Transporte

La Infraestructura en el Desarrollo Integral de Amrica Latina
Diagnstico estratgico y propuestas para una agenda prioritaria
Transporte
IDeAL 2011
BANCO DE DESARROLLO DE AMRICA LATINA
Ttulo: La Infraestructura en el Desarrollo Integral de Amrica Latina. Diagnstico estratgico y propuesta para una agenda prioritaria. Transporte IDeAL 2011 Este documento fue elaborado por CAF a solicitud de la Secretara General Iberoamericana (SEGIB) para su presentacin en la XXI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en Asuncin, Paraguay. La presente publicacin forma parte de la serie La Infraestructura en el Desarrollo Integral de Amrica Latina (IDeAL). Editores: CAF Vicepresidencia de Infraestructura Antonio Juan Sosa, vicepresidente corporativo Jorge Kogan, asesor Autor: Jorge Kohon Colaboradores: Carmen Polo y Andrs Ricover Las ideas y planteamientos contenidos en la presente edicin son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no comprometen la posicin oficial de CAF. Diseo grfico: Gatos Gemelos Comunicacin Bogot, ColombiaOctubre 2011 Este libro se encuentra en: www.caf.com 2011 Corporacin Andina de Fomento Todos los derechos reservados
Contenido
Presentacin Captulo 1. Transporte por carretera Situacin general del sector Las metas Los cambios previsibles Los principales obstculos Los tres desafos ms grandes Anexo 1. Caracterizacin de las redes viales de Amrica Latina Captulo 2. Transporte ferroviario Situacin general sector Las metas Los principales obstculos Los tres desafos ms grandes
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Captulo 3. Transporte por agua Situacin general del sector Las metas La brecha a cubrir Los principales obstculos Los tres desafos ms grandes Anexo 2.1. Movimiento portuario de contenedores en ALC
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Anexo 2.2. Movimiento de toneladas totales en puertos de ALC 68 Captulo 4. Transporte areo Situacin general del sector Las metas Los principales obstculos Los tres desafos principales Captulo 5. Logstica del transporte de cargas Situacin general del sector Las metas. Los cambios previsibles Los principales obstculos Los tres desafos ms grandes Captulo 6. Transporte urbano Situacin general del sector Las metas Los cambios previsibles Los principales obstculos Los tres desafos ms grandes Referencias bibliogrficas 73 73 85 86 87 89 90 98 100 102 107 107 112 113 115 117 121
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La Infraestructura en el Desarrollo Integral de Amrica Latina. Diagnstico estratgico y propuestas para una agenda prioritaria
Presentacin
Abordar los requerimientos de infraestructura en Amrica Latina implica referirse a una regin con enormes disparidades geogrficas (desde la Cordillera de los Andes de los pases andinos hasta la Selva Amaznica en Brasil, Per y Ecuador, pasando por las llanuras de Argentina y Uruguay), pases con grandes diferencias de tamao (desde Panam, el ms pequeo de los pases continentales de la regin, hasta Brasil, de dimensiones continentales, unas 100 veces ms grande) y tambin con distintos grados de desarrollo econmico y poder adquisitivo (desde USD 2.000 per cpita de Bolivia hasta USD 15.000 per cpita de Chile y Argentina)1. Esa diversidad de geografas, tamaos y desarrollo econmico origina sistemas de transporte con distintas complejidades y calidades de respuesta a los desafos que implica movilizar bienes y personas. Sin embargo, independientemente de las diferencias, el sector posee relevancia econmica y representa entre el 3% y el 7% del PIB de los pases de la regin. Este documento estructurado en siete captulos analiza el presente y los desafos que presenta la infraestructura de transporte que sirve a los desplazamientos de pasajeros y cargas, y tambin de las operaciones de los distintos modos que integran la actividad de la regin. El captulo 2, que analiza el transporte por carretera, el captulo 3, revisa el transporte por ferrocarril y los captulos 4 y 5 estn dedicados al transporte por agua y al transporte areo, respectivamente. El captulo 6 cubre la temtica de transporte y logstica y, finalmente, el captulo 7 evala la problemtica del transporte urbano en las ciudades de la regin. Los temas ms significativos del anlisis realizado en cuanto a caracterizacin, limitaciones y desafos son:
1 Expresado en trminos de PPP. Fuente: IMF.
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Presentacin
Salvo excepciones puntuales, la infraestructura y servicios de transporte en la regin permiten la movilizacin de cargas y personas, tanto en viajes internos como regionales y extrarregionales. Los tiempos, los costos, la accesibilidad y la calidad de prestacin no siempre son ptimosms an, hay deficiencias importantes pero ello no invalida la conclusin anterior. Cualquiera sea el pas de que se trate, el transporte automotor por carretera, en sus varios modos y varias modalidades, es el medio de transporte dominante para la movilizacin de personas y bienes: flexible y de rpida capacidad de respuesta, es adaptable a conductas individuales en el caso de los automviles, o a escalas mayores como es el caso de los mnibus y los camiones. El transporte automotor domina prcticamente todos los mercados de transporte interno de pasajeros y de cargas y entre pases vecinos, basado en una red capilar que le permite transportar mercancas y pasajeros a prcticamente cualquier lugar de la regin. La predominancia del transporte automotor posee algunos lmites: i. En lo que hace a los movimientos masivos de cargas, y segn el tamao de los pases y sus geografas, en el transporte por ferrocarril y en el cabotaje fluvial y martimo. ii. En lo que respecta a los flujos de pasajeros de larga distancia, principalmente en el transporte areo y, en mucha menor medida, en el transporte ferroviario. iii. En lo que respecta al transporte de pasajeros en las grandes ciudades, en los metros y ferrocarriles urbanos y suburbanos. Esa situacin de modo dominante del automotor tiene su correlato en el gran esfuerzo de recursos que demandan las redes viales (urbanas e interurbanas) que, ya sea por escasez de fondos en algunas pocas como por deficiencia en la gestin, no llegan a estndares aceptables de mantenimiento, calidad y seguridad. Este problema tiende a agudizarse con el aumento de la tasa de motorizacin, ya verificado y con perspectivas crecientes. Si bien, como lo ensea la experiencia mundial, estas tendencias son irreversibles, hay posibilidades de aliviar la demanda hacia el modo carretero potenciando los modos alternativos, sealados anteriormente. Esta estrategia no est clara en la regin. En efecto, aunque aparece en el discurso y el consenso social una gran valoracin y expectativas respecto al transporte ferroviario y al modo fluvial, as como al transporte pblico urbano de pasajeros, no se logra identificar con claridad los casos (vinculaciones, trficos) en que dichas alternativas resulten eficientes y sustentables y actuar en consecuencia.
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En cuanto a la participacin de los sectores pblicos y privado, las situaciones son dismiles por modos, habiendo una cierta homogeneidad en los comportamientos cuando se comparan los pases entre s. En trminos generales, los ltimos 20 a 30 aos han implicado la intervencin del sector privado en la infraestructura y los servicios antes controlados por grandes empresas pblicas. Es el caso en primer lugar de importancia, de los puertos, pero tambin de los aeropuertos, los ferrocarriles de carga y los tramos viales de alto trnsito. Es un proceso rico, con xitos, fracasos y lecciones aprendidas que presenta interesantes perspectivas en la medida en que los Estados perfeccionen sus capacidades de diseo, planificacin y control en su relacin con la actividad privada. El rol de los Estados, y en particular el financiamiento con recursos pblicos, seguir siendo sustantivo en la provisin de infraestructura vial (salvo los sealados tramos de alto trnsito), en la modernizacin de las redes ferroviarias y en la construccin y equipamiento de modos de transporte masivo para las grandes ciudades. En todos los casos, el mantenimiento de lo existente y la solidez en la eleccin de nuevos proyectos constituyen desafos mayores para la gestin pblica. Otro rol que los Estados deben asumir es el de facilitar espacios de coordinacin para sistemas complejos, en un mundo donde el concepto de transporte ha cambiado. La demanda actual, de calidad de la cadena logstica ms que la de los segmentos aislados, requiere de acciones coordinadas que integren diversas infraestructuras y servicios, facilidades de almacenaje, trmites, controles sanitarios, entre otros. El resultado en trminos de aumento de competitividad de las economas y de costo de los bienes y servicios consumidos por la poblacin hacen de la implementacin de medidas de coordinacin una de las acciones sociales ms rentables que puedan encararse. En el transporte urbano las situaciones son dismiles e incomparables por el amplio rango de tamao de ciudades, sus condiciones geogrficas, histricas y culturales. No obstante, al agresivo aumento de la motorizacin, ya sealado, se agregan nuevas prcticas como el uso masivo de las motocicletas y un creciente nivel de accidentalidad y contaminacin ambiental. Aunque hay respuestas interesantes, con nuevas tecnologas y desarrollos, la integracin del planeamiento del uso del suelo con el diseo de los sistemas de transporte surge como una de las asignaturas pendientes ms significativas.
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Captulo1
Transporte por carretera
El transporte por carretera es dominante en la movilizacin interna de pasajeros y cargas en los pases de Amrica Latina y el Caribe (ALC) y en la vinculacin entre pases vecinos. Pese a esta importancia y a que la infraestructura vial es el principal destino de los fondos de inversin pblica y de financiamiento de los organismos multilaterales, el sistema carretero arrastra deficiencias de larga data. Estas deficiencias, sumadas a comportamientos que demuestran una escasa educacin vial, se traducen en altas y crecientes tasas de accidentes y siniestralidad. Hay disparidades en la calidad de las infraestructuras viales entre pases por su geografa, recursos y patrones de ocupacin del suelo, y tambin dentro de cada pas donde conviven sectores con modernas autopistas con falta de mnima conectividad en zonas rurales. An as, el patrn general es un estado subptimo de las rutas, por falta de gestiones eficientes de mantenimiento, agravadas por una tendencia a la inauguracin de obras en desmedro de la conservacin de lo existente. La participacin privada en el sector es dominante en la prestacin de servicios, tanto de pasajeros como de cargas y acotada en la inversin en infraestructura, aunque en los ltimos 20 aos se han desarrollado gran cantidad de iniciativas con resultados diversos. El crecimiento esperado de la actividad econmica, del comercio regional y del nivel de vida de la poblacin (con ms viajes y ms automviles) aumentar la demanda hacia el transporte carretero como en todos los pases del mundo, lo que exigir capacidad, calidad y seguridad. El escenario actual, con mayor disponibilidad de recursos pblicos y de fondos privados en el mercado financiero mundial, representa una oportunidad nica para recuperar inversiones diferidas, reorganizar la gestin de infraestructura y encarar un proceso de modernizacin sustentable mediante planes de mediano y largo plazo. En este
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Captulo 1. Transporte por carretera
sentido, los criterios de seleccin de proyectos, el avance por etapas en la modernizacin de las carreteras, el seguimiento de los costos, la programacin de la demanda hacia la industria de la construccin y polticas activas respecto a la seguridad vial, pueden ser los ejes para el cambio.
Situacin general del sector

2 Varios trabajos tienen datos que difieren con este porcentaje (Corrales et al, 2010; Barbero, 2010; Serven, 2008; Perotti y Snchez, 2011; IPE, 2009) y tambin entre ellos. Posiblemente se deba a diferencias en los perodos considerados o en las muestras y forma de agrupamiento de pases. 3 Un ejercicio realizado para este informe, de comparacin de los indicadores para provincias argentinas (para las que se contaba con informacin completa y homognea) da cuenta de que estas relaciones no resultan demasiado significativas en cuanto a ser indicadores de desarrollo o, ni siquiera, de cobertura de la red vial. En efecto, la provincia que resulta mejor posicionada es una de las ms pobres del pas y su actividad vial dista de ser de calidad. No obstante, dada la posicin de su territorio, es atravesada por rutas de vinculacin entre otras regiones y su escasa poblacin eleva el indicador per cpita. Por el contrario, la provincia que concentra ms del 40% de la actividad econmica del pas y de poblacin, con economa agroindustrial diversificada y un sistema de transporte completo no alcanza los niveles medios del pas en ninguno de los indicadores. Estas contradicciones se atenan relativamente, si lo que se considera es la red vial pavimentada, y all aparecen con las mejores posiciones provincias de desarrollo medio y ms equilibrado pero siguen vigentes las aparentes inconsistencias antes aludidas.
Datos bsicos y comparacin de la cobertura con otras regiones

La infraestructura carretera en LAC constituye un capital fsico de magnitud considerable; son aproximadamente 3 millones de kilmetros de carreteras, de los cuales poco ms del 20% se encuentra pavimentado2. Las relaciones entre la longitud de la red vial y la superficie territorial, la poblacin, el Producto Bruto Interno y el parque automotor son indicadores habitualmente utilizados en la comparacin internacional, aunque su utilidad como descriptores es relativa3. Los promedios regionales son:
Cuadro 1. Indicadores de la red vial de Amrica Latina y el Caribe Indicador Porcentaje pavimentado (%) Km de carreteras/km2 Km de carretera pavimentada/km2 Km de carreteras/1.000 habitantes Km de carretera/1.000.000 de PBI Km de carretera/1.000 vehculos
Fuente: elaboracin propia en base a distintas fuentes. Ver Anexo 1.
Promedio ALC 21,8 0,16 0,03 5,1 0,60 29,33
Hay grandes disparidades entre pases: mientras que algunos tienen ms de la mitad de la red pavimentada (en general los de pequeo tamao como Antillas Holandesas, Barbados, Bahamas, Cuba, Dominica, Granada, Jamaica, Puerto Rico y, el nico en Suramrica, Uruguay), en otros de mayor potencial econmico pero territorialmente mucho ms extensos este porcentaje es sustancialmente menor. Brasil es el ejemplo paradigmtico de esto ltimo con slo el 15% de la red pavimentada. En situacin intermedia se encuentran pases como Argentina, Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Mxico y Venezuela, que varan entre el 25% y el 35% de la red en estas condiciones. En el extremo ms desfavorable, con menos del 20% de las carreteras pavimentadas se encuentran pases de menor desarrollo relativo como Bolivia, Colombia, Ecuador, Guyana, Nicaragua y Paraguay.
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En relacin a pases de Europa y an otros de condiciones ms comparables, la red de ALC est atrasada. Espaa, Portugal y Malasia muestran porcentajes de pavimentacin mayores al 80%, Corea prcticamente alcanza ese porcentaje, Nueva Zelanda y Polonia superan el 60%. En cambio Surfrica, con algo menos del 20% de la red pavimentada se encuentra en una situacin similar. Las comparaciones de otros indicadores (como los de densidad respecto a superficie, poblacin o Producto Bruto) tambin resultan desfavorables pero para utilizarlos deben hacerse excesivas simplificaciones al no poder incluir en el anlisis otras variables relevantes4. El estado de las redes carreteras en la regin tiene, en general, asignaturas pendientes debido a crnicos problemas de asignacin de recursos y organizacin de las tareas de mantenimiento. En Corrales et al, 2010 se seala que durante la ltima dcada se ha observado una mejora de la calidad de las redes en muchos pases; a pesar de ello, entre un 40% y un 50% de las carreteras de la regin se encuentran en estado de mantenimiento regular y malo5. A su vez, la calidad y estado de las redes viales nacionales presentan enormes disparidades entre zonas desarrolladas y subdesarrolladas de cada pas. Mientras que en muchas reas centrales existen autopistas inteligentes, en zonas rurales pobres y en sierras y selvas se asiste a situaciones de aislamiento por falta de caminos o por el estado de los pocos disponibles, lo que afecta la posibilidad de integracin econmica y el acceso a servicios sociales bsicos. En algunos pases de Latinoamrica hay millones de personas sin acceso al transporte rural (14 y 9,7 millones de habitantes en Brasil y Mxico, respectivamente6). En trminos de promedio, el porcentaje de poblacin que vive en el rea de influencia de caminos de trnsito permanente muestra que ALC est en una situacin desventajosa respecto a otros grupos de pases (ver Grfico 1).
4 En efecto, si bien se dispone de los datos bsicos sobre la infraestructura carretera en ALC, la informacin relevante para la evaluacin y proposicin de polticas y acciones es deficiente. Algunos atributos significativos, como la orografa en que se desenvuelve la red (llana, ondulada o montaosa), el porcentaje de caminos mejorados respecto al total no pavimentado, la distribucin por jerarqua de agencias a cargo, el ancho de va y nmero de carriles de las carreteras pavimentadas, el porcentaje de autopistas y autovas sobre el total, la existencia o no de banquinas pavimentadas, la existencia y calidad de la sealizacin horizontal y vertical y, sustantivamente, el estado de la red segn parmetros objetivos, no estn compendiados y, en los casos de redes dependientes de agencias locales (provincias o municipios), en muchos casos no existen. 5 Hay disparidades entre regiones y pases, en Amrica Central se observa una mejora importante, mientras que en Amrica del Sur no se observa una tendencia uniforme. En Chile se consolida la red en buen estado y Per muestra avances sostenidos en su calidad. En pases como Argentina y Colombia las mejoras han sido inestables, y en Bolivia ha sido difcil superar la pauta de baja calidad de las redes. 6 World Bank. Rural Access Index.
Grfico 1. ndice de acceso rural

100 Poblacin rural a menos de 2km de caminos transitables 80 60 40 20 0
frica Asia ndico Medio Oriente y Subsahara frica Norte ALC Europa Amrica Asia del Norte Pacfico Total mundial
Fuente: elaboracin propia en base al World Bank Rural Access Index.
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Una consecuencia de las deficiencias de la infraestructura vial es el nivel de accidentes, que es alto en la regin. ALC presentaba para el ao 2000 las tasas de muertes por accidentes de trnsito per cpita ms altas en todo el mundo (con cerca de 122.000 vidas perdidas anualmente y entre 20 y 50 personas gravemente lesionadas por cada muerte). Lo preocupante es que se observa un notorio aumento de fatalidades en carreteras en la mayora de sus pases mientras que las mismas han ido declinando en Estados Unidos y pases miembros de la OECD. Como ejemplo, en Espaa la cantidad de vctimas mortales descendi (con altibajos) de 5.035 en 1992 a 2.742 en 2007 (Asociacin Espaola de Carreteras. Revista Vial N 63, 2008). Visto en perspectiva temporal, la situacin de la infraestructura carretera en ALC habra empeorado en trminos relativos. Durante los aos ochenta la dotacin en carreteras de la regin se estanc, mientras que la calidad de las rutas se deterioraba. Antes de esta dcada, America Latinapresentaba mayor densidad de carreteras que Asia Oriental y que el promedio de los pases de ingresos medios, y duplicaba al de los pases del Sudeste Asitico. Sin embargo, esta situacin se revirti y puso a la regin en una situacin de desventaja, en relacin a otras regiones competidoras y homlogas (Servn, L., 2008).
Comportamiento de la demanda, tendencias

ALC participa de la caracterstica mundial de predominio del modo automotor y la participacin de ste en los movimientos de cargas se encuentra en el orden del de los pases con mayor desarrollo de modos alternativos, como se observa en el Cuadro 2. Los incrementos de poblacin, actividad econmica, comercio interregional y cantidad de vehculos son factores concurrentes al aumento de la demanda hacia el sistema carretero. Por un lado, la tasa de motorizacin aument un 40% en promedio en una dcada, con pases que han superado ampliamente ese porcentaje como Mxico (Corrales et al, 2010). A su vez, las exportaciones entre pases suramericanos en el sexenio 2003-2008 han crecido por encima de aquellas dirigidas tanto a otros pases de Amrica Latina y el Caribe como al resto del mundo (Martn, J., 2010). Las perspectivas de la evolucin de la demanda hacia el sistema vial son evidentemente crecientes hacia el futuro y los crecimientos de la demanda no sern espacialmente homogneos. Las tendencias no solo a la urbanizacin sino a la concentracin de poblacin en las ciudades de mayor tamao dentro de cada pas repercutirn en la exigencia hacia el sistema vial en esas zonas y sus accesos. Tambin el acceso a puertos y aeropuertos con movimiento creciente deriva en mayor demanda hacia el sistema vial que converge hacia ellos. En el mismo sentido,
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Cuadro 2. Distribucin modal de las cargas de cabotaje de larga distancia (en ton-km) (2005) Pas Pas Argentina Brasil Alemania Austria Bulgar6 Espaa Finlandia Francia Grecia Hungra Irlanda Italia Noruega Pases Bajos Polonia Portugal Reino unido Rumania Suecia Turqua Mxico Canad Estados Unidos Japn India FFCC 6 24 21 33 70 5 24 16 3 26 2 10 15 5 31 5 12 22 37 5 7 58 47 6 24 Carretero 94 62 65 64 4 95 76 80 98 69 98 90 85 63 69 95 88 67 63 95 85 31 36 94 76 Agua 0 14 14 3 100 0 0 4 0 6 0 0 0 32 0 0 0 11 0 0 8 11 17 0 0 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Nota: para poder hacer comparables las distribuciones modales de todos los pases considerados, el cuadro incluye nicamente a los modos ferroviario, carretero y acutico, aunque el transporte por ductos alcanza, en algunos pocos pases como Canad y Estados Unidos, proporciones muy altas. Fuente: elaboracin propia en base a Snchez 2011.
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los pasos de frontera y las redes que los vinculan con el resto de los territorios constituyen otras de las reas donde es de esperar aumentos significativos de demanda. En la medida en que no se atene esta tendencia a la concentracin geogrfica y socioeconmica (cambio que, aunque se inicie, arrojar resultados recin en el largo plazo), se asistir a un crculo vicioso ya manifiesto de atencin de demandas crecientes en algunas zonas mediante la ampliacin y la modernizacin de la red y desatencin a las zonas y demandas marginales, con un refuerzo a las tendencias de concentracin.
Eficiencia en las prestaciones

En la prestacin de servicios de transporte carretero de cargas conviven empresas integradas con servicios logsticos, parque mvil especializado moderno y participacin de operadores internacionales con prestaciones materializadas con operadores de camiones antiguos, en mal estado, propiedad de pequeos propietarios que conducen el nico vehculo que poseen. Las primeras actan en los mercados de transporte internacional, transporte interno de cargas industriales y productos de consumo elaborados. Los segundos son habituales en el traslado de materias primas agropecuarias, materiales para la construccin y abastecimiento de zonas rurales. La estructura fragmentada del mercado ha tenido un impacto negativo en la eficiencia del sector: i) los pequeos operadores habitualmente no pueden alcanzar economas de escala, ii) las firmas pequeas tienden a invertir slo en vehculos, cuando una operacin racional del transporte tambin requiere inversin en talleres, facilidades de carga y descarga, plataformas y tecnologa informtica, y iii) los bajos niveles de productividad tienen un impacto negativo en los beneficios, impulsando a los propietarios de vehculos a operar en condiciones extremas (difiriendo gastos de mantenimiento, excediendo los mximos admitidos de carga), por lo tanto generando externalidades negativas (World Bank. REDI, 2008). Las externalidades negativas son conocidas por las autoridades y, en general, se reglamentan medidas para contrarrestarlos, pero su control efectivo es laxo y ello tiene sus razones en evitar aumentos de costo de los fletes y en el impacto social que produciran. Casi todos los pases regulan respecto a las cargas mximas admitidas por eje, la relacin peso/ potencia, antigedad mxima de los vehculos, revisin tcnica obligatoria de las unidades, entre otros. En la prctica estas reglamentaciones no se controlan, o se lo hace espordicamente. La razn de fondo podra buscarse en que el cumplimiento de ellas elevara el precio del servicio, pero tambin en que el sector camionero est en condiciones de
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reaccionar a ellas con distintas medidas de fuerza (huelgas, bloqueos) manifestando la afectacin a un sector social en muchos casos sin otras alternativas laborales. El transporte colectivo de pasajeros por automotor de larga distancia tambin constituye un conjunto muy amplio y heterogneo de tipologas de servicios y prestatarios, que incluye vastos segmentos informales. Por un lado estn los servicios regulados de transporte internacional e interjurisdiccional en cada pas. Con algunas diferencias, las regulaciones se refieren a condiciones de los vehculos, frecuencias, tarifas y aspectos complementarios como seguros y capacidad de los conductores. A continuacin de stos cabra mencionar los sistemas regulados por las provincias, estados o departamentos dentro de cada pas, que con mayor laxitud replican las pautas nacionales mencionadas. Convive con estos segmentos una gran cantidad de servicios menos regulados o directamente informales que van desde los servicios tursticos, los contratados con otros fines especficos, los servicios prestados por autobuses y otros vehculos que cumplen rutas interurbanas, hasta el transporte en camin de trabajadores rurales. En general, la calidad, confiabilidad y seguridad de esta amplia gama de servicios de autotransporte de pasajeros est en estrecha correspondencia con la capacidad de pago de sus usuarios. Aquellos de mejores ingresos tienen a su disposicin autobuses o microbuses modernos, con confort y servicios de alta prestacin, que en muchos casos compiten exitosamente con el modo areo. En el otro extremo, las poblaciones rurales de zonas pobres tienen servicios de baja calidad, adems escasos, y una gran vulnerabilidad ante accidentes. En la primera franja se han desarrollado empresas competitivas y variedades de prestaciones adecuadas a distintos segmentos de la demanda.
Evolucin de la inversin, el rol del sector pblico y privado

