Premier Semestre : Les bases du droit administratif.

On ne peut envisager cette matire sans sintresser dans un premier temps la naissance de ce droit. Il faudrait galement envisager les caractristiques du droit administratif ainsi que son volution. Ces diffrents lments permettront de dmontrer la spcificit de cette matire par rapport au droit priv. Puisque le droit administratif a pour objet de soumettre d'administration au droit, il faudrait utiliser les rgles de droit applicables l'administration et quels sont les instruments juridiques qui permettent de soumettre ladministration au droit. Et ces outils, ces rgles c'est ce que l'on appelle c'est le principe de lgalit. Qui nous permettra de comprendre que l'administration se situe dans un Etat de droit et qu'elle se doit de respecter des rgles de droit comme le ferait une personne prive.

Chapitre 1 : Origine et volution du droit administratif.

Dans le cadre de ltat de droit, le pouvoir politique est encadr par des rgles de droit Constitutionnel qui ont pour objet d'organiser l'action du pouvoir politique et qui lui pose des limites. Ainsi, l'article 1er de la Constitution affirme notamment le principe d'galit devant la loi. Cet article interdit au pouvoir politique d'tablir des discriminations qui seraient fondes sur l'origine ou encore sur la religion. Les rgles de droit Constitutionnel viennent donc circonscrire l'action du pouvoir politique, en lui imposant le respect des droits fondamentaux. Or, si le pouvoir politique est soumis au droit, il est galement indispensable de soumettre l'administration au droit, pour viter tout arbitraire dans l'action administrative. Il ne faut pas oublier que l'administration est charge de mettre en uvre les dcisions du pouvoir politique. Cela implique que l'administration respecte les rgles de droit constitutionnel mais aussi les rgles d'origine lgislatives. Toutefois, cette soumission de l'administration au droit a t assure progressivement, elle n'a pas toujours exist. Elle est le fruit d'une volution historique. L'analyse de cette volution historique permet de comprendre comment est n le droit administratif. C'est en voulant soumettre l'administration au droit qu'on a cr le droit administratif. Cette analyse permettra de comprendre quelles sont les spcificits du droit administratif. On ne peut comprendre les raisons de la naissance du droit administratif sans sintresser au juge administratif. Tout simplement, parce que le juge administratif a jou un rle fondamentale dans la formation de cette matire.

Section 1 : Les origines historiques du droit administratif franais.

Il existe plusieurs priodes dans la construction du droit administratif mais le 19eme sicle revt une importance particulire. Paragraphe 1 : De l'Ancien Rgime la Rvolution Franaise. A) Les premires apparitions de rgles propres l'administration sous l'Ancien Rgime. Lorsque l'on sintresse aux origines historiques du droit administratif, on n'envisage pas ncessairement l'Ancien Rgime, on peut parfois lire que l'acte de naissance du droit administratif remonte l'arrt Blanco de 1873. Or les premires esquisses d'un rgime juridique propre l'administration, se retrouve en ralit sous l'Ancien Rgime. S'il n'existait pas cette priode une frontire claire entre les activits publiques et les activits prives et s'il n'existait pas non plus une administration telle qu'on la connait aujourd'hui, c'est sous l'Ancien Rgime que commence apparatre une ide fondatrice du droit administratif, c'est l'ide selon laquelle les affaires publiques doivent se voir appliquer des rgles diffrentes de celles rgissant les rapports entre les particuliers. Il apparat en effet au cours du XVIme sicle peu opportun d'appliquer le droit commun aux activits publiques parce que la dfense du bien commun n'est absolument pas comparable aux activits prives. C'est donc cette poque que naissent les premires rgles particulires applicables aux biens des personnes publiques. C'est le cas notamment de l'dit de Moulins de 1566 qui consacre le principe d'inalinabilit des biens de la couronne. Concrtement, pour protger les biens de la couronne, les biens du royaume contre les ventuels tentatives de dilapidation du roi, l'dit de Moulins a interdit l'inalination de ces biens, c'est dire les ventes et des dons. Les biens qui appartenaient la couronne, c'est dire finalement une personne publique, font

