Relatrio N 29036-AN

ANGOLA Reviso da Gesto das Despesas Pblicas e Responsabilizao Financeira

16 de Fevereiro de 2005

Regio frica PREM 1

Documento do Banco Mundial

Equivalncias da Moeda Unidade Monetria: Kwanza Angolano (Kz)

USD= 87,40627 Kwanza (Taxa de Cambio em Vigor em 16 de Fevereiro de 2005)

Pesos e Medidas Sistema Mtrico

Ano Fiscal do Oramento: 1 de Janeiro a 31 de Dezembro

Vice-presidente: Director para o Pas: Gestor Sectorial: Lderes da Equipa do PEMFAR:

Gobind Nankani Michael Baxter Emmanuel Akpa Jorge Thompson Arajo e Francisco Galro Carneiro

-1Financeiro da Sonangol, a empresa nacional de petrleo e toda a sua equipa. Por parte do Banco Mundial, o relatrio foi preparado por uma equipa liderada por Jorge Arajo e composta por Francisco Galro Carneiro, que coordenou os estgios finais de preparao do documento, Iraj Talai (Coordenador da Avaliao da Responsabilizao Financeira no Pas), Charles McPherson, Helena Grando Ramos, Ren Costa, Uche Mbanefo, Maria Teresa Benito-Spinetto e Asmara-Lua Achcar. Peter Macnab e David Reading (consultores financiados pelo DFID) prepararam os materiais de base para o Captulo 7 e Anexo 2 do relatrio, e Slaheddine Ben-Halima e Christine De Mariz (elementos centrais da equipa do Banco para o Relatrio de Avaliao das Aquisies no Pas) prepararam o Anexo 1 do PEMFAR. O relatrio beneficiou do generoso apoio financeiro e comentrios valiosos do Departamento de Desenvolvimento Internacional (DFID) do Reino Unido, bem como do programa de Despesas Pblicas e Responsabilizao Financeira (PEFA) financiado pela Comisso Europeia. A equipa DFID foi inicialmente chefiada por Peter Dearden e posteriormente por Harry Hagan, com participao de Habib Rab e Jonathan Hargreaves. Regista-se e agradece-se o apoio da equipa PEFA, especialmente Nicola Smithers e Michael Boniakowski. Os revisores deste relatrio foram Jos Leandro (Comisso Europeia), Richard Allen, Joo do Carmo Oliveira, Parminder Brar e Gert Van Der Linde (Banco Mundial). Receberam-se, igualmente, comentrios inestimveis do painel do Grupo de Garantia da Qualidade do Banco Mundial (QAG) sobre as Actividades Analticas e Consultivas do Banco em Angola, chefiado por Florent Agueh e composto por Ben Varon, Michael Gillette e Roberto Zagha. Em diferentes estgios da preparao deste relatrio, colegas da Unidade de Reduo da Pobreza e Gesto Econmica 1 da Regio frica do Banco, nomeadamente Hinh Dinh,

Agradecimentos
A Reviso das Despesas Pblicas e da Responsabilizao Financeira (PEMFAR) de Angola foi preparada pelo Banco Mundial em estreita colaborao com o Governo da Repblica de Angola. A equipa do Governo foi chefiada pelo antigo Ministro-adjunto das Finanas, Manuel Nunes Jr., sob a orientao de Sua Excelncia Jos Pedro Morais, Ministro das Finanas de Angola. A equipa central do Governo inclua o Dr. Manuel Neto Costa, Director do Gabinete de Estudos e Relaes Internacionais do Ministrio das Finanas, e Dras. Madalena Ramalho e Rosa Baptista, ambas assessoras de S.Exa. o Ministro das Finanas. A nvel de Ministrio das Finanas, foram prestados contributos valiosos por S.Exa. o Ministro-adjunto das Finanas, Dr. Job Graa; Dr. Leonel Silva, Director Nacional do Tesouro; Dr. Alcides Safeca, Director Nacional do Oramento; Dr. Hermenegildo Gaspar, Director Nacional dos Impostos e seus respectivos funcionrios, bem como da Dra. Joana Cordeiro, Directora nacional da Contabilidade e todos os seus funcionrios. No Ministrio do Plano h a referir os contributos prestados pelo antigo Ministroadjunto do Planeamento, Dr. Eduardo Severim de Morais e pelo Director de Estudos e Planeamento, Dr. Pedro Lus da Fonseca. O relatrio contou tambm com os preciosos contributos dos funcionrios do Banco Nacional de Angola, incluindo a Dra. Marinela Amaral, Administradora, e Dra. Clotilde Mariano, Assessora do Governador bem como do Dr. Srgio Serro, Director da Contabilidade. Por ltimo, referimos as informaes fundamentais que nos foram transmitidas pelo Dr. Francisco de Lemos Jos Maria, Director

-2Abebe Adugna, Bernard Myers e Peter Moll forneceram o seu parecer prestimoso . Durante todo o perodo de preparao deste relatrio houve uma estreita colaborao com as equipas para Angola do Departamento de frica e do Departamento de Assuntos Fiscais (FAD) do Fundo Monetrio Internacional. A equipa do PEMF AR gozou ainda de frequentes interaces com Gonzalo Pastor (Chefe da Misso do FMI para Angola) e sua equipa, especialmente Magnus Alvesson e Alfredo Torrez. O antigo representante residente do FMI em Angola, Carlos Leite, tambm participou de algumas reunies do PEMFAR durante a misso de Abril de 2003. A equipa do PEMFAR recebeu valiosas contribuies da equipa do Departamento de Assuntos Fiscais que visitou Angola em Abril de 2003, liderada por Hlio Tollini e composta por Wander Luiz e Carlos Duarte. Emmanuel Akpa, Darius Mans, Philippe Le Houerou, Laurence Clarke, e Johannes Zutt ofereceram aconselhamento e apoio equipa durante o exerccio do PEMFAR. Ligia Murhpy e Debra Cubitt ofereceram apoio tcnico na formatao do documento, editorao, e processamento. Ligia Murphy fez um excelente trabalho de reviso durante a fase de traduo do PEMFAR para o portugus. Agradece-se especialmente o apoio de toda a equipa do Banco Mundial para Angola, particularmente do Escritrio do Banco Mundial em Luanda.

-1-

ndice

RESUMO ANALTICO..................................................................................................... i. Opes de Polticas e Resultados Fiscais ...................................................................i. Um Sistema Duplo de Despesas Pblicas .................................................................ii. Como Que Se Pode Retomar a Normalidade? Uma Estratgia de Reforma De Duas Dimenses...................................................................................................iv. Um Plano de Aco A Curto Prazo para Reforar O Sistema Formal........................v. Circunscrio E Eliminao Progressiva de Mecanismos de Despesas No Convencionais ...........................................................................................vi. INTRODUO .................................................................................................................. 1 1. PANORAMA GERAL DOS RESULTADOS FISCAIS DE ANGOLA ............... 1 A. As Escolhas Fiscais De Longo Prazo Feitas por Angola .................................1 Rcios Elevados entre Despesas e PIB ......................................................... 1 Quotas diminutas de Despesas de Investimento ............................................ 2 Dependncia Excessiva do Petrleo ............................................................. 3 Relacionar as Opes com os Resultados Fiscais ...........................................4

B. 2.

UM PANORAMA GERAL DO SISTEMA DE GESTO DAS FINANAS PBLICAS DE ANGOLA ................................................................................... 11 A. B. C. D. E. Organizao e Componentes do Sistema Convencional de Gesto das Finanas Pblicas Geral.............................................................................. 11 Um Sistema No Convencional de Despesas Desarticula os Elos entre Oramentao e Polticas.............................................................................14 As Principais Debilidades Do Processo Oramental Convencional..............15 O Sistema De Despesas No Convencional .............................................16 Uma Estratgia De Reforma De Duas Dimenses........................................17 Panorama do Processo de Preparao Oramental em Angola ......................19 O Ciclo da Preparao do Oramento........................................................ 19 A Credibilidade do OGE ............................................................................21 Realismo dos Pressupostos e Projeces Macroeconmicos....................... 21 Fiabilidade e Possibilidade de Verificao das Informaes Sobre Custos. 22 Recomendaes para a Continuao da Reforma ....................................... 22 A Cobertura do OGE ...................................................................................23 O OGE 2003 Revisto .................................................................................. 25 Recomendaes para a Continuao da Reforma ....................................... 26 Oramentao das Despesas de Investimento ...........................................26 Reformas e Aces em Curso Contempladas no PMFP............................... 27 Recomendaes de Reformas Adicionais .................................................... 28 A Situao das Unidades Oramentais e Questes de Classificao Oramental..................................................................................................28 Uma Multiplicidade de Unidades Oramentais........................................... 28

3.

PREPARAO DO ORAMENTO ................................................................. 19 A. B.

C.

D.

E.

-2Questes de Classificao Oramental....................................................... 29 4. EXECUO ORAMENTAL............................................................................ 30 A B. C. O Enquadramento Institucional Da Execuo Oramental...........................30 Os Estdios do Processo de Execuo Oramental..................................... 31 Cumprimento da Lei Oramental.................................................................31 Planeamento e Gesto de Efectivos Em Dinheiro.........................................32 Medidas Relativas ao Processamento das Despesas ................................... 34 Consolidao da Conta nica do Tesouro (CUT)....................................... 35 Gesto das Receitas .....................................................................................35 Gesto das Despesas Pblicas......................................................................36 Atrasados Nos Pagamentos e Atrasados Nos Subsdios Aos Preos .............38 Execuo Do Programa de Investimento Pblico.........................................40 Questes De Gesto Da Dvida ....................................................................41

D. E. F. G. H. 6.

CONTABILIDADE E RELATRIOS DO ORAMENTO PBLICO .......... 43 A. B. C. D. E. Sistema de Contabilidade Pblica De Angola ..............................................43 Activos e Passivos No Financeiros ........................................................... 44 Principais Problemas Identificados No Sistema de Contabilidade Pblica de Angola ........................................................................................................45 Sistema Integrado de Gesto Financeira De Angola .....................................46 O Impulso Recente Para As Reformas .........................................................49 Principais reas Para Reformas Adicionais .................................................49 Controlo Interno, Responsabilizao Financeira e Risco Fiducirio .............51 Controlos das Despesas............................................................................ 52 Auditoria Interna: Panorama Geral.............................................................54 Enquadramento Legal e Institucional......................................................... 54 Normas de Auditoria .................................................................................. 54 Mecanismos de Reporte e de Acompanhamento Posterior .......................... 55 Reforma das Funes de Controlo Interno e de Auditoria ..........................55 Reformas e Aces em Curso Contempladas no PMFP............................... 56 Recomendaes para Reforma Adicional.................................................... 56 A Funo De Auditoria Externa: Panorama Geral.......................................57 Enquadramento Legal e Institucional......................................................... 57 Padres de Auditoria e Cobertura .............................................................. 58 Organizao e Dotao de Pessoal............................................................ 58 Qualidade e Pontualidade dos Relatrios................................................... 59 Aplicao das Recomendaes do Tribunal pelo Governo .......................... 59 Principais reas de Reforma .......................................................................59

7.

SISTEMAS DE AUDITORIA E DE CONTROLO ............................................ 51 A. B.

C.

D.

E. 8.

O ENQUADRAMENTO FIDUCIRIO PARA A GESTO DE RECEITAS PETROLFERAS EM ANGOLA ........................................................................ 62 A. B. C. Historial......................................................................................................62 Tributao do Petrleo ................................................................................63 Operaes Quase da Exclusiva Competncia do Tesouro Efectuadas Pela Sonangol.....................................................................................................65 Panorama Geral......................................................................................... 65

-3O Mecanismo da Conta do Petrleo........................................................... 67 Um Mecanismo Informal de Compensao................................................. 68 Governao Do Sector Do Petrleo .............................................................70 Sumrio E Recomendaes .........................................................................71

D. E. 9.

ESTABELECER UMA LIGAO ENTRE O ORAMENTO E AS POLTICAS.......................................................................................................... 76 A. B. A Necessidade de Uma Abordagem De Mdio Prazo Na Elaborao Do Oramento...................................................................................................76 Obstculos Existentes Ao Estabelecimento De Uma Relao entre a Oramentao E As Polticas Em Vigor .......................................................77 A Inexistncia de Um Programa de Investimento Pblico Plurianual ......... 77 A Ausncia de uma Base de Polticas a Mdio Prazo para o OGE.............. 78 Os Elementos Bsicos para Uma Bem Sucedida Abordagem Oramentao E Polticas A Mdio Prazo...........................................................................79 O Lado das Receitas: O Modelo Financeiro do Sector Petrolfero............. 79 O Lado das Despesas: O Programa de Reabilitao e Reconstruo PsConflito (PCRRP)........................................................................... 80 A Estratgia de Combate Pobreza ........................................................... 81 Recomendaes para a Continuao da Reforma ....................................... 82

C.

10.

O PROGRAMA DE MODERNIZAO DAS FINANAS PBLICAS.......... 85 A. B. C. D. E. O Programa de Modernizao Das Finanas Pblicas ..................................85 Progresso Na Implementao do Programa ..................................................86 Principais Desafios que Se Avistam.............................................................87 reas Prioritrias para a Reforma ................................................................87 Indicadores de Desempenho ........................................................................91

ANEXOs ........................................................................................................................... 92 ANEXO I .......................................................................................................................... 93 ANEXO II:........................................................................................................................ 94 ANEXO III: .................................................................................................................... 107

-4Grficos
Grfico 1.1: Total das despesas pblicas como uma percentagem do PIB para pases seleccionados ..1 Grfico 1.2: Saldo fiscal no petrolfero e preos do petrleo, 1996-2004.......................................3 Grfico 1.1: Evoluo do saldo fiscal global (% do PIB ..............................................................4

Grfico 1.2: Grfico 1.3: Grfico 1.4: Grfico 1.5: Grfico 1.6:

Composio dos pagamentos atrasados (% da mudana total dos atrasados)............5 Despesas quasi-fiscais do BNA (fluxos) ...............................................................6 Distribuio das despesas quasi-fiscais da Sonangol durante 2002 .........................6 Financiamento do dfice global de Angola (base de tesouraria) (% do PIB) .....8 Situao da Inflao e da Capitalizao em Dlares...............................................9 Grfico 3.1: Saldo Fiscal Global Com Base Na Cabimentao (% do PIB): OGE vs. Reais ............21 Grfico 4.1: Atrasados relativos aos Preos Subsidiados, ..............................................................
Empresa a Empresa (kz). Ano Fiscal 2002 ......................................................................... 39 Grfico 4.2: Execuo do PIP 2002: A Dimenso Financeira (milhes Kz) ...............................40 Grfico 1.7: O SIGFE num Relance......................................................................................... 47 Grfico 7.1: O Mecanismo Informal de Compensao em Vigor em 2002 (milhes de Kz) ............69 Grfico 7.2: Aspecto Esquemtico da Transio........................................................................74 Grfico 8.1: Composio do PCRRP, 2003-2005 ...................................................................... 80 Grfico 8.2: Estratgia de Combate Pobreza (ECP): reas Prioritrias em Termos de Afectaes Plurianuais, 2003 - 2006 ................................................................................................ 82 Grfico 8.3: Sistema de Polticas, Planeamento e Oramentao: Proposta de Articulao de Instrumentos ................................................................................................................ 84

Quadros
Quadro 1.1: Despesas pblicas em Angola, por funo,................................................................2 Quadro 8.1: Modelo Financeiro: Principais Variveis Exgenas e Endgenas .............................. 79 Quadro 8.2: A Quota do PCRRP no conjunto do Programa de Investimento Pblico (PIP) ............. 81 Quadro 9.1: Aces Prioritrias: Reforo do Sistema Formal..................................................... 89 Quadro 9.2: Aces Prioritrias: Circunscrever e Eliminar Gradualmente o Sistema No Convencional................................................................................................................ 90 Quadro 9.3: Indicadores de Desempenho Recomendados ........................................................... 91

Figuras
Figura E1: A Articulao Entre os Sistemas de Despesas Convencional e No Convencional ....iii Figura E2: Esquema da Transio .......................................................................................... viii Figura I.1: Abordagem usada no PEMFAR em angola ..................................................................3 Figura 4.1: Atrasados Recprocos: Uma Reaco em Cadeia ...................................................... 39 Figura 7.1: Fluxos Financeiros segundo o Decreto 30/95............................................................ 68