Los bajos porcentajes de red pavimentada y el estado deficiente de las rutas, pavimentadas o no, son un resultado desalentador si se tiene en cuenta que la inversin en carreteras insume un porcentaje mayoritario de la inversin en transporte, que se vienen intentando mecanismos de inclusin de la gestin y capital privado en el sector y que el financiamiento de las agencias multilaterales se orienta significativamente a esta infraestructura. Desde inicios de los aos noventa, la regin comenz a incursionar con diversas modalidades para incorporar la participacin privada en el financiamiento y la gestin de la vialidad aunque la inversin pblica sigue siendo mayoritaria7. Ms all de la riqueza de las experiencias que se comentan a continuacin, y las perspectivas que abren para el futuro, la inversin pblica es el eje central debido a que las redes viales de la regin tienen acotados sectores atractivos para la explotacin comercial privada.
7 Salvo aos o perodos puntuales en varios pases, el inicio de las concesiones coincidi con retraccin de la obra pblica, por lo que en esos momentos la relacin se inverta.
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Grfico 2. Inversin vial pblica y privada
8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Pblica
Privada
Nota: datos para Argentina, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Honduras, Mxico, Per y Uruguay. Brasil y Honduras: datos estimativos para el ao 2000. Fuente: (1990-2008) WB, PPIAF y PPI Project Database; (2000-2006) OVE, con base a informacin facilitada por los pases.
Varios pases de ALC han transitado un camino de experiencias en la participacin privada en este subsector que ya lleva 20 aos. Este camino no ha sido lineal, ha tenido xitos y fracasos, avances y retrocesos y se habla en varios pases de distintas generaciones de concesiones, que tratan de perfeccionar los mecanismos o adecuarlos a la realidad local. En su mayor parte las concesiones se han realizado sobre infraestructura existente, la cual ha consistido en mejoras, ampliacin y mantenimiento. Ha habido gran cantidad de modelos respecto al aporte o no de subsidios pblicos, a las garantas de ingreso mnimo, al reparto de ingresos extraordinarios, a las variables de seleccin y adjudicacin, a la extensin de los plazos y la variabilidad de los mismos como mecanismo de ajuste, entre otros. Chile inici el proceso en 1991 adquiriendo un mayor impulso a partir de 1995 con la creacin de un organismo ad hoc. A la fecha cuenta con 50 concesiones de infraestructura que han invertido USD 8.500 millones, de los cuales USD 7.400 millones corresponden a carreteras8 (casi USD 3.000 millones a la Ruta 5, espina dorsal del pas, algo ms de USD 2.100 millones a otras carreteras interurbanas y el resto a vas urbanas) (CAF, 2010). Uno de los factores de xito de la experiencia chilena fueron las medidas que facilitaban el financiamiento de las concesiones a travs de la participacin de los fondos de pensin, que adecuaban los requisitos bancarios, incluan a las compaas de seguros y generaban los bonos de infraestructura. An as, se est desarrollando un plan de actualizacin de concesiones viales que trata de superar uno de los principales problemas identificados por las autoridades que ha sido el exceso de renegociaciones y acuerdos complementarios en el transcurso de cada concesin.
8 El resto corresponde a inversin en embalses (USD 120 millones), crceles (USD 221 millones), aeropuertos (USD 384 millones), Transantiago (USD 157 millones) y otras infraestructuras pblicas (USD 169 millones). CAF, 2010.
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En Mxico fue a fines de la dcada de los ochenta cuando se lanz el ambicioso Programa Nacional de Autopistas que termin fracasando, pero se intentaron nuevos mecanismos hasta llegar a la actual ampliacin del sistema con distintos esquemas adecuados a las particularidades de sectores de la red. El Programa Nacional de Autopistas inclua 4.000 km con una financiacin compartida entre BANOBRAS (Banco Nacional de Obras), el Tesoro Nacional y el concesionario privado que auguraba su factibilidad, pero problemas de tarifas y costos de obra altos, errores en las proyecciones de trnsito, falencias en los diseos y un corto plazo de concesin derivaron en que se revisaran varias veces los contratos. An as, en ese perodo se concesionaron otros 5.500 km, que tambin tuvieron mal desempeo, hasta el rescate, en 1997, de 23 de las 52 autopistas concesionadas. El Estado retom el control de esa infraestructura y el saldo de la experiencia fue controvertido: se haba activado la modernizacin de la red pero se haban insumido ms de USD 6.000 millones de fondos pblicos. En la actualidad, el sistema distingue tres modalidades de participacin del sector privado: i) las concesiones (que han sido reformuladas, con plazos ms largos y con variantes con o sin subsidio, reparto de excedentes y otras modificaciones); ii) la prestacin de servicios (bajo el sistema de peaje sombra para caminos existentes donde no es factible el cobro de peaje, el inversor obtiene la financiacin y el Estado efecta pagos peridicos en funcin de la disponibilidad de la va y del trnsito); y iii) el aprovechamiento de activos (que relicitan las autopistas que haban sido rescatadas, con la inclusin de nuevas obras y se contemplan aportes del gobierno). Este nuevo esquema ya cuenta con 20 nuevas concesiones, 450 km bajo prestacin de servicio y 35 proyectos de autopistas recuperadas . Colombia inici a principios de la dcada de los aos noventa su proceso de concesiones viales, mediante la adecuacin de la legislacin y la creacin de institutos especficos. En la actualidad INVIAS est a cargo de carreteras, infraestructura fluvial y canales de acceso a puertos martimos. La primera generacin de concesiones (1.600 km de carreteras) adoleci de estimaciones optimistas de demanda y renegociaciones que derivaron en pagos del Estado. La segunda, con 1.041 km en dos concesiones, termin con una de ellas cancelada. Estos fracasos llevaron a un tercer intento, en el que se hicieron cambios en el manejo del riesgo, que consisti en la concesin de 930 km en cuatro contratos, que tambin fueron renegociados. Otra etapa comprendida en los aos 2006 y 2007 implement la concesin de otros 840 km en seis proyectos que continan vigentes. Pese a los inconvenientes, el sistema sigue vital y hay varios proyectos ms ambiciosos en cartera; la insignia es la Autopista Ruta del Sol, 994 km de autopista entre Bogot y Santa Marta, que supone una inversin de USD 2.600 millones. En Argentina el proceso tampoco ha sido lineal y, como en el resto de los pases, su evaluacin no es uniforme. Si bien exista la posibilidad, desde 1967 de la construccin de infraestructura nueva y su repago por
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el cobro de peaje, fue a partir de 1989, con una reforma normativa que permiti la concesin de infraestructura existente, que la participacin privada en el financiamiento y operacin de la infraestructura carretera adquiri entidad. Primero se concesion la rehabilitacin y el mantenimiento de casi 10.000 km de rutas troncales nacionales a 12 empresas bajo el sistema de peaje. Estas concesiones primero fueron resistidas por la poblacin, luego renegociadas para disminuir la tarifa de peaje (lo que origin importantes compromisos del Estado para cubrir las diferencias) y cuando lleg el fin de su corto perodo contractual (12 aos) fueron suplantadas por otro esquema. Segn ste, el Estado se haca cargo de las obras de rehabilitacin o ampliacin y los concesionarios (reducidos a seis) del mantenimiento y cobro de peaje durante el plazo de concesin de cinco aos. Despus de ste se volvi a un esquema similar al primero, para el que fue difcil encontrar interesados en plena crisis financiera global de los aos 2008-2009 pero que fueron adjudicadas en 2010. Paralelamente y con mayor xito, se concesionaron a mediados de la dcada de los aos noventa las autopistas de acceso a la Ciudad de Buenos Aires, que requeran fuertes inversiones para su culminacin, ampliacin y modernizacin. Este modelo, sin aportes del Estado, y con bajas tarifas merced a los importantes volmenes de trnsito, no tuvo grandes problemas propios salvo el general, derivado de la crisis de Argentina en 2001, declaratoria de emergencia econmica y default que motiv la pesificacin de las tarifas (antes nominadas en dlares), la eliminacin de clusulas automticas de ajuste y, en definitiva, la renegociacin de los contratos. Otros sistemas de participacin privada que convivieron con los anteriores fueron el sistema COT sin peaje (que fue aplicado a pocos casos) y el sistema CREMA (Contratos de Rehabilitacin y Mantenimiento) con apoyo financiero del Banco Mundial, que consiste en la adjudicacin de mallas viales para su reconstruccin y mantenimiento contra pagos peridicos del Estado. Este sistema se aplica a rutas de medio y bajo trnsito y su principal deficiencia es el bajo control de calidad del estado de las rutas. Brasil se sum ms tarde a este proceso, pero desde 1995 se han adjudicado 13.000 km de carreteras en rgimen de concesin, tanto federal como estatal, y se encuentra en estado de ejecucin un plan para la concesin de 2.600 km de autopistas. Una primera etapa estuvo signada por un rgimen de concesiones que no admita la asignacin de fondos pblicos. Desde 2004, un rgimen de Participacin Pblico Privada (PPP) permite una mayor flexibilidad en ese sentido. Paralelamente, desde 1996, la Ley de Delegaciones permiti transferir rutas federales a los estados; dentro de stos, fueron los ms desarrollados (So Paulo, Paran y Ro Grande do Sul) los que concibieron concesiones de rutas en una magnitud del orden de 8.000 km. En casi todos los casos se trata de rutas existentes que hay que ampliar, rehabilitar o mejorar, con plazos de concesin de 20 a 30 aos, con riesgo de trfico para el concesionario. En cuanto al esquema PPP, aplicado a proyectos que no son financieramente
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viables, hay dos variantes: la concesin patrocinada (cuyos ingresos se componen en proporciones variables de peaje y fondos pblicos) y la concesin administrativa (que consiste en la prestacin de servicio, el aporte de financiamiento inicial y el retorno con pagos del Estado). El esquema PPP no ha tenido gran aplicacin an, registrndose pocos proyectos. Per ha incrementado considerablemente el nmero de concesiones viales en los ltimos aos. Hasta 2004, solo haban sido entregadas dos concesiones (Arequipa-Matarani y Ancn-Huacho-Pativilca), mientras que a 2008 se encontraban vigentes nueve concesiones viales y en 2009 se otorgaron tres concesiones adicionales (IPE 2009). Dado que por su geografa y densidad de actividad muy pocos tramos de la red vial sean comercialmente rentables, el Estado ha asumido riesgos (como otros pases el de trfico garantizado, pero tambin riesgo de construccin). Esto ha derivado en que, si bien ha habido una significativa reactivacin de la obra vial, ha sido a un alto costo para las finanzas pblicas. En otro sentido, es interesante en el caso peruano el entramado institucional, complejo y que ha sufrido diversos cambios, pero que ha culminado con la existencia de organismos especficos para materializar el nexo entre privados y estado (PROINVERSION) y para controlar las concesiones de infraestructura de transporte (OSITRAN).
Las metas
Las metas vinculadas con la extensin y calidad de la infraestructura vial propuestas en distintos trabajos9 son definidas, en general, en funcin de la equiparacin con otros pases de mayor desarrollo (general y sectorial). Una de las estimaciones ms recientes (Perotti y Snchez, 2011) calcula la brecha en trminos de caminos pavimentados cada mil habitantes (0,92 para ALC frente a 1,86 para pases seleccionados del Este Asitico). Una vez calculada la brecha en trminos de necesidades de inversin se establece el costo anual para alcanzarla en 2020. El resultado obtenido es que se requeriran USD 97.938 anuales, equivalente al 3% del PBI regional. Estos mtodos de establecimiento de metas son tiles para el anlisis acadmico y sirven de gua para detectar sectores o subsectores donde focalizar la atencin y los recursos. No obstante, ni los indicadores disponibles son los adecuados ni sirven para caracterizar ajustadamente las dismiles situaciones entre pases y dentro de cada pas. Por lo tanto se propone, como opinin, un conjunto de metas que son ms conceptuales que numricas pero ms adecuadas, se entiende, a las necesidades de la realidad que se intenta mejorar: Aumentar la relacin del gasto entre mantenimiento o rehabilitacin de lo existente y obras nuevas.
9 Rozas, 2008, Fay y Morrison, 2007. Esta metodologa, llamada de medicin de la brecha horizontal consiste , en cuantificar las diferencias que separan los indicadores de stock de infraestructura entre los pases de la regin y los pases o regiones objetivos. Una vez medida la diferencia se aplican costos de infraestructura para luego estimar los requerimientos monetarios de inversin.
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Disminuir la proporcin de poblacin sin acceso a caminos de trnsito permanente en forma gradual, pasando de caminos naturales a mejorados y recin cuando se justifique construir pavimentos. Aumentar la capacidad y seguridad de las vas de medio a alto trnsito en forma gradual o por etapas: pavimentacin de banquinas o bermas, ampliacin del ancho de va o terceros carriles para sobrepaso, duplicacin de calzadas, por ltimo construccin de autopistas. Se entiende que este conjunto sencillo de metas (interpretadas como proceso ms que como hitos de llegada) podra confluir en un indicador (a desarrollar) que se juzga relevante, cual es el de costo/ eficacia del gasto vial entendida la ltima como capacidad, calidad y seguridad de las redes. En lnea con lo anterior, la brecha fsica a cubrir debe contemplar los procesos econmicos y sociales que cada pas pretende desarrollar y aqu es necesario definir las brechas en cada caso. Por ejemplo, la promocin o el fomento de determinadas producciones llevan de la mano la necesidad de mejorar los caminos por donde stas y sus insumos transiten. La cadena de valor, tanto de producciones masivas de granos como regionales de horticultura, tienen eslabones dbiles en la calidad y cantidad de caminos disponibles. Otro objetivo de poltica es evitar el xodo rural que tambin tiene un correlato en la definicin de metas y brechas en materia de red vial. En otro extremo, el fortalecimiento del intercambio comercial con pases vecinos debe derivar en el establecimiento de lo que falta construir o mejorar para minimizar los costos de este comercio.
Los cambios previsibles

En el horizonte de mediano plazo planteado (ao 2025) no se prevn cambios tecnolgicos de una magnitud tal que transformen radicalmente al sector. No obstante, hay avances permanentes en la construccin y gestin de la infraestructura, as como en los vehculos que la utilizan. En materia de construccin de infraestructura hay nuevas tecnologas para la ingeniera, topografa, maquinaria vial, materiales (asfaltos especiales, aditivos para asfaltos y hormign, productos para sealizacin), mquinas tuneleras, entre otros. En la gestin de las redes tambin se asiste a novedades ligadas a los Sistemas Inteligentes de Transporte (por sus siglas en ingles, ITS)10, sistemas electrnicos de peaje con identificacin de vehculos, contadores de trnsito fijos y mviles, aparatos para control de vehculos de carga como balanzas, entre otros. En largo plazo ya se hacen ensayos con biocemento y produccin de coberturas mediante bacterias. En cuanto a la tecnologa aplicada a los vehculos, adems del aumento de potencia, velocidad y capacidad de transporte se aceleran los ensayos con nuevas fuentes de energa.
10 Vale como ejemplo el Freigtwise Framework (Gestin Inteligente para el Transporte Intermodal) en marcha en la Unin Europea, que permite vincular a los operadores de transporte, organismos de comercio exterior y operadores de infraestructura para agilizar las operaciones.
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Mientras que en la demanda, adems de su crecimiento, la tendencia previsible es a la cada vez mayor segmentacin por requerimientos especficos de cada sector. La demanda de transporte de carga tiende a la especializacin por tipo de producto como hasta el presente (masivos, industrial y general) pero tambin por requerimientos logsticos de entrega en plazo, forma de empaque y acondicionamiento, facilidades de los puntos de carga y recepcin. La demanda de transporte de pasajeros tambin es cada vez ms sofisticada (por lo menos en los sectores de ingresos medios y altos) con segmentaciones ya no slo estacionales y por motivos de viaje, sino por los requisitos de rapidez y confort, servicios conexos, garantas de seguridad, entre otros. Tambin cambiarn los patrones de demanda dirigidos al sistema carretero en la medida en que se produzca una mayor participacin de otros modos. Si los transportes ferroviario, areo y fluvial aumentan su participacin en los trficos internos y entre pases de la regin, la demanda hacia la infraestructura y servicios carreteros se traducir en requerimientos de accesibilidad a estaciones, puertos y aeropuertos, lugares de estacionamiento y, si se refuerza esta tendencia, hacia facilidades para la carga de vehculos automotores sobre ferrocarriles y barcazas o ferrys.
Los principales obstculos

Institucionales
Un mbito de riesgo del sector vial lo representa la injerencia de objetivos polticos de corto plazo en detrimento de la bsqueda de la sostenibilidad y eficiencia de las inversiones a largo plazo. Esta vulnerabilidad, que se constata tambin en otras infraestructuras, muestra mayores riesgos para las carreteras debido a su alta dependencia de los fondos pblicos, la necesidad de buscar su aprobacin de manera recurrente ante las instancias polticas, y las dificultades para realizar estudios de evaluacin tcnica y econmica que limitan el mbito de las decisiones. En estas circunstancias, el subsector se ve afectado por cambios recurrentes de prioridades, corrupcin administrativa, rotacin de personal y decisiones que responden a criterios de rentabilidad poltica de corto plazo. (Corrales et al. 2010). Una de las falencias severas del gasto pblico en la mayora de los pases de la regin es la preponderancia de las obras nuevas frente al mantenimiento de lo existente. Entre los sectores ms importantes: motivos polticos (mayor visibilidad de la inauguracin de obras), motivos jurisdiccionales (gran parte del mantenimiento es derivado a agencias locales con menos recursos econmicos y tcnicos), presin de las empresas constructoras y la mayor llegada a mbitos de decisin de los usuarios de zonas centrales que demandan autopistas, que coadyuvan a que se postergue
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el mantenimiento. Todo ello afecta no slo la calidad del servicio vial sino obliga a altos costos de reconstruccin posteriores. La descentralizacin de responsabilidades y funciones en distintos estamentos de la administracin pblica (Nacin, estados, municipios) es potencialmente positiva, en tanto permite mayor agilidad y cercana a los problemas. El mayor obstculo es la baja disponibilidad de recursos (salvo excepciones) econmicos y tcnicos de las instituciones subnacionales.
Financiamiento
Su condicin de bien pblico, las restricciones estructurales para lograr ingresos propios por venta de los servicios prestados y el hecho de ser receptor de demanda derivada de toda otra actividad, hacen al subsector vial fuertemente dependiente de las transferencias fiscales presupuestarias. La asignacin de un flujo adecuado de fondos mediante los procedimientos presupuestarios tradicionales depende en este sentido de la disponibilidad de recursos fiscales. As, cambios en las cuentas nacionales impactan de manera amplificada la disponibilidad de tales recursos (Corrales et al, 2010). A su vez, el origen de los fondos pblicos aplicados a la red vial es dismil. En algunos pases subsisten los fondos especficos alimentados de distintas fuentes (la ms frecuente son los impuestos a los combustibles, pero tambin hay aportes de canon de algunas concesiones y otros impuestos). Tambin hay distintas combinaciones de fondos federales y fondos estaduales o provinciales y municipales, pero los primeros son los determinantes de la intensidad de actuacin sobre las redes viales de cada pas. La posibilidad de participacin privada (y que sta sea beneficiosa para el sistema) depende de que puedan distinguirse claramente las funciones de la misma. Las experiencias ejecutadas demuestran que los resultados no son los mejores cuando se pretende lograr al mismo tiempo el aporte de capital, la capacidad de diseo, la construccin y la operacin. Hay mecanismos para separar estas funciones, ya sea conceptual o prcticamente, pero stos requieren una capacidad de actuacin del sector pblico que necesita ms desarrollo en la mayora de los pases.
Ambientales
Los costos econmicos y sociales de los desastres naturales para los pases en desarrollo, as como su recurrencia, han aumentado considerablemente en las ltimas dcadas. Los pases de ALC sufren impactos macroeconmicos serios a causa de los desastres naturales y
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la infraestructura se ve daada frecuentemente por eventos de diversa escala. El resultado anual del impacto de inundaciones, deslizamientos, terremotos y otros eventos naturales son de decenas de millones de dlares que incluyen costos de transporte ms elevados. Este impacto se amplifica como consecuencia de las deficiencias en los estndares de diseo y construccin de las redes, las deficiencias tcnicas en relacin al emplazamiento de dicha infraestructura y la falta de obras de proteccin adecuadas. La carencia de planes de prevencin y mitigacin de desastres, as como un manejo inadecuado de los recursos naturales y la planificacin del uso del suelo, tambin acentan esta vulnerabilidad. (Corrales et al, 2010). Hay aqu un obstculo de magnitud, que obliga a aumentar en muchos casos los costos de construccin. En concordancia, la prctica habitual (an en los proyectos financiados por agencias multilaterales) de encargar en el mismo contrato el anteproyecto de obra, su factibilidad econmica y su anlisis ambiental, limita la independencia de los dos ltimos. De hecho se transforman en validadores de las soluciones tcnicas adoptadas por el proyectista. Desde un punto de vista ms general, los patrones vigentes de organizacin del transporte, tanto en los pases desarrollados como crecientemente en aquellos en desarrollo basados en el transporte automotor, generan importantes costos sociales, ambientales y econmicos como los siguientes (UNEP 2011): Consumo de ms de la mitad de combustibles fsiles lquidos. Emisin de cerca de la cuarta parte de CO2, de la cual el 73% corresponde a transporte por carretera. Fuente de ms del 80% de la polucin del aire en las ciudades. Ms de 1,27 millones de accidentes fatales de trnsito. Congestin de trnsito crnica, con prdidas de tiempo y productividad. Estos costos, que se estiman en el orden del 10% del producto, (nacional o regional) irn aumentado con las tendencias de motorizacin creciente.
Los tres desafos ms grandes

En una perspectiva de mediano plazo (ao 2025) los mayores desafos hacia el sector pueden resumirse en uno: hacer ms eficiente el gasto vial, lo cual es significativo, ms an en esta poca de disponibilidad de fondos pblicos en la mayora de los pases de la regin.
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Ese desafo puede encararse reorganizando la actividad vial alrededor de algunos ejes clave, ya planteados en este informe: Fortalecer el mantenimiento de la infraestructura existente, mediante una asignacin relativa mayor de recursos, mejora de prcticas y control por resultado de los ejecutores, ya sean agencias pblicas como contratistas privados. Planificar la modernizacin de la red en programas plurianuales sustentables que permitan la paralela adecuacin y desarrollo de la industria constructora11. Esto lleva implcita la mejora en la calidad de proyectos y los mtodos de seleccin y priorizacin de los mismos, as como la consideracin de alternativas por etapas para las ampliaciones de capacidad y mejora de seguridad de las carreteras. Convocar la participacin privada al aporte de fondos o de gestin, para mejorar la capacidad del sector pblico en la definicin de proyectos, contratos y control de esta participacin. Por ltimo, evitar prdidas de vidas, heridos y daos materiales constituye un desafo de magnitud y gran valor. No obstante, se trata de un desafo social, ms que sectorial. La experiencia europea ha demostrado que la accin de educacin de los usuarios y de penalizacin de conductas contra las normas es la que resulta ms eficiente. A ella habr que agregar, en nuestros pases, el mejoramiento de la infraestructura y el control de las condiciones de seguridad de vehculos de transporte pblico y de cargas.
11 Consiste en desarrollar la relacin entre la demanda (administraciones viales) y la oferta (empresas constructoras, consultoras, inversores, proveedores de insumos) para lograr su adecuacin mutua en aras de mejorar la calidad de resultados (de proyecto, de construccin, de costos) y promover la industria proporcionndole una perspectiva de mediano plazo que favorezca la profesionalizacin y la generacin de empleo (Estudio del Banco Mundial sobre desarrollo del Mercado Vial en Bolivia realizado por Eduardo Pando. Citado por Ing. Hugo Monteverde en Revista Vial N 74. Agosto 2010).
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Anexo 1
Caracterizacin de las redes viales de Amrica Latina Red pavimentada Pas Ao Red total (km) (km) Antigua y Barbuda Antillas Holandesas Argentina Bahamas Barbados Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Dominica Ecuador El Salvador Granada Guatemala Guyana Hait Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Puerto Rico Repblica Dominicana San Vicente y las Granadinas Surinam Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela Total y promedios 2003 2000 2004 2000 2004 2004 2001 2005 2004 2000 2000 2004 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2005 2005 2004 2000 2000 2004 2004 2000 2003 2003 2000 2004 2000 2002 1.165 845 231.374 2.693 1.600 2.872 62.479 1.751.868 79.604 164.257 35.330 60.856 780 43.197 10.886 1.127 14.095 7.970 4.160 13.600 21.532 355.796 18.669 11.643 29.500 78.829 25.645 12.600 829 4.304 8.320 77.732 96.155 2.876.872 384 431 69.412 1.546 1.600 488 4.374 262.780 16.080 27.924 8.621 29.819 393 6.467 2.827 687 4.863 590 1.011 2.774 15.923 132 2.800 4.028 3.835 11.351 24.363 6.224 580 1.130 4.252 77.421 32.308 627.418 (%) 33,0 51,0 30,0 57,4 100,0 17,0 7,0 15,0 20,2 17,0 24,4 49,0 50,4 15,0 26,0 61,0 34,5 7,4 24,3 20,4 74,0 37,0 15,0 34,6 13,0 14,4 95,0 49,4 70,0 26,3 51,1 99,6 33,6 0,2 Superficie (km2) 445 797 2.892.175 14.174 430 22.092 1.041.317 8.759.340 723.673 1.026.606 51.203 110.647 750 287.980 20.935 368 108.423 199.250 27.733 113.333 10.986 1.977 133.350 77.620 421.429 1.313.817 8.874 48.462 389 143.467 5.136 76.208 874.136 18.517.520
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Instituto Vial Interamericano, International Road Federation, Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y datos puntuales para algunos pases.
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Densidad por superficie (km/km2) 2,62 1,06 0,08 0,19 3,72 0,13 0,06 0,20 0,11 0,16 0,69 0,55 1,04 0,15 0,52 3,06 0,13 0,04 0,15 0,12 1,96 0,18 0,14 0,15 0,07 0,06 2,89 0,26 2,13 0,03 1,62 1,02 0,11 0,16 (km pavimentados /km2) 0,864 0,541 0,024 0,109 3,720 0,022 0,004 0,030 0,022 0,027 0,168 0,270 0,524 0,022 0,135 1,865 0,045 0,003 0,036 0,024 1,449 0,067 0,021 0,052 0,009 0,009 2,746 0,128 1,491 0,008 0,828 1,016 0,037 0,034
Poblacin (en miles) 86 40.519 345 277 336 10.426 193.253 17.190 45.512 4.562 73 14.787 5.864 103 14.362 772 9.855 7.614 2.717 108.627 5.816 3.527 6.402 29.552 9.874 107 528 0 3.357 29.183 565.626
Densidad por poblacin (km/1.000hab) 13,55 5,71 7,81 5,78 8,55 5,99 9,07 4,63 3,61 7,74 10,68 2,92 1,86 10,94 0,98 10,32 0,42 1,79 7,92 0,00 3,21 3,30 4,61 2,67 1,28 7,75 8,15 23,16 3,29 5,09
PBI (millones de USD) 1.105 370.269 7.538 3.963 1.396 19.373 2.090.314 203.323 285.511 35.780 376 58.910 21.700 674 14.362 2.215 6.632 15.347 13.694 1.039.121 6.551 26.778 18.475 152.830 51.626 561 3.682 20.590 40.272 290.678 4.803.646
Densidad PBI (km/ milln PBI) 1,05 0,62 0,36 0,40 2,06 3,23 0,84 0,39 0,58 0,99 2,07 0,73 0,50 1,67 0,98 3,60 0,63 0,89 1,57 0,00 2,85 0,43 1,60 0,52 0,24 1,48 1,17 0,40 1,93 0,33 0,60
Parque automotor (miles de vehculos) 0 0 12.400 0 0 0 651 37.978 2.892 2.601 737 428 0 842 574 0 1.558 0 0 688 0 28.035 318 407 502 1.581 0 1.193 0 0 0 644 4.044 98.071
Densidad (cada 1.000 vehculos) 18,66 96,02 46,13 27,53 63,14 47,97 142,29 51,31 18,97 9,05 19,76 0,01 58,75 28,62 58,81 49,87 10,56 120,66 23,78 29,33
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Captulo2
Transporte ferroviario
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Datos bsicos. Comportamiento de la demanda y tendencias
La mayor parte de los sistemas ferroviarios latinoamericanos ha cumplido no menos de 150 aos de operaciones. En su mayora, surgieron con la participacin de aquellos pases, principalmente de Europa, que a mediados del siglo XIX presentaban dos atributos: por un lado, dominaban la tecnologa ferroviaria y, por el otro, contaban con pequeos y medianos ahorristas que, agrupados, podan formar capitales de tamao suficiente para encarar un emprendimiento de estas dimensiones. La introduccin del ferrocarril tuvo lugar en una poca de transformacin radical de las sociedades y sus economas, y desplaz a las alternativas de transporte terrestre prevalecientes por ese entonces: la carreta en Amrica del sur, el lomo de burro en Brasil, los animales de carga (mulas y caballos) en largas caravanas en Mxico. Fundamentalmente, el ferrocarril introdujo nuevas formas de trabajo, basadas en grandes organizaciones que demandaban capacidades gerenciales y oficios especializados. En muchos de los pases de la regin, las nuevas lneas ferroviarias se establecieron sobre la base de concesiones con garanta de rentabilidad mnima sobre las inversiones realizadas y sin haberse llevado a cabo grandes anlisis previos. Se actuaba bajo la conviccin de que se habra de servir a una regin con gran capacidad de desarrollo, como en el caso de Argentina (Justo Lpez y Waddell, 2007), o bien se pagaban subsidios por cada km de lnea construido, como en el caso de Mxico, en que se otorgaron concesiones, privilegios y contratos con gran prodigalidad sin orden ni concierto (Macedo, 1905)13, ya que no haba ninguna norma o ley que regulara los requerimientos que deban cumplir las concesiones y sus contratos.
12 Este captulo est basado en el documento Ms y mejores trenes. Cambiando la matriz de transporte en Amrica Latina por Jorge Kohon, a ser , publicado prximamente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). 13 Pablo Macedo, La evolucin mercantil. Comunicaciones y obras pblicas. La hacienda pblica (Mxico D.F., J. Ballesca y Ca. Editores, 1905), citado por Oscar Corzo (2009).
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Captulo 2. Transporte ferroviario
Los pases de la regin extendieron rpidamente sus redes. Ya en 1910 Mxico tena 24.000 km de lneas y Argentina contaba, en 1916, con 33.800 km. Sin embargo, la crisis de 1929 y el comienzo de la competencia del transporte automotor (en Argentina el nmero de camiones creci de 2.000 en 1920 a 96.000 en 1930) golpearon fuertemente a las empresas ferroviarias. Las corrientes polticas e ideolgicas predominantes alrededor de la dcada del cuarenta condujeron a la estatizacin de las distintas concesiones existentes en Amrica Latina y a la creacin de las grandes empresas ferroviarias estatales que las aglutinaron: entre otras, Ferrocarriles Argentinos (FA), la Red Ferroviaria Federal Sociedad Annima (RFFSA, Brasil), la Empresa de los Ferrocarriles del Estado (EFE, Chile), Ferrocarriles Nacionales de Mxico (FNM) y la Empresa Nacional de Ferrocarriles (Enafer, Per), con las cuales el Estado se convirti en el nico operador ferroviario. Las empresas ferroviarias surgidas de los procesos de estatizacin tenan, en general, enormes dimensiones y eran difciles de gestionar y de controlar polticamente. Estaban fuertemente orientadas a la produccin (es decir, a correr trenes) y, en general, presentaban una baja preocupacin por la eficiencia, la comprensin de los mercados y el balance entre los ingresos y los costos. Las empresas estatizadas se desempeaban usualmente como importantsimos empleadores y contaban con un gran peso poltico que se traduca, por un lado, en un fuerte grado de independencia para la definicin de sus criterios empresariales y, por otro, en frecuentes tensiones con los ministerios de Transporte y Finanzas a los que, al menos en teora, reportaban. Generaban dficit elevados que alcanzaban relevancia, en algunos casos, en trminos del Producto Interno Bruto (PIB) de sus respectivos pases. La actividad ferroviaria en Amrica Latina presenta hoy distintos niveles de intensidad y caractersticas segn el negocio (cargas, pasajeros urbanos y suburbanos en las grandes ciudades, pasajeros de larga distancia) de que se trate. El actual estado de cosas de la actividad ferroviaria latinoamericana refleja los cambios asociados a la incorporacin de la gestin privada a los sistemas ferroviarios de Amrica del Sur y Mxico en los ltimos 15 a 20 aos y la desactivacin de las grandes empresas ferroviaria estatales. Esa incorporacin produjo transformaciones de importancia slo comparables con las que tuvieron lugar alrededor de la dcada de los aos cuarenta, cuando se concret la estatizacin de los sistemas ferroviarios. De esta manera: El transporte de cargas, la ms relevante de las actividades ferroviarias de la regin, cuenta con 36 empresas ferroviarias de oferta pblica (es decir, que transportan trficos de terceros), de las cuales 32 concentran ms del 99% del trfico y son de gestin privada. Esas empresas se desempean con criterios comerciales, han mejorado sensiblemente la eficiencia y la calidad de las operaciones al introducir nuevas prcticas operativas tomadas de los ferrocarriles regionales, privados, de Estados Unidos, y tambin
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La Infraestructura en el Desarrollo Integral de Amrica Latina: Diagnstico estratgico y propuestas para una agenda prioritaria
han aumentado significativamente el trfico ferroviario: entre 1995 y 2008 el tonelaje transportado prcticamente se duplic, alcanzando los 626 millones de toneladas (principalmente minera, productos agrcolas y materiales de construccin). Brasil (460 millones de toneladas de las cuales casi 350 millones son de minera) y Mxico (100 millones) poseen los grandes sistemas ferroviarios de la regin (juntos concentran el 89% del tonelaje regional total). Los ferrocarriles de gestin privada se autofinancian y no reciben, en general, subsidios operativos. El transporte de pasajeros urbanos y suburbanos en las grandes ciudades de Amrica Latina pasajeros de cercanas es actualmente la segunda actividad ferroviaria (creciente, pero an limitada) en trminos de importancia. Las empresas ferroviarias que prestan estos servicios son tanto empresas estatales como concesionarios de gestin privada, con buenos y malos ejemplos, en uno y otro caso, en cuanto a la calidad de las prestaciones. Tradicionalmente, ocho regiones metropolitanas Buenos Aires (Argentina); So Paulo, Ro de Janeiro, Macei, Natal y Joo Pessoa (Brasil); Santiago (Chile); y Montevideo (Uruguay) han contado con servicios ferroviarios urbanos y suburbanos de pasajeros, de distintas dimensiones. En los ltimos aos han surgido cinco nuevos servicios ferroviarios en ciudades: Chile cre los sistemas de Valparaso y de Concepcin; Mxico, la Lnea 1 del Ferrocarril Suburbano entre Buenavista y Cuautitln en la Zona Metropolitana del Valle de Mxico; Venezuela, en Caracas, cre la Lnea Caracas-Ca; y tambin se han iniciado servicios en San Jos, la capital de Costa Rica. La principal debilidad de la mayora de los nuevos sistemas reside en que fueron diseados para atender niveles de demanda superiores a los que efectivamente presentan (los niveles actuales, en algunos casos, son inferiores en un 50% a los originalmente proyectados). En su gran mayora los servicios ferroviarios en grandes ciudades no cubren ni sus costos de capital ni la totalidad de sus costos operativos, y constituyen la actividad ferroviaria de pasajeros ms relevante. Slo los sistemas de Buenos Aires, Ro de Janeiro y Ciudad de Mxico se encuentran bajo gestin privada; en el resto de las ciudades de la regin son operados por agencias pblicas. A su vez, los pases que reformaron los servicios de cargas e incorporaron gestin y capitales privados redujeron drsticamente los servicios ferroviarios de pasajeros de larga distancia. Argentina y Mxico discontinuaron la mayora de los servicios en la dcada de los aos noventa. Brasil lo hizo principalmente durante la dcada de los setenta, mientras que Uruguay los discontinu durante los ochenta. Per se concentr fundamentalmente en los servicios tursticos de CuscoPuno y Cusco-Machu Picchu. Chile fue el nico pas que estructur su proceso de reforma de las cargas sobre la base de la continuidad de los servicios de pasajeros de larga distancia, as como del mantenimiento de la empresa estatal Empresa de los Ferrocarriles del Estado (EFE)
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para prestar el servicio: sin embargo, los dficit en que ha incurrido ha obligado a reducir la red servida y an sigue en bsqueda de su equilibrio financiero. Los pasajeros de larga distancia redujeron sensiblemente su participacin en la actividad ferroviaria regional. El ferrocarril enfrenta dificultades a nivel mundial para conservar e intentar expandir su rol en los sistemas de transporte de los pases frente al transporte por carretera. Salvo en Brasil y Mxico, en que el transporte ferroviario de cargas ha logrado alcanzar participaciones en el mercado de transporte del orden del 20%, en el resto de los pases de la regin con actividad ferroviaria esa participacin no supera el 5%. Estados Unidos es el nico pas de occidente en que el transporte ferroviario de cargas (43% de las toneladas-km totales transportadas, con una fuerte incidencia de los movimientos de carbn en el tonelaje total) predomina sobre el transporte por carretera (31%, con el transporte fluvial y las tuberas movilizando la mayor parte del trfico restante) (Association of American Railroads, 2010). En Europa, la participacin del ferrocarril en los movimientos de carga promedia para los 27 pases de la Unin Europea es del 10% con una participacin del 47% para la carretera y del 40% para el transporte martimo y fluvial (European Comission, General Directorate for Energy and Transport, 2010). En lo referente a pasajeros de larga distancia de la regin, la participacin del ferrocarril es menor al 1% luego de los diferentes procesos de reduccin de servicios. Tambin es menor al 1% en Estados Unidos, territorio en el que predominan los viajes en automvil y por transporte areo. En Francia, la participacin del ferrocarril en los viajes de larga distancia de todo el pas se ubica alrededor del 9%, y alcanza el 6% en Inglaterra, el 8% en Alemania y el 12% en Suiza. Distinguindose de occidente Japn, pas en el que el automovil particular est fuertemente regulado y no existe la competencia directa de los autobuses, la participacin del ferrocarril en los viajes interurbanos asciende al 30%, un porcentaje excepcional (Burns, 2009). Si se mide la actividad ferroviaria latinoamericana por las unidades de trfico transportadas (toneladas-km ms pasajeros-km), las cargas poseen una clara predominancia en el total regional, con el 93% de las unidades de trfico frente a un 7% de los pasajeros (ver Cuadro 3). La composicin del trfico ferroviario no cambia radicalmente a nivel mundial: el Cuadro 4 repite las estadsticas de la actividad ferroviaria de la regin, y suma los servicios de pasajeros en ciudades y de larga distancia para compararlas con la informacin de los aproximadamente 100 pases que en el mundo cuentan con actividad ferroviaria. Tambin a nivel mundial prevalencen los servicios de cargas (78% de las unidades de trfico) frente a la de pasajeros (22% de las unidades de trfico). Amrica Latina constituye el 3,5% de las unidades de trfico ferroviarias a nivel mundial (ver Cuadro 4).
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Cuadro 3. Amrica del Sur y Mxico. Composicin del trfico ferroviario (2008) (en millones de unidades de trfico: millones de toneladas-km y millones de pasajeros-km) Porcentaje del total (%) 93,2 6,4
Actividad Cargas (en millones de toneladas-km) Pasajeros urbanos y suburbanos (en millones de pasajeros-km) Pasajeros de larga distancia (en millones de pasajeros-km) Total de unidades de trfico (en millones de toneladas-km + millones de pasajeros-km)
Trfico 365.722 25.205
1.499
0,4
392.426
100
Fuente: Kohon, Jorge, Ms y mejores trenes. Cambiando la matriz de transporte en Amrica Latina, Banco Interamericano de Desarrollo, en preparacin.
Cuadro 4. Amrica del Sur, Mxico y total mundial. Actividad ferroviaria (en millones de unidades de trfico: millones de toneladas-km y millones de pasajeros-km) Porcentaje de Amrica del Sur y Mxico en el total mundial 4,1
Actividad
Amrica del Sur y Mxico 365.722
Participacin (%)
Total mundial
Participacin (%)
Cargas (en millones de toneladas-km) Pasajeros (en millones de pasajeros-km) Total (en millones de toneladas-km + millones de pasajeros-km)
93,2
8.845.153
78
26.704
6,8
2.495.162
22
1,1
392.426
100
11.340.315
100
3,5
Fuente: Kohon, Jorge, Ms y mejores trenes Cambiando la matriz de transporte en Amrica Latina, Banco Interamericano de Desarrollo, en preparacin y Thompson (2010).
Cargas
Entre mediados de la dcada del noventa y el ao 2008, prcticamente se duplic el trfico de cargas por ferrocarril definiendo un primer salto en el crecimiento de la demanda ferroviaria. Los concesionarios de cargas lograron detener el deterioro en los niveles de trfico ferroviario
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de la dcada del ochenta y los aumentaron significativamente: medido en toneladas-km, unidad que refleja la intensidad del esfuerzo de transporte, el trfico aument un 95% en Brasil, se duplic en Mxico y aument ms del 50% en Argentina, si bien en algunos pases se trata de la recuperacin de trficos transportados con anterioridad. La distancia media regional (584 km) confirma la prevalencia del ferrocarril en los recorridos largos (ver Cuadro 5).
Cuadro 5: Amrica del Sur y Mxico. Trfico ferroviario de cargas (19992008) (en miles de toneladas y millones de toneladas-km) 1999 Pas Toneladas (en miles) 17.488 1.572 305,1 4,81 5.869 2 77.062 1.963 1.321 645 415.832 Toneladaskm (en millones) 9.102 829 162,3 1.032 1.434 ... 54.109 546 239 76 229.667 Toneladas (en miles) 23.619 1.831 459,7 10.804 25.537 ... 99.845 3. 179 1.393 42 625.95 2008 Toneladas-km (en millones) 12.025 1.021 267,7 1.967 4.869 ... 77,17 659 304 7 365.722 Variacin toneladas-km 2008-1999 (%) 32 23 65 91 240 ... 43 21 27 -91 59 Distancia media 2008 (km) 509 558 582 182 191 ... 773 207 218 167 584
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Per Uruguay Venezuela Total
Fuente: Kohon, Jorge Ms y mejores trenes Cambiando la matriz de transporte en Amrica Latina, Banco Interamericano de Desarrollo, en preparacin y Thompson (2010).
Las concesiones de cargas orientadas a los clientes, a los mercados y a los trficos masivos resultaron, en general, financieramente viables. En lo que hace al material rodante, los concesionarios financiaron las inversiones necesarias para rehabilitar las locomotoras y los vagones que recibieron como parte de sus concesiones. El tema de la disponibilidad y la calidad de la traccin dej de ser un aspecto problemtico de la agenda ferroviaria, confirmndose as que se trataba de un problema de gestin y no de inversiones, ya que las locomotoras que actualmente alcanzan disponibilidades confiables del orden del 85% al 90% son, en buena parte, las mismas que se empleaban en la etapa estatal, con la
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diferencia de que ahora poseen 10 15 aos ms de antigedad. Tambin se incorporaron locomotoras y vagones provenientes del mercado de segunda mano de Estados Unidos, de trocha estndar. En varios pases (Argentina, Brasil, Chile), esas incorporaciones debieron lidiar con las dificultades y los costos asociados con el cambio de trocha. En lo que hace a la infraestructura, los concesionarios la sostienen con sus propios recursos, con un estndar de velocidad compatible, en general, con los requerimientos de los servicios de cargas. Sin embargo, ese estndar de velocidad es insuficiente para hacer competitivos los servicios de pasajeros de larga distancia. En trminos generales, los concesionarios no reciben subsidios, excepto los que surgen, en algunos pases, del pago de cnones reducidos por el empleo del material rodante recibido de las ex empresas estatales. En lo que respecta a la mejora y la expansin de la infraestructura, las nuevas empresas ferroviarias de cargas han podido hacer frente a las intervenciones directas, pero no a las intervenciones estructurales. Los concesionarios tomaron a su cargo el mantenimiento cotidiano de sus redes, la rehabilitacin de sectores de buen nivel de trfico, la realizacin de desvos para acceder a nuevos clientes y la construccin de desvos de cruce para permitir el sobrepaso de trenes ms largos, con mayor nmero de vagones. Tambin negociaron con sus clientes la construccin de nuevas terminales, ms eficientes, que contribuyeron a facilitar los tiempos de carga y descarga, as como a disminuir el tiempo de rotacin de vagones (seis das para los trficos de granos en Argentina, en los meses de mayor trfico). Es decir, llevaron adelante mejoras, inversiones e iniciativas que favorecen el desarrollo de los aspectos centrales de su negocio y mejoran su rentabilidad. Sin embargo, no han tomado a su cargo las inversiones en infraestructura asociadas con mejoras estructurales relevantes, o las requeridas para reparar los daos provocados por catstrofes climticas mayores (el huracn Stan en el caso del ferrocarril Chiapas-Mayab en Mxico, o las inundaciones en la Lnea San Martn de ALL en Argentina). Este tipo de acciones, por su dimensin, desbordan la capacidad financiera de las nuevas empresas ferroviarias y requieren y requerirn del financiamiento pblico.
Pasajeros en las grandes ciudades

