organizao, as linguagens e as tecnologias gerenciais. Segundo DiMaggio e Powell (2005, p. 79), as organizaes tendem a tomar como modelo em seu campo outras organizaes que elas percebam ser mais legtimas ou bem sucedidas. Buscam esses elementos e os incorporam como atitude de reforo de sua legitimidade no campo. Estudos recentes sobre esse fenmeno, focados em organizaes pblicas, tm sinalizado importantes limitaes no processo de transposio de tecnologais gerenciais tanto nas suas fases de introduo e implementao quanto na de manuteno (sustentabilidade) da tecnologia na organizao (GUIMARES et al., 2004). Fatores que influenciam fortemente sucesso de inovaes gerenciais foram, segundo Guimares et al (2004): a liderana e a comunicao. Nos casos relatados as atuaes fortes de indivduos ou grupos da alta administrao destacaram-se na idealizao e na conduo dos processos de inovao. A comunicao foi assinalada como elemento de reduo das resistncias e de elevao do nvel de comprometimento das pessoas com o processo. Como aspectos falhos que se revelaram na fase de manuteno Guimares et al. (2004, p. 10) identificaram que as organizaes no retroalimentam o sistema de forma adequada, ou seja, no utilizam as informaes obtidas nos mecanismos de acompanhamento e controle para atualizarem os modelos de gesto. Esse fato, em si pode constituir forte elemento sinalizador da falta de aderncia da tecnologia ao sistema de gesto da organizao. A participao de agentes externos consultorias foi percebida pelos autores como aspecto positivo, conferindo legitimidade s inovaes gerenciais (transparncia, profissionalismo e credibilidade). Reaes dos funcionrios s inovaes fenmenos de resistncia estiveram associados luta pelo poder nas 4

organizaes, na medida em que a introduo das inovaes exigem o compartilhamento do conhecimento. A comunicao e a participao das pessoas contriburam para reduzir o grau de resistncia introduo das inovaes. Uma das tecnologias gerenciais mais em voga no setor pblico tem sido o planejamento estratgico. Apesar do planejamento possuir no setor pblico longa trajetria e instrumentos consolidados (art. 165 da Constituio Federal e a LC 101/2000), o planejamento estratgico inspirado em conceitos empresariais tem figurado como referncia inovadora. Se no campo privado o planejamento uma faculdade, no setor pblico uma obrigao do gestor planejar segundo os diferentes horizontes temporais, em ateno, de incio, aos princpios da legalidade, da garantia da continuidade da prestao dos servios pblicos, e do interesse pblico em ltima instncia. Destaca-se para os fins especficos deste estudo as noes de planejamento sob a perspectiva estratgica como um processo (OLIVEIRA, 2007; MATIAS-PEREIRA, 2007), sistmico e contendo diretrizes gerais macro-orientadas (WRIGHT et al., 2000), conceito este que no setor pblico tem apresentado importantes experincias na esfera local de governo (POISTER; STREIB, 1997; PAGNONCELLI; AUMOND, 2004; REZENDE; CASTOR, 2005; GOUVA, 2007). Mas compreender o impacto do modelo de planejamento estratgico de inspirao empresarial no setor pblico requer no somente a assuno do seu conceito difundido no campo da administrao (ANSOFF, 1977, 1990), seno a busca de seus fundamentos originais na esfera do pensamento econmico (VASCONCELOS; CYRINO, 2000). E nesse resgate identificar o intuito de um diferencial de desemepnho para as organizaes mediante a obteno de uma vantagem competitiva , e, por vezes, fortemente influenciados pelos pressupostos de equilbrio, racionalidade perfeita, certeza, entre outros elementos que inspiram a economia neoclssica, com destaque para os modelos de estratgia inspirados na teoria do posicionamento, que tem em Porter (1986) um clebre expoente, e na teoria dos recursos. 1.3 O processo de assimilao conceitual e tecnolgica Morris e Lancaster (2005) apresentam a noo de traduo de conceitos gerenciais, abordando a forma como idias oriundas de um determinado contexto so apropriadas em outro. Afirmam que as organizaes receptoras desempenham um papel ativo no processo de tranferncia, promovendo a transformao ou traduo das idias, assim entendida como um processo atravs do qual uma idia gerencial geral transferida e reinterpretada em um novo contexto. Nesse processo, tanto os fornecedores quanto os receptores dos novos conceitos colaboram para redefinir ou privilegiar certas prticas e discordar de outras (MORRIS; LANCASTER, 2005, p. 207); destacando a traduo de idias gerenciais como um processo interpretativo mediante o qual novas tecnologias so institucionalizadas em diferentes campos atravs de idias que circulam destiladas em conceitos abstratos. Avanando na busca de referenciais coerentes que auxiliem a compreenso do processo de assimilao de tecnologias gerenciais, Caldas e Wood Jr. (1997) assinalam os contrastes entre imagem e substncia, resultando em trs respostas organizacionais possveis: a adoo desta tecnologia para ingls ver, a negao, ou a adaptao criativa. O fenmeno de aquisio tecnolgica, que no pode ser compreendido seno de forma contextualizada no processo histrico de formao da sociedade brasileira, explicita um comportamento determinado por diferentes traos da cultura nacional: o personalismo, a ambigidade (de onde deriva o jeitinho brasileiro), a distncia do poder, a plasticidade, e o formalismo (CALDAS; WOOD Jr., 1997). 5