Abreviaturas e Siglas BAI BCI BPC BNA CABGOC CGE CFAA CPAR CUT DMFAS DNA DNC DNI DNO DNPO DNT ECP EDEL EMTA ENE FAD FMI GEREI GNL INF MAPESS MEO MINARS MINFIN MINPLAN MTEF OGE PCE PCRRP PES PIB PIP PMFP PNUD PSA SAI SIGFE SIGIP UNCTAD Banco Africano de Investimentos Banco de Comrcio e Industria Banco de Poupana e Crdito Banco Nacional de Angola Cabinda Gulf Company Conta Geral do Estado Avaliao da Responsabilizao Financeira do Pas Relatrio da Avaliao das Aquisies no Pas Conta nica do Tesouro Sistema de Gesto da Dvida e Anlise Financeira Direco Nacional das Alfndegas Direco Nacional da Contabilidade Direco Nacional dos Impostos Direco Nacional do Oramento Direco Nacional do Patrimnio do Estado Direco Nacional do Tesouro Estratgia de Combate Pobreza Empresa de Distribuio de Electricidade Assistncia Tcnica Gesto Econmica Empresa Nacional de Electricidade Departamento de Assuntos Fiscais (FMI) Fundo Monetrio Internacional Gabinete de Estudos e Relaes Internacionais (MINFIN) Gs Natural Liquefeito Inspeco Nacional de Finanas Ministrio das Administrao Pblica, Emprego e Segurana Social Manual de Elaborao do Oramento Ministrio da Assistncia e Reinsero Social Ministrio das Finanas Ministrio do Plano Enquadramento das Despesas a Mdio Prazo Oramento Geral do Estado Plano das Contas do Estado Programa de Reabilitao e Reconstruo Ps-Conflito Programa Econmico e Social Produto Interno Bruto Programa de Investimento Pblico Programa de Modernizao das Finanas Pblicas Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Acordo de Partilha da Produo Instituio Superior de Auditoria Sistema Integrado de Gesto Financeira do Estado Sistema Integrado de Gesto do Investimento Pblico Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e Desenvolvimento

- i-

Sumrio Executivo
i. Um dos aspectos mais salientes do enquadramento de gesto das despesas pblicas e de responsabilizao financeira de Angola a coexistncia de dois sistemas de execuo de despesas, paralelos mas articulados: o sistema convencional , coordenado pela Direco Nacional de Tesouro, e o no convencional , centrado em torno da empresa nacional de petrleo, Sonangol. Uma avaliao tradicional do enquadramento fiscal de um pas concentrar-se-ia, normalmente, no sistema convencional; o PEMFAR vai um passo alm ao apreciar o funcionamento do sistema no convencional bem como a sua articulao com o convencional. A concluso primordial que a justificao para o uso do sistema no convencional j no existe e a sua manuteno est a impor custos pesados economia. O PEMFAR prope, consequentemente, a adopo de uma estratgia de reforma com duas dimenses visando: (i) o reforo das estruturas e instrumentos formais de gesto das finanas pblicas; e (ii) a desarticulao gradual e eventual eliminao dos mecanismos no convencionais.

OPES DE POLTICAS E RESULTADOS FISCAIS

Comparativamente ao continente Africano como um todo, o rcio despesas/PIB em Angola (quase 50% durante a dcada de 90) duas vezes mais alto do que a mdia da regio (25,6% do PIB). A composio das despesas pblicas continua, no entanto, concentrada em actividades com uma contribuio directa reduzida no desenvolvimento. Neste contexto, dedicou-se uma quota mais elevada das despesas pblicas defesa e ordem pblica relativamente ao que se gastou na educao, sade e outros sectores sociais. Esta situao comeou a alterar-se e os gastos sociais passaram de 12,7% como uma quota das despesas pblicas totais em 2003 para 20,1% em 2004, enquanto a percentagem atribuda defesa e ordem pblica baixava de 13,8% para 12,5% das despesas totais durante o mesmo perodo de tempo. Apesar desta mudana na composio das despesas pblicas por funo, as despesas com a sade e a educao como uma percentagem do PIB em Angola (menos de 2% para a sade e menos de 5% para a educao) esto entre as mais baixas ( excepo da Guin Equatorial) do continente Africano (com mdias, respectiva mente, de 6% e 10% para as duas categorias).1 Este tipo de composio das despesas pblicas bastante inferior s necessidades do pas em termos de reconstruo de infraestrutura e de prestao de servios essenciais populao, parecendo reflectir as opes polticas ainda influenciadas pela existncia dominante de um oramento de tempo de guerra. iii. Apesar das recentes melhorias na disciplina e transparncia fiscais, as insuficincias institucionais continuam a ser uma ameaa preocupante situao fiscal do pas. Uma avaliao recente
1

ii. A dimenso do sector pblico de Angola conside rada elevada pelos padres internacionais mas, em parte por causa de uma guerra civil que durou 27 anos, as despesas pblicas tiveram um efeito limitado no desenvolvimento do pas.

Dados dos Indicadores de Desenvolvimento em frica para 2003 do Banco Mundial; os valores mdios para frica so exclusivos da frica do Sul e Nigria.

- ii dos registos de despesas pblicas em Angola colheu provas de notvel progresso na eliminao das chamadas discrepncias no explicadas do oramento. At 2002, as despesas quasifiscais extra oramentais no eram inic ialmente oramentadas, mas acabavam por ser registadas ex post nas contas do governo, criando assim lacunas nas contas publicadas que se traduziam numa discrepncia de aproximadamente USD 1000 milhes entre os fundos governamentais declarados e as receitas reais. As discrepncias no explicadas nas contas fiscais eram, entre outros, fundos substanciais recebidos a ttulo de bnus pela assinatura de contratos de petrleo e royalties do petrleo e transaces da dvida externa pouco transparentes. O problema assumiu propores considerveis em 1997 e 1999 (montando a 22,47% e 18,38% do PIB, respectivamente) e em 2002 essas discrepncias inexplicadas ainda eram da ordem de 3% do PIB, ou seja, USD 347 milhes. Em 2003 e 2004, eliminaram-se por completo estas discrepncias das contas publicadas, mas ainda h que se por termo a volumosas operaes quasi-fiscais levadas a cabo pela Sonangol e pelo BNA e que criam incerteza quanto posio fiscal do pas. iv. As deficincias identificadas na gesto financeira de Angola impedem uma gesto macroeconmica de qualidade. Os rcios elevados entre as despesas pblicas e o PIB e as despesas quasi-fiscais expressivas, por exemplo, esto associados com prticas de gesto de tesouraria e da dvida pouco adequadas. Por seu turno, uma situao fiscal frgil alimenta uma inflao elevada o que vai complicar a formulao oramental e prejudicar uma execuo eficaz das despesas. O perpetuar de prticas de gesto das finanas pblicas no transparentes e caracterizadas por canais de responsabilizao pouco claros contribui para deteriorar a disciplina fiscal e obstruir os esforos de estabilizao macroeconmica. Em ltima instncia, estas prticas pouco apropriadas reflectem opes de polticas que impem custos pesados economia. Neste contexto, uma anomalia notria que surge em Angola a existncia de um sistema de execuo oramental no convencional que cria incerteza quanto verdadeira posio fiscal do pas.

UM SISTEMA DUAL DE EXECUO DE DESPESAS

v. Um aspecto distinto do sistema de gesto das finanas pblicas de Angola a coexistncia de dois processos paralelos de despesas. O sistema convencional coordenado pela Direco Nacional de Tesouro, enquanto o no convencional, que visa facilitar as transaces tais como o servio das operaes essenciais da dvida externa, est centrado na empresa nacional de petrleo, Sonangol. Os mecanismos no convencionais surgiram, em parte, como resultado da economia de guerra, onde uma grande parte das transaces extra oramentais estavam relacionadas com a aquisio de material militar. Se bem que as questes de celeridade tenham tido um peso considervel num contexto em que a segurana nacional estava em causa, no existe qualquer motivo para a manuteno desses mecanismos no actual ambiente de paz.

- iii -

Figura E 1: A Articulao entre o Sistema de Gastos Convencional e o Noconvencional

Sistema Convencional

Liderado pela DNT. Transaes realizadas atravs do SIGFE.

Mecanismos de Compensao: Reteno de impostos, lucro petrleo

Sistema No-convencional Liderado pela Sonangol. Transaes realizadas fora do SIFGE, incluindo: Servio da dvida garantida com petrelo Outras despesas quasefiscais

Operaes de Tesouraria

vi. A coexistncia de sistemas paralelos de despesas reduz a transparncia e a responsabilizao e dificulta o planeamento. O sistema no convencional de finanas pblicas comunica com o sistema formal, o que acontece atravs de mecanismos de compensao bastante informais. Na prtica, a Sonangol detinha na fonte uma parte (ou a totalidade) do lucro e impostos do petrleo devidos, e que deveria enviar ao Tesouro, para se compensar a si prpria pelas transaces efectuadas (por exemplo, subsdios aos produtos petrolferos, servio da dvida garantida pelo petrleo, outras despesas quasifiscais). Daqui resultou um processo de harmonizao predominantemente informal e pouco sistemtico, entre o Ministrio das Finanas e a Sonangol, e inicia -se assim o ciclo seguinte de pagamento-compensao-harmonizao.

vii. Independentemente do grau de organizao que os mecanismos no convencionais possam conquistar, a verdade que eles violam a legislao financeira existente e tm de ser suprimidos. Conquanto, durante 2002, o processo de compensao se afigurasse bastante aleatrio, em 2003 tornou-se algo mais organizado e previsvel. Este facto apresenta, em si, o perigo adicional de criar uma funcionalidade artificial que pode levar perpetuao de um mecanismo que viola a legislao bsica e, em ltima instncia, enfraquece o Ministrio das Finanas como a principal instituio fiscal de Angola. Para mais, a existncia de sistemas paralelos de execuo de despesas enfraquece o processo oramental e cria incerteza quanto real posio fiscal do Governo. O Grfico E.1. fornece uma imagem estilizada desta relao complicada. viii. Registaram-se melhorias recentes no sistema de gesto das finanas pblicas, mas necessrio se fazer mais para se restaurar a

- iv normalidade . Foi notvel o progresso obtido a partir de 2003 no Sistema Integrado de Gesto das Finanas do Estado SIGFE. O SIGFE o principal instrumento formal de registo das despesas e receitas do Governo e de elaborao dos relatrios de monitorizao. Est a ser gradualmente introduzida uma verso actualizada em todas as unidades oramentais de Luanda e das provncias para padronizao e integrao de todos os aspectos da gesto e reporte das receitas e despesas. Uma vez plenamente implementado e activados os elementos de controlo, este sistema ser um dos esteios da gesto das finanas pblicas em Angola. como conseguir a adeso das organizaes que no fazem parte da implementao do PMFP, mas cujas actividades esto no mago das metas do PMFP. Isto especialmente verdade no caso da Sonangol e, em menor grau, do Tribunal de Contas. x. Dever-se-ia adoptar uma estratgia de reforma com duas dimenses para resolver a questo do sistema dual de execuo das despesas . Face coexistncia de um sistema de despesas convencional e outro no convencional em Angola, o PEMFAR prope uma estratgia de reforma com duas dimenses: Reforo do sistema convencional atravs de uma maior e melhor credibilidade e eficcia dos sistemas formais de preparao, execuo, contabilidade, reporte e controlo do oramento. Circunscrio e eliminao gradual dos mecanismos no convencionais de execuo oramental a par da adopo de uma via para a normalizao, cuidadosamente concebida, segundo a qual a Sonangol renunciaria s suas actividades de competncia do Tesouro ao longo de um perodo de tempo razovel.

COMO RETOMAR A NORMALIDADE ? UMA ESTRATGIA DE REFORMA COM DUAS DIMENSES

ix. As reformas precisam de ser aprofundadas , no obstante alguma resistncia prevista. Em 2002, o Governo tomou a iniciativa de executar um extensivo Programa de Modernizao das Finanas Pblic as (PMFP), que inclua trs componentes: (i) uma componente de Gesto das Finanas Pblicas cujo objectivo reforar o sistema das finanas pblicas, ou seja, os sistemas de oramentao, activos financeiros e no financeiros, contabilidade e de controlo interno, fixao de preos ao pblico e mercados de seguros; (ii) uma componente de Tecnologia de Informao; e (iii) uma componente de Formao e Criao de Capacidade. As principais reas onde se verificou progresso at ao momento incluem o reforo dos estdios de cabimentao e verificao do ciclo oramental. Os grandes desafios no que respeita ao cumprimento dos objectivos do PMFP so de ordem poltica e institucional e no meramente tcnicos. A questo essencial

xi. A estratgia de reforma proposta reconhece as debilidades do sistema convencional que tm que ser tratadas , mesmo que reformas mais amplas permitam um regresso gradual normalizao. A primeira frente da estratgia reconhece que os mecanismos formais de oramentao encerram algumas deficincias que precisam de ser eliminadas. A presena dessas falhas facilita o aparecimento de prticas no convencionais e cria incentivos sua manuteno. A segunda frente reconhece

- vo preo elevado das medidas de celeridade ao mesmo tempo, uma desculpa e tambm um canal de corrupo e prope um perodo transitrio em que os mecanismos no convencionais passariam progressivamente para o controlo do Ministrios das Finanas e organismos de conteno, tais como o Tribunal de Contas. xii. Ainda que nenhuma das dimenses tenha uma execuo fcil, h uma probabilidade maior de as reformas associadas com a segunda dimenso serem politicamente mais difceis. Por um lado, a maior parte das reformas no mbito da primiera dimenso caem na esfera de influncia do Ministrio das Finanas, que o responsvel pelo Programa de Modernizao das Finanas Pblicas (PMFP), o qual pode vir a ser a pea fulcral do processo de mudana. Acresce que h probabilidade de a reduo e eventual eliminao do sistema no convencional vir a encontrar alguma obstruo por parte de interesses poderosos , que esto, presentemente , a salvo da interveno das legtimas instituies de gesto das finanas pblicas. aumentando assim o estmulo continuao das actuais prticas no convencionais. Nestas circunstncias, haveria necessidade de, a curto prazo, se reforar o sistema formal atravs de uma srie de medidas exequveis. xiv. Para melhorar de imediato o estgio de preparao do oramento preciso aumentar a coordenao e a capacidade de previso no seio do Governo. As medidas a curto prazo, neste domnio, incluem: a preparao rigorosa de projeces macroeconmicas realistas e sua apresentao pontual Direco Nacional do Oramento (DNO), para que o processo de elaborao do oramento se inicie com um adequado enquadramento macroeconmico em vigor; a adopo do Modelo Financeiro de Diagnstico do Petrleo para gerar projeces das receitas do petrleo mais exactas; e uma melhor coordenao entre o MINFIN e o MAPESS para incrementar a preciso das estimativas da folha salarial. xv. As principais deficincias identificadas em relao execuo oramental dizem respeito, em grande medida, falta de adeso Lei Orgnica do Oramento. O OGE no realista e, portanto, logo partida difcil de cumprir; existe um processo de racionamento de fundos e uma gesto de tesouraria de ms a ms que torna impraticvel o planeamento para as unidades oramentais. Como consequncia, algumas das UOs consideram legtimo comprometer fundos acima e para alm dos tectos de cabimentao autorizados e dos planos trimestrais, e algumas vezes at alm do oramento anual aprovado. A escassez de fundos de tesouraria resulta no pagamento selectivo de facturas e na falta de transparncia bem como na criao de atrasados. Neste domnio, as medidas a curto prazo compreendem: garantir a consolidao da Conta nica do Tesouro

UM PLANO DE ACO A CURTO PRAZO PARA REFORAR O SISTEMA FORMAL

xiii. O reforo do sistema convencional de despesas pblicas um elemento chave do esforo de reforma. Apesar dos recentes esforos de reforma, a gesto formal das finanas pblicas continua a ser afectada por graves deficincias, que tm que ser vencidas. Essas debilidades manifestam-se em todo o sistema e afectam todos os estgios do ciclo oramental. Alm do mais, a sua simples presena gera incentivos para se contornar os mecanismos formais,

- vi (CUT); introduzir um grau considervel de flexibilidade no processo de gesto dos fundos de tesouraria; preparar funcionrios chave quanto ao modus operandi do SIGFE; e aplicar a sequncia do processo de execuo oramental estabelecido na Lei Orgnica do Oramento (cabimentao, liquidao e pagamento). xvi. Relativamente contabilidade e elaborao de relatrios as principais debilidades esto sobretudo associadas com o processo incompleto de implementao da nova Lei da Contabilidade e do Plano de Contas . Contrariamente Lei Orgnica do Oramento, que estipula que as operaes oramentais tm de ser registadas segundo um sistema de partidas dobradas, a contabilidade pblica ainda feita na base de caixa e por partida simples. O actual sistema de informao da contabilidade no permite o encerramento das contas e a preparao da Conta Geral do Estado (CGE), conforme determinado na Lei Orgnica do Oramento. Para sanar esta situao, o Governo deveria, numa base regular, prestar formao em prticas de contabilidade e de elaborao de relatrios aos funcionrios pertinentes nas unidades oramentais; estabelecer procedimentos e rotinas de contabilidade e gesto financeira do patrimnio; e adoptar plenamente um manual de contabilidade , bem como o novo Plano de Contas. xvii. O reforo dos sistemas de auditoria e de controlo crucial para ambas as dimenses da estratgia de reforma no PEMFAR. Uma das grandes insuficincias do sistema de gesto das finanas pblicas em Angola que os sistemas de auditoria e de controlo, se bem que em grande parte estejam regulados por lei, na prtica no funcionam. As principais deficincias neste domnio que precisam de ser solucionadas incluem: o reforo da Inspeco Nacional de Finanas (INF), que tem a seu cargo as funes de controlo e auditoria interna , mas que demasiado dbil para produzir qualquer impacto real em termos de imposio do cumprimento da Lei Orgnica do Oramento; e homologar e promulgar as regulamentaes necessrias para a funo de controlo interno em Angola, que ainda no tenham sido sancionadas, apesar de a Lei Orgnica do Oramento ter sido aprovada em 1997.

