Antologia de Derecho Administrativo Upav

Derecho Administrativo
Fundamentos Derecho Administrativo

1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5.
del
Concepto de Derecho Administrativo. Elementos y caractersticas Origen y evolucin del Derecho Administrativo Ramas del Derecho Administrativo. Fuentes del Derecho Administrativo Relacin con otras disciplinas jurdicas y no jurdicas
Elaborado por el MCE SADID PREZ VZQUEZ
1.1 Concepto de Derecho Administrativo. Elementos y caractersticas El derecho administrativo, rama del derecho pblico, regula la actividad del estado que se realiza en forma la funcin administrativa, es indispensable saber en primer trmino en qu consiste la actividad estatal; en segundo lugar, cuales son las formas que el estado utiliza para realizar esta actividad y caracterizar entre ellas a la que constituye la funcin administrativa que se encuentra sujeta dicha actividad.
La actividad del Estado es el conjunto de actos materiales y jurdicos, operaciones y tareas que realiza en virtud de las atribuciones que la legislacin positiva le otorga. El otorgamiento de dicha atribuciones obedece a la necesidad de crear jurdicamente los medios adecuados para alcanzar los fines estatales. Lo que llamamos atribuciones del estado se ha hecho uso las otras expresiones tales como la de derechos, facultades, prerrogativas, cometidos o competencias estatales. Las atribuciones en esta forma a travs del tiempo se han sometido al estado y que en los momentos actuales conserva, se pueden agrupar en las siguientes categoras:
a) Atribuciones del mando, de polica o la coaccin que comprenden todos los actos necesarios para el mantenimiento y proteccin del estado y la seguridad, la salubridad y el orden pblicos. b) Atribuciones para crear servicios pblicos mediante gestin directa en la vida. c) Econmica cultural y asistencia del pas
El estado no se encuentra en condiciones de realizar actividades de orden econmico, porque su organizacin misma se lo impide, ya que implica un sistema complicado de relaciones entre funcionarios y empleados que se acomoda a la rapidez y elstica que exige el negocio activo. El Estado es una sociedad humana, asentada de manera permanente en el territorio que le corresponde, sujeta a un poder soberano crea, define y aplica un orden jurdico para obtener el bien pblico temporal. Elementos del Estado: Poblacin Territorio Poder Gobierno
1.2 Origen y evolucin del Derecho Administrativo El Derecho administrativo moderno tiene su origen con las revoluciones liberales de los siglos XVIII y XIX. El paso del Antiguo Rgimen al Estado liberal supone el trnsito de un sistema de normas que se encontraban a disposicin del monarca a un sistema caracterizado por: 1. La existencia de unas normas jurdicas, aprobadas por asambleas representativas, con carcter abstracto, general y permanente que regulan cmo debe relacionarse el Estado con los ciudadanos; 2. La existencia de un entramado institucional de controles, independiente del monarca; 3. La aparicin de una afirmacin con carcter constitutivo y vinculante de los derechos individuales, tales como la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789.
Tras este proceso y sobre todo a partir de las revoluciones liberales surge lo que se conoce como Estado liberal. Antes de estas revoluciones no se reconoca la igualdad de todos los hombres como principio jurdico; a partir de ellas, estos dejarn de ser sbditos para pasar a ser ciudadanos, con derechos y obligaciones iguales. Con posterioridad a la instalacin del rgimen administrativo, surge en Francia la pregunta de quin debe juzgar a la Administracin. Se cuestiona si, por una parte, deban ser los jueces ordinarios pertenecientes al Poder Judicial quienes juzgaran a la Administracin, o si, por otra parte, deba ser la propia Administracin quien ejerciera esa funcin. La raz del problema se encuentra en que los jueces ordinarios eran aquellos del Antiguo Rgimen, nobles que quedaran dotados de poder de anular las decisiones del Nuevo Rgimen. Por tal razn, se desconfiaba sumamente. En Francia se resolvi el problema con la creacin del Consejo de Estado, que ser el rgano encargado de juzgar a los entes administrativos, al mismo tiempo que ser dependiente del Jefe de Gobierno.
1.3 Ramas del Derecho Administrativo.
Segn el maestro Andrs Serra Rojas, "El Derecho Administrativo, es la rama del Derecho Pblico Interno, constituido por el conjunto de estructuras y principios doctrinales, y por las normas que regulan las actividades directas o indirectas, de la
Administracin Pblica como rgano del Poder Ejecutivo Federal, la organizacin,
funcionamiento y control de la cosa pblica; sus relaciones con los particulares, los servicios pblicos y dems actividades estatales".
Por otro lado, el maestro Miguel Acosta Romero, considera que el Derecho Administrativo puede enfocarse en sentido amplio y en sentido restringido, "en sentido lato considera que el derecho administrativo es el conjunto de normas de derecho que regula la organizacin, estructura y actividad de la parte del Estado, que se identifica con la Administracin Pblica o Poder Ejecutivo, sus relaciones con otros rganos del estado, con otros entes pblicos y con los particulares. En tanto que en estricto sensu, es el conjunto de normas de derecho pblico que regula al poder ejecutivo, administracin pblica y su actividad.". Asegura el autor en consulta, que la mayora de los tratadistas estn de acuerdo con este ltimo concepto.
El maestro Garca Mynez, lo define "Como la rama del Derecho Pblico que tiene por objeto especfico la Administracin Pblica.". Sin embargo agrega que para poder ser entendida, es preciso explicarla en su ltima parte, y entiende el vocablo "administrar" en trminos generales, ajenos. como obrar para la gestin del cuidado de intereses propios o
Gabino Fraga
por su parte afirma, que el concepto Derecho Administrativo
comprende por una parte el rgimen de organizacin y funcionamiento del poder ejecutivo, y por la otra, comprende las normas que regula la actividad del Estado que se realiza en forma de funcin administrativa. Para Prez de Len, considera que el Derecho Administrativo, "es la rama del Derecho Pblico que se encarga del estudio de las normas y principios que regulan la actividad formal del Poder Ejecutivo, la actividad materialmente ejecutiva de los poderes Legislativos y Judicial, y las relaciones de los particulares con el Estado en dichas actividades.". Para Gutirrez y Gonzlez, El Derecho Administrativo es el conjunto de normas jurdicas, que determinan la conducta del Estado para el desempeo de sus actividades catalogadas como funcin administrativa, ya en forma directa, ya indirecta."
De lo anterior, no resulta fcil la unificacin de un concepto del Derecho Administrativo, inclusive el maestro Miguel Acosta Romero, afirma que es una de las
ramas del derecho que posiblemente presentan ms dificultades para la demarcacin de sus fronteras, y asegura dicho autor, que existen diversos criterios conforme a los cuales se le ha tratado de precisar, entre ellos, el criterio Legalista, el criterio del Poder
Ejecutivo, el criterio de las Relaciones Jurdicas y el criterio de los Servicios Pblicos. El primero concibe al derecho administrativo como un conjunto de leyes administrativas que tienen por objeto la organizacin y la materia propia de la administracin.
Estas ideas las sostienen Posadas y Colmeiro, pero es objetable tal criterio porque no define lo que son leyes administrativas ni lo que es la materia propia de la administracin. El segundo de los criterios considera que el derecho administrativo es l referente a la organizacin, funciones y procedimientos del poder ejecutivo, en tanto que el Tercero de los referidos criterios, es un conjunto de normas que regulan las relaciones entre el Estado y los particulares, evidentemente asegura el autor en consulta, que el derecho administrativo no se restringe a esas relaciones. El ltimo de los criterios, son los defendidos por Duguit y Jze, consideran dichos autores que es el conjunto de normas que regulan los servicios pblicos. Sin embargo, la actividad del Estado no se limita nicamente a prestar servicios pblicos.
En cuanto a las relaciones del Derecho Administrativo con disciplinas diversas, el Derecho Administrativo es un gnero en el cual pueden quedar comprendidas, tanto en forma directa como indirecta, una serie de materias que van surgiendo con el frecuente radio de acciones de las actividades del Estado y que forman nuevas ramas del derecho, consideradas administrativas, bien porque realicen a travs de instituciones que dependen directa o indirectamente del Poder Ejecutivo, mismas que paulatinamente van adquiriendo autonoma, pues su objeto de conocimiento es propio y tienen un rgimen y una sistematizacin independiente, o tienden hacia ello, es decir, a su autonoma.
Se pueden mencionar entre las Ramas del Derecho Administrativo: Al Derecho Forestal Agrcola y Ganadero; en materia agraria al Derecho Agrario y el relativo a los Terrenos Nacionales, Comunales, as como al de Colonizacin; tambin debemos considerar al Derecho de Transporte Ferroviario, por carretera y martimo; El Derecho de Telecomunicaciones, el relativo a la Telecomunicacin Va Satlite, El Areo y el Postal.
Independientemente de la autonoma del Derecho Administrativo, el mismo guarda estrecha relacin con otras ramas del derecho, como lo es el Derecho Constitucional, con el cual tuvo que luchar para lograr su diferenciacin, y consecuentemente elegirse como rama especial del derecho. Sin bien se ha podido fijar caractersticas propias a cada una de estas materias, an en la actualidad las unen mltiples aspectos, lo que ha llevado al maestro Gabino Fraga, afirmar, que sus diferencias son nicamente de grado y no de esencia. A este respecto, Prez de Len, afirma que como el Derecho Constitucional estudia al Estado, su organizacin, los derechos del hombre y el mbito competencial de las autoridades, es claro que las ocasiones en que tiene vnculo con el Derecho Administrativo, se repiten frecuentemente, dado que este se encarga de desarrollar, realizar y hacer efectivo los principios constitucionales relativos a las actividades formales del Ejecutivo y a las materialmente ejecutivas que llevan a cabo el Poder Legislativo y el Poder Judicial, y a la situacin de los particulares frente a la administracin.
En este orden de ideas, es difcil determinar con exactitud hasta donde abarca el Derecho Administrativo y hasta donde el Derecho Constitucional. Tambin guarda relacin con el Derecho Penal, ya que a ambas materias concierne el cumplimiento de las sanciones que fija el Derecho Penal; a ste en cuanto a su cumplimiento y al Administrativo en cuanto al rgimen penitenciario. En forma destacada, debe sealarse que ambas disciplinas tambin intervienen en la prevencin de la criminalidad.
En el Cdigo Aduanero, se ha incluido el delito de contrabando,
siendo una
legislacin eminentemente administrativa que contiene cuestiones de carcter penal. El Derecho Administrativo, tambin se vincula con el Derecho Internacional debido a las actividades administrativas que realiza nuestro pas en otros, o por la que efectan otras naciones en Mxico, en razn de que las necesidades, las obligaciones y el derecho de los individuos rebasan los lmites fronterizos. Se hacen cada da ms frecuentes estos vnculos en las labores que desempean las misiones diplomticas, como las embajadas y consulados, en la celebracin de
tratados internacionales de carcter administrativo referentes a cuestiones policiacas, sanitarias, etc., en la creacin de rganos administrativos internacionales. El Derecho Procesal, tiene relacin con el Derecho Administrativo, ya que la materia que estudiamos contiene disposiciones destinadas a la aplicacin y realizacin de las normas administrativas. Es el Derecho Procesal el que fija legalmente el camino a seguir para la
consecucin de las declaraciones administrativas emitidas por las autoridades y
proporciona al particular medios de defensas para sus intereses. Con el llamado Derecho Privado y especialmente con el Derecho Civil, se insertan dentro del Derecho
Administrativo. Instituciones como el domicilio, los bienes, la propiedad, la posesin, el usufructo, el uso, la habitacin, las servidumbres, las obligaciones, los contratos, etc. 1.4 Fuentes del Derecho Administrativo
Las fuentes ms importantes del Derecho Administrativo, en Mxico, son el derecho escrito y la jurisprudencia. La norma jurdica con todas sus caractersticas de
generalidad, abstraccin, obligatoriedad y permanencia, puede estar contenida en el texto de mayor o menor jerarqua, fijada en nuestro pas por la constitucin, las leyes federales, los tratados internacionales, tratndose del mbito federal, en tanto que tratndose del mbito local se constituye por las constituciones estatales, leyes ordinarias, leyes reglamentarias y leyes municipales. Ntese que tal orden jerrquico normativo est en forma decreciente y porque no decirlo, algunos autores lo manejan en forma ascendente. Y consideran conveniente, agregar a este orden sistematizado el contrato colectivo de trabajo y las normas individualizadas como son las sentencias, testamentos, etc. Sin embargo cabe sealar que estas fuentes slo fijan obligaciones y derechos a unos o varios individuos determinados; derecho escrito otorga seguridad para quienes carecen de generalidad. deben cumplirlo El
y precisa
expresamente.
En nuestro pas, la jurisprudencia est considerada como una de las fuentes formales ms importante; tiende fundamentalmente a precisar el sentido exacto en que se ha interpretado un texto legal, o bien llenar las lagunas de la ley, que por completa que sea, no siempre norma todos los problemas jurdicos que presenta la realidad. La jurisprudencia que establezca el pleno o la sala de la Suprema Corte de Justicia sobre la interpretacin de la Constitucin, Leyes Federales o Locales y Tratados
Internacionales celebradas por el Estado Mexicano, es obligatoria para las mismas salas y para los Tribunales Unitario y Colegiados de Circuito, Juzgados de Distritos, Tribunales Militares y Judiciales del orden comn de los Estados, Distrito Federal y Tribunales Administrativos y del Trabajo, Locales y Federales. Tambin la Jurisprudencia que establezcan los Tribunales Colegiados es obligatoria para los
mismos tribunales, as como para los Juzgados de Distritos, Tribunales Judiciales del Fuero Comn, Tribunales Administrativos y del Trabajo, que funcionen dentro de su jurisdiccin territorial.
Muchos autores
del Derecho Administrativo, consideran que las fuentes
del
Derecho Administrativo son las mismas que el derecho en general, hay como veremos ms adelante fuentes reales, histricas y formales. CLASIFICACIN DE LAS FUENTES JURDICAS EN GENERAL Las fuentes jurdicas en general divdanse para su estudio, en fuentes Reales, Histricas y Formales.
Entendemos por Fuentes Reales, segn el maestro Garca Mynez, a los factores y elementos que determinan el contenido de tales normas; en tanto el trmino Fuentes Histricas a los documentos (inscripciones, papiros, libros, etc.) Que encierran el texto de una ley o conjuntos de leyes. Las Formales son procesos de manifestacin de
normas jurdicas. Ahora bien, indica el autor en consulta. La idea de proceso implica la de una sucesin de momentos. Cada fuente formal est constituida por diversas etapas que se suceden en cierto orden y deben realizar determinados supuestos. De acuerdo con la opinin ms generalizada, las fuentes formales del derecho son la Legislacin, La Costumbre y la Jurisprudencia.
Por otro lado, Miguel Acosta Romero, considera "Por lo que toca a las fuentes formales, debemos decir que la mayora de los autores considera que son fuentes formales aquellas normas que revisten una forma determinada mediante la que el Estado establece su aplicacin y as, tradicionalmente, se consideran formales la Ley, La Costumbre y la Jurisprudencia. La teora en cuestin confunde el procedimiento de
creacin de la norma con la fuente de la norma. Al hablar de fuentes formales, en efecto, creemos que el procedimiento mediante el cual se formaliza una determinada norma jurdica no puede convertirse en la fuente o lugar donde parte la misma, pues desde un punto de vista estrictamente lgico, son dos situaciones completamente distinta: una, el procedimiento de formacin; y otra, la fuente de donde nace la norma.
El citado autor sigue, parafraseando a Du Pasquier, fuente sera el lugar de donde brota el agua (norma), procedimiento de formacin sera el mtodo o instrumento para llevar el agua al lugar de su destino (acueducto, tubera, cauce del ro etc.), que equivaldra a los procedimientos mediante los cuales se expresa la norma (ley, costumbre, jurisprudencia); entonces no procede confundir la fuente con el procedimiento de exteriorizacin. Segn el citado autor, en se orden de ideas, la fuente siempre sera anterior al procedimiento de formacin y ste no tendra ninguna relevancia en el origen mismo de la norma, por lo que concluye que las FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SON AQUELLAS QUE LOS AUTORES HAN SEALADO COMO RACIONALES, o sea, todas aquellas que informan al derecho. Y acepta que la nica interpretacin que encontramos de la ley sea fuente formal del derecho, es aceptando cierta jerarqua entre las leyes, a partir de la Constitucin, las leyes ordinarias o secundarias y reglamentos, por lo que considera que la Constitucin es la fuente de la ley ordinaria y en igual sentido la ley ordinaria, lo es del reglamento. Su idea se basa en el orden jerrquico normativo del derecho positivo mexicano, inspirado en el artculo 133 y 89 fraccin primera de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 1.5 Relacin con otras disciplinas jurdicas y no jurdicas
En Materia Mercantil, como lo son los actos de comercio, proporciona tantos elementos que lo vinculan al Derecho Administrativo que es difcil que existan circunscripciones que permitan distinguir entre un derecho y otro. Adems de estas relaciones, el Derecho Administrativos se vincula con otras ramas no jurdicas, como son la geografa, la sociologa, la economa, la poltica, las ciencias naturales, etc.
FUNCIN PBLICA
2.1 Consideraciones generales de la funcin pblica Situacin legal de los servidores pblico federales Las responsabilidades de los servidores pblicos federales La funcin pblica estatal y municipal Las responsabilidades de los servidores pblicos locales y municipales
2.2
2.3
2.4 2.5
2.1 Consideraciones generales de la funcin pblica
El concepto de funciones se refiere a la forma de la actividad del Estado. Las funciones constituyen la forma de ejercicio de las atribuciones. Las funciones no se clasifican entre si por el hecho la que cada de ellas tengan contenido, todas pueden servir para realizar una misma atribucin. Ser fcil apreciar la relacin que guardan las atribuciones con las funciones legislativa, administrativa y judicial, respecto a las atribuciones que se refieren a la reglamentacin las actividades de los particulares, al funcin legislativa constituye el fomento de realizar esa regulacin, puesto que ella se hace por normas reales de derecho.
La funcin administrativa interviene muy poco en esta categora, sin embargo puede sealarse varios casos en que es notable esa intervencin: a) En primer trmino de relaciones familiares, es por medio de funciones
administrativa que se presta al servicio del registro civil que da validez, publicidad y certidumbre a esas relaciones. b) Los registros de propiedad y comercio, cuyas actuaciones son tambin
administrativa, constituyen medios adecuados para ser estabilidad a las relaciones privadas. c) El servicio notarial, impuesto como forzoso en unos casos y voluntario en los
dems, constituye otra de las formas en que la funcin administrativa interviene con motivo de las atribuciones.
La intervencin de la funcin administrativa va creciendo a medida que la legislacin civil se va transformando la supletoria en imperativa, lo que hace que la funcin jurisdiccional, constituye otro de los medios de que el Estado se vale para ejercitar sus atribuciones la reglamentacin de la vida privada. La funcin administrativa tiene un amplio campo de accin, la limitacin y la sigilacin son actos necesariamente deben tener un alcance concreto, individual. El otorgamiento de una subvencin, el cobro de impuesto, lo mismo concurre con el otorgamiento de licencias, permisos para desarrollar una actividad especial.
Las funciones del Estado son muchas y muy variadas. Recogiendo los planteamientos muy grave pueden definirse cuatro funciones importantes: 1. Mejorar la
eficiencia econmico: resaltemos aqu que un objetivo econmico fundamental del Estado es el de contribuir a la asignacin socialmente deseable de los recursos. Se trata entonces del aspecto macroeconmico de la poltica econmica, que centra su atencin en el qu y el cmo de la vida econmica. La justicia por tanto no escapa a este objetivo. 2. Mejorar la distribucin del ingreso: el Estado debe destinar importantes montos de recursos al mantenimiento de unos niveles mnimos de salud, educacin, vivienda, seguridad, justicia, defensa, etc. Aqu juega un papel fundamental el gasto pblico social focalizado a aquellos sectores que presentan graves fallas de mercado 3. Estabilizacin macroeconmica: el Estado utilizando los instrumentos de poltica macroeconmica debe propender por una economa prospera, con un crecimiento econmico sostenido y balanceado. 4. Representar al pas internacionalmente: las cuestiones internacionales de la poltica econmica tienen que ver con reas como la proteccin del medio ambiente, programas de ayuda, coordinacin global de la poltica macroeconmica, convenios sobre la reglamentacin normativa a nivel internacional y las que tienen que ver con la reduccin en las barreras comerciales.
Es importante hacer mencin que actualmente una de las preocupaciones fundamentales de la intervencin del Estado se centra en establecer el marco legal para las economas de mercado, es decir, el Estado regula el funcionamiento de la economa mediante el conjunto de leyes, normas y reglamentaciones. Nuevamente aqu tambin juega un papel preponderante la organizacin institucional de la justicia. Los fines del Estado constituyen direcciones, metas, propsitos o tendencias de carcter general que se reconocen al Estado para su justificacin y que consagran en su legislacin o de otra manera son los medios o formas diversas que adopta el derecho para realizar los fines del Estado. El concepto de funcin, constituye la base de este desarrollo: La misma etimologa de la palabra funcin determina cumplidamente su concepto: proviene de Fungere, que significa hacer, cumplir, ejercitar, que a su vez deriva de Finire, por lo que dentro del campo de las relaciones jurdicas de cualquier clase que ellas sean, la funcin significar toda actuacin por razn del fin jurdico en su doble esfera de privada y pblica.
Las funciones del Estado tienen un apoyo lgico y jurdico. Por medio de los fines se reconocen las etapas para alcanzar una meta, por las funciones se consagran
procedimientos de la legislacin que necesitan para su realizacin de las tres funciones esenciales del Estado. Funcin legislativa: Es la actividad que el Estado realiza por conducto de los rganos q forman el poder legislativo, consiste en la produccin del Derecho positivo; la realiza el Congreso Federal compuesto por la cmara de Diputados y Senadores. Funcin jurisdiccional: Est constituida por la actividad desarrollada por el poder que esta encargada de los actos judiciales, es decir, por el poder judicial. Funcin administrativa: Consiste en la ejecucin dentro de los limites fijados por la ley una serie de actividades pendiente a inters general (tareas del gobierno) ejercido por el poder ejecutivo. 2.2 Situacin legal de los servidores pblico federales
La funcin administrativa es una funcin del Estado como una personalidad jurdica. La administracin del Estado constituida por rganos jerrquicamente ordenados, acta para el cumplimiento de sus fines. La administracin pblica no es una persona jurdica, no es un ente o sujeto de derechos y obligaciones, pero encierra un conjunto de sujetos de derecho. Administracin es un proceso necesario para determinar y alcanzar un objetivo o meta, con la aplicacin de adecuadas tcnicas y aptitudes humanas. En sentido estricto se le designa al conjunto de rganos mediante los cuales son conducidas y ejecutadas las tareas pblicas.
Una organizacin es una combinacin de los seres humanos en cierta coordinacin sistemtica para alcanzar un objetivo. La administracin pblica federal cumple sus funciones por medio de un conjunto de rganos jurdicos centralizados, descentralizados y paraestatales. Conjunto de rganos mediante los cuales el Estado, las entidades de la federacin, los municipios y los organismos descentralizados atienden la satisfaccin de las necesidades generales que constituyen el objeto de los servicios pblicos de la cual se hace mencin de algunos artculos que hace referencia de dicha administracin Pblica. . ARTCULO 1o.- La presente ley establece las bases de organizacin de la administracin pblica federal, centralizada y paraestatal. La Presidencia de la Repblica,
las Secretaras de Estado, los Departamentos Administrativos y la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal, integran la Administracin Pblica Centralizada. Los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal, las instituciones nacionales de crdito, las organizaciones auxiliares nacionales de crdito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administracin pblica paraestatal.
ARTCULO 2o.- En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unin, habr las siguientes dependencias de la Administracin Pblica Centralizada: I. II. III. Secretaria de Estados; Departamento Administrativo y Consejera Jurdica
ARTCULO 3o.- El Poder Ejecutivo de la Unin se auxiliar, en los trminos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administracin pblica paraestatal: I.- Organismos descentralizados II.- Empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de crditos, organizaciones auxiliares de crdito e instituciones nacionales la seguros y de fianzas, y III. Fideicomisos
ARTCULO 4o.- La funcin de consejero jurdico, prevista en el Apartado A del artculo 102 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, estar a cargo de la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal. Al frente de la Consejera Jurdica habr un Consejero que depender directamente del Presidente de la Repblica, y ser nombrado y removido libremente por ste.
Para ser Consejero Jurdico se deben cumplir los mismos requisitos que para ser Procurador General de la Repblica. A la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal le sern aplicables las disposiciones sobre presupuesto, contabilidad y gasto pblico federal, as como las dems que rigen a las dependencias del Ejecutivo Federal. En el reglamento interior de la Consejera se determinarn las atribuciones de las unidades administrativas, as como la forma de cubrir las ausencias y delegar facultades.
ARTCULO 5o.- (Derogado).
ARTCULO 6o.- Para los efectos del artculo 29 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el Presidente de la Repblica acordar con todos los Secretarios de Estado, los Jefes de los Departamentos Administrativos y el Procurador General de la Repblica.
ARTCULO 7o.- El Presidente de la Repblica podr convocar a reuniones de Secretarios de Estado, Jefes de Departamentos Administrativos y dems funcionarios competentes, cuando se trate de definir o evaluar la poltica del Gobierno Federal en materias que sean de la competencia concurrente de varias dependencias, o entidades de la administracin pblica federal. Estas reuniones sern presididas por el Titular del Ejecutivo Federal y el Secretariado Tcnico de las mismas estar adscrito a la Presidencia de la Repblica.
ARTCULO 8o.- El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos contar con las unidades de asesora, de apoyo tcnico y de coordinacin que el propio Ejecutivo determine, de acuerdo con el presupuesto asignado a la Presidencia de la Repblica.
ARTCULO 9o.- Las dependencias y entidades de la administracin pblica centralizada y paraestatal conducirn sus actividades en forma programada, con base en las polticas que para el logro de los objetivos y prioridades de la planeacin nacional del desarrollo, establezca el Ejecutivo Federal. 2.3 Las responsabilidades de los servidores pblicos federales
Es un principio general del derecho que todo aqul que cause un dao a otro debe resarcirlo. Esta obligacin de reparar el dao puede tener distinta naturaleza y sujetos a quienes se debe reparar dependiendo si se trata de una responsabilidad civil o penal; sin embargo, por la naturaleza y alcances que quienes se desempean en l es de tal envergadura que ha dado lugar a una forma de responsabilidad distinta a las tradicionales. As, la responsabilidad administrativa de los servidores pblicos surge como consecuencia del actuar ilcito de un funcionario, diferenciando esa responsabilidad de las