donc l'objet dune protection particulire et de rgles spcifiques par rapport aux biens des personnes privs. Pour autant, si des rgles propres aux activits publiques commencent voir le jour, la question de savoir qui doit trancher les litiges impliquant l'administration reste relativement complique. Sous l'Ancien Rgime, il n'existe pas de juridiction spcifique pour statuer sur les contentieux administratifs. Ce contentieux est alors confi au juge droit commun, au juge judiciaire et les recours en appel taient ports devant les parlements, c'est dire des Cours du royaume de France qui fonctionnaient en somme comme des Cour de Cassation ou des Cour d'Appel. Mais le pouvoir de ces parlements tait limit, notamment s'agissant des actes de haute politique. L'dit de Saint Germain de 1641 interdit ainsi au Parlement de Paris, de prendre connaissance des affaires qui ont un lien avec l'Etat ou le gouvernement, en raison de la proximit avec le pouvoir. Par cet dit, le roi dmontre ainsi sa volont de limiter le champ de comptence du Parlement pour viter qu'il ne s'immisce dans les affaires politiques et administratives. Nanmoins, cette volont royale ne fut pas toujours respecte et certains parlements se sont reconnu des comptences qu'ils n'avaient pas. Par consquent, ils ont t amens contrler les actes de l'administration. Dans une certaine mesure, le pouvoir royal tait soumis un contrle et c'est donc ainsi qumerger l'ide selon laquelle il convient de lutter contre les abus d'autorit et s'assurer que les activits publiques se conforment aux bien communs ou encore lintrt gnral. C'est donc sous l'ancien rgime qu'apparaissent les prmisses du droit administratif et que nat l'ide selon laquelle il faut soumettre l'administration au droit. Cette ide va se dvelopper progressivement et notamment sous la rvolution franaise.

B) Lapport de la Rvolution
La Rvolution commence d'abord par une phase de destruction parce que la quasi totalit de l'administration de l'ancien rgime est remise en cause. L'ide de la Rvolution est ddifier une administration rationnelle qui serait uniforme sur l'ensemble du territoire nationale, c'est cette poque que la France ft dcoupe en communes et en dpartements. De plus, la Rvolution consacre des principes politiques qui vont jeter les bases de l'organisation politique et administrative de la France. C'est le cas du principe de la primaut de la loi. C'est le cas aussi d'un principe fondamental qui est le principe de l'galit des citoyens masculins devant l'administration. Ces grands principes constituent le socle du droit administratif. Avec la Rvolution, le rle de l'administration a volu du fait de l'impact du principe de sparation des pouvoirs et raison aussi du principe de lgalit. La Rvolution interdit au pouvoir judiciaire de trancher des litiges intressant l'administration. Ce principe essentiel favorisera le dveloppement du droit administratif, c'est--dire la construction de rgles spcifiques visant rgir l'administration puissance publique. C'est l que se situe le principal apport de la Rvolution concernant le droit administratif, cet apport c'est l'affirmation du principe de sparation des autorits administratives et judiciaires (PSA). La Rvolution supprime en effet les parlements de l'Ancien Rgime, tout simplement parce qu'ils avaient trop pris l'habitude de s'immiscer dans les affaires de l'administration active. Les parlements s'taient arrogs des comptences pour juger des affaires qui auraient d leur chapper. Parce qu'ils nhsitaient pas se substituer l'administration et prendre des dcisions sa place, cela conduisait une vritable confusion des pouvoirs laquelle les rvolutionnaires ont voulu mettre fin. Le principe de sparation des autorits administratives et judiciaires a t affirm par la loi des 16 et 24 aout 1790 (texte encore en vigueur aujourd'hui). L'article 13 de ce texte interdit clairement au pouvoir judiciaire de venir empiter sur l'action des autres pouvoirs. Les fonctions judiciaires sont distincts et demeureront toujours spares des fonctions administratives, les juges ne pourront peine de forfaiture (trahison) troubler de quelque manire que ce soit les oprations des corps administratifs ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leur fonction. Cette disposition interdit donc clairement au juge de se comporter en administrateur comme le faisaient les parlements de l'Ancien Rgime. Le juge doit rester cantonn sa fonction juridictionnelle et il ne peut en aucun cas empiter sur la fonction excutive. De cette conception de la sparation des pouvoirs dcoulera la rgle selon laquelle le juge judiciaire ne peut statuer sur les litiges intressant l'administration.