Ao estudar os processos de adoo de tecnologias gerenciais por empresas, Wood Jr. e Caldas (1999) destacam a adaptao criativa como o mais saudvel, no obstante seja o menos freqente dentre os comportamentos reativos tpicos. Assinalam, os autores, como pressuposto da adaptao criativa que,
se verdade que a tecnologia gerencial importada de centros desenvolvidos por pases emergentes pode no ser diretamente adequada ou aplicvel, tambm fato que em boa parte dessas referncias h conhecimento til e importante. (...). O problema que, em estado puro, boa parte dessa tecnologia no apropriada s especificidades locais. (WOOD Jr.; CALDAS, 1999, p. 59).

Diante disso, Wood Jr. e Caldas (1999) sugerem a antropofagia organizacional.

uma prtica despreconceituosa e consciente de garantir a adoo apropriada ou seja, adequada s especificidades locais de tecnologia administrativa estrangeira que carregue conhecimentos teis a pases emergentes. Nesse tipo de prtica, a organizao no adota cegamente, tampouco nega indiscriminadamente, modelos vindos de fora. Ela rel e reinterpreta essa tecnologia, procurando entender seus pressupostos fundamentais. Ela desconstri com base em suas prprias especificidades locais. E, por fim, ela reconstri criativamente, devorando a essncia de seu valor e atendendo de forma apropriada a seus propsitos singulares e a sua realidade local (WOOD Jr.; CALDAS, 1999, p. 59-60).

Este sentido dado antropofagia sinaliza algo que parece estar ausente nos processos correntes de transposio de conceitos gerenciais, especialmente nos casos em que a diversidade no se limita aos padres culturais nacionais, mas distino marcante entre setores como o caso da administrao pblica. Assentado isso, sugere-se que a noo de antropofagia organizacional est fortemente relacionada com o conceito de reduo sociolgica proposto por Ramos (1996), de quem o campo das cincias sociais recebeu substancial impulso, especialmente em relao ao esforo de apreenso crtica de conceitos.
Em seu sentido mais genrico, reduo consiste na eliminao de tudo aquilo que, pelo seu carter acessrio e secundrio, perturba o esforo de compreenso e a obteno do essencial de um dado. (RAMOS, 1996, p. 71) maneira de ver que obedece a regras e se esfora por depurar os objetos de elementos que dificultem a percepo exaustiva e radical de seu significado (RAMOS, 1996, p. 72).

A reduo sociolgica requer a busca da essncia de um conceito, entendida como o seu contedo nuclear. O exerccio da reduo no campo das cincias sociais e dos estudos organizacionais, implica a apreenso crtica de conceitos com vistas ao desenvolvimento de um determinado corpo terico, ampliando seu poder interpretativo e explicativo. Salienta-se, tambm, a noo de depurao, compreendida como o esforo de interpretar um conceito produzido em um outro contexto, e dele extrair a essncia, destituindo-o de forma criteriosa dos elementos que o identificam com seu lugar de origem. Estes elementos perifricos, destaca-se, so o que obstaculiza a apropriao do conceito essencial fora de seu contexto primitivo. O processo de reduo, para Ramos (1996), deve ser radical, ou seja, alcanar as razes de seu significado. de se notar, ainda, que tambm Ramos (1996) no advoga a oposio de obstculos absoro do conhecimento produzido no exterior, seno a necessria submisso desta produo ao crivo da realidade e necessidades que particularizam o local. 6

A reduo sociolgica no implica isolacionismo, nem exaltao romntica do local, regional ou nacional. No pretende opor-se prtica de transplantaes, mas quer submet-las a apurados critrios de seletividade (RAMOS, 1996, p. 73).