Dos pases (Brasil y Argentina) transportaron en 2008 el 97% de los pasajeros ferroviarios urbanos y suburbanos de Amrica del Sur y de Mxico.14 Ms estrictamente, tres ciudades, So Paulo, Buenos Aires y Ro de Janeiro, concentran ms del 95% de este trfico (ver Cuadro 6 p. 38). Los ferrocarriles suburbanos sirven a pasajeros que recorren distancias ms largas que las cubiertas por los metros, dado que se extienden sobre los suburbios de las ciudades (al menos, duplican la distancia media recorrida por los pasajeros de los metros). Tambin
14 No incluye el trfico de metros.
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poseen costos de implementacin ms baratos que stos ya que, en general, se desarrollan sobre superficie y emplean infraestructura que, muchas veces, es o fue utilizada conjuntamente por el transporte de cargas. Este es el caso de la nueva Lnea 1 Buenavista-Cuautitln, el primer ferrocarril suburbano de la Ciudad de Mxico, inaugurado en 2008, con un costo total del orden de los USD 1.000 millones para los 27 km de la lnea, que incluye infraestructura y material rodante. El costo por km se ubica alrededor de los USD 40 millones, menos de la mitad del monto usualmente considerado para los metros. Los ferrocarriles suburbanos presentan montos iniciales de inversin que, salvo en el caso de estados de dimensiones y de recursos excepcionales (como el estado de So Paulo, en Brasil), slo pueden ser asumidos mediante el apoyo financiero significativo de los gobiernos centrales.
Cuadro 6: Amrica del Sur y Mxico. Pasajeros urbanos y suburbanos (1999 y 2008) (en millones de pasajeros) Pas Argentina Brasil Chile Mxico Uruguay Venezuela Total 1999 479,4 531,9 11,5 ... 0,4 ... 1023,2 2008 450,0 679,1 21,1 8,6 0,6 ... 1159,4 Variacin (en %) -6 -6 28 83 ... 50 ... 13
Fuente: Kohon, Jorge Ms y mejores trenes Cambiando la matriz de transporte en Amrica Latina, Banco Interamericano de Desarrollo, en preparacin.
Pasajeros de larga distancia

El servicio de pasajeros de larga distancia es el ms controvertido de los negocios ferroviarios y fue afectado por el proceso de reforma e, incluso, por acciones anteriores a la reforma (Uruguay y, en buena medida, Brasil). Los gobiernos centrales de la mayor parte de los pases de la regin dejaron de financiar los servicios de pasajeros de larga distancia durante la dcada de los noventa o an antes, los cuales fueron discontinuados o se redujeron sensiblemente. Su reduccin es la pgina ms discutida de los cambios que han sufrido los ferrocarriles en las ltimas dcadas. La discusin de la problemtica de los servicios de pasajeros de larga distancia est atravesada por una altsima emotividad positiva y de adhesin por parte de los ms diversos sectores socioeconmicos de las
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sociedades latinoamericanas, que se expresan a favor de la continuidad de los servicios y en contra de su supresin. Sin embargo, la unidad de criterios a favor de estos servicios se quiebra cuando la discusin tiene lugar entre planificadores y economistas del transporte. As, mientras parece existir un apreciable consenso entre los expertos sobre la conveniencia de los servicios de cargas ferroviarios (a los que, esencialmente, consideran viables tanto financiera como socialmente) y de los servicios de pasajeros en las grandes reas metropolitanas (considerados inviables financieramente, pero altamente convenientes desde una perspectiva social), ese consenso entre especialistas se desdibuja cuando el tema bajo consideracin son los servicios de pasajeros de larga distancia. Los servicios ferroviarios de pasajeros de larga distancia presentan, bsicamente, tres niveles tecnolgicos: Trenes de alta velocidad (hasta 350 km/h), que circulan sobre lneas especializadas y que, si la trocha lo admite, pueden extender sus servicios, a menor velocidad, a la red convencional. Trenes de velocidades convencionales (originalmente hasta 100 km/h 120 km/h, que pueden evolucionar gradualmente hasta alcanzar 160-180 km/h), que circulan sobre la infraestructura ferroviaria existente en la medida en que esta vaya siendo adaptada y mejorada, como ha sucedido en Europa. Trenes de inters social, que circulan sobre las redes dedicadas fundamentalmente al transporte de cargas, y que adaptan sus frecuencias y velocidades a lo que permiten esas infraestructuras, destinadas principalmente a las cargas (en general, no ms de 60 70 km/h).
Las metas
El transporte ferroviario posee coincidencias amplias con los objetivos del milenio tanto en lo que hace al transporte de cargas (desarrollo econmico e integracin regional a travs del comercio internacional) como en lo que respecta al transporte de pasajeros en las grandes ciudades (contribuyendo a la mejora de la calidad de vida de sus habitantes). Adicionalmente, el transporte ferroviario es, en la mayora de los casos, la mejor alternativa de transporte terrestre para la movilizacin de flujos masivos de pasajeros y cargas con bajos consumos de energa y, consecuentemente, una reducida emisin de gases de efecto invernadero.
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Cargas
El transporte de cargas por ferrocarril tiene como principal meta captar componentes de transporte masivo an no atendidos. Los trficos masivos constituyen la columna vertebral de la actividad ferroviaria de cargas. Las soluciones intermodales, con logsticas ms sofisticadas, pueden contribuir significativamente a aportar nuevos trficos masivos que, de otra manera, no tendran participacin ferroviaria. Otra meta relevante para el transporte de cargas ferroviario es aumentar la participacin del ferrocarril en el trfico de carga general, que cuenta con mayor capacidad de pago, pero tambin plantea mayores exigencias en cuanto a la calidad del servicio. Las empresas ferroviarias de la regin, orientadas a los trficos masivos, carecen de la cultura de la carga general. Se trata de cargas de distintos tipos en cantidades menores, provenientes de una mayor diversidad de clientes, que aportan la oportunidad de diversificar riesgos. La carga general abarca productos tan diversos como papel, plsticos, bebidas, muebles, vehculos, bienes del hogar e incluso basura, como en Santiago de Chile. Asimismo, transportar este tipo de carga requiere de la intermodalidad y del empleo del contenedor, e implica, en muchos casos, la redefinicin de la logstica de los cargadores. A su vez, redefinir la logstica de los cargadores implica, para los ferrocarriles, contar con la experticia necesaria para plantear el debate que permita proponer y llevar adelante esa transformacin. El caso ms exitoso de transporte por ferrocarril de carga general en la regin es, muy posiblemente, el del ferrocarril Kansas City Southern de Mxico, que transporta desde Mxico hacia Estados Unidos ms de 2 millones de toneladas de cerveza y un tonelaje similar de vehculos terminados.
Pasajeros urbanos y suburbanos en las grandes ciudades

Los sistemas ferroviarios poseen un rol estructurador de las ciudades y regiones a las que sirven, y contribuyen a densificar y relocalizar las actividades econmicas y los lugares de vivienda, generando nuevos destinos y, consiguientemente, nuevas demandas. Tambin disminuyen los tiempos de viaje de los usuarios que emplean sus servicios, contribuyen a atenuar la congestin en las calles y avenidas alternativas al trazado ferroviario, reducen la contaminacin, promueven un mejor uso del espacio pblico y una disminucin del nmero de accidentes, y brindan un mayor acceso a la movilidad a los sectores de menor capacidad de pago (CAF, 2009). La necesidad de generar sistemas de transporte sostenibles, de baja emisin de carbono, abre nuevas oportunidades para el desarrollo de proyectos ferroviarios para el transporte de pasajeros en las grandes ciudades. En la regin, el transporte automotor es responsable del 90% de las emisiones generadas por el sector transporte en su conjunto: la mitad
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de esas emisiones son producidas por las cargas y la otra mitad, por los pasajeros. Como resultado de la rpida motorizacin, las ciudades de la regin presentan graves problemas de congestin y serias dificultades causadas por la polucin del aire. El vnculo entre la congestin vehicular, por un lado, y el crecimiento de las emisiones de gases de efecto invernadero y de la polucin del aire, por el otro, ha sido claramente establecido, y ya no es motivo de discusin en los ambientes acadmicos. Un desafo relacionado con este estado de cosas es la necesidad de integrar la planificacin del transporte con la planificacin del uso del suelo. Los procesos usualmente sin control de creacin de nuevos desarrollos urbanos y suburbanos, dispersos y de baja densidad, promueven una situacin en la que frecuentemente se privilegia la movilidad (por medio de vehculos particulares) sobre la accesibilidad (brindada por el transporte pblico y el transporte no motorizado). La planificacin del uso del suelo conduce a densificaciones ms densas, en contraposicin a las urbanizaciones dispersas y de menor densidad, que facilitan el empleo del transporte pblico y permiten desacoplar el desarrollo econmico y social de la movilizacin asociada con la emisin de gases de efecto invernadero. Una transicin eficaz hacia un transporte sostenible, de baja emisin de carbono, requerir inversiones de gran escala que desalienten el empleo de vehculos motorizados particulares y que costeen de forma plena las externalidades que generan. En esa estrategia de inversiones en gran escala hay un rol relevante para el transporte ferroviario.

Con excepcin de los servicios de carcter social, que operan a velocidades compatibles con las de los trenes de cargas, los restantes servicios (ya sean de velocidades convencionales hasta 160-180 km/h o de alta velocidad hasta 350 km/h requieren demandas significativas para encontrar su razonabilidad econmica. Los servicios de pasajeros de larga distancia que circulan a velocidades que superan los 100 km/h requieren vas de calidad muy superior a la exigida por los trenes de cargas, lo que implica importantes costos adicionales de infraestructura. El costo incremental de infraestructura de los trenes de pasajeros en relacin con el costo de infraestructura de los trenes de cargas est asociado, en trminos generales, con la velocidad: mientras mayores son los requerimientos de velocidad del tren de pasajeros, mayores son los correspondientes costos incrementales de infraestructura. A tal punto que ciertos trenes de pasajeros requieren vas exclusivas, situacin en la que todos los costos de infraestructura son atribuibles a este servicio. Este el caso de los trenes de alta velocidad, pero tambin del proyecto del Tren de Alta Prestacin entre Buenos Aires y Mendoza en Argentinade poco ms de 1.000 km, que prev la construccin de una va exclusiva, paralela a la ya existente y dedicada a las cargas, de manera que el tren de pasajeros pueda circular a velocidades mximas de 160-180 km/h. El costo total del proyecto se encuentra en el orden de los USD 2.600 millones.
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El ferrocarril es un medio de transporte especialmente apto para el traslado de grandes flujos de pasajeros y cargas en condiciones ms seguras que las ofrecidas por las restantes alternativas de transporte terrestre, que demanda consumos relativamente bajos de energa, implica baja generacin de carbono y de gases de efecto invernadero, y optimiza el empleo del espacio pblico destinado a la infraestructura. El ferrocarril posee, adicionalmente a esos atributos indiscutibles, una enorme aceptacin social: est fuertemente asociado tanto a una imagen de progreso y desarrollo econmico, como a una imagen romntica de los buenos viejos tiempos. Sin embargo, debe aceptarse que, an contando con esos atributos indiscutibles, el ferrocarril no es el transportador predominante de pasajeros y cargas en la enorme mayora de las economas mundiales. Las restricciones que implica ser un modo guiado, as como la necesidad de requerir muy frecuentemente transbordos y viajes terminales, han hecho que el transportador terrestre predominante por default sea el transporte automotor: los automviles, los autobuses y los camiones emplean la amplsima extensin de caminos y carreteras, de mejor o peor calidad, que les permiten acceder prcticamente a cualquier rincn, an remoto, de la regin.
Cargas
Los concesionarios de cargas tomaron a su cargo el mantenimiento cotidiano de sus redes, la rehabilitacin de sectores de buen nivel de trfico, la realizacin de desvos para acceder a nuevos clientes y la construccin de desvos de cruce para permitir el sobrepaso de trenes ms largos, con mayor nmero de vagones. Tambin negociaron con sus clientes la construccin de nuevas terminales, ms eficientes, que contribuyeron a reducir los tiempos de carga y descarga y disminuir el tiempo de rotacin de vagones (seis das para las exportaciones de soya de Argentina en el perodo de punta). Estas mejoras, inversiones e iniciativas sirven a los aspectos centrales de su negocio y mejoran su rentabilidad. Sin embargo, los concesionarios de cargas no han tomado a su cargo las inversiones en infraestructura asociadas con intervenciones estructurales relevantes o con expansiones del sistema ferroviario, ni aquellas requeridas para reparar los daos causados por las catstrofes climticas. Ese tipo de acciones, por su dimensin, desbordan la capacidad financiera de las nuevas empresas ferroviarias y requieren financiamiento pblico: ms de la mitad de las empresas ferroviarias de la regin poseen ingresos inferiores a USD 100 millones anuales, lo que les impide abordar proyectos de esa envergadura. En la regin
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Brasil lidera, de manera casi excluyente, la participacin del Estado en la problemtica de las intervenciones estructurales en infraestructura comenzando a dar solucin al problema del crecimiento desordenado de las urbanizaciones en torno a las lneas frreas y a la invasin de los derechos de va por parte de viviendas y comercios precarios, que obligan a que los trenes circulen a velocidades extremadamente bajas que limitan la capacidad de las lneas, sin que, por otra parte, se puedan evitar graves accidentes. Por otra parte, avanza en la construccin de nuevos contornos ferroviarios, o sea, en la realizacin de variantes de lneas que eludan las zonas ms densamente pobladas de las grandes ciudades, donde la operacin ferroviaria se ha vuelto perturbadora para el medio urbano. Los contornos buscan solucionar los conflictos que se plantean entre el trnsito vial, ferroviario e, incluso, peatonal. El rol del Estado en la infraestructura ferroviaria de cargas merece una revisin profunda. Estrictamente, los contratos de concesin no abordaron la problemtica de la infraestructura preexistente, agravada con el paso del tiempo: los ya mencionados contornos en las grandes ciudades, invasiones a los derechos de vas y, especialmente, las mejoras estructurales de los distintos sistemas. Las mejoras estructurales constituyen la asignatura pendiente de mayor envergadura, an no resuelta en los pases de la regin. Atae a las mejoras estructurales mayores pesos por eje; modificacin profunda de los glibos de puentes y tneles; implementacin de mejoras en pendientes y curvas en geografas montaosas; y, all donde la demanda o razones de otro tipo lo justifiquen, realizacin o restablecimiento de las conexiones internacionales. Una opcin posible para abordar la problemtica de las mejoras estructurales es hacerlo por grandes corredores mediante Asociaciones Pblico Privadas (APP), en que cada ferrocarril, luego de realizar los correspondientes anlisis de mercado, identificara las mejoras requeridas. Los estudios seran puestos a consideracin de los gobiernos y su ejecucin sera priorizada sobre la base de los beneficios pblicos y privados a ser obtenidos de su ejecucin. As, una distribucin de esos beneficios con el sector privado, que tambin tenga en cuenta costos y riesgos, permitira definir los roles de cada una de las partes en el proceso de implementacin. Una parte sustancial del financiamiento necesario para llevarlas adelante deber provenir de los tesoros pblicos; en general, slo los trficos asociados con la minera poseen la rentabilidad suficienteparaencararinversionesdeestamagnitud.Losmontosinvolucrados dependen de los requerimientos especficos de cada corredor y su geografa, pero rehabilitar una va existente (reemplazar rieles, durmientes, balasto y fijaciones) posee un costo del orden de los USD 500 a 600 mil por km y, construir un km de tnel posee, como piso, un costo del orden de los USD 4 a 5 millones que crecen a USD 10 millones si el tnel requiere revestimiento. No resulta exagerado indicadar que realizar mejoras estructurales en un corredor de 1.000 km requiere inversiones que, dependiendo de las geografas y circunstancias, en general no estarn por debajo de los USD 1.000 millones.
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Pasajeros en las grandes ciudades

Los factores que han dificultado el desarrollo de una mayor cantidad de proyectos ferroviarios en las grandes ciudades de la regin son de diverso tipo, pero predominan los de origen financiero: entre ellos, elevados montos iniciales de inversin y dificultades para cubrir los costos de operacin con los ingresos obtenidos por venta de boletos e ingresos colaterales. Un aspecto que acta en desmedro de la demanda ferroviaria es que, usualmente, el viaje por ferrocarril requiere adicionalmente uno o ms viajes terminales en metro o en bus para llegar a destino. Los sectores de menores ingresos son altamente sensibles al costo incremental que significa incorporar esos viajes en ciudades que carecen de sistemas de integracin tarifaria que alienten y absorban el precio de los transbordos. La alternativa muchas veces disponible consiste en emplear un nico bus, de itinerario mucho ms tortuoso, que demanda largusimos tiempos de viaje y ofrece baja comodidad pero que, frecuentemente, no requiere cambiar de medio de transporte o reduce la cantidad de veces en que es preciso realizar un transbordo, a la vez que disminuye el nmero de veces que se paga el componente fijo de cada nueva tarifa. Esta conducta de los usuarios de bajos ingresos se explica por la incidencia que, a lo largo de un mes, tiene el costo de los viajes cotidianos sobre los ingresos mensuales: relevamientos a los usuarios de los ferrocarriles en el rea metropolitana de Buenos Aires indican que el 92% de los pasajeros ferroviarios percibe ingresos inferiores a los USD 750 y que el 53% posee ingresos mensuales inferiores a los USD 37515. El nivel de ingresos explica la baja valoracin del tiempo por parte de los sectores de menores recursos: estos sectores, que constituyen la mayor parte de la demanda, priorizan la accesibilidad antes que los ahorros en los tiempos de viaje y la mayor calidad de servicio, requerimientos propios de las clases medias, de mayor capacidad de pago. La mayora de los nuevos sistemas ferroviarios creados en los ltimos aos (Valparaso, Concepcin en Chile; Ciudad de Mxico; Caracas en Venezuela; San Jos en Costa Rica) han tenido dificultades serias para captar las demandas para las que fueron dimensionados. Si bien la dificultad para alcanzar las proyecciones de demanda no responde a una nica causa, en la mayora de los casos destaca: la falta de reordenamiento de los itinerarios del transporte automotor pblico preexistente que se desempea en la misma traza que el ferrocarril o prximo a ella, el cual contina compitiendo de manera directa con el ferrocarril. Ese reordenamiento es, en general, difcil de implementar polticamente y exige, dependiendo de la precariedad regulatoria de los servicios de autobuses existentes, afectar derechos adquiridos. Por otra parte, tampoco han colaborado con la consolidacin de los nuevos servicios las dificultades de implementacin de servicios de autobuses alimentadores de las estaciones ferroviarias, fciles de disear en el papel al realizar las estimaciones de demanda, pero complejos a la hora de ser llevados a la prctica. El transporte ferroviario de pasajeros en las grandes ciudades no habr de crecer sin el apoyo de los Estados en su planificacin y financiamiento. La
15 Segn la Investigacin de Transporte Urbano Pblico de Buenos Aires (INTRUPUBA) de la Secretara de Transporte de la Nacin Argentina, aos 2008-2009.
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generacin de nuevos sistemas ferroviarios sostenibles y la consolidacin de los existentes slo tendrn lugar en la medida en que los gobiernos nacionales, y en menor medida los subnacionales, desempeen un rol relevante para llevarlos a cabo. Existen alternativas para atenuar las necesidades de aportes pblicos al financiamiento de los proyectos ferroviarios. Los desarrollos inmobiliarios conjuntos con el sector privado son, muy posiblemente, una de las mejores alternativas que poseen las agencias vinculadas con proyectos ferroviarios nuevos para capturar valor. Usualmente, para lograrlo, la agencia que tiene a su cargo la realizacin del proyecto ferroviario se asocia con un desarrollador inmobiliario para llevar adelante el desarrollo de un rea o de los derechos areos, propiedad de la agencia encargada de llevar a cabo el proyecto. Otra opcin que poseen los gobiernos locales para recuperar parte del valor agregado por un nuevo proyecto es apropiarse, va impuestos, de parte de la variacin que tiene lugar en el precio de las propiedades prximas a las mejoras. As, Buenos Aires, Chicago y San Francisco han desarrollado distintas alternativas en ese sentido. A su vez, el capital privado, mediante las APP, puede contribuir con inversiones y, especialmente, con el aporte de material rodante, tal como ha sucedido en la Lnea 1 del Ferrocarril Suburbano de Mxico entre Buenavista y Cuautitln, y tambin con su capacidad operativa y de gestin. Finalmente, los bonos de carbono pueden convertirse en una fuente adicional de financiamiento en caso de que los mercados de carbono se desarrollen alcanzando valores ms prximos a su costo social.