A la suite de la loi des 16 et 24 aouts 1790, est adopt un dcret qui exclue la comptence du juge pour connatre des litiges mettant en cause l'administration. Cest le dcret du 16 fructidor an III qui nonce que Dfenses itratives sont faites aux tribunaux de connatre des actes d'administration, de quelque espce qu'ils soient, avec peine de droit . Cela revient donc affirmer que le juge du droit commun, le juge judiciaire n'est pas comptent pour juger l'administration, c'est dire pour connatre les actes administratifs. A cette poque on considrait que juger l'administration, c'tait administrer. Juger c'tait l'quivalent d'administrer. En d'autres termes, on considrait que le juge de droit commun, ne pouvait pas statuer sur un litige qui impliquait l'administration sans se comporter comme un administrateur c'est dire, sans empiter sur la fonction excutive. L'apport de la rvolution est double, tout d'abord le principe de sparation des autorits administratives et judiciaires, implique d'interdire au juge de se mler des affaires administratives. Ensuite ce principe suppose d'interdire au juge de droit commun/juge judiciaire de statuer sur le contentieux administratif parce qu'on considrait que juger l'administration c'tait administrer, c'tait entrer dans la fonction excutive. Pour autant, la rvolution n'ira pas jusqu' la mise en place d'un juge administratif autonome. Jusqu' la fin du XIXme sicle l'administration se jugeait elle mme, c'est dire qu'elle tait la fois juge et partie.

Paragraphe 2 : l'essor du droit administratif au XIXme sicle.

Cet essor se traduit par la cration progressive d'une juridiction administrative autonome. Par ailleurs c'est grce l'existence d'une telle juridiction que le droit administratif pourra acqurir son autonomie. A) La dissociation entre l'administration active et la juridiction administrative. Au dbut du XIXme sicle, il est acquis que le contentieux administratif ne doit pas tre soumis au juge judiciaire. Par consquent lorsqu'un administr avait un litige avec l'administration, il ne disposait que d'une seule solution, il devait saisir l'administration pour lui demander de rexaminer la question. C'est ce que l'on appelle la thorie du ministre juge tout simplement parce que chaque litige devait tre port devant le ministre comptent qui tait charg de le rsoudre. A cette poque, cette solution paraissait conforme au principe de sparation des pouvoirs et au principe de sparation des autorits administratives et judiciaires. Rien ne semblait donc justifier que l'on spare la fonction d'administrer qui relve du pouvoir excutif, de la fonction de juger l'administration. Certes le Conseil d'Etat cr par la Constitution de l'an VIII (1799) pouvait tre consult mais s'il l'tait, il n'avait pas la possibilit de trancher le litige. Il devait se contenter de proposer une solution. On parle alors de justice retenue parce que le Conseil d'Etat n'avait pas de pouvoir de dcision. Il fallut attendre la loi du 24 mai 1872 pour que le Conseil d'Etat acquire vritablement le statut de juridiction parce que cette loi lui reconnat la possibilit de trancher les litiges. Ce texte fondamental, consacre le passage de la justice retenue ce qu'on appelle la justice dlgue (systme dans le quel le Conseil d'Etat a un pouvoir de dcision). C'est donc cette loi du 24 mai 1872 qui consacre la sparation entre l'administration active (c'est dire les services des ministres) et la juridiction administrative. Pour autant, la thorie du ministre juge a perdur quelque peu jusqu' la fin du XIXme sicle. En effet, mme aprs l'entre en vigueur de la loi du 24 mai 1872 il fallait dans un premier temps porter le litige devant le ministre comptent avant qu'il ne revienne ensuite devant le Conseil d'Etat. Mais par une dcision du 13 dcembre 1889, l'arrt Cadot, le Conseil d'Etat s'autoproclame juge administratif du droit commun et cela signifie que dsormais les litiges seront ports directement devant le Conseil d'Etat sans avoir tre soumis au ministre. Cette dcision de 1889 met un terme la thorie du ministre juge. Grce cette dcision la juridiction administrative acquire son autonomie par rapport l'administration active/ministre/pouvoir excutif. Donc dans un premier temps la loi du 24 mai 1872 consacre la justice dlgue mais le Conseil d'Etat ne dcide qu'en second lieu. Dans un