A extenso da definio de exgeno, desde j deve ser relativizada, operando-se sua compreenso sempre em relao ao contexto de aplicao. Com isso, pode-se sustentar ser no somente vlida, mas desejvel a permeabilidade tanto das fronteiras que ainda demarcam os campos de conhecimento, quanto dos diversos espaos, realidades e culturas em que os conhecimentos de modo geral so produzidos, desde que levada a efeito a reduo sociolgica. Nesse ponto destaca-se a incidncia da lei do carter subsidirio da produo cientfica estrangeira (RAMOS, 1996). Coerente com a noo de reduo sociolgica, a assuno da produo intelectual estrangeira como elemento acessrio, ou subsidirio, requer a adoo de uma atitude consciente em relao necessidade de forte e sistemtica reflexo que alcance os pressupostos informadores do contedo exgeno. A reduo significa, portanto, refletir comprometida e profundamente sobre os pressupostos subjacentes aos conceitos transferidos ao servir-se de experincias e conhecimento produzido em outras realidades. Reduzir um conceito ou tecnologia gerencial sua essncia, ento, implicaria destitu-lo plenamente dos elementos que o vinculam com seu ambiente de origem, extrando-se, assim, seu contedo nuclear. Este contedo, destaca-se, o que suporta a tecnologia, ou seja, a essncia do conceito. Isto feito, esse conhecimento reduzido ou destilado pode ser utilizado endogenamente com o propsito de gerar tecnologias gerenciais prprias e com significado para a organizao. 2. Aspectos metodolgicos Trata-se de um estudo de orientao qualitativa e natureza exploratria, desenvolvido sob a forma de um estudo de caso, que tem como objetivo ampliar a compreenso sobre o processo de apropriao da tecnologia gerencial do planejamento estratgico em uma organizao pblica o Poder Executivo de um municipio de mdio porte populacional e de assimilao dos conceitos a ele subjacentes, identificando os principais fatores intervenientes. Os dados foram coletados no perodo compreendido entre agosto e dezembro de 2007 a partir de entrevistas semi-estruturadas, observao e anlise documental (cartilha do planejamento estratgico e outros materiais de divulgao impressos e virtuais), e submetidos tcnica de anlise de contedo (DELLAGNELO; CARVALHO DA SILVA, 2005; MATTOS, 2006). As entrevistas, realizadas segundo as possibilidades de acesso s fontes e visando aos principais atores envolvidos na concepo da proposta e conduo do processo de implementao do planejamento estratgico, envolveram 3 pessoas (dois secretrios municipais e um diretor) nesta etapa preliminar. 3. Anlise e discusso dos dados 3.1 O processo de elaborao do planejamento estratgico: fatores de influncia O processo iniciou-se em abril de 2007, sendo concludo o primeiro plano em cerca de quatro meses. Na Cartilha do Planejamento Estratgico o plano esto apresentadas
a realidade e os desejos de toda a comunidade com a participao direta de 652 pessoas que representaram 153 entidades em 126 reunies. Foram ouvidos todos os Grupos de

Trabalho, respeitando seus posicionamentos e contribuies em todas as etapas de elaborao do planejamento estratgico (Cartilha do PE).

Segundo se depreende da cartilha, ainda, os trabalhos foram realizados sob a superviso geral do prefeito municipal, e conduzidos por um Comit Executivo, integrado por cinco pessoas, e por uma Comisso do Planejamento Estratgico composta por 38 representantes de 18 orgos e entidades. Estavam representados nesta Comisso desde o setor empresarial at a administrao pblica, passando pela OAB, Embrapa, Sindicatos, Associaes de bairros e universidade. Esse aspecto do processo de planejamento revela-se bastante promissor em termos de abrangncia, consistncia e aderncia dos planos gerados realidade, pois diferentes setores da sociedade tiveram oportunidade de interagir no processo. importante referir que o planejamento estratgico est disponvel para consulta no site institucional do municpio, contendo, alm do documento final, um breve relato do processo de sua elaborao e as atas das 127 reunies realizadas com as diferentes entidades e organismos envolvidos. Identificar os fatores que concorrem para a adoo de determinada tecnologia gerencial na organizao pode auxiliar na compreenso das especificidades do processo de assimilao do contedo conceitual a ela subjacente. A abordagem explicativa inicial para o fenmeno o mimetismo como processo isomrfico; e nesse contexto, tal como afirma Caldas (1997) o papel da academia, em especial os professores que atuam nos cursos de gesto ou correlatos no pode ser minimizado, contribuindo fortemente para a sua legitimao. Esse parece ser o caso do fenmeno estudado.
Conversando com um professor que tinha conhecimento e uma empresa de consultoria ... Eu tinha a idia inicial relacionada com a necessidade de fortalecer o eixo de desenvolvimento tecnolgico aqui no Municpio; depois disso falei com esse professor (...), que props a ampliao do escopo para alm da tecnologia (E1).