Los altos costos de las inversiones y el mantenimiento de la infraestructura requieren, para garantizar la razonabilidad de los proyectos ferroviarios de pasajeros de larga distancia, ser distribuidos entre demandas elevadas. Sin embargo, muchos pases de la regin poseen densidades poblacionales inferiores a las europeas y generan, salvo corredores excepcionales, demandas reducidas y, consecuentemente, bajas frecuencias. Asimismo, los servicios de pasajeros de larga distancia enfrentan otro desafo, que es el que les plantean los servicios de mnibus, fuertemente regulados y prcticamente inexistentes en el contexto europeo, pero que en Amrica Latina acceden incluso a lugares remotos. Esos servicios de mnibus, prestados por empresarios nacionales de cada pas, han evolucionado siendo eficientes, frecuentes, cada vez ms sofisticados y, adems, ofreciendo buena calidad de servicio. A su vez, cuentan con precios competitivos. Tienen, sin embargo, una desventaja relevante y es que presentan una mayor tasa de accidentes que el servicio ferroviario. Los servicios de trenes de pasajeros de larga distancia poseen dificultades para ser rentables, desde una perspectiva tanto financiera como econmicosocial. Los altos costos de infraestructura, sumados a los elevados costos en
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concepto de material rodante (una locomotora diesel de 3.000 HP nueva cuesta ms de 10 veces que un autobus de larga distancia, y un coche remolcado ferroviario nuevo triplica, como mnimo, el costo de un autobs) y de operacin, hacen que las tarifas que los vuelven financieramente viables sean, en trminos de mercado, elevadas e inaceptables frente a las tarifas de los autobuses que compiten con el ferrocarril. Si, por el contrario, para alcanzar mayores coeficientes de ocupacin las empresas ferroviarias aplican tarifas compatibles con las de los autobuses, los ingresos generados por esos menores niveles tarifarios no alcanzan para cubrir los costos. Los servicios ferroviarios de pasajeros de larga distancia resultan financieramente inviables y generadores de fuertes dficit. Desde una perspectiva econmico-social, slo la existencia de severos cuellos de botella o de congestiones en las carreteras alternativas permite computar las externalidades positivas que podran llegar a hacerlos socialmente rentables. Por otra parte, la circulacin de trenes de pasajeros de larga distancia sobre lneas compartidas e intensamente utilizadas por el transporte de cargas podra causar deseconomas en su explotacin, lo que constituira, a su vez, una externalidad de signo negativo.

Los tres desafos ms relevantes fueron en buena medida identificados a lo largo de este captulo o se desprenden de ellos, pero pueden ser resumidos en: Ni la consolidacin de los sistemas ferroviarios existentes, ni el surgimiento de nuevos ferrocarriles sern posibles sin polticas pblicas basadas en un rol activo de los Estados. No habr ms ferrocarriles sin la participacin directa de los Estados en su financiamiento. Esa participacin tendr mucha menos intensidad en el transporte de cargas (y estar orientada fundamentalmente a la infraestructura), pero deber ser sustancial en el financiamiento de los servicios de pasajeros en las grandes ciudades. La actividad ferroviaria de cargas requiere revisar el rol del Estado en las intervenciones estructurales (invasiones a los derechos de va, contornos a las grandes ciudades y tambin cruces con el sistema carretero) y, tambin en las mejoras estructurales (mayores pesos por eje, modificacin de glibos para permitir el double stack, conexiones internacionales). La creacin de PPP por corredor, distribuyendo costos, riesgos y beneficios entre actores pblicos y privados ofrece una alternativa posible de aproximacin a la temtica. El compromiso necesario de los Estados nacionales y subnacionales con los servicios de pasajeros en las grandes ciudades no se limita como en el caso de las cargas a la infraestructura, sino que debe extenderse a la integralidad de los proyectos. El sector privado, mediante las APP
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pueden aportar capacidad de gestin y, cuando las demandas son muy elevadas y las tarifas no estn retrasadas, una parte de las inversiones en material rodante generando alternativas de buena calidad y altamente convenientes desde un perspectiva ambiental y energtica. En cambio, los servicios de pasajeros de larga distancia poseen un potencial limitado a corredores de demandas elevadas que les permitan amortizar sus costos incrementales de infraestructura asociados a velocidades superiores a los 100 km/h, en corredores en los que las alternativas presentan severos cuellos de botella o situaciones de congestionamiento. El ferrocarril tambin puede ser una opcin para los servicios de larga distancia de carcter social que operan a velocidades compatibles con la de los trenes de cargas cuando constituyen la nica alternativa de transporte por no contarse con infraestructura carretera o cuando las tarifas de los autobuses resultan inaccesibles para los sectores de menores recursos. Adicionalmente, ese rol no participativo de los Estados en la actividad ferroviaria requiere capacidades profesionales para definir polticas, planificar y priorizar proyectos, regular y monitorear contratos de los que hoy, esos Estados, carecen. Slo una mejora sustancial de los recursos profesionales, en cantidad y en calidad, les permitir enfrentar los desafos que el crecimiento de la actividad ferroviaria latinoamericana plantea.
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Captulo3
Transporte por agua
En un contexto internacional de intenso crecimiento del comercio, de variaciones (tanto cclicas como extraordinarias) del nivel de fletes martimos y de reacomodamiento de lneas martimas, los puertos de Amrica Latina y el Caribe han podido canalizar adecuadamente los flujos crecientes de exportaciones e importaciones, constituyendo el componente de la cadena logstica local que mejor se ha desempeado. Las reformas introducidas en la mayora de los pases en los ltimos 15 aos, en cuanto a propiedad y formas de gestin, prepararon al sector para los desafos que debi enfrentar y que seguir afrontando de acuerdo a la mayora de las proyecciones de comercio internacional para las prximas dcadas16 y a los cambios que manifiesta el sector a nivel global y local. Quedan por resolver varias cuestiones que se han puesto de manifiesto al haberse resuelto las principales de capacidad y eficiencia, por lo que se habla de una segunda generacin de reformas. Esos problemas se refieren a la competencia entre puertos del mismo territorios y de los pases cercanos, a la adecuacin al tamao creciente de los buques, a la infraestructura de accesos, a la relacin con los entornos urbanos, a las restricciones medioambientales y a la supervivencia de puertos medianos y pequeos de importancia local. Asimismo, la dotacin natural de vas navegables interiores de la regin est an desaprovechada y varias iniciativas estn orientadas a potenciar su utilizacin, en lnea con la bsqueda de reduccin de costos y desarrollo de transportes ms amigables con el medio ambiente.
16 El informe elaborado por PricewaterhouseCoopers junto al European Business School Supply Chain Management Institute que presenta y analiza los resultados del Estudio Delphi (con opiniones de 104 expertos de 29 pases) que predice que el comercio mundial se triplicar en valor hasta 2030. La proyeccin en tonelajes ser menor, pero an muy significativa. Por otra parte, segn la OCDE los puertos del mundo necesitarn invertir al menos USD 830.000 millones en infraestructura para poder hacer frente al crecimiento proyectado del comercio internacional. Se estima que hasta 2030 los volmenes de mercaderas operados en contenedores se multiplicarn por cuatro, con fuerte incidencia en el crecimiento de los puertos de China, Estados Unidos e India.
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Captulo 3. Transporte por agua

Datos bsicos. Comportamiento de la demanda. Comparacin de la cobertura con otras regiones
El conjunto de puertos de Amrica Latina y el Caribe moviliza un total del orden de 1.800 millones de toneladas, lo que implica un aumento de algo ms del 50% en 10 aos, mientras el comercio mundial por modo martimo experiment en el mismo perodo un crecimiento del orden del 40%. Ello es demostrativo del crecimiento relativo de las exportaciones de la regin y de sus importaciones.
Grfico 3. Evolucin del transporte martimo mundial y movimiento portuario en ALC
160 150 140
ndice de tonelada ao 2000 = 100
130 120 110 100 90 80 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Transporte martimo mundial
Movimiento portuario en ALC
Fuente: elaboracin propia en base a datos de CEPALSTAT y FAL 2010.
Alrededor de 70 puertos (aquellos que mueven ms de cinco millones de toneladas/ao) dan cuenta del 90% del movimiento, con grandes disparidades de volumen. Slo diez puertos mueven ms de 30 millones de toneladas por ao (Tubarao, en Brasil cerca de 100 millones), 15 puertos ms de 20 millones y 40 puertos ms de 10 (ver Anexo II). Ms all de los guarismos agregados, los puertos de la regin, as como los del resto del mundo, no son comparables en conjunto dado su importante grado de especializacin. Una primera gran divisin es la de los dedicados a la carga contenerizada y el resto. Dentro de este ltimo la especializacin responde al producto mayoritario transferido (petrleo, hierro, granos, entre otros).
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En el movimiento de contenedores, los puertos de ALC son pequeos en el contexto internacional. Slo 10 puertos (Santos en Brasil; Coln y Balboa en Panam; Kingston en Jamaica; Buenos Aires en Argentina; Freeport en Bahamas; Cartagena en Colombia; Manzanillo en Mxico; Callao, Per y Caucedo en Repblica Dominicana) mueven ms de un milln de TEU por ao. El movimiento de 2010 por pases muestra lo dicho, en comparacin con otros pases del mundo como se observa en el Grfico 4. Esta realidad es un indicador no slo del tipo de productos comercializados por la regin (en su mayora graneles), sino de que el uso del contenedor no es habitual en ALC como forma de acondicionamiento de sus trficos internos.
Grfico 4. Trfico portuario de contenedores para pases seleccionados de ALC y el mundo
Polonia Nueva Zelanda Surfrica Turqua Tailandia Australia Espaa Malasia Corea Singapur Costa Rica Guatemala Ecuador Venezuela, RB Rep. Dominicana Per Argentina Colombia Chile Mxico Panam Brasil 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000
Pases
Miles de TEU (2010)
Fuente: elaboracin propia en base a World Bank - Databank.
El resto de los puertos de la regin, en general especializados por productos, reflejan las caractersticas del comercio exterior de las respectivas economas nacionales. As, los puertos brasileos de mayor movimiento en tonelaje son los que canalizan las exportaciones de mineral de hierro y granos, los de Argentina son los exportadores de subproductos de cereales y oleaginosos, los de Mxico son los petroleros, los de Colombia los que embarcan carbn, entre otros. Dentro de stos hay puertos monoproducto, que son prcticamente puertos industriales, en el sentido de formar parte de una cadena de
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produccin especfica, mientras que otros canalizan varios productos por distintas terminales. Santos es representativo de esta situacin, ya que es el de mayor movimiento de contenedores pero tambin es uno de los primeros en tonelaje total por la suma de graneles slidos y lquidos.

Los terminales de ALC mostraron tendencias similares en los indicadores de productividad respecto de otros puertos y regiones del mundo, mostrando inclusive resultados superiores a puertos ms desarrollados (Doerr y Snchez, 2006). Una comparacin de los indicadores productividad de gras y relaciones de movimiento por superficie de explanadas y metro lineal de muelle mostraba, ya hace diez aos, que ALC estaba relativamente cerca del nivel de los indicadores de los puertos de Europa, aunque ms alejada de los puertos del Lejano Oriente y Sudeste Asitic. En contrapartida, los indicadores de la eficiencia de los procedimientos aduaneros y de la calidad de infraestructura de los puertos muestran retrasos para la regin, siendo las mayores diferencias registradas con los pases de la OCDE. (Snchez. R., 2011). Esas deficiencias, en trminos relativos, son reflejadas por el Logistics Perfomance Index (LPI) elaborado por el Banco Mundial. Se trata de un ndice basado en una encuesta mundial a operadores de transporte internacional y logstica sobre los pases en los que operan y con lo que comercian. Abarca la percepcin sobre varios aspectos relacionados con la actividad: funcionamiento de las aduanas, calidad de la infraestructura, transporte internacional, aptitud logstica, mecanismos de seguimiento y tiempos. Como se observa en el Cuadro 7, donde se consignan los pases de ALC mejor calificados, el promedio regional y algunos pases de comparacin, hay todava aspectos a mejorar en opinin de los operadores17 (ver Cuadro 7). Otro aspecto en que la comparacin no es muy favorable es el funcionamiento competitivo de los sistemas portuarios de cada pas. Por ejemplo, un anlisis de la competencia entre puertos brasileos que canalizan carga contenerizada y su comparacin con el sistema portuario de Nueva Zelanda deduce que las limitaciones de la infraestructura de transporte terrestre (ferrocarriles y carreteras) hacen que los hinterlands de cada puerto se constituyan en especie de cotos cerrados a la competencia. Al respecto, Tavares de Araujo y Guimaraes, 2011 al analizar las consecuencias de la reforma portuaria en Brasil plantean que si bien se mejor sustantivamente la competencia entre terminales de un mismo puerto, no fue as la competencia entre puertos (toman los casos de Santos, Vitoria y Paranagu), debido a que hay grandes diferencias para acceder a uno u otro por los costos y condiciones del tramo terrestre a recorrer desde reas que podran, si no existiera esta limitacin, elegir qu puerto les conviene ms.
17 Este cuadro es revisado nuevamente desde una perspectiva estrictamente logstica en el captulo 6 de estedocumento que cubre esa temtica.
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Cuadro 7. ndice de desempeo logstico para pases seleccionados.
Pas
LPI
Aduana
Infraestructura
Transporte internacional
Aptitud logstica
Seguimiento y localizacin
Tiempos
Singapur Australia Nueva Zelanda Corea Espaa Sudfrica Malasia Polonia Tailandia Turqua Brasil Argentina Chile Mxico Panam Promedio ALC
4,09 3,84 3,65 3,64 3,63 3,46 3,44 3,44 3,29 3,22 3,2 3,1 3,09 3,05 3,02 2,74
4,02 3,68 3,64 3,33 3,47 3,22 3,11 3,12 3,02 2,82 2,37 2,63 2,93 2,55 2,76 2,38
4,22 3,78 3,54 3,62 3,58 3,42 3,5 2,98 3,16 3,08 3,1 2,75 2,86 2,95 2,63 2,46
3,86 3,78 3,36 3,47 3,11 3,26 3,5 3,22 3,27 3,15 2,91 3,15 2,74 2,83 2,87 2,7
4,12 3,77 3,54 3,64 3,62 3,59 3,34 3,26 3,16 3,23 3,3 3,03 2,94 3,04 2,83 2,62
4,15 3,87 3,67 3,83 3,96 3,73 3,32 3,45 3,41 3,09 3,42 3,15 3,33 3,28 3,26 2,84
4,23 4,16 4,17 3,97 4,12 3,57 3,86 4,52 3,73 3,94 4,14 3,82 3,8 3,66 3,76 3,41
NOTA: escala de 0 a 5, donde 5 es muy bueno. Fuente: Banco Mundial. The Logistics Perfomance Index.

En los ltimos 20 aos se ha desarrollado una profunda transformacin en la forma de actuacin de los sectores pblico y privado en los puertos de ALC. Del modelo de administracin pblica centralizada de los sistemas portuarios nacionales, con espacios acotados para la participacin privada en la provisin de servicios portuarios, se ha pasado a esquemas descentralizados que contemplan la actividad privada en la propiedad y en la gestin. La participacin privada ha incluido la llegada a la regin de importantes operadores martimos y portuarios mundiales, que en algunos pases son preponderantes como operadores de las terminales
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de contenedores, mientras que en otros pases (Chile o Brasil, como ejemplos) los grupos locales son predominantes. Las modalidades aplicadas para la transformacin de los esquemas preexistentes fueron varias, como concesiones y privatizaciones de puertos existentes, licencia para nuevos puertos privados, tercerizacin por parte de empresas pblicas (Barbero, 2010) y los resultados pueden ejemplificarse con algunos casos: En Brasil despus de la extincin de Portobrs en 1990 y la creacin de compaas estaduales (DOCAS) hay terminales privadas en todos los puertos (como Santos, Ro Grande, Paranagua e Itaguai)18, adems de los puertos especializados como Tubarao del grupo Vale do Rio Doce (CVRD)19. En Chile, la disolucin de la empresa estatal EMPORCHI y la creacin de empresas estatales en cada uno de los puertos que ella administraba dio paso a la descentralizacin y concesin de terminales en los puertos principales (Valparaso, San Antonio y Antofagasta) en las que se interesaron grupos inversionistas nacionales; tambin funcionan terminales privadas ligadas a la exportacin de cobre y sus derivados (en Mejillones y en Antofagasta). En Uruguay sus dos puertos relevantes (Montevideo y Nueva Palmira) tienen una terminal privada y un muelle de uso pblico y se proyecta licitar una nueva terminal privada en el primero. En Argentina, una nueva ley de puertos a mediados de los aos noventa traspas los puertos nacionales a las jurisdicciones provinciales y habilit la construccin de puertos privados (antes slo eran admitidos los industriales). Los grandes puertos pblicos, ahora provinciales (excepto el puerto de la ciudad de Buenos Aires que no ha sido transferido a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires sino que contina bajo gestin nacional) son administrados por entes pblicos no estatales en los que participan representantes de los sectores de actividad y las terminales dentro de esos puertos estn concesionadas a empresas privadas. Paralelamente, la habilitacin de puertos privados manifest un dinamismo tal, que el conjunto de ellos sobre el Ro Paran se ha constituido en uno de los polos de movimiento de granos y subproductos mayores del mundo, con una gran especializacin y eficiencia. En Colombia, el inicio de las concesiones portuarias se remonta a la liquidacin de la empresa nacional Puertos de Colombia (COLPUERTOS) en 1991, cuando se expidi el nuevo Estatuto de Puertos Martimos y se crearon las Sociedades Portuarias Regionales, de capital mayoritariamente privado, que obtuvieron la concesin por un tiempo de 20 aos prorrogablede la
18 En los tres mayores puertos brasileosSantos, Paranagu e Vitriacompiten dos tipos de firmas, los terminales portuarios y los recintos fiscales. En el puerto de Santos, por ejemplo, estn establecidos cinco terminales y diez recintos fiscales (Tavares de Araujo y Guimaraes. 2011). 19 La rama de logstica de CVRD ha experimentado un constante crecimiento en los ltimos aos, con un alza en los ingresos de carga general del 31% anual en los ltimos cinco aos. Para lograr estos resultados, la firma ha invertido USD 3.300 millones entre 2003 y 2007 a fin de expandir su capacidad ferroviaria y portuaria para satisfacer la demanda (Webpicking, julio 2011).
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infraestructura portuaria y de sus servicios. El Gobierno Nacional se hace cargo de las inversiones para la construccin, la conservacin y el mantenimiento de los canales de acceso a los puertos. En 2006 se inici un proceso de revisin del esquema contractual de algunos puertos con el fin de propiciar nuevos niveles de eficiencia, que culmin con la firma, en 2008, de acuerdos de nuevos niveles de inversin en las Sociedades Portuarias Regionales de Barranquilla, Buenaventura y Santa Marta. El esquema mexicano tambin se basa en administraciones por puerto (Administracin Portuaria Integral, API) por concesiones que otorga el Gobierno Federal a entes constituidos como sociedades annimas con mayora estatal. Estos concesionarios son responsables del dragado de accesos y espejos internos pero tercerizan la operacin, dando a su vez las terminales de cada puerto en concesin. En Centroamrica, Panam es el mayor exponente de participacin privada en la operacin de terminales. En otros pases de la subregin coexisten terminales privadas con administraciones pblicas con algunos casos de dificultades y resistencias a los procesos de privatizacin. En Per, el sistema portuario de uso pblico se encuentra conformado por 11 terminales (siete martimos y cuatro fluviales) y existen diversos puertos privados que se destinan primordialmente a productos especializados como combustibles y minerales. El responsable de administrar los puertos de uso pblico es la Empresa Nacional de Puertos (ENAPU), a excepcin del puerto de Matarani que es administrado por el sector privado, pero en los puertos administrados por el Estado tambin se han concesionado terminales (como el muelle sur del Callao a Dubai Ports). Ecuador tambin hizo su intento de privatizacin, pero su iniciativa de otorgar en concesin la terminal de Manta, termin en una rescisin por falta de cumplimiento de inversiones. El ltimo ejemplo sirve para sealar que despus de otorgadas las principales concesiones, varios pases tuvieron inconvenientes en la privatizacin o concesionamiento de puertos de menor movimiento (es el caso de la terminal multipropsito en Rosario, Argentina, que termin en rescisin, o falta de interesados como en Coquimbo y Puerto Montt, Chile). Ms all de efectos de la crisis econmica y financiera internacional del segundo quinquenio de este siglo en estos resultados, es posible que un subconjunto importante de puertos requieran mecanismos de PPP, cuando la combinacin de la magnitud de inversiones requeridas y el nivel de movimiento no los hagan atractivos para la inversin privada exclusiva.
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Las metas
Las metas respecto al sistema portuario de ALC deben establecerse respecto a objetivos orientados a satisfacer las necesidades nacionales ms que a equiparar condiciones con otras realidades no siempre comparables. Algunos de estos objetivos son: Estar en condiciones de canalizar los requerimientos del volumen de comercio exterior de sus respectivos pases o reas de influencia. Poder hacerlo a costos que favorezcan la colocacin de las exportaciones o no impliquen un sobrecosto para las importaciones20. Regularizar la relacin con el entorno, en muchos casos ciudades capitales con interacciones conflictivas con sus puertos, pero tambin corredores que exceden los mbitos urbanos (p.e., la zona costera del curso inferior del Ro Paran en Argentina con gran cantidad de puertos). Fomentar el uso de las vas fluviales y aprovechar el recurso natural de la regin. Revisar el rol de los puertos ms pequeos de cada pas y definir estrategias para ellos. Estas metas deben, necesariamente, alinearse con las caractersticas y dinmicas del transporte martimo y fluvial. La tendencia en el mundo es la reduccin de costos de transporte y a ello apuntan: i) el mayor tamao de los buques, que reduce el costo por unidad transportada; ii) la minimizacin de la cantidad de escalas para los barcos grandes, de lnea que de esta manera reducen tiempos de viaje y tiempos muertos; y iii) la eleccin de puertos con tiempos mnimos de espera y operacin. El mayor tamao de los buques es una tendencia manifiesta tanto para los portacontenedores como para los transportes de graneles slidos y lquidos (minerales, granos y petrleo). En cambio, la intencin de reducir escalas se refiere a los transportes de lnea, con itinerarios fijos, por los que se transporta la carga en contenedores, ya que los graneles se operan con servicios contratados por viaje, de punto a punto. Esa reduccin del nmero de escalas, o puertos a tocar, se complementa con la necesidad de que la carga (contenedores) sea acercada a dichos puertos o distribuida desde los mismos en barcos de menor tamao, llamados feeders (alimentadores). Estas estrategias impactan en los puertos y su posibilidad de desarrollo. Debido a la competencia y al mayor costo de los insumos, el cambio de flotas por buques de mayor porte est en auge. Esta tendencia tiene sus caractersticas particulares en los trficos para servicios contratados y los de lnea. En estos ltimos, el aprovechamiento de los grandes buques portacontenedores conlleva al rediseo de rutas, con mayor
20 El impacto del desempeo portuario en la logstica y el comercio internacional es evidente. Estudios recientes han estimado que si los puertos de la regin tuvieran un nivel de desempeo similar al de los pases desarrollados, los costos del transporte internacional podran reducirse entre un 10% y un 25%. (Mesquita et al., 2008, citado por Barbero 2010).
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concentracin y especializacin en troncales y alimentadoras. Esta tendencia se refleja en la forma de utilizacin de los puertos, entre los que se diferencian los que actan como hub de los que despachan o reciben carga que es transbordada en aquellos. Segn UNCTAD, apenas el 17% de los contenedores en navegacin van del puerto de origen al de destino; el 62% hace una escala y el 21% ms de una parada. Paralelamente, una gran obra en ejecucin en la regin, la ampliacin del Canal de Panam, busca levantar la restriccin existente para el paso de grandes buques21. Su apertura mejorar la conexin global y de la regin; dentro de sta, los pases que mayor beneficio recibirn son los de la costa oeste de Amrica del Sur (Chile, Per y Ecuador) que utilizan esta va en porcentajes significativos de sus trficos de comercio exterior. En menor medida, tambin lo harn Venezuela y Brasil. En el contexto reseado pueden retomarse los objetivos planteados ms arriba precisando las metas. En primer trmino, para canalizar la demanda de su comercio exterior, los puertos requerirn aumentos de capacidad, pero sta no es uniforme. Siguiendo a Snchez (2006), el desarrollo de la capacidad portuaria debe ir por delante de la demanda y sta es especfica segn el tipo de producto (graneles slidos y lquidos, carga contenerizable). Por lo tanto, los incrementos de capacidad deben ir en lnea con la composicin y volumen de los trficos esperados. En este sentido, la actividad privada es hbil para identificar perspectivas y adecuar la oferta, pero hay aspectos en los que es necesario expandir capacidades fuera de las terminales. Como ejemplo, Argentina proyecta aumentar en 50 millones su produccin granaria en diez aos y seguramente se ampliarn los puertos existentes y se construirn nuevos en lo que del sector privado depende. No obstante, la ampliacin de los accesos terrestres y la profundizacin de las vas navegables son decisiones estatales que deben acompaar este crecimiento. El objetivo de reduccin de costos para el comercio exterior de cada pas impone a los puertos metas de capacidad y eficiencia, pero tambin y sustantivamente la traslacin de estas posibles disminuciones de costos unitarios a los productores y consumidores. Para atender buques ms grandes debern mejorarse la profundidad, ancho de canales, largo de muelles, entre otros. y la eficiencia en las operaciones tanto de carga y descarga como de movimientos horizontales en la terminal. Para que los ahorros lleguen a los destinatarios ltimos de las mejoras en el comercio exterior, lo que no es inmediato, las metas deben garantizar un entorno competitivo o, si esto no es posible por restricciones tcnicas, las regulaciones pertinentes. Paralelamente, pero no ajeno al aumento de capacidad y eficiencia, est el objetivo de mejorar la relacin de los puertos con su entorno, ciudades y otros asentamientos poblacionalesComo la descentralizacin y privatizacin de decisiones de inversin en puertos no siempre estuvo acompaada de una mirada estratgica por parte
21 La ampliacin del Canal de Panam comenz a ejecutarse en setiembre de 2007. El proyecto en marcha consiste en la construccin de un tercer juego de exclusas, que permitir la circulacin de mayor cantidad de embarcaciones y de mayor tamao. Esta ampliacin fortalecer la posicin de mercado del canal, particularmente en la ruta de carga mediante contenedores entre el noreste de Asia y la costa este de Estados Unidos. Su presupuesto inicial era de USD 5.250 millones a recuperar a largo plazo mediante el aumento del peaje y a los mayores volmenes de trfico. En especial, la obra apunta a aumentar la participacin del canal en competencia con el sistema intermodal de Estados Unidos entre costas.
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de los Estados respecto a las externalidades, el crecimiento de los trficos ha agudizado problemas preexistentes que se manifiestan en problemas de accesos terrestres a puerto, disputa por el uso del suelo urbano entre fines residenciales y logsticos y contaminacin de frentes costeros. El control, planteo de estrategias y distribucin de costos respecto a estos problemas es otra de las metas que enfrentan los gobiernos nacionales y locales. Otro de los objetivos mencionados, que puede traducirse en metas de aumento del trfico por esas vas, es el de una mayor utilizacin de los ros navegables del continente. Las hidrovas constituyen posibilidades de aliviar la demanda sobre el transporte terrestre, brindar conectividad a los pases mediterrneos y disminuir costos de transporte. La utilizacin de las hidrovas es vista tambin como un instrumento para mejorar la integracin entre pases, y es en ese sentido que su aprovechamiento figura entre los proyectos seleccionados por la Iniciativa IIRSA. El Eje de Integracin y Desarrollo (EDI) del Amazonas incluye 20.000 km de vas fluviales (ros Morona, Napo, Ucayali, Huallaga, Maran, Putumayo y Amazonas) que involucran a media docena de pases. Tambin la Hidrova Paraguay-Paran constituye un EDI con los ros mencionados ms Tiet y Uruguay que suman 5.000 km de vas y 17 puertos. En el mismo sentido, el corredor fluvial Madeira-Madre de Dios-Beni, es identificado como potencial para el desarrollo y conectividad de algunas de las zonas ms aisladas de la regin. Por ltimo, en este recuento de objetivos y metas, cabe ubicar los que involucran a los puertos medianos y pequeos de cada pas. Hay una gran cantidad de puertos (algunos simples embarcaderos, otros de mayor envergadura) que tienen escaso o nulo movimiento, muchos de ellos por haber perdido los trficos frente la competencia de los modos terrestres. Es habitual que los gobiernos locales de ciudades o regiones donde stos se asientan tengan proyectos de reactivacin y pidan ayuda de fondos federales para su desarrollo. Es necesario aclarar o hacer explcitas las razones y conveniencia de estos propsitos, porque se asignan a ellos supuestos impactos en el desarrollo regional no siempre fundados. La clave es identificar los trficos a los que podran servir con ventajas y definir qu medidas se requieren para atenderlos (de inversin, regulatorias). Ms all de esto, todas las expectativas de impacto del puerto en s o de su integracin en corredores (algunos biocenicos) deben someterse a anlisis crtico, ya que en la mayora de los casos no tienen sustento y desvan la atencin de las reales necesidades.
La brecha a cubrir
Luego de plantear los objetivos y metas en los trminos expuestos, las brechas a cubrir son de distinta naturaleza y requieren acciones diversas. Se abren entonces dos grandes reas de anlisis. Una es la de las
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estrategias nacionales y regionales para lograr que los puertos cumplan los propsitos de mejorar la competitividad macroeconmica, fomentar la produccin regional y local, y reducir la conflictividad con el entorno. Otra es la del posicionamiento de cada puerto en competencia con otros y dentro de las cadenas logsticas que integra. Dentro de las primeras estn las reas de infraestructura habitualmente a cargo del sector pblico (accesos terrestres y acuticos y en algunos casos muelles), las regulatorias y el planeamiento estratgico. Dentro de las segundas se encuentran las necesidades de inversin en ampliacin de instalaciones y equipamiento y las estrategias comerciales. En lo que atae a la brecha fsica, la ms claramente identificable es la de profundidad o calado admisible en cada puerto. Este problema atae a un conjunto no menor de puertos de la regin. El Cuadro 8 presenta un anlisis para los que operan con contenedores (Snchez, 2006).
Cuadro 8. Limitaciones de calado en puertos de Amrica Latina Cantidad de puertos 8 7 29 7 Profundidad (en pies) Alrededor de 42 Alrededor de 39 Alrededor de 32 Alrededor de 26
Clasificacin Suficiente para futuras necesidades Situacin intermedia Suficiente slo para necesidades actuales Insuficiente
Fuente: Snchez 2006.
Otro ejemplo sobre el mismo tema es el del canal de acceso a puertos graneleros sobre el Ro Paran en Argentina, con una profundidad actual de 34 pies, que hace necesario complementarlo con puertos ms profundos. De hecho, se encuentra prxima la toma de decisin de avanzar en el dragado de profundizacin, que estara a cargo del concesionario del dragado de la va fluvial pero que requiere el acuerdo contractual de Estado Nacional como concedente. Una brecha de distinta naturaleza es la de adecuacin a la prctica mundial de coexistencia de puertos hub (puertos pivote) que concentran trficos y puertos secundarios conectados con los primeros por servicios feeder (alimentadores). En este caso, si bien son importantes las adecuaciones de eficiencia y capacidad que cada puerto pueda desarrollar y las actuaciones del Estado que los apoye, son muchos los factores externos que intervienen (comportamiento de lneas martimas, de los operadores de terminales, de los agentes de carga martima, compaas de transporte interno, autoridades portuarias, entre otros.) (Wilsmaier, 2010) y los puertos que compiten por esa posicin en el entorno.
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Adems de la brecha a cubrir (o que exista el propsito de cubrir) en trminos fsicos y de operatividad, todos los puertos enfrentan demandas ms exigentes, porque la organizacin de la logstica empresaria se torn ms eficiente y demandante lo que requiere sincronizacin y menores costos, pero tambin requisitos medio ambientales y de seguridad.