CIRCUNSCRIO E E LIMINAO PROGRESSIVA DE MECANISMOS DE DESPESAS NO CONVENCIONAIS

xviii. As actividades da Sonangol em substituio do Tesouro esto no centro dos mecanismos no convencionais de execuo oramental. Compreendem as actividades quasi-fiscais e o servio dos emprstimos garantidos pelo petrleo em nome do Governo. Todas estas transaces so efectuadas fora do enquadramento oramental formal, o SIGFE. Existe um risco latente de que o montante total executado seja superior ao afectado no OGE, facto que ir enfraquecer ainda mais a disciplina fiscal agregada. O facto de estas transaces no estarem sujeitas aos controlos automticos do SIGFE tambm implica que as linhas de responsabilizao so pouco precisas. Alm do mais, a sua existncia d origem a mecanismos de compensao complexos e bastante informais entre a Sonangol e o MINFIN.

- vii xix. O PEMFAR prope um processo de transio com uma sequncia ou uma via para a normalizao em que seriam eliminados os mecanismos de execuo no convencionais. Esta via para a normalizao tem de englobar a criao de mecanismos de reporte claros da Sonangol para o Ministrio das Finanas e para o Banco Central, relativamente a todas as transaces que efectua em substituio do Tesouro; mecanismos de controlo internos reforados (tanto para o Ministrio das Finanas como para a Sonangol) , para assegurar que essas transaces sejam conduzidas em harmonia com objectivos de poltica fiscal legtimos e prticas aceitveis de gesto das despesas pblicas; e procedimentos de contabilidade aperfeioados, atravs do quais a Direco Nacional de Contabilidade no MINFIN obtm da Sonangol toda a informao de que precisa para preparar as Contas Gerais do Estado anuais bem como os Relatrios Trimestrais de Execuo Oramental. xx. Neste contexto, normalizao significa a situao em que teriam sido eliminadas as actividades no convencionais ao longo de um perodo de tempo acordado. Tal representaria o ponto de chegada de um processo de transio envolvendo as instituies chave MINFIN, BNA e MINPET. O Grfico E.2 resume os marcos principais do processo de transio. xxi. Nestas circunstncias, o principal desafio com que se depara o PMFP do Governo reside , precisamente, na segunda frente da estratgia proposta. No apenas alguns dos principais agentes institucionais esto fora do mbito do PMFP, como tambm a execuo das reformas necessrias pode encontrar uma vigorosa resistncia poltica por parte de reas muito influentes em Angola. Assim, necessrio um forte apoio poltico aos mais altos nveis do governo para que o PMFP seja bem sucedido neste captulo. xxii. As dificuldades so maiores com a segunda dimenso porque consideraes de economia poltica esto destinadas a desempenhar um papel determinante. O processo de remoo dos mecanismos no convencionais ao longo de um determinado perodo de tempo ter que

vencer poderosos interesses estabelecidos e tradicionais fontes de rent seeking. Adicionalmente, exigir ainda o estabelecimento de uma hierarquia institucional apropriada, segundo a qual o Ministrio das Finanas restaure o seu papel indiscutvel de principal instituio de gesto das finanas pblicas em Angola.

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Figura E 2: Esquema da Transio

Situao Actual Coexistncia de um sistema de execuo oramental formal com mecanismos para acelerar a execuo. Mecanismos de compensao entre a Sonangol e o MINFIN. Fiscalizao deficiente, aumentando o risco fiducirio. O BNA no desempenha plenamente as suas funes de entidade responsvel pelas divisas estrangeiras. Reformas em curso na Sonangol, MINFIN e BNA . Transio Circunscrio dos mecanismos de celeridade. Eliminao dos subsdios aos preos dos combustveis. Avaliao das actividades quasi -fiscais actuais pela Sonangol, seguida da sua transferncia para as instituies apropriadas. Implementao de uma estratgia de gesto da dvida, reduzindo o recurso a emprstimos garantidos pelo petrleo. Criao de capacidade no MINFIN, MINPET e BNA. Ponto de Chegada Observao plena da Lei Orgnica do Oramento Observao total da Lei Orgnica do Banco Central. Transferncia para o MINPET do papel de concessionria.

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INTRODUO
A NATUREZA E O MBITO DO PEMFAR
O ponto de partida bsico para uma estratgia slida de avaliao das despesas pblicas a premissa de que o enquadramento institucional e as prticas de gesto dominantes no pas tm um impacto directo nos resultados oramentais em trs nveis: (i) disciplina fiscal agregada; (ii) afectao e utilizao de recursos como um espelho das prioridades estratgicas; e (iii) a utilizao eficiente e eficaz dos recursos assim afectados (Banco Mundial 1998). O PEMFAR centra-se, principalmente , nas questes relacionadas com o enquadramento institucional do pas; como consequncia, d relevncia s questes mais directamente ligadas com o nvel (i), embora associadas s questes (ii) e (iii) relativas definio de prioridades e eficcia operacional sejam tratadas de uma forma limitada, ou seja, apenas na medida em que so afectadas por opes oramentais 2 3. Mais concretamente, o PEMFAR concentra-se na identificao das debilidades institucionais presentes no enquadramento das finanas pblicas de Angola que do origem a graves problemas fiscais, tais como o padro continuado de grandes discrepncias no explicadas nas contas fiscais. Logo, o principal objectivo do PEMFAR fornecer uma avaliao exaustiva e integrada do enquadramento fiducirio em Angola. Neste processo, o relatrio tambm ajuda a preencher uma lacuna de conhecimento significativa em reas crticas de gesto das finanas pblicas e responsabilizao financeira em Angola 4. As recomendaes de polticas do PEMFAR concentram-se em questes bsicas5. Embora no haja dvidas de que as reformas institucionais precisam de ser talhadas s necessidades do pas, alguns princpios fundamentais devero orientar a formulao de qualquer programa de reforma proposto: abrangncia e disciplina oramental; transparncia e responsabilizao; um equilbrio adequado entre conteno e flexibilidade; e uma abordagem a mdio prazo estabelecendo uma relao entre polticas, planeamento e oramentao.

Por exemplo, quando o desempenho operacional prejudicado por um fornecimento de fundos inadequado ou no pontual. 3 Para um panorama geral recente das questes de nvel (ii) e (iii) na medida em que afectam os sectores da sade e da educao em Angola, ver UNDP/IOM/UNICEF/WHO (2002). 4 A nica Reviso das Despesas Pblicas de Angola foi publicada em 1993. Ver The World Bank (1993). No foi feita uma Avaliao da Responsabilizao Financeira do Pas (CFAA) em Angola; o Banco preparou um Perfil do Pas de Responsabilizao Financeira (CFPA) em 1997. Ver Seco IV para uma discusso bibliogrfica mais completa. 5 Por outras palavras, os reformadores devero centrar-se nos aspectos bsicos em que se fundamenta a reforma, e no em tcnicas especficas. World Bank (1998), p. 8.

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A ABORDAGEM UTILIZADA PELO PEMFAR EM ANGOLA

A abordagem global do PEMFAR tem sido a anlise do enquadramento legal, institucional e regulador do pas, comparando-o com as prticas actuais dominantes. Da mesma forma, o trabalho de diagnstico e possveis solues incidiram nos eventuais hiatos do enquadramento legal e institucional e nas questes da execuo real de legislao, regulamentaes e procedimentos. Os principais objectivos desta abordagem tm sido a maximizao do controlo, pelo pas, do programa de reforma que aqui se prope e o aproveitamento, por parte do Governo Angolano, da experincia decorrente dos esforos existentes. O Grfico 1 abaixo resume esta abordagem.

ORGANIZAO DO PEMFAR
O relatrio assenta em cinco temas principais: Panorama dos Resultados Fiscais de Angola; Avaliao do Enquadramento de Gesto das Despesas Pblicas de Angola; Avaliao do Enquadramento de Responsabilizao Financeira de Angola; Actualizao do Relatrio de Avaliao das Aquisies (no Anexo 2) no pas; e estabelecimento de uma Ligao entre Polticas, Planeamento e Oramentao num Enquadramento de gesto credvel e transparente dos recursos. Os aspectos fiducirio e de responsabilizao do PEMFAR cobrem as reas seguintes do Governo Central: enquadramento institucional e legal; elaborao do Oramento; Execuo e Fiscalizao Oramental; Finanas Pblicas e Avaliao de Relatrios Financeiros; Sistema e Registos do Controlo Interno; e Relatrios Fiscais Externos e Superviso Legislativa. O PEMFAR compreende nove captulos, organizados em trs partes: Contexto, Prticas e Reforma das Polticas. Incluem-se tambm trs anexos que se centram em informaes macroeconmicas e fiscais; aquisies pblicas; e questes relacionadas com a gesto das receitas do petrleo.

-3Figura I. 1: A abordagem usada no PEMFAR em Angola

Enquadramento Legal/Institucional Lei Orgnica do Oramento (9/97) Decreto 4/96 Nova Lei da Contabilidade Outros

Execuo de facto Cumprimento da Lei 9/97 e outros instrumentos. Verificaes e Saldos do sistema nos vrios estdios do ciclo do oramento.

Diagnstico Adequao do enquadramento legal/institucional face aos elementos de comparao internacionais relevantes e as necessidades internas.

Diagnstico Adequao do cumprimento e desempenho da implementao face ao enquadramento legal/institucional dominante.

Recomendaes do PEMFAR Melhorias no enquadramento legal/institucional Melhorias na observao e desempenho da implementao

Programa de Modernizao das Finanas Pblicas (PMFP) Comparao entre as recomendaes do PEMFAR e as aces j contempladas no PMFP. Recomendaes para a reviso do PMFP.

Apoio Implementao Crdito para a Assistncia Tcnica Gesto Econmica. Outros Instrumentos.

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1. PANORAMA GERAL DOS RESULTADOS FISCAIS DE ANGOLA

As escolhas fiscais a longo prazo de Angola tm se baseado em um elevado rcio entre as despesas e o PIB. Apesar do fim do conflito em 2002, a composio dos gastos pblicos continua a concentrar-se em actividades que pouco contribuem para o desenvolvimento. De facto, o rcio despesas/PIB continua sendo um dos mais elevados em frica enquanto a quota das despesas de investimento uma das mais baixas. As deficincias identificadas no sistema de gesto das finanas pblicas tiveram influncia no enfraquecimento da posio fiscal do pas. Da que as opes fiscais do pas se tenham traduzido em dfices fiscais persistentes, acumulao de atrasados internos, existncia de despesas quasi-fiscais volumosas e inflao elevada. Este captulo apresenta uma anlise concisa de tais escolhas e resultados. A. AS ESCOLHAS FISCAIS DE LONGO PRAZO FEITAS POR ANGOLA

Rcios Elevados entre Despesas e PIB 1.1 Em parte por causa de uma guerra civil que durou 27 anos, a dimenso do sector pblico na economia angolana considerada alta pelos padres internacionais. O nvel das despesas pblicas em Angola como uma quota do PIB um dos mais altos de frica, tendo chegado mesmo a orar 55% do PIB entre 1996 e 2003 (ver Grfico 1 A percentagem .1). mais elevada registou-se em 1999 (82%), o que traduz o incremento dos esforos de guerra do Governo contra a UNITA. Com o fim do conflito em 2002, este rcio tem estado a baixar continuamente, sendo de 37,5% do PIB em 2004, o que ainda elevado pelos padres internacionais (ver Banco Mundial, 1993). Grfico 1.1: Total das despesas pblicas como uma percentagem do PIB para pases seleccionados

Sao Tome and Principe Angola Eritrea Seychelles Portugal UK Congo, Rep. of Brazil South Africa Argentina Equatorial Guinea Mauritania Chile Malawi Mexico Gabon Mozambique USA Chad Thailand Cameroon Indonesia Nigeria 0 10 20 30 40 50 60 70 80

Sao Tome and Principe Eritrea Angola Portugal Brazil Seychelles UK Nigeria Malawi Mauritania Mozambique Congo, Rep. of South Africa Argentina Chile Mexico Chad Gabon Indonesia USA Cameroon Thailand Equatorial Guinea 0 10 20 30 40 50 60 70 80

Despesas Totais como % do PIB - 1996

Despesas Totais como % do PIB - 2003

-21.2 O desafio de reconstruo ir exigir que a composio das despesas pblicas por funo se desloque para actividades que contribuam mais directamente para o desenvolvimento. Por causa da guerra, mais de metade das despesas pblicas totais eram tradicionalmente dedicadas administrao geral e defesa. Neste contexto, tem sido dedicada defesa e ordem pblica uma percentagem mais alta das despesas comparativamente aos gastos nos sectores da educao, sade e outros sectores sociais (ver Quadro 1.1). Esta situao comeou a mudar e as despesas dos sectores sociais subiram de 12,7% em 2003 como uma percentagem do total das despesas pblicas para 20,1% em 2004, enquanto a quota com a defesa e a ordem pblica baixava de 13,8% para 12,5% das despesas totais nesse mesmo perodo. Apesar da mudana na composio, por funo, das despesas pblicas, as despesas de Angola com a sade e a educao, como uma percentagem do PIB (inferior a 2% na sade e inferior a 5% na educao) so (com excepo da Guin Equatorial) das mais baixas do continente africano (com mdias de 6% e 10% para as duas categorias, respectivamente). 6 Quadro 1.1: Despesas pblicas em Angola, por funo, 1996 2004, em percentagem do total 7
1996 Servios pblicos gerais Defesa, Ordem Pblica e Segurana Despesas Sociais (incluindo sade e educao) Assuntos e Servios Econmicos Pagamentos de juros (cabimentado) Valor residual (no classificado/extra oramental) 18 52,6 1997 15,5 12,7 1998 17,8 33,7 1999 3,7 31,3 2000 7,3 14,8 2001 27,8 15,5 2002 33,2 15 2003 47,9 13,8 2004 30,0 12,5

12,2 2,9 25,9

11 3,3 10,7

11,4 3,6 19,9

4,8 1,6 11,1

15,6 3,4 9,3

19,6 7,4 0,2

15,6 5,2 2,1

12,7 8,9 16,8 -

20,1 5,7 31,7 -

-11,6

46,8

13,6

47,5

49,7

29,5

28,9

Quotas Diminutas de Despesas de Investimento 1.3 As despesas de investimento em Angola tambm esto entre as mais baixas da frica Subsaariana. Diminuram mais de 50% ao longo dos anos 90, de um valor mximo de 35% para uma mdia de 12% das despesas pblicas totais, o que menos de metade da mdia registada nos pases da ASS (25,3%). Excluindo a Repblica Democrtica do Congo e o Sudo, Angola o pas da frica Subsaariana 8 com o nvel mais baixo de despesas de investimento relativamente s despesas pblicas totais. Num pas onde h uma necessidade premente de se construrem infra-estruturas e prestar servios essenciais populao, o financiamento das despesas pblicas que aglutine investimento privado deveria ser uma forma de apoiar um crescimento fora da rea petrolfera e de futuramente criar uma base de receitas mais ampla .