Percebe-se aqui uma interao da administrao pblica com a universidade, ponte fundamental para a transposio de tecnologias. Apesar de salutar e desejada essa permeabilidade de fronteiras, impe-se compreender como essa travessia dos conceitos se efetivamente processa. No caso estudado, a introduo do planejamento estratgico revelou-se claramente uma resposta (proposta) exgena a uma solicitao interna pontual orientar-se para a tecnologia como eixo dinmico da economia local. Na esteira dos conceitos de reduo sociolgica e de antropofagia organizacional (RAMOS, 1996; WOOD Jr.; CALDAS, 1999), segundo os quais o conhecimento produzido no exterior (e aqui se entende exterior como alm das fronteiras da organizao) no deve ser desprezado, mas assimilado crtica e criativamente a partir de sua essncia, observa-se um ponto positivo. Abrahamson (1996), entretanto, bem assinala o fato de que as organizaes quando se voltam para seu entorno em busca de solues em tecnologias gerenciais amplamente utilizadas no tm segurana plena acerca do seu contedo, significado e alcance. Nessa perspectiva, alm da escolha da tecnologia ser bastante influenciada pelas experincias de outras organizaes ou agentes, nestes processos de inovao tende a existir reduzida clareza por parte da organizao em relao aos seus objetivos. Os excertos de relatos anterior e seguinte bem demonstram esse fenmeno. Uma das conseqncias potenciais dessa prtica o mimetismo, conduzindo as organizaes para uma aparncia de racionalidade, ou o cerimonialismo aludido por Meyer e Rowan (1992).

Tnhamos um interesse em planejamento estratgico desde 2005. Tivemos uma experincia anterior, mas foi um planejamento estratgico interno. Trancado em uma sala com os secretrios. No via o futuro porque era interno. Expressava a viso dos secretrios. [...] Acabou engavetado. [...] Foi feito porque estava dentro do pacote vendido pela empresa de consultoria anterior. No serviu para nada. (E2).

Do exposto tem-se que a transposio direta de prtica inovativa exgena tende a gerar, entre outros, os efeitos formalsticos ou cerimoniais j descritos por Caldas (1997). Assinale-se que a abordagem de planejamento limitada cpula diretiva da organizao pode fazer algum sentido no espao empresarial, mas nenhum na administrao pblica, campo este cuja natureza das relaes que se estabelecem entre os diferentes atores internos e externos organizao absolutamente diversa, notadamente em termos de oferta de bens e servios pblicos. preciso referir que a ampla malha de atores trazidos ao processo um dos diferenciais positivos dignos de destaque na elaborao do planejamento estratgico.
Tivemos uma inspirao no caso de Londrina no Paran. Nessa nova experincia buscamos uma representao de diversas entidades (E2).

Em se tratando de um processo de transposio tecnolgica, destaca-se a questo afeta medida em que esse intrumento aderir ao sistema gerencial da administrao muncipal, notadamente aos elementos institucionais de planejamento pr-existentes plano diretor, plano plurianual, lei de diretrizes oramentrias e oramento anual, instrumentos de gesto, tradicionalmente empregados com mais nfase no controle da ao governamental.
As leis [PPA, LDO e LO] no refletem o PE. Essas leis acabam no envolvendo a comunidade. Mesmo que hajam audincias pblicas, isso acaba no acontecendo. Nessas audincias aparecem poucos grupos com interesses prprios (E2).