Institucionales
Los mayores obstculos a un mayor y mejor desarrollo de los puertos y transporte por agua en la regin, despus de los logros alcanzados, proviene del lado institucional. Efectuados los procesos de descentralizacin y privatizacin, las autoridades pblicas han desentendido, en cierta forma, la planificacin estratgica y, en todo caso, han centrado su atencin en las concesiones de puertos pblicos. En varios pases se asiste a un vaco respecto al planeamiento fsico, operativo e institucional del sistema portuario, entendido ste en el sentido ms amplio que incluye su hinterland y la relacin con el exterior. El vaco aludido, se refiere tambin a la coordinacin inter-jurisdiccional en todos aquellos casos en que los puertos de cada pas pasaron a depender de jurisdicciones subnacionales y a la coordinacin inter-institucional con otros organismos que influyen en la operatoria portuaria (aduanas, sanidad, medio ambiente y seguridad).
Financiamiento
Los puertos son, posiblemente, el sector de infraestructura de transporte ms atractivo para la inversin del sector privado internacional y local22. El transporte martimo est compuesto por el servicio prestado por los barcos y los puertos, y es la industria ms globalizada, al tener presencia en todos los mercados. El mercado global est dominado por pocas compaas navieras en estrecha relacin con los operadores de terminales, algunos de los cuales son compaas vinculadas. El sistema es oligoplico (diez compaas navieras dominantes y cuatro operadores portuarios globales), pero muy competitivo (Rodrigue, 2010). Estas grandes compaas globales estn en condiciones, y de hecho lo hacen, de invertir en terminales portuarias. Tambin las compaas internacionales que actan en la produccin y comercio de commodities (granos, minerales) invierten en puertos para la canalizacin de sus productos. stos son ejemplos, ya verificados, de la existencia de representantes del sector privado con posibilidades de invertir en puertos. Asimismo, las compaas nacionales productoras de bienes exportables de la regin y las empresas de logstica, as como tambin otros grupos econmicos
22 Junto con los aeropuertos, como se ver en el captulo 5, dedicado al transporte areo.
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locales, han invertido en puertos de la regin y nada indica que no lo sigan haciendo. Por lo tanto, la participacin del sector privado en este rubro pareciera que no presenta dificultades. No obstante, las experiencias ya mencionadas de algunas licitaciones para las que no hubo interesados, o el fracaso de algunas concesiones por incumplimiento de planes de inversin, indican que hay proyectos en los cuales el inters nacional de desarrollar determinados puertos no coincide estrictamente con los intereses comerciales. Es en esos casos (en los cuales se requieren inversiones estructurales muy importantes o el trfico es de tamao relativo) en los que el aporte de fondos pblicos podra ser necesario. Para ello, debiera ser muy estudiado dicho aporte para no incurrir en inversiones injustificadas, o para no disminuir innecesariamente el riesgo o aumentar el rdito al inversor privado. En el rea en que s es imprescindible el aporte de fondos pblicos es en el de accesos terrestres y vas fluviales, porque son las externalidades negativas y positivas de los puertos las que los justifican. An as, hay posibilidades de PPP en estos casos, ya sea porque los proyectos corresponden a vas de alto trnsito, o porque pueden asociarse a proyectos urbansticos o, en el caso de hidrovas, cuando los trficos tienen capacidad de pago.
Ambientales
Las limitaciones ambientales que involucran al sector son importantes, especialmente despus de varios desastres de derrames de petrleo, y son muy amplias ya que involucran al transporte, la actividad portuaria y a la relacin con los entornos acuticos y terrestres. A las medidas de seguridad de las embarcaciones y procesos de carga y descarga de materiales potencialmente contaminantes se suman las medidas de preservacin de accesos terrestres y fluviomartimos. Es de prever un aumento progresivo de costos, no solo de mitigacin sino derivados de traslados de instalaciones portuarias cuando stas ya no pueden convivir con el entorno en que estn ubicadas (ciudades, zonas tursticas o reas protegidas).

Con nfasis en el resultado, el mayor desafo a mediano plazo es lograr un nivel homogneo de las cadenas logsticas, donde los puertos estn incluidos, y mejorar la infraestructura de accesos, la relacin con el entorno urbano, la eficiencia de los controles del comercio exterior y las regulaciones respecto a reservas de carga. Como se ha indicado, los puertos de ALC han ganado en eficacia y eficiencia pero hay eslabones
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dbiles en las cadenas de transporte que impiden que esas mejoras se traduzcan totalmente. Al focalizar, en cambio, en el mtodo o instrumento para lograr aquello, el desafo es elevar el nivel de la accin pblica en concordancia con el dinamismo de los puertos. La accin pblica ha quedado retrasada o ha sido superada por los acontecimientos y el proceso de planificacin estratgica es crucial para el desarrollo del sector23. Por ltimo, resolver los temas vinculados a la utilizacin de vas fluviales es un reto a la regin. Resolver incluye la definicin de su potencial y la remocin de obstculos, fsicos y regulatorios.
23 Como un aspecto puntual, la evaluacin de proyectos de inversin con fondos pblicos debe ser desafiada a hacer transparente la toma de decisiones evitando justificar proyectos con estimaciones optimistas que redundan en mala aplicacin de fondos frente a otros fines ms justificables.
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Anexo 2
Anexo 2.1. Movimiento portuario de contenedores en ALC por puertos (2009) (expresado en TEU) RNK 2009 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 Puerto Santos Coln (MIT, Evergreen, Panam Port) Balboa Kingston Buenos Aires (incluye Exolgan) Freeport Cartagena (inc. S.P.R, El Bosque, Contecar,ZP) Manzanillo Callao Caucedo Guayaquil Puerto Cabello Puerto Limn-Moin San Antonio Valparaiso Buenaventura (inc. SPR y ZP) Paranagu Ro Grande Itajai Lazaro Crdenas Montevideo Veracruz Talcahuano/San Vicente Puerto Cortes Port of Spain Pas Brasil Panam Panam Jamaica Argentina Bahamas Colombia Mxico Per Repblica Dominicana Ecuador Venezuela Costa Rica Chile Chile Colombia Brasil Brasil Brasil Mxico Uruguay Mxico Chile Honduras Trinidad y Tobago TEU 2008 2.677.839 2.468.520 2.167.977 1.915.951 1.781.100 1.702.000 1.064.105 1.409.782 1.203.315 736.879 874.955 809.454 835.143 687.864 946.921 743.295 595.729 601.580 693.580 524.791 675.273 716.046 604.624 572.382 385.000 TEU 2009 2.255.862 2.210.720 2.011.778 1.728.042 1.412.462 1.323.000 1.237.873 1.110.356 1.089.838 906.279 884.100 790.000 748.029 729.033 677.432 647.323 630.597 629.586 600.522 591.467 588.410 564.315 494.329 484.184 401.206 Var. 2009/2009 (%) -15,8 -10,4 -7,2 -9,8 -20,7 -22,3 16,3 -21,2 -9,4 23,0 1,0 -2,4 -10,4 6,0 -28,5 -12,9 5,9 4,7 -13,4 12,7 -12,9 -21,2 -18,2 -15,4 4,2
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RNK 2009 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51
Puerto Altamira La Guaira Ro de Janeiro Santo Tomas de Castilla La Habana Puerto Barrios Haina Salvador Suape Iquique Puerto Quetzal Vitria Itaguai /Sepetiba Lirquen So Francisco do Sul Point Lisas Jarry Pecem Caldera Coronel Puerto Angamos Acajutla Paita Ensenada Arica Willemstad/ Curacao
Pas Mxico Venezuela Brasil Guatemala Cuba Guatemala Repblica Dominicana Brasil Brasil Chile Guatemala Brasil Brasil Chile Brasil Trinidad y Tobago Guadalupe Brasil Costa Rica Chile Chile El Salvador Per Mxico Chile Antillas Holandesas
TEU 2008 436.234 436.911 428.191 322.519 319.000 248.797 283.229 263.722 293.133 334.326 278.298 271.786 282.007 231.397 237.027 169.093 170.729 144.416 169.827 968 97.226 156.323 138.993 110.423 116.720 102.082
TEU 2009 400.968 378.318 350.295 329.946 317.646 277.971 244.204 242.765 226.062 212.941 209.096 206.667 206.541 190.321 164.183 142.692 137.487 127.658 118.253 117.924 115.165 114.216 110.952 109.572 97.913
Var. 2009/2009 (%) -8,1 -13,4 -18,2 2,3 27,7 -1,9 -7,4 -17,2 -32,4 -23,6 -23,1 -26,7 -10,7 -19,7 -2,9 -16,4 -4,8 -24,8 21,3 -26,3 -17,8 0,5 -6,1 -4,1 Contina
Transporte
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Continuacin RNK 2009 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 Var. 2009/2009 (%) -10,1 -5,1 6,2 42,5 -5,3 -19,5 -4,5 -10,4 -19,2 2,4 -32,7 -7,1 -24,3 -18,0 -16,1 6,0 -10,5 11,9 16,3 -48,3
Puerto Puerto Castilla Bridgetown Antofagasta Puerto Bolivar Nieuwe Haven Corinto Progreso Fortaleza Oranjestad Georgetown-Cayman Esmeraldas Belm Guanta Ushuaia Rosario (inc.G.Lagos,P.Alv.,A. Seco,V.G.Galvez) Degrad-des-Cannes Maracaibo Puerto Plata Belize city Castries Mazatln St John Bahia Blanca (inc. Muelle Andoni Irazusta) Vila do Conde Santo Domingo (ITTS)
Pas Honduras Barbados Chile Ecuador Suriname Nicaragua Mxico Brasil Aruba Cayman Island Ecuador Brasil Venezuela Argentina Argentina French Guiana Venezuela Repblica Dominicana Blice Santa Luca Mxico Antigua and Barbuda Argentina Brasil Repblica Dominicana
TEU 2008 97.420 87.255 76.683 48.101 57.000 58.879 66.477 53.121 49.300 54.584 54.885 42.538 41.700 58.869 42.151 39.000 37.400 43.622 38.211 35.977 27.668 32.562 25.523 23.815 46.041
TEU 2009 87.572 82.832 81.414 68.530 55.742 53.517 50.726 48.900 44.341 43.572 39.593 39.138 33.029 31.344 30.186 29.322 29.150 28.558 27.691 23.799
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RNK 2009 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100
Puerto Punta Arenas (Empresa Portuaria Austral) Vieux Fort Almirante Madryn Matarani Kingstown (Inc. CPCP) Natal Salina Cruz Boca Chica Manzanillo-DO Ilo Chacabuco Maceio Asuncin Chimbote Tampico Santarm Coquimbo Puerto Morelos Manta Arlen Siu/El Rama Itaqui Salaverry Chiriqui Grande Terminal
Pas Chile Santa Luca Panam Argentina Per St. Vincent and the Grenadines Brasil Mxico Repblica Dominicana Repblica Dominicana Per Chile Brasil Paraguay Per Mxico Brasil Chile Mxico Ecuador Nicaragua Brasil Per Panam
TEU 2008 27.008 34.225 9.846 24.011 19.824 16.570 17.186 4.714 19.909 8.190 34.860 11.655 8.430 9.317 2.004 11.152 4.709 2.462 7.586 1.642 3.706 5.310 13.112 5.582
TEU 2009 22.636 21.756 20.696 20.453 19.584 16.238 15.046 13.111 10.985 10.880 9.655 9.466 7.302 7.045 6.760 5.936 4.716 4.674 4.443 3.924 3.293 3.177 2.043 1.532
Var. 2009/2009 (%) -16,2 -36,4 110,2 -14,8 -1,2 -2,0 -12,5 178,1 -44,8 32,8 -72,3 -18,8 -13,4 -24,4 237,3 -46,8 0,1 89,8 -41,4 139,0 -11,1 -40,2 -84,4 -72,6
Fuente: CEPAL, 2010.
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Anexo 2.2. Movimiento de toneladas totales en puertos de ALC (2009)
RNK 2009 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27
Puerto Tubaro Santos Cayo Arcas Itaguai /Sepetiba Almte. Barroso So Sebastio Santa Marta (inc. SPR y ZP) Paranagu San Lorenzo/San Martn Angra dos Reis La Guajira Coatzacoalcos Rosario (inc.G.LagosP. Alv.A.SecoV.G.Galvez) Buenos Aires (incluye Exolgan) Balao Lzaro Crdenas Golfo Morrosquillo (Inc.SPR y ZP) Cartagena (inc. S.P.R El Bosque ContecarZP) Ponta Ubu Manzanillo Callao Coln (MIT Evergreen Port) So Francisco do Sul Vila do Conde Veracruz Balboa Praia Mole
Pas Brasil Brasil Mxico Brasil Brasil Brasil Colombia Brasil Argentina Brasil Colombia Mxico Argentina Argentina Ecuador Mxico Colombia Colombia Brasil Mxico Per Panam Brasil Brasil Mxico Panam Brasil
TON 2008 99.873.293 83.316.187 61.011.040 84.888.332 49.515.291 48.379.126 37.341.268 34.018.216 43.069.827 30.424.732 32.402.295 25.187.967 23.265.683 28.081.574 22.340.139 19.795.109 14.446.029 20.000.703 17.660.461 22.284.026 19.049.523 18.224.572 16.986.781 2.471.752 16.852.822 15.725.610 2.505.162
TON 2009 83.834.676 75.641.825 51.777.328 49.755.062 49.515.291 34.917.934 31.274.077 30.498.787 29.824.851 26.168.001 22.593.172 20.832.270 19.950.479 19.208.514 19.151.374 19.084.850 18.621.933 17.383.347 16.889.843 16.590.006 16.318.534 16.154.756 15.524.998 15.251.584
Var. 2009/2009 (%) -16,1 -9,2 -15,1 -41,4 0,0 -6,5 -8,1 -29,2 -8,0 3,9 -19,5 -6,7 0,8 33,0 -4,2 8,1 -16,4 -8,7 -7,3 -2,3 -20,3 -4,1 -1,3 -25,6
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RNK 2009 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54
Puerto Ro Grande Charco Azul Porto Alegre Salina Cruz Guayaquil San Antonio Isla Cedros Quintero Itaqui Altamira Buenaventura (inc. SPR y ZP) Baha Blanca (inc. Muelle Andoni Irazusta) Caleta Crdoba Tuxpan Rosales LimnMoin Tampico Punta Venado Haina Valparaso Barra do Riacho Montevideo Suape Caucedo Puerto Cortes Dos Bocas Rio de Janeiro
Pas Brasil Panam Brasil Mxico Ecuador Chile Mxico Chile Brasil Mxico Colombia Argentina Argentina Mxico Argentina Costa Rica Mxico Mxico Repblica Dominicana Chile Brasil Uruguay Brasil Repblica Dominicana Honduras Mxico Brasil
TON 2008 24.552.216 6.353.123 13.651.324 12.504.866 12.488.647 13.200.362 14.107.152 10.237.633 105.186.939 13.414.632 10.695.371 12.676.308 9.739.364 9.508.730 11.349.998 10.104.173 8.830.598 10.218.573 9.814.027 10.898.860 7.602.932 9.088.978 8.655.042 6.802.305 8.527.276 9.619.265 19.803.582
TON 2009 14.855.525 14.141.962
Var. 2009/2009 (%) -39,5 122,6
13.427.335 12.377.595 12.109.977 11.804.724 11.708.901 11.689.425 11.496.516 11.333.547 10.094.712 9.608.291 9.528.829 8.965.761 8.498.049 8.215.676 8.177.238 7.984.410 7.596.044 7.520.799 7.474.103 7.366.269 7.251.195 9.769.028
7,4 -0,9 -8,3 -16,3 14,4 -88,9 -14,3 6,0 -2,4 1,0 -16,0 -11,3 -3,8 -19,6 -16,7 -26,7 -16,4 -13,1 9,9 -13,6 -24,6 -55,8 Contina
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Continuacin RNK 2009 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79
Puerto Puerto Quetzal San Nicols Talcahuano/San Vicente Guerrero Negro Manaus Caleta Olivia Barranquilla (Inc.SPR y ZP) Aratu Campana Topolobampo Vitoria Lirqun Patillos Cristbal Santo Tomas de Castilla Corumba/Ladario La Plata Guaymas Sergipe Zarate (inc. D.DockVitcoTLP) Ventanas Areia Branca Progreso Fortaleza Caldera
Pas Guatemala Argentina Chile Mxico Brasil Argentina Colombia Brasil Argentina Mxico Brasil Chile Chile Panam Guatemala Brasil Argentina Mxico Brasil Argentina Chile Brasil Mxico Brasil Costa Rica
TON 2008 6.979.370 6.456.528 7.297.812 7.331.765 16.265.750 5.423.269 6.262.240 31.601.037 5.031.202 4.779.404 7.222.270 5.382.934 4.014.246 3.665.058 4.676.801 4.294.873 5.066.183 4.049.372 3.786.187 3.681.845 4.651.564 3.745.876 4.523.223 3.755.512 3.464.534
TON 2009 6.718.880 6.076.831 5.989.610 5.736.679
Var. 2009/2009 (%) -3,7 -16,7 -18,3 -64,7
5.284.558 5.261.077 4.812.292 4.768.782 4.642.987 4.608.345 4.477.787 4.368.440
-15,6 -83,4 0,7 -34,0 -13,7 14,8 22,2 -6,6
4.244.040 3.822.563 3.618.266 3.594.410 3.572.123 3.496.112 -
-16,2 -5,6 -22,2 -4,0 -21,0 -6,9 -
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RNK 2009 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95
Puerto Acajutla Mazatln Natal Tocopilla Chiriqui Grande Terminal Salvador Quequen Jarry Mejillones Belm Patache Maceio Matarani Puerto Barrios Rosarito Terminal Boyas San Jos
Pas El Salvador Mxico Brasil Chile Panam Brasil Argentina Guadalupe Chile Brasil Chile Brasil Per Guatemala Mxico Guatemala
TON 2008 4.435.557 3.370.294 3.232.143 2.855.361 2.619.718 5.837.259 4.528.516 3.582.054 5.323.386 21.454.312 1.380.566 4.779.581 2.897.274 2.085.102 2.651.769 2.118.345
TON 2009 3.383.419 3.269.455 3.190.083 3.159.194 3.154.270 3.083.032 3.010.669 2.921.748 2.879.901 2.871.693 2.780.328 2.740.051 2.512.110 2.480.114 2.415.140
Var. 2009/2009 (%) -23,7 -3,0 11,7 2,6 -46,0 -31,9 -16,0 -45,1 -86,6 108,0 -41,8 -5,4 2,5 -6,5 14,0
Fuente: CEPAL, 2010.
Transporte
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Captulo4
Transporte areo

Datos bsicos y comparacin de cobertura con otras regiones. Comportamiento de la demanda y tendencias
Debido al buen desempeo que han tenido las economas latinoamericanas en los ltimos aos, la demanda de transporte areo ha crecido significativamente y ha generando un altsimo aprovechamiento de la infraestructura aeroportuaria y del equipamiento en aeronaves. Como consecuencia, y en trminos relativos comparado con pocas pasadas, la actividad area presenta muy buena rentabilidad. Medida en Pasajeros Pagos Kilmetro (PPK)24, la demanda ha venido creciendo entre 2006 y 2010, a una tasa promedio anual cercana al 5% (ver Grfico 5, p. 74). En particular, durante 2010, segn datos de Air Transport Association (IATA)25, el trfico de pasajeros en Amrica Latina tuvo un aumento del 17,1 %, crecimiento que ms que duplic el crecimiento mundial (7,4 %). A su vez, la capacidad de oferta de las lneas areas de la regin creci un 11,8 %, tambin muy por encima de la media mundial del 7,4 %. Estos datos dan cuenta de una muy rpida recuperacin de la actividad en la regin luego de la declinacin mundial de 2009. En particular, el aumento en la oferta de asientos es el resultado de la incorporacin de equipos, por lo general con aviones de nuevas tecnologas, que mejoraron sustancialmente el parque areo. La demanda del transporte areo se encuentra ntimamente ligada al crecimiento de las economas. La propensin al consumo de viajes por va area de los mercados en desarrollo como los de Amrica Latina es considerablemente mayor que la de los mercados maduros, como puede verse en el Grfico 5 que muestra la demanda de viajes en funcin del
24 Revenue Passenger Kilometers, indicador de produccin de lneas areas. 25 IATA Market Industry Report, May11.
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Captulo 4. Transporte areo
Grfico 5. Crecimiento del trfico areo en Amrica Latina (2005-2011)
20%
17%
15%
10%
10% 8% 8%
5%
0%
0%
-2%
-5% 2006 *Enero-mayo 2011. Nota: enero-mayo de 2011 se compara con el mismo perodo de 2010. Fuente: IATA Air Transport Market Analysis. 2007 2008 2009 2010 2011*
PBI per cpita. La mayora de los pases de la regin se encuentra al principio de la curva, lo que implica que la demanda de viajes en avin se incrementar velozmente en los siguientes aos a medida que crezcan las economas y la calidad de vida de sus habitantes (ver Grfico 6).
Grfico 6. Viajes por persona (2009)
10
Maldivas St. Lucia Fiji Seychelles Malta Barbados Bahrein Trinidad
Bahamas Chipre Macao Australia EEUU Islandia Dinamarca Suiza
Nueva Zelanda Espaa
Singapur Hong Kong Italia Kuwait
EAU
Irlanda
Samoa
Cabo Verde
Mauricio Letonia
Costa Rica Jordania Bolivia Mongolia
Brasil
Rusia China Uruguay

Guinea Ecuatorial
Puerto Rico Oman Taiwn Corea del Sur Arabia Saudi Estonia Israel Chile Repblica Checa Libia Eslovenia Hungra
Grecia Brunel
Canad Reino Unido Finlandia Suecia
Catar
Alemania Japn Blgica Holanda
0,1
Senegal
Liberia
Angola Suazilandia Bangladesh Lesoto Irak Chad
India
Bielorrusia
Promedio mundial
0,01
0,001 0 5,000
PIB real per cpita (2009) 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 40,000 45,000 50,000 55,000
Fuente: Airbus Global Market Forecast 2010-2029.
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Hacia delante y en cuanto a las distintas zonas geogrficas de la regin se observarn, en trminos generales, mayor crecimiento en las regiones que experimenten, a su vez, mayores tasas de crecimiento econmico y en aquellas en que el transporte terrestre sea una opcin poco eficiente para el traslado de personas o mercancas (sea por sus caractersticas geogrficas o por la falta de, principalmente, infraestructura vial)26. La mayor integracin comercial y productiva ser un factor en el incremento de la demanda por viajes de negocios, y tambin de carga area para productos perecederos o de alto valor. En trminos generales, a excepcin de Chile, Costa Rica y en cierto sentido Ecuador, Per y Uruguay, los niveles de servicio resultantes de la infraestructura aeroportuaria existente son bajos. An en casos donde la operacin de la infraestructura se ha transferido al sector privado, las instalaciones presentan insuficiencias.
Lneas areas
La regin est comenzando a experimentar el mismo proceso de consolidacin que se ha venido dando a nivel mundial. El 73% del trfico dentro de la regin est siendo operado por cinco empresas areas que transportan a travs de las lneas areas de sus grupos: LAN/ TAM, AviancaTaca, Copa, Gol y Aeromxico. Los costos crecientes de combustible y las necesidades de buscar economas de escala en la adquisicin de aeronaves han derivado en la consolidacin de lneas areas como la nica respuesta a las presiones competitivas. Este proceso de consolidacin se inici en Europa (Air FranceKLM, British AirwaysIberia) y continu en Estados Unidos (ContinentalUnitedUS Airways, DeltaNorthwest). Con la inminente resolucin positiva por parte de las autoridades de defensa de la competencia en Brasil y Chile, se producir la fusin ms grande de la regin, por medio de la cual las empresas del grupo LAN se fusionarn con las empresas del grupo TAM, creando la mayor lnea area de la regin. Se espera, en el mediano plazo, que no ms de cuatro grandes lneas areas sean las responsables de interconectar el trfico dentro de la regin. Las lneas areas exitosas de la regin son aquellas que cuentan con una mayora accionaria del sector privado y han reportado resultados positivos en los ltimos aos. Por su parte, los operadores de propiedad estatal poseen problemas de viabilidad financiera y constituyen, en sus respectivos pases, una carga para el tesoro pblico: las lneas areas estatales como Aerolneas Argentinas y Austral (Argentina), Conviasa (Venezuela), TAME (Ecuador) y BOA (Bolivia) acumulan prdidas. Pluna (Uruguay) de capital mixto, pero con un porcentaje minoritario del 25% en manos del Estado, ha revertido sus resultados y renovado enteramente su flota. El Cuadro 9 (ver p. 76) detalla las lneas areas de la regin, as como el porcentaje de participacin pblica o privada.
26 Sin embargo, este grfico debe interpretarse con la debida cautela, ya que slo permite comprender los mercados internos y las demandas de pasajeros hacia afuera que incluyen la demanda de viajeros VFR (visiting friends and relatives, o trfico tnico) y demanda de viajes por negocios. Por otro lado, no contempla la demanda de turismo receptivo de otras regiones, que poco tiene que ver con las poblaciones locales, demanda que no se puede medir en base a la propensin al consumo de viajes areos.
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Cuadro 9. Principales lneas areas de la regin Empresa Aerolneas Argentinas Pas Argentina Lnea area Aerolneas Argentinas Austral (Argentina) LAN* Chile LAN Airlines (Chile) LAN Per (Per) LAN Ecuador(Ecuador) LAN Argentina (Argentina) Aires (Colombia) Sky Airline Chile Sky Airline Pluna TAM (Brasil) TAM Mercosur (Paraguay) Gol Brasil Gol (Brasil) Varig (Brasil) Aerosur Boliviana de Aviacin TAME AviancaTaca Bolivia Bolivia Ecuador Colombia Aerosur Boliviana de Aviacin (BOA) TAME Avianca (Colombia) TACA (El Salvador, Costa Rica, Nicaragua, Guatemala) TACA Per Lneas Areas Costarricenses (Lacsa) TACA Per Servicios Areos Nacionales (Sansa) Aerotaxis La Costea (Nicaragua) Aerolneas Pacfico Atlntico (Aeroperlas, Panam) Islea de Inversiones (Honduras). Avianca (Colombia) Privada 75% privada (grupo Leadgate) y 25% estatal Privada, cotiza en las bolsas de So Paulo y Nueva York Privada, cotiza en las bolsas de So Paulo y Nueva York Privada Estatal Estatal (Fuerza Area del Ecuador) Privada, cotiza en la bolsa de Bogot Privada, cotiza en las bolsas de Santiago y Nueva York Propiedad Estatal
Pluna S.A. y Pluna Ente Uruguay TAM* Brasil
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Empresa
Pas
Lnea area Sam (Colombia) Tampa (Colombia) Aerogal (Ecuador) OceanAir (Brasil)
Propiedad
Conviasa Santa Brbara Airlines Aserca Airlines Copa Airlines
Venezuela Venezuela Venezuela Panam
Conviasa Santa Brbara Aserca Copa Airlines (Panam) Copa Colombia (Colombia)
Estatal Privada Privada Privada, cotiza en la bolsa de nueva york Privada, cotiza en la bolsa de mxico Privada Privada
Aeromxico
Mxico
Aeromxico Aeromxico Connect
Interjet Volaris
Mxico Mxico
Interjet Volaris
* LAN y TAM anunciaron sus intenciones de fusionarse en el grupo LATAM, cuya creacin est pendiente de la autorizacin de las autoridades antimonopolio de Brasil y Chile. Fuente: elaboracin propia.
Aeropuertos
A partir de los aos noventa, se ha venido dando un proceso de modernizacin de la infraestructura aeroportuaria, producto de un programa de transferencia de la operacin hacia el sector privado. Motivados fundamentalmente por las necesidades de inversin y, tambin, de contar con una gestin ms profesional, la mayora de los pases de la regin ha delegado la inversin y explotacin de los aeropuertos al sector privado, por medio de contratos de concesin u otro tipo de acuerdos de PPP. La participacin privada no ha sido el nico modelo empleado para la modernizacin y ampliacin de la infraestructura. Pases como Guatemala, El Salvador, Panam y Venezuela, han llevado a cabo procesos de modernizacin y expansin por medio de empresas corporatizadas de carcter pblico, o en el caso de Venezuela, directamente bajo la gestin del Gobierno Nacional. El Cuadro 10 (ver p.78) presenta, a modo de resumen, un panorama de la participacin del sector privado en los aeropuertos de la regin.
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Cuadro 10. Participacin del sector privado en los aeropuertos de la regin Pas Argentina Aeropuerto 33 aeropuertos Calafate Trelew Ushuaia Neuqun Cochabamba Bolivia La Paz Santa Cruz Santiago Antofagasta Arica Concepcin (Carriel Sur) Chile La Calama La Serena Iquique Puerto Montt Barranquilla Bogot Colombia Cali Cartagena Medelln Liberia San Jos Guayaquil Quito SCL Aeropuerto Cerro Moreno S.A. AZVI Aerosur Aeropuerto El Loa Sociedad Concesionaria Aeropuerto La Florida Aerotas Sociedad Concesionaria Aeropuerto Puerto Montt Aeropuertos del Caribe OPAIN Aerocali SACSA Operadora de Aeropuertos Centro Norte Coriport Aeris TAGSA (AA2000) Quiport Aeropuertos del Neuqun SABSA London Supply Operador Aeropuertos Argentina 2000 (AA2000)
Costa Rica
Ecuador
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La Ceiba Honduras Roatn San Pedro Sula Tegucigalpa 12 aeropuertos Mxico 13 aeropuertos 9 aeropuertos Montevideo Punta del Este Barahona Puerto Plata Repblica Dominicana Samana (Bosch y Arroyo Barril) Santo Domingo (Las Amricas y La Isabela) Punta Cana La Romana Per Lima 12 aeropuertos Grupo Punta Cana Central Romana Corp. Lima Airport Partners (LAP) Aeropuertos del Per Grupo Aeroportuario del Pacfico (GAP) Grupo Aeroportuario del Centro Norte (OMA) Grupo Aeroportuario del Sureste (ASUR) Puerta del Sur Corporacin Amrica (AA2000) Interairports
Uruguay
Aeropuertos Dominicanos Siglo XXI (Aerodom)
Fuente: elaboracin propia.
Servicios de navegacin area