second temps, avec l'arrt Cadot, le Conseil d'Etat se dclare juge administratif de droit commun/juge judiciaire. C'est cette poque galement que sera cr le Tribunal des Conflits afin dentriner l'existence de deux ordres juridictionnels. Le Tribunal des Conflits doit rsoudre les conflits de comptences qui peuvent survenir entre le juge judiciaire et le juge administratif. Le Tribunal des Conflits exerce donc une fonction incontournable parce qu'il permet d'viter les hypothses de dni de justice. C'est dire que cela permet d'viter qu'un litige ne puisse tre jug faute de juge comptent dans l'hypothse o le juge judiciaire ou le juge administratif se seraient successivement dclars incomptents. Le rle du Tribunal des Conflits est d'indiquer qui du juge judiciaire ou du juge administratif est comptent pour trancher le litige. B) La construction d'un droit administratif distinct du droit priv La spcificit du droit administratif est vritablement affirme par l'arrt Blanco rendu par le Tribunal des Conflits le 8 fvrier 1873. Au cur de ce litige il y a un accident, c'est celui subi par une fillette la petite Agns Blanco, renverse par un wagonnet de manufacture de tabac de Bordeaux. Manufacture qui l'poque tait une manufacture d'Etat. Les parents de la fillette ont cherch obtenir rparation de l'accident, pour cela ils se sont tout d'abord adresss au tribunal civil et donc juge judiciaire mais le prfet s'oppose la comptence judiciaire, il lve le conflit et donc il saisit le tribunal des conflits. (Ce pouvoir est toujours reconnu aux prfets aujourd'hui. S'il estime que le juge judiciaire a t saisi tort, le prfet peut intervenir pour lever le conflit ce qui revient saisir le tribunal des conflits.) Le prfet demande donc au tribunal des conflits de se prononcer sur la comptence juridictionnelle. Le Tribunal des Conflits considre que la responsabilit de l'administration ne peut tre rgie par les rgles du Code Civil. Par consquent, il considre que le litige doit tre rsolu par l'application des rgles diffrentes du droit priv permettant de concilier les droits de l'Etat et ceux des particuliers. Quelques moi aprs l'adoption de la loi 24 mai 1872, l'arrt Blanco permet d'affirmer lautonomie du droit administratif par rapport au droits privs. Cela contribue de manire indniable l'essor de cette matire parce qu' partir de cet arrt Blanco, le droit administratif dispose d'un champ d'action et dune spcificit qui lui est propre. Par la suite, le droit administratif a connu de nombreux volutions parce que le contexte socio-conomique et le contexte socio-politique a volu.

Paragraphe 3 : Les volutions ayant affect le droit administratif dans le courant du XIXme sicle et du XXme sicle.
La fin du XIXme et le dbut du XXme constitue l'ge d'or du droit administratif et cela s'explique par diffrents facteurs. Tout d'abord c'est cette priode qu'ont t rendues des dcisions importantes qui ont pos les bases du droit administratif : bien sr c'est le cas de l'arrt Blanco mais c'est aussi le cas d'une autre dcision du Tribunal des Conflits qui est l'arrt Pelletier (20 juillet 1873) et qui a pos les rgles en matire de responsabilit des agents publiques. La rgle fondamentale en la matire c'est qu'en vertu de cette dcision, la faute commise par un agent public dans le cadre de l'exercice des ses fonctions et qui est en lien avec cette fonction engage la responsabilit de ladministration et non celle de l'agent. Cette rgle en matire de responsabilit est encore valable aujourd'hui. Par ailleurs, au del de l'importance de la jurisprudence de l'poque, l'volution du contexte conomique et politique et la monte en puissance de l'intervention de ltat ont cr un terrain favorable au dsenveloppent du droit administratif. Les tches qui incombent aux autorits publiques sont en effet largement diversifies de par l'volution sociale mais aussi de par le progrs technique et scientifique. Ces volutions n'ont pas modifi le but de l'action publique, savoir la poursuite de lintrt gnral mais c'est la conception mme de lintrt gnral qui a t renouvel. Au point de dpart se trouvait ltat Gendarme dans le cadre du quel lintrt gnral n'englobait qu'un certain nombre de tches limits. C'tait le cas de la dfense nationale, l'action internationale, le maintien de l'ordre, la justice la monnaie ou encore les voies de communication. Dans le cadre de l'Etat gendarme, les interventions se limitent aux seuls domaines rgaliens tout simplement pour prserver le libralisme conomique qui repose sur l'initiative priv. Dans cette conception de l'Etat, ce dernier devait limiter au minimum ses interventions dans la sphre conomique et sociale car elles