penales y civiles a que tambin est sujeto. Por una parte, la responsabilidad civil del servidor pblico se traduce en la obligacin de reparar el dao por parte de su causante frente a la persona concretamente perjudicada, a diferencia de la penal, en la que responde frente a la sociedad representada por el Estado. De manera que un mismo hecho puede dar lugar a responsabilidad de distinto orden; pero la responsabilidad penal siempre ser subjetiva, como se dice muy comnmente: delinquen las personas, no las instituciones, puesto que las personas jurdicas pblicas actan mediante voluntades humanas que se ponen a su servicio.
Desde los primeros aos del Mxico independiente se fueron sentando las bases jurdicas para que el Presidente de la Repblica nombre en algunos casos libremente y en otros con la aprobacin del Senado a sus ms cercanos colaboradores, tal como se desprende de las constituciones de 1824 artculo 110, de 1836 artculo 15, de 1857 artculo 85 y de 1917 artculo 89 en su texto original, concretamente los casos de: Secretarios de Despacho, Jefes de Oficinas generales o superiores de Hacienda, Diplomticos, Cnsules, Coroneles y dems oficiales superiores del Ejrcito y Armada de Mxico, al Procurador General de la Repblica, al Gobernador o Jefe del Distrito Federal, al Procurador de Justicia del Distrito Federal, etctera.
Algunos de dichos nombramientos con la misma mecnica se siguen haciendo por el Jefe del Ejecutivo Federal hasta nuestros das, tal como se desprende de los artculos 89, fracciones II, III, IV, V y 102-A de nuestra ley suprema, incluyndose el caso de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, y de otros servidores pblicos de la Federacin, cuyo nombramiento no est determinado de otro modo de la Constitucin.
Obligaciones de los servidores pblicos
Los deberes que la funcin pblica impone al trabajador al servicio del Estado, se derivan de los propsitos que las leyes fijan para realizar el bien pblico, segn sea la naturaleza o el tipo de servicios pblicos que deban atenderse, pues hay algunos que son generales y otros son especficos, los primeros se refieren a sus obligaciones comunes, y los segundos aluden a cuestiones muy concretas para con la sociedad, como son los del Ejrcito, Fuerza Area, la Armada, la Polica, la Guardia Nacional, el Servicio Exterior, el
Magisterio. Los principales deberes de los servidores pblicos con un sentido general, son aquellos que la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado en su artculo 44 los denomina como obligaciones de los trabajadores, tales como: I. Desempear sus labores con la intensidad, cuidado y esmero apropiados, sujetndose a la direccin de sus jefes ya las leyes y reglamentos respectivos; II. III. IV. V. Observar buenas costumbres dentro del servicio; con las obligaciones que les impongan las condiciones generales de trabajo; Guardar reserva de los asuntos que llegaren a su conocimiento con motivo de su trabajo; VI. Evitar la ejecucin de actos que pongan en peligro su seguridad y la de sus compaeros; VII. VIII. y IX. Asistir a los institutos de capacitacin para mejorar su preparacin y eficiencia. Asistir puntualmente a sus labores; No hacer propaganda de ninguna clase dentro de los edificios o lugares de trabajo;
La clasificacin doctrinal y legal de las obligaciones de los servidores pblicos
a.
Deber de prestar la protesta de ley. Previamente a la toma de posesin del cargo y de la iniciacin de labores, de la Constitucin Federal impone en su artculo 128 la obligacin de todo funcionario pblico, sin excepcin alguna, prestar, la protesta de guardar la Constitucin y las leyes que de ella emanen. Se trata de una promesa legal y poltica que liga al servidor pblico con el Estado, con efectos jurdicos que se relacionan con la funcin pblica, ello equivale a una promesa solemne de cumplir con la obligacin de respetar fielmente nuestra Ley Suprema y las leyes que son consecuentes de la misma para ese efecto la misma ley seala la forma en que debe rendirse la protesta, por ejemplo el Presidente de la Repblica a la luz del artculo 87 de la Constitucin Federal, al tomar posesin de su cargo prestar ante el Congreso de la Unin, o ante la Comisin Permanente, en los recesos de aqul, la siguiente protesta: "Protesto guardar y hacer guardar la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen y desempear leal y patriticamente el cargo de Presidente de la Repblica que el pueblo me ha conferido
mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unin y si as no lo hiciere que la nacin me lo demande." b. Por ello no debe perderse de vista que el principio legal de la funcin pblica recomienda servir a la sociedad con responsabilidad, Intensidad, cuidado y esmero apropiados, desempear el empleo, cargo o comisin de manera contina durante la jornada u horario de trabajo acatando los reglamentos interiores respectivos. Desempear el empleo personalmente, esto es no debe delegarse una encomienda pblica en forma indebida, ni tampoco desempear conjuntamente otras actividades oficiales privadas que perjudiquen la marcha de la administracin pblica. Ajustarse a las obligaciones morales como son: la obediencia jerrquica, actuar con discrecin y lealtad en el trabajo. c. El deber legal de la funcin Pblica: la obligacin de ejercer las funciones pblicas. En efecto, el principal deber de los trabajadores del Estado es el de obediencia y el de cumplir fielmente con los mandatos legales relativos a la prestacin de sus servicios, en cumplimiento de las funciones del cargo para el que ha sido designado, en esa virtud debo patentizar que este deber est ntimamente vinculado con las obligaciones generales de los servidores que ya fueron citadas a la luz del artculo 44 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. d. Deber de diligencia, Se trata de una obligacin fundamental de los servidores pblicos, lo cual implica atender sus cometidos personalmente en el horario fijado, con asistencia regular y con las dems condiciones que el servicio lo requiere; esto es, de que las labores de trabajo deben desempearse con la intensidad necesaria.
El deber de diligencia llamado tambin de asiduidad implica las siguientes consecuencias:
I.
Responsabilidad en las tareas que se le encomiendan al funcionario o empleado, lo cual significa que deben cumplirse fielmente con las disposiciones legales tcnicas y administrativas que lo rigen;
II.
Continuidad, es decir, los servidores pblicos pronto como asuman una funcin pblica deben su tiempo al costado, durante los horarios oficiales;
III.
La exclusividad, quiere decir que la funcin pblica debe de desempearse con entrega total y con un pleno inters de servir a la comunidad, evitar crear intereses
personales o de grupo o favorecer negocios particulares; as mismo, se debe evitar la acumulacin de empleos por una misma persona en dos o ms dependencias o entidades pblicas, porque ello resultara contraproducente. a. Deber de obediencia. Es una obligacin de los servidores pblicos someterse a la direccin de sus jefes y obedecer las rdenes de los superiores jerrquicos, y cumplir con los deberes que le imponga el reglamento interior del trabajo, el desobedecer las rdenes superiores en perjuicio de la armona y la marcha de la administracin pblica es una causal del cese del trabajador del Estado.
b.
Deber de discrecin y del secreto profesional. Implica guardar reserva en los asuntos de que tenga conocimiento un servidor pblico, con motivo de su trabajo, sobre todo en aquellos asuntos que requieren el debido cuidado por necesidad de orden pblico, seguridad social e integridad del Estado.
c.
Deber de seguridad. Tiene ante todo por objeto que en las oficinas pblicas se evite la ejecucin de actos que pongan peligro la vida, los bienes o pertenencias de los servidores, pblicos, sobre todo en los casos en que se manejan armas, explosivos, substancias O elementos que requieren el necesario cuidado para su manejo y control.
d.
El deber de lealtad o fidelidad. Comienza .por el respeto al orden constitucional ya las leyes emanadas del mismo, para lo cual se requiere de todos los servidores pblicos fidelidad, honestidad y sinceridad para con los intereses de la patria, y sobre todo con predominio de la soberana nacional, para preservar la supremaca de nuestro gobierno en lo interno, y la independencia pero tambin incluye el respeto alas instituciones democrticas la forma de gobierno, al principio de legalidad y de segundad jurdica de los mexicanos.
Por otro lado, como obligaciones de los titulares de las dependencias, organismos o Poderes del estado, son fundamentales las siguientes: Preferir, en igualdad de condiciones, de conocimientos, aptitudes, y de antigedad, a los trabajadores sindicalizados respecto de quienes no lo estuvieren; cumplir con todos los servicios de higiene y prevencin de accidentes a que estn obligados los patrones en general; reinstalar a los trabajadores en las plazas de las cuales los hubieran separado y ordenar el pago de los salarios cados a que fueren condenados por laudo ejecutoriado; cubrir las indemnizaciones por separacin injustificada cuando los trabajadores hayan optado por
ella, incluyendo los salarios cados; proporcionar a los trabajadores los tiles, instrumentos y materiales de trabajo necesarios; cubrir las aportaciones sobre seguridad social; conceder licencias a los servidores pblicos conforme a sus derechos respectivos; hacer las deducciones y retenciones por concepto de cuotas sindicales, impuestos y aportaciones de seguridad social.
Derechos de los servidores pblicos. Se trata de las ventajas personales necesarias para su vida y su sostenimiento, bsicamente se equiparan a elementos necesarios para que puedan subsistir decorosamente y puedan hacerle frente a sus requerimientos personales y familiares en cuanto a su alimentacin, vivienda, vestido, recreacin, elevacin del nivel social y cultural, etc. y se encuentran plenamente reconocidos tanto en el Apartado "B" del artculo 123 de la Constitucin Poltica Federal, como en su ley reglamentaria, en esa virtud debo destacar a los siguientes: I. Derecho al cargo. Nos referimos a los trabajadores de base que asumen el carcter de inamovibles, pudiendo slo ser removidos por causas graves debidamente comprobadas ante el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje.
II.
El derecho al cargo ms que un derecho autnomo, es el presupuesto y la condicin de los otros derechos que consagra la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, porque equivale a una prerrogativa para permanecer dentro del servicio pblico una vez que se adquiere la inamovilidad. Para realizar el ascenso se han adoptado varios sistemas: como la eleccin libre tomando en cuenta la antigedad, el mrito adquirido y el de las aptitudes o capacidades del aspirante. En efecto el sistema escalafonario que regula el ascenso debe tomar en cuenta: los conocimientos, aptitudes, antigedad, disciplina y puntualidad.
III.
El derecho al ascenso. Comprende la atribucin de un empleo o puesto superior en la misma funcin, como la atribucin aun sueldo mayor dentro del mismo servicio pblico, para lo cual en todas las dependencias debe existir un sistema escalafonario bien definido, ya que el derecho administrativo moderno tiende a reconocer en el nombramiento de un empleado administrativo el punto inicial de una gradual ascensin hacia una mejor posicin econmica, profesional y social. Ascender es pasar de una categora inferior en los cuadros de la Administracin Pblica, a categoras superiores que implican mayores derechos, dignidades, obligaciones y
sobre todo, una mejor remuneracin econmica. El ascenso es un derecho legtimo de todo trabajador que aspira a desempear eficientemente su labor, a mejorar su sueldo o salario y las dems prerrogativas que le confiere la ley.
El sueldo es la retribucin en dinero que el servidor pblico percibe por el empleo, cargo o comisin que desempee dentro de algunos de los Poderes del Estado.
IV.
El derecho al sueldo o salario. Ordena el artculo 32 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado que "El sueldo o salario que se asigna en los tabulado res regionales para cada puesto, constituye el sueldo total que debe pagarse al trabajador a cambio de los servicios prestados, sin perjuicio de otras prestaciones ya establecidas. Los niveles. de sueldo del tabulador que consignan sueldos equivalentes al salarlo mnimo debern incrementarse en el mnimo debern incrementarse el mismo porcentaje en que se aumente ste..."
Constituye uno de los grandes adelantos de la accin gubernamental, pues se trata de una serie de prerrogativas legtimas para los trabajadores del Estado, precursores de un rgimen nacional de seguridad que comprende tanto al trabajador, como a su familia, dependientes econmico del mismo. Por lo tanto, para atender este problema se cre el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
V.
El derecho a la seguridad social. Sus bases generales ya quedaron asentadas al transcribirse la fraccin XI Apartado "B" del artculo 123 de la Constitucin Poltica Federal, en donde se expresan los diferentes rubros que comprende este derecho de los servidores pblicos Federales, como del Distrito Federal. Este derecho se consagra en la fraccin X Apartado "B" del artculo de nuestra Ley Suprema y en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. El artculo 72 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado menciona que los sindicatos sern registrados por el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, adems de los documentos que se deben presentar.
En el artculo 77 de la misma Ley menciona las obligaciones de los sindicatos. El artculo 79 de la Ley antes citada menciona las prohibiciones de los sindicatos:
VI. El derecho de asociacin sindical de los servidores pblicos. El derecho de asociacin sindical de los trabajadores del Estado es una conquista indiscutible, de los hombres amantes de la libertad asociacin en defensa de sus intereses, que se traduce en dejar al trabajador en posibilidad de formar parte de un sindicato o no respetar e derecho que tiene para separarse del mismo cuando as convenga a sus Intereses. VII. El derecho de huelga. Tambin tiene sus bases en la fraccin X Apartado "B" del artculo 123 de la Constitucin Federal y en la Ley Reglamentaria de la misma disposicin fundamental del pas.
La huelga, es una manifestacin de voluntad de la mayora de los trabajadores de una dependencia o entidad pblica, y que lleva como propsitos suspender temporalmente las labores pblicas para hacer valer sus derechos, en contra de injusticias, postergaciones o arbitrariedades del patrn o de el titular de la oficina o dependencia respectiva, en los trminos y condiciones previstas por la legislacin respectiva.
Expresa el artculo 92 de la Ley Federa] de los Trabajadores al Servicio del Estado, "La huelga es la suspensin temporal del trabajo como resultado de una coalicin de trabajadores, decretada en la forma y trminos que esta ley establece."
Los trabajadores podrn hacer uso del derecho de huelga respecto de una o varias dependencias de los Poderes Pblicos, cuando se violen de manera general y sistemtica los derechos que consagra el Apartado "B" del artculo 123 constitucional, y suspende los efectos de los nombramientos de los trabajadores por el tiempo que dure la huelga, pero sin terminar o extinguir los efectos del propio nombramiento, debiendo limitarse al mero acto de suspensin del trabajo, de tal manera que quedan prohibidos los actos de coaccin o , de violencia fsica o moral sobre las personas.
La huelga terminara por:
A. B.
Avenencia entre las partes en conflicto; Por resolucin de la asamblea de trabajadores tomada por acuerdo de la mayora de los miembros;
C. D. Por declaracin de ilegalidad o inexistencia, y Por laudo de la persona o tribunal que, a solicitud de las partes y con la conformidad de estas, se aboque al conocimiento del asunto. La responsabilidad de la funcin pblica es la obligacin en que se encuentra el servidor del Estado que ha infringido la Ley, o por haber cometido un delito, una falta o causado una prdida o un dao y debe responder por ella.
Responsabilidad poltica civil, administrativa y penal de los servidores pblicos.
A. B.
Responsabilidad Poltica La responsabilidad poltica es la que se atribuye a los servidores pblicos en el ejercicio de sus funciones que incurren en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales de la nacin o de su buen despacho, como es el caso: del ataque a las instituciones democrticas; el ataque a la forma de gobierno republicano, representativo y federal; las violaciones graves y sistemticas de las garantas individuales o sociales; el ataque a la libertad de sufragio; la usurpacin de atribuciones; las violaciones sistemticas o graves a los planes, programas y presupuestos de la Administracin pblica Federal o del Distrito Federal, o cualquier infraccin grave a la Constitucin ya las leyes federales.
"La responsabilidad poltica, es la que se le atribuye aun servidor pblico de alta jerarqua como consecuencia de un juicio poltico seguido por presuntas infracciones graves de carcter poltico, con independencia de que las mismas configuren o no algn delito sancionado por la legislacin comn." La responsabilidad en cuestin, es la que se hace valer ante el Congreso de la Unin mediante el juicio poltico, y en ese particular por mandato constitucional tienen accin o facultad de iniciar demanda respectiva cualquier ciudadano de la Repblica Mexicana mediante la presentacin de los elementos de prueba que la Justifiquen.
Los sujetos que pueden incurrir en responsabilidad poltica estn enunciados en el citado artculo 110 de nuestra Ley Suprema. Se concibe a la responsabilidad Civil como la consecuencia que sufre una persona por la violacin de un derecho ajeno, y que por lo
tanto debe afrontar la obligacin jurdica de no daar a nadie, es decir pagar los daos causados. La responsabilidad civil de los servidores pblicos, es aquella que se finca, cuando por negligencia, descuido, irresponsabilidad o engao se ocasionan daos o perjuicios a los Intereses patrimoniales de los particulares o del Estado, y en tal caso deben ser resarcidos o indemnizados los bienes o derechos daados, de conformidad con las normas jurdicas observables.
El dao que pueden causar los servidores pblicos a los particulares, cuando obran en el ejercicio de sus funciones pueden ser de dos maneras: econmico y de carcter moral, el primero de ellos, consiste en la prdida o menoscabo sufrido en al patrimonio del agraviado; el segundo debe entenderse como la afectacin que sufre una persona fsica en sus sentimientos, afectos, creencias, decoro, honor; reputacin o en su vida privada. C. Responsabilidad Civil
La responsabilidad administrativa se exige a todos los servidores pblicos por actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeo de sus empleos, cargos o comisiones; en tales condiciones, el incumplimiento a tales deberes, la legislacin respectiva previene la aplicacin de sanciones por desviaciones ante la arbitrariedad, la ilegalidad, la parcialidad o la injusticia.
Pretende ante todo darle eficacia al buen proceder de la accin administrativa del Estado, mediante el acatamiento de los preceptos jurdicos que regulan las funciones pblicas desde el nombramiento Poderes Federales, Estatales o Municipales, que por conviccin y como un principio en el desempeo de un servicio pblico todos los trabajadores del Estado sin excepcin se ajusten a las normas del buen proceder.
Sin embargo, ante la posibilidad de que tales personas incurran en cualquier tipo de responsabilidad administrativa en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, se instrumentan los procedimientos idneos para conocer, tramitar y resolver las denuncias, quejas o acusaciones que se formulen en contra de cualquier servidor pblico, incluyndose las formalidades legales para la aplicacin de las sanciones administrativas a que haya lugar.
D. E. Responsabilidad Administrativa Responsabilidad Penal
II.
Durante el mes de mayo de cada ao deber presentarse la declaracin de situacin patrimonial, acompaada de una copia de la declaracin anual presentada por personas fsicas para los efectos de la Ley del Impuesto Sobre la Renta, salvo que en ese mismo ao se hubiese presentado la declaracin a que se refiere la fraccin I. Si transcurrido el plazo a que hace referencia la fraccin I, no hubiese presentado la declaracin correspondiente, sin causa justificada, quedar sin efectos el nombramiento respectivo previa declaracin de la Secretara, lo mismo ocurrir en la declaracin contemplada en la fraccin III. Para el caso de omisin, sin causa justificada, en la presentacin de la declaracin a que alude la fraccin II, se inhabilitar al infractor por un ao."
Este tipo de responsabilidad tiene lugar, cuando los servidores pblicos en el ejercicio de sus funciones incurren en faltas o infracciones que se equiparan .a delitos previstos y sancionados por el Cdigo Penal respectivo y dems leyes de la materia. En tal sentido la responsabilidad penal se configura, por actos u omisiones que resulten de un comportamiento doloso o culposo del servidor pblico, ya sea por el apoderamiento indebido de bienes o valores del Estado, por no cumplir fielmente las funciones encomendadas, por ejercicio indebido de las mismas, por recibir o exigir dinero, bienes, cosas u objetos al que no se tiene derecho de parte del pblico, por disponer para provecho personal de dinero pblico, por revelar asuntos secretos del Estado, por usurpacin de funciones, por encubrimiento de ciertas conductas ilcitas de otros trabajadores del Estado o de particulares, por trfico de influencia, etctera.
La Constitucin Poltica Federal es muy categrica al expresar en su artculo 109 fraccin II que "la comisin de delitos por parte de cualquier servidor pblico ser perseguida y sancionada en los trminos de la legislacin penal", en esa virtud en el Libro Segundo, Ttulo Dcimo del Cdigo Penal para el Distrito Federal en Materia Comn y para toda la Repblica en Materia Federal, en sus artculos 212 al 224, se establecen once figuras delictivas en las que pueden incurrir los servidores pblicos, y por ellas los sujetos activos podrn ser sancionados con penas privativas de libertad, con multa,
destitucin e inhabilitacin para desempear empleos, cargos o comisiones pblicas, as como el decomiso de bienes por enriquecimiento ilcito.
Sistemas de sancin poltica, administrativas y penal; y sus fundamento jurdico Eduardo Garca Mynez, considera que: "La sancin es la consecuencia jurdica que el incumplimiento de un deber se produce en relacin con el obligado a efecto de mantener la observancia de las normas, reponer el orden jurdico violado y reprimir las conductas contrarias al mandato legal.
A.
Sancin Poltica
Las sanciones aplicables en materia poltica se encuentran reglamentadas en el artculo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, y estos son: I. II. Destitucin del Servidor Pblico Inhabilitacin para desempear, funciones, empleos, cargos, o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio pblico dentro del plazo que marque la ley respectiva que puede ser desde un ao hasta veinte aos. A. Sancin Administrativa
Las sanciones administrativas estn contempladas por el artculo 53 de la Ley antes citada, las cuales consisten en: I. II. III. IV. V. VI. Apercibimiento privado o pblico; Amonestacin privada o pblica; Suspensin; Destitucin del puesto; Sancin econmica, e Inhabilitacin temporal para desempear empleos, cargos o comisiones en el servicio pblico. A. Sancin Penal
Las sanciones penales se aplicaran de acuerdo con lo dispuesto en la legislacin penal y tratndose de delitos por cuya comisin el autor obtenga un beneficio econmico o cause daos o perjuicios patrimoniales, debern graduarse de acuerdo con el lucro obtenido y con la necesidad de satisfacer los daos y perjuicios causados por su conducta ilcita.
2.4 La funcin pblica estatal y municipal Funcin pblica local: es aquella actividad desempeada por organismos, dependencias, poderes, autoridades locales (entidades federativas) agentes auxiliares del poder pblico en el ejercicio de las atribuciones legales que tiene encomendadas. Funcin pblica municipal: es la actividad desarrollada por los servidores pblicos con relacin a las tareas propias del estado a nivel municipal. Para el Estado de Mxico, sin un apoyo en la Ley Suprema del Pas y solamente siguiendo los pasos dados en la Esfera Federal, siendo Gobernador del Estado el seor Wenceslao Labra, mediante decreto nmero 144 de la XXXIV Legislatura Local del 9 de agosto de 1939, publicado en la Gaceta del Gobierno el 30 de agosto de 1939, y en vigor el mismo da de su publicacin se expidi el Estatuto Jurdico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, Municipios y Organismos Pblicos Coordinados y Descentralizados de Carcter Estatal, para regular los derechos y obligaciones de los trabajadores de base y supernumerarios de ambas esferas de gobierno.
La nueva Ley del Trabajo de los Servidores Pblicos del Estado y Municipios, publicada en la Gaceta del Gobierno, el 23 de octubre de 1998, y en vigor cinco das hbiles despus de la publicacin, en su artculo 1, dice: "Esta Ley de orden pblico e inters social y tiene por objeto regular las relaciones de trabajo entre los Poderes Pblicos del Estado y los Ayuntamientos, y sus respectivos servidores pblicos. Igualmente, se regulan las relaciones de trabajo entre los Tribunales Administrativos, los organismos auxiliares de carcter estatal y municipal y sus servidores pblicos. .."
Obligaciones y derechos de los servidores pblico. Como obligaciones de los trabajadores el artculo 88 de la Ley del Trabajo de los Servidores Pblicos establece las siguientes: I. Desempear sus labores sujetndose a la direccin de sus jefes inmediatos y ejecutndolas con la intensidad, cuidado y esmero apropiados, en forma, tiempo y lugar convenidos; II. III. IV. Observar buenas costumbres durante el servicio; Cumplir con las obligaciones que les imponga el Reglamento Interior de Trabajo; Guardar reserva sobre los asuntos de que tenga conocimiento con motivo de sus trabajos;
V. Evitar la ejecucin de actos que pongan en peligro su seguridad y la de sus compaeros; VI. Asistir puntualmente a sus horas de Trabajo. As como las dems que se contienen en la referida norma.
El artculo 42 de la Ley, de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado de Mxico y sus Municipios enumera varias obligaciones de los servidores pblicos para salvaguardar la legalidad, la honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeo de sus funciones que tienen encomendadas, las que ante todo buscan el mximo rendimiento en el trabajo, el cumplimiento fiel y oportuno de los planes, programas y presupuestos correspondientes, el manejo honesto de recursos, bienes y valores del Estado y municipios, custodiar correctamente la documentacin e informacin que tengan a su cuidado, observar buena conducta en su empleo, cargo o comisin, tratar con respeto y con la debida atencin a todas las personas que acudan a su oficina, etc. Y el incumplimiento a estas obligaciones dar lugar afincar responsabilidades de carcter administrativo, para que sean sancionados conforme a derecho a los responsables de las faltas u omisiones en que incurran.
En efecto, las responsabilidades en que pueden caer los servidores pblicos pueden ser de carcter poltico, administrativo, penal y, civil, y las sanciones respectivas son aplicables bajo el principio de legalidad segn la gravedad de la infraccin para cada caso particular, pues ello es motivo de un estudio por separado que con posterioridad ser abordado.
Derecho de los servidores pblicos, son derechos de los trabajadores: a. b. c. d. e. f. La jornada de trabajo y las vacaciones El salario o sueldo Ascenso Seguridad de los Servidores Pblicos Estatales y Municipales. Organizacin Sindical. Derecho de Huelga.
Para la sancin de conflictos individuales colectivos o intergremiales que se susciten entre los Poderes de esta Entidad Federativa y sus Municipios con sus trabajadores, se ha establecido el tribunal de Arbitraje del Estado de Mxico. 2.5 Las responsabilidades de los servidores pblicos locales y municipales
Aunque hoy existe una tendencia acadmica que parece haber tenido eco en la legislatura respecto a que el Estado debe ser solidariamente responsable respecto a los daos y perjuicios ocasionados por sus funcionarios, en todos los casos, no slo cuando estos acten dolosamente. Por lo tanto, al hablar de responsabilidad administrativa slo se hace referencia a la responsabilidad civil de las personas pblicas. Conforme a esta idea, se considera que un servidor pblico debe responder por sus actos indebidos o ilcitos, segn lo establezcan las leyes.
EL PODER EJECUTIVO Y LA FUNCIN EJECUTIVA ADMINISTRATIVA