En su mayora, la provisin de servicios de control de trfico areo eficientes en la regin son aquellos operados por corporaciones pblicas, con autonoma financiera para emplear recursos humanos calificados y permanecer actualizados con nuevas tecnologas. A nivel mundial y excepcin hecha del Reino Unido, los servicios de control de trfico areo (tambin llamados de Servicios de Navegacin Area, SNA), estn operados por agencias gubernamentales o por empresas del derecho privado, pero de propiedad estatal. En Amrica Latina, en una gran mayora, la operacin se encuentra dentro de la rbita militar o en reparticiones de la autoridad de aviacin civil. En dos casos, ambos exitosos, la operacin se ejerce a travs de entes autnomos que funcionan como corporaciones pblicas: SENEAM (Mxico) y COCESNA27 (Guatemala, El Salvador, Belice, Honduras, Nicaragua y Costa Rica).
27 Corporacin Centroamericana de Servicios de Navegacin Area.
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Evolucin de las inversiones: rol del sector pblico y el sector privado Lneas areas
Amrica Latina se encuentra interconectada casi exclusivamente por lneas areas de la regin. Salvo escasas excepciones28, los operadores de pases fuera de la regin no sirven trficos entre ciudades dentro de Amrica Latina. Producto de las condiciones fijadas en los acuerdos de servicios areos entre pases, as como la demanda creciente por parte de los pasajeros por vuelos sin escalas, las operaciones hacia puntos fuera de la regin raramente realizan escalas intermedias en otros pases de Amrica Latina. Las restricciones fijadas por los gobiernos que limitan la propiedad y el control de lneas areas por extranjeros constituye el principal obstculo para el desarrollo de la conectividad intra-regional. La expansin de las lneas areas mediante la creacin de subsidiarias en terceros pases fue posibilitada, en algunos casos, debido a la flexibilizacin por parte de los gobiernos de las normas que autorizan la inversin extranjera en el sector. De acuerdo a una posicin histrica adoptada por la mayora de los pases, el establecimiento de una lnea area en un pas requera que sta fuera de propiedad sustancial y control efectivo de ciudadanos de ese pas. La restriccin al capital extranjero fue eliminada en algunos casos, como por ejemplo en Ecuador, donde ante la desaparicin de Ecuatoriana y Saeta, LAN pudo instalar una compaa ecuatoriana (LAN Ecuador) con capitales chilenos (subsidiaria de LAN Airlines en Chile). A fines de 2008, LAN Ecuador comenz operaciones en el mercado domstico, luego de cinco aos de operaciones internacionales. La tendencia mundial es hacia un cambio de postura respecto a la propiedad de las empresas, desde la exigencia de control y propiedad efectiva (por lo general de ms del 50%) por nacionales, a que las empresas tenga por sitio principal de sus negocios (en ingls, principal place of business) el pas de operacin. Al ser LAN Ecuador una compaa cuya principal base de operaciones se encuentra en Ecuador, la propiedad del capital en manos de ciudadanos chilenos posee menor relevancia. En otros pases donde la restriccin al capital extranjero se mantiene, las compaas debieron buscar resquicios legales que les permitieran instalar una subsidiaria, sin violar los lmites de capital en manos de extranjeros impuestos por la ley. Esta solucin normalmente consisti en la instalacin de la subsidiaria junto con un socio local, el cual posee la mayora del capital accionario (o lo que establezca la ley). Si bien esta maniobra permite realizar inversiones transfronterizas en compaas que son en realidad controladas por la lnea area matriz, en la prctica la situacin es, en cierta medida, precaria debido a que la mayora accionaria de la subsidiaria se encuentra en manos de un tercero, y no de la compaa.
28 Buenos Aires-Santiago de Chile: Air Canada; Buenos Aires-So Paulo: Qatar; Guatemala-San Salvador: Iberia; La Habana-Cancn: Martinair; Quito-Bonaire: KLM.
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La relajacin de las normas que limitan el capital extranjero en lneas areas, y el consiguiente establecimiento de subsidiarias en terceros pases, tienen un efecto equivalente a la ampliacin de derechos de trfico en las rutas hacia centros de generacin de trfico de mayor importancia. La expansin de las lneas areas de la regin a travs de la creacin de subsidiarias en terceros pases permite a las compaas tener acceso a mercados a los que anteriormente no podan ingresar, y como resultado mejorar la conectividad interna de la regin. El modelo de participacin del sector privado en lneas areas ha funcionado exitosamente en la regin (tendencia que se observa a nivel mundial), con notables casos de xito como por ejemplo el Grupo LAN, Gol, TAM, Copa, Avianca y TACA. Todas estas compaas, con diferentes modelos de negocios, operan con elevados ndices de eficiencia, satisfaccin de clientes y rentabilidad.
Aeropuertos
Argentina fue uno de los primeros pases donde se introdujo la participacin del sector privado en los aeropuertos. El proceso de concesin se concret en 1998, cuando el consorcio Aeropuertos Argentina 2000 asumi la operacin de los principales 33 aeropuertos del pas en un solo bloque, contra el pago de un canon fijo y un compromiso de inversin. Sin embargo, las inversiones presentan demoras en relacin a las comprometidas en la oferta y la deuda acumulada hacia 2006 por el incumplimiento del pago de canon deriv en una renegociacin del contrato por la cual el Estado argentino absorbi parte de la empresa concesionaria29. Otras empresas independientes operan aeropuertos menores en Argentina, como London Supply en Calafate y Ushuaia y Aeropuertos del Neuqun en Neuqun. Bolivia ha sido tambin de los primeros pases en concesionar su infraestructura aeroportuaria. En 1997, AASANA transfiri la administracin de los aeropuertos de La Paz (El Alto), Cochabamba (Jorge Wilstermann) y Santa Cruz (Viru Viru) al consorcio internacional Servicios de Aeropuertos Bolivianos S.A., (SABSA). En Brasil, la empresa estatal Infraero30 opera 67 aeropuertos por los que transitan el 97% de los pasajeros del pas. La red aeroportuaria brasilera padece hoy de un acumulado dficit en trminos de inversin, con instalaciones en estado de saturacin y con muy bajos niveles de servicio y de eficiencia operativa. La situacin se ve agravada por el rpido crecimiento del trfico, producto del crecimiento econmico que est experimentando el pas. A eso se le suman la imposibilidad de atender la demanda esperada en eventos puntuales como el Mundial de Ftbol de 2014 y los Juegos Olmpicos de 2016. A raz de la situacin imperante, el Estado debate la manera de transferir los aeropuertos al sector privado, como solucin a las fortsimas limitaciones de capacidad y calidad de
29 La participacin es de aproximadamente el 35%. 30 Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroporturia.
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servicio, considerando procesos independientes o en bloque. Por otro lado, en diversos estados se han presentado iniciativas privadas para la construccin de nuevos aeropuertos, como por ejemplo el caso de Natal, en donde un nuevo aeropuerto reemplazara al existente. Si bien an no hay informacin cierta, se estima que los primeros aeropuertos a ser transferidos de alguna manera al sector privado seran los de So Paulo, Ro de Janeiro, Brasilia y Belo Horizonte. Colombia fue de los pioneros en introducir el sector privado en los aeropuertos, pero a travs de un esquema parcial de gestin, con la concesin de la segunda pista de El Dorado (Bogot) a una empresa privada. Por medio de esa concesin parcial, el sector privado llev a cabo la inversin de una segunda pista de aterrizaje, y recuper la inversin por medio de las tasas de aterrizaje. Siguieron los aeropuertos de Barranquilla (Aeropuertos del Caribe), Cali (Aerocali), Cartagena (SACSA) y Medelln (Operadora de Aeropuertos Centro Norte), atravesando todos ellos por procesos de modernizacin y expansin. En 2007, el concesionario OPAIN asumi la operacin de El Dorado, aunque al momento no se han iniciado las obras de modernizacin, y el proyecto se encuentra en un proceso de demora segn los plazos pautados. Costa Rica ha concesionado el aeropuerto de San Jos a la compaa Alterra Partners en 2001, entrando en un largo proceso de conflicto y disputas legales y monetarias. Recin en 2009, el Gobierno logr rescindir el contrato y reconcesionar el aeropuerto a ADC & HAS, quien complet las obras de remodelacin de la terminal de pasajeros. El mismo grupo asumi tambin la operacin del aeropuerto de Liberia, ubicado en el noroeste del pas. Chile ha entregado en concesin siete de sus aeropuertos: Santiago, Concepcin, La Serena, Antofagasta, Arica, Iquique, Puerto Montt y La Calama. La particularidad de los procesos en Chile ha sido la concesin por plazos ms cortos (en principio, por 15 aos, a excepcin de prolongaciones como en el caso de Santiago). El principal aeropuerto del pas, Arturo Merino Bentez, de Santiago de Chile, se concret en 1997, y fue adjudicado al consorcio SCL. Las concesiones en Chile han abarcado nicamente las terminales de pasajeros y de cargas, mientras que la operacin e inversin del campo areo permaneci bajo la responsabilidad de la Direccin General de Aeronutica Civil. Ecuador concesion sus dos aeropuertos ms importantes, Guayaquil y Quito, por medio de dos procesos diferentes. El primero fue adjudicado en 2003, a TAGSA a travs de un contrato de concesin que incluy la construccin de una nueva terminal de pasajeros. El contrato de concesin de Quito se firm en 2002 con el grupo Quiport, con el objeto de operar el actual aeropuerto Mariscal Sucre y la construccin en paralelo de un nuevo aeropuerto (greenfield) localizado a 30 kilmetros de la ciudad. Actualmente, el aeropuerto de Quito cobra los cargos aeroportuarios ms altos de la regin.
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Honduras ha concesionado en el ao 2000 la operacin de los aeropuertos de Tegucigalpa, San Pedro Sula Ceiba y Roatn a Interairports (Aeropuertos de Honduras). Mxico inici la reforma en 1998, traspasando 35 de los 57 aeropuertos de su empresa estatal Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA), a tres grupos regionales de aeropuertos, a empresas cuyo capital social fue vendido a concesionarias (socios estratgicos) y luego el remanente ofrecido en las bolsas de valores de Mxico y de Estados Unidos. El aeropuerto de Ciudad de Mxico, el ms importante del pas, qued fuera del proceso y an no ha sido concesionado. Las empresas concesionarias son Aeropuertos del Sureste, Grupo Aeroportuario del Pacfico y Grupo Aeroportuario del Centro Norte. En trminos generales el proceso de concesin utilizado en este pas puede considerarse exitoso, con una marcada mejora en la calidad de servicio producto de la implementacin de las inversiones comprometidas, y sin un aumento dramtico en los cargos aeroportuarios. Per utiliz diferentes modelos de participacin del sector privado en distintos aeropuertos. En el aeropuerto Jorge Chvez de la ciudad de Lima se concesion a Lima Airport Partners mediante la modalidad BOT. Las inversiones realizadas por el concesionario resultaron en una mejora sustancial de la infraestructura, lo que contribuy a consolidar el rol de hub del aeropuerto para los vuelos de LAN y Taca, pero estuvieron tambin asociadas a un aumento de las tasas abonadas por los usuarios (pasajeros, lneas areas, operadores de carga, entre otros). Actualmente se encuentra bajo anlisis la propuesta de construccin de una segunda pista de aterrizaje, ampliacin que, dado el volumen de trfico esperable para el mediano plazo, se presenta como cuestionable. Por su parte, los aeropuertos regionales han sido concesionados mediante contratos por medio de los cuales el Estado subsidia la operacin a empresas privadas operadoras. Repblica Dominicana ha concesionado seis de sus aeropuertos a Aerodom Siglo XXI, y aeropuertos como Punta Cana a operadores independientes. Los proyectos de concesin en la isla han implicado obras de inversin en mejoramiento, que se han ejecutado en todos los casos con mejoras importantes en los niveles de servicio. Uruguay ha sido el primer pas de la regin en entregar un aeropuerto al sector privado, cuando en 1993 concesion Punta del Este (Laguna del Sauce), conllevando un importante proceso de inversin que involucr una nueva terminal y una nueva pista de aterrizaje. Posteriormente, en 2003, el aeropuerto de Montevideo (Carrasco) fue concesionado a Puerta del Sur S.A. quien, en 2008, entreg una flamante nueva terminal area, juntamente con una expansin en el campo areo. Actualmente, los aeropuertos en Nicaragua, El Salvador, Guatemala, Panam, Paraguay, Venezuela y Cuba estn operados por el sector
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pblico, ya sea directamente a travs del Gobierno Nacional o por medio de sociedades administradoras del Estado. Entre ellos, cabe resaltar que los aeropuertos de El Salvador (Comalapa), Ciudad de Guatemala (La Aurora), Ciudad de Panam (Tocumen) y Caracas (Maiqueta) han gozado de proyectos de expansin y modernizacin, llevados a cabo por empresas estatales, tanto autoridades autnomas como agencias descentralizadas. Sin embargo, estos desarrollos no han sido en todos los casos llevados a cabo de la manera ms eficiente, ni con los mejores resultados. La participacin del sector privado en la operacin de aeropuertos tuvo resultados mixtos. Por el lado de las experiencias positivas se pueden mencionar los casos en Chile y Mxico, en donde se han cumplido los trminos de los contratos, se ejecutaron las inversiones requeridas y no se observaron aumentos desproporcionados en las tarifas. Por otro lado, han existido experiencias mucho ms discutibles que terminaron en la renegociacin de contratos (Argentina) o incluso en la rescisin (San Jos de Costa Rica). Como resultado de marcos regulatorios dbiles o ineficaces, inversiones comprometidas en los contratos de concesin fueron demoradas o sub-ejecutadas. Dado que los operadores de infraestructura (aeropuertos y servicios de navegacin area) perciben tarifas por el uso las inversiones que, en casi todos los casos, son repagadas por los usuarios.
Servicios de navegacin area

En la mayora de los casos donde los servicios de navegacin area dependen de organismos militares o bajo dependencias de los Gobiernos Nacionales, padecen de deficiencias crnicas en materia de infraestructura y de capacidad operativa. En una gran parte de Amrica del Sur an es comn la falta de radares de vigilancia, la cobertura deficiente de comunicaciones y la dependencia de radioayudas obsoletas y poco confiables. Como agravante, la falta de capacitacin del personal, que incluso presenta en algunos casos un escaso manejo del ingls, idioma empleado en la comunicacin verbal entre los centros de control de trfico y las aeronaves, son motivo de constantes reclamos por parte de las diferentes asociaciones de pilotos. La falta de recursos limita la capacidad de retener personal calificado, como tambin la incorporacin de nuevas tecnologas. La corporatizacin de las agencias proveedores de SNA, convirtindolas en empresas pblicas de derecho privado, surge como la nica salida para la sustentabilidad a largo plazo del servicio, que asegure la inversin en recursos humanos y tecnologa.
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Las metas
Si bien la brecha entre la disponibilidad actual de infraestructura y las necesidades para el ao 2025 no ha sido cuantificada, existe en muchos pases una deficiencia de infraestructura que resulta en una reduccin de los niveles de servicio y, en algunos casos, en limitaciones a la capacidad operativa. Sin embargo, es importante aclarar que el letargo en la adaptacin y actualizacin de la infraestructura aeroportuaria no condiciona el aumento del trfico. Salvo en condiciones extremas en donde las deficiencias en infraestructura limitan la capacidad operativa (en particular, en el campo areo o airside), la demanda de trfico no se ve acotada por la falta de inversin. Los grandes cambios tecnolgicos que se esperan para los prximos 15 aos se darn, principalmente, en la aplicacin de nuevas tecnologas en la fabricacin de aeronaves y en la administracin del control del trfico areo. No se espera que en la operacin aeroportuaria puedan surgir novedades revolucionarias. La industria aeronutica est experimentando pedidos rcord histricos de nuevas aeronaves, con una gran presin a los principales fabricantes (Boeing, Airbus, Bombardier y Embraer) para desarrollar equipos con eficiencias operativas en consumos de combustible y diseos atractivos para los pasajeros. Los esfuerzos se orientan a la bsqueda de nuevos materiales (como aleaciones), motores con menores consumos de combustible, con combustibles alternativos (biocombustibles) y con menores niveles de emisin de carbono y polucin sonora, as como en la propuesta de configuraciones de diseo y de tecnologas orientadas a las demandas de los pasajeros (como entretenimiento abordo, comunicaciones satelitales, confort en asientos y en espacios en general, calidad del aire, niveles de ruido, luminosidad, aspectos estticos, entre otras). Nuevos fabricantes de aeronaves como Mitsubishi (Japn), Sukhoi (Rusia) y AVIC (China) apuntan sus esfuerzos en las mismas direcciones, lo cual genera mayor presin para el logro de avances significativos. Los impactos de la aplicacin de nuevas tecnologas que se vayan logrando implicarn reducciones en los niveles de contaminacin ambiental (emisiones de carbono y ruidos). El manejo del espacio areo tambin se ver afectado por la introduccin de nuevas tecnologas. Mejoras en los sistemas de navegacin (basados en sistemas satelitales) y avances en la avinica abordo de las aeronaves permitirn rutas ms directas, disminucin en las distancias de separacin entre vuelos, mayores niveles de libertad para los pilotos en los trazados de rutas que permitan eficiencias en los consumos de combustible y tiempos de vuelo, menores esperas en vuelo, disminucin de vuelos cancelados o desviados a aeropuertos alternativos y, antes que nada, mejoras en los niveles de seguridad de vuelo. En trminos generales, los avances implicarn tambin reduccin de consumos y de emisiones de carbono.
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Institucionales
Uno de los aspectos relevantes en cuanto a la participacin del sector privado en la gestin de aeropuertos est relacionado con la calidad de un marco institucional y regulatorio que es, en general, dbil. La complejidad de los aeropuertos y su naturaleza monoplica requieren el monitoreo del concesionario en cuanto al cumplimiento de los trminos del contrato y la definicin clara de la regulacin econmica en materia de tarifas y cargos de acceso. Las diferentes concesiones que se llevaron a cabo en Chile constituyen buenos ejemplos a seguir en este sentido, dado que los mecanismos regulatorios y de monitoreo de cada una de las concesiones fueron implementados de manera efectiva favoreciendo a todas las partes (Estado, operador y usuarios).
Financiamiento
Como se seal previamente, la introduccin del sector privado en la gestin de aeropuertos, que incluye la realizacin a su cargo de las inversiones que permitieron ampliaciones y modernizaciones, tuvo un efecto positivo sobre el desempeo y la calidad de la infraestructura aeroportuaria. Es de sealar, sin embargo, que las tarifas a los pasajeros y a las lneas areas, que financian el mantenimiento, la operacin y las inversiones en aeropuertos, han aumentado sensiblemente. Hacia adelante, las renegociaciones de los contratos de concesin debern alcanzar equilibrios que, sin desalentar el rol del sector privado, armonicen los intereses y la rentabilidad de quienes gestionan e invierten en infraestructura aeroportuaria, con los de los pasajeros y lneas areas. Esto es especialmente posible despus de ms de 15 aos de participacin del sector privado en aeropuertos y a que, luego de esa experiencia ganada, hay muchas lecciones aprendidas en relacin al negocio que hacen que los riesgos asociados sean ahora mucho ms entendibles y controlables.
Ambientales
En cuanto a las acciones contra el cambio climtico, existe la posibilidad de que las presiones de distintos grupos se traduzcan en legislaciones que podran desacelerar el crecimiento del sector si estas no estuvieran armonizadas entre todos los pases (e incluso con otras regiones) y/o si no tuviesen como objetivo claro y principal la reduccin del impacto ambiental del sector. Algunas lneas areas han comenzado a tomar iniciativas hacia usos de combustible alternativo, en busca de reducciones en los niveles de emisin de carbono. Particularmente TAM, de Brasil, es una de las pioneras en el mundo en la experimentacin de biocombustible.
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Los tres desafos principales

En la mayora de los pases la infraestructura aeroportuaria no satisface la creciente demanda, lo que conlleva a un deterioro de los niveles de servicio y, en ciertos casos puntuales, a limitantes operativas. Si bien los procesos de modernizacin y expansin de los aos noventa han transformado el sector, los nuevos crecimientos de trfico que experimenta plantean un nuevo reto en trminos de adaptacin, bajo los esquemas de financiamiento existentes. En aquellos casos en los que la infraestructura est concesionada, los organismos de fiscalizacin contractual debern encontrar los mecanismos que activen la adaptacin de las inversiones a las necesidades del sector. En los casos que la infraestructura es operada por el Estado (directamente o a travs de organismos autnomos), el financiamiento de la expansin con recursos genuinos ser un desafo a encarar. En ninguno de los casos, el financiamiento de las expansiones deber provenir de un nuevo aumento en los cargos a los usuarios. El futuro de la conectividad de la regin depende en buena medida de seguir la tendencia mundial hacia un cambio de postura respecto a la propiedad de las empresas, donde se avanza desde la exigencia de control y propiedad efectiva (por lo general de ms del 50%) por nacionales, a que la empresa tenga por sitio principal de sus negocios (en ingls, principal place of business) el pas de operacin. La expansin de las lneas areas de la regin a travs de la creacin de subsidiarias en terceros pases permite a las compaas el acceso a mercados a los que anteriormente no podan ingresar, y como resultado colabora en la mejora de la conectividad interna de la regin. Los proveedores de servicios de control de trfico areo que han demostrado ser exitosos son aquellos que funcionan de manera autnoma del Estado, preferentemente a travs de corporaciones pblicas o empresas del derecho privado de propiedad estatal. La administracin de los propios recursos, con buenos mecanismos de control, ha demostrado ser capaz de invertir en tecnologas y recursos humanos que aseguren un servicio seguro y eficiente.
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Captulo5
Logstica del transporte de cargas
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En los ltimos aos el volumen del comercio internacional ha crecido sensiblemente como resultado de la mayor apertura de las economas expresada en la reduccin de aranceles y de las mejoras en los sistemas de transporte y manipuleo de las cargas. Los cambios no han sido slo cuantitativos, ya que la composicin del comercio tambin ha variado, con una mayor participacin de los productos manufacturados. Los mercados de estos productos han experimentado grandes cambios: se ha expandido su cantidad, se ha reducido su ciclo de vida, se ha globalizado la comercializacin y se ha organizado la produccin mediante la combinacin de insumos de mltiples orgenes. Estas tendencias han puesto en un primer plano de inters el movimiento fsico de bienes, tanto en el espacio (transporte) como en el tiempo (gestin de inventarios), ya que la eficiencia con que se organizan esos movimientos en un pas condiciona la competitividad de sus empresas y, por ende, la de la economa en su conjunto. Junto con el incremento en la relevancia de estas prcticas se ha producido un considerable desarrollo conceptual para su anlisis y gestin y han surgido, en la comunidad de negocios y en la acadmica, disciplinas tales como la administracin de cadenas de abastecimiento, la facilitacin del comercio y del transporte y la moderna logstica de cargas. Sus conceptos son clave para comprender la forma en que los diversos actores las firmas que producen bienes, los operadores que se hacen cargo de su movimiento fsico, los intermediarios que los vinculan toman sus decisiones y para identificar las polticas pblicas que pueden contribuir a que lo hagan con la mayor eficiencia, lo que finalmente favorece el incremento del comercio y colabora con la reduccin de la pobreza. No obstante, el fortsimo impacto que ha tenido esta suerte de revolucin en la concepcin y la gestin de los movimientos fsicos de cargas en los mercados (que se resume en la moderna logstica de cargas), sus conceptos han sido slo parcialmente internalizados en las polticas pblicas. Los gobiernos, en general, siguen
31 Este captulo est basado en el documento La logstica de cargas en Amrica Latina y el Caribe: una agenda para mejorar su desempeo Jos , A. Barbero, Nota Tcnica N. IDB-TN-103, Banco Interamericano de Desarrollo.
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Captulo 5. Logstica del transporte de cargas
concibiendo el transporte de cargas con las mismas caractersticas con que lo hacan hace tres dcadas. La logstica de cargas uno de los componentes clave en la gestin de las cadenas de abastecimiento se concentra en el flujo de transporte y almacenamiento de bienes a lo largo de las cadenas de valor. La forma en que los actores del sistema econmico organizan la logstica es el resultado de sus estrategias en materia de abastecimiento, produccin y distribucin, lo que generalmente resulta de un equilibrio entre distintos factores: transportar los insumos o productos terminados en grandes lotes, por ejemplo, puede reducir los costos de flete, pero incrementa los de inventario, y viceversa. La irrupcin de la logstica moderna ha significado un importante cambio en la tradicional funcin de demanda de transporte de cargas, ya que quienes deciden movilizar sus productos no procuran reducir el costo (generalizado) del transporte, sino optimizar una funcin mucho ms compleja: minimizar el costo logstico, que incluye el transporte inbound y outbound, el almacenamiento, los costos de inventario en estas etapas, el deterioro de la mercadera y otros costos en los que se incurre durante el desplazamiento de los bienes. En los ltimos 25 aos se han producido profundos cambios en la forma en que las firmas organizan el flujo de materiales. Se han orientado al just in time para reducir los costos de inventario; los ciclos de los productos que venden son cada vez ms cortos; tienden a producir por pedido ms que por stock; tercerizan las funciones logsticas en operadores que al brindar su servicio a varios clientes pueden lograr importantes sinergias, al reducir costos y mejorar sus servicios. La reduccin de costos de inventario en los ltimos aos ha sido muy grande y la precisin y confiabilidad de los servicios de transporte se ha tornado, en muchos casos, ms relevante que el precio del flete. El proceso de modernizacin en la planificacin y gestin logstica incluye tanto a las firmas generadores de carga organizadoras de la cadena de abastecimiento como a los operadores en los que tercerizan los servicios.