Nota-se que tambm o carter essencialmente formalstico dos instrumentos legais de gesto contribui substancialmente para a justificar uma necessidade de importao do planejamento estratgico, ora percebido como alternativa de gesto coerente com os desgnios de uma administrao moderna, transparente e eficiente. Ao mesmo tempo em que mantm a desidentificao entre os instrumentos de planejamento, no entanto, refora-se o potencial formalstico da absoro da nova tecnologia.
No PE foi diferente das leis [PPA, LDO e LO]. Foi feito por grupos e foram realizadas mais reunies. No PPA isso no aconteceu. Foi numa nica noite em que as pessoas faziam uma proposio prpria. No algo coletivo; individual. (E2)

Pode-se depreender que o processo de elaborao do planejamento estratgico apresenta como virtude em relao convencional elaborao do PPA o instrumento de planejamento global e de longo prazo por excelncia da administrao pblica o fato de envolver de forma mais efetiva os diferentes segmentos da sociedade. A despeito do processo de elaborao do PPA admitir a realizao de audincias pblicas, a opo assumida pela administrao no caso do planejamento estratgico de promover a interao com entidades representantes de diferentes setores, e a sua conduo por um perodo de tempo mais elstico, parece haver contribudo para tornar mais efetivo o propalado valor gerencial da participao e, por conseguinte, a legitimao da nova tecnologia de gesto. Essa legitimao, todavia, essencialmente externa e parcial, pois limitada a uma fase inicial do processo de planejamento. Dito isso, em que medida a nova tecnologia alcanaria e transformaria efetivamente o sistema de gesto do Poder 9

Executivo? Que impacto teria sobre as tradicionais prticas de administrao, com forte vis personalista? Neste sentido, vozes destoantes podem ser ouvidas sobre o processo levado a efeito, contribuindo para reforar o que Guimares et al. (2004, p. 10) identificaram como deficincia de retroalimentao do sistema.
A Secretaria do Planejamento foi alijada do processo por questes polticas. A Secretaria perdeu a oportunidade de participar do projeto (E3). O planejamento feito em gabinete quando deveria ser feito na praa (E3).

No se pode desconsiderar que o Poder Executivo, como qualquer organizao, constitui um complexo espao de poder, onde mltiplas relaes de fora disputas e coalizes se estabelecem em busca de manuteno e ampliao dessa capacidade de influncia. Isso, ao tempo em que contribui para explicar o convvio de opinies divergentes, pode lanar luzes sobre facetas outras do processo de transposio de tecnologias gerenciais. De fato, segundo uma perspectiva sistmica, o isolamento do rgo de planejamento da Administrao revela uma significativa limitao do processo, e confirma as contribuies de Martins (1997a), Pinho (1998) e Costa (2007) acerca da influncia de elementos tradicionais e patrimonialistas no processo de apropriao de tecnologias gerenciais, mais contribuindo para transformar o sistema gerencial pela reconfigurao e reafirmao desses traos culturais. Percebe-se, em suma, que o PE tende a figurar como um instrumento a mais, que na melhor das hipteses, conviver com os demais instrumentos do sistema de planejamento integrado previsto na Constituio Federal (art. 165), alm do plano diretor. De outra parte, pode-se buscar entender o fenmeno da transposio conceitual e tecnolgica em curso como fase de um gradual processo de transformao, que poder resultar, no longo prazo, na convergncia entre o planejamento estratgico e os demais instrumentos previstos constitucionalmente. Essa convivncia entre elementos tradicionais e contemporneos de gesto influenciando-se mutuamente mostra-se coerente com o argumento externado por Pinho (1998) de uma transformao incremental dos modelos de gesto vigentes. De fato no h incompatibilidades conceituais entre os instrumentos, revelando-se desejvel que o sistema de planejamento institucional se processe nos moldes preconizados pelo conceito de planejamento estratgico levado a efeito nesta experincia, ao passo que os elementos conceituais essenciais deste podem ser traduzidos ou reduzidos para o contexto do primeiro. 3.2 Aspectos obstaculizadores e facilitadores no processo de elaborao do PE A melhor compreenso do processo de assimilao dos conceitos gerenciais afetos ao planejamento estratgico exige que se conhea, segundo a percepo de atores envolvidos diretamente no processo, alguns obstculos e as facilidades enfrentadas. Considerando serem os entrevistados agentes polticos ou comissionados, de se esperar que seus sentidos estejam mais voltados para elementos relacionados dimenso poltica da gesto, e isso precisa ser considerado por ocasio da anlise e interpretao dos dados. Em algumas manifestaes colhidas resulta clara a tentativa de desvincular o processo de um circuito poltico, trazendo tona a recorrente dicotomia entre administrao e poltica. importante notar que os atores pesquisados, segundo as diferentes pespectivas reveladas sobre o fenmeno, manifestaram a crena ou a expectativa na necessidade de desvincular atos de poltica dos atos de gesto como pressuposto para uma boa administrao, fenmeno este largamente estudado, entre outros, por Martins (1997b). 10

Os principais obstculos foram os polticos. O pessoal achava que era eleitoreiro. Mas partes desse planejamento estratgico j foram inseridas no Plano Diretor; ento perceberam que no seria s poltico. [...] O prefeito no est mais envolvido. No se envolve mais. Agora o [rgo X] e outros grupos: o sindilojas, o SIC, o CDL, enfim, as foras vivas do municpio que vo gerenciar. Eles vo se reunir e dizer como realizar as diretrizes estratgicas (E1).