3.1 El presidente de la Repblica 3.1.1 Ejerciendo como Jefe de Estado 3.1.2 Ejerciendo como Jefe de Gobierno 3.1.3 Facultades y obligaciones 3.2 El presidente de la Repblica estructura poltico administrativo 3.2.1 Secretaras de Estado 3.3 Centralizacin administrativa federal 3.4 Desconcentracin administrativa federal 3.5 Descentralizacin administrativa federal. y su
3.1 El presidente de la Repblica
En los pases con rgimen de gobierno republicano, el jefe de Estado o gobierno recibe el ttulo de presidente. Normalmente, los Jefes de Estado son elegidos por el pueblo, el congreso o parlamento por un perodo inferior a una dcada (4 a 8 aos, segn el pas).
Los presidentes se pueden distinguir segn sus funciones y poderes de la siguiente forma: 3.1.1 Ejerciendo como Jefe de Estado
Cuando cumplen nicamente funciones de jefe de Estado: esta es la forma cmo funcionan las repblicas parlamentarias. En dichas formas de gobierno el presidente designa al primer ministro de acuerdo al apoyo del parlamento y carece de funciones ejecutivas. Slo firma las leyes y decretos aprobados por el consejo de ministros y tiene la capacidad de disolver el parlamento, previo acuerdo con el primer ministro. El presidente cumple la funcin de representar el Estado y las funciones protocolares asociadas. Tiene exactamente el mismo papel que un rey de una monarqua constitucional o parlamentaria, donde lo nico que cambia bsicamente es el nombre. Son electos por sufragio directo o de forma indirecta por el parlamento o una asamblea electoral formada para dicho propsito. Existen habitualmente en los pases que han pasado de una monarqua a una repblica. Cuando adems de las funciones de jefe de Estado, tiene algunas del poder ejecutivo que son de su exclusivo campo de accin o las comparte con el primer ministro: esta corresponde a formas de gobierno semipresidenciales o
semiparlamentarias, como en Francia. En estos sistemas, el presidente tiene un importante rol en la direccin de las relaciones exteriores y la defensa nacional, la facultad de convocar a plebiscitos y disolver el parlamento por su iniciativa, y tambin es el garante del orden constitucional. Por lo general son electos por sufragio universal.
3.1.2 Ejerciendo como Jefe de Gobierno
Cuando es a la vez jefe de Estado y jefe de gobierno: en este caso el presidente nombra o designa a todos los integrantes del gobierno en forma exclusiva. Estos regmenes polticos se denominan presidencialistas, en ellos suele existir una clara divisin de poderes, y los presidentes no tienen la capacidad de disolver el Congreso, aunque suelen ser tambin colegisladores. Surge en los Estados Unidos (1787) y es la forma de gobierno de los Estados del continente americano, salvo en Canad y gran parte del Caribe que tienen un rgimen parlamentario. Son electos por sufragio directo en la mayora de los pases, como Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Uruguay y Venezuela, o indirectamente como en Estados Unidos, por medio de un colegio electoral. 3.1.3 Facultades y obligaciones
En el artculo 89. Las facultades y obligaciones del presidente son las siguientes: (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federacin el 25 de octubre de 1993)
I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el congreso de la unin, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia; (modificado por la reimpresin de la constitucin, publicada en el diario oficial de la federacin el 6 de octubre de 1986)
II. Nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho, remover a los agentes diplomticos y empleados superiores de hacienda, y nombrar y remover libremente a los dems empleados de la unin, cuyo nombramiento o remocin no est determinado de otro modo en la constitucin o en las leyes; (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federacin el 31 de diciembre de 1994)
III. Nombrar los ministros, agentes diplomticos y cnsules generales, con aprobacin del senado; (modificado por la reimpresin de la constitucin, publicada en el diario oficial de la federacin el 6 de octubre de 1986)
IV. Nombrar, con aprobacin del senado, los coroneles y dems oficiales superiores del ejrcito, armada y fuerza area nacionales, y los empleados superiores de hacienda; (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federacin el 10 de febrero
de 1944. modificado por la reimpresin de la constitucin, publicada en el diario oficial de la federacin el 6 de octubre de 1986)
V. Nombrar a los dems oficiales del ejrcito, armada y fuerza area nacionales, con arreglo a las leyes; (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federacin el 10 de febrero de 1944. modificado por la reimpresin de la constitucin, publicada en el diario oficial de la federacin el 6 de octubre de 1986)
VI. Preservar la seguridad nacional, en los trminos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la fuerza armada permanente o sea del ejrcito, de la armada y de la fuerza area para la seguridad interior y defensa exterior de la federacin.
(reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federacin el 05 de abril de 2004)
VII. Disponer de la guardia nacional para los mismos objetos, en los trminos que previene la fraccin IV del articulo 76; (modificado por la reimpresin de la constitucin, publicada en el diario oficial de la federacin el 6 de octubre de 1986)
VIII. Declarar la guerra en nombre de los estados unidos mexicanos, previa ley del congreso de la unin; (modificado por la reimpresin de la constitucin, publicada en el diario oficial de la federacin el 6 de octubre de 1986)
IX. Designar, con ratificacin del senado, al procurador general de la republica; (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federacin el 31 de diciembre de 1994)
X. Dirigir la poltica exterior y celebrar tratados internacionales, as como terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos, sometindolos a la aprobacin del senado. en la conduccin de tal poltica, el titular del poder ejecutivo observara los siguientes principios normativos: la autodeterminacin de los pueblos; la no intervencin; la solucin pacfica de controversias; la proscripcin de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurdica de los estados; la cooperacin internacional para el desarrollo; el respeto, la proteccin y promocin de los derechos humanos y la lucha por la paz y la seguridad internacionales; (reformada mediante decreto publicado en el diario oficial de la federacin el 10 de junio de 2011)
XI. Convocar al congreso a sesiones extraordinarias, cuando lo acuerde la comisin permanente; (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federacin el 24 de noviembre de 1923. modificado por la reimpresin de la constitucin, publicada en el diario oficial de la federacin el 6 de octubre de 1986)
XII. Facilitar al poder judicial los auxilios que necesite para el ejercicio expedito de sus funciones;
XIII. Habilitar toda clase de puertos, establecer aduanas martimas y fronterizas, y designar su ubicacin;
XIV. Conceder, conforme a las leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos de competencia de los tribunales federales y a los sentenciados por delitos del orden comn en el distrito federal;
XV. Conceder privilegios exclusivos por tiempo limitado, con arreglo a la ley respectiva, a los descubridores, inventores o perfeccionadores de algn ramo de la industria;
XVI. Cuando la cmara de senadores no est en sesiones, el presidente de la republica podr hacer los nombramientos de que hablan las fracciones III, IV y IX, con aprobacin de la comisin permanente. XVII. Se deroga.
XVIII.
Presentar a consideracin del senado, la terna para la designacin de ministros
de la suprema corte de justicia y someter sus licencias y renuncias a la aprobacin del propio senado;
XIX. Derogada.
3.2 Las
dems
que
le
confiere
expresamente
esta
constitucin.
3.3El presidente de la Repblica y su estructura poltico administrativo 3.3.1 Secretaras de Estado
En Mxico el Poder Ejecutivo Federal del gobierno es ejercido por el Presidente de la Repblica cuya denominacin oficial es Presidente Constitucional de los Estados Unidos
Mexicanos, para llevar a cabo el desarrollo de sus atribuciones y funciones, el presidente tiene la facultad de nombrar libremente a los miembros de su gabinete, cada uno del cual es titular de una Secretara de Estado que tiene a su cargo un ramo de la Administracin Pblica Federal, la organizacin de estas dependencias y las atribuciones que cada una tienen, estn fijadas por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
La Administracin Pblica Federal ser centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgnica que expida el Congreso, que distribuir los negocios del orden administrativo de la Federacin que estarn a cargo de las Secretaras de Estado que constituirn el Gabinete en Mxico constituido por los titulares de las secretaras de estado. Los Secretarios de Estado sern nombrados por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. El Presidente de la Repblica podr convocar a reuniones de Secretarios de Estado y dems funcionarios competentes, cuando se trate de definir o evaluar la poltica del Gobierno Federal en materias que sean de la competencia concurrente de varias dependencias, o entidades de la Administracin Pblica Federal. Estas reuniones sern presididas por el Titular del Ejecutivo Federal y el Secretariado Tcnico de las mismas estar adscrito a la Presidencia de la Repblica. 3.4 Centralizacin administrativa federal
La Constitucin es el instrumento jurdico mediante el cual se precisa la actividad del Estado y se organizan los cuadros generales, polticos y administrativos, con ello se cumplen los fines pblicos. El Derecho Administrativo regula, en forma pormenorizada, la organizacin y actividad de los entes que forman a la Administracin Pblica. La tarea de esos rdenes es crear rganos, dotarlos de facultades, relacionarlos entre s en estrecha vinculacin y otorgarle la personalidad jurdica general al Estado, que a su vez es creador de otras personalidades pblicas menores, como medio de llevar a cabo la competencia que les ha sido asignada.
Se llama Centralizacin Administrativa: "Al rgimen que establece la subordinacin unitaria, coordinada y directa de los rganos administrativos al poder central, bajo los diferentes puntos de vista del nombramiento, ejercicio de sus funciones y la tutela jurdica para satisfacer las necesidades pblicas.(Andrs Serra Rojas).
3.5 Desconcentracin administrativa federal La administracin reparte algunas de sus funciones no solamente a travs de la
descentralizacin administrativa; en ocasiones utiliza bien la desconcentracin o bien a las empresas de participacin estatal. La desconcentracin puede entenderse como la transferencia que de ciertas competencias hace la administracin pblica en favor de rganos que no tienen personalidad jurdica diversa, sino que continan formando parte de la propia administracin pblica, aunque si gozan de cierta autonoma. Por medio de la desconcentracin, los rganos supremos del estado otorgan medios y facultades de actuacin a otros inferiores, que siguen perteneciendo al Estado.
La desconcentracin no presupone el nacimiento de una nueva persona jurdica diferente de la que la cedi determinada facultades: en cambio la descentralizacin s crea nuevas personas morales diferentes. El Doctor Serra Rojas afirma que la desconcentracin es la preparacin de un organismo en trnsito hacia la
descentralizacin, y de ella se sirve el Estado para descongestionar el poder central, en provecho de sus representantes locales.
Para mayor claridad en el establecimiento de las diferencias que existen entre la descentralizacin y la desconcentracin, algunos estudiosos del tema consideran que mientras en la primera los rganos gozan de autonoma orgnica, capacidad de estructurarse y dictarse sus propios ordenamientos reguladores, y de autonoma tcnica, facultad de elegir por si mismo las normas tcnicas para su adecuada gestin, los organismos desconcentrados solamente gozan de autonoma tcnica. 3.6 Descentralizacin administrativa federal.
Con motivo del crecimiento desorbitado de las necesidades de carcter pblico, que tiene la obligacin de satisfacer el Estado, ha surgido una forma de organizacin administrativa diferente de la descentralizacin. En esta nueva forma se intenta que el Estado cumpla realmente con los requerimientos que le presenta la sociedad moderna, y para ello encarga la realizacin de ciertas actividades a diversos rganos cuya actuacin goza de cierta autonoma respecto del poder central.
Por medio de esta forma de organizacin administrativa denominada
descentralizacin, se buscan fundamental dos fines: aligerar un tanto al Estado de las cargas que le impone actualmente la colectividad y satisfacer ciertas necesidades de manera pronta y eficaz por medio de diferentes entes que por su carcter localista o por su especializacin tcnica, estarn capacitados para hacerlo. La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en su artculo 45 determina como organismos descentralizados, las entidades creadas por la ley o por decreto del Congreso de la Unin o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurdica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopte; y en su artculo 46 reconoce como empresa de participacin estatal mayoritaria las siguientes: I. Las Sociedades Nacionales de Crdito constituidas en los trminos de su legislacin especfica; II. Las Sociedades de cualquier otra naturaleza incluyendo las Organizaciones Auxiliares de Crdito, as como las Instituciones Nacionales de Seguros y Fianzas, en que se satisfagan alguno o varios de los siguientes requisitos: A) Que el Gobierno Federal o una o ms Entidades Paraestatales conjunta o separadamente, opten o sean propietarios de ms del 50% del capital social. B) Que en la Constitucin de su capital se hagan figurar ttulos representativos de capital social, se serie especial que slo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o C) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayora de los miembros del rgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al Presidente o Director General, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio rgano de gobierno.
Se asimilan a las Empresas de participacin estatal mayoritaria, Las Sociedades Civiles as como las Asociaciones Civiles en la que la mayora de los asociados sean dependencias o entidades de la Administracin Pblica Federal o Servidores Pblicos Federales que participen en razn de sus cargos o alguna o varias de ellas se obliguen a realizar o realicen las aportaciones econmicas preponderantes.
Ante la imposibilidad de que slo la centralizacin o slo la descentralizacin puedan cumplir correctamente su cometido, en la mayora de los estados se ha optado por elegir una forma de organizacin administrativa dentro de la cual coexistan ambos sistemas, razn por la que frecuentemente se les observa actuar conjuntamente.
DIFERENCIAS ENTRE LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA. Los rganos desconcentrados no tienen personalidad propia, no tienen patrimonio propio, no se crea una persona moral diversa del Estado, es una sub-dependencia, que est directamente concertada con el Secretario del ramo, no se le da funcin alguna, ajena a las que le compete al Secretario. El fundamento legal de estos rganos desconcentrados, est contemplado en el artculo 17 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal que a la letra dice: "Para la ms eficaz atencin y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las Secretaras de Estados y los Departamentos Administrativos, podrn contar con rganos administrativos desconcentrados que le estarn jerrquicamente subordinados y tendrn facultades especficas para resolver sobre la materia y dentro del mbito territorial que se determine en cada caso, conformidad con las disposiciones legales aplicables". de Y LA DESCONCENTRACIN
Aunque el artculo antes indicado ha sido criticado por la doctrina, pues habla de "rganos desconcentrados", y por lgica elemental, no se puede pensar que en un
subrgano como es una Secretara pueda crearse un rgano. El rgano es el Ejecutivo, la Secretara un subrgano, y el desconcentrado un subrgano, pero nunca en un rgano.
Ejemplo de estos organismos desconcentrados o subrganos desconcentrados son: el Centro Nacional de Estudios Municipales; Comisin Nacional de Caminos Alimentadores y Aeropistas, (CONACAL), este ltimo, minimiz las funciones de las Secretaras de Obras Pblicas, YA QUE CONACAL, se integrara en aqulla poca, 22 de noviembre de 1971, con 16 representantes oficiales que fueron: El Presidente, cargo que correspondera al Secretario de Obras Pblicas; un Vocal Ejecutivo y un Vocal Secretario, designado por el propio Secretario de Obras Pblicas; 4 miembros ms de esta
dependencia del Ejecutivo, que seran los Directores Generales de Carreteras en cooperacin, planeacin, y programa, de control y de contabilidad, y representantes que, a invitacin que se les formulara, designaron la Secretara del Patrimonio Nacional, de Salubridad y Asistencia, de Recursos Hidrulicos, de Hacienda y Crdito Pblico, de Industria y Comercio y de Agricultura y Ganadera, el Departamento de asuntos Agrarios y Colonizacin, Petrleos Mexicanos y la Comisin Federal de Electricidad, y con los representantes que, tambin a invitacin, designaron el Instituto Nacional para el
desarrollo de la Comunidad Rural y la Vivienda Popular, la Confederacin Nacional Campesina y la Asociacin Mexicana de Caminos.
As tambin, otro ejemplo es, cuando se daba despus la orden al Departamento de Aerofotografa para que se tomaran fotos de la regin por donde debera pasar la carretera, y despus de las fotos se llevaban al Departamento de Granometra para interpretarlas; luego al Departamento de Ingeniera de Caminos para que se hiciera el trazo y llegado a este momento, se tenan que pedir a otros Secretarios de Estados su cooperacin e informacin. Pero los celos de los funcionarios era evidente, pues no era posible que un simple director o un simple subsecretario de Obras Pblicas, le hablara al representante de la Secretara de Salubridad y Asistencia, hoy de Salud, para pedirle le informara si por los lugares por donde pasara la carretera, haba brigadas de salud, y si en esos lugares haba insectos o qu tipo de enfermedades se propagaban en esas regiones.
No, no se le informaba, tena que ir con el Secretario Particular del Secretario de Obras Pblicas, y decirle que le hablara al Secretario de Salubridad y Asistencia, y le pidiera que se le mandara el informe sobre las enfermedades de la zona, y sobre si haba o no brigadas de salud. El Secretario de Salud, si quera, llamaba a su Subsecretario, le daba instrucciones de que obtuviera esa informacin y tambin le ordenaba al Director de enfermedades tropicales, por ejemplo, que obtuviera los datos del caso, pero a su vez estos ltimos funcionarios tenan a su vez Jefes de Departamentos y stos volvan a recorrer el mismo camino, es decir, le tenan que informar al Director de Enfermedades Tropicales, y era el cuento de nunca acabar. Y lo mismo suceda con la Secretara de la Defensa Nacional, cuando se le peda informe sobre la proteccin y seguridad que poda tener el personal que trabajara en la construccin de la carretera en esa zona, lo mismo suceda con el Secretario de Comercio, con el de la Reforma Agraria, etc., etc., y para cuando ya se tena que dar inicio a la construccin de la Carretera haban pasado tres o cuatro aos. ESA ERA Y SIGUE SIENDO LA BUROCRACIA.
Con CONACAL, puede afirmarse que se desenterraron los anteriores vicios, puede afirmarse que tuvo un xito completo, pues cosa rara, los Secretarios de Estado a los cuales se les invitaba a que enviaran un Representante, todos dejaron un poco de lado su celo y enviaron como representante, nada menos que a sus Subsecretarios, a los cuales
se les vea llegar el da de la reunin con grandes alteros de papeles bajo el brazo, o con un ayudante que cargaba el paquete de informacin que se iba a requerir para llevar adelante la construccin de la obra.
El Vocal Ejecutivo de CONACAL, enviaba un oficio a cada vocal representante de los Secretarios de Estado, y les deca sobre cual proyecto de camino o aeropista se iba a trabajar en la prxima junta mensual, pidindoles que el da de la reunin llevaran toda la documentacin que pudieran sobre la regin en que se iba a realizar la obra.
En el mes anterior a la fecha de la reunin, ese Secretario al que se le peda el dato, instrua a su subsecretario para que consiguiera toda la documentacin sin que le pusieran trabas o dificultades para drselo, y as un da antes de la reunin mensual, ese representante del secretario del ramo, tena en su poder toda la documentacin que se requera por el de Obras pblicas, para seguir adelante con el proyecto de obras, coordinadas por el titular del rgano ejecutivo federal y el da de la reunin, puntualmente, se vea llegar a las oficinas asignadas para la reunin de CONACAL, a los subsecretarios, representantes de los secretarios del ramo invitado, llegaban con sus alteros de informacin necesaria para el avance de la obra.
UNIDAD IV EL ACTO ADMINISTRATIVO
4.1 Definicin de acto administrativo
La definicin
del acto administrativo tuvo origen entre los alemanes y franceses,
quienes se basaron en los trabajos realizados por Emmanuel Kant quien los elaboro en el siglo XVII, de ah toma referencia la teora del acto administrativo, pero fue que con la Revolucin Francesa tuvo que establecer la diferencia entre la justicia administrativa y la justicia ordinaria. El acto administrativo tiene gran relevancia en cuantos a las funciones pblicas que ejercen los servicios pblicos hacia el inters colectivo y social de las personas para establecer un bien comn y el inters pblico. Los antecedentes del acto administrativo eran los actos del Rey y los actos fiscos, sin la antelacin de la revolucin francesa era desconocida la teora del acto administrativo.
El concepto del acto administrativo radica en satisfacer los interese colectivos, pues la administracin pblica se realiza de numerosos actos de muy distinta naturaleza y
origen, por consiguiente la funcin administrativa se manifiesta en actos jurdicos, hechos jurdicos y actos materiales. Pues como se sabe el acto consiste en la manifestacin de voluntad, pero en cuanto a la administracin se puede decir que la manifestacin de voluntad de conocimiento o de deseo realizada por una Administracin en el ejercicio de una autoridad administrativa. Segn Rafael de Pina Vara el acto administrativo es la declaracin de voluntad de un rgano de la administracin pblica, de naturaleza reglada o discrecional, susceptible de crear, con eficacia particular o general, obligaciones, facultades o situaciones jurdicas, de naturaleza administrativa1. 4.2 Naturaleza del acto jurdico
4.3 Clasificacin del acto administrativo Los actos administrativos son realizados para el bienestar de la sociedad y pueden ser materiales (no produce consecuencias jurdicas) y jurdicos (si produce consecuencias de derecho). Segn las voluntades nica (unilateral). El acto colegial emana de un
rgano nico de la administracin constituido de varios miembros, consejos o comisiones. El acto complejo o colectivo: se da por el concurso de varias voluntades de rganos de la administracin - el refrendo. El acto unin es la unin de varias voluntades sin finalidad idntica ni buscan dar nacimiento a una situacin jurdica individual como los contratos Ej. El nombramiento de un empleado pblico. Se clasifica en: acto obligatorio la mera ejecucin de la ley o complemento de que la norma impone a la administracin; el acto discrecional es la facultad dada la administracin por la ley de apreciar o decidir en qu momento debe obrar y cmo debe hacerlo. Son actos internos los sealamientos de labores que cada empleado corresponde dentro de una oficina, las instrucciones y disposiciones en donde autoridades superiores ilustran a las inferiores y los externos son los realizados por el Estado en sus actividades. Por su finalidad se dividen en preliminares y de procedimiento, decisiones o
resoluciones y en actos de ejecucin. Los preliminares son la facultades para exigir la presentacin de libros, papeles, manifestaciones declaraciones etc.; en cuanto a los actos de ejecucin son los de material y orden jurdico, slo que sin cumplir las resoluciones y lesiones efectivas. Por su contenido, primeramente los destinados a ampliar la esfera jurdica de la admisin, aprobacin, dispensa, condonacin, licencias, permisos, con sesiones, privilegios de patentes. En los primeros encontramos las rdenes, los actos de expropiacin, sanciones y de ejecucin. Los actos que hacen constar la existencia de un estado de hecho o de derecho como son los actos de registro, de certificacin, autentificacin, notificaciones y publicaciones. Los actos de misin son los que dan hacer a un particular los beneficios del servicio pblico. En los de aprobacin la autoridad superior da el consentimiento para que una autoridad inferior pueda actuar. La autorizacin, licencia o permiso que en s son actos que condicionan, podrn facultar a un particular para poder ejercitar un derecho. La concesin solo da derechos o facultades para desarrollar una actividad. Por el contrario hay actos que limitan o restringen la actividad jurdica de los particulares como las rdenes administrativas que son obligaciones de dar o hacer, no hacer, llamados tambin mandatos o prohibiciones. En la expropiacin por causa de utilidad pblica el estado impone a un particular de ceder su propiedad por que ser esta de utilidad pblica y por la cual tiene derecho a una compensacin.
4.4 Elementos del acto administrativo
Elementos del acto: El sujeto que es el rgano de la administracin que lo realiza; la voluntad es la posibilidad para una persona de crear o de decidir libremente los efectos de derechos y obligaciones dentro de la reglamentacin jurdica. El objeto debe ser determinado, posible, lcito, no debe estar prohibido por la ley y debe estar expresamente autorizado por esta. El motivo es el antecedente que lo provoca. La finalidad debe ser de inters y beneficio general, debe entrar en la competencia del agente que lo realiza y no puede permitirse sino por los actos que la ley establece. La forma es un elemento externo, generalmente es de manera escrita y tambin puede ser de manera oral De otra manera ms especifica se hace la clasificacin de los elementos que debe de contener un acto jurdico, que son: Sujeto. Es la organizacin que realiza el acto en su carcter de Acto Jurdico el Acto Administrativo exige ser realizado por quien tiene actitud legal. Cuando el sujeto realiza un acto administrativo como en su carcter de acto jurdico deber observarse as como en el Derecho privado no est viciado por error, dolo o violencia. Objeto del acto. Debe ser determinado, posible y licito. La licitud supone que el objeto no est prohibido por la ley, sino que adems sea autorizado expresamente por ella. La licitud del objeto que genere el acto debe calificarse de acuerdo con estas tres categoras.
4.5 El silencio administrativo
4.6 Concepto y definicin del acto administrativo Serra Rojas, menciona: "La definicin que proponemos y que examinaremos ms adelante, resume los caracteres del acto administrativo en los trminos siguientes: a.- El acto administrativo es un acto jurdico, de derecho pblico, que emana de la administracin pblica; y sometida al derecho administrativo. Con ello se excluye del concepto: 1. Los actos polticos de gobierno; 2. Los actos emanados de rganos legislativos y judiciales, aunque tengan un contenido administrativo; 3. Los actos de los administrados, aunque produzcan efectos jurdicos conforme a derecho administrativos.
b.- Su naturaleza no normativa, resultado de distinguir los actos administrativos y las normas jurdicas. La norma administrativa mantiene su vigencia hasta que sea derogada, en tanto que el acto administrativo se agota con su cumplimiento. Guardan estrecha vinculacin, pero actos y normas, obedecen a diverso rgimen jurdico. C.- Es una decisin ejecutoria y no contenciosa. Se trata de una declaracin intelectual, lo que excluye las actividades puramente materiales. Una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria. d.- Es una declaracin que emana de una autoridad administrativa, unitaria o colegiada, en el ejercicio de la funcin administrativa. e.- Unilateral, ejecutiva y oportuna que produce una situacin jurdica concreta que excluye del concepto los actos jurdicos del administrado. f.- La administracin crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una situacin jurdica subjetiva. g.- Se propone la satisfaccin de un inters general, en ejercicio de la funcin administrativa. Es decir, para estos autores, son actos administrativos cualquier acto que provenga de la administracin pblica. Zanobini, ofrece una definicin general diciendo que: "acto administrativo es cualquier declaracin de voluntad, de deseo de conocimiento, de juicio realizado por un sujeto de la administracin pblica en el ejercicio de una potestad administrativa.". No sern actos administrativos los actos jurdicos que realice la
administracin conforme al derecho privado. (Andrs Serra Roja). Esta definicin toma en cuenta el rgano que realiza la funcin administrativa. En este sentido, todos los actos de la administracin son actos administrativos, pero estimamos, dice el autor en consulta, que este concepto excesivo para precisar materialmente la nocin del acto administrativo, de acuerdo con la definicin antes expuesta, que atiende preferentemente a la vinculacin con la funcin administrativa. Debemos agregar que el acto administrativo produce efectos jurdicos directos e inmediatos, porque ellos provienen del mismo acto. Es un acto jurdico y tiene dos notas: una subjetiva, ya que lo realiza la administracin; otra objetiva: est sometido al derecho administrativo. Dice el autor en consulta, que hay actos que no deben ser considerados como actos administrativos y dice al respecto: "La funcin administrativa se manifiesta en una notable
variedad de actos jurdicos, hechos jurdicos y actos materiales, es decir, una actividad jurdica y una actividad material. La actividad de la administracin pblica para conseguir sus fines, distingue doctrinalmente dos clases de actos: a.- Actos de pura ejecucin, simples operaciones materiales que no producen un efecto jurdico inmediato o directo, aunque en ocasiones puedan lesionar intereses particulares. b.- Actos jurdicos, declaraciones de voluntad que produce, conforme al derecho objetivo, efectos jurdicos directos. Los Actos Jurdicos pueden estar regidos por una norma de derecho pblico o de derecho privado, lo cual origina actos jurdicos pblicos o privados. Resultar aplicable al Derecho Administrativo segn la opinin ms general: 1. A los actos de poder o de autoridad; 2. 3. A las actividades administrativas de servicio pblico que persigan un fin pblico y A los actos de la Administracin en que este haga uso de sus prerrogativas o poder de mando. (Cazorla Prieto). El Sector ms importante es el que corresponde a los actos administrativos, que son el objeto principal de este captulo. Los actos administrativos tienen por objeto originar un efecto de derecho, como el nombramiento de un empleado, el otorgamiento de una concesin, una declaracin de expropiacin por causa de utilidad pblica, de requisicin, o de una declaracin de nacionalizacin. (Nicols Coviello, Doctrina General del Derecho Civil. Mxico 1938, pgina 333). A) No deben entenderse como actos administrativos los actos de gobierno o actos polticos que se relacionan con la orientacin o direccin poltica general o con la integracin de los rganos pblicos. No se concibe la accin del poder sin este singular medio discrecional que permite encauzar a un alto nivel la actividad estatal. 4.7 Clasificacin de los procedimientos administrativos El acto administrativo est destinado a producir efectos. Creemos que aun aquellos que son exclusivamente declarativos, tambin surten determinados efectos. DISTINCIN ENTRE ACTO PERFECTO Y ACTO EFICAZ. Sobre este aspecto, la doctrina denomina "Acto Administrativo Perfecto" a aquel que est completamente formado, es decir, que todos sus elementos son regulares y sus modalidades y requisitos se han cumplido y, por lo tanto tiene una existencia jurdica plena. Pero no basta que el