Datos bsicos y comparacin con la cobertura de otras regiones
Los problemas de los pases en relacin a su desempeo logstico presentan una vinculacin importante con su nivel de desarrollo econmico. As, los pases de ingresos medio bajos presentan sus principales debilidades en la provisin de infraestructura bsica, en la necesidad de reformas de primera generacin en la prestacin de servicios (puertos, ferrocarriles) y en la facilitacin comercial y control de fronteras. En cambio, los pases de desarrollo medio alto presentan una agenda de necesidades ms compleja, que abarca no slo la infraestructura, sino tambin los servicios, y apunta a reformas de segunda generacin particularmente
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en ferrocarriles, puertos y transporte carretero de cargas, a la bsqueda de una organizacin institucional que facilite la gestin de polticas pblicas y el monitoreo, al nfasis en las mejoras logsticas en PyME, clusters, parques logsticos, y al mejoramiento de la facilitacin comercial para lograr procedimientos de control unificados y sin papeles, apoyados en sistemas de informacin compartidos por los agentes pblicos y privados. Ms all de esta caracterizacin general, se han detectado algunas tendencias particulares: Algunos pases procuran desarrollar actividades logsticas que aprovechan oportunidades ms all de su propio comercio, y buscan constituirse en plataformas logsticas regionales. Esta tendencia se observa en pases pequeos (Panam y Uruguay) o que tienen vecinos con un flujo comercial voluminoso (Mxico). Los pases de mayores dimensiones presentan un inters creciente por el desempeo logstico a nivel subnacional (Mxico, Brasil y Argentina). Las islas del Caribe constituyen un caso especial: por sus pequeas dimensiones, la logstica interna es poco relevante y la gestin portuaria y aeroportuaria, junto con la accesibilidad nutica y aerocomercial, parecen ser los principales aspectos a considerar. Los estudios de desempeo logstico tienden a excluir a los pases muy pequeos, por lo que los anlisis existentes son insuficientes como para conocer sus necesidades. Los pases que cuentan con partes significativas de su territorio aisladas de los principales centros de produccin y consumo muestran una necesidad de asegurar conectividad interna (Brasil, Bolivia, Colombia, Chile, Per y Paraguay). Los proyectos de integracin con pases vecinos suelen vincularse a esta necesidad de mejorar la cohesin del propio territorio. El problema de los robos en las carreteras parece constituir el problema ms serio de seguridad, con un impacto claramente mayor que el derivado de las necesidades de control de las cargas impulsadas tras los sucesos de 2001. Posee una relevancia creciente que incluso impide la circulacin de camiones con mercancas especficas, atractivas para el delito organizado, por carreteras de nivel nacional. Las empresas ferroviarias tambin se ven afectadas al circular por sectores determinados de su red.
Comportamiento de la demanda, tendencias

La globalizacin de las cadenas de abastecimiento ha llevado a una economa ms intensiva en transporte, en particular en el comercio exterior. En Amrica Latina entre 1996 y 2005, el PIB creci a una tasa anual del 3%, en tanto el valor del comercio exterior lo hizo a una del 6%,
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y el movimiento portuario de contenedores a un 9% (aproximadamente). Varias causas pueden contribuir a explicar que el comercio haya crecido ms que el producto. La apertura del comercio internacional implic la globalizacin de las cadenas de abastecimiento lo que, en cierta forma, reemplaz comercio interno por comercio externo. Los modelos de organizacin productiva han ido cambiando, reduciendo la integracin e incrementando sustancialmente la tercerizacin. El comercio mundial no slo creci en volumen, sino que modific algunas caractersticas: entre 1975 y 2004, la tasa de crecimiento fue de 4,4% anual, y la de la produccin de manufacturas, 5,4% anual (Widdows, 2007; Hummel, 2008). Por qu han crecido an ms los movimientos en ciertos nodos, como las terminales martimas de contenedores? En este caso, son posibles causas la culminacin del proceso de contenerizacin, el trfico de cajas vacas que inexorablemente trae consigo y, sobre todo, la reconfiguracin de las rutas martimas que incorporaron uno o ms transbordos entre el punto de origen y el de destino. La logstica incluye bsicamente tres actividades: transporte, gestin de inventarios y procesamiento de pedidos. Los inventarios que considera la logstica no son slo los que se producen en trnsito, sino todos los que se generan a lo largo de la cadena de abastecimiento: inventario de materia prima a lo largo del proceso productivo, de productos terminados en planta, en los almacenes y a lo largo de los canales de distribucin, adems de los inventarios en trnsito durante el transporte. La tendencia hacia el just in time, iniciada en la dcada de 1980, precisamente buscaba reducir estos inventarios a lo largo de todo el proceso de gestin de materiales y tuvo un impacto muy significativo sobre el transporte: dio lugar a despachos ms frecuentes y pequeos y eventualmente perdi economas de escala en el transporte. De esa manera, se gastaba ms en transporte (al movilizar lotes ms pequeos), pero los ahorros en el costo de inventario (que incluye los costos propios del almacenamiento y, sobre todo, el costo financiero de tener capital inmovilizado) lo compensaban en exceso, en una poca caracterizada por las altas tasas de inters. De acuerdo con el alcance geogrfico de los flujos, puede reconocerse: Una logstica del comercio exterior que ha crecido fuertemente con la globalizacin. El rol de la facilitacin comercial es muy importante, ya que los inevitables controles fiscales (aduaneros, migratorios, fitosanitarios y antinarcticos) pueden obstaculizar el flujo comercial. Los operadores logsticos internacionales tienden a extender su influencia tambin en los tramos locales. Una logstica domstica, clave en la distribucin de bienes al interior de los pases, de gran incidencia en los precios y calidad de servicio que reciben los consumidores en las diversas unidades espaciales subregionales.
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Una logstica urbana, que constituye un caso especial, por su incidencia en los costos de los productos que consumen los habitantes de las ciudades y, por lo relevante de sus externalidades (uso del suelo urbano, congestin y contaminacin). De acuerdo con el tipo de carga tambin se pueden reconocer logsticas con caractersticas muy distintivas: Una logstica de las cargas generales, que incluye el movimiento de contenedores, pallets, pequeas parcelas, servicios express, vehculos, cargas de grandes dimensiones, entre otros. Una logstica de las cadenas de fro, propias de frutas, alimentos, entre otros. Una logstica de los graneles slidos y lquidos masivos, con sus vehculos e instalaciones especficas para el transporte y almacenamiento de minerales, cereales, oleaginosas, combustibles lquidos, azcar, jugos, productos forestales, entre otros.
Eficiencia de las prestaciones

El desempeo de la logstica de un territorio (p.e., de un pas) no es fcil de medir, ni de interpretar. Dos de los enfoques bsicos ms empleados para su medicin son: Enfoque macro, basado en las cuentas nacionales, que generalmente procura estimar los costos logsticos como un porcentaje del PIB. Enfoque de percepcin, que se expresa en ndices que surgen de encuestas a actores calificados. El enfoque macro para medir el desempeo logstico se apoya en las cuentas nacionales. Las mediciones requieren muchos supuestos, que deben ser homogneos para poder comparar los resultados. Los costos logsticos medidos como porcentaje de PIB son, para los pases de la regin, entre un 100% y un 200% superiores a los de los pases de la OCDE (ver Grfico 7, p. 94) y la estimacin de los costos de inventario uno de los componentes clave muestra una proporcin similar. Una de los ndices ms recientes para medir el desempeo logstico en base a indicadores de percepcin fue desarrollado en un trabajo (Connecting to Compete: Trade Logistics in the Global Economy) que elabor un ndice integrado de percepcin logstica, denominado Logistics Perception Index (LPI). Es el resultado de una investigacin impulsada por una alianza mundial para la facilitacin del comercio y el transporte, integrada por diversos organismos internacionales de carcter pblico y privado32. El LPI
32 La Global Facilitation Partnership for Transportation and Trade incluye entre sus socios principales a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), la Federacin Internacional de Asociaciones de Transitarios y Asimilados (FIATA), la Unin Internacional de Transporte de Carretera (IRU), el Banco Mundial, la Asociacin Internacional de Carga Area (TIACA), la Organizacin Mundial de Aduanas (OMA), Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) y la Comisin Econmica para Europa de las Naciones Unidas (UNECE).
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Grfico 7. Los costos logsticos como proporcin del PIB
Singapur OCDE Estados Unidos Chile Mxico Colombia Brasil Argentina Per 0% 5%
9% 9% 10% 18% 20% 23% 26% 27% 32%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
Fuente: Kogan y Guash, 2006, citado en Barbero 2010.
fue estimado sobre la base de la opinin de los operadores internacionales de carga de 150 pases, que respondieron respecto a su percepcin de varios atributos de la logstica en su propio pas y en varios otros con los que comercian regularmente. Las respuestas permiten calcular siete subndices, que luego se combinan en el LPI. El LPI se expresa en un valor (de 1 a 5) y en un rango (de 1 a 150) de acuerdo con la posicin que logra cada pas en el conjunto. Los resultados generales (algunos valores del rango obtenido por pases de la regin y otros pases presentados en el Grfico 8) ponen en evidencia la brecha logstica entre los pases desarrollados y los pases en desarrollo. Esta brecha no obedece slo al nivel de ingreso; la orientacin al comercio exterior est generalmente asociada a un mejor desempeo. Se observa una gran varianza en pases con niveles de ingresos similares, con la excepcin de los pases ms ricos (todos ellos muestran un alto nivel de desempeo logstico). En aquellos pases en desarrollo donde el crecimiento se apoya en el comercio exterior, el desempeo logstico suele ser superior al de otros pases de igual nivel de ingreso, como en los casos de Surfrica, Malasia, Chile, China y Vietnam. Los indicadores de percepcin evidencian que Amrica Latina y el Caribe se encuentran ubicados en los dos tercios inferiores del cuadro. Chile se ubica en el puesto 32 del ranking, Argentina en el 45, y el grueso de los pases entre los puestos 50 y 130. Otro indicador de percepcin es el denominado ndice de Brecha de Infraestructura, elaborado en 2007 por el Foro Econmico Mundial (WEF), que abarca tres sectores clave de la logstica: puertos, aeropuertos y carreteras. En el trabajo del WEF, la brecha de infraestructura (Infrastructure Quality Gap) constituye un insumo para estimar el ndice de Atraccin de Inversiones Privadas en Infraestructura (IPAI, Infrastructure Private Investment Attractiveness Index). Toma como referencia un pas con infraestructura ptima (Alemania), y sobre esa base realiza comparaciones. Los resultados surgen de combinar la
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Grfico 8. Rangos de pases en el LPI
Bolivia Colombia Uruguay Brasil Per Mxico Panam Argentina Chile China Estados Unidos Canad Alemania Holanda Singapur 0 1 2
0,31 2,50 2,51 2,75 2,77 2,87 2,89 2,98 3,25 3,64 3,84 3,92 4,10 4,18 4,19
Rango en el LPI
Fuente: Connecting to Compete, Trade Logistics in the Global Economy, Banco Mundial, 2007.
percepcin de actores calificados con algunos datos duros disponibles. Este ndice fue calculado para 12 pases de Amrica Latina. Los resultados presentados en el Grfico 9, (ver p. 96)permiten comparar las brechas de los pases de la regin y la situacin relativa de los tres sectores analizados. Las mayores brechas se evidencian en las carreteras y las menores en los puertos (salvo en Brasil y Venezuela, donde carreteras y puertos muestran una brecha mayor que los aeropuertos)33. El Foro Econmico Mundial prepar en 2008 el Global Enabling Trade Report, con asistencia de numerosos organismos y entidades multilaterales. El informe intenta reconocer los obstculos para el comercio mundial que se presentan en los pases y, entre ellos, consider los de logstica. Tuvo en cuenta 10 pilares que permitieron elaborar cuatro subndices, que finalmente se resumieron en un indicador nico, denominado Enabling Trade Index 2008 (ETI 08). Dos subndices son de relevancia para el desempeo logstico: la administracin de fronteras y la infraestructura de transporte y comunicaciones. El ejercicio cubri 118 pases; la informacin de base conjuga entrevistas (percepcin) y algunos datos disponibles. El Grfico 10, (ver p. 96) muestra la posicin relativa de Amrica Latina y el Caribe en ambos ndices. Slo las regiones de menor desarrollo del mundo presentan un desempeo peor (los pases de Asia Central, el Sur de Asia y el frica Subsahariana). La administracin de fronteras aparece en una posicin menos favorable que la infraestructura y los servicios del transporte y comunicaciones. El trabajo del WEF permite apreciar algunos aspectos particularmente dbiles en el desempeo logstico de cada pas (ver Cuadro 11, p. 97). Se destacan los problemas en los servicios de transporte y en el desempeo de las aduanas.
33 Han surgido lneas de pensamiento que acotan la validez de este tipo de comparaciones, en tanto corresponden a situaciones nacionales y regionales diversas.
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Grfico 9. La brecha de calidad de la infraestructura en carreteras, puertos y aeropuertos
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia El Salvador Guatemala Mxico Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela 0 1 Puertos 2 3 Aeropuertos 4 5 Carreteras 6
Fuente: WEF 2007, Benchmarking National Attractiveness for Private investment in Latin America.
Grfico 10. La posicin de Amrica Latina y el Caribe en el ETI 2008
Sur de Asia frica Subsahariana CIS y Mongolia ALC Medio Oriente - N. de frica Centro - Este de Europa EU27 Este de Asia de industrializada Estados Unidos - Canad
0 1 2 3 4 5 6
Infra. de Tr. y Com. Fuente: WEF, the Global Enabling Report, 2008.
Adm. Fronteras
ETI 2008
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Cuadro 11. Los indicadores logsticos del ETI 2008 Eficiencia procedimiento exp. e imp. 69 80 61 30 73 53 87 64 81 77 76 65 20 83 55 47 79 106
Pas
ETI 2008 78 94 80 27 75 44 96 55 54 64 65 67 46 83 69 63 56 115
Eficiencia aduanera 60 93 73 17 37 65 118 72 19 77 63 85 41 64 113 50 75 112
Transparencia aduanera 96 75 58 18 55 42 108 49 63 74 57 73 67 95 50 78 28 115
Infraestructura de transporte 80 93 91 45 83 68 89 94 84 70 87 96 26 101 92 73 61 95
Servicios de ransporte 51 85 42 38 67 88 87 68 84 105 55 107 57 100 69 109 83 91
TIC
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela
49 10 56 45 63 52 75 73 72 90 58 100 70 94 77 66 51 57
Fuente: World Economic Forum, Global Enabling Report.
Evolucin de la inversin: el rol del sector pblico y el sector privado

El sector privado posee un rol relevante, y casi excluyente, en cada componente del desempeo logstico. La tendencia mundial y en la regin es que los demandantes de servicios logsticos tercericen los servicios de transporte y las actividades logsticas. Las firmas se concentran en su negocio central y contratan el transporte y almacenamiento de sus cargas con operadores logsticos (denominados 3PL) que tambin suelen incluir actividades logsticas denominadas de valor agregado (como empaquetamiento, packaging/labelling, control de inventario y armado). El transporte carretero de cargas (transporte por camin), ntegramente privado es, sin duda, el modo de transporte interno de mayor relevancia, con un peso significativo en las cadenas logsticas. En los pases de
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la regin movilizan entre el 70% y el 100% de las carga terrestres con distintas organizaciones empresarias, que van desde las empresas formalmente constituidas y buena calidad de gestin (las ms vinculadas al negocio logstico) a las empresas unipersonales muy asociadas a la informalidad. Tambin estn gestionados privadamente la mayora de los ferrocarriles regionales bajo, en general, operaciones concesionadas y son tambin privadas las lneas martimas que movilizan los productos de exportacin-importacin. Cabe concluir que la actividad logstica posee una amplsima y casi excluyente participacin, en lo que hace a los desplazamientos fsicos de bienes del sector privado. La actividad logstica no recibe subsidios explcitos.
Las metas. Los cambios previsibles

El desempeo de los componentes clave del sistema logstico de un pas est vinculado con cuatro grupos de polticas pblicas que permiten mejorar su desempeo. Esos componentes de poltica son: i) la provisin y mejora de la infraestructura; ii) las regulaciones de servicio; iii) el apoyo al desempeo del sector privado; y iv) la gestin de proceso a cargo del sector pblico (por ejemplo, el control aduanero). El Grfico 11 ilustra esquemticamente la relacin entre los componentes clave del desempeo logstico y ese grupo de polticas, y permite apreciar la diversidad de polticas que deben considerarse cuando los gobiernos nacionales (de territorios subnacionales o de ciudades), quieren implementar una poltica de mejora logstica. Esta complejidad en la agenda es contraria a la percepcin pblica, bastante generalizada, que cree que optimizar la logstica se limita a las mejoras en la infraestructura. La densidad de los crculos indica la capacidad que tiene cada tipo de poltica para incidir sobre el desempeo de cada componente. Una consecuencia de esta diversidad de instrumentos es que la agenda para la mejora del desempeo logstico en un pas (o entidad subnacional) contiene temas que corresponden a varias entidades y agencias pblicas: a los Ministerios de Transporte o de Obras Pblicas (en sus reas de infraestructura y servicios de transporte), a los Ministerios de Economa o Produccin (en lo referente al apoyo a la logstica empresaria, PyME, aspectos fitosanitarios, entre otros.), al Ministerio de Comercio Exterior (en su rol de promotor del comercio), al Ministerio de Hacienda o Finanzas (por las aduanas), y al Ministerio de Interior (por los aspectos de seguridad interna). Ante esta multiplicidad de jurisdicciones, las mejores lecciones aprendidas indican la conveniencia de conformar entidades transversales, del tipo de un Consejo Logstico, que integre a los diversos actores pblicos y tambin al sector privado (ver Grfico 11). Es posible identificar cinco reas de accin prioritarias en las que se debera concentrar la accin pblica destinada a mejorar el desempeo logstico y la competitividad de las economas de la regin, utilizando los instrumentos identificados previamente.
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Grfico 11. Componentes logsticos y polticas pblicas

In fra es tr uc tu ra Re gu la ci on es De s. sem pr p iv e ad o o ge Pro st ce i s n o p de bl ic a
Actividades
Componente tpicos
Carreteras, autotransporte Ferrocarriles Navegacin fluvial Logstica urbana Puertos Aeropuertos Pasos de frontera Transporte martimo y areo Transporte carretero internacional Coordinacin de recepcin y entrega Transporte multimodal Gestin de materiales e inventarios Distribucin Operadores logsticos, 3PL, forwarders, agentes OTM, ZAL Documentacin Control migratorio Control aduanero Controles en nodos clave Controles a lo lardo de la cadena de abastecimiento
Infraestructura y servicios de transporte Logstica empresaria Facilitacin del comercio
Flujos internos Nodos de transferencia
Flujos externos
Interfases y coordinacin Organizacin de cadenas de abastecimiento

Operadores lgisticos eintermediarios
Documentacin, Tecnologa e Inspecciones Seguridad a las Cargas
Fuente: Barbero Jos A., La logstica de Cargas en Amrica Latina y el Caribe: una agenda para su mejor desempeo.
La primera de ellas es la provisin de infraestructura bsica, de uso genrico y no dedicado a la logstica de cargas, bsicamente de la red de carreteras; no son slo sus caractersticas distintivas, sino tambin la magnitud financiera del problema (incluido el mantenimiento de las redes) lo que amerita su consideracin como un rea de accin separada de las dems. La segunda rea de accin abarca un conjunto de servicios de infraestructura dirigidos en forma ms directa a la logstica de cargas, en los que predomina el rol privado en la operacin, y en los que las PPP y las regulaciones son de gran importancia. Incluye fundamentalmente los puertos y los ferrocarriles. La tercera es la vinculada a los servicios que opera el Estado por s mismo, o en los que slo terceriza actividades marginales. Incluye la gestin aduanera y para aduanera (controles migratorios, fitosanitarios, entre otros.) que hacen a la facilitacin comercial y el control de los robos de mercadera. Los principales problemas operativos se encuentran en los pasos de frontera y en los puertos (y los robos en las carreteras, con mayor prevalencia en las cercanas de las regiones urbanas). La cuarta rea de accin propuesta es el apoyo al mejor desempeo del sector privado. Ello incluye la asistencia tcnica y la capacitacin a las empresas de menores dimensiones en la organizacin de sus cadenas de abastecimiento, y tambin a quienes brindan
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servicios logsticos, como los transportistas, operadores logsticos o intermediarios y las asociaciones que los agrupan. La quinta se refiere a la organizacin del sector pblico para impulsar polticas de calidad en el desempeo logstico, incluidas entidades de coordinacin intersectoriales, interjurisdiccionales y pblico-privadas, el desarrollo de sistemas de monitoreo para el seguimiento del desempeo logstico y la capacitacin general de los recursos humanos. Estas reas de accin prioritarias pueden manifestarse con diversa intensidad en los distintos pases de la regin. Algunas acciones constituyen los requerimientos tpicos de los pases de ingresos mediosbajos y otros los de los pases de ingresos medios-altos34. El Cuadro 12 resume las prioridades que se proponen para los pases de la Regin, organizadas en dos grupos de acuerdo con su nivel de ingreso (prioridades para pases de ingresos medios-bajos y de ingresos medios-altos). Si bien el desempeo logstico en un territorio puede ser abordado desde la perspectiva de un pas o una jurisdiccin subnacional (provincia, estado, ciudad), tambin es posible considerar polticas en las que se combinen esfuerzos de dos o ms pases para mejorar el desempeo logstico en un corredor que abarque parte de sus territorios. En ese sentido, ha habido avances significativos desarrollados por IIRSA (http://www.IIRSA.org/) en los ejes de integracin y desarrollo de Amrica del Sur: son franjas multinacionales que concentran flujos de comercio actual y potencial, en las que se busca establecer un estndar comn de calidad de servicios de infraestructura, incluidos el transporte y la logstica de cargas. En el marco de IIRSA, se desarroll una metodologa para la promocin del desarrollo de servicios logsticos de valor agregado y otra que aborda el potencial de la integracin productiva en los ejes, que finalmente fueron consolidadas en una metodologa comn, aplicada en casos piloto. El enfoque adoptado prev consultas al sector privado, la evaluacin de los patrones de intercambio en el tejido productivo en el rea de influencia de los corredores, y la propuesta de acciones para el surgimiento de una oferta adecuada de servicios logsticos al sector productivo en su carcter de usuario de la infraestructura que propone IIRSA. El Cuadro 12 sirve para orientar las acciones a nivel regional; no obstante, cada pas requiere una evaluacin especfica a fin de precisar sus necesidades para la mejora de su desempeo logstico (ver Cuadro 12).
34 Se ha adoptado el umbral de USD 7.500 anuales por habitante (PPP), como divisor entre ambos grupos de pases. En la muestra analizada, slo un pas de la regin Hait est calificado como pas de ingresos bajos, por debajo de USD 2.000 anuales.

Los factores que se encuentran detrs de las falencias del desempeo logstico latinoamericano son principalmente de orden institucional, financiero y de desarrollo empresario. Las ms relevantes son las siguientes:
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Cuadro 12. reas de accin prioritarias en la regin reas de accin prioritarias Desarrollo de infraestructura bsica Prioridades en los pases de ingresos madios-bajos Infraestructura bsica, troncal y rural; asegurar mantenimiento. Reformas de primera generacin, eficiencia operacional. Procedimientos aduaneros, tiempos de despacho, seguridad interna, corrupcin. Profesionalizacin de los transportistas y intermediarios. Prioridades en los pases de ingresos medios-altos Ampliacin de capacidad, accesos a puertos, pasos a nivel, by-pass de centros urbanos. peajes, APP. Reformas de segunda generacin, ajustes, mayores inversiones, APP. Controles integrados, inspeccin unificada y sin papeles, seguridad interna, control de la corrupcin. Profesionalizacin y desarrollo de RR HH, plataformas logsticas, hubs regionales, tercerizacin y desarrollo de 3LP. Articulacin intersectorial e interjurisdiccional, participacin privada, promocin y capacitacin
Sectores-problemas Carreteras troncales, aminos rurales y mantenimiento.
Servicios de Puertos, ferrocarriles. infraestructura y sus regulaciones Servicios a cargo del Estado Control aduanero, pasos de frontera.
Apoyo al desempeo del sector privado
PyME, transportistas y operadores logsticos, parques logsticos, recursos humanos. Consejos logsticos, observatorios.
Organizacin y fortalecimiento institucional
Fortalecer y coordinar reas de gobierno; capacitacin.
Fuente: World Economic Forum 2007, Benchmarking National Attractiveness for Private investment in Latin America.
Debilidad institucional. En casi todos los pases se observa una marcada debilidad del sector pblico en las instituciones que hacen al desempeo logstico, particularmente en la escasez de recursos humanos capacitados en las oficinas gubernamentales (nacionales y subnacionales) y la falta de sistemas de informacin para el monitoreo y la evaluacin. Esta fragilidad se acenta ante las necesidades de coordinacin propias de la agenda logstica: entre polticas sectoriales entre distintas jurisdicciones de gobierno y entre el accionar pblico y el privado. Regulaciones. Algunos de los aspectos institucionales ms relevantes para la logstica son las regulaciones, los cuales reglamentan, por ejemplo, los sistemas de transporte y la gestin de las fronteras. Algunos casos destacados son las reglamentaciones para la circulacin en trnsito, las de la navegacin de cabotaje (generalmente reservada a la bandera nacional), las que regulan el transporte areo, o las que fijan las pautas para la participacin del sector privado en la provisin de servicios de infraestructura. Estas regulaciones suelen surgir de
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procesos en los que se enfrentan numerosos intereses (cargadores, transportistas, trabajadores, proveedores de equipos y constructores) en los que los resultados no siempre reflejan el bien comn. Escasez de financiamiento. La fuerte reduccin de la inversin pblica en infraestructura que tuvo lugar en la dcada de 1990 no fue compensada por el impulso dado a la inversin privada. Los niveles requeridos de inversin en infraestructura (para todo su conjunto, no slo la vinculada con la logstica de cargas) deberan ser del 5% al 7% del PIB para mantener las redes existentes, mejorar su cobertura, satisfacer el crecimiento de la demanda y lograr en 20 aos un nivel similar a los pases exitosos de Asia (Corea). Actualmente la inversin en la regin es del orden del 4% (3% pblica y 1% privada). Carencia de recursos humanos y capacidad empresarial. El desempeo logstico depende no solo de las competencias del sector pblico, sino, en gran medida, de las capacidades de los actores privados que actan a lo largo de las cadenas de valor. Las principales debilidades suelen estar en las empresas pequeas, tanto proveedoras de cargas como prestadoras de servicios logsticos. Es de esperar que las acciones que se han identificado tengan un impacto significativo sobre el desempeo logstico, ya que han surgido de un proceso de priorizacin. La cuantificacin de los beneficios requiere un trabajo de detalle, que debe ser realizado en el mbito local (no regional) de un pas o una entidad subnacional especfica. Lo que s puede anticiparse de estas acciones al menos en forma general es la temporalidad del impacto (si es inmediato o de medio o largo plazo), los requerimientos genricos de inversin y las dificultades institucionales y polticas para su implementacin. El resultado de ese ejercicio se presenta en el Cuadro 13. Puede apreciarse que una estrategia para la mejora del desempeo logstico incluir algunas acciones que requieren inversiones relevantes (y en muchos casos de financiamiento pblico) junto con medidas blandas cuyo costo de inversin es muy , reducido, aun cuando en muchas oportunidades pueden requerir gran capacidad poltica e institucional. Al final se trata de modificar actividades comerciales y actitudes muy arraigadas entre los actores pblicos y privados. Ello vuelve a plantear la necesidad de desarrollar instituciones competentes, capaces de gestionar los numerosos actores que participan de las actividades logsticas, con las destrezas tcnicas y las polticas adecuadas (ver Cuadro 13).