Esse esforo de dissociao entre poltica e administrao (MARTINS, 1997b), ao tempo que exalta como virtude o distanciamento do chefe do Poder Executivo do processo gerencial que se segue, refora a expresso cerimonial da inovao tecnolgica; e mais a dimenso personalista da gesto fato que explicita tanto um pressuposto do modelo de planejamento estratgico adotado quanto um obstculo sua aderncia. Nesse sentido, o discurso, tanto da participao quanto do isolamento do agente poltico, contribui para acentuar no somente os valores patrimonialistas da gesto, como o no-reconhecimento da necessria interao entre poltica e administrao no campo da administrao pblica. Percebeu-se na pesquisa, ainda, que o setor privado, notadamente o empresarial, faz-se bastante presente no contexto local, inclusive na administrao pblica. As disputas de poder entre os organismos satlites administrao pblica, especialmente representantes do segmento empresarial, resultaram tambm evidentes, oferencendo, ao contrrio do que se poderia esperar inicialmente, alguns focos de resistncia ao processo.
Descrdito e ciumeira por parte das entidades. A que mais cobrava um planejamento estratgico foi a que mais ficou com cime ... Porque no ns? (E2)

O excerto bem revela alguns dos motivos ensejadores da resistncia, deixando mais clara a complexidade das foras que atuam em relao ao fenmeno. A influncia que os organismos representativos do setor privado exercem sobre a administrao pblica local, e as disputas que travam estes representantes entre si, a despeito de sua relevncia, sero em virtude da complexidade envolvida, desbordados nesta fase do estudo. Na declarao de misso e princpios do Planejamento Estratgico, no entanto, expressa na Cartilha do PE, destaca-se a nfase conferida relao entre as esferas pblica e privada, esta ltima alada no documento ao status de poder, alm de elementos recorrentes do discurso gerencial.
MISSO: Promover o desenvolvimento sustentvel atravs da gesto integrada entre os poderes pblico e privado, proporcionando excelncia em qualidade de vida. PRINCPIOS: aes planejadas e transparentes; busca constante do conhecimento; crescimento com desenvolvimento sustentvel; responsabilidade social; preservao do patrimnio ambiental e cultural; gesto participativa, ntegra e justa entre os poderes pblico e privado. (Griou-se)

A adoo de tecnologias gerenciais exgenas na administrao pblica, impactando em sua dinmica estrutural e de funcionamento, opera, por vezes, como um estmulo revigorante para a organizao. Segundo Meyer e Rowan (1992), um importante aspecto do isomorfismo em relao s instituies do ambiente a linguagem absorvida pela organizao, que passa a ser empregada nos documentos formais delineadores dos objetivos, polticas e procedimentos organizacionais. No caso estudado percebe-se que a terminologia gerencial encontra-se bastante presente no somente no documento gerado o plano estratgico inaugural , mas na fala dos agentes pblicos entrevistados, onde se sobressaem, entre outras, as noes de sustentabilidade, 11

de ao planejada, de transparncia, de responsabilidade, de conhecimento, de participao e de justia. Como elemento positivo, facilitador do processo de transposio dessa tecnologia gerencial, foram reiteradas vezes citadas a extenso do envolvimento dos diferentes segmentos da sociedade e a amplitude da proposta, a despeito do relativamente reduzido perodo de tempo para a consecuo do projeto nessa fase inicial cerca de 4 meses.
Avalio o processo de implantao como muito positivo. A comunidade se sentiu valorizada em participar. Os tcnicos foram ouvidos ... antigamente no eram (E1). Deu para ver como as idias dos diferentes setores convergem. No final bateram as idias
(E2).

Todas as entidades do municpio foram convidadas a participar (E3).