acto sea perfecto para que sea eficaz, y se entiende por acto eficaz, aquel que se realiza jurdica y materialmente. Puede suceder que el acto perfecto no sea eficaz, porque est sujeto a trmino o condicin y durante los lapsos que estos se cumplan, el acto administrativo no tenga eficacia, pues esta entraa la realizacin del contenido del acto. Para que el acto sea eficaz se necesita una serie de actos subsecuentes o posteriores que generalmente se inician con la notificacin. La nueva Ley Federal del Procedimiento Administrativo recoge el concepto de acto eficaz y la necesidad de su notificacin en los artculos 8o, 9o y 10. (Miguel Acosta Romero). Artculo 8o.- El Acto administrativo ser vlido hasta en tanto su validez no haya sido declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, segn sea el caso. Artculo 9o.- El acto administrativo vlido ser eficaz y exigible a partir que surta efectos la notificacin legalmente efectuada. Se excepta de lo dispuesto en el prrafo anterior, el acto administrativo por el cual se otorgue un beneficio al particular, caso en el cual su cumplimiento ser exigible por ste al rgano administrativo que lo admiti desde la fecha en que se dict o aquella que tenga sealada para iniciar su vigencia; as como los casos en virtud de los cuales se realicen actos de inspeccin, investigacin o vigilancia conforme a las disposiciones de sta u otras leyes, los cuales son exigibles a partir de la fecha en que la administracin pblica federal los efecte. Artculo 10.- Si el acto administrativo requiere aprobacin de rganos o autoridades distintos del que lo emita, de conformidad a las disposiciones legales aplicables, tendr eficacia sino hasta en tanto aquella se produzca. 4.8 Requisitos y formalidades constitucionales del acto administrativo no
4.9 Efectos del acto administrativo Los efectos del acto administrativo pueden estimarse en directos e indirectos; efectos directos sern la creacin, modificacin, transmisin, declaracin o extincin de obligaciones y derechos, es decir, producir obligaciones de dar, de hacer o de no hacer, o declarar un derecho. Los efectos indirectos son la realizacin misma de la actividad encomendada al rgano Administrativo y de las decisiones que contiene el acto
administrativo, por ejemplo, en el cobro de un impuesto, el efecto directo ser determinar la obligacin liquida y exigible a cargo del causante, el efecto indirecto es que el rgano fiscal cumpla con su actividad en esa materia y se haga efectivo el crdito fiscal. EL ACTO ADMINISTRATIVO COMO CREACIN DE DERECHO. Personales, Reales. Crticas. Cuando el acto administrativo se dirige, a los particulares puede crear a favor de estos, derechos y obligaciones que, por lo general, son de naturaleza personal e intransmisible; por ejemplo, los derivados del nombramiento de un empleado pblico, los derivados de un acto de extensin de impuesto, de las concesiones en algunos casos; pues otros derechos, aun cuando son personales, pueden ser transmisibles, por ejemplo, los que reconocen patentes y marcas y derechos de autor (en estos ltimos slo son transmisibles los derechos patrimoniales, no as el derecho moral del autor). Algunos autores, como Trinidad Garca, estiman que los derechos derivados de un acto administrativo constituyen verdaderos derechos reales. Diciendo de esa opinin, ya que el derecho real se concibe como un poder jurdico que tiene una persona como una cosa, o sobre determinados elementos inmateriales, pero apreciables pecuniariamente (derechos), para aprovecharlos y utilizarlos en un beneficio, es absolutamente oponible a todos y su duracin generalmente indefinida. Es discutible que los derechos administrativos tengan las mismas caractersticas que el derecho real. En nuestra opinin, aquellos aumentan la esfera econmica-jurdica del particular, siempre dentro de los lmites que sealan las leyes que prevn su otorgamiento; As vemos que el derecho de autor, las patentes, las concesiones y el nombramiento, efectivamente otorgan ciertas facultades y derecho, inclusive pecuniarios, al particular, pero estn sometidos a una serie de limitaciones y modalidades; su uso debe restringirse por el inters pblico, no son indefinidos en cuanto al tiempo y a su extincin, pueden utilizarse algunos de ellos por quien tenga inters. As pues, consideramos que el derecho que deriva de un acto administrativo es personalismo, generalmente intransferible y su contenido patrimonial est sujeto a las normas que regulan su otorgamiento. Hauriou les llama simplemente derechos
administrativos y creemos que la terminologa es apropiada por cuanto a que suprime la caracterstica de reales, pues ello implica un principio que es manejado por el derecho civil, pero que en derecho administrativo y en este aspecto, estimamos, no tiene cabida. EFECTOS FRENTE A TERCEROS.
El acto administrativo surte tambin efectos que son oponibles frente a los dems rganos de la administracin, a otras entidades pblicas y a los particulares; por ejemplo, el otorgamiento de una licencia de manejar, surte efecto frente a los grupos de personas antes aludidos, lo mismo una exencin de impuesto o una concesin aunque es de aclarar que no siempre los actos administrativos tienen esta caracterstica. En Derecho Administrativo puede entenderse por tercero: a).- Todo aquel frente al que se puede hacer valer un acto administrativo, y b).- Aquel que tiene un inters jurdico directo en que se otorgue, o no, o en que se modifique el acto administrativo. Un ejemplo tpico del concepto de terceros, en el sentido a que hacemos referencia en el inciso b).- anterior, lo tenemos en lo previsto en la Ley de Aguas Nacionales.
4.10 Ejecucin de las resoluciones administrativas
4.11 Nulidad de los actos administrativos La nulidad relativa del acto administrativo es cuando no rene todos los caracteres enumerados en el artculo anterior. Siempre permite que el acto produzca provisionalmente sus efectos. - Cuando un acto es de nulidad relativa, existen unos interesados que pueden pedir la anulacin del mismo. Mientras tanto, el acto es vlido. Tambin se le conoce como nulidad saneable. La nulidad absoluta del acto administrativo por regla general no impide que el acto produzca provisionalmente sus efectos, los cuales sern destruidos retroactivamente cuando se pronuncie por el juez la nulidad. De ella puede prevalerse todo interesado y no desaparece por la confirmacin o la prescripcin. - Cuando un acto es nulo, afectando una norma de orden pblico y vulnerando a toda la sociedad, no tiene ningn efecto jurdico, y cualquier juez, puede por lo general, declarar la nulidad de oficio. Se le conoce como nulidad absoluta o insaneable. Cumplimiento del objeto. Imposibilidad del plazo. Expiracin del plazo. Acaecimiento de una condicin resolutoria. Renuncia. Rechazo.
Revocacin. Caducidad. Declaracin judicial de inexistencia o nulidad.
4.12 Revocacin de los actos administrativos
LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 5.1 Aspectos generales de los contratos administrativos
Los contratos de derecho pblico son aquellos por los cuales el Estado satisface indirectamente el inters general. Los contratos de derecho pblico (gnero) pueden clasificarse como internacionales (tratados que realiza el P.E. con aprobacin del Congreso) o internos. stos ltimos son los contratos administrativos.
5.2 Diferencias entre los contratos administrativos y los contratos civiles 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4 5.2.5 5.2.6 5.2.7 5.2.8 Criterio subjetivo Criterio de la jurisdiccin. Criterio formal Criterio de las clusulas exorbitantes Criterio legista Criterio de los servicios pblicos Criterio de la finalidad de utilidad pblica Criterio de la finalidad de inters pblico
5.3 Concepto de contrato administrativo El concepto de contrato administrativo no difiere del concepto de contrato en el derecho privado, pero al ser una de las partes el Estado, tiene caractersticas propias. Puede definirse el contrato administrativo como aquel en que la Administracin ejerce prerrogativas en cuanto a su interpretacin, ejecucin y extincin, cuidando de no alterar la ecuacin financiera del mismo. El objeto de este contrato se rige por el derecho pblico.
En todo contrato administrativo tiene que participar un rgano estatal en ejercicio de funcin administrativa. 5.4 Elementos de los contratos administrativos 5.4.1 Sujetos
Dentro de los contratos administrativos van haber sujetos para celebrar los contratos dentro de ellos pueden encontrarse empresas para estatales, personas fsicas, morales y el mismo estado. Que para ellos se lleva una seleccin Etapa precontractual:
5.4.2
Consentimiento
Acuerdo de voluntades, que implica una manifestacin de voluntad coincidente de las partes y presupone la capacidad jurdica del contratante y la competencia del rgano estatal. 5.4.3 Objeto
Celebrado por un organismo estatal competente. Objeto del contrato es la obligacin consistente en una prestacin de dar, hacer o no hacer, querida por las partes. Pueden ser objeto del contrato cosas que estn fuera del comercio. 5.4.4 Causa
Causa del contrato es la situacin de hecho que ha considerado la Administracin y que la determina a contratar para satisfacerla. Es considerada un elemento esencial por aplicacin analgica de lo dispuesto por el art. 7 de la ley 19.549. Forma se refiere al cmo se documenta el vnculo contractual.
5.4.5
Finalidad
La finalidad del contrato administrativo es la satisfaccin del inters general, fin que debe ser tenido en cuenta por la Administracin en la realizacin del contrato. 5.4.6 Mediante la: Forma
deteccin de la necesidad. Partida presupuestaria (debe haberla, ya sea contemplada en la Ley de Presupuesto o no). Preparacin del proyecto (trabajo tcnico). Seleccin del contratante, mediante diversos mecanismos: Licitacin pblica, licitacin privada, contratacin directa, remate, concurso, etc. El principio general es que el Estado puede elegir discrecionalmente el mtodo a utilizar, salvo que se trate de contratos por montos superiores a los $ 950.000, en cuyo caso debe procederse a licitacin. Pre adjudicacin y/o adjudicacin. Tarea realizada por comisiones, donde el principio es adjudicar el contrato a la oferta ms conveniente (no necesariamente la ms barata). Perfeccionamiento del contrato. En las etapas anteriores el particular es oferente. A partir de esta etapa ya se habla de contratante. Etapa contractual: Ejecucin del contrato.
5.5 Procedimiento para la formacin de los contratos administrativo Licitacin Pblica: Principios de la licitacin pblica:
5.5.1 5.5.2
Sistema de libre eleccin Sistema de restriccin
5.6 Licitacin pblica 5.6.1 5.6.2 5.6.3 Naturaleza jurdica Fines de la licitacin Principios jurdicos 5.6.3.1 Concurrencia 5.6.3.2 Igualdad 5.6.3.3 Publicidad 5.6.3.4 Oposicin o contradiccin 5.6.4 Fases de la licitacin pblica 5.6.4.1 Autorizacin presupuestaria 5.6.4.2 Preparacin de las bases o pliego de condiciones 5.6.4.3 Publicacin de la convocatoria 5.6.4.4 Presentacin de la oferta
5.6.4.5 Apertura de ofertas 5.6.4.6 La admisin de oferta 5.6.4.7 Adjudicacin 5.6.4.8 Perfeccionamiento o formalizacin del contrato Oposicin y concurrencia de todos los oferentes. Publicidad del acto, traducido en la publicacin de los pliegos y sus modificaciones. Igualdad de todos los oferentes.
Pliego de condiciones: Debe prepararse previo al llamado a licitacin. El pliego de condiciones es el documento que establece las obligaciones de las partes. Es preparado unilateralmente por la Administracin, los particulares tomarn conocimiento de l despus de publicado. Se dice que los pliegos de condiciones son la ley del contrato, ya que determinan las normas a seguir en todo el desarrollo de la operacin y los elementos y los efectos del contrato a celebrarse, debiendo cumplirse estrictamente sus reglas. No puede ser modificado con posterioridad a la presentacin de las propuestas ni luego de la adjudicacin. El pliego de condiciones puede ser:
General: El que establece las disposiciones aplicables a todos los contratos realizados por un mismo rgano de la Administracin Particular: Contiene todos los derechos y disposiciones particulares de cada contrato.
El precio del pliego de condiciones tiende a resarcir a la Administracin del costo del pliego y a evitar la presentacin indiscriminada de oferentes.
Llamado a licitacin: Publicacin realizada en diarios de alcance masivo y en la separata de licitaciones del Boletn Oficial. En este llamado se dan a conocer todas las caractersticas de la obra y condiciones de la licitacin.
Presentacin de propuestas: Las propuestas deben ser secretas y presentarse por escrito y en sobre cerrado; el secreto de la propuesta:
Salvaguardada los intereses econmicos de la Administracin, evitando confabulaciones de los licitantes, protege a los licitantes, ya que evita los manejos que los funcionarios pblicos pudieran intentar a favor de uno de ellos y en perjuicio de los dems,
salvaguarda el derecho a la igualdad de oportunidades y el derecho a que todos los oferentes sean tratados por igual.
Una vez presentada la propuesta no puede ser retirada sin ser pasible el licitante de la aplicacin de las sanciones administrativas previstas.
Apertura de sobres: Es un acto solemne (en presencia de un escribano pblico) al que pueden concurrir todos los que han intervenido en la licitacin. Adjudicacin: Dependiendo de la complejidad del contrato, puede haber una pre adjudicacin en la que una comisin que se expedir al respecto. Si es un contrato simple, la adjudicacin es directa, la cual suele ser aplicable cuando el criterio para evaluar las ofertas es el menor precio. Podra darse el caso de que ninguna oferta satisfaga a la Administracin, caso en el cual se declarar fracasada la licitacin. Si hay empate o empate tcnico los impactantes deben mejorar sus ofertas.
Impugnacin: Puede realizarla un oferente sobre puntos de la oferta de otro licitante. Los recursos a disposicin a estos efectos son establecidos en el pliego particular de condiciones.
Licitacin privada: Es una invitacin restringida a aqullos que la Administracin sabe que estn en condiciones de ejecutar el contrato. Es procedente en los siguientes casos:
Contrato con especial capacidad o competencia: porque se sabe que dicha capacidad est en manos de pocos y conocidas personas. Contrato que no supere determinado lmite: Slo aplicable a contratos que no superen un monto de $ 950.000. Licitacin pblica fracasada o desierta: Una licitacin pblica se considera desierta cuando no se present ningn oferente, y fracasada cuando ninguna oferta ha sido satisfactoria.
Trabajos urgentes o suplementarios: trabajos que deben realizarse por circunstancias imprevistas o para la satisfaccin de intereses comunitarios impostergables.
Contratacin directa: Es procedente: Si no excede el lmite de $ 950.000, cuando se trata de trabajos urgentes o suplementarios. Por circunstancias imprevistas o urgentes (v.g.: escasez notoria de un producto que satisfaga necesidades inmediatas). Cuando se trata
de contrataciones entre distintos organismos de la Administracin. reparar vehculos o motores. Remate: Mecanismo para la realizacin de bienes muebles o inmuebles por parte de la Administracin. Concurso: Se utiliza para cubrir vacantes en el sector pblico. El concurso comprende las siguientes etapas: Decisin administrativa fijando las bases y llamando a concurso, a cuyo efecto debern hacerse las publicaciones pertinentes. Presentacin de los aspirantes, indicando sus antecedentes y su aceptacin por la administracin. Realizacin de los exmenes (oposicin) o valorizacin de los antecedentes. Cuando es para
Pronunciamiento del ente encargado del concurso. -
Aprobacin de la decisin de ese ente y nombramiento del agente.
Los concursos pueden ser de oposicin; antecedentes.
de antecedentes;
de oposicin y
EL ORDENAMIENTO JURIDICO ADMINISTRATIVO 6.1 Aspectos generales de la legislacin administrativa 6.2 La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos 6.3 La Ley 6.3.1 6.3.2 6.3.3 6.3.4 6.3.5 6.3.6 6.3.7 Diferentes tipos de leyes Subordinacin a la Constitucin Oportunidad de la ley Autoridad formal de la ley Legalidad Reserva de la ley Irretroactividad de la ley
6.4 El reglamento 6.4.1 6.4.2 6.4.3 6.4.4 Facultad reglamentaria Leyes en blanco Tipos de reglamento Diferencias con la ley
6.5 La jurisprudencia 6.6 Circulares, acuerdos y decretos 6.7 La doctrina 7 RGIMEN PATRIMONIAL DEL ESTADO 7.1 El patrimonio del Estado 7.1.1 Nociones generales
Al conjunto de bienes que utiliza el Estado para la realizacin de sus fines se le ha denominado: patrimonio del Estado, patrimonio nacional, etc. Para Bielsa:
"El patrimonio del Estado o dominio del Estado es aquel conjunto de cosas sobre las que el Estado ejerce un verdadero derecho de propiedad y se divide entre aquellos bienes destinados a un servicio pblico. . ., y aquellos que no lo estn y pueden ser enajenados". (Principios de Derecho Administrativo, Pg. 556.)
Para Gabino Fraga es:
"El conjunto de bienes materiales que de modo directo o indirecto sirven al Estado para realizar sus atribuciones constituye el dominio o patrimonio del propio Estado". (Ob. cit., Pg. 3430) Por su parte, Acosta Romero lo define como: "El conjunto de elementos materiales tanto del dominio pblico, como del privado, bienes y derechos, e ingresos, cuya titularidad es del propio Estado, ya sea en forma directa o indirecta (a travs de organismos descentralizados o sociedades mercantiles de Estado), y que le sirven para el cumplimiento de su actividad y cometidos". (Teora General del Derecho Administrativo, Pg. 5670)
A nivel doctrinal los tratadistas consideran dentro del patrimonio nacional nicamente a los bienes materiales, olvidndose que tambin se integra con bienes inmateriales o incorpreos, como el espacio areo y los derechos, e inclusive aquellos que no es posible valuar en dinero, como los monumentos histricos, artsticos y arqueolgicos, y que constituyen el patrimonio cultural de la Nacin, o bien el territorio nacional, respecto de los cuales no es posible determinar o asignar precio alguno.
7.1.2
Patrimonio del Estado. Concepto
Por otra parte, tambin olvidan que el patrimonio est integrado por un aspecto positivo o activo y otro negativo o pasivo. El primero est constituido por los bienes y derechos, y el segundo por las cargas y obligaciones.
En consecuencia, es posible conceptualizar el patrimonio del Estado como el conjunto de bienes materiales o incorpreos, susceptibles de apreciacin pecuniaria o no, y de obligaciones del mismo, que posee como elementos constitutivos de su estructura poltico-social y que los destina de manera directa o indirecta a la consecucin de sus objetivos.
El patrimonio estatal est constituido por diferentes patrimonios especficos como son: el de la Federacin, el cual es el objeto de este tema;
7.1.3
Elemento del patrimonio. El territorio y todas las partes integrantes del mismo
7.1.4
Todos los bienes cuya titularidad directa sea del Estado
El conjunto de bienes materiales que de modo directo o indirecto sirven al Estado para realizar sus atribuciones constituye el dominio o patrimonio del propio Estado.
Desde el punto de vista de la forma de incorporacin de los bienes al dominio pblico, se pueden clasificar en dos categoras: los que constituyen el dominio natural y los que constituyen el dominio artificial.
Los primeros son aquellos que por su naturaleza misma quedan incorporados al dominio pblico, mientras que los segundos son los que se incorporan por una disposicin expresa de la ley.
Esta distincin tiene una gran importancia, porque los bienes del dominio pblico artificial pueden ser retirados del uso comn y en tal caso deja de serles aplicable el rgimen especial que se cre en la ley para los bienes de dominio pblico (art. 16).
7.1.5
Los bienes del dominio privado del Estado
En los trminos de la Ley General de Bienes Nacionales (D. O., enero 8 de 1981), el patrimonio nacional se compone de:
I Bienes de dominio pblico de la Federacin, y II. Bienes de dominio privado de la Federacin (Art. 19).
7.1.6
Los ingresos del Estado por vas del derecho pblico y del derecho privado
7.1.7
Todos los derechos de los que el Estado es titular
Los bienes enumerados en el prrafo cuarto del artculo 27 constitucional son: a) los recursos naturales de la plataforma continental y los zcalos submarinos de las islas; b) los recursos minerales; c) el petrleo y todos los hidrocarburos; y d) el espacio situado sobre el territorio nacional. 7.1.8 7.1.9 El derecho del Estado sobre su patrimonio Evolucin del concepto jurdico del dominio pblico
7.1.10 Titularidad soberana del Estado sobre sus bienes 7.1.11 Patrimonio de las entidades federativas y de los municipios
7.2 La administracin y disposicin de los bienes del Estado 7.2.1 Clasificacin de los bienes del Estado
7.2.2
Bienes del dominio pblico
Los bienes de dominio pblico son:
I. Los de uso comn; II. Los sealados en los artculos 27, prrafos cuarto y quinto, y 42, fraccin IV, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; III. Los enumerados en la fraccin II del artculo 27 constitucional, con excepcin de los comprendidos en la fraccin II del artculo 39 de la Ley;
IV. El suelo del mar territorial y el de las aguas martimas interiores; V. Los inmuebles destinados por la Federacin a un servicio pblico, los propios que de hecho utilice para dicho fin y los equiparados a stos, conforme a la Ley; VI. Los monumentos histricos o artsticos, muebles e inmuebles, de propiedad federal; VII. Los monumentos arqueolgicos muebles e inmuebles. VIII. Los terrenos baldos y los dems bienes inmuebles declarados por la ley inalienable e imprescriptible; IX. Los terrenos ganados natural o artificialmente al mar, ros, corrientes, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional. X. Las servidumbres, cuando el predio dominante sea alguno de los anteriores; XI. Los muebles de propiedad federal que por su naturaleza no sean normalmente sustituibles, y XII. Las pinturas murales, las esculturas y cualquier obra artstica incorporada o adherida permanentemente a los inmuebles de la Federacin o del patrimonio de los organismos descentralizados, cuya conservacin sea de inters nacional (Art. 2).
La ley establece que los bienes de dominio pblico estarn sometidos a la jurisdiccin exclusiva de los Poderes federales, desde la fecha en que otorgue su consentimiento la Legislatura local de la Entidad en que estn ubicados, salvo que se trate de bienes adquiridos por la Federacin antes del 1 de mayo de 1917 o que la Constitucin los haya nacionalizado, y en el concepto de que si la legislatura no da su consentimiento, los inmuebles quedarn en la situacin jurdica de los de dominio privado nacional.
Como consecuencia de la jurisdiccin federa1 se previene que los Estados no podrn gravar los bienes de dominio pblico nacional en ninguna forma, ni tendrn eficacia alguna, respecto de los, las disposiciones generales o individuales que emanen de cualesquiera de sus autoridades, a menos que obren por .encargo o en auxilio de las autoridades federales (art. 59).
Igualmente dispone la Ley que salvo lo que dispongan las leyes que rijan materias especiales, corresponde a la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, la representacin del Gobierno Federal en todos los actos y operaciones relacionados con los bienes referidos y que slo los Tribunales de la Federacin sern competentes para conocer los juicios civiles, penales o administrativos, as como de los procedimientos
judiciales no contenciosos que se relacionen con bienes nacionales, sean de dominio pblico o de dominio privado (arts. 79 y 80).
"Ciertas cosas corporales manifiestan, por su misma configuracin exterior, un destino especial de servir a la comunidad, al inters pblico. Citaremos las vas pblicas, los ros, las fortificaciones. Se les llama cosas pblicas. Su destino no permite que estn en poder de un particular que dispondra de ellas segn sus intereses personales; por lo tanto, quedan sustradas al comercio ordinario del derecho privado. Por otra parte, ese destino como objetos de inters pblico las coloca en una dependencia especial del poder pblico, del Estado. Esta dependencia puede encontrar su expresin en la forma de la propiedad pblica o del dominio pblico del cual vamos a hablar. . ." (Mayer, Otto, Derecho Administrativo Alemn, tomo III, Pg. 91.)
Segn Serra Rojas, para Hauriou:
"El dominio pblico est constituido por el conjunto de propiedades administrativas afectadas actualmente a la entidad pblica, sea por el uso directo del pblico, sea por decisiones administrativas y que, a consecuencia de esta afectacin, son inalienables, imprescriptibles y protegidas por las reglas de inspeccin". (Ob. cit., Pg. 119.).
Con la misma idea, Capitant seala que el dominio del Estado es el:
". . .conjunto de bienes inmuebles y muebles y de derechos patrimoniales que se hallan a disposicin del Estado, el departamento, la comunidad, la colonia o el establecimiento pblico, con el objeto de asegurar directa o indirectamente el funcionamiento de los servicios pblicos o la realizacin de fines de entidad pblica". (Vocabulario Jurdico, Pg. 235.)
Por nuestra parte, consideramos que el dominio pblico es el derecho de propiedad que el Estado tiene sobre determinados bienes, que de acuerdo con la legislacin mexicana estn destinados al uso comn, al servicio de las dependencias del gobierno federal, a un servicio pblico, y los que de manera general estn afectos o destinados a un propsito
de inters general, y que, por lo tanto, tienen la caracterstica de inalienables e imprescriptibles, y que estn sometidos a un rgimen de derecho pblico.
Marienhoff seala que la locucin "dominio 'pblico" fue utilizada por vez primera por Pardessus en 1806, para designar la categora de bienes del Estado no pertenecientes al dominio privado del mismo. El citado autor argentino tambin menciona que a dicha frase se le han asignado otras expresiones equivalentes como son: "bienes dominicales", "bienes dominiales", "bienes o cosas pblicas", y que para referimos al dominio pblico bastara:
". . .con hablar de 'dominicanidad' o de 'dominialidad', sin que sea necesario agregarles a estas palabras el adjetivo 'pblico', ya que el hacerlo implicara una redundancia o pleonasmo, porque al hablar de 'dominicanidad' o de 'dominialidad', tcnicamente nadie puede pretender que ello se refiera al dominio privado del Estado". (Tratado del Dominio Pblico, Pgs. 31 y 32.)
7.2.3
Rgimen de los bienes del dominio pblico
Respecto de los bienes de uso comn, las legislaciones modernas han adoptado diversos criterios que pueden agruparse en estas dos orientaciones: una, que los considera como bienes sometidos al derecho de propiedad, y otra, como insusceptibles de tal derecho.
Dentro de la primera orientacin, y reconocindose en todos los casos que el uso es pblico y, por lo mismo, regulado por prescripciones de derecho pblico, se pueden reconocer dos sistemas: el de la propiedad privada del Estado o de los particulares, y el de la propiedad pblica del Estado o de otras entidades pblicas.
Dentro de la segunda orientacin, la que niega que los bienes del dominio pblico sean susceptibles de propiedad, tambin pueden sealarse dos sistemas: uno, que otro, que negando la existencia de la propiedad como un derecho subjetivo afirma que el dominio pblico constituye un patrimonio afectado a un fin de inters colectivo que no necesita de ningn titular.
Creemos que la legislacin mexicana puede colocarse dentro de la orientacin que reconoce que los bienes de dominio pblico son susceptibles del derecho de propiedad.
Mientras que la legislacin colonial estableci respecto de algunos bienes la propiedad privada con la servidumbre legal necesaria para garantizar ciertos usos comunes, como suceda con las aguas, que reportaban la servidumbre en favor del uso comn de abrevadero de ganados y consumo de las poblaciones (Vera Estaol. Cuesto Jurdicoconstitucionales, Pg. 23), la legislacin que rige en la actualidad, por lo menos a partir del ao de 1902, fecha de la primera.
Ley de Inmuebles Federales, consigna la propiedad del Estado sobre los bienes de dominio pblico o uso comn.
En efecto, el artculo 1 de dicha ley, establece que "el patrimonio nacional se compone de: 1. Bienes de dominio pblico o de uso comn....
En segundo lugar, la prohibicin que implica la inalienabilidad que para estos bienes se consigna en el artculo 16 de la ley, slo se explica en tanto que existe una propiedad y un propietario a quien se dirija la prohibicin.
Adems, al establecer el mismo artculo que los bienes de dominio pblico que mediante los requisitos legales se desincorporen de tal dominio pueden ser enajenados, est indicando claramente que existe un propietario de ellos pues de otro modo no podra hablarse de esa posibilidad de enajenar. Por ltimo, el Cdigo Civil del Distrito Federal, al clasificar los bienes por razn de las personas a quienes pertenecen, considera que los bienes que al Estado corresponden son de dos clases; una de ellas es precisamente la formada por los bienes del dominio pblico o de uso comn.
Los bienes de uso comn pueden clasificarse desde dos puntos de vista diferentes de la naturaleza de los propios bienes, y desde el punto de vista de la forma de su incorporacin al dominio pblico.
Partiendo del primer criterio, se pueden agrupar los bienes en las siguientes categoras:
a) Dominio pblico areo. La incorporacin dado sobre el territorio y mares territoriales, ha desarrollo de las comunicaciones aeronuticas.
Si hubiera seguido siendo reconocido como de propiedad particular, adems del poco inters que para el propietario del suelo representa a la altura en que es atravesado por las aeronaves, se creara un obstculo para las comunicaciones areas, pues stas slo seran factibles mediante permisos de los propietarios del suelo.
Si se considera corno res nullius y se declara la libertad del aire, como se reconoce la de los mares, el Estado se vera expuesto a no poder impedir los vuelos de reconocimiento de posiciones de defensa militar, o simplemente de estudio de configuracin geogrfica del territorio para fines de agresin, y adems, tampoco podran prevenirse los daos que pueden sufrir las propiedades, aunque la Ley General de Bienes Nacionales considera al espacio areo nacional dentro de la categora de los bienes de uso comn (art. 29) la reforma de 5 de enero de 1960 al artculo 27 de la Constitucin, le quit ese carcter al declarar que "corresponde a la Nacin el dominio directo de el espacio situado sobre el ,territorio nacional en la extensin y trminos que fije el Derecho Internacional", y ese mismo carcter de dominio directo, y no de bien de uso comn, le da el artculo 1 de la Ley Federal de Radio y Televisin de 8 de enero de 1960.
b) Dominio pblico martimo. Dentro de esta categora se catalogan:
1. El mar territorial hasta una distancia de doce millas (22,224 metros) contado desde la lnea de la marea ms baja. En caso de que la costa del territorio nacional tenga profundas aberturas y escotaduras o en que haya una franja de islas a lo largo de la costa situada en su proximidad inmediata, el mar territorial empezar a partir de las lneas que unan los puntos ms adentrados en el mar;
Adems por virtud de la adicin al artculo 27 constitucional (D. O. de 6 de febrero de 1976) se resolvi que la Nacin ejerce derechos de soberana y las jurisdicciones que determinen las leyes (D. O. de 13 de febrero de 1976) en una zona econmica exclusiva de doscientas millas nuticas medidas a partir de la lnea de base desde la cual se mide el mar territorial.
2. Las aguas martimas interiores o sean las situadas en el interior de la lnea de base del mar territorial o de la lnea que cierra las bahas;
3. Las playas martimas, entendindose por tales las partes de tierra que por virtud de la marea cubre y descubre el agua desde los lmites de menor reflujo hasta los lmites de mayor reflujo anuales;
4. La zona federal martima terrestre o sea la faja de veinte metros de ancho de tierra firme, transitable, contigua a las playas del mar y a las riberas de los ros desde las desembocaduras de stos en el mar hasta el punto ro arriba donde llegue el mayor reflujo anual;
5. Los diques, muelles, escolleras, malecones y dems obras de los puertos, cuando sean de uso pblico (art. 18, fracs. II, III, IV, V Y XI), y
6. Los puertos, bahas, radas y ensenadas (art. 29, Fr. I a V y XI).
c) Dominio pblico terrestre. Est constituido por los cauces de las corrientes y los vasos de los lagos, lagunas y esteros de propiedad nacional; por las riberas y zonas federales de las corrientes; por los caminos, carreteras y puentes que constituyan vas generales de comunicacin; por las presas, diques, y sus vasos, canales, bordos y zanjas construidos para la irrigacin, navegacin y otros usos de utilidad pblica con sus zonas de proteccin y derechos de va o riberas; las plazas, paseos y parques pblicos cuya construccin o conservacin est a cargo del Gobierno Federal; los monumentos artsticos e histricos y las construcciones levantadas por el Gobierno Federal en lugares pblicos para ornato o comodidad de quienes la visiten; los monumentos arqueolgicos; inmuebles (art. 18, fracs. VI, VII, IX, X, XII, XIII y XIV). Los bienes de uso comn lo mismo que todos los bienes de dominio pblico, estn sujetos al rgimen jurdico de inalienabilidad e imprescriptibilidad (art. 16). 7.2.4 Inalienabilidad de los bienes de dominio pblico