6 7

Fonte: FMI, banco de dados do Panorama Econmico Mundial. Fonte: Estimativas dos funcionrios do FMI e Ministrio das Finanas de Angola. 8 Dados de Indicadores do Desenvolvimento Africano do Banco Mundial, 2003, p. 2003.

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Dependncia Excessiva do Petrleo 1.4 A principal fonte de receitas fiscais em Angola atravs da tributao do sector petrolfero, incluindo a empresa estatal Sonangol. Como consequncia, as receitas fiscais tm sido extremamente vulnerveis volatilidade dos preos internacionais do crude e nem sempre foram capazes de acompanhar as despesas. Na falta de um mecanismo consistente destinado a estabilizar as receitas, o Governo est merc das flutuaes dos preos internacionais do petrleo, um problema que ainda mais grave quando h uma queda brusca dos preos do petrleo. 1.5 Por outro lado, durante o perodo da guerra, a economia no petrolfera continuou muito dependente da evoluo dos preos do petrleo. Como consequncia da dependncia do petrleo, os gastos de tendncia cclica relacionados com os preos do petrleo conduziram a ciclos de expanso-contraco com os consequentes efeitos prejudiciais no sector no petrolfero. A queda dos preos do petrleo de 1998 para USD 12/barril, por exemplo, levou a uma melhoria imediata do saldo fiscal no petrolfero a que se seguiu uma profunda deteriorao no ano seguinte, quando o preo do petrleo retomou o nvel observado em 1997, antes da queda do preo (ver Grfico 1.2). A economia no petrolfera parece que est a crescer desde 2002, com uma taxa anual de crescimento estimada de 8,8% em 2004, o que mais uma vez reflecte os impactos de uma maior produo de petrleo e preos internacionais do petrleo em alta. Grfico 1.2: Saldo fiscal no petrolfero e preos do petrleo, 1996-20049
40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Preo do leo Cru ($US/bl.) Saldo Fiscal No-Petrolfero/PIB No-Petrolfero 0.0% -50.0% -100.0% -150.0% -200.0% % do PIB/PIB No-

Preo do Petrleo

1.6 Os diamantes so uma outra fonte de recursos naturais que contribuem para as receitas fiscais em Angola. O pas o quarto produtor mundial de diamantes, com cerca de 12% do valor das exportaes mundiais em 2003. Em 2004, Angola exportou 6,63 milhes de carates de diamantes, com um valor de USD 763 milhes. As contribuies fiscais do sector melhoraram consideravelmente nos ltimos anos, de USD 44,6 milhes em 2002 para USD 112 milhes em 2003. Os nmeros preliminares para 2004 indicam, no entanto, uma reduo drstica das receitas governamentais para USD 69,5 milhes. Ainda tem que ser
9

Fonte: Estimativas dos funcionrios do FMI e do Ministrio das Finanas d e Angola.

Petrolfero

-4plenamente explorada pelo Governo a potencialidade para um crescimento adicional das receitas fiscais dos diamantes, uma vez que a produo informal e o contrabando continuam a ser muito significativos neste sector e a transparncia muito limitada. B. Dfices Fiscais 1.7 Os dfices fiscais so uma constante em Angola, at mesmo em perodos de alta dos preos do petrleo, apesar de algumas melhorias registadas recentemente. O aumento dos preos do petrleo observado em 1999, por exemplo, pouco contribuiu p inverter uma ara longa tendncia de dfices fiscais e a acumulao de atrasados. Em 2000, quando os preos do petrleo continuavam a subir, o dfice oramental com base no compromisso ainda atingia 8,6% do PIB, o que provocou um considervel excedente global de pagamentos por causa da acumulao continuada de atrasados internos e externos. Apesar de uma nova queda dos preos do petrleo em 2001, o que piorou o oramento com base na tesouraria, o dfice oramental com base no compromisso sofreu uma nova reduo graas diminuio dos atrasados internos e externos. Entre 2001 e 2002, o dfice fiscal (com base nos compromissos) mais que duplicou, tendo atingido 9% do PIB, enquanto o dfice fiscal excludo o sector do petrleo continuava muito elevado, a uma mdia de cerca de 38% do PIB em 2001-02. As estimativas preliminares indicam um declnio significativo do dfice fiscal ente 2003 e 2004, reflectindo sobretudo factores exgenos, uma aparente melhoria na disciplina fiscal e polticas para reduzir os subs dios aos combustveis 10 (ver Grfico 1.3). A CONEXO ENTRE O PES E RESULTADOS FISCAIS

Grfico 1.3: Evoluo do saldo fiscal global (% do PIB)11

30% 20% 10% 0% -10% -20% -30% -40% Saldo Global (base do compromisso) Variao nos Atrasados (Lquida) Saldo Global (base de caixa)
96 19 97 19 98 19 99 19 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20

10

A sustentabilidade deste progresso pode, contudo, ser limitada por alguns dos desenvolvimentos associados: os nveis da dvida externa continuaram a aumentar no seguimento da acumulao de um maior nmero de emprstimos mais caros, garantidos pelo petrleo; as reservas internacionais continuaram baixas; a potencial competitividade dos preos dos bens angolanos ficou reduzida; e, com mecanismos de controlo de despesas inapropriados, contnuo pagamento de atrasados e nveis da dvida em ascenso, a posio fiscal continua vulnervel s alteraes dos preos do petrleo. 11 Fonte: Estimativas dos funcionrios do FMI e Ministrio das Finanas de Angola.

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Atrasados Internos 1.8 A acumulao de atrasados um outro aspecto marcante do sistema de gesto das finanas pblicas de Angola. A partir da dcada de 90, a composio dos atrasados do governo tem sido caracterizada pela reteno alternada de pagamentos internos e de pagamentos de juros ao exterior12 (ver Grfico 1.4). Essa prtica tambm utilizada pela Sonangol no que se refere s suas obrigaes tributrias para com o Estado. Entra-se num crculo vicioso em que os impostos atrasados da Sonangol reflectem os atrasos do Governo no reembolso Sonangol devido pelo subsdio implcito aos produtos petrolferos no mercado interno. Este padro de acumulao de atrasados acentua-se nos perodos em que os preos do petrleo baixam e vice- versa. Grfico 1.4: Composio dos pagamentos atrasados (% da mudana total dos atrasados)
300% 200% 100% 0%
96 19 97 19 98 19 99 19 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20

-100% -200% -300% -400%

Juros Externos

Pagamentos Domsticos

Despesas Volumosas Extra Oramentais e Quasi-fiscais 1.9 At h muito pouco tempo, a indisciplina fiscal combinada com um alcance limitado do oramento resultou em despesas extra oramentais e quasi- fiscais muito significativas. Em 2002, por exemplo, as contas fiscais de Angola revelavam a existncia de despesas quasi- fiscais de grande dimenso efectuadas pelo Banco Central (BNA), bem como despesas quasi- fiscais incorridas fora do enquadramento do Oramento do Estado. As despesas quasi- fiscais 13 estavam estimadas em cerca de 6% do PIB, enquanto as despesas extra oramentais atingiam 14,7% do PIB. Conquanto j tenham sido eliminadas as despesas extra oramentais, a existncia de operaes quasi- fiscais de grande monta desempenhadas tanto pelo BNA como pela Sonangol ainda preocupante. 1.10 As despesas quasi- fiscais do BNA tm-se normalmente inserido em duas categorias vastas: (i) o servio de antigas obrigaes do Estado, constantes da conta de
12 Os nmeros referentes a 1999 foram revistos pelos funcionrios do FMI de forma a levar em conta os impostos em atraso da Sonangol, calculados em 13,2% do PIB em 1999. 13 Resultantes sobretudo de um nmero de operaes financeiras realizadas pelo BNA em representao do Governo, assim como pela Sonangol.

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exerccio, para com os residentes (suplementos sala riais do sector pblico e despesas relacionadas com a liquidao do Banco estatal CAP), e (ii) o servio de rubricas fora da conta do exerccio relacionadas com a dvida externa e outros passivos do Governo central, expressos em moeda estrangeira. Os valores negativos do Grfico 1.5 abaixo indicam que, at ao fim de 2002, todas as despesas quasi- fiscais foram transferidas, como um crdito ao governo. Grfico 1.5: Despesas quasi-fiscais do BNA (fluxos) Em milhes de Kwanzas
4000 2000 0 -2000 -4000 1999 2000 2001 2002
Mihes de Kwanzas

Como uma percentagem do PIB

% 6 5 4 3 2 1 0 -1 -2 1999 2000 2001 2002

P - 6 0 0 0a y m e n t s o n e x t e r n a l d e b t Public sector salary supplements CAP-related expenditures

1.11 A Sonangol tambm realiza operaes quasi- fiscais em um montante representativo. Em 2002, por exemplo, a distribuio das despesas quasi- fiscais da Sonangol estava concentrada em subsdios aos produtos petrolferos que montavam a 46% do total das despesas quasi- fiscais (ver Grfico 1.6). Adicionalmente, e para se compensar a si prpria pelas despesas incorridas, a Sonangol unilateralmente retm pagamentos de impostos destinados a cobrir as despesas quasi- fiscais. Esta prtica cria incerteza na situao das receitas e na situao de liquidez do Tesouro, para alm de ser contra os princpios bsicos de uma gesto financeira slida. Grfico 1.6: Distribuio das despesas quasi-fiscais da Sonangol durante 2002
% do total Subsdios

50 40 30 20 10 0 2002
Entrega de produtos petrolferos Empresas estatais Governo Ministrios Campos de realojamento da UNITA Outros

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Ultrapassar a Prtica das Discrepncias No Explicadas 1.12 Uma avaliao recente dos registos das despesas pblicas de Angola recolheu provas de um progresso notvel na eliminao das chamadas discrepncias inexplicadas14 do oramento. At 2002, as despesas quasi- fiscais extra oramentais no eram inicialmente oramentadas mas acabavam por ser registadas a posteriori nas contas do estado, criando lacunas nas contas publicadas e que se traduziam numa diferena de aproximadamente USD 1 000 milhes entre os fundos pblicos declarados e a receita real. As discrepncias inexplicadas nas contas fiscais correspondiam, ent re outros, a fundos substanciais recebidos a ttulo de bnus pela assinatura de contratos petrolferos e royalties do petrleo, e transaces pouco transparentes da dvida externa. O problema atingiu propores considerveis em 1997 e 1999 (tendo alcanado 22,47% e 18,38% do PIB, respectivamente) e, em 2002, essas discrepncias no explicadas ainda eram da ordem de 3% do PIB, ou USD 347 milhes. Em 2003 e 2004, eliminaram-se por completo estas discrepncias das contas publicadas. C. PRINCIPAIS FONTES DE FINANCIAMENTO DO D FICE

1.13 Os compromissos externos de Angola continuam a ser uma fonte de srias preocupaes. A dvida externa total de Angola est presentemente calculada em USD 8 900 milhes, ou cerca de 70% do PIB (incluindo juros de mora). Deste total, cerca de USD 3 400 milhes so em dvida bilateral a membros do Clube de Paris, USD 2 100 em dvida bilateral a pases que no integram o Clube de Paris (incluindo a dvida ao Brasil, garantida pelo petrleo), USD 2 800 milhes a bancos comerciais e USD 890 milhes de crdito a fornecedores, em que a maior parte titularizada ou ento garantida por petrleo. 1.14 So dignos de registo alguns factos estilizados quanto s modalidades de financiamento do dfice praticadas em Angola (ver Grfico 1.7): Em primeiro lugar, as doaes e o alvio da dvida tradicionalmente tm tido um papel insignificante no financiamento do dfice de Angola na base de tesouraria. Em segundo lugar, na segunda metade da dcada de 90, o Governo alternou entre endividamento externo e financiamento interno, o que provavelmente reflectia a capacidade do pas para contrair emprstimos nos mercados de capital internacionais bem como a estrutura a prazo dos pagamentos de amortizaes dos emprstimos preexistentes. Em terceiro lugar, como se faziam descobertas de novas jazidas de petrleo em guas profundas e ultra profundas do oceano, Angola beneficiou de bnus de assinatura, pagos de uma s vez, associados com a

14

A discrepncia das despesas no identificadas calculada como a diferena entre as entradas registadas (receitas mais financiamento extraordinrio) e as sadas registadas (despesas executadas conforme registadas pelo sistema oramental formal).

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concesso dos Blocos de guas ultra profundas 31, 32 e 33 e que em 1999 atingiram um valor prximo de USD 1 000 milhes. Em quarto lugar, a acumulao de atrasados internos e externos e o recebimento de bnus de assinatura do petrleo permitiram que o Governo acumulasse avultados crditos lquidos junto do sistema bancrio em 1999 e em particular em 2000. Financiamento do dfice global de Angola (base de tesouraria) (% do PIB)15

Grfico 1.7:

20.000 15.000 10.000 Percentagem Doaes 5.000 0.000

96 19 97 19 98 19 99 19 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20

Bnus de Assinatura Endividamento Externo (Lquido) Alvio da Dvida Financiamento Domstico (Lquido)

-5.000 -10.000 -15.000 -20.000

Uma Histria de Inflao Alta 1.15 Angola tem lutado, h vrios anos, com uma macroeconomia instvel mas, recentemente, houve sinais de progresso. Uma sucesso de planos de estabilizao falhados ou s parcialmente bem sucedidos marcaram a histria da poltica econmica de Angola desde as suas primeiras importantes tentativas de estabilizao, em 1987. Na frente da inflao, por exemplo, houve um padro de sucessivos picos inflacionrios durante o perodo at meados de 1996 e que foi temporariamente interrompido pela adopo de um plano de estabilizao imediatamente seguido de um pico ainda mais elevado aps alguns meses (ver Grfico 1.8). Houve uma ruptura estrutural na sequncia temporal da taxa de inflao por ocasio da introduo do Plano Nova Vida em 1996. Antes disso, no s a inflao era representada por 4 dgitos mas tambm muito voltil por causa da contnua adopo de novos (e infrutferos) planos. Com o Plano Nova Vida, e a introduo de uma taxa de cmbio fixa (em relao ao dlar), a inflao foi contida por algum tempo mas escalou de novo em 1997 quando se tornava claro que o ajustamento fiscal estava a ser adiado mais uma vez. 1.16 Mais recentemente, a inflao baixou consideravelmente, mas ainda se pode considerar alta. A queda da taxa de inflao foi possvel graas a uma grande mudana na implementao da poltica macroeconmica, popularmente conhecida por poltica do
15

Fonte: Estimativas dos funcionrios do FMI e do Ministrio das Finanas de Angola.

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Kwanza Forte. Segundo esta nova poltica, o Governo promoveu a liberalizao do mercado de divisas, uma absoro activa da liquidez interna por interveno do Banco Central (especialmente nas divisas estrangeiras), desenvolvimento de ttulos do Estado e melhorias no controlo fiscal. Como resultado, a taxa anual de inflao baixou de cerca de 100% em 2003 para, aproximadamente, 30% no final de 2004. Durante o mesmo perodo, a taxa de cmbio em relao ao dlar sofreu uma depreciao de menos de 10%, o que implica uma verdadeira apreciao em termos reais de cerca de 20%. Grfico 1.8: Situao da Inflao e da Capitalizao em Dlare s 16
400% 350% 300% 250% 200% 150% 100% 50% 0%
De c. 92 Se p. 93 Ju n. 94 M ar .9 5 De c. 95 Se p. 96 Ju n. 97 M ar .9 8 De c. 98 Se p. 99 Ju n. 00 M ar .0 De 1 c. 10 1 Se p. 10 2 Ju n. 03 M ar .04

Inflao trimestral

Depsitos em moeda estrangeira/M2

1.17 Os dfices fiscais e sua monetizao so amplamente reconhecidos como as principais causas da inflao. O controlo insuficiente das despesas pblicas, incluindo especialmente as grandes despesas extra oramentais e o cons idervel dfice de explorao do BNA, conduziu a aumentos considerveis da massa monetria. Alm do mais, no passado, os grupos de interesses apadrinhados, incluindo a Sonangol, recorreram a arbitragem e outras tcticas para beneficiarem com a inflao elevada. Assim, atrasavam os pagamentos de petrleo em moeda nacional e de outras vendas que tinham recebido em moeda forte. At 2002, esta combinao de negcios tinha criado, na verdade, uma srie de incentivos positivos para uma inflao elevada. Para assegurar a sustentabilidade do progresso recente registado na frente inflacionria, o Governo deveria reforar os esforos presentemente em curso para aumentar o controlo sobre as despesas pblicas e o crescimento da massa monetria. Uma Economia Convert ida ao Dlar 1.18 Um estudo recente do FMI 17 referia que agregados monetrios mais vastos, incluindo activos denominados em dlares, pareciam ter tido uma relao mais estreita com a inflao do que as reservas em dinheiro uma vez que a emisso de kwanzas tinha
16 17

Fonte: Funcionrios FMI e autoridades Angolanas. Angola, Selected Issues and Statistical Appendix, Departamento frica, 11 de Julho de 2003.