De modo geral pode-se perceber que as manifestaes colhidas mais uma vez reforam as virtudes da participao (e, por conseguinte, da comunicao) na construo de solues de convergncia e na legitimao de uma proposta de gesto pblica. 3.3 A assimilao do substrato conceitual Nesta seo busca-se concentrar a anlise na efetiva assimilao do contedo conceitual afeto ao pensar estratgico na organizao; noo de planejamento, de gesto, e da efetiva compreenso acerca da interao desse novo elemento ao sistema gerencial da organizao (MATIAS-PEREIRA, 2007). Os traos endgenos da experincia foram destacados como positivos na elaborao do planejamento estratgico, entendido como um processo construdo internamente (a partir do interior da organizao), ainda que sob a forte influncia de um modelo e agente catalisador externo. O fato do agente consultor no possuir familiaridade com a administrao pblica pode ter influenciado positivamente a participao mais intensa dos agentes polticos no processos, destacadamente os secretrios.
Ele [o consultor] veio com uns modelos. Ele foi desenvolvendo a partir da experincia ....
(E1)

O prprio professor [consultor] no tinha idia de como seria na rea pblica. Ele ficou um pouco assustado no incio, mas logo foi superando (E2).

Assim, o fator que de incio poderia ser considerado um limitador da atividade de consultoria, qual seja, o reduzido conhecimento sobre especificidades da Administrao pblica, pode ter contribudo para a construo de um processo mais consistente. Outro ponto relevante a referir no curso da implementao de uma tecnologia gerencial a efetiva assimilao de seu contedo conceitual e sua incorporao, ainda que parcial e incremental, ao sistema de gesto da organizao. Neste particular, a contratao de uma empresa de consultoria para a introduo do planejamento estratgico gerou interpretaes diversas.
Contratao de empresa .... O crebro do planejamento estratgico no foi concebido na prefeitura. A prefeitura foi s uma ferramenta. Entendo que comeou mal (E3).

Em que pesem os aspectos positivos potencialmente advindos da atuao de agente externo o consultor no se pode desprezar a percepo dos agentes internos acerca do envolvimento e consistncia da produo de conhecimento endgeno no contexto especfico desta tecnologia de gesto. A coerncia da nova tecnologia em relao organizao, reflexo 12

das condies em que se processou a transferncia, poder ser avaliada nas fases seguintes do ciclo gerencial, quando de sua implementao, avaliao e revises. De fato, segundo Oliveira (2007), uma das razes pelas quais os planejamentos falham reside na viso de produto e no de processo, ou seja, a nfase recai sobre o plano e no sobre o processo de planejamento como elemento integrante do mais amplo e complexo ciclo de gesto.
Isso [o planejamento estratgico] no estvel. No ano que vem pode sofrer mudanas ou ajustes, mas o direcionamento este (E1).

Percebe-se que a noo de flexibilidade e necessria reviso do planejamento ou seja a percepo deste como um processo est presente na fala do gestor. Em contrapartida, ainda no que diz respeito efetiva assimilao da idia de planejamento estratgico, tem-se a seguinte referncia, reveladora dos traos personalistas da gesto. Outro ponto de destaque em se tratando de assimilao conceitual est relacionado com a capacidade de compreenso dos conceitos envolvidos
Na administrao, acredito que 95% das pessoas desconhece isso. Se perguntar para um servidor concursado se ele conhece o PE: 95% no conhece. [...] A participao que deveria brotar de dentro dos funcionrios no h. [...] A gente no mastiga, no dorme esse planejamento. uma coisa para bonito (E3). Pouco envolvimento dos Secretrios. At porque tem secretrio que joga pouca bola. De quinze, dez no sabem o que PE (E3).

Quanto preparao das pessoas diretamente envolvidas na consecuo do processo em relao ao domnio dos conceitos necessrios, tem-se as seguintes manifestaes.
No incio, no hotel, ele fez uma exposio geral ... planejamento isso, isso, isso ... Ele embasou alguma coisa no incio. Para o grupo gestor, sim. No houve uma dissecao do que a estrutura do planejamento. No se aprofundou (E1). Na Secretaria [do planejamento] s eu e mais trs sabemos o que . Os demais no. Est l nos livrinhos sobre as mesas e ningum leu (E1).

Ainda com a finalidade de melhor compreender em que medida essa tecnologia foi assimilada pela administrao pblica, perguntou-se acerca de dois conceitos fundamentais em torno da tecnologia em estudo: o que voc entende por planejamento? E por estratgia?
Planejamento definir onde eu quero chegar em curto, mdio e longo prazo. Estratgico como vou chegar at l (E3). Planejamento conceber algo a mdio e longo prazo e como atingir essas metas. Instrumentalizar de forma a alcanar (E1).