La inalienabilidad, de la que es una consecuencia la imprescriptibilidad, debe ser estudiada en cuanto a su fundamento para poder determinar su alcance. La inalienabilidad significa que los bienes de dominio pblico no estn sujetos a accin reivindicatoria o de posesin definitiva o provisional y que los particulares y las instituciones pblicas slo podrn adquirir sobre el uso, aprovechamiento y explotacin de estos bienes los derechos regulados en la propia Ley.
Sin embargo, se declara que pueden establecerse sobre los bienes de dominio pblico aprovechamientos accidentales o accesorios compatibles con la naturaleza de tales bienes en cuyo caso tales aprovechamientos se regirn por el derecho comn, pero los derechos de trnsito, de vista, de luz de derrames y otros semejantes se regirn exclusivamente por las leyes y reglamentos administrativos.
Todava pudiera objetarse que la inalienabilidad es contraria a la facultad de disponer que se ha reconocido como elemento caracterstico de la propiedad, tal como se organiza por las legislaciones que derivan directamente de la romana; persa, este argumento slo seria vlido si no se conociera ms que ese tipo de propiedad y si no fuera notoria la evolucin del concepto primitivo de sta considerada como derecho subjetivo, al de la propiedad como funcin social en la que el rgimen correspondiente se basa, no en modelos invariables, sino en la necesidad de favorecer la realizacin de los fines a que los bienes estn afectados.
As, tratndose de los de dominio pblico, nos encontramos con un conjunto de bienes que estn destinados a satisfacer necesidades colectivas, de tal manera que, si el rgimen que les fuera aplicable permitiera su libre enajenacin como cuando se trata de una propiedad que slo satisface necesidades particulares de su titular, se hara imposible la satisfaccin de los intereses colectivos. Pero, adems, como la satisfaccin de tales intereses constituye una de las atribuciones del Estado, la propiedad que a ste se reconoce sobre los bienes de dominio pblico debe estar sujeta a un rgimen adecuado a su finalidad, y que slo estableciendo la prohibicin de enajenar se puede impedir que el Estado deje de cumplir eficazmente sus atribuciones.
De aqu tambin se desprende que, como el rgimen de los bienes de dominio pblico est ntimamente vinculado al cumplimiento de las atribuciones del Estado, dicho rgimen, de acuerdo con las nociones expuestas en la primera parte de esta obra, forma parte del derecho pblico. Precisada la naturaleza del rgimen de la propiedad sobre los bienes de dominio pblico, es fcil explicar el alcance que la ley atribuye a la regla de inalienabilidad.
Esta tiene un carcter absoluto cuando se trata de bienes que por su naturaleza se
incorporan al dominio pblico. Por el contrario, cuando han sido afectados al uso comn por disposicin de la ley, el carcter de inalienables slo se les reconoce mientras no vare su situacin jurdica (art. 16). La Ley de Bienes Nacionales previene que las concesiones sobre bienes del dominio pblico no crean derechos reales; otorgan simplemente, frente a la Administracin, y sin perjuicio de terceros, el derecho de realizar los usos, aprovechamientos o explotaciones, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes (art. 20).
Igualmente se establece que dichas concesiones, acuerdos, permisos, y las autorizaciones son anulables por incompetencia de las autoridades otorgantes o por violacin de un precepto legal o por error, dolo o violencia que perjudiquen o restrinjan los derechos de la nacin o los intereses legtimos de un tercero (art. 17) pudiendo cuando exista motivo que lo amerite someter el asunto al conocimiento de los tribunales (art. 18).
Tambin se previene que las concesiones podrn rescindirse por causa de utilidad o inters pblico, mediante indemnizacin, cuyo monto ser fijado por peritos (art. 26). Al lado de los bienes de uso comn, la Ley de Bienes Nacionales considera como bienes de dominio pblico a los destinados a un servicio pblico y a los equiparados a stos (art. 2, frac. III).
Corresponden a esta clase de bienes todos los inmuebles afectados al uso de oficinas pblicas y sus dependencias; los predios rsticos utilizados directamente por los servicios de la Federacin; los establec. cimientos fabriles del Gobierno Federal; los inmuebles de propiedad federal destinados al servicio de los Estados y Municipios dentro de sus respectivas jurisdicciones; los que constituyan el patrimonio de los organismos pblicos creados por la ley federal, y los otros adquiridos por medios de derecho pblico salvo los nacionalizados (art. 34). En la misma Ley se declaran equiparados a los anteriores los templos y anexidades cuando estn legalmente abiertos al culto pblico; los afectos, mediante convenio que se publicar en el Diario Oficial de la Federacin, a actividades de organizaciones internacionales de que Mxico sea miembro y los afectos, mediante decreto, a actividades de inters social a cargo de asociaciones o instituciones privadas que no pero sigan propsitos de lucro (art. 35).
La forma establecida por la ley para afectar un bien propio al servicio pblico, es la de un
decreto que as lo determine y que se expida por el Ejecutivo, por conducto de la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas (art. 37). Igual procedimiento se establece para el cambio de destino o desafectacin del inmuebles de que se trate (art. 37).
El decreto que en ambos casos se requiere, constituye un acto administrativo desde el punto de vista material, puesto que es la condicin necesaria para que se aplique o deje de aplicarse a un caso concreto el rgimen general creado por la ley para los bienes afectados a un servicio pblico y para los que dejan de tener esa utilizacin. El decreto, por s solo, no crea ninguna situacin jurdica, ni general, ni individual; slo hace aplicable la que la ley establece. El rgimen jurdico aplicable a esta clase de bienes es igual al que corresponde a los bienes de uso comn, pues mientras se encuentran afectados al servicio, no pueden ser enajenados ni prescritos, prohibindose respecto de ellos todo gravamen real.
Sin embargo, la ley previene que los bienes que constituyan el patrimonio de organismos pblicos creados por la ley federal, excepto los que por disposicin constitucional sean inalienables, pueden gravarse siempre que el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas lo autorice en forma expresa (art. 41).
7.2.5 7.2.6
Decreto de destino para incorporar su adquisicin y venta Bienes del dominio privado del Estado
Los inmuebles de dominio privado estn sujetos en todo lo no previsto por la Ley General de Bienes Nacionales, al Cdigo Civil Federal y en las materias que dicho Cdigo no regule, a las disposiciones de polica, de urbanismo, as como a las referentes al plano regulador, vigentes en el lugar de su ubicacin. De todas maneras, estos inmuebles son inembargables y aunque pueden adquirirse por prescripcin, sta slo se completa duplicando los trminos establecidos por el Cdigo Civil Federal (arts. 49 y 60).
Los inmuebles de dominio privado pueden ser enajenados a ttulo gratuito o a ttulo oneroso. Lo primero, cuando se destinen a los servicios pblicos de los Estados de la Federacin y Municipios o a instituciones o asociaciones privadas, cuyas actividades
sean de inters social y no persigan fines de lucro. Lo segundo, se har mediante venta en subasta a los precios que determine la Comisin de Avalos de Bienes Nacionales, o fuera de subasta, pero al precio que fije dicha Comisin, en el caso en que el Ejecutivo lo autorice mediante acuerdo a la Secretara (artculos 57 a ..).
Forman parte de la legislacin civil especial las disposiciones de la Ley en las que se fijan las condiciones de los contratos que celebre la Administracin respecto de los bienes propios y los derechos que el Estado se reserva de los mismos, tales como las relativas a que ninguna venta se har sin que se entregue en efectivo cierta suma y su pago total sea a corto plazo (art. 66). Por ltimo, la Ley declara que los bienes de dominio privado pueden ser objeto de todos los contratos que regule el derecho comn con excepcin de los de comodato y las donaciones no autorizadas por la ley. Son bienes de dominio privado:
I. Las tierras y las aguas no comprendidas en el artculo 29 de esta Ley, que sean susceptibles de enajenacin a los particulares; II. Los nacionalizados conforme a la fraccin II del artculo 27 constitucional, que no se hubieren construido o destinado a la administracin, propaganda o enseanza de un culto religioso; III. Los bienes ubicados dentro del Distrito Federal, considerados por la legislacin comn como vacantes; IV. Los que hayan formado parte de carcter federal, que se extingan en la a la Federacin. V. Los bienes muebles al servicio de las dependencias de los Poderes de la Unin, no comprendidos en la fraccin XI del artculo anterior. VI. Los dems inmuebles y muebles que por cualquier ttulo jurdico adquiera la Federacin (art. 39). I. Los bienes muebles e inmuebles que la Federacin adquiera en el extranjero.
7.2.7 7.2.8
Procedimiento para su adquisicin y venta El registro pblico de la propiedad federal
7.3 Modos de adquisicin de bienes por parte del Estado
7.3.1 Modos de adquisicin por vas de derecho pblico y por vas de derecho privado 7.3.2 Adquisicin y soberana territorial. Propiedad originaria y dominio directo 7.3.3 Expropiacin por causa de utilidad pblica 7.3.3.1 Concepto de expropiacin La expropiacin por causa de utilidad pblica es el acto administrativo por el cual el Estado, de manera unilateral, impone a los particulares la transferencia de sus bienes para el cumplimiento de un fin de utilidad pblica, mediante el pago de una indemnizacin.
En Mxico, la base constitucional de la expropiacin se encuentra en el segundo prrafo del artculo 27 que establece:
"Las expropiaciones slo podrn hacerse por causa de utilidad pblica y mediante indemnizacin".
Esta institucin de derecho pblico surge por la imperiosa necesidad que tiene el Estado de satisfacer las necesidades pblicas, sacrificando, inclusive, la propiedad privada.
Teoras que fundamentan la expropiacin
A nivel doctrinal, las teoras ms importantes que han pretendido fundamentar el derecho del Estado a la expropiacin son dos: a) la del dominio eminente, segn la cual el Estado conserva el poder para disponer de tales propiedades cuando el inters pblico lo requiera, en virtud de que a la nacin le corresponde la propiedad originaria de las tierras y aguas ubicadas dentro del territorio nacional, y slo por una concesin suya se constituye la propiedad privada, y b) la de los fines del Estado, que sostiene que la expropiacin se justifica por las necesidades que el Estado tiene para cumplir sus fines, entre los que tiene 7.3.3.2 Elemento de la expropiacin Los elementos esenciales que integran la expropiacin son: a) los sujetos; b) el bien objeto de la expropiacin; e) el fin que justifica o determina la expropiacin; d) el
procedimiento expropiatorio, y e) la indemnizacin.
a) Sujetos
Los sujetos de la relacin expropiatoria son el sujeto expropiante, el expropiado y el beneficiario. El sujeto expropiante, o activo, siempre es el Estado, y se manifiesta a travs de la Federacin y las Entidades Federativas, incluyendo al Distrito Federal.
El sujeto activo se distingue en dos momentos: el primero como rgano legislativo, sea de la Federacin o de los estados, en los mbitos de sus respectivas competencias, cuando en forma general determina los casos ce utilidad pblica por los cuales puede ser expropiada la propiedad privada; el segundo representado por el rgano administrativo, que declara en cules casos concretos se est en presencia de una causa de utilidad pblica y el cual tramitar el procedimiento correspondiente.
En materia federal, al Ejecutivo de la Unin le corresponde emitir la declaratoria de utilidad pblica, que constituye propiamente la expropiacin, previa tramitacin del procedimiento respectivo a cargo de la secretara del ramo, correspondindole a la Secretara de Gobernacin dicha facultad en los casos en que no sea encomendada a otra dependencia.
Tendrn el carcter de sujetos expropiados los particulares, sean personas fsicas o colectivas, que sean titulares del bien expropiado, los cuales podrn ser capaces o incapaces, e inclusive aquellos propietarios cuyo nombre o domicilio se ignoren.
Los beneficiarios podrn ser la Federacin, los estados, municipios, el Distrito Federal, o bien otras personas, como puede ser un organismo descentralizado, una empresa de participacin estatal, los ejidos en materia de expropiacin agraria, o inclusive particulares concesionados.
b) El bien objeto de la expropiacin
Podrn ser objeto de expropiacin todos los bienes susceptibles del derecho de propiedad, sean muebles o inmuebles, o derechos como son los de autor y los de
patentes de invencin. De stos se excluye el dinero, ya que como apunta Acosta Romero (Ob. cit., Pg. 595): "Sera ilgico expropiar dinero para indemnizar con dinero. . .", as como los bienes de dominio pblico, en virtud de que ya estn afectos directa o indirectamente a la utilidad pblica y, por lo tanto, la expropiacin no tendra razn de ser, por intil.
7.3.3.3 Concepto de utilidad pblica c) El fin que justifica o determina la expropiacin
El fin que justifica la potestad expropiatoria lo constituye la utilidad pblica. Fernndez del Castillo (La Propiedad y la Expropiacin en el Derecho Mexicano Actual, Pg. 75.) seala que en virtud de que
". . . la utilidad es la cualidad que atribuimos a las cosas para satisfacer nuestras necesidades",
Para que haya utilidad pblica se precisa de una necesidad que requiere ser satisfecha, un objeto capaz de satisfacer y un posible destino concreto del objeto a la satisfaccin de la necesidad.
Conforme al texto del artculo 27 constitucional, corresponde al Congreso de la Unin y a las legislaturas de los estados determinar las causas de utilidad pblica. Por ello es discrecional el ejercicio de la potestad de determinar las causas de utilidad pblica, sin embargo, esta facultad no debe ser ejercida de manera caprichosa ni arbitraria, ya que est condicionada al logro de la satisfaccin de las necesidades colectivas, que corresponde al Estado cubrir.
De esta manera, el concepto de utilidad pblica debe estar ntimamente relacionado con las atribuciones del Estado, de tal modo
". . . que el legislador no puede considerar como causa de utilidad pblica la satisfaccin de una necesidad cuando el Estado no tiene conferida la atribucin correspondiente para atenderla". (Fraga, Gabino, ob. cit., Pg. 383.)
La Ley de Expropiacin, en su artculo 10, seala las siguientes causas de utilidad pblica: I El establecimiento, explotacin o conservacin de un servicio pblico. II La apertura, ampliacin o alineamiento de calles, la construccin de calzadas, puentes, caminos y tneles para facilitar el trnsito urbano y suburbano. III. El embellecimiento, ampliacin y saneamiento de las poblaciones y puertos, la construccin de hospitales, escuelas, parques, jardines, campos deportivos o de aterrizaje; construccin de oficinas para el Gobierno Federal, y de cualquier otra obra destinada a prestar servicios en beneficio colectivo. IV. La conservacin de los lugares de belleza panormica, de las antigedades y objetos de arte, de los edificios y monumentos arqueolgicos o histricos, y de las cosas que se consideran como caracterstica notable de nuestra cultura nacional. V. La satisfaccin de necesidades colectivas en caso de guerra o trastornos interiores; el abastecimiento de las ciudades o centros de poblacin, de vveres o de otros artculos de consumo necesario, y los procedimientos empleados para combatir o impedir la propagacin de epidemias, epizootias, incendios, plagas, inundaciones u otras calamidades pblicas. VI. Los medios empleados para la defensa nacional o para el mantenimiento de la paz pblica. VII. La defensa, conservacin, desarrollo o aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de explotacin. VIII. La equitativa distribucin de la riqueza acaparada o monopolizada con ventaja exclusiva de una o varias personas y con perjuicio de la colectividad en general, o de una clase en particular. IX. La creacin, fomento o conservacin de una empresa para beneficio de la colectividad. X. Las medidas necesarias para evitar la destruccin de los elementos naturales y los daos que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la colectividad. XI. La creacin o mejoramiento de centros de poblacin y de sus fuentes propias de vida. XII. Los dems casos previstos por leyes especiales. Conforme a esta ltima fraccin las leyes administrativas especiales son las de aguas, minera, petrleo, vas de comunicacin, ecologa, agraria, habitacional, etc.
7.3.3.4 Procedimiento para decretar la expropiacin
d) El procedimiento expropiatorio
El ejercicio de la facultad expropiatoria est sujeto a un procedimiento administrativo, que aunque no reviste formalidad alguna, los requisitos que comprende constituyen autnticos derechos de los particulares expropiados y que es necesario observar con el fin de no convertir a la expropiacin en un acto ilegal.
En materia federal, corresponde al Ejecutivo de la Unin hacer la declaratoria de utilidad pblica, previa tramitacin del expediente administrativo a cargo de la secretara respectiva; en los casos no encomendados a una dependencia en particular lo efectuar la Secretara de Gobernacin.
No obstante que la ley federal de la materia no establece los elementos que integrarn el expediente administrativo de expropiacin, el criterio unnime es que deber formarse con la solicitud de expropiacin, la determinacin del bien que se pretende expropiar, la calificacin concreta de la utilidad pblica y la determinacin de su necesidad.
El procedimiento expropiatorio se inicia de oficio, o bien a peticin de parte; esto ltimo en aquellos casos en que las leyes especiales establezcan la posibilidad de que los beneficiarios soliciten expropiaciones, por ejemplo, en materia de aguas, minas, etc. En ambos casos se deber establecer el bien que se pretende expropiar y realizar los estudios pertinentes que determinen que el objeto expropiatorio es adecuado para satisfacer la necesidad pblica que se pretende; posteriormente el Presidente de la Repblica har la declaratoria de expropiacin. En esta etapa no rige la garanta de previa audiencia, lo cual ha sido reconocido por la jurisprudencia No. 391 de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, que menciona:
"EXPROPIACIN, LA GARANTA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE.- En materia de expropiacin, no rige la garanta de previa audiencia consagrada en el artculo 14 de la Constitucin Federal, porque este requisito no est comprendido entre los que seala el artculo 27 de la misma Carta
Fundamental".
"Sin embargo, la propia Corte ha reconocido que cuando la ley respectiva ordene que dentro del procedimiento se d oportunidad al afectado para que presente sus defensas, hay obligacin de seguir ese procedimiento". (Fraga, Gabino, ob. cit., Pg. 385.)
La declaracin de expropiacin es para Fernndez del Castillo (Ob. cit., Pg. 103.)
". . . el acto de autoridad por el cual se hace pasar la propiedad, del expropiado a la persona en cuyo favor se haga la expropiacin". Conforme al artculo 40 de la Ley de Expropiaciones, la declaratoria de expropiacin deber publicarse en el Diario Oficial de la Federacin y, adems, ser notificada personalmente a los afectados; pero en caso de ignorarse el domicilio de stos, se ordenar una segunda publicacin en dicho diario, la que har las veces de notificacin personal.
En contra de la declaratoria de expropiacin los afectados podrn interponer recurso administrativo de revocacin ante la dependencia que haya efectuado el trmite, dentro de los quince das hbiles siguientes a la notificacin de dicha declaratoria, el cual suspender el procedimiento administrativo de ocupacin, con excepcin de los casos previstos en las fracciones V, VI Y X del artculo 10 de la Ley de Expropiacin antes mencionado.
En los casos en que proceda la ocupacin del bien expropiado, ya sea por haber quedado firme la declaratoria de expropiacin, o porque no procede la suspensin del procedimiento respectivo, corresponder a la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa determinar el curso de dicha ocupacin (artculo 14 de la Ley General de Bienes Nacionales).
La facultad que la ley otorga a la secretara de Estado aludida ha dado lugar a dos opiniones contrarias. La primera sostiene que la ejecucin de la declaratoria de expropiacin se debe efectuar por autoridad judicial, tesis que tiene su apoyo en lo dispuesto por la fraccin VI del artculo 27 constitucional que establece:
"El ejercicio de las acciones que correspondan a la nacin, por virtud de las disposiciones del presente artculo, se har efectivo por el procedimiento judicial"; en consecuencia, "como la expropiacin constituye una de las acciones que a la Nacin corresponde por virtud del artculo 27, la aplicacin de la parte transcrita del mismo obliga a recurrir a la autoridad judicial" . (Fraga, Gabino, ob. cit., Pg. 379.)
La segunda sostiene que no es necesaria la instrumentacin judicial para la ocupacin temporal o definitiva del bien expropiado, ya que esto es una facultad de la autoridad administrativa, para lo cual se apoya en lo dispuesto por la propia fraccin VI del artculo 27, conforme al cual se fijan las reglas de la expropiacin, reservando exclusivamente a la autoridad judicial su intervencin en el procedimiento de indemnizacin al establecer que:
"El exceso de valor o el demrito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioro ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignacin del valor fiscal, ser lo nico que deber quedar sujeto a juicio pericial y resolucin judicial" .
Este ltimo criterio es el que adopta nuestra legislacin, mismo que tambin ha retornado el Poder Judicial en algunas tesis jurisprudenciales, entre las cuales est la emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin al resolver el amparo en revisin 5220/80, incluido en el informe de 1980, Primera Parte, Pg. 350, que establece:
". . . el segundo prrafo de la misma fraccin VI del artculo 27 de la Carta Magna, no establece que para emitir la declaratoria de expropiacin se deba seguir un procedimiento judicial, pues al contrario, dispone que lo nico que deber quedar sujeto a resolucin, ser el exceso de valor o el demrito que haya tenido la propiedad particular a la asignacin del valor fiscal", agregando ms adelante ". . . lo que no sucede en materia de expropiacin, porque para emitir el decreto expropiatorio el Estado no ejercita accin ante algn tribunal, ya que tal decreto se dicta unilateralmente por la autoridad administrativa. .
7.3.3.5 Bienes que pueden ser objeto de expropiacin Fuera de los bienes regulados dentro de la Ley de Bienes Nacionales, encontramos otro grupo de bienes que segn esa misma Ley estn sujetos a una legislacin especial. Entre estos bienes se encuentran los comprendidos en el prrafo primero del artculo 27 constitucional.
El prrafo primero del artculo 27 dice as: "La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nacin, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada." Las caractersticas especiales de la propiedad originaria de la Nacin que consagra ese primer prrafo del artculo 27 de la Constitucin vigente, no pueden ser debidamente comprendidas y apreciadas sin conocer los precedentes singulares de la propiedad territorial en Mxico, los cuales datan de la poca de la Colonia.
El principio base de toda la construccin jurdica de la propiedad colonial fue el de que la conquista no constituye el origen de la propiedad, pues ella no es ms que un medio para tomar posesin de las tierras descubiertas, ya que desde antes de serlo tenan como titular a los reyes de Espaa.
Estos haban adquirido su derecho a todas las tierras descubiertas y por descubrir, entre otros ttulos, por la Bula de Alejandro VI de 4 de mayo de 1493, segn la cual se da, concede y asigna perpetuamente a los Reyes de Castilla y de Len y a sus sucesores, "con libre, llano y absoluto poder, autoridad y jurisdiccin", "todas las Islas y tierras firmes, halladas y que se hallaren descubiertas y que se descubrieren hacia el Occidente y Medioda, fabricando y componiendo una lnea del Polo rtico, que es el Septentrin, al Polo Antrtico, que es el Medioda; ora se hayan hallado Islas y tierras, ora se hayan de hallar hacia la India o hacia otra cualquier parte, la cual lnea dista de cada una de las Islas que vulgarmente dicen de los Azores y Cabo Verde, cien leguas hacia el Occidente y Medioda y de cuyas tierras no hubiere tomado posesin ningn otro rey o Prncipe Cristiano hasta el da de Navidad del ao de 1492".
Adems, la donacin se entendi en su tiempo no en favor del Estado Espaol, sino directamente en beneficio de la Corona de Espaa. (Ley I, tt. I, Lib. III, y Ley XIV, tt. XII,
Lib. IV. Recopilacin de Indias.)
As es que, como una consecuencia de que la propiedad de las tierras descubiertas corresponda a los Monarcas Espaoles, ningn particular pudo tener derecho alguno sobre ellas sin un ttulo que emanara de la Corona marcndose as una profunda diferencia entre la propiedad que estableci la legislacin colonial espaola y la reconocida por las legislaciones que aceptaron el concepto de la propiedad romana, diferencia que se acentu con otras caractersticas peculiares que asumi la propiedad colonial.
En efecto, la propiedad mercedada no fue una propiedad absoluta. Estaba sujeta a la condicin suspensiva de su ocupacin y a varias condiciones resolutorias, como eran las de no tener pobladas y cultivadas las tierras y la de enajenar dichas tierras a iglesias, monasterios o personas eclesisticas. (Leyes, I, III y X, tt. XII, Lib. IV. Rec. de Indias.)
Fue tambin caracterstica del rgimen colonial de la propiedad la posibilidad constante de revisin de los ttulos que la amparaban. Pasada la primera preocupacin de las autoridades de poblar y poner en produccin las tierras descubiertas, se trat de ordenar la titulacin de la propiedad que haba llegado a un alto grado de confusin, por la multiplicidad de autoridades que intervenan en los repartos y mercedaciones y para tal efecto se expidieron diversas disposiciones, de las que sin duda la ms importante es la consignada en la Real Instruccin de 15 de octubre de 1754 que precis las autoridades que deben de intervenir en la venta y composicin de las tierras y baldos pertenecientes a la Corona y que estableci las bases para determinar la legalidad de los diversos ttulos que hubieren sido extendidos antes y despus de la propia Real Instruccin.
7.3.3.6 Derecho de reversin en la expropiacin. Concepto de indemnizacin e) La indemnizacin
La indemnizacin constituye una de las garantas individuales a favor del expropiado y consiste en la retribucin que hace el Estado en virtud de la lesin producida por la desposesin de la propiedad privada.
Conforme al derecho comn, la indemnizacin tendr lugar en los casos en que una persona, obrando ilcitamente, cause daos y perjuicios a otra. En este contexto, la reparacin consiste en la restitucin de la cosa en el mismo estado en que se encontraba antes de producir la lesin, o entregando otra del mismo gnero y calidad, para que el patrimonio afectado quede en las mismas condiciones, y slo en los casos en que tales reparaciones no sean posibles, esto se har cubriendo su valor en dinero.
Sin embargo, tratndose de la expropiacin por causa de utilidad pblica no sucede as, ya que el dao sufrido por el particular no es producto de la actividad ilegal de la Administracin Pblica, y por tal motivo
". . . la indemnizacin es una reparacin debida por la Administracin Pblica al titular de ciertos derechos que ceden ante el ejercicio legtimo de una potestad administrativa". (Altamira Gigena, Julio l., Responsabilidad del Estado, Pg. 45.)
Por otro lado, la reparacin no podr consistir en restituir la cosa, ni entregarle otra del mismo gnero y calidad, puesto que la cosa expropiada desaparece jurdicamente por completo para el antiguo propietario, a quien no puede entregrsele una del mismo gnero y calidad, pues entonces la expropiacin no tendra razn de ser, dado que aquello que la administracin pretendiera pagar, sera igual a lo que pretendiera expropiar. (Fernndez del Castillo, ob. cit., Pg. 87.)
Por esta razn, la indemnizacin, por regla general, se cubrir en dinero. Sin embargo, en nuestro sistema jurdico se reconocen otras formas de pago, como en materia de expropiaciones agrarias, que conforme a la fraccin XVII, inciso a), del artculo 27 constitucional se prev que pueda ser a travs de bonos de la deuda agraria local. Asimismo, el artculo 14 de la Ley General de Bienes Nacionales seala otra forma de pago, ya que establece que la indemnizacin podr efectuarse mediante la entrega de bienes similares a los expropiados, y donar al afectado la diferencia de ms que pudiera resultar de los valores, siempre que se trate de personas que perciban ingresos no mayores a cuatro veces el salario mnimo general de la zona econmica en la que se localice el inmueble expropiado, siempre que ste se estuviera utilizando como habitacin o para alojar un pequeo comercio, un taller o una industria familiar propiedad del
afectado. Tales supuestos tambin procedern en los casos de campesinos de escasos recursos econmicos, cuando se les entreguen terrenos de riego en sustitucin de los que les hayan sido afectados como consecuencia de la ejecucin de obras hidrulicas o de reacomodo o relocalizacin de tierras en zonas de riego.
La indemnizacin tiene como fundamento el principio de la igualdad de todos ante las cargas pblicas, el cual "hace odioso el sacrificio especial sin indemnizacin".
Conforme a los artculos 27, fraccin VI, constitucional, y 10 de la Ley de Expropiacin, el monto de la indemnizacin, en primer lugar, se basar en el valor fiscal que figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por l de modo tcito por haber pagado sus contribuciones con esta base.
En virtud de que esta primera forma de valorar el monto de la indemnizacin tiene un carcter netamente fiscal, para determinar el valor comercial tales preceptos establecen que el exceso de valor o el demrito que haya tenido la propiedad por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la asignacin del valor fiscal, se efectuar por juicio pericial y resolucin judicial, lo cual tambin opera cuando los valores no estuvieran fijados en las oficinas rentsticas.
El sistema antes descrito para la fijacin del monto de la indemnizacin no es suficiente para lograr el pleno resarcimiento del dao causado, lo que provoca que tal indemnizacin no sea integral al comprender solamente el pago del valor del bien, pero no los daos o perjuicios que resultan de la consecuencia directa e inmediata de la expropiacin, como son los gastos de mudanza y desocupacin que el afectado tenga que erogar, y tampoco contempla la prdida que la desvalorizacin de la moneda pueda tener, sobre todo en aquellos casos en que el pago se efecta a plazos.
Los pagos de intereses slo estn reconocidos por la Constitucin tratndose de expropiaciones agrarias, pero no para los dems casos, respecto de los cuales no podra ser aplicable el inters establecido por el Cdigo Civil (artculo 217), ya que como lo hemos sealado, la indemnizacin en esta materia no se basa en las reglas del Derecho Civil.
El artculo 14 de la Ley General de Bienes Nacionales establece que corresponde a la Comisin de Avalos de Bienes Nacionales fijar el monto de la indemnizacin, en los casos de adquisicin por va de derecho pblico que requieran la declaratoria de utilidad pblica, pero tal situacin no es operante tratndose de expropiaciones, puesto que es contrario al sistema antes descrito previsto en la Constitucin.
Por lo que respecta a la poca en que deber efectuarse la indemnizacin, la Constitucin es omisa para las expropiaciones de tipo general, ya que slo establece que se harn mediante indemnizacin. Sin embargo, para las agrarias en que la indemnizacin se cubrir con bonos de deuda agraria, lgico es que se realizar con posterioridad a la expropiacin.
Fuera de este ltimo caso, ha existido una gran controversia respecto de si el pago puede ser previo o posterior a la de posesin del bien respectivo, por el significado que debe darse a la palabra mediante empleada por la Constitucin Poltica de 1917.
Dos han sido las opiniones que al respecto se han manifestado. La primera considera que la indemnizacin debe ser previa a la privacin del bien expropiado, tal y como lo estableca la Constitucin de 1857, en virtud de que aun cuando se ha sustituido la palabra previa por mediante, el sistema no ha variado.
Segn Gabino Fraga (Ob. cit., Pg. 387) esta tesis tiene como apoyo las siguientes razones:
"a) No existiendo ninguna disposicin expresa en el texto constitucional, no hay motivo para considerar que la indemnizacin pueda ser a posteriori. "b) Como la expropiacin es una venta forzada que se impone a un particular, y como la venta supone a falta de clusulas expresas la simultaneidad en el cumplimiento de las obligaciones del vendedor y del comprador, el propietario no puede ser desposedo mientras el comprador, que es el Estado, no cumpla con la obligacin que tiene de pagar el precio". "c) La palabra 'mediante' usada por el texto constitucional, de ninguna manera significa que la indemnizacin pueda ser a posteriori, pues dicho trmino es
empleado en otros artculos de la misma Constitucin en el sentido de significar un acto previo para la realizacin de otro. As, por ejemplo, cuando el artculo 14 de la Constitucin dispone que nadie puede ser privado de la vida, de la libertad o de sus posesiones o derechos, sino mediante juicio, est significando claramente con el trmino 'mediante' la necesidad de que el juicio sea previo a la privacin que en el propio precepto prev". "La tesis contraria sostiene que no puede pensarse que la Constitucin exija la indemnizacin previa, aunque se trate de una venta forzada de bienes y aunque haya otros textos constitucionales en que tenga un significado diferente la palabra 'mediante', porque el cambio que al emplear esta palabra hizo el trmino usado por la Constitucin de 1857, revela claramente que hubo un propsito de variar el requisito que dicha Constitucin estableca, no siendo por lo mismo necesario que la indemnizacin sea previa". (Fraga, Gabino, ob. cit., Pg. 388.)
En la iniciativa, dictamen y discusin del artculo 27 de referencia en el Congreso Constituyente, no se estableci cul sera el significado que tendra la palabra mediante. Sin embargo, Don Andrs Molina Enrquez, redactor del precepto que nos ocupa (citado por Fernndez del Castillo, ob. cit., Pg. 93), en declaraciones al peridico Exclsior de la ciudad de Mxico el 30 de enero de 1922, expres:
"La manera, sin embargo, de evitar que la sociedad abuse del derecho de expropiacin, es obligarla a la indemnizacin y, desde este punto de vista, la palabra mediante indica que la indemnizacin debe ser forzosa; pero como no hay razn ya para que sea previa, puede hacerse desde el momento de dictarse la resolucin respectiva, hasta que el propietario pierda el ltimo recurso que las leyes le conceden para revocar dicha resolucin o para cobrar la indemnizacin misma. La acepcin en este caso de la palabra mediante, es la de que la indemnizacin debe mediar entre los dos citados puntos extremos. Ahora bien, la equidad impone que esos dos puntos se acerquen todo lo ms que sea posible, coordinando las posibilidades de pago por parte de la sociedad, con el deber moral que sta tiene de no causar al propietario innecesarios perjuicios".
En el mbito jurisprudencial, la Suprema Corte de Justicia no ha fijado un criterio unnime pues en algunas ocasiones ha sostenido que:
". . . como la indemnizacin en caso de expropiacin es, de acuerdo con el artculo 27 constitucional, una garanta, para que sta sea efectiva y as ella llene su cometido, es necesario que sea pagada, si no en el momento preciso del acto posesorio, s a raz del mismo, y de una manera que permita al expropiado disfrutar de ella, por lo que la ley que fije un trmino o plazo para cubrir la indemnizacin, es violatoria de garantas". Por el contrario, en otras ha sustentado que: "Cuando el Estado expropie con el propsito de llenar una funcin social de urgente realizacin, y sus condiciones econmicas no permitan el pago inmediato de la indemnizacin, como debe hacerse en los dems casos, puede, constitucionalmente, ordenar dicho pago dentro de las posibilidades del erario". (Apndice al Semanario Judicial de la Federacin, 1917-1975, tercera parte, Pgs. 648 y 641.)
Asimismo, ha sostenido que
". . . el justiprecio de la cosa expropiada y el pago de la indemnizacin, son actos posteriores a la expropiacin"; "la indemnizacin debe hacerse, cuando mucho, a raz de haberse ejecutado la expropiacin"; "el plazo que transcurra entre la declaratoria respectiva y el pago del importe de la cosa expropiada, ser razonable tomando en cuenta el tiempo necesario para determinar el monto de la indemnizacin y entregarla al interesado", y "si la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia determina que la fijacin y el pago de la indemnizacin pueden ser actos futuros, no puede tacharse de inconstitucionalidad una ley que establece plazo para cubrirla". (Citados por Fernndez del Castillo, ob. cit., Pg. 94.)
Nuestra legislacin adopta la segunda de las tesis expuestas, ya que en los artculos 19 y 20 de la Ley de Expropiacin se establece que el importe de la indemnizacin ser cubierto por el Estado o por el beneficiario, segn sea que el bien ingrese al patrimonio de uno o del otro, debiendo la autoridad expropiante fijar la forma y plazos en que aqulla ser cubierta, mismos que no abarcarn nunca un periodo mayor a diez aos. Por su parte, el artculo 14 de la Ley General de Bienes Nacionales confiere facultades a la Secretara de Programacin y Presupuesto para fijar dichas formas y plazos.
7.3.3.7 Diferencia entre la expropiacin y el impuesto
7.3.4
El decomiso. Los esquilmos
El decomiso, doctrinalmente se le denomina comiso, constituye una sancin establecida en la ley que tiene por efecto privar al particular de los bienes que componen el objeto de una infraccin. En materia penal es la prdida de los bienes con los cuales se cometi un delito, o de los que son objeto del mismo.
"El comiso no significa la prdida total del patrimonio y la privacin coactiva de una parte de los bienes de una persona por razn de utilidad pblica (como sucede en la confiscacin y en la expropiacin, respectivamente). El comiso no tiene por finalidad afectar la cosa comisada a usos pblicos. La cosa contina siendo privada en manos de la administracin, salvo en los supuestos especiales en que el legislador la afecta al dominio pblico. En general, las cosas cadas en comiso por razones de seguridad, moralidad o salubridad que sean peligrosas, pueden ser destruidas. Se podra decir, en consecuencia, que el comiso es la prdida definitiva de una cosa mueble sin indemnizacin por razones de seguridad, moralidad o salubridad". (Diez, Manuel, Ma., tomo 11, ob. cit., Pg. 303.)
7.3.5
La requisicin
La requisa, denominada en la legislacin y en la doctrina mexicana como requisicin, es un acto administrativo unilateral por el cual un rgano administrativo impone a un particular, con base en el inters general, la transferencia de la propiedad de bienes o el uso de los mismos, e inclusive la obligacin de prestaciones de servicios o de actividades, mediante indemnizacin.
"La requisa tiene slo como presupuesto una necesidad, una urgencia que debe resolverse. Se trata de hacer frente a las necesidades de naturaleza extraordinaria o, cuando menos, fuera de lo normal, necesidades que no pueden preverse sino cuando nacen y no antes. Estas necesidades exigen una satisfaccin inmediata. Son necesidades inicialmente transitorias, por cuanto estn destinadas a desaparecer con la cesacin de las circunstancias de tiempo y lugar que les dieron origen. Se tratar, entonces, de una actividad extraordinaria de la
administracin, la que se realiza cuando esas necesidades se manifiestan con la intensidad necesaria". (Diez, Manuel Ma., tomo 11, ob. cit., Pg. 299.)
La requisicin puede realizarse en propiedad o en uso. La primera opera en bienes muebles y cosas fungibles; la segunda se da, por regla general, sobre bienes inmuebles.
La requisa es una figura administrativa muy parecida a la expropiacin, ya que inclusive se ha dicho que es una de las operaciones expropiatorias, o bien se le ha definido como la expropiacin del uso de una cosa. Entre ambas figuras existe similitud en cuanto que las dos obedecen a razones de inters pblico y coinciden adems en el procedimiento unilateral y en la indemnizacin, as como en la transferencia de la propiedad de las cosas consumibles. Pero se diferencian en cuanto al presupuesto que las origina, ya que en la expropiacin la necesidad es permanente y no de urgencia, como en la requisa.
Por otro lado, la expropiacin recae, por regla general, en bienes fungibles. En la requisa de bienes inmuebles o muebles fungibles slo es de uso, en la expropiacin, por el contrario, es de propiedad. Por ltimo, cabe mencionar que la requisa podr hacerse por la prestacin de servicios o actividades, lo cual no ser posible tratndose de la expropiacin.
7.3.6
La confiscacin
La confiscacin es el apoderamiento de todos los bienes de una persona por parte del Estado. Tiene sus antecedentes en Roma y era aplicada como una pena que incida sobre el patrimonio del reo y de los proscritos, es decir, a los que se encontraban fuera de la ley.
En virtud de que esta pena tiene carcter trascendente, ya que afecta a personas distintas del sujeto que cometi el acto ilegal, como son sus familiares, ha sido criticada y abolida en casi todos los sistemas jurdicos, siendo Espaa la primera en derogarla en su Constitucin de 1827.
En nuestro pas tambin est abolida por el artculo 22 constitucional que establece: "Quedan prohibidas las penas de mutilacin y de infamia, la marca, los azotes, los palos,
el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscacin de bienes, y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales".
7.3.7
La nacionalizacin
LAS FINANZAS PBLICAS. ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO 8.1 Gasto pblico
El sostenimiento de la organizacin y funcionamiento del Estado implica necesariamente gastos que ste debe atender procurndose los recursos indispensables.
Esta materia y la regulacin que exige, forman parte de una seccin del derecho administrativo que, por su importancia y por sus especiales relaciones con la economa, tiende a segregar se constituyendo el derecho financiero o derecho de las finanzas pblicas como una rama especial y autnoma del derecho pblico.
Como indudablemente la actividad financiera del Estado est ntimamente vinculada con el desarrollo de las funciones pblicas y como la forma que la propia actividad reviste la coloca principalmente dentro de la competencia del Poder Administrativo, no podemos prescindir de estudiarla aunque sea a grandes rasgos. Para ello debemos precisar los diversos aspectos que en el caso nos interesan, y a ese efecto creemos que podemos reducirlo a los siguientes:
a) Ingresos del Estado. b) Gastos del mismo. c) La contabilidad pblica y el control sobre la actividad financiera 8.2 Ingreso del Estado. Su clasificacin Los ingresos del Estado se originan normalmente por los impuestos que decreta, por los derechos, los productos y aprovechamientos que obtiene por sus actividades, y excepcionalmente por los financiamientos que contrata dentro o fuera del pas.
Los impuestos son considerados por el Cdigo Fiscal vigente (D.O. de 31 de diciembre de 1981, y varias adiciones, siendo la ltima en el D.O. del 29 de diciembre de
1993). Como las prestaciones en dinero o en especie que fija la ley con carcter general y obligatorio, a cargo de personas fsicas y morales para cubrir los gastos pblicos y los derechos como las contra prestaciones establecidas por el Poder pblico conforme a la ley, en pago de un servicio; los productos, como los ingresos que percibe la Federacin por actividades que no corresponden al desarrollo de sus funciones propias de derecho pblico o por la explotacin de sus bienes patrimoniales y los aprovechamientos, como los recargos, las multas y los dems ingresos de derecho pblico no clasificables como impuesto, derechos o productos. 8.2.1 Contribuciones y su clasificacin
Los financiamientos provienen de la contratacin de crditos, emprstitos o prstamos derivados de: 1) la suscripcin de bonos o emisin de ttulos de crdito o cualquier otro documento pagadero a plazo; II) la adquisicin de bienes o contratacin de obras o servicios pagaderos a plazo; III) los pasivos contingentes relacionados con los actos anteriores y IV) la celebracin de actos jurdicos anlogos a los mencionados y todos los pasivos creados por esas operaciones constituyen la deuda pblica estatal (arts. 1 y 2, Ley General de Deuda Pblico, D. O., 31 de diciembre de 1976).
El artculo 31 del Cdigo Poltico consigna entre las obligaciones de los mexicanos, la de "contribuir para los gastos pblicos, as de la Federacin como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes"
De dicha disposicin se desprenden los siguientes elementos: a) el impuesto constituye una obligacin de derecho pblico; b) el impuesto debe ser establecido por una ley; e) el impuesto debe ser proporcional y equitativo, y d) debe establecerse para cubrir gastos pblicos.
El impuesto se establece por el Poder pblico ejercitando una prerrogativa inherente a la soberana; de tal manera que la obligacin de cubrirlo no constituye una obligacin contractual ni regida por las leyes civiles, sino una carga establecida por decisin unilateral del Estado, sometida exclusivamente a las normas del derecho pblico. En el Estudio sobre la constitucionalidad de la facultad econmica coactiva, el seor licenciado Vallarta sostiene la tesis que se acaba de exponer, en los trminos siguientes: "Y todo eso que he sostenido hablando del servicio militar a que los mexicanos estn
obligados, es por completo y necesariamente aplicable al pago del impuesto que tiene que satisfacer nacionales y extranjeros. Porque fuera de discusin est puesta la verdad de que ninguna de esas dos obligaciones consagradas por el precepto constitucional trae su origen del contrato, ni est regulado por el derecho civil, ni puede asumir la forma judicial; antes por el contrario son la imperiosa exigencia de una necesidad poltica regida por el derecho administrativo, constituyen servicios pblicos que se deben prestar aun contra la voluntad del obligado; porque as como para la autonoma de la patria es indispensable su defensa por sus propios hijos, as el pago del impuesto es precisa condicin de la exigencia del Gobierno, del mantenimiento del orden pblico a cuya sombra reposa la sociedad civil.
Del carcter especial que tiene el impuesto como crdito y obligacin de derecho pblico deriva la forma particular en que se exige: la va econmico-coactiva que es un procedimiento administrativo de ejecucin, del cual habremos de ocuparnos
posteriormente con todo detalle.
El acto unilateral por medio del que se establece el impuesto, es, segn el precepto constitucional, una ley, es decir, una ley en sentido formal, pues la Constitucin en los casos en que habla de la ley se refiere a disposiciones que emanan del Poder Legislativo.
La explicacin racional e histrica de la necesidad de la ley se encuentra en que, como el impuesto constituye una carga para los gobernados, stos deben ser los que intervengan en su establecimiento por medio de su genuino representante, el Poder Legislativo, y esa misma razn explica el precepto de que sea la Cmara de Diputados, es decir, la Cmara popular, la que forzosamente debe discutir, en primer trmico, los proyectos de leyes sobre impuestos (Const. Fed., arte 72, inc. h).
Pero antes de pasar adelante, es conveniente determinar si la ley de ingresos es tambin un acto legislativo desde el punto de vista material.
Para tal efecto, debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con nuestro sistema legal, anualmente debe el Congreso en su perodo ordinario de sesiones, decretar los impuestos necesarios para cubrir el presupuesto del ao fiscal siguiente (Const. Fed., art. 65, 73, Fr. VII y 74 Fr. IV).
Ahora bien, la forma en que se decretan tales impuestos es haciendo en la ley de ingresos respectiva una simple enumeracin de las diversas contribuciones que deben cubrirse durante el ao, sin especificar, salvo casos excepcionales, ni cuotas ni formas de constitucin del crdito fiscal y slo estableciendo que los impuestos enumerados se causarn y recaudarn conforme a las leyes en vigor.
Esto da a entender que, en materia de impuestos, existen dos clases de disposiciones: las que fijan el monto del impuesto, los sujetos del mismo y las formas de causarse y recaudarse, y las que enumeran anualmente cules impuestos deben causarse; de modo que la ley general que anualmente se expide con el nombre de ley de ingresos, no contiene por regla general sino un catlogo de los impuestos que han de cobrarse en un ao fiscal. Al lado de ella existen leyes especiales que regulan los propios impuestos y que no se reexpiden cada ao cuando la primera conserva el mismo concepto del impuesto.
Con estos antecedentes, y en relacin con el problema planteado acerca de la naturaleza intrnseca de las disposiciones legales en materia de impuestos, podemos afirmar que las leyes que regulan cada impuesto establecindolo en todos sus detalles, constituyen indudablemente leyes en sentido material, en las que se encuentran todos los elementos de los actos creadores de situaciones jurdicas generales Pero si sobre este punto no hay ninguna discusin, no sucede lo mismo respecto de la ley general de ingresos.
Se debe considerar que el Congreso no tiene dos facultades distintas para expedir, por una parte, las leyes especiales de impuestos y, por la otra, la ley general de ingresos, sino que en los trminos en que estn redactados los textos constitucionales, no hay ms que una sola facultad. El artculo 73, fraccin VII, faculta al Congreso "para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto". Y el 74, fraccin IV establece como facultad exclusiva de la Cmara de Diputados "examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federacin y el del Departamento del Distrito Federal, discutiendo primero las contribuciones que a su juicio deben decretarse para cubrirlos". De aqu se desprende que si anualmente deben discutirse y aprobarse las contribuciones
necesarias para cubrir el presupuesto, las leyes tanto la general de ingresos como las especiales de impuestos, tienen una periodicidad de el ao, al cabo del cual automticamente dejan de producir sus efectos, a tal grado, que si en la ley de ingresos se omite un impuesto que el ao anterior ha estado en vigor, por ese simple hecho se considera que en el ao fiscal siguiente no debe aplicarse la ley especial que sobre el particular haya regido.
Esto significa que en realidad el Congreso slo se vale de un procedimiento prctico para evitarse la tarea de volver a discutir y aprobar toda la legislacin sobre impuestos que ha regido en aos anteriores, pues si se conserva el concepto que desarrollan las leyes especiales, stas deben entenderse incorporadas a la ley general de ingresos que anualmente les imprime su propia vigencia.
En estas condiciones esta ley general no solamente otorga una autorizacin, no slo es un acto condicin, sino que tiene todos los caracteres del acto legislativo desde el punto de vista de su naturaleza intrnseca, caracteres que no pierde, segn tuvimos oportunidad de demostrarlo anteriormente, por el hecho de su valor temporal.
La Suprema Corte de Justicia ha sostenido la tesis contraria afirmando que "aun cuando las leyes de ingresos... Deben ser aprobadas anualmente. . . esto no significa que las contribuciones establecidas en las leyes fiscales relativas tengan vigencia anual, ya que las leyes de ingresos no constituyen sino un catlogo de gravmenes tributarios, que condicionan la aplicacin de las referidas disposiciones impositivas de carcter especial, pero que no renuevan la vigencia de estas ltimas, que deben estimarse en vigor desde su promulgacin hasta que son derogadas" (Jurisp. de la S. C. de J. 1917-1965. Pleno, tesis 16).
Para la expedici6n de la ley de ingresos se requiere un estudio de las condiciones particulares econmicas del pas y de las posibilidades que haya de satisfacer la carga del impuesto, haciendo una estimacin probable de su rendimiento ya que dichos ingresos deben ser bastantes para cubrir el presupuesto de egresos.
Las Cmaras que forman el Congreso no tienen la preparacin tcnica ni los medios adecuados para realizar todos los actos previos para la formacin del proyecto de ley de
ingresos. Por esa razn la Constitucin de 1857 otorgaba al Ejecutivo el derecho de iniciativa de dicha ley, considerando que el poder administrativo s estaba dotado de todos los medios y elementos para poder hacer los clculos y estimaciones que forzosamente implica el proyecto de ley. De tal modo que, para que el Congreso procediera a la discusin y aprobacin de la ley de ingresos, se requera en dicha Constitucin la iniciativa del Poder Ejecutivo (artculo 69)
Ese precepto desapareci en la Constitucin de 1917 y no qued sino la facultad general de iniciar leyes, que se otorga al Ejecutivo en la fraccin I del artculo 71 de la Constitucin en vigor; pero sin que el Congreso est obligado a esperar la iniciativa de ley de ingresos para proceder a decretar las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto.
Sin embargo, la reforma de 1 de diciembre de 1977 (D. O. de de Dic.) establece claramente que el Ejecutivo Federal har llegar a la Cmara de Diputados la iniciativa de la ley de ingresos a ms tardar el da ltimo del mes de noviembre (art. 74, Fr. IV), lo que indica que se reserva a dicho Poder Ejecutivo la facultad de iniciar la ley de ingresos.
La discusin y aprobacin de la ley de ingresos corresponde al Congreso general, a diferencia de lo que ocurre tratndose del presupuesto de egresos, cuya aprobacin es facultad exclusiva de la Cmara de Diputados. En la discusin y aprobacin de la ley de que se trata debe observarse, segn lo indicamos anteriormente, un orden que no existe para la generalidad de las disposiciones legislativas, pues respecto de ellas es indistinto que se inicien y se aprueben en cualquiera de las dos Cmaras; pero tratndose de la ley de ingresos existe disposicin expresa en el sentido de que debe prevenir en el conocimiento de ella la Cmara de Diputados (art. 72, inciso h).
Puede ocurrir, y de hecho ha ocurrido, que al principiar el ao fiscal el Congreso no haya concluido la discusin y aprobacin de la ley de ingresos, y, para ese caso, dada la periodicidad de dicha ley, surge el problema relativo a determinar si el Poder pblico puede exigir entre tanto los impuestos decretarlos en la legislacin anterior.
En otros pases existe, para esos casos, una solucin consistente en que el Poder
Legislativo otorga al Ejecutivo autorizacin provisional y limitada en cuanto al tiempo, para seguir aplicando la ley de ingresos del ao fiscal inmediato anterior; pero en nuestro sistema tales autorizaciones provisionales no se han previsto por la circunstancia de que el perodo ordinario de sesiones del Congreso concluye precisamente el da anterior a la iniciacin del ao fiscal, de tal manera que para esa fecha ya la ley de ingresos debe estar aprobada. En los casos en que, a pesar del sistema, el Congreso no aprueba dicha ley la conclusin nica que puede aceptarse por aplicacin de los preceptos constitucionales es la de que no puede hacerse cobro de ningn impuesto conforme a la ley anterior. Como tercer carcter constitucional del impuesto se establece la necesidad de que sea proporcional y equitativo.
8.2.2
Anlisis de los conceptos de ingresos del Estado
Para definir estos conceptos nos referimos nuevamente a un voto emitido por Vallarta, con motivo del amparo interpuesto contra la contribucin a las fbricas de hilados y tejidos por la ley de ingresos de 5 de junio de 1879. Dice as: "Cierto es que el impuesta sobre las fbricas recae solamente sobre las capitales invertidas en esta industria y sobre los fabricantes, pocas como lo son de verdad en este pas; pera innegable es tambin que la contribucin predial no la pagan ms que las propietarias que representan una fraccin mnima de la poblacin de la Repblica. Y si a las quejosas valiera su argumenta pala eximirse de un impuesto, porque slo gravita sobre sus fbricas, l servira del mismo modo para iguales fines a los importadores, a los propietarios, a las mineras, a todas cuantos pagan una contribucin que no afecta universalmente a todos los contribuyentes y a cuantos pueden serlo. Esta, como a la simple vista se nota, no puede ser, porque esa es el absurda. Tan sinceras reflexiones coma sta, demuestran evidentemente, as la crea ya, que la preparacin en el impuesto no se toma de la universalidad de su pago, sino de su relacin con las capitales que afecta. Las economistas par esta no reputan desproporcional a la contribucin que paguen pocos a muchas, en virtud de ser muchos o pocos los dueos de los valores sobre que recaiga, sino a la que se exige sin tener en cuenta la cuanta o importancia de esos valores. Una contribucin igual para todos los capitales, sin considerar la desigualdad de stas, sera del todo desproporcionada. Vista la cuestin por esta faz, y entiendo que es como debe
verse, el argumento que trata de satisfacer comienza a desplomarse falta de base. . . Si el Erario quisiera vivir slo de las fbricas, razn sobrara para quejarse de un impuesto falta de equidad sin duda; pero cuando el presupuesto enumera y detalla, otras muchas contribuciones que los habitantes del pas que no son fabricantes tienen que pagar, no hay motivo constitucional para decir en justicia que se ha faltado a ese de equidad), que exige el artculo 32, en el reparto del impuesto, slo porque no se ha gravado a otras industrias que pudieran tambin contribuir para las atenciones del Erario. . ., para que este argumento de los quejosos fuera fundada. . ., sera preciso que existiera algn texto en la Constitucin que obligara al legislador a no decretar ms impuestos que las que afectan todas las ramas de la riqueza pblica sin una sola excepcin y ese precepto no slo no existe, sino que no puede existir, porque sera absurdo. . . Pero nos queda viva an, otra, objecin con l conexionada: la que intenta fundar la desproporcionalidad del impuesto en la excepcin de los capitales menores de quinientos pesos; excepcin que establece una desigualdad a perjuicio de los de mayor cuanta. Yo veo esta cuestin de un modo absolutamente diverso, y creo que esa excepcin es, por el contrario, la prueba de que el legislador quiso cuidar la preparacin conveniente entre el impuesto y el capital. Nadie puede desconocer la desigualdad de condiciones que hay entre los capitales pequeos y los grandes, y son obvias las razones de justicia que asisten al legislador para determinar el mnimo del valor sobre el que gravita el impuesto." (Votos, tomo II, Pgs. 11 y 12.)
Como estimamos perfectamente fundadas las apreciaciones que se contienen en la opinin transcrita, nos abstenemos de insistir ms en ellas para ocuparnos de otro problema que se ha suscitado alrededor de este carcter de proporcionalidad y equidad de los impuestos.
Se discute si la apreciacin de proporcionalidad y equidad del impuesto corresponde exclusiva y soberanamente al Poder Legislativo o si por el contrario, puede ser controlada por el Poder Judicial.
En el mismo voto antes citado, Vallarta asienta esta tesis: "Es, pues, el principio general en estas materias, que toca al Poder Legislativo pronunciar la ltima palabra en las cuestiones de impuestos, siendo final y conclusiva su decisin sobre lo que es propio, justo y poltico en ellas, y sin que puedan los tribunales revisar esa decisin para inquirir
hasta qu grado la cuota del impuesto es el ejercicio legtimo del poder y en cul otro comienza su abuso. Y la excepcin que ese principio sufre, tiene lugar cuando el Congreso ha traspasado los lmites de sus poderes y ha decretado con el nombre de impuesto lo que solamente es expropiacin de la propiedad, conculcando no slo los preceptos constitucionales que no toleran la arbitrariedad y el despotismo, sino las ms claras reglas de la justicia."
Para el caso de que se est dentro de esa excepcin, el ministro Vallarta sostiene, siguiendo la opinin del Juez Marshall, que la nica garanta contra el abuso de la facultad de imponer contribuciones se encuentra en la estructura misma del gobierno que permite la renovacin de los representantes del pueblo por medio de las elecciones en la forma establecida en el sistema constitucional.
Este criterio fue variado por jurisprudencia posterior en la que se sostiene lo siguiente: "De acuerdo con este precepto, es conveniente modificar la jurisprudencia de la Corte, estableciendo ahora que s estn capacitado el Poder Judicial para revisar los decretos o actos del Poder Legislativo en cada caso especial, cuando aparezca a los ojos del Poder Judicial que el impuesto es exorbitante y ruinoso, o porque se ha excedido el Poder Legislativo de sus facultades constitucionales. Esa facultad de la Suprema Corte de Justicia proviene de la obligacin que tiene de examinar, cuando se ha reclamado como violacin de garantas, la falta de proporcin o de equidad en un impuesto; y si bien el artculo 31 de la Constitucin Poltica, que establece en su fraccin IV esos requisitos como derecho de todo contribuyente, no est en el captulo relativo a las garantas individuales, la lesin de aquel derecho es una violacin de las garantas que protegen los artculos 14 y 16 de la Carta Magna. De suerte que si la Suprema Corte, ante una demanda de garantas dirigida contra una ley o decreto que estableciera un impuesto notoriamente exorbitante y ruinoso, resolviera negando el amparo porque no es el Poder Judicial el capacitado para poner el remedio a tal violacin y dijera al quejoso que ese remedio lo encuentra mediante el sufragio popular, negndose a refrendar su voto a los legisladores torpes o injustos, y concedindoselo a los que estime rectos, ecunimes y patriotas, con tal razonamiento hara nugatoria la prescripcin de la fraccin I del artculo 103 de la Constitucin Federal, que establece el amparo de garantas contra leyes que las violen, puesto que la misma razn podra invocarse para negar los amparos en todos los casos en que se reclamara contra leyes." (Jurisp. de la S. C. J. 1917-1975. Pleno,
tesis 54, Pg. 127.) Para terminar este punto, slo debemos agregar que el artculo 22 constitucional reconoce una gran latitud al legislador para el establecimiento de los impuestos, ya que despus de prohibir la confiscacin de bienes, establece que no se considerar con ese carcter la aplicacin total o parcial de los bienes de una persona para el pago de impuestos.
ntimamente relacionada con la cuestin relativa a la proporcionalidad y equidad en el impuesto, se encuentra una materia que ha sido motivo de serios estudios en nuestro pas, por las repetidas ocasiones en las cuales se ha presentado.
Toda la historia administrativa de Mxico est llena de casos en que el Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo han establecido en concesiones para muy diverso objeto clusulas en virtud de las cuales el concesionario queda libre por un tiempo determinado de los impuestos que establecen las leyes generales.
Igualmente ha sido tambin una prctica dentro de nuestro sistema legal, otorgar, por virtud de disposiciones legislativas, exenciones de impuestos a algunas ramas de la actividad de los particulares por un tiempo determinado.
El estudio de esta cuestin nos lleva directamente a tratar el punto relativo a la exencin de impuestos y a fijar el alcance del texto constitucional que a ella se refiere. Conforme al artculo 28 de la Constitucin Federal, "en los Estados Unidos Mexicanos no habr monopolios ni estancos de ninguna clase, ni exencin de impuestos, ni prohibiciones a ttulo de proteccin a la industria...
Esta prohibicin contenida en el precepto transcrito indudablemente, que no puede referirse a aquellos casos en los cuales se libra a una determinada de individuos o de actividades del pago de los impuestos pues de acuerdo con lo que expusimos en el nmero anterior, la proporcionalidad y la equidad del impuesto exige que se reconozca la desigualdad de condiciones que hay entre los individuos, no significando la proporcionalidad en el impuesto la universalidad de su pago, sino como dijo Vallarta, su relacin con los capitales que afecta. Por tanto, es indudable que cuando por va de disposicin general se eximen capitales que estn abajo de cierto mnimo en el cual
empieza a cobrarse el impuesto, no se viola la prohibicin constitucional, pues en dicho caso no se concede una proteccin individual que venga a romper la igualdad entre los particulares ni a obstruir el libre juego de las leyes econmicas sobre la concurrencia. En dicho caso, la exencin tiene un carcter de generalidad, que hace que gocen de ella todos aquellos que renan las condiciones legales.
De aqu se desprende que lo que la Constitucin prohbe es la exencin para un caso individual, es decir, que se sustraiga a un caso particular de una regla general creada de antemano. En tal ocurrencia, s existe una verdadera desigualdad entre los sujetos del impuesto, se crea una proteccin en favor del individuo exento y se le coloca en una situacin de superioridad en la lucha econmica.