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diminudo ao longo do tempo. Uma economia altamente convertida ao dlar tinha sido o resultado, em Angola, de uma inflao elevada e persistente em que o dlar passou a ser um meio de troca principal. Este padro agrava o dfice fiscal de tal ordem que causa uma perda de receitas para o governo em termos de senhoriagem. O FMI estima que 80% da procura de depsitos sejam denominados em dlares e que este fenmeno foi exacerbado durante 1999 e 2000, quando a inflao disparava. A maior parte do crescimento da massa monetria em 1999 e 2000 derivou de um aumento dos activos lquidos estrangeiros que tiveram o efeito cumulativo de expandir o montante do crdito lquido ao Governo. O Caminho a Seguir 1.19 H a possibilidade de, a mdio prazo, se relacionarem resultados fiscais fracos, com prticas de gesto das despesas pblicas (GDP ) 18 deficientes, que vo desde uma contabilidade deficiente falta de um programa de despesas claro, com prioridades devidamente definidas. Os rcios elevados das despesas pblicas/P IB e despesas quasifiscais significativas, por exemplo, esto associados com prticas inadequadas de gesto de tesouraria e da dvida. Por outro lado, uma posio fiscal enfraquecida alimenta uma inflao elevada o que, por seu turno, complica a formulao do oramento e prejudica uma execuo eficiente das despesas. A continuao de prticas de gesto das finanas pblicas que no sejam transparentes e se caracterizem por canais de responsabilizao insuficientemente claros contribui para impedir a disciplina fiscal e obstruir os esforos de estabilizao macroeconmica. Em ltima instncia, estas prticas inadequadas reflectem opes polticas que impuseram pesados custos economia. Nestas circunstncias, a concluso inevitvel que a disciplina fiscal agregada e a estabilidade macroeconmica no podem ser estabelecidas sem se equacionar cuidadosa e exaustivamente as restantes deficincias predominantes na gesto das finanas pblicas em Angola.

18

A anlise centrar-se-, daqui para a frente, em despesas e no nas receitas. O Banco est a comear um Memorando Econmico de Pas para Angola, em que figuram preponderantemente as questes da dependncia do petrleo e da vulnerabilidade s alteraes do preo do petrleo.

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2. UM PANORAMA GERAL DO SISTEMA DE GESTO DAS FINANAS PBLICAS DE ANGOLA

A caracterstica mais saliente do enquadramento da gesto das despesas pblicas e da responsabilizao financeira em Angola a coexistncia de, pelo menos, dois sistemas de despesas pblicas, paralelos mas articulados entre si: o sistema convencional, coordenado pela Direco Nacional do Tesouro, e o no convencional que visa facilitar transaces tais como o servio de operaes da dvida externa mais relevantes, centradas em torno da companhia petrolfera Sonangol. Uma avaliao normal do enquadramento fiscal de um pas concentrar-se-ia, naturalmente, no sistema convencional; o PEMFAR vai um passo alm ao tentar entender o funcionamento do sistema no convencional e bem assim da sua articulao com o convencional. O PEMFAR prope, portanto, a adopo de uma estratgia com duas dimenses: (i) reforo das estruturas e instrumentos de gesto formal das finanas pblicas; e (ii) reduo progressiva e eventual eliminao dos mecanismos no convencionais.

A. Geral

ORGANIZAO E COMPONENTES DO SISTEMA CONVENCIONAL DE GESTO DAS FINANAS PBLICAS

2.1 O princpio bsico da gesto das finanas pblicas em Angola est expresso na Constituio, que estipula que o Estado oriente o desenvolvimento da economia e assegure o uso racional e eficiente de toda a capacidade produtiva e recursos nacionais. Acrescenta ainda que a Assembleia Nacional responsvel por analisar e aprovar o Plano Nacional e o Oramento Geral do Estado, bem como os relatrios sobre a sua execuo. 2.2 Com base na autoridade que lhe conferida, a Assemblia Nacional preside totalidade do ciclo oramental, desde a aprovao do Oramento do Estado at ao exame das Contas finais do Estado19. . Da parte do poder executivo, o Ministrio das Finanas (MINFIN) tem o papel pr incipal na gesto das finanas pblicas, desde a elaborao do oramento, execuo oramental e contabilidade de todas as transaces pblicas em Angola at administrao do patrimnio e dos activos financeiros do Estado. Cada uma das unidades que efectua despesas responsvel pela execuo do seu oramento sob a superviso e controlo do MINFIN e por fornecer relatrios mensais sobre a sua execuo. 2.3 O MINFIN est organizado em seis Direces Nacionais operacionais (Oramento, Contabilidade, Tesouro, Impostos, Alfndegas e Patrimnio), seis gabinetes de apoio tcnico (Gabinete de Estudos e Relaes Econmicas Internacionais GEREI; Jurdico; Preos e Concorrncia; Tecnologias de Informao; Inspeco Nacional das Finanas INF; e Secretaria Geral). O MINFIN tem Delegaes Provinciais nas 18 provncias do pas. O controlo interno da competncia da Inspeco Nacional de Finanas. 2.4 Os outros ministrios que tomam parte na gesto das finanas pblicas so o Ministrio do Plano (MINPLAN), Ministrio da Administrao Pblica, Emprego e
19

Ver Caixa 2.1 para informaes pormenorizadas.

- 12 Segurana Social (MAPESS). O Banco Central de Angola (BNA) detm a Conta nica do Tesouro (CUT), enquanto a maior parte das operaes do tesouro dentro do pas so efectuadas pelo agente fiscal do Estado, o Banco de Poupana e Crdito (BPC). O BPC tem uma cobertura territorial extensa (46 filiais ligadas electronicamente em 14 das 18 provncias). Nas quatro provncias restantes, os pagamentos oramentais so feitos por um outro banco pblico, o Banco de Comrcio e Indstria (BCI). O controlo externo das contas financeiras do estado cabe ao Tribunal de Contas que foi criado em 1996 pela Lei 5/96. 2.5 A contabilidade e elaborao de relatrios esto a cargo das Unidades Oramentais e da Direco Nacional da Contabilidade (DNC) no MINFIN, dando origem s contas oramentais e de gesto. O SIGFE tornou-se o principal instrumento para a produo destas contas e relatrios e uma verso actualizada est a ser instalada e gradualmente introduzida para fins de normalizao e integrao de todos os aspectos da gesto e reporte das receitas e despesas. Uma vez plenamente executado e activados os aspectos de controlo, este sistema ser um dos esteios da gesto das finanas pblicas em Angola, no sendo fcil de encontrar em muitos pases semelhantes da regio. 2.6 Os controlos internos mecnicos e automatizados das despesas, que so aspectos do SIGFE, so complementados pela funo de auditoria interna do MINFIN, conferida INF, que um departamento especializado do Ministrio das Finanas. Conforme se discutiu no Captulo 6, a INF precisa de ser reforada para poder desempenhar ao mximo a sua funo, pois os outros controlos no so suficientemente slidos e no existe uma cultura de observao dos princpios estabelecidos. 2.7 No que diz respeito aos controlos externos e independentes, a auditoria externa das contas pblicas cabe ao Tribunal de Contas, criado em 1996 (Lei 5/96) e que se tem estado a apetrechar para desempenhar as funes de uma Instituio Superior Independente de Auditoria que, de momento, ainda no existe em Angola. 2.8 Por ltimo, o ciclo fica completo com o escrutnio dos relatrios sobre os resultados oramentais por parte do Parlamento e a verificao jurisdicional das contas de gesto pelo Tribunal (ver Caixa 2.1).

- 13 Caixa 2.1. Fiscalizao por Parte do Poder Legislativo em Angola

O Parlamento est no princpio e no fim do ciclo de responsabilizao financeira no que se refere s finanas pblicas. Em Angola, est determinado que a Assembleia Nacional preside ao ciclo integral do oramento da aprovao do Oramento Geral do Estado (OGE) ao exame da Conta Geral do Estado (CGE). a) A Assembleia Nacional na Fase de Aprovao do Oramento A Comisso de Economia e Finanas (5 Comisso) da Assembleia Nacional tem o poder e a responsabilidade de, em nome da Assembleia Nacional, fiscalizar a preparao do oramento. Para o desempenho desta funo, realiza discusses com todos os Ministrios quando o oramento chega Assembleia Nacional e antes de ser submetido a votao. Durante estas anlises e discusses, a Comisso compara o oramento proposto com o resultado do ano anterior para poder dizer se o oramento proposto razovel face experincia passada. Depois da reviso, a Comisso prepara um relatrio que submetido discusso da Assembleia Nacional, em Sesso Plenria, na altura em que o Governo apresenta o oramento para aprovao do Parlamento. Os oramentos para 2002 e 2003 chegaram ao Parlamento em 31 de Outubro do ano precedente, conforme determinado por lei, e foram tratados da maneira descrita abaixo. b) Fiscalizao do Processo de Execuo Oramental pelo Poder Legislativo O processo de execuo oramental monitorizado pela prpria 5 Comisso. Se for conveniente, o Plenrio tambm pode examinar assuntos especficos, com base na opinio emitida pela Comisso. De novo, se considerado necessrio, a Comisso tem poderes para convocar as autoridades fiscais para clarificao de questes. A Lei Orgnica do Oramento (Lei 9/97) estabelece a necessidade de apresentao de relatrios trimestrais de execuo Assembleia Nacional. Na prtica, so apresentados Comisso Balancetes Trimestrais de Execuo, 45 dias aps o final de cada trimestre. A informao apresentada cumulativamente; assim, o 2 Balancete contem informao sobre o semestre, e o 4 mostra a execuo oramental do ano inteiro. So comuns atrasos na apresentao destes Balancetes. Estes Balancetes so tratados como documentos internos; ocasionalmente, a imprensa faz referncia ao seu contedo. Os principais obstculos a uma fiscalizao parlamentar apropriada so a baixa capacidade e a falta de conhecimentos especializados em questes oramentais particularmente para analisar prioridades a nvel sectorial e provincial por parte da prpria Comisso. Alm do mais, o trabalho da Comisso parece mais centrado em examinar a proposta de oramento do que na execuo oramental propriamente dita. A Comisso conta, actualmente, com dois tcnicos para efectuarem todas as funes de pesquisa e de parecer. Prev o recrutamento de mais quatro, passando o total a seis assessores com especializaes diferenciadas. A Constituio tambm estabelece que o Governo est autorizado a contrair emprstimos externos para resolver os problemas de tesouraria (emprstimos de tesouraria), desde que esses emprstimos sejam liquidados ao longo do ano em que so contrados. Os emprstimos por um prazo mais longo precisam da aprovao da Assembleia Nacional. Na prtica, contudo, existem duas modalidades de aprovao: autorizao explcita, segundo a qual os emprstimos so examinados individualmente pela Assembleia; ou autorizao implcita, em que o montante total dos emprstimos externos a serem contrados num determinado ano registado no Oramento do Estado como parte da rubrica financiamento externo . Parece que a autorizao explcita no uma prtica comum; contudo, do ponto de vista legal, a 5 Comisso tem poderes para solicitar informaes integrais sobre os emprstimos antes de estes serem contrados, e as autoridades tm que satisfazer tais pedidos. c) Encerramento do Ciclo: Exame da Conta Geral do Estado Para alm dos balancetes trimestrais relativos ao ltimo trimestre do ano, a Comisso dever receber do Tribunal de Contas, at 15 meses depois do encerramento do ano fiscal, uma posio financeira auditada, acompanhada de um relatrio de auditoria resumido. Este procedimento dever ocorrer, pela primeira vez, no incio de 2004. d) Acompanhamento das Concluses da Auditoria Uma das funes tradicionais mais importante da Comisso de Contas do Parlamento (PAC) noutros pases o acompanhamento das recomendaes da ISA e insistir na sua execuo pelo Governo. Em Angola, onde a ISA um tribunal com poderes para impor multas por faltas contabilsticas, este papel tradicional da PAC pode ter menos importncia.

- 14 B. UM S ISTEMA N O CONVENCIONAL DE D ESPESAS DESARTICULA OS ELOS ENTRE ORAMENTAO E POLTICAS

2.9 Em Angola, o aspecto mais saliente do enquadramento de gesto das despesas pblicas e da responsabilizao financeira a coexistncia de pelos menos dois sistemas de execuo de despesas paralelos mas interligados entre si. Trata-se do sistema convencional, que coordenado pela Direco Nacional do Tesouro, e do no convencional que visa facilitar transaces tais como as do servio da dvida externa mais importante, que tem no seu centro a Sonangol, em substituio do Tesouro. 2.10 Por causa da duplicidade deste sistema, uma grande parte das despesas totais feita fora do sistema formal oramental. Embora os nmeros possam variar consideravelmente a este respeito, o Relatrio do Governo de 2002 sobre a Execuo Oramental e Financeira do OGE 20 indica que aproximadamente 28,4% das despesas totais (ou 14,8% do PIB) se realizaram margem do enquadramento oramental formal, o SIGFE. Tendo em conta que, muito provavelmente, a totalidade do OGE lanada no SIGFE quando o ano fiscal comea, ter-se-ia assim uma aproximao razovel do grau de cobertura do OGE em 2002, um pouco mais do que 70% do total das despesas do Estado referidas no Relatrio de Execuo 2002. 2.11 A Sonangol est no centro dos mecanismos no convencionais. O que distingue o papel da Sonangol nos processos de gesto das finanas pblicas de Angola o grau de complexidade e de funcionalidade da sua articulao com o Tesouro. Na prtica, a Sonangol retm na fonte parte (ou a totalidade) do lucro e dos impostos do petrleo devido e que, em teoria, deveria entregar ao Tesouro, para se compensar das transaces (por exemplo, subsdios aos produtos petrolferos, servio da dvida garantida pelo petrleo, outras despesas quasi-fiscais 21). Segue-se um processo de harmonizao francamente informal e no sistemtico de harmonizao entre o MINFIN e a Sonangol, comeando ento o novo ciclo pagamento-compensao-harmonizao. A Figura 2.1. fornece uma imagem estilizada desta relao complicada. Figura 2.1: A Articulao Entre os Sistemas de Despesas Convencional e No Convencional
Sistema de Execuo Oramental Mecanismos de Compensao: Convencional Reteno de impostos, lucro do petrleo Liderado pela DNT. As transaces ocorrem contexto do SIGFE. no
Operaes da competncia do Tesouro

Mecanismos No Convencionais de Execuo de Despesas Encabeado pela Sonangol. Transaces realizam-se margem do SIGFE. Incluem: Servio da dvida garantida pelo petrleo Outras despesas quasifiscais

2.12 Neste contexto, no apenas saem enfraquecidos os elos entre polticas e oramentao, como tambm permanece frgil o fundamento para uma formulao de slidas
20 21

Ver DNC/MINFIN (2002). Para detalhes, consultar Captulo 7.