Pode-se considerar que elementos importantes do conceito de planejamento estratgico estejam presentes nas respostas recebidas, mas vale referir a seguinte afirmao:
A gente sabe porque sabe, mas tem muita gente que no sabe. Veio uma coisa mastigada .... Faam isso, isso, e isso ... Terminou por a (E1).

Alm do trao que ressalta na cultura nacional a fixao pelo estrangeiro (CALDAS, 1997), o exgeno de forma geral, externo organizao, outra possvel causa das restries impostas obteno de bons resultados nos processos de transposio de tecnologias gerenciais 13

pode estar associada natureza da relao que se estabelece: produtor (emissor) consumidor (receptor). H aqui um pressuposto de polaridade que destaca o expert (transmissor do conhecimento) ante o leigo (receptor no mais da vezes passivo). Essa posio subordinada, consentida ou mesmo desejada, que assume a parte receptora, reforada pela prtica revelada, opondo-se, por conseguinte atitude antropofgica ou redutora sugerida por Wood Jr. e Caldas (1999) e Ramos (1996), respectivamente. 4. Consideraes finais Observou-se aspectos bastante positivos no processo de concepo do planejamento estratgico, como o envolvimento dos diferentes setores da sociedade e a forma e intensidade como essa participao se processou. De outra parte, podem ser destacados como pontos de fragilidade do processo o reduzido alcance da inovao em termos de convencimento e assimilao dos valores fundamentais do planejamento estratgico por parcela significativa dos membros da organizao. A falta de uma incurso crtica sobre o contedo gerencial transferido fragiliza a articulao da nova tecnologia com o sistema de gesto da organizao, explicitando prticas que redefinem e reforam o personalismo como elemento da cultura gerencial do setor pblico; sugerindo que um componente da inspirao para a importao de tecnologias gerenciais reside na busca de maior legitimidade frente a atores importantes e crescentes em relevncia no campo, destacadamente eleitores e segmentos organizados da sociedade civil e do espao empresarial. possvel verificar, ainda, evidncias que sugerem a manuteno no somente da noo de antagonismo entre gesto e poltica, como do esprito patrimonialista tanto na motivao para o impulso de inovao quanto no curso de sua implementao, refletindo na absoro cerimonial da tecnologia, no se verificando a formao de um efetivo pensamento estratgico. Os limites do atual estgio do estudo no permitem afirmar sobre os reais propsitos do projeto, mas no se descarta a seduo de uma one best practice (POLLIT, 2004) e a sucumbncia iluso das solues padronizadas (modelos), imediatistas e lastreadas em interesses pessoais. de se notar que mesmo os fatores que conduzem uma organizao pblica a buscar inspirao em prticas de empresas podem ser bastante diversos daqueles que levam uma empresa a uma atitude de convergncia mimtica. O contedo simblico inserto em processos dessa natureza levados a efeito por um organismo da administrao pblica pode revelar-se sensivelmente mais intenso e complexo. Enquanto referencial com origem no contexto privado, os modelos de planejamento estratgico so um conjunto de elementos conceituais que precisam ser tomados em carter subsidirio aos esforos de transformao da gesto pblica; esta, como se sabe, dotada de traos constitutivos que se desenvolvem ao longo de uma formao histrica singular. O desenvolvimento de uma gesto pblica efetiva requer o reconhecimento desses elementos culturais e valores locais como contedos essenciais, e a assuno das contribuies exgenas como acessrias, segundo postula a lei do carter subsidirio da produo cientfica estrangeira (RAMOS, 1996). Os problemas com os quais se deparam os organismos da administrao pblica na atualidade, nas suas diversas interfaces com a sociedade e demais agentes econmicos, so, por vezes, demasiadamente amplos e interconectados, exigindo respostas ou solues transversais em correspondente grau de complexidade. Nesse contexto, a introduo de um conceito ou tecnologia gerencial no pode se processar tal qual a troca de uma pea; seno consoante com um elevado nmero de implicaes e interaes capazes de gerar diferentes e imprevisveis perturbaes no arranjo organizacional 14

vigente. Assim, a assimilao de uma tecnologia ser tanto mais legitimada na organizao e implicar transformaes mais significativas no sistema de gesto e no desempenho organizacional, quanto maior for a capacidade de seus membros de previamente reconhecer os conceitos e pressupostos que suportam a tecnologia adotada e promover o correspondente processo de assimilao crtica desse contedo. Por uma assimilao crtica entende-se aquela em que os elementos exgenos so incorporados observando-se especialmente as particularidades dos contextos de origem e de destino da tecnologia. Referncias
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