Siguiendo este criterio, el artculo 13 de la Ley de Monopolios reglamentaria del artculo 28 constitucional, previene que: "se considera que, hay exencin de impuestos cuando se releva total o parcialmente a una persona determinada de pagar un impuesto aplicable al resto de los causantes en igualdad de circunstancias, o se condonan en forma privativa los impuestos ya causados". Por lo que hace al otro caso de exenciones de impuestos otorgadas en virtud de una clusula de una concesin, las opiniones no son uniformes, pues mientras en unos casos se sostiene su validez, en otros se le niega.
La doctrina que ha venido dominando a este respecto, es la de considerar que la exencin de impuestos concedida en un contrato o en una concesin es vlida en tanto que el particular se obligue a proporcionar determinadas ventajas al Estado que exime de impuestos; que por lo mismo, siendo la clusula respectiva perfectamente vlida y fundada en la compensacin que recibe el Estado, una ley o acto de la autoridad administrativa que pretendiera exigir los impuestos respecto de los cuales se ha concedido la exencin seria violatoria de los derechos del contratista o concesionario.
Esta teora de la compensacin se tom de la doctrina y jurisprudencia americanas, en las que se sostiene que "un convenio celebrado por un Estado a cambio de una compensacin recibida o que se supone ser recibida, de que cierta propiedad, derecho o franquicia sern exentos de impuestos o sern impuestos con determinadas cuotas convenidas, es un contrato protegido por la Constitucin", agregndose que "en todo
caso, sin embargo, debe haber una compensacin, de tal manera que pueda suponerse que el Estado ha recibido un beneficio equivalente; porque es admitido unnimemente que si la exencin se hace solamente como un privilegio, puede ser revocada en cualquier tiempo". (Cooley, On Constitutional Limitations, Pg. 396.) Por nuestra parte creemos, siguiendo en esto la opinin del ex Presidente de la Suprema Corte de Justicia, don Salvador Urbina, que la exencin de impuestos en los casos a que nos venimos refiriendo es perfectamente anticonstitucional. Los motivos que fundan esta opinin son los siguientes: En primer lugar porque en realidad cuando el Estado se compromete a no cobrar impuestos sobre los capitales que se invierten por virtud de un contrato o concesin, est contratando una de las facultades que le corresponden como Poder soberano, y es bien sabido que los atributos de la soberana no constituyen bienes que estn en el comercio y que puedan en alguna forma ser objeto de transacciones con particulares.
En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, un contrato o una concesin en la forma que hemos indicado, implica que el Poder que la otorga est ligando al propio Poder para lo sucesivo, de tal manera que no puede ya hacer uso de sus facultades constitucionales.
En tercer lugar, la teora de la compensacin que las autoridades judiciales han admitido como bsica para legitimar esa clase de exenciones de impuestos, es una teora que no cuadra con nuestra organizacin constitucional ni con el sistema legal en materia de contratos y concesiones. Aunque el Estado reciba por virtud del contrato o concesin un beneficio, eso no quiere decir que el particular que preste dicho beneficio al Estado lo haga simplemente por razn de que se le excepte de contribuciones, sino que en todos los casos lo presta sobre la base de obtener una remuneracin. El particular que realza un acto que puede ser benfico para la colectividad, va buscando principalmente la satisfaccin de sus intereses individuales sin que haya en l la idea de prestar al Estado un beneficio prescindiendo de su inters personal.
Ahora bien, no existiendo esa idea, no hay razn para que, por su parte, el Estado prescinda de sus medios de vida y beneficie con perjuicio de los dems contribuyentes el inters individual del contratista o concesionario.
Por ltimo, hay otras razones que son de segunda importancia para la estimacin del caso, pero que de todos modos es conveniente tener presentes. Como la facultad de imposicin se ejercita por perodos de tiempo marcados en la Constitucin, y como los contratos y concesiones a que nos venimos refiriendo generalmente tienen una duracin mayor de un ao, si el Estado otorga una exencin de contribuciones por toda la vigencia del contrato o de la concesin, viene a contrariar el principio de periodicidad con que deben renovarse las disposiciones fiscales. A pesar de las razones anteriores la Suprema Corte de Justicia considera que no existe la exencin de impuestos prohibida por el artculo 28 constitucional cuando a cambio de los impuestos el concesionario da alguna cosa; que en ese caso no existe la desigualdad que trata de evitarse con aquella prohibicin (Jurisp. de la S. C. J. 1917-1975. Segunda Sala, tesis 158, Pg. 286).
Como ltimo carcter constitucional del impuesto, en los trminos del artculo 31, fraccin II de la Constitucin Federal, se encuentra el de que dicho impuesto debe establecerse para cubrir los gastos pblicos.
Al precisar la Constitucin esta finalidad, descarta todas las teoras que pretenden considerar al impuesto como una contra puntacin de los servicios que el particular recibe del Estado. Para la ley no existe ni debe existir ningn vnculo entre los beneficios de que goza el particular y la aportacin de parte de la riqueza de ste. Estos beneficios los reciben aun los que no pagan impuesto, de tal modo que si econmicamente es falso el concepto del impuesto como contraprestacin, legalmente tambin es insostenible esa idea. Existe cierta dificultad para precisar en trminos definidos lo que deba entenderse por gastos pblicos, pues aunque ellos se encuentran sealados en el presupuesto de egresos, la formulacin de stos supone que previamente ha sido resuelto el problema. Creemos que por gastos pblicos deben entenderse los que se destinan a la satisfaccin atribuida al Estado de una necesidad colectiva, quedando por tanto excluidos de su comprensin los que se destinan a la satisfaccin de una necesidad individual. (Jurisp. de la S. C. J. 1917-1975, Segunda Sala, tesis 184, Pg. 319).
Como la cuestin relativa a los egresos del Poder pblico tendr que ser motivo de un estudio especial al tratar en el captulo siguiente sobre el presupuesto, nos limitamos a
las ideas que acabamos de exponer a fin de poder pasar al estudio de otra cuestin que tambin tiene una gran importancia prctica en relacin con las entidades para cuyos gastos s decretan los impuestos.
Por lo que hace a la otra fuente de ingresos a que se hizo referencia al principio de este Captulo o sean los financiamientos que se contraen, existen disposiciones en la Constitucin y en la Ley General de Deuda Pblica de 29 de diciembre de 1976 (D. O. de 31 de Dic.).
En la Constitucin se atribuyen al Congreso las facultades de "dar bases sobre las cuales el Ejecutivo puede celebrar emprstitos sobre el crdito de la nacin las de aprobarlos y reconocer y mandar pagar la deuda nacional pero en el concepto de que ningn emprstito podr celebrarse sino para la ejecucin de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos pblicos, salvo los que se realicen con propsito de regulacin monetaria, las operaciones de conversin y los que se contraten durante alguna emergencia declarada en los trminos del artculo 29 constitucional" (Const. Fed., arto 73, Fr. VIII).
En la Ley General de Deuda Pblica se establecen las normas para la obtencin de los financiamientos que constituirn la Deuda Pblica y la competencia que en la materia corresponde a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Estas cuestiones sern tratadas ms adelante en el ttulo tercero, captulo I, apartado 321. 8.3 Egresos del Estado El presupuesto de egresos de la Federacin constituye el documento a travs del cual se asignan fondos pblicos a los rganos de los poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, para que sean ejercidos durante un periodo fiscal, de acuerdo con sus programas anuales.
8.3.1
Presupuesto. Naturaleza jurdica, principios que lo rigen
Por esta razn, el presupuesto de egresos actualmente constituye el instrumento idneo para la programacin de las actividades de la Administracin Pblica Federal, motivo por el cual tiene una relacin directa con la planeacin nacional, prevista en el artculo 26 constitucional.
Esta vinculacin ha sido la base del cambio de presupuesto tradicional por el de programas:
"En Mxico, los criterios de la estructura del Presupuesto de Egresos de la Federacin haban sido hasta 1976 los tradicionalmente empleados por la Hacienda Clsica. La clasificacin de los gastos pblicos en el Presupuesto de Egresos hasta ese ao, atendan casi exclusivamente a una adscripcin orgnica o administrativa, agrupndolos en funcin de las dependencias y entidades de la Administracin Centralizada y Paraestatal, que realizaban el gasto pblico. Esta clasificacin orgnica, facilitaba en gran medida la elaboracin del Presupuesto de Egresos, elaboracin que haca cada dependencia y entidad, en forma de anteproyecto, para su aprobacin final a cargo de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, hasta antes de entrar en vigor la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, pues a partir de esta ley, la elaboracin del presupuesto qued a cargo de la Secretara de Programacin y Presupuesto".
"El criterio tradicional empleado en el Presupuesto de Egresos de la Federacin hasta 1976, nos indicaba quin gastaba y cunto se gastaba, pero con la seria deficiencia de que no suministraba la suficiente informacin sobre los objetivos y metas del programa del gasto pblico del Ejecutivo Federal, y sobre el coste econmico de los programas gubernamentales, y de las repercusiones econmicas que se esperaban producir en la economa nacional". (Faya Viesca, Jacinto. Finanzas Pblicas, Pg. 228.)
Conforme al artculo 20 de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, que es la ley reglamentaria del presupuesto de egresos de la Federacin, el gasto pblico comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, inversin fsica, inversin financiera y pago de pasivo o deuda pblica.
8.3.2
Elementos del presupuesto
Gasto corriente es el importe de las erogaciones del sector pblico que se consumen en el desarrollo propio de las funciones administrativas y en la prestacin de servicios que
realiza, adems de las transferencias de consumo que efecta a otros sectores. Por este motivo, a este tipo de gastos tambin se les conoce como gastos de administracin.
Inversin fsica son las erogaciones que se destinan a los siguientes captulos: planta, equipo y construcciones (incluye la adquisicin de materiales de construccin), maquinaria, muebles e inmuebles y otros bienes que se capitalizan. La inversin financiera se integra por las erogaciones destinadas a la realizacin de actividades financieras que el Gobierno Federal efecta con fines de fomento y regulacin crediticia y monetaria, como la compra de bonos o acciones del mercado de valores.
Finalmente, la deuda pblica la constituyen erogaciones que se destinan a cubrir los emprstitos o cualquier tipo de financiamientos, internos y externos, celebrados sobre el crdito de la nacin. De acuerdo con el artculo 10 de la Ley General de Deuda Pblica, este concepto se integra con las obligaciones de pasivo, directas o contingentes, derivadas de financiamiento a cargo de los rganos que integran la Administracin Pblica Federal. Por su parte, el artculo 2o de esta ley establece que se entiende por financiamientos, para efectos del captulo que nos ocupa, los contratados dentro o fuera del pas de crditos, emprstitos o prstamos derivados de: a) la suscripcin o emisin de ttulos de crdito o cualquier otro documento pagaderos a plazo; b) la adquisicin de bienes, as como la contratacin de obras y servicios cuyo pago se pacte a plazos; c) los pasivos contingentes relacionados con los actos mencionados, y d) la celebracin de actos jurdicos anlogos a los anteriores.
8.3.3
Ejecucin del presupuesto
Una vez que se ha obtenido el ingreso de la contribucin de los particulares, el Poder pblico debe proceder a su inversin. De la misma manera que el sostenimiento de las actividades privadas exige un clculo de ingresos y una previsin de gastos, el desarrollo de las actividades del Estado, que constituye la ms bastan de las empresas, requiere con mayor razn tales clculos y previsiones.
Por lo mismo, la inversin de los fondos pblicos no debe quedar al arbitrio de la Administracin, ya que si as se procediera vendra un desorden perjudicial a la eficaz atencin de los servicios que aqulla tiene encomendadas. Para evitar esas
consecuencias debe sujetarse a un programa determinado que prevea todas las necesidades que reclamen -satisfaccin y muy claros a la disposicin del artculo 126 de la Constitucin Federal, segn el cual "no podr hacerse pago alguno que no est comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior".
Para tal efecto la ley determina que el Presupuesto de Egresos de la Federacin es el que aprueba la Cmara de Diputados a iniciativa del Ejecutivo para expensar durante el perodo de un ao a partir del 1 de enero las actividades, las obras y los servicios pblicos que respectivamente correspondan al Poder Legislativo, al Poder Judicial, a la Presidencia de la Repblica, a las Secretaras de Estado, a los Departamentos Administrativos, a la Procuradura General de la Repblica, a los organismos descentralizados, empresas de participacin estatal mayoritaria y fideicomisos que se determine incluir en dicho presupuesto (, Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, 29 de diciembre de 1976 (D. O., 31 de Dic.).Arts. 15 y 16). Segn la propia Ley el gasto pblico comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, inversin fsica, inversin financiera, pago de pasivo o deuda pblica y se basar en las directrices y planes nacionales de desarrollo econmico y social (arts. 2 y 4).
Las actividades de programacin, presupuestacin, control y evaluacin del gasto pblico federal estn a cargo de la Secretara Hacienda y Crdito Pblico a la que deben remitirse los anteproyectos que formulen las diversas entidades que han de quedar comprendidas en el presupuesto, con excepcin del Poder Judicial, que formular su respectivo proyecto de presupuesto (art. 17).
El proyecto de presupuesto de egresos debe ser enviado a la Cmara de Diputados a ms tardar el da 30 de noviembre (Const., arto 74, Fr. IV y Ley, arto 20) del ao inmediato anterior al que corresponda.
La primera cuestin que surge con motivo de la iniciativa del presupuesto consiste en determinar si al Ejecutivo corresponde exclusivamente la iniciativa del presupuesto de egresos, o si ella puede originarse en el seno mismo de la Cmara de Diputados. De otro modo dicho, si esta Cmara puede formular y aprobar independientemente el presupuesto.
Bajo el rgimen de la Constitucin de 1857 era claro que el Ejecutivo tena el derecho de iniciar el presupuesto de egresos y que la Cmara de Diputados no poda de modo propio proceder a decretarlo.
En efecto, el artculo 69 de dicha Constitucin dispona que el penltimo da del primer perodo de sesiones, el Ejecutivo debera presentar a la Cmara de Diputados el proyecto de presupuesto del ao prximo siguiente y las cuentas del anterior; que dichos documentos pasaran a una comisin que presentara dictamen en la segunda sesin del segundo perodo. Adems, en el texto primitivo de la fraccin VII del artculo 72, se facultaba al Congreso "para aprobar el presupuesto de los gastos de la Federacin que anualmente debe presentarle el Ejecutivo".
En la Constitucin de 1917 desapareci dicho precepto, quedando slo las disposiciones de los artculos 65, fraccin 11, y 74, fraccin IV. La primera dispone que "el Congreso se reunir el da primero de septiembre de cada ao para celebrar sesiones ordinarias, en las cuales se ocupar de los asuntos siguientes: "I. . . II. Examinar, discutir y aprobar el presupuesto del ao fiscal siguiente. . . En la segunda se establece como facultad exclusiva de la Cmara de Diputados la de "aprobar el presupuesto anual de gastos. . . ", pero en las reformas de esos dos preceptos (D. O., Dic. 6, 1977), se resumi en el citado artculo 74 todo el sistema en materia presupuestal al determinar que la Cmara de Diputados deber examinar, discutir y aprobar el Presupuesto, cuya iniciativa debe serle enviada por el Ejecutivo.
La ley orgnica del presupuesto establece algunas restricciones a las que debe someterse la Cmara de Diputados, como son la que a ninguna proposicin para modificar los proyectos del Ejecutivo se dar curso una vez iniciada la discusin de los dictmenes de las comisiones (art. 23); que a toda proposicin de aumento o creacin de partidas en el presupuesto deber agregarse la correspondiente iniciativa en materia de ingresos para evitar el desequilibrio presupuestal (art. 24).
Estas restricciones vienen, no slo a confirmar que, en la idea de dicha ley, la iniciativa del presupuesto es exclusiva del Poder Ejecutivo, sino que ni aun la discusin y aprobacin pueden llevarse a cabo sobre otros lineamientos que los que el mismo
Ejecutivo ha planteado, consecuencia que implica un problema de carcter constitucional sobre si la ley secundaria puede restringir en esa forma la actuacin de los miembros de la Cmara de Diputados.
Se han sealado como reglas fundamentales que presiden la estructura del presupuesto las siguientes: a) universalidad; b) unidad; c) especialidad, y d) anualidad.
a) La universalidad del presupuesto consiste en que todas las erogaciones y gastos pblicos deben ser considerados en l. El precepto legal que la establece es el artculo 126 constitucional, al que hemos hecho alusin y que, como se recordar previene que no puede hacerse ningn gasto que no est autorizado en el presupuesto.
b) La unidad implica que haya un solo presupuesto y no varios siendo dicha unidad exigible por ser la forma que permite apreciar con mayor exactitud las obligaciones del Poder Pblico, lo cual constituye una garanta de orden en el cumplimiento de ellas.
Esta regla no es, sin embargo, absoluta, pues el mismo artculo 126 constitucional previene que un gasto no slo en el presupuesto puede aprobarse, sino tambin en una ley posterior. Parece dudoso constitucionalmente que la ley autorice al Ejecutivo para asignar los recursos que se obtengan en exceso de los previstos en el presupuesto, a los programas que considere convenientes (art. 25), pues de esta manera no se cumple el mandato de dicho artculo 126.
c) La especialidad significa que las autorizaciones presupuestales no deben darse por partidas globales, sino detallando para cada caso el monto del crdito autorizado. La finalidad de esta regla es no slo establecer orden en la administracin de los fondos pblicos sino tambin dar la base para que el Poder Legislativo pueda controlar eficazmente las erogaciones. Difcilmente podra ejercerse esta facultad si el presupuesto se limitara a dar autorizaciones globales, sin precisar los objetos en que concreta y detalladamente pudieran utilizarse. La nica excepcin que la Constitucin admite es la que consigna el tercer prrafo de la fraccin V del artculo 74 constitucional, en estos trminos: que podr haber otras partidas secretas fuera de las que se consideren necesarias con ese carcter en el mismo presupuesto, las que emplearn los Secretarios por acuerdo escrito del
Presidente de la Repblica".
Puede ser muy variable el grado de especialidad que se adopte en los presupuestos, por ms que la tendencia es llevarlo hasta donde sea realmente factible. 8.3.4 Clases de presupuesto
De acuerdo con nuestro sistema legal, el presupuesto se clasifica en primer trmino por ramos, comprendiendo en ellos a los Poderes de la Federacin, Presidencia de la Repblica, a las Secretaras de Estado, a los Departamentos Administrativos y Procuradura General de la Repblica, Deuda Pblica y Organismos descentralizados y Empresas de participacin estatal mayoritaria. Una consecuencia de la regla de especialidad del presupuesto es la prohibicin de hacer transferencia de partidas, es decir, de la aplicacin de un crdito sealado para objeto especial a otro que no quepa dentro del que se ha consignado expresamente. Sin embargo el artculo 25 de la Ley autoriza al Ejecutivo podr hacer los tres pasos de partidas cuando sea procedente.
Adems, la especialidad en el presupuesto implica, no slo la necesidad de que se seale un objeto determinado en el cual han de invertirse los fondos pblicos, sino tambin la de que fije la suma que representa el crdito que para dicho objeto se autoriza.
Sin embargo, existen erogaciones cuyo monto no es posible prever desde el momento de la formacin del presupuesto: Para evitar el inconveniente que traera una limitacin rgida a determinada cantidad, la ley ha previsto un sistema de adicionar el crdito correspondiente por medio de un procedimiento de ampliacin automtica que viene a ser una derogacin del principio general sobre reforma del presupuesto en los casos en que no sea posible hacer previsin adecuada como ocurre con las erogaciones por diferencia de cambio, situacin o traslado de fondos, pagos de defuncin de funcionarios, participacin a denunciantes, pago de intereses contingentes (art. 25).
d) Por ltimo, es una regla que preside la formacin del presupuesto, la de que la autorizacin que l implica slo tiene duracin por el trmino de un ao, de tal manera que las prevenciones que contiene deben referirse a las necesidades que dentro del
propio ao sea necesario satisfacer.
La regla de anualidad del presupuesto est fijada por la Constitucin, en la fraccin IV del artculo 74 constitucional.
De la regla de anualidad del presupuesto se desprenden ciertas consecuencias de una gran importancia jurdica y prctica.
As, en primer trmino, la Cmara de Diputados no puede conceder al Ejecutivo una autorizacin permanente para hacer erogaciones, sino que debe renovarla cada ao. La nica excepcin que puede sealarse a esta primera consecuencia, es la que se consigna en el artculo 75 de la misma Constitucin, segn el cual, cuando el presupuesto omite sealar retribucin a un empleo que est establecido por la ley, debe entenderse por sealada la que hubiera tenido fijada en el presupuesto anterior o en la ley que estableci el empleo.
Esta excepcin, como puede apreciarse, no llega a destruir el principio de anualidad de la autorizacin presupuestal, pues su sentido es el de que, constitucionalmente, debe considerarse renovada automticamente la autorizacin que se dio al expedirse la ley o en el presupuesto anterior, sin que para nada intervenga en la decisin la Cmara de Diputados.
En segundo lugar, y tambin como una consecuencia derivada de la anualidad forzosa de la autorizacin presupuestal, debe consignarse la consistente en que el Poder pblico no puede vlidamente contraer compromisos de desembolso de fondos que se extiendan a un perodo mayor del de la vigencia del presupuesto que rige en la poca en que se celebra el compromiso, pues si el presupuesto del ao siguiente omite la autorizacin para el gasto respectivo, ste no podr ejecutarse por la Administracin ni demandarse por el particular.
En corroboracin de esa afirmacin deben citarse algunos pasajes de uno de los votos de Vallarta, emitido con motivo de la ejecucin de sentencia contra el Erario por devolucin de contribuciones (Voros, t. I, Pg. 182). En dicha opinin se sostiene entre otras cosas lo siguiente: "Le lgica sola, sin necesidad de ley alguna, deduce estas consecuencias de
esos preceptos: luego los tribunales no pueden alterar los presupuestos incluyendo en el de egresos, pagos o devoluciones que no autorice ninguna de sus partidas; luego los tribunales no pueden mandar pagar ni todo y ni siquiera una parte de la deuda nacional, sin que el Congreso as lo disponga, despus de calcular si ese pago es compatible con la retribucin de otros servicios que ningn pas puede posponer a otras atenciones. . ." y ms adelante sigue diciendo: "luego los tribunales cometeran un doble atentado contra esos preceptos, aumentando, por una parte, el Presupuesto de Egresos con un gasto que l no comprende y mandando, por otra parte, pagar una parte siquiera mnima de la deuda, porque esto no se puede hacer, segn la Constitucin, sino por el Congreso. Terminante y absoluto como es ese precepto constitucional, nadie, ninguna autoridad, puede mandar pagar deudas ms que el Congreso".
Sin embargo, la Ley de Presupuesto previene que en casos excepcionales y debidamente justificados, la Secretara de Programacin y Presupuesto podr autorizar que se celebren contratos de obras pblicas, de adquisiciones o de otra ndole que rebasen las asignaciones presupuestales aprobadas para el ao pero que en estos casos los compromisos excedentes no cubiertos quedarn sujetos para su ejecucin y pago a la disponibilidad presupuestal de los aos subsecuentes (art. 30).
Por ltimo, la misma regla de anualidad del presupuesto implica como tercera consecuencia la de que las autorizaciones que comprende no pueden destinarse a cubrir conceptos originados en ejercicios fiscales anteriores o que deban originarse en ejercicios posteriores, con excepcin de las partidas relativas a deuda pblica, que por su naturaleza misma tienen que referirse a obligaciones contradas con anterioridad a la vigencia del presupuesto o en el caso arriba citado que autoriza el artculo 30 de la Ley.
Nuestros tribunales han considerado que "si en el presupuesto del ao en vigor no hay partida para cubrir un adeudo en contra del Estado, debe tomarse dicho adeudo para incluido en el presupuesto de egresos del ao siguiente, a fin de pagado" (Jurisp. de la S. C. J. 1917-1965. Segunda Sala, tesis 114). 8.3.5 Regulacin jurdica de los ingresos y egresos del Estado
Habiendo estudiado hasta aqu el carcter financiero del presupuesto, como un programa general de la Administracin, y habiendo sealado los diversos elementos que
caracterizan la preparacin, aprobacin y estructura del mismo, creemos estar ya en posesin de todos los datos que han de servimos para precisar su naturaleza y efectos jurdicos. Al tratar de este mismo punto en relacin con la ley de ingresos, tuvimos oportunidad de sealar el sentido de las opiniones de la doctrina extranjera que equiparan la naturaleza jurdica de dicha ley y la del presupuesto, considerando que ambos tienen el carcter de un acto administrativo, opinin que no aceptamos por considerar que la ley de ingresos tiene jurdicamente los caracteres de un acto legislativo, no slo desde el punto de vista formal, sino tambin desde el punto de vista material.
Por lo que hace al Presupuesto de Egresos, es evidente que formalmente constituye un acto legislativo, por tener su origen en uno de los rganos del Poder encargado de dictar las leyes, y que ese carcter lo conserva aun admitiendo que es un acto en el cual existe una colaboracin forzosa de parte del Ejecutivo, pues en tal hiptesis, el acto de aprobacin, que es el que le da fuerza legal, es exclusivo de la Cmara de Diputados. Ese carcter legislativo formal, da al presupuesto una autoridad foro mal tambin, cuyas consecuencias ya hemos estudiado al indicar la necesidad de que en las reformas que sufra intervenga nuevamente la Cmara, siendo excepcionales los casos en que el Poder Administrativo puede proceder a efectuada sin necesidad de tal intervencin.
Pero la dificultad surge cuando se trata de determinar la naturaleza intrnseca del acto. Para poder llegar a una conclusin sobre el particular es necesario conocer a fondo los efectos jurdicos que produce el presupuesto. De lo que hemos expuesto con anterioridad podemos reducir dichos efectos a los siguientes:
a) El presupuesto constituye la autorizacin indispensable para que el Poder Ejecutivo efecte la inversin de los fondos pblicos. (Const. Fed., arto 126.) b) El presupuesto constituye la base para la rendicin de cuentas que el Poder Ejecutivo debe rendir al Legislativo. (Const. Fed., arlo 74. frac. IV.) c) El presupuesto, consecuentemente, produce el efecto de descargar de responsabilidad al Ejecutivo, como todo manejador de fondos se descarga cuando obra dentro de las autorizaciones que le otorga quien tiene poder para disponer de esos fondos. d) A su vez, el presupuesto es la base y medida para determinar una responsabilidad,
cuando el Ejecutivo obra fuera de las autorizaciones que contiene (arts. T y 17 de Ley Org. de la Contadura Mayor de Hacienda) .
El primero de los efectos jurdicos sealados, del que son un corolario los dems, es el que en realidad viene a dar la clave para la solucin del problema que tenemos planteado. Otorgar una autorizacin no es otra cosa sino realizar la condicin legal necesaria para ejercer una competencia que no crea el mismo acto de autorizacin, sino que est regulada por una ley anterior.
Tan es exacto eso, que la Cmara de Diputados no podra dar su autorizacin a otro rgano del Estado que no sea el Ejecutivo, y esto porque, de acuerdo con nuestro rgimen constitucional, dicho Poder es el competente para el manejo de los fondos pblicos (art. 89, Fr. I).
No puede, por tanto, decirse que la Cmara, por medio del presupuesto, d nacimiento a una situacin jurdica general, condicin indispensable para que haya acto legislativo, en tanto que s debe afirmarse que, como determina la aplicacin de una regla general a un caso especial en cuanto al concepto, al monto y al tiempo, est realizando un acto administrativo, con todos los caracteres que a ste reconocimos en su lugar oportuno.
A pesar de lo anterior no es extrao que en el presupuesto adems de las partidas de gastos que autoriza, se contengan disposiciones de carcter general para su aplicacin, en cuyo caso, tales disposiciones s tendran el carcter de actos legislativos materiales aunque por razn de su contenido sigan siendo de la competencia de la Cmara de Diputados.
ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE Clase conferencia, mediante preguntas y comentarios. Clase activa, partiendo del proceso enseanza-aprendizaje, desarrollando el alumno temas del programa. Conferencias tanto por los alumnos, maestros o por individuos. Lecturas dirigidas en clases, en textos jurdicos relevantes. Anlisis y discusin de la informacin.
CRITERIOS Y PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIN Y ACREDITACIN Primer parcial fecha de aplicacin 21/01/12 Examen parcial 50 % Trabajo en clases 20 % Exposicin en clases 15 % Mapa conceptual unidad IV 15 % consultar tres autores fecha de entrega 17/12/11 checar el anexo 1 Segundo parcial fecha de aplicacin 25 /02/12 Examen parcial 50 % Trabajo en clases y participaciones 10 % Entrega de proyecto 40 % BIBLIOGRAFA BSICA DELGADILLO Gutirrez, Lus Humberto. Principios de Derecho Tributario. Editorial Limusa, Mxico, 1986. FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, Editorial Porra, Mxico D.F., 33 a Edicin 1994. Mxico
BIBLIOGRAFA COMPLEMENTARIA ACOSTA, Romero Miguel, Teora General del Derecho Administrativo, Editorial Porra, Mxico, 1993. CORTINA Gutirrez, Alfonso. Los Reglamentos de Polica. Tribunal Fiscal de la Federacin, 50 Aos al Servicio de Mxico, Vol. I, Mxico. DIEZ, Manuel Mara. Manual de Derecho Administrativo. Tomo II, Editorial Plus Ultra, Buenos Aires, 1981. GARRIDO Falla, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Volumen II, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1986. GORDILLO, Agustn A. Teora General del Derecho Administrativo. Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid, 1984. SERRA, Rojas Andrs, Derecho Administrativo 2 Curso, Editorial Porra, Mxico 1995. SERRA, Rojas Andrs. Derecho Administrativo. Tomo II, Editorial Porra, S.A., Mxico, 1984.
BIBLIOGRAFA PARA CONSULTA DE LA GARZA, Sergio Francisco. Derecho Financiero Mexicano. Editorial Porra, S.A., Mxico, 1976.
DUVERGER, Maurice. Hacienda Pblica. Bosch Casa Editorial, S.A., Barcelona Espaa, 1980. FAYA Viesca, Jacinto. Finanzas Pblicas. Editorial Porra, S.A., Mxico, 1981. ROS Elizondo, Roberto. "El Presupuesto de Egresos". Estudios de Derecho Pblico Contemporneo. Homenaje a Gabino Fraga, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1972.
LEYES, CDIGOS Y REGLAMENTOS Constitucin Poltica de los Estados Unidos de Mxico. Ley de Ingresos de la Federacin, en Estudios de Derecho Pblico Contemporneo. Homenaje a Gabino Fraga, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1972. Ley de Ingresos del Estado Ley de Egresos del Estado Agenda Administrativa 2011 Ley de Bienes Nacionales
ANEXO 1
UNIVERSIDAD POPULAR AUTOMA DE VERACRUZ LICENCIATURA EN ADMINISTRACIN DE EMPRESAS RBRICA PARA EVALUAR MAPAS CONCEPTUALES Forma (30p) 6 puntos Variables Descripcin de la puntuacin Presentacin No aplica. del esquema en una cuartilla. No aplica. No aplica. SC Extensin mayor a cuartilla.
Extensin
una
6p
6 puntos
0p
Carece del elemento indispensable solicitado. O carece de 2 elementos generales. Carece de 1 elemento indispensable solicitado. O carece de 3 elementos generales. Carece de 2 elementos indispensables solicitados y carece de 3 elementos generales. Carece de los elementos indispensables solicitados.
Datos generales. Contiene :