- 15 polticas de despesas pblicas. Conforme se discutiu resumidamente no Captulo 1, o OGE foi concebido, em grande medida, como um oramento de tempo de guerra, o que est essencialmente reflectido na composio das despesas pblicas (com a quota das despesas de defesa e de ordem pblica to elevadas quanto as dos sectores sociais combinadas). Tal sugere bem que as polticas de despesas pblicas incluindo subsdios aos preos dos combustveis e tarifas dos servios de utilidade pblica so sobretudo estabelecidos sem o apoio de um plano ou estratgia de gastos a mdio prazo. uma situao que prejudica gravemente o planeamento de iniciativas porque a eficcia de um enquadramento de despesas a mdio prazo s possvel com um processo de gesto oramental robusto em vigor, sobretudo no que diz respeito execuo oramental22. 2.13 O sistema formal oramental tem de ser reforado para orientar as polticas de despesas pblicas. Os mecanismos de despesas coexistentes enfraquecem o processo oramental e criam incerteza quanto real situao fiscal do Estado. Logo, no h muito espao para um planeamento antecipado e a realidade que o Programa de Investimento Pblico (PIP) do Estado continua a ser uma mera lista de projectos a serem executados ao longo de um determinado ano, quando na realidade deveria ser o ponto de partida para uma melhor integrao entre as polticas e o seu financiamento. Da mesma forma, o OGE, que frequentemente referido como o Oramento dos Programas, tem um alcance limitado e representa, realmente, um rol dos programas correntes do Governo e que nem sempre so consistentes com as intenes do Governo expressas nos Programas Econmicos e Sociais, anuais ou semestrais. C. AS PRINCIPAIS DEBILIDADES DO PROCESSO ORAMENTAL CONVENCIONAL

2.14 A presente legislao oramental complexa, na medida em que as agncias e mecanismos de controlo esto fragmentados e so ineficazes. A seguir lei constitucional, no existe mais nenhuma que estabelece claramente, num nico documento, os papis e responsabilidades de todos os organismos governamentais, relaes entre os organis mos ou que confira autoridade ao MINFIN a respeito da gesto e responsabilizao pelas finanas pblicas. De facto, numa tentativa de esclarecer, operacionalizar, modificar ou complementar a lei, h uma enorme quantidade de directivas emitidas ao longo dos anos. s vezes so contraditrias entre si e tm que ser cuidadosamente revistas e consolidadas. 2.15 O enquadramento legal e regulador do oramento tem que ser rigorosamente observado pelos organismos executores. Por um lado, as operaes financeiras realizadas pela Sonangol contrariam a autoridade do MINFIN e do BNA e obscurecem a gesto das receitas e da dvida. No entanto, h indicaes claras de que o enquadramento oramental no estritamente observado por todos os organismos executores; s vezes, os relatrios no fornecem um quadro sincero e verdadeiro da situao. Qualquer que seja a legislao, as leis devem ser observadas e, em particular, a lei do oramento anual, que muito clara e surge anualmente, deveria ser seguida pelo executivo, com os resultados e relatrios auditados pela instituio suprema de auditoria. Por ltimo, estes resultados e relatrios deveriam ser examinados pela Assembleia Nacional.
22

Segundo Le Houreou and Taliercio (2002), a consistncia entre o oramento e a sua execuo uma condio prvia para a transparncia, previsibilidade e responsabilizao. Num pas onde a execuo oramental (isto , as despesas verdadeiras) tenha pouca semelhana com o oramento votado (ou seja, a inteno de gastos por sectores, funes e programas), um MTEF tem poucas hipteses de ser levado a srio pelos ministrios sectoriais e pelos deputados, e ainda pela sociedade civil (p. 26).

- 16 2.16 Parece existir uma absoluta violao das leis e total desprezo pelo sistema sem consequncias para o transgressor. As transgresses so comprovadas (i) pelos atrasados criados pelos organismos executores acima e para alm dos tectos autorizados e (ii) pelas discrepncias que existem entre as contas administrativas e financeiras/fiscais e os relatrios respectivos. No est claramente estabelecida a responsabilizao, no havendo consequncias conhecidas para os violadores da lei. No esto mencionadas quaisquer sanes na lei e tambm no h notcias de que alguma vez tenham sido aplicadas aos transgressores. Alm do mais, as regras de tica e os manuais de normas para assistir os funcionrios pblicos no desempenho das suas funes ou no existem ou datam dos tempos coloniais. 2.17 Por ltimo, os controlos internos e externos no tm estado a funcionar devidamente. Enquanto os corpos responsveis pelas auditorias internas dentro do Executivo no tm capacidade nem motivao e no tm sido eficazes, at h muito pouco tempo no existia uma Instituio Superior de Auditoria (o Tribunal de Contas). Vale a pena registar que as tentativas do Governo para reformar o sistema esto no curso certo e, com assistncia, os controlos internos e externos podem tornar-se operacionais. Por deciso do Presidente do Tribunal, a Instituio Superior de Auditoria, j comeou o seu trabalho preliminar. A instituio precisa da ajuda e apoio dos dadores para desempenhar a sua funo crucial. Um exame mais intenso e eficaz pelo Parlamento ir reduzir ainda mais a falta de responsabilizao existente. D. O SISTEMA D E D ESPESAS NO CONVENCIONAL

2.18 O sistema no convencional assenta em mecanismos de compensao, complexos e grandemente informais, entre a Sonangol e o MINFIN. Compreendem actividades quaisfiscais e o servio dos emprstimos externos garantidos pelo petrleo, em representao do Estado, que ocorrem margem do enquadramento oramental formal. A sua existncia turva as linhas da responsabilizao e da transparncia na gesto das despesas pblicas em Angola. 2.19 O volume das despesas atravs do sistema no convencional significativo. Segundo o Relatrio Final de Execuo Oramental de 2002, as despesas feitas pela Sonangol (excluindo os subsdios e o servio da dvida) margem do SIGFE representaram quase 11% do total das despesas pblicas efectuadas no perodo. Adicionalmente, a Sonangol administrou, em 2002, USD 1 200 milhes para cumprir o servio da dvida dos emprstimos caucionados pelo petrleo, em representao do Tesouro. Em 2002, os subsdios aos preos oramentados totalizaram aproximadamente USD 300 milhes, dos quais USD 200 milhes (o que equivale a 2% do PIB) no final do ano correspondiam a atrasados. A maior parte destes atrasados pelos preos subsidiados (89,8%) estavam em dvida Sonangol Holding (atravs da Sonangol Distribuidora) pelo fornecimento de produtos petrolferos a preos abaixo do mercado. O Oramento Revisto de 2003 incorporava cerca de USD 257 milhes para cobrir bens e servios pagos directamente pela Sonangol. 2.20 A pretendida celeridade tambm uma fonte de tenso. Historicamente, a Sonangol assumiu um papel proeminente na execuo de despesas numa base puramente de celeridade porque dispunha dos recursos e pessoal competente para desempenhar as funes requeridas. No entanto, estas actividades no so da responsabilidade de uma empresa comercial de petrleo e gs mas pertencem antes ao Estado. O desempenho continuado destas responsabilidades quasi-fiscais pela Sonangol tambm absorve o tempo dos seus prprios gestores que seriam melhor utilizados na consecuo adicional dos prprios objectivos de

- 17 funcionamento da Sonangol. Tambm d azo a tenses entre a Sonangol, o MINFIN e o BNA. 2.21 As actividades da Sonangol em representao do Estado no so normalmente oramentadas mas so recuperadas atravs de compensaes fiscais. Trata-se de um mero mecanismo de compensao em que no existe nenhuma transaco em dinheiro, o que impede o seu registo na CUT. Na prtica, a DNI acorda os impostos finais devidos, mas h um departamento separado do MINFIN, o GEREI, que negocia o valor das compensaes. Por fim, uma Comisso do MINFIN acorda com a Sonangol o saldo lquido final dos impostos a pagar. O valor e liquidao destes ajustamentos complexos face aos impostos finais auditados devidos pelo ano em apreo um processo moroso que envolve vrios estgios de deciso, requerendo aprovao poltica. 2.22 O mecanismo no convencional de despesas cria um fardo preocupante para a Sonangol. A importncia da transparncia para a Sonangol no que se refere a gerir os seus compromissos crescentes nunca foi to grande perante a variedade e o volume cada vez maior dos compromissos de capital. A medida do volume e o calendrio dos pagamentos a par dos fundos necessrios para compromissos futuros considerveis exigem transaces transparentes e registadas com exactido que envolvem planeamento sofisticado e tcnicas oramentais e de controlo de custos apuradas com vista a evitar problemas maiores de tesouraria. Actualmente, parece haver o perigo de se distender demasiado os recursos quando as actividades supra so adicionadas gama de actividades quasi-fiscais e de concessionria que a Sonangol desempenha em representao do Governo. Idealmente, portanto, as actividades no convencionais deveriam ser devolvidas, quanto antes, ao MINFIN e ao BNA e as actividades de Concessionria deveriam passar para o Ministrio do Petrleo, libertando assim especialistas e recursos da Sonangol. E. UMA ESTRATGIA D E R EFORMA COM DUAS DIMENSES

2.23 A existncia de um sistema duplo de execuo de despesas requer uma estratgia de reforma de duas dimenses. Tendo identificado a coexistncia de um sistema convencional e outro no convencional de execuo de despesas como a questo mais bsica de gesto financeira em Angola, o PEMFAR prope, consequentemente, uma estratgia de reforma com duas dimenses: Reforar o sistema convencional, atravs da expanso e aumento da credibilidade e eficcia dos sistemas formais de preparao, execuo, elaborao de relatrios e controlo do oramento.

Circunscrever e erradicar gradualmente os mecanismos no convencionais de execuo oramental, ao estabelecer uma via para a normalizao cuidadosamente concebida, segundo a qual a Sonangol abandonaria as suas actividades prprias do Tesouro ao longo de um perodo de te mpo razovel. 2.24 A estratgia de reforma proposta admite as debilidades do sistema convencional e recomenda um regresso gradual normalizao. A primeira dimenso da estratgia reconhece que os mecanismos oramentais convencionais tambm esto imbudos de deficincias que precisam de ser corrigidas. A presena de tais debilidades favorece o aparecimento de incentivos manuteno de prticas no convencionais. A segunda dimenso reconhece o preo elevado da celeridade que , ao mesmo tempo, uma desculpa e um canal de prticas corruptas e prope um perodo de transio em que os mecanismos

- 18 no convencionais seriam, progressivamente, submetidos ao controlo do Ministrio das Finanas e agncias de conteno tais como o Tribunal de Contas. 2.25 Conquanto nenhuma das dimenses seja fcil de implementar, as reformas associadas com a segunda frente sero, provavelmente, politicamente mais difceis. Por um lado, a maior parte das reformas no mbito da primeira frente situa-se na esfera de influncia do Ministrio das Finanas, cujo Programa de Modernizao das Finanas Pblicas (PMFP) pode vir a ser a pea fundamental do processo de mudana. Alm do mais, o abandono gradual e eventual eliminao do sistema no convencional ir provavelmente deparar-se com a obstruo de poderosos grupos de interesses que esto presentemente a salvo da influncia das autnticas instituies de gesto das finanas pblicas. 2.26 O processo de transio deveria, por fim, conduzir s metas seguintes: Plena observao da Lei Orgnica do Oramento e Eliminao do mecanismo no convencional de execuo oramental. Cumprimento integral da Lei Orgnica do BNA, restaurando o seu papel de entidade responsvel pelas divisas estrangeiras em Angola. Eliminao do papel duplo da Sonangol, e transferncia das suas funes de Concessionria para o Ministrio do Petrleo.

2.27 O restante do PEMFAR continua a desenvolver a mesma linha de aco apresentada neste Captulo. A Parte II, Prticas (Captulos 3 a 6), descreve os pontos fortes e fracos dos mecanismos oramentais formais, e prepara o terreno para as recomendaes de polticas pertinentes primeira dimenso da estratgia de reforma. O Captulo 7 discute os aspectos principais da relao MINFIN-Sonangol, que est no centro das prticas no convencionais, e prope um programa de circunscrio em quatro fases que constitui a base da segunda dimenso da estratgia. Conjugando estes aspectos, nos Captulos 8 e 9, apresenta-se um programa de reforma bsico que se fundamenta nos actuais instrumentos e iniciativas do Estado, tais como o PMFP.

- 19 -

3. PREPARAO DO ORAMENTO
Em Angola, as questes mais crticas da preparao oramental so a cobertura e a credibilidade do OGE. Num sistema robusto de gesto das despesas pblicas, uma fase de preparao oramental, em bom funcionamento, desempenha duas funes crticas ao: (i) assegurar a consistncia entre as despesas agregadas planeadas e as metas macroeconmicas (disciplina fiscal agregada, ou nvel um); e (ii) reflectir prioridades de polticas estratgicas nas afectaes de despesas planeadas (nvel dois). Este captulo centra-se, sobretudo, nas questes do nvel um; as questes relativas poltica de despesas sero tratadas de novo no Captulo 8.

A.

PANORAMA DO PROCESSO DE PREPARA O ORAMENTAL EM ANGOLA

O Ciclo da Preparao do Oramento 3.1 As fases tpicas do ciclo de preparao do oramento compreendem23 : (i) a realizao de projeces macroeconmicas e a preparao de um enquadramento macroeconmico para o ano oramental24; (ii) a afectao da totalidade dos recursos entre os ministrios executores/organismos que efectuam despesas pela agncia encarregada da preparao oramental; (iii) a circulao de instrues aos ministrios executores/organismos que efectuam despesas pelo organismo responsvel pela preparao do oramento; (iv) a apresentao de propostas pelos ministrios agncia responsvel pela preparao do oramento; (v) a conduo de negociaes entre o Ministrio das Finanas e os ministrios executores/organismos que efectuam despesas; e (vi) endosso da proposta de oramento pelo Conselho de Ministros, antes de ser submetida aprovao do Parlamento. 3.2 O ciclo de preparao oramental em Angola segue, em grande medida, uma sequncia de passos idntica, que est resumida na Caixa 3.1 abaixo. No mbito da Leiquadro do Oramento, todos os anos tm que ser apresentadas e autorizadas as estimativas de receitas e despesas para um determinado ano fiscal25. Comea quando o Grupo de Consistncia Macroeconmica 26 prepara uma proposta de um cenrio macroeconmico contendo objectivos e alvos quantitativos, e alguns pressupostos sobre variveis chave. Com esse cenrio, a Direco dos Impostos (DNI) faz projeces de receitas e, com base nelas, a Direco do Oramento (DNO) estabelece os tectos para as despesas dos ministrios/organismos que efectuam despesas. O passo seguinte desta cadeia a distribuio de normas sobre a preparao do oramento para o OGE do ano seguinte, com as
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Ver Potter, and Diamond (1999). Em pases com um planeamento oramental plurianual, o enquadramento macroeconmico pode estender-se a trs ou mais anos. 25 O ano fiscal de Angola vai de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro, coincidindo assim com o ano civil. 26 Grupo de Consistncia Macroeconmica (GCM) composto pelo Ministro do Plano, Ministro das Finanas e Governador do Banco Central, BNA, e Ministro do Trabalho e Segurana Social.

- 20 Orientaes de Poltica Oramental preparadas pela DNO. Tanto o cenrio macroeconmico como as orientaes oramentais precisam da aprovao do Conselho de Ministros. No meio do ano, os ministrios/organismos que efectuam despesas preparam os seus pedidos de oramento, que so revistos e negocia dos com o MINFIN. Na Caixa 3.2 faz-se um resumo do processo de elaborao oramental na perspectiva dos ministrios/organismos que efectuam despesas.

Caixa 3.1. Calendrio para a preparao do oramento:

Janeiro/Maro Cenrio Macroeconmico Abril/Maio preparao e distribuio das normas para a elaborao do oramento (circular a recordar os ministrios/organismos e Governos Provinciais que devem apresentar os seus pedidos de oramento) Junho/Julho Os ministrios/organismos que fazem despesas preparam as suas propostas de oramento Agosto Reviso e negociao entre o MINFIN e ministrios/organismos que fazem despesas 27 At 30 de Setembro Proposta de oramento apresentada ao Conselho de Ministros . At 31 de Outubro Proposta de oramento endossada pelo Conselho de Ministros e submetida Assembleia Nacional 28 At meados de Dezembro Oramento Anual aprovado pela Assembleia Nacional .

Caixa 3.2. Preparao do Oramento na Perspectiva dos Organismos que Efectuam Despesas Tradicionalmente, os ministrios executores, organismos que efectuam despesas e governos provinciais recebem, entre Abril e Maio, orientaes para a preparao do oramento (incluindo tectos para as despesas): orientaes relativas s despesas ordinrias emanadas pelo MINFIN, e instrues sobre despesas de investimento fornecidas pelo MINPLAN (as orientaes do PIP incluem tectos s despesas de cada sector e instrues relativas s dotaes). Nos Ministrios, cabe a cada Secretrio-Geral elaborar as propostas de despesas ordinrias e aos Departamentos de Planeamento as propostas de despesas de investimento. As propostas oramentais so enviadas ao MINFIN at Junho de cada ano e as negociaes realizam-se, normalmente, em torno de Julho. Relativamente s despesas de investimento, atribui-se uma prioridade mais elevada aos projectos j em curso; os fundos que restam podem, ento, ser afectados a novos projectos.

3.3 Os plafonds oramentais fornecidos aos ministrios/organismos que executam despesas so, normalmente, produto das previses macroeconmicas e de receitas (as variveis chave usadas nas previses macroeconmicas esto indicadas no Quadro 3.1 ). 3.4 Na prtica, porm, as projeces macroeconmicas so frequentemente disponibilizadas DNO com atraso, o que significa que o processo de elaborao do oramento comea sem um enquadramento macroeconmico adequado em vigor.