taient senses relever des initiatives individuelles. Mais les rvolutions techniques et scientifiques des XIXme et XXme sicles ont cr des moyens nouveaux, dont la mise en uvre ne pouvait tre confie l'initiative prive (c'est le cas des chemins de fer). Cela a alors incit l'Etat intervenir dans de nouveaux secteurs et on passe de l'Etat gendarme l'Etat interventionniste. Avec l'essor de nouvelles techniques, l'organisation conomique du pays volue et les entreprises monopolistiques acquirent dans la vie du pays une importance fondamentale. De ce fait l'Etat est dans l'obligation d'intervenir soit pour leur construire un rgime protecteur tant leur faillite serait un dsastre nationale, soit pour les mettre sous tutelle en raison du caractre stratgique de leur activit. En outre, l'avnement de cette nouvelle organisation conomique engendre d'autres transformations dans le pays et c'est dire que les villes tendent s'accroitre au dtriment de l'ancienne socit rurale et cette urbanisation se conjugue avec le dveloppement d'un proltariat ouvrier qui est souvent dans la misre. Si lintrt gnral commande l'Etat d'intervenir pour protger et de rglementer certaines activits conomiques il implique galement d'intervenir pour protger les populations vulnrables. Les interventions en faveur des personnes vulnrables ne sont pas justifies par le critre d'galit sociale mais par des considrations lies l'ordre public. Mais il n'en demeure pas moins que l'Etat a t incit dvelopper une administration sociale mais aussi les services ncessaires la vie urbaine et c'est de cette manire que progressivement on est entr dans l're de l'Etat de providence. Ds lors les consquences de ces volutions sont multiples : Tout d'abord les taches traditionnelles de ltat connaissent un fort accroissement du fait de l'volution technique. Pour prendre l'exemple des moyens de communication, ils se diversifient et si l'Etat doit aujourdhui assurer l'entretien traditionnel des routes ou des chemins de fer il doit galement rglementer le transport arien mais il doit aussi dvelopper les rseaux de tlcommunication. Ainsi dans ces secteurs d'intervention les missions de l'Etat se multiplient et se diversifient. Paralllement de nouvelles taches incombent l'Etat, notamment dans le domaine conomique et social. Or cela rejaillit ncessairement sur 'organisation de l'administration qui doit multiplier ses structures et cela offre au droit administratif un champ d'application beaucoup plus vaste. En effet le droit administratif a vocation rgir les actes ou une partie des actes des personnes publiques. Par consquent, plus les interventions des personnes publiques se dveloppent plus le droit administratif trouve vocation s'appliquer. A cette monte en puissance de l'intervention de l'Etat va s'ajouter dans le courant du XXme sicle d'autres volutions notamment lies la construction de l'Europe et la multiplication des rgles du droit de l'UE tel point qu'aujourd'hui on parle de globalisation du droit. A cela s'ajoute galement l'impact de la convention europenne des droits de l'Homme qui a eu des consquences en droit administratif (texte adopt dans le cadre du Conseil de l'Europe). Au total, les changements qui ont affect le droit administratif la fin du XIXme sicle et dans le courant du XXme sicle dcoulent autant de facteurs internes que de facteurs externes lis la monte en puissance du droit de l'UE et du droit Europen (droit issu de la convention europenne des droits de l'homme). Mais cette volution n'a jamais remis en cause l'autonomie du droit administratif.