Los conceptos de los prrafos precedentes conducen a los desafos ms relevantes que enfrenta, en el futuro, la actividad logstica regional.
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Cuadro 13. Plazos de los impactos y requerimientos de las acciones propuestas reas de accin prioritarias Desarrollo de infraestructura bsica Servicios de infraestructura y sus regulaciones Requerimientos de inversin Alta. Elevada inversin pblica. Media a alta. Espacio para esquemas de APP. Baja.media. Bsicamente pblica. Baja. Capacitacin, apoyo a la modernizacin. Requerimientos institucionales Reducidos para la red, mayores para su mantenmiento. Altos. Capacidad de gestionar APP, regular servicios, evitar captura. Altos. Necesidad de modernizar procedimientos y cultura. Medios a bajos. Capacidad de disear e implemetar programas. Altos. Coordinacin dentro del Estado y pblico-privada.
Plazo del impacto
Mediano a largo
Corto y mediano
Servicios a cargo del Estado
Corto y mediano
Apoyo al desempeo del sector privado Organizacin y fortalecimiento institucional
Corto y mediano
Mediano y largo
Mnima.
Fuente: Barbero Jos A., La logstica de Cargas en Amrica Latina y el Caribe: una agenda para su mejor desempeo.
El primero de ellos hace referencia al fortalecimiento del sector pblico para impulsar polticas de calidad en el desempeo logstico, incluidas entidades de coordinacin intersectoriales, interjurisdiccionales y pblico-privadas. En general, la actividad logstica ha sido impulsada por el sector privado. Las agencias pblicas vinculadas a este desempeo han estado, usualmente, detrs de los acontecimientos y no delante de ellos. La capacitacin general de los recursos humanos, con una visin atenta a los requerimientos de la dinmica de la actividad logstica resulta esencial para revertir esta situacin. Ese fortalecimiento del sector pblico y la capacitacin de sus recursos humanos permitir un entendimiento ms profundo por parte de los Estados, de las problemticas ms relevantes que enfrenta la actividad logstica. Ese entendimiento le permitir apoyar el surgimiento, por ejemplo, de nuevas plataformas y terminales logsticas e intermodales que, entre otros aspectos, podrn favorecer la integracin entre el transporte por carretera, el ferrocarril y la actividad portuaria. Ese apoyo podr por la va regulatoria o, en ciertos casos especficos, claramente justificables, a travs
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de apoyos impositivos cuando los proyectos poseen mritos sociales y no alcanzan a ser financieramente viables desde una perspectiva privada. Finalmente, cabe mencionar el apoyo al mejor desempeo del sector privado. En el campo logstico, el sector privado est integrado por empresas de distintas dimensiones. Las de menor tamao requieren asistencia tcnica y capacitacin en la organizacin de sus cadenas de abastecimiento, que tambin se extiende a quienes brindan servicios logsticos, como transportistas, operadores logsticos o intermediarios, y las asociaciones que los agrupan.
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Captulo6
Transporte urbano

Datos bsicos y comparacin de la cobertura con otras regiones
Amrica Latina posea, al comienzo del ao 2010, 65 reas metropolitanas de ms de 1 milln de habitantes. De esas 65 reas, siete contaban con ms de 5 millones (rea Metropolitana del Valle de Mxico, San Pablo, Buenos Aires, Ro de Janeiro, Bogot, Lima y Santiago) y 25 con ms de 2 millones (Naciones Unidas, 2010). En la actualidad, aproximadamente el 75% de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe vive en ciudades y se espera que, para el ao 2020, la poblacin urbana de la regin supere el 80%. La regin est viviendo un proceso agresivo de motorizacin como producto, fundamentalmente, de casi una dcada de fuerte crecimiento econmico. Ya en el ao 2007 la tasa de motorizacin alcanzaba a 0,17 vehculos por persona y es muy posible que, an considerando la desaceleracin mundial de los aos 2008-2009, alcance actualmente a 1 vehculo cada 5 personas. El nivel de motorizacin mencionado slo abarca los vehculos de 4 ruedas. Separadamente, se emplea un nmero creciente de motocicletas: en Uruguay por ejemplo, estas constituyen un tercio del total de vehculos individuales mientras que en Colombia las ventas de motos han venido creciendo a tasas superiores al 50% acumulativo anual (ver Grfico 12, p. 104). La mayor parte de la demanda de transporte en las ciudades de la regin est atendida por el transporte automotor en sus dos versiones modales: el automotor individual (hasta el 50% de los viajes en muchas ciudades relevantes) y el automotor pblico en sus diversas posibilidades de tamaos, grado de precariedad regulatoria, tipo de organizacin empresaria y, fundamentalmente, calidad de servicio. La presencia prcticamente masiva de los distintos tipos de autobuses diferencia a las ciudades de la regin de las europeas, de las del norte de Amrica
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Captulo 6. Transporte urbano
Grfico 12. Motorizacin en pases seleccionados* de la regin (1990-2007)

0,17 0,16 0,15 0,14 0,13 0,12 0,11 0,10 0,09 0,08 0,07 0,06
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
* Incluye estadsticas de los siguientes pases: Argentina, Belice, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Bolivia, Guatemala, Honduras, Mxico, Panam, Paraguay, Per, Venezuela y Repblica Dominicana. Nota: tasa de variacin anual 1990-2007: 6,59%. Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Base de estadsticas de indicadores
sociales, econmicos y medioambientales de Amrica Latina y el Caribe (CEPALSTAT) ver: http://websie.

eclac.cl/sisgen/ ConsultaIntegrada.asp
y tambin de las asiticas, en las que el transporte ferroviario (metros, ferrocarriles suburbanos de cercanas, tranvas y trenes livianos) poseen una mayor relevancia en la oferta de transporte pblico. El predominio en Amrica Latina de distintos tipos de autobuses en la oferta de transporte tambin define, diferencindola de las regiones antes nombradas, el predominio de la gestin privada en la provisin de servicios con respecto a la gestin pblica. Con mnimas excepciones (principalmente Buenos Aires y las ciudades brasileras) los buses, en sus diferentes versiones empresarias, son financieramente viables y no reciben subsidios explcitos. Amrica Latina cuenta tambin, entre las opciones de transporte automotor pblico, con 30 sistemas BRT (Bus Rapid Transit) de los cuales los ms exitosos y difundidos, no slo en la regin sino en el mbito mundial, son el de la ciudad de Curitiba (Brasil) y el sistema Transmilenio en Bogot (Colombia), que operan buses articulados en vas exclusivas. La regin tambin est servida por 16 metros (se construyeron 15 nuevos metros en los ltimos 50 aos) y 13 sistemas ferroviarios urbanos y suburbanos de cercanas de los cuales cinco fueron finalizados en la ltima dcada en Valparaso y Concepcin (Chile), Ciudad de Mxico, San Jos de Costa Rica y Caracas35 (Kohon, 2011). Las ciudades son testigo, ms que ninguna otra geografa, del crecimiento brutal de la motorizacin (usualmente por encima de la tasa de crecimiento de las economas) y de la disputa feroz del espacio vial, escassimo, entre el automvil particular y el transporte automotor pblico, en un contexto de rpido crecimiento de la poblacin, el ingreso
35 Prximamente entrar en operaciones comerciales el tren elctrico de Lima.
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y la motorizacin. En una situacin de strs sin precedentes para los desplazamientos, anlisis realizados en ocho ciudades principales de Brasil indican que los automviles particulares consumen entre el 70% (Porto Alegre) y el 91% del espacio vial disponible (CAF, 2010). Tambin sela el estudio, que el rea vial consumida por una persona que emplea un automvil particular en la ciudad de San Pablo, supera en 13 veces al rea vial consumida por quien viaja en autobs (ver Cuadro 14).
Cuadro 14. Espacio vial usado por las personas en autobs y en automvil de las vas principales en ciudades brasileas (1998) rea relativa por persona (hora punta vespertina)** 25,6 15,1 6,7 17,3 11,2 8,7 7,0 13,1
Ciudad
rea vial usada (%)* Automvil Autobs 22,7 9,7 12,8 20,7 12,2 30,3 15,4 11,9
Belo Horizonte Brasilia Campinas Curitiba Joao Pessoa Porto Alegre Recife Sao Paulo
Notas:
77,2 90,7 87,1 79,2 87,7 69,6 84,5 88,0
* Promedio de la hora punta matutina y vespertina. ** rea por persona en automvil/rea por persona en autobs. Fuente: IPEA/ANTP,1998.
El transporte motorizado, y especialmente el individual, no slo consume espacio, sino que tambin grandes cantidades de energa, contribuyendo sensiblemente al calentamiento global. En el mbito mundial, el transporte es responsable por el consumo de ms del 60% del petrleo y genera el 13% de las emisiones mundiales de los gases de efecto invernadero y el 23% de las emisiones de CO2 (International Energy Agency, 2009). Es tambin el sector en el que ms han aumentado, en los pases en desarrollo, las emisiones de CO2. En la regin, el transporte automotor es responsable del 90% de las emisiones generadas por el sector transporte en su conjunto: la mitad de esas emisiones son producidas por las cargas y la otra mitad, por los pasajeros. En las emisiones generadas por la movilizacin de pasajeros, la parte sustancial corresponde a la que tiene lugar en las ciudades y, dentro de stas, a la del transporte automotor individual. Este consume, segn el modo, entre 2 y 10 veces ms energa por pasajero-km transportado que las alternativas de transporte pblico (ver Cuadro 15, p. 108).
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Cuadro 15. Consumo de energa por pasajero-km, modos motorizados. Regin Metropolitana de Sao Paulo (1997) Modo de transporte Automvil Trolebs Sao Paulo Trolebs EMTU metropolitano Tren Metro Autobs diesel GEP/pasajero-km 76,7 59,5 36,0 30,3 23,3 11,5 Relacin 100 54 33 28 21 10
Fuente: Alcntara, Eduardo (2010). Anlisis de la movilidad urbana. Espacio, medio ambiente y equidad . CAF.
Comportamiento de la demanda: tendencias

El anlisis del comportamiento de la demanda en la regin adolece, en general, de falta de informacin abarcativa, consistente y sistemtica. Sin embargo, teniendo en cuenta que el nmero de viajes se incrementa con el nivel de ingresos (incremento que se viene dando en la mayora de los pases de la regin) y que, por ejemplo, Argentina, Brasil, Colombia y Per rompen ao a ao, sus propios rcords en cuanto a venta de automviles, no resulta difcil concluir que el transporte pblico se encuentra perdiendo la batalla de la participacin frente al transporte motorizado individual. La regin ofrece, entonces, una situacin de contrastes: por un lado, los gobiernos nacionales y subnacionales impulsan, de manera gradual pero creciente, las alternativas de transporte pblico y, por otra, la escalada en la incorporacin de automviles particulares genera una participacin creciente de stos en el total de los viajes. Slo algunos indicios acerca del crecimiento de nmero de viajes no motorizados (a pie y en bicicleta) atena este estado de cosas.

El futuro sostenible en las ciudades pasa, definitivamente, por ms transporte pblico. Sin embargo, no existe un modo de transporte que aporte una alternativa de transporte pblico nica y definitiva, adaptable a todas las circunstancias y niveles de demanda. Estrictamente, sucede todo lo contrario: cada rango de demanda posee un mejor actor en trminos de eficiencia global. Tradicionalmente, las opciones tecnolgicas que tenan las ciudades para enfrentar sus problemas de transporte pblico eran claras: si se trataba de demandas relativamente reducidas (hasta alrededor de 20.000 pasajeros por hora en una
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direccin), las opciones por considerar eran los buses tradicionales o los buses articulados, o bien los tranvas y los trenes ligeros. Cuando se trataba de demandas superiores (hasta 60 mil pasajeros por hora en una direccin) las opciones posibles eran los metros y los trenes urbanos y suburbanos. La historia del transporte pblico masivo cambi a partir de 1974, cuando entr en operaciones en Curitiba, Brasil, el primer Bus Rapid Transit (BRT) y, especialmente, cuando se implement el Proyecto Transmilenio en Bogot, Colombia (BID, 2011). Quienes promueven soluciones del tipo del BRT lo definen como un sistema de transporte de alta calidad, basado en buses, que provee movilidad urbana rpida, cmoda y costo-efectiva, mediante un derecho de va segregado con operaciones rpidas y frecuentes que emula el desempeo de los sistemas ferroviarios a una fraccin de su costo (Institute for Transportation and Development Policy, 2007). La creacin del BRT y su xito pusieron en discusin aspectos del sistema de transporte pblico de las grandes ciudades que, hasta ese entonces, estaban predeterminados a favor de las opciones ferroviarias, especialmente en el rango de 15.000 a 30.000 pasajeros por hora y por direccin. Esa franja de demanda se ha convertido en un territorio de disputa en el cual los proveedores de equipos ferroviarios y los proveedores de BRT y sus tecnologas participan activamente en la promocin sus propios productos, dados los montos de las inversiones en juego. El Grfico 13 presenta los rangos de capacidad de las distintas opciones en el campo del transporte pblico. El valor superior de los rangos de capacidad indicados debe ser entendido como representativo de una capacidad alcanzable slo en condiciones ideales, difciles de sostener en las operaciones cotidianas36 (ver Grfico 13, p. 110).
Como se seal, prcticamente la totalidad de los servicios de autobuses, incluidos los BRT, se encuentran gestionados por el sector privado, que tambin aporta las unidades, de distinto tamao y calidad, que se emplean. La calidad de servicio de buses es diversa y especialmente dbil en sus franjas ms desreguladas, en las que se emplean vehculos de menor tamao (combis y microbuses con, usualmente, propietarios de un nico vehculo) no adaptados a las demandas a las que sirven y que poseen frecuentemente estndares (tres o ms pasajeros por m2 en hora pico) que seran inaceptables en, el contexto europeo, por ejemplo. En la mayor parte de los casos, ms all de las externalidades que generan, se autofinancian. Los metros, en cambio, se encuentran en una gran mayora gestionados por el sector pblico, cuya excepcin son los de Buenos Aires y Ro de Janeiro, ciudades en las que tambin se encuentra en manos del sector
36 Por otra parte, tambin cabe destacar que los rangos mencionados deben ser considerados como indicativos, ya que surgen de la aplicacin de un conjunto de parmetros que, segn se asuman, pueden modificar el resultado final.
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Grfico 13. Los modos de transporte masivo en ciudades en funcin de su capacidad de transporte y su velocidad comercial
Ferrocarril suburbano elctrico
Rango de capacidad velocidad (km/h)
60
50
40
Ferrocarril suburbano diesel Tren ligero
30
20
Autobs convencional
10
Metros convencionales Autobs articulado carril confinado (BRT)
Metros modernos
Autobs articulado
10 30
Tranva
30
40
50
60
70
Rango de capacidad mxima (miles de pax/hora/sentido) Fuente: Adaptado de Vukan R. Vuchic, Urban Transit: Operations, Planning and Economics, 2005.
privado los sistemas ferroviarios de cercanas. En ambos casos, las inversiones se encuentran a cargo de los gobiernos que tambin toman a su cargo los dficits de explotacin. No parece haber una victoria final de uno u otro tipo de gestin sobre la otra: existen ejemplos de buenas y malas prestaciones en uno y otro caso dependiendo, en los casos de gestin privada, tanto de la calidad de los empresarios involucrados como de la calidad de la supervisin y monitoreo de los gobiernos sobre los contratos de concesin.
Las metas
La movilizacin de pasajeros no es un fin en s mismo. Sin embargo, los desplazamientos de las personas son esenciales para lograr muchas de las Metas del Milenio en materia de salud, educacin y desarrollo econmico de manera que, especialmente los sectores menos desfavorecidos de la sociedad, mejoren su calidad de vida. El crecimiento de las poblaciones urbanas y el nmero de automviles desbordan la infraestructura vial generando congestin, un nmero cada vez ms creciente de siniestros viales y el deterioro de la calidad del aire. En tanto la velocidad media de los vehculos de transporte se reduce, el sistema de autobuses requiere ms conductores y ms vehculos y consume mayor cantidad de energa, con los consiguientes mayores costos, para seguir proveyendo la misma frecuencia de servicios. La congestin generada por los automviles impacta, en mayor medida, a los usuarios del transporte pblico, que no la generan. A este estado de cosas se ha sumado las expansiones de las ciudades, lo cual incorpora
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nuevos suelos urbanos (asociados a una mayor liberalizacin del uso del suelo y un menor control de los lmites urbanos), alentados por la construccin de nuevas autopistas urbanas y suburbanas y el empleo del automvil particular. Los procesos usualmente sin control de creacin de nuevos desarrollos urbanos y suburbanos, dispersos y de baja densidad, promueven una situacin en la que frecuentemente se privilegia la movilidad (por medio de vehculos particulares) sobre la accesibilidad (brindada por el transporte pblico y el transporte no motorizado). Un desafo relacionado con este estado de cosas es la necesidad de integrar la planificacin del transporte con la planificacin del uso del suelo. La planificacin del uso del suelo conduce a ocupaciones ms densas, en contraposicin con las urbanizaciones dispersas y de menor densidad. Las urbanizaciones ms densas facilitan el empleo del transporte pblico y permiten desacoplar el desarrollo econmico y social de la movilizacin asociada con la emisin de gases de efecto invernadero.
Los cambios previsibles

El automvil particular no es el nico oponente del transporte pblico: el fortsimo crecimiento del transporte en motocicletas en un gran nmero de ciudades de la regin genera contaminacin, alta accidentalidad y, en ciudades pequeas y medianas, reduce significativamente el nmero de pasajeros del transporte pblico, produciendo un impacto financiero. En Colombia, la cantidad de unidades se increment de 1 milln a 4 millones en 15 aos, de estos, el 50% de los vehculos que transitan son motocicletas mientras que en Brasil son motocicletas uno de cada cuatro vehculos individuales. Las motocicletas se estn transformando de un vehculo de minoras a un vehculo mayoritario, convirtindose en el modo de transporte ms atractivo para una proporcin importante de la poblacin de la regin. Esto genera desafos para el transporte pblico, el cual resulta desfinanciado, y para los sistemas de salud pblica: pues los vehculos particulares no solamente son contaminantes sino que tambin generan, dada su vulnerabilidad, una elevadsima tasas de accidentes (en Colombia, 36% de las muertes por accidentes de trnsito). Las regulaciones y la institucionalidad en relacin con las motocicletas resultan extremadamente dbiles en relacin con el desarrollo del modo. Los gobiernos subnacionales de la regin, responsables del trnsito y circulacin en sus respectivas reas metropolitanas, se enfrentarn a la necesidad de adoptar decisiones drsticas: muy seguramente, hacia comienzos de la prxima dcada, el transporte automotor individual dejar de ser de libre utilizacin y estar sometido a nuevas barreras. Esas barreras podrn ser fsicas (suprimir el accesoa determinadas reas o determinadas horas) o generadas a travs del sistema de precios (mayores peajes o tarifas para acceder a ciertas zonas) pero el
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uso sin restricciones e indiscriminado del automvil particular habr de sufrir limitaciones por la imposibilidad de las ciudades para generar el espacio fsico, que las nuevas oleadas de vehculos que se incorporan al mercado necesitan para circular. Para que las ciudades contribuyan al desarrollo econmico y permitan el acceso al trabajo, la salud y la educacin, requieren transporte pblico de calidad con una cobertura amplia y una tarifa asequible. Para lograrlo, ser necesario emplear vas segregadas en sus diversas formas: mediante vas segregadas convencionales para los autobuses o especficas para los BRT, mediante metros o ferrocarriles de cercanas segn las limitaciones que impone cada situacin particular. La brecha en materia de inversiones en la regin es difcil de precisar pero s pueden estimarse los costos asociados a cada alternativa: menos de 1 milln de USD por km para la vas segregadas convencionales, menos de USD 10 millones de dlares por km para BRT simples, alrededor de USD 50 millones por km para ferrocarriles de cercanas que emplean un derecho de va preexistente (usualmente empleado con anterioridad por servicios ferroviarios de cargas) y ms de USD 100 millones por km para un metro. El crecimiento del nmero de desplazamientos en las ciudades requiere optimizar las capacidades de las infraestructuras. Las tcnicas y el equipamiento moderno de gestin de trfico permiten adecuar el funcionamiento de semforos, controlar el acceso de vehculos y asignar prioridades a los peatones en zonas o arterias especficas. La gestin de trfico constituye una herramienta potente de decisin y de accin, especialmente frente a situaciones crticas aportando, ms all del tratamiento estadstico, un conocimiento exacto en tiempo real de los datos de trfico y los problemas que surgen. El desplazamiento de mercaderas aporta alrededor del 20% del trfico en zonas urbanas y un porcentaje cercano al 40% de la contaminacin ambiental y acstica. Sin embargo, su problemtica ha sido relegada a un segundo plano en la gestin de trfico de las ciudades. Queda una amplia tarea pendiente en materia de coordinacin y colaboracin entre los sistemas de gestin de trfico y los de distribucin de mercancas (zonas y horarios de descarga, optimizacin de rutas de entregas, control de mercaderas peligrosas, etc.)

La integracin tarifaria entre ferrocarriles, metros y buses, apoyada por terminales y centros de transbordo amigables que faciliten la integracin fsica de los diversos modos entre s y con el entorno urbano, contribuye a consolidar la demanda hacia las alternativas de transporte pblico. La integracin tarifaria, al absorber en buena medida el costo del transbordo
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incluido en la tarifa de cada modo, alienta a los usuarios, especialmente a los de menores recursos, a realizar viajes ms eficientes, combinando alternativas que permiten lograr, por lo menos, menores tiempos de viaje. Sin embargo, la integracin tarifaria plantea distintos desafos a las autoridades de transporte y sus operadores. Entre ellos algunos resultan relevantes: la necesidad de cubrir la prdida de ingresos generada por las menores tarifas individuales pagadas por cada usuario y la necesidad de aumentar la capacidad de algunos componentes del sistema para atender el crecimiento de demanda resultante de la integracin. Una de las experiencias ms significativas en cuanto a la aplicacin de un sistema tarifario integrado es la Regin Metropolitana de San Pablo (RMSP), que posee una poblacin aproximada de 18,5 millones de habitantes. En el ao 2004 se introdujo el billete nico, elemento central de la poltica de integracin tarifaria. Inicialmente, el billete nico abarc el sistema de buses municipales, permitiendo realizar hasta cuatro viajes mediante el pago de una nica tarifa, siempre que esos viajes tuvieran lugar en un perodo de tres horas. Desde el ao 2006 el sistema permite al usuario circular tambin por toda la red de trenes, con transferencia libre a la red del metro en cuatro estaciones principales y tambin al sistema de mnibus municipal, por un lapso de hasta dos horas, lo cual representa una significativa disminucin tarifaria (cercana al 25%, si el costo se compara con la suma de las tarifas individuales de los sistemas sobre rieles y de mnibus). La aplicacin del billete nico dispar el nmero de viajes realizados en transporte pblico ya que, al permitir un mayor nmero de transbordos, prcticamente elimin la realizacin de viajes distorsivos, basados en el menor precio posible del viaje. Entre 2004 y 2008, el nmero de viajes en transporte pblico prcticamente se duplic, totalizando un 91% de aumento. Estas polticas favorecieron a los sectores de menores recursos y promovieron el muy fuerte crecimiento de la participacin, en el total de los viajes, de los usuarios cuya renta familiar no supera los cuatro salarios mnimos. La integracin fue facilitada por la creacin, por parte del estado y el municipio de San Pablo, del Comit Director de Transporte Integrado, encargado de consensuar polticas, planes y proyectos de los respectivos sistemas de transporte pblico y circulacin vial. La integracin tarifaria implementada increment el nivel de subsidios al transporte pblico en la regin. Sin embargo, ese incremento estuvo atenuado por el aumento del nmero de usuarios, una parte de los cuales pasaron a emplear transportistas formales en vez de informales, y por la reduccin de la evasin y del fraude resultante de la introduccin, junto con el billete nico, de las tarjetas electrnicas en reemplazo de los boletos magnticos empleados con anterioridad. Quizs no haya ninguna otra actividad de transporte que presente tantas imperfecciones de mercado como la del movimiento de pasajeros
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en las ciudades. La competencia por el escaso espacio vial entre automviles y transporte pblico, la inadecuada distribucin modal y sus consecuencias (problemas de congestin, contaminacin ambiental, accidentes, consumo de recursos energticos no renovables) requieren una participacin activa de las polticas pblicas. De all surge, casi inmediatamente, la conveniencia de plantear soluciones institucionales que contemplan a las ciudades y los municipios que los rodean con una visin nica, integrando autoridades metropolitanas que armonicen polticas, regulaciones, planificacin e inversiones. Lamentablemente, Amrica Latina no ha sido un territorio frtil para esta clase de iniciativas y, sin declinar la batalla por un mejor orden institucional, la lucha esencial en las ciudades de la regin, incluidos el transporte pblico y el transporte individual, deber enfrentarse, tambin, mientras se intenta lograr el marco institucional ptimo. Sin embargo, la falta de transporte pblico de calidad se debe a que ste no cubre en general sus costos y, fundamentalmente, porque las fuentes de financiamiento son insuficientes. Por el contrario, quienes emplean el transporte individual tienen, en general, capacidad de pago y, tambin, vocacin de pago por continuar empleando sus vehculos (aunque deban pagar precios elevados de combustibles, peajes y estacionamientos), y de desplazarse an cuando las vas se encuentren congestionadas. El transporte pblico, en cambio, en tanto sirve mayoritariamente a los sectores populares, slo puede aplicar tarifas que, en la mayora de los casos, cubren los costos de operacin (metros, ferrocarriles de cercanas) y tambin de capital de los vehculos (autobuses, BRT), pero prcticamente nunca cubran las inversiones iniciales en infraestructura. Consecuentemente, el transporte pblico masivo en las ciudades de la regin, an con ciertas limitaciones en su calidad, no habr de crecer sin el apoyo de los Estados. La generacin de nuevos sistemas sostenibles (principalmente ferrocarriles de cercanas, metros, BRT) y la consolidacin de los existentes slo tendrn lugar en la medida en que los gobiernos nacionales, y en menor medida los subnacionales, desempeen un rol relevante en su planificacin y financiamiento. Existen polticas y programas diseados para canalizar el imprescindible apoyo estatal a estos emprendimientos: Colombia ocupa un lugar pionero y destacado en la materia y, ms recientemente, Mxico dise el Programa de Apoyo Federal al Transporte Masivo para llevar a cabo un proceso sistemtico de seleccin de proyectos de transporte masivo urbano en las grandes ciudades (ms de 500.000 habitantes). Son elegibles para obtener el financiamiento federal proyectos de trenes suburbanos, metros, trenes ligeros, tranvas y sistemas de autobuses de transporte masivo (BRT), as como las obras y el equipamiento necesarios para su implementacin e integracin con otros modos de transporte.
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Los proyectos, para acceder al apoyo del programa deben satisfacer algunos criterios mnimos (tcnicos y de viabilidad financiera), no deben ser aislados sino que, por el contrario, deben ser concebidos como parte de un sistema integrado con los restantes modos de transporte pblico, contemplando, en particular, su vinculacin con las rutas alimentadoras de transporte colectivo. Esto requiere, consistentemente, que estn acompaados de programas de reingeniera o reestructuracin de rutas con base en un sistema tronco-alimentador, especialmente en ciudades de ms de 1 milln de habitantes, con el objetivo de articular y coordinar los diferentes servicios y de unificar el modo de pago, en el marco del Plan Integral de Movilidad Urbana Sostenible de la ciudad o regin en que se habr de insertar el nuevo proyecto. El programa busca maximizar la participacin privada en la inversin total del proyecto, as como en el mantenimiento de la infraestructura y en la operacin y la explotacin de los sistemas de transporte masivo. Por otra parte, no financia subsidios operativos. Sin embargo, los gobiernos locales pueden proponer esquemas de subsidio a la tarifa de los usuarios, siempre y cuando se demuestre su viabilidad financiera y se garantice la sustentabilidad del proyecto.

Los tres desafos ms relevantes fueron en buena medida identificados a lo largo de este captulo, pero pueden ser resumidos en los siguientes: Las ciudades carecen del espacio vial para albergar el desplazamiento de la cantidad de vehculos individuales que se movilizan en el marco de una motorizacin creciente. Los gobiernos subnacionales, responsables del trnsito y la circulacin se enfrentarn, en la prxima dcada, a la necesidad de restringir el empleo del automvil particular tal como fue concebido de manera de ofrecer ms espacio a las opciones de transporte pblico. El transporte pblico masivo en las ciudades de la regin posee problemas de financiamiento y no habr de crecer sin el apoyo de los Estados. La generacin de nuevos sistemas sostenibles ambientalmente (principalmente ferrocarriles de cercanas, metros, BRT) y la consolidacin de los existentes slo tendrn lugar en la medida en que los gobiernos nacionales, y en menor medida los subnacionales, desempeen un rol relevante en su planificacin y financiamiento. En esa direccin, Mxico dise el Programa de Apoyo Federal al Transporte Masivo para llevar a cabo un proceso sistemtico de seleccin y financiamiento de proyectos de transporte masivo urbano en las grandes ciudades. Es necesaria una integracin creciente entre la planificacin del transporte y la planificacin del uso del suelo. La planificacin del uso del suelo conduce a ocupaciones ms densas, en contraposicin a las
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urbanizaciones dispersas y de menor densidad. Las urbanizaciones ms densas facilitan el empleo del transporte pblico y permiten desacoplar el desarrollo econmico y social de la movilizacin asociada con la emisin de gases de efecto invernadero. De all la conveniencia de plantear soluciones institucionales que conciban a las ciudades y los municipios que los rodean dentro una visin nica, integrando autoridades metropolitanas que armonicen polticas, regulaciones, planificacin e inversiones.
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La Infraestructura en el Desarrollo Integral de Amrica Latina

Diagnstico estratgico y propuestas para una agenda prioritaria

BANCO DE DESARROLLO DE AMRICA LATINA

Transporte por carretera

Captulo 1. Transporte por carretera

Situacin general del sector

Datos bsicos y comparacin de la cobertura con otras regiones

Promedio ALC 21,8 0,16 0,03 5,1 0,60 29,33

Grfico 1. ndice de acceso rural

Fuente: elaboracin propia en base al World Bank Rural Access Index.

Captulo 1. Transporte por carretera

Comportamiento de la demanda, tendencias

Captulo 1. Transporte por carretera

Eficiencia en las prestaciones

Evolucin de la inversin, el rol del sector pblico y privado

Captulo 1. Transporte por carretera

Grfico 2. Inversin vial pblica y privada

8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0

Captulo 1. Transporte por carretera

Captulo 1. Transporte por carretera

Los cambios previsibles

Los principales obstculos

Captulo 1. Transporte por carretera

Los tres desafos ms grandes

Captulo 1. Transporte por carretera

Captulo 1. Transporte por carretera

Situacin general del sector

Captulo 2. Transporte ferroviario

Captulo 2. Transporte ferroviario

Trfico 365.722 25.205

Amrica del Sur y Mxico 365.722

Captulo 2. Transporte ferroviario

Pasajeros en las grandes ciudades

14 No incluye el trfico de metros.

Captulo 2. Transporte ferroviario

Pasajeros de larga distancia

Captulo 2. Transporte ferroviario

Pasajeros urbanos y suburbanos en las grandes ciudades

Pasajeros de larga distancia

Captulo 2. Transporte ferroviario

Los principales obstculos

Captulo 2. Transporte ferroviario

Pasajeros en las grandes ciudades

Pasajeros de larga distancia

Captulo 2. Transporte ferroviario

Los tres desafos ms grandes

Transporte por agua

Captulo 3. Transporte por agua

Situacin general del sector

160 150 140

ndice de tonelada ao 2000 = 100

Transporte martimo mundial

Movimiento portuario en ALC

Fuente: elaboracin propia en base a datos de CEPALSTAT y FAL 2010.

Miles de TEU (2010)

Fuente: elaboracin propia en base a World Bank - Databank.

Captulo 3. Transporte por agua

Eficiencia en las prestaciones

Cuadro 7. ndice de desempeo logstico para pases seleccionados.

Evolucin de la inversin, el rol del sector pblico y privado

Captulo 3. Transporte por agua

Captulo 3. Transporte por agua

Captulo 3. Transporte por agua