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O Ante-projecto de Oramento, com as despesas ordinrias e de investimento, conforme preparadas pelo MINFIN. No existem limites legislativos no que toca s despesas, dfice e endividamento. 28 O processo de aprovao oramental sofreu algumas alteraes desde o ano passado, c a introduo de om novas metodologias e rotinas para aprovao, i.e., agora, o processo integral leva 6 semanas (dividido em 30 estdios especficos) para ser concludo, uma vez apresentados Assembleia Nacional os documentos do Oramento Anual.

- 21 3.5 Para a determinao dos plafonds de despesas, a DNO prepara estimativas de custos, com base nas despesas efectivamente efectuadas no ano anterior, o nmero de funcionrios de cada organismo que efectua despesas e o nmero de organismos por cada ministrio executor. 3.6 Uma vez aprovadas as Orientaes de Poltica Oramental, o MINFIN e o MINPLAN lanam o processo de preparao do oramento anual e de proposta do Programa de Investimento Pblico (PIP). Distribui-se uma circular recordando todos os pontos fundamentais, incluindo os limites impostos s despesas por ministrio/organismo e Governo provincial29. B. A CREDIBILIDADE
DO OGE

3.7 A fim de aumentar a credibilidade do OGE, o Governo precisa de fazer progressos em duas frentes cruciais: (i) o realismo dos pressupostos e projeces macroeconmicos, incluindo projeces de receitas e despesas; e (ii) a fiabilidade e possibilidade de verificao das informaes sobre custos fornecidas pelas Unidades Oramentais, durante a preparao do OGE, especialmente no que diz respeito a custos com pessoal em reas da administrao pblica, politicamente sensveis. Realismo dos Pressupostos e Projeces Macroeconmicos 3.8 A previso macroeconmica inadequada est na origem dos problemas da gesto pblica, como seja uma formulao oramental excessivamente optimista, imprpria gesto de tesouraria e da dvida ou a falta de uma metodologia oramental de mdio prazo. excepo do crescimento global e do crescimento do sector petrolfero que foram correctamente previstos, existem discrepncias importantes entre os valores reais e as hipteses assumidas no OGE. O dfice fiscal, por exemplo, tem sido consistentemente subestimado nos ltimos 4 anos (ver Grfico 3.1) e o mesmo tem acontecido com a inflao. Grfico 3.1: Saldo Fiscal Global Com Base Na Cabimentao (% do PIB): OGE vs. Reais
Saldo fiscal global (% do PIB) com base na cabimentao

% 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10 2000 2001 2002 2003

OGE Reais

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Ainda so frequentes as revises do ante-projecto de oramento; uma das razes, como se disse acima, que a preparao do oramento comea, muitas vezes, sem que tenham sido inteiramente definidos os pressupostos econmicos fundamentais.

- 22 3.9 A tendncia para se ser excessivamente optimista no OGE aumenta o risco da reputao do Governo no que se refere ao seu prprio programa de desinflao: conquanto se pudesse argumentar que um valor subestimado da inflao e do dfice intencional como um prenncio da vontade do Governo de conter os gastos fiscais, o facto de estes pressupostos se terem revelado incorrectos indica um grau de inconsistncia que pode ter efeitos indesejveis. Em particular, pode impelir os agentes econmicos a exigirem a aplicao de medidas de conteno fiscal mais rigorosas por um perodo mais longo, antes de confiarem no compromisso do Governo com a estabilizao e consequente comportamento nesse sentido 30. Fiabilidade e Possibilidade de Verificao das Informaes Sobre Custos 3.10 A falta de um sistema centralizado dos salrios mina a credibilidade das estimativas respeitantes folha salarial (25,8% do total do OGE Revisto de 2003). Esta situao ainda agravada pelo facto de os registos do MINFIN e do MAPESS no inclurem funcionrios dos Ministrios da Defesa e do Interior. 3.11 Por causa das dificuldades encontradas pelo MAPESS no rol de todo o pessoal administrativo, o MINFIN achou mais eficaz trabalhar com a lista de funcionrios preparada por cada UO, para fins orame ntais, no princpio de cada ano, o que, infelizmente, pode no coincidir com as prprias listas do MAPESS. 3.12 H ainda a ter presente que o controlo sobre a administrao do pessoal no tem sido muito eficaz, levando a custos reais de pessoal mais altos do que os estimados na altura da preparao do oramento. Na verdade, as previses de tesouraria das UOs enviadas mensalmente DNT podem diferir das cabimentaes semestrais de tesouraria obtidas automaticamente do sistema SIGFE, com base na afectao oramental anual, criando assim discrepncias adicionais na altura do pagamento. 3.13 Uma anlise da execuo oramental relativa aos seis primeiros meses do AF03 indica que as estimativas de custos de pessoal para o ano aumentaram de IRO 1 235 milhes na altura da preparao do oramento para IRO 1 749 milhes em 30 de Junho de 2003, ou seja, um aumento total de 42%. No entanto, os valores oramentais iniciais referentes aos funcionrios pblicos tinham sido subestimados em 23%, enquanto as despesas de pessoal para a defesa, segurana e ordem pblica eram revistas, tendo sofrido um aumento que chegou a 162%. Como o pagamento dos salrios a grande prioridade do Tesouro e por causa da quota elevada dos custos de pessoal no total das despesas ordinrias (43%), o impacto de se subestimarem os custos de pessoal pode ser um dos principais factores responsveis pela escassez de dinheiro no Tesouro. Esta situao, por seu turno, pode conduzir acumulao de atrasados no pagamento de outras despesas j oramentadas e, muito provavelmente, j comprometidas. Recomendaes para a Continuao da Reforma 3.14 O processo de gerao de pressupostos e projeces macroeconmicos credveis no deveria ser encarado como um exerccio pro forma. Deveria recorrer-se experincia passada atravs, por exemplo, do uso de tcnicas temporais para avaliar o comportamento,

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O principal indicador de que as polticas de desinflao do Governo se tornaram mais credveis , talvez, o aumento sustentado da procura de Kwanzas e consequente independncia de uma economia desconvertida ao dlar.

- 23 ao longo do tempo, de variveis chave, quando for o caso para se produzirem pressupostos macroeconmicos mais realistas destinados elaborao oramental. 3.15 Dever-se-ia fazer uma anlise dos custos de pessoal da administrao pblica. Um dos objectivos seria identificar as razes que explicam as discrepncias entre as estimativas oramentais e a realidade. Tal deveria facilitar um clculo mais exacto das despesas ordinrias durante a fase de elaborao do oramento e conduzir a uma reduo progressiva do montante dos atrasados. 3.16 da maior importncia reforar a coordenao institucional entre o MAPESS e o MINFIN, por um lado, e os Ministrios da Defesa e do Interior, pelo outro. Os sistemas de informao do pessoal no MAPESS e no MINFIN deveriam ser unificados e ser adoptado um cadastro nico para todo o pessoal do sector pblico. C. A COBERTURA DO OGE

3.17 Aspectos importantes da Lei- quadro do Oramento de Angola, relativos aos princpios de unidade e universalidade do oramento, so crtica e consistentemente violados. Entre as reas onde a cobertura do OGE deficitria contam-se: (i) despesas efectuadas pela Sonangol em representao do Tesouro; (ii) despesas quasi-fiscais pelo BNA; (iii) dfice de funcionamento do BNA; (iv) doaes dos dadores e fundos de contrapartida; (v) receitas prprias de instituies autnomas, fundos autnomos e provncias; e (v) pagamentos a unidades oramentais localizadas no estrangeiro (embaixadas e misses diplomticas). 3.18 Se bem que os nmeros variem consideravelmente neste domnio, o Relatrio do Governo de 2002 sobre Execuo Oramental e Financeira do OGE 31 indica que aproximadamente 28,4% das despesas totais (ou 14,8% do PIB) foram executadas margem do sistema oramental formal, SIGFE. Partindo do princpio que, provavelmente, a totalidade do OGE lanada no SIGFE quando comea o ano fiscal, obtm-se assim uma aproximao razovel do grau de cobertura do OGE em 2002, ou seja, um pouco mais que 70% das despesas totais do Governo contidas no Relatrio de Execuo 2002. 3.19 A cobertura deficiente tem um triplo impacto na gesto fiscal e das finanas pblicas em Angola. Primeiro, revela transparncia insuficiente e responsabilizao mal definida, o que cria um ambiente propcio a fraude e corrupo. Segundo, leva normalmente a uma estimativa inferior do verdadeiro dfice fiscal, complicando assim uma avaliao da posio fiscal do pas. Terceiro, demole ainda mais a credibilidade do OGE. 3.20 Os gastos quasi-fiscais do BNA32 tm sobretudo assumido a forma de: (i) custos relacionados com o processo de liquidao da CAP (Caixa de Agricultura e Pesca); (ii) suplementos salariais para certas categorias de funcionrios pblicos; e (iii) pagamentos em divisas estrangeiras pelas responsabilidades do Governo contradas no estrangeiro. No total, estas despesas cifraram-se em USD 107,1 milhes em 2001 (1,1% do PIB) e USD -92,3 milhes em 2002 (- 0,8% do PIB). De referir ainda que o dfice de funcionamento do BNA, estimado em USD 247 milhes em 2002 (2,2% do PIB) no foi includo no OGE.

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Ver DNC/MINFIN (2002). Ver Alvesson Torrez (2003).

- 24 3.21 Um relatrio recente do Departamento de Assuntos Fiscais do FMI 33 que contou com a participao de equipa PEMFAR do Banco analisou extensivamente as outras categorias de despesas, para as quais a cobertura era insuficiente. Salientam-se, de seguida, as concluses principais desse relatrio: O OGE no conseguiu captar a totalidade das contribuies dos dadores e dos fundos de contrapartida. Os dados da Comisso de Assistncia ao Desenvolvimento da OCDE sugerem que, durante 1995-1999, os fundos da AOD recebidos por Angola foram realmente acima da mdia para a frica Subsariana. O OGE 2004 estima as doaes em USD 14,6 milhes, ou 0,2% do Oramento total, o que provavelmente est bastante abaixo dos valores reais. O Decreto 80/2001 estabeleceu novos mecanismos para o registo das doaes dos dadores. Na prtica, apenas aquelas doaes que esto associadas a fundos de contrapartida do Governo acabam por ser registadas, porque tm implicaes fiscais imediatas no OGE. As receitas prprias das embaixadas e misses diplomticas de Angola no estrangeiro no so sistematicamente registadas no OGE. O mecanismo de controlo usual envolve uma apresentao mensal das contas DNC, por parte dessas entidades, incluindo as suas receitas prprias bem como as despesas totais. [A quota total das embaixadas e misses diplomticas no OGE de 2004 monta a apenas __%. As receitas prprias de institutos autnomos 34 parece estarem a ser integralmente registadas no OGE.] A legislao em vigor determina que os institutos autnomos tm de entregar ao Tesouro, 60% das suas receitas prprias. Em ambos os casos de receitas prprias, a declarao DNC no feita sistematicamente. Tal de particular relevncia no caso da libertao de crditos oramentais para as embaixadas e misses diplomticas, visto que a DNT s lhes transferiria, por regra, o saldo das receitas prprias menos as despesas totais. Logo, existe um incentivo integrado para que essas entidades no reportem o total das suas receitas prprias, aumentando, portanto, os fluxos de fundos provenientes do Tesouro. As receitas prprias dos governos provinciais tambm so reportadas a posteriori, se chegarem mesmo a ser, DNC. Em muitos casos, as receitas locais tornam-se, na prtica, fundos extra oramentais para os governos provinciais. Ocorre aqui um mecanismo de compensao anlogo ao que existe entre a Sonangol e o MINFIN: os governos provinciais tm um incentivo para reter as suas receitas prprias uma vez que as quotas financeiras mensais da DNT chegam muitas vezes atrasadas (ver Captulo 4 para mais detalhes). Alm do mais, as sub contas provinciais (CUTs provinciais) da Conta nica do Tesouro (CUT) mantm, frequentemente, um saldo positivo, contrariamente ao princpio de saldo zero advogado em tais casos.

3.22 As principais recomendaes do relatrio FAD endossadas pelo PEMFAR em matria de cobertura so:

33 34

Ver Tollini et al (2003). Os fundos autnomos esto a ser sujeitos a uma avaliao completa do MINFIN. Esses fundos tambm tm as suas receitas prprias (a legislao determina que, pelo menos 25% das suas despesas totais sejam cobertas pelas suas receitas prprias). Durante este perodo, os recursos do OGE canalizados para esses fundos ficaro limitados aos salrios e aos custos de funcionamento mnimos.

- 25 intensificar a interaco com o PNUD que tem contactos mais estreitos com as vrias agncias dadoras, para se obter informao actualizada sobre as actividades e planos dos diferentes dadores; aplicar um acordo recente entre o MINFIN e o MINARS35 destinado a melhorar o fluxo de informao sobre assistncia humanitria ; criar um cdigo individual para cada dador na modalidade de classificao da fonte de fundos do OGE, facilitando a identificao de despesas em conformidade com o organismo que patrocina a doao; aumentar a capacidade na DNO, DNC e DNT de forma a habilit-las a supervisionar adequadamente o processo segundo o qual se calculam, cobram e declaram ao MINFIN as receitas prprias; acelerar o processo segundo o qual a DNT liberta as quotas financeiras mensais s provncias (ver discusso no Captulo 4); e precipitar o processo de introduo do SIGFE em todas as provncias, permitindo uma ligao em tempo real entre a Conta nica do Tesouro (CUT) no BNA e as sub contas provinciais da CUT, assegurando que estas observam o princp io do saldo zero.

O OGE 2003 Revisto 3.23 O Oramento 2003 Revisto divulgado em Agosto de 2003 destaca-se como um documento inovador: no apenas o seu Relatrio de Fundamentao apresenta uma das mais francas avaliaes das deficincias da gesto das finanas pblicas em Angola, como tambm deu um passo importante ao incorporar os montantes agregados estimados das despesas quasi-fiscais efectuadas pelo BNA e pela Sonangol para o restante de 2003. Adicionaram-se ao OGE 2003 original USD 257 milhes pelos bens e servios pagos pela Sonangol em nome do Tesouro e USD 144 milhes. O OGE 2003 Revisto tambm incluiu um valor adicional de USD 34 milhes correspondente aos subsdios dos preos de combustveis 36 para o resto de 2003. As informaes preliminares da Sonangol, para o perodo at Outubro de 2003, indicam, contudo, que esses nmeros foram consideravelmente subestimados, especialmente no que se refere aos subsdios dos preos dos combustveis 37. 3.24 O OGE 2003 Revisto representa, no entanto, uma primeira tentativa importante por parte do Governo de Angola para regularizar os gastos extra oramentais e quasi-fiscais pblicos e para os tornar parte integrante do processo oramental. H que fazer, contudo, um reparo importante: mesmo que os montantes agregados das despesas pagas pela Sonangol sejam includos no Oramento do Estado, a sua execuo ainda ocorre margem do SIGFE, o sistema oramental formal. Como tal, continuam a fazer parte dos mecanismos no convencionais de execuo oramental que se discutem mais pormenorizadamente nos Captulos 4 e 7.

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Ministrio da Assistncia Social e Reinsero. Consultar Arajo et al (2003). 37 Quando foi divulgado o OGE 2003 Revisto, houve uma expectativa generalizada que no se concretizou de que fossem gradualmente eliminados os subsdios dos preos dos combustveis, durante o segundo semestre de 2003.