1. Elementos generales: Ttulo, nombre, matrcula, mdulo, nombre del curso, actividad, fecha, nombre del profesor, sede, equipo y bibliografa 2. Elementos indispensables: Mapa conceptual (esquema), donde se encuentre representatividad y relacin entre conceptos y bibliografa
Contiene todos los datos solicitados.
6p
0p
4p
2p
1p
4 puntos
Bibliografa
Utiliza las Reporta y utiliza fuentes las fuentes mnimas sin mnimas reportarlas. solicitadas.
Reporta las fuentes mnimas. Utiliza slo una de ellas.
Reporta y no Reporta y utiliza las utiliza slo una fuentes de las fuentes solicitadas en el requeridas. documento.
4p
6 puntos
3p 2p
4-7 errores. 8-11 errores.
1p
12-16 errores.
0p
Ms de errores. 17
Ortografa
0 - 3 errores.
6p
8 puntos
4p
La organizacin se realiz con respecto a los
3p
La organizacin se realiz con respecto a los
2p 0p
La La organizacin organizacin del mapa es ptima y se conceptual no realiz con
Organizacin.
El mapa conceptual se encuentra presentado de manera ordenada con
La organizacin es ptima y se realiz con respecto a los
respecto a un criterio criterios pre- criterios pre- criterios pre- respecto a los es adecuada. preestablecido (Lgico, establecidos en establecidos establecidos criterios presecuencial, jerrquico). un 100%. en un 75%. en un 50%. establecidos 0p en un 25%.
8p
6p
4p 2p
Contenido (70p) 35 puntos
Variables Se encuentran los Los principales presentes conceptos que conceptos se encuentran presentados en el dan representativiesquema. dad al tema en un 100%.
Descripcin de la puntuacin Se encuentran presentes los conceptos que dan representatividad al tema en un 75%. Se encuentran presentes los conceptos que dan representatividad al tema en un 50%. Se encuentran presentes los conceptos que dan representatividad al tema en un 25%.
SC Se encuentran algunos conceptos aunque poco relevantes al tema.
Representatividad.
3p 9p
No se encuentran los conceptos principales en el producto presentado.
35p 27p 18p
0p
35 puntos
Relacin.
Los conceptos estn relacionados unos con otros a travs de las palabras y/o conectores de manera lgica.
Los conceptos estn relacionados a travs de conectores de manera lgica en un 100%.
Los conceptos se encuentran mal relacionados.
3p
35p 27p 18p
9p
No existe relacin entre los conceptos.
0p
OBSERVACIONES:
ANEXO 2 RUBRICA PARA EL COMPENDIO DE CONTRATO DE LA MATERIA DE DERECHO ADMINISTRATIVO PARA LA LICENCIATURA EN FINANZA Y CONTADURIA PUBLICA Contrato de licitacin (Trabajo en equipo)
TRABAJO
PORCENTAJES a) Debe de Llevar una Introduccin b) Desarrollo del trabajo: Estructura del contrato de licitacin, fases de la licitacin: autorizacin presupuestaria, pliego de condiciones, publicacin de la convocatoria, presentacin de la oferta, apertura de oferta, admisin de oferta, perfeccionamiento y formalizacin del contrato. c) Conclusin
REQUISITOS CONTENIDO
DE
30 %
REQUISITO DE FORMA
d) Debe de ir redactado en letra arial nmero 12 e) Debe de ir en hoja tamao oficio impreso de ambos lados f) Utilizacin de la ortografa adecuadamente g) Mrgenes: Izquierdo 3 y los dems 2. h) Slo la introduccin y conclusin no irn impreso de lado y lado
10 %
FORMA ENTREGA
DE
i)
En un folder color Beige Tamao carta.

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Fundamentos Derecho Administrativo

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1.3 Ramas del Derecho Administrativo.

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por su parte afirma, que el concepto Derecho Administrativo

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En el Cdigo Aduanero, se ha incluido el delito de contrabando,

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del Derecho Administrativo, consideran que las fuentes

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Obligaciones de los servidores pblicos

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La clasificacin doctrinal y legal de las obligaciones de los servidores pblicos

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El deber de diligencia llamado tambin de asiduidad implica las siguientes consecuencias:

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La huelga terminara por:

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Responsabilidad poltica civil, administrativa y penal de los servidores pblicos.

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EL PODER EJECUTIVO Y LA FUNCIN EJECUTIVA ADMINISTRATIVA

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(reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federacin el 05 de abril de 2004)

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Presentar a consideracin del senado, la terna para la designacin de ministros

3.3El presidente de la Repblica y su estructura poltico administrativo 3.3.1 Secretaras de Estado

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4.1 Definicin de acto administrativo

del acto administrativo tuvo origen entre los alemanes y franceses,

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4.4 Elementos del acto administrativo

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4.5 El silencio administrativo

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