- 26 Recomendaes para a Continuao da Reforma 3.25 O Governo deveria envidar todos os esforos no sentido de aumentar a cobertura do OGE. A incorporao no Oramento 2003 Revisto dos montantes agregados estimadas de gastos extra oramentais pela Sonangol foi, de facto, um primeiro passo da maior importncia 38, mas no resolve o problema da cobertura do OGE. A medida mais premente o estabelecimento de um processo regular, segundo o qual as transaces so automatic amente incorporadas no OGE (mesmo que a sua execuo real ainda ocorra, durante algum tempo, margem do SIGFE). Primeiro, embora existam informaes sobre as transaces reais realizadas pela Sonangol em representao do Governo (ver Captulo 7), recome nda-se que se efectue um exerccio de validao independente relativamente a essas informaes, sob a liderana da DNO, durante o processo de elaborao do OGE. Este exerccio podia beneficiar da auditoria financeira das contas da Sonangol de 2003, que tambm deveria cobrir estas actividades. Segundo, necessrio desenvolver mecanismos formais que permitam DNO avaliar e validar sistematicamente essas informaes com regularidade, at que se conclua a eliminao gradual dessas transaces. Actualmente, a capacidade da DNO para essa tarefa bastante limitada. Nestas circunstncias, recomendase que se faa um reforo de capacidade dos seus funcionrios, talhado em funo das necessidades especficas. D. ORAMENTAO
DAS

DESPESAS

DE INVESTIMENTO

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3.26 O oramento compilado de facto por dois ministrios diferentes o MINFIN para as despesas ordinrias e o MINPLAN para as despesas de capital. A integrao das despesas correntes e de capital no est completa. Para fins prticos, Angola um caso tpico de oramentao dupla, definida como um processo duplicado de preparao oramental, em que a responsabilidade pela preparao do oramento de investimento ou de desenvolvimento cabe a uma entidade diferente da que elabora o oramento das despesas ordinrias 40. Esta duplicao repete-se no ministrio executor: enquanto as despesas ordinrias so da responsabilidade da secretaria -geral de um ministrio sectorial, as despesas de investimento so planeadas e monitorizadas pelos departamentos de planeamento e estudos desses ministrios. 3.27 Espera-se que o Programa de Investimento Pblico (PIP) seja um exerccio anual de oramentao que faa a distino entre os projectos por sector e provncia, e entre os projectos em curso e os novos. De acordo com as orientaes de poltica oramental41, as UOs tm de apresentar ao MINPLAN as suas propostas do oramento de investimento para o ano seguinte, at ao dia 22 de Agosto do ano anterior. Por seu turno, o MINPLAN deveria apresentar ao MINFIN a proposta do Programa de Investimento Pblico (PIP) at ao dia 15 de Setembro para ser incorporada no OGE para o exerccio fiscal subsequente 42. O PIP ainda
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Bem como a primeira medida destinada a circunscrever as relaes entre Sonangol-MINFIN, a serem discutidas no Captulo 7. 39 O oramento das despesas de investimento, em Angola, inclui no apenas o Programa de Investimento Pblico mas tambm as transferncias do Governo para as empresas pblicas (incluindo os chamados subsdios de funcionamento, ver captulo 4) e a amortizao das responsabilidades financeiras, incluindo a dvida externa. 40 Schiavo-Campo and Tommasi (1999, p. 95). A apresentao do OGE compreende o oramento ordinrio e o oramento de investimento, embora cada um seja preparado por uma entidade diferente. 41 Manual de Elaborao da Proposta Oramental MEPO. 42 A ttulo excepcional, a proposta do PIP 2003 foi inteiramente elaborada pelo MINFIN.

- 27 uma componente pequena do oramento e prev-se que chegue a 833 milhes de IRO 43 em 2003, ou seja, cerca de 17% do total das despesas oramentadas. No fornece, contudo, nenhuma informao quanto aos projectos que terminaram num determinado ano, nem aos montantes do investimento dos projectos em curso que sero transferidos para os anos subsequentes. Alm do mais, no existem mecanismos para registar os contratos de investimento de longo prazo, no momento em que so assinados. 3.28 Foi criado um Sistema Integrado de Gesto do Investimento Pblico (SIGIP), que tem os objectivos seguintes: (i) formulao e implementao de um sistema de gesto e programao do investimento pblico; (ii) articulao do PIP com o programa e oramento anual do governo; (iii) articulao e coordenao do investimento pblico a nvel sectorial e provincial; e (iv) melhorias na capacidade tcnica de preparao e execuo de projectos de investimento pblico. Tambm se espera que o SIGIP contenha informaes pormenorizadas sobre os projectos includos no PIP (o OGE apenas descreve o ttulo do projecto, cdigo de classificao, organismo encarregado um ministrio sectorial ou um governo provincial e o montante afectado para o ano a que o oramento se refere). Os detalhes do projecto, como por exemplo os objectivos, montante, beneficirios e resultados esperados constam das fichas de cadastro do projecto que so preenchidas manualmente pelas UOs e fornecidas ao MINPLAN. 3.29 O SIGIP ainda est confinado ao MINPLAN e, na prtica, no utilizado pelos organismos que efectuam despesas. Acresce que ainda no foi estabelecida a interface entre o SIGIP e o SIGFE, o que complica ainda mais a integrao entre os oramentos de investimento e ordinrio. 3.30 Como no existe um enquadramento de planeamento plurianual44, o PIP no refere os projectos de investimento num contexto mais longo do que o ano oramentado. Na prtica, o MINPLAN responsvel pela programao do PIP assim como da fiscalizao da sua execuo fsica, enquanto o MINFIN tem a seu cargo a programao financeira do PIP e a fiscalizao da sua execuo financeira. Reformas e Aces em Curso Contempladas no PMFP 3.31 O PFMP reconhece explicitamente a necessidade de se solucionar o problema da duplicao oramental. No captulo da gesto oramental, e no mbito da meta global de aumentar a abrangncia do controlo oramental, o PMFP inclui a seguinte medida de poltica: rever e melhorar o processo oramental para o Programa de Investimento Pblico e redefinir a interface com o MINPLAN. Muito embora no se faa acompanhar de um plano de aco mais especfico, esta medida sugere que o Governo est preocupado com a questo da duplicidade oramental em Angola. Espera-se que o SIGIP comece a ser um verdadeiro instrumento de gesto no ciclo oramental de 2004. Alm do mais, os investimentos sero classificados de acordo com o novo Plano de Contas do Estado, incluindo as fontes de financiamento dos projectos. No entanto, no incluiro os pormenores da classificao econmica por causa da sua complexidade e a preocupao das autoridades de que as UOs no tenham a capacidade suficiente para preparar o oramento a tempo. O MINPLAN tambm est neste momento a expurgar a carteira de projectos de investimento do PIP. Como consequncia, os novos investimentos em 2004 ficaro limitados execuo dos projectos j em curso e ao financiamento de estudos de viabilidade de novos projectos. O
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Unidade de medida do oramento em Angola, equivalente a USD 1. Este assunto ser discutido pormenorizadamente no Captulo 8.

- 28 objectivo final do Governo empreender um inventrio completo dos compromissos existentes com vista a eliminar pagamentos de despesas de investimento, o que no foi observado no passado e contribuiu para a acumulao d atrasados ao longo do ano. Nos e anos subsequentes, sero preparados novos projectos de acordo com a nova Lei de Planeamento do Desenvolvimento. Recomendaes de Reformas Adicionais 3.32 A misso do FAD de Agosto de 2003, apoiada pelo Banco, concluiu que o Governo deveria convergir para uma situao em que uma nica entidade fosse responsvel pela preparao do oramento integral, incluindo o processo de negociao com os organismos sectoriais que efectuam as despesas de investimento. Neste contexto, a DNO deveria ser responsvel pela preparao do OGE como um todo, incluindo o PIP. Consequentemente, o papel do MINPLAN teria de ser reestruturado, possivelmente com a adopo de uma incidncia menos vasta, primariamente restrita ao planeamento a mdio e longo prazo. Uma outra possibilidade seria a eventual fuso do MINPLAN e do MINFIN. O Governo deveria, portanto, empenhar-se em encontrar uma soluo institucional sustentvel e a longo prazo para a questo da duplicidade oramental. 3.33 importante salientar que no se trata de uma questo de se ter os oramentos das despesas de investimento e despesas ordinrias preparados debaixo do mesmo tecto; acima de tudo, os dois processos tm de ser verdadeiramente integrados. por esta razo que a simples fuso dos ministrios encarregados do oramento do Estado no a resposta. Conforme referiu Schiavo-Campo and Tommasi (op. cit., p. 96), () a verdadeira questo a falta de integrao entre a programao das despesas de investimento e das despesa correntes, e no os processos formalmente separados propriamente ditos () especificar incorrectamente a questo levaria (e muitas vezes o tem feito) a resolver o problema com uma simples fuso de dois ministrios mesmo quando a coordenao continua igualmente insuf iciente. 3.34 Quanto sequncia, antes de se escolher e adoptar uma soluo a longo prazo para o problema da oramentao em moldes duplos, h que prestar ateno ao reforo do processo de elaborao do oramento de investimento, propriamente dito. No apenas se deveria intensificar a integrao do processo oramental entre o MINPLAN e o MINFIN, como tambm teria ser consideravelmente aperfeioada a fiscalizao da execuo do PIP (ver Captulo 4). No mnimo, a curto prazo, h que dar uma ateno particula r ao estabelecimento de uma interface entre o SIGIP e o SIGFE. 3.35 Alm do mais, a concepo do PIP deveria obedecer a um enquadramento plurianual, que esteja solidamente ancorado na ECP (ver discusso no Captulo 8). E. A SITUAO DAS UNIDADES ORAMENTAIS E QUESTES DE C LASSIFICAO ORAMENTAL

Uma Multiplicidade de Unidades Oramentais 3.36 A partir do OGE 2001, uma srie de rgos dependentes, especialmente no sector da educao e da sade, adquiriram a situao de unidades oramentais, ou UOs. No total, o nmero de UOs aumentou de 156 em 2000 para [487] em 2001. Como consequncia, os hospitais centrais e provinciais, bem como as escolas secundrias e as instituies de ensino tercirio, at ento dependentes dos Ministrios da Sade e da Educao, respectivamente,

- 29 em termos de financiamento, qualificaram-se para receber recursos oramentais directamente do Ministrio das Finanas 45.. O grande objectivo desta mudana foi permitir uma maior eficincia na transferncia de recursos do Tesouro para aquelas entidades e aumentar o controlo sobre a elaborao dos seus relatrios financeiros 46.. 3.37 No entanto, conforme se disse no relatrio da misso FAD, esta medida diminuiu indevidamente o papel de coordenao dos ministrios sectoriais no que se refere s suas prprias estratgias e polticas sectoriais e criou um fardo excessivo no MINFIN, com tarefas para as quais no dispunha de vantagem comparativa. Este facto foi recentemente reconhecido pelo Governo, levando a uma inverso dessa alterao: o Manual de Elaborao da Proposta Oramental (MEO) de 2004, essencialmente, restaurou a situao anterior a 2001 e despromoveu um certo nmero de UOs, passando-as sua condio anterior de rgos dependentes. Questes de Classificao Oramental 3.38 De acordo com a Lei Orgnic a do Oramento, as receitas do Governo deveriam ser classificadas pela sua categoria econmica (receitas ordinrias e de investimento) e fontes dos fundos. As despesas pblicas deveriam ser classificadas por responsabilidade administrativa (UOs), por categoria econmica (utilizao da despesa) e por funo (objectivo das despesas). Houve, no entanto, duas questes principais de classificao oramental que estiveram presentes na elaborao do OGE: (i) diferenas nos mtodos de classificao entre os principais documentos orientadores; e (ii) o alinhamento das estatsticas fiscais de Angola com a metodologia do Manual de Estatsticas Financeiras do Governo do FMI (GFSM 2001). 3.39 Estas discrepncias parecem ter sido resolvidas, visto que o Governo submeteu agora Assembleia Nacional o oramento de 2004 segundo a classificao do MEO. um progresso digno de registo, pois at 2003 e apesar dos esforos do MINFIN de conformar a classificao do oramento do estado a estas normas, houve interpretaes distintas quanto ao modo como as contas deveriam ser classificadas. A principal discrepncia foi entre a classificao econmica das receitas e despesas segundo o novo Plano de Contas do Estado (PCE) e o MEO.

45

Conforme se indica em UNDP/IOM/UNICEF/WHO (2002), uma consequncia directa desta evoluo dos mecanismos de gesto do oramento foi a reduo do papel dos ministrios sectoriais nas decises relativas distribuio de recursos dentro dos sectores (p. 59). O mesmo relatrio tambm apropriadamente refere que a perda de poderes dos Ministrios da Educao e da Sade foi precedida de um processo de reforma de descentralizao administrativa mais generalizado em que s no foram afectados os Ministrios do Interior, Justia e Finanas segundo o qual os governos provinciais receberam maior responsabilidade na conduo das suas polticas sectoriais em prejuzo dos ministrios sectoriais. 46 Ver MINFIN (2001).

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4. EXECUO ORAMENTAL
A importncia de um sistema de execuo oramental em pleno funcionamento para a gesto global das despesas pblicas no deveria ser subestimada. Do ponto de vista da disciplina fiscal agregada, as informaes sobre a execuo oramental devero dizer tanto aos responsveis pelas decises como aos analistas se as metas do dfice fiscal foram cumpridas, isto , se os resultados esto dentro do pacote de recursos estabelecido durante a fase de preparao. Numa perspectiva de poltica de despesas pblicas, o processo de execuo oramental determinar se as prioridades das despesas foram executadas conforme planeadas. No caso de Angola, uma questo chave que o processo de execuo das despesas no est circunscrito ao sistema formal; as debilidades nele encontradas agravam o problema. Este captulo avalia as questes principais encontradas no processo de execuo oramental em Angola. A O ENQUADRAMENTO INSTITUCIONAL DA EXECUO ORAMENTAL

4.1 A nvel central, a execuo oramental est a cargo da Direco Nacional do Tesouro (DNT) e, a nvel provincial, a responsabilidade cabe s Delegaes Provinciais de Finanas (DPF). A Direco do Tesouro responsvel pela poltica e programao financeira da execuo oramental bem como pela poltica de gesto da dvida pblica. 4.2 No Banco Central foi criada a Conta nica do Tesouro (CUT); as operaes do Tesouro so efectuadas pelo agente fiscal do Governo, o Banco de Poupana e Crdito (BPC), um banco comercial constitudo como empresa pblica (ver abaixo). A CUT est subdividida em duas sub-contas: CUT-MN (moeda nacional), para as operaes em moeda local; e CUT-ME (moeda estrangeira), para as operaes em moeda estrangeira 47. 4.3 Embora o Tesouro seja legalmente responsvel por toda a execuo oramental, a companhia de petrleo nacional SONANGOL efectua operaes prprias do Tesouro tais como pagamentos da dvida externa, em representao do Governo (ver Captulo 7). 4.4 Com a assinatura de um Protocolo entre o Tesouro e o BNA em 19 de Setembro de 2002 (ver Caixa 4.1) acrescentou-se clareza relao institucional entre o Tesouro e o Banco Central, incluindo definio de critrios para as operaes do tesouro em moeda estrangeira com impacto na CUT.

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Os bnus pela assinatura de contratos de petrleo foram incorporados no oramento e centralizados na CUTME; no entanto, ainda esto a ser captados atravs da Sonangol e iro financiar o Programa de Investimento Pblico. Os bnus de explorao do petrleo so pagamentos nicos iniciais que as companhias petrolferas fazem ao Governo pelos direitos de explorao. Dantes, os bnus eram identificados como rendimentos no oramento mas a sua utilizao no era normalmente registada nas contas fiscais.

- 31 Caixa 4.1 O Protocolo entre o Banco Central e Ministrio das Finanas O Protocolo cobre as principais reas de interaco entre o BNA e o MINFIN e inclui: (i) regras para as movimentaes na Conta nica do Tesouro (CUT), tanto em moeda local (CUT-MN) como em moeda estrangeira (CUT-ME); (ii) a remunerao do Banco Central pelos servios prestados e Ttulos do Banco Central (TBCs); (iii) regras para liquidao em moeda local dos pagamentos da dvida externa apoiados pelo petrleo; (iv) regras referentes aos fluxos financeiros resultantes das receitas em moeda estrangeira e do pagamento de impostos; (v) a resoluo de questes pendentes sobre a dvida quasi-fiscal do BNA; e (vi) princpios bsicos para gesto da dvida externa pblica. A verso aprovada do Protocolo no contempla o chamado requisito de renncia referente aos lucros com a exportao de petrleo da Sonangol, estabelecido pelo Decreto 30/95 e o pilar fundamental da conta do petrleo, que estipula que a Sonangol deve vender ao BNA todos os proventos das exportaes do petrleo. O ponto 1 do Artigo I trata da questo da consolidao da CUT: O MINFIN manter no BNA a Conta nica do Tesouro (CUT) que acolher todas as receitas estatais, quer sejam pagas directamente quer atravs do sistema bancrio.. Em Agosto de 2003 foi feito um aditamento ao Protocolo, acompanhado de um Memorandum of Understanding entre o MINFIN e o BNA que oferecia mais pormenores quanto ao funcionamento da CUT e tornava operacional um nmero de medidas fiscais estabelecidas por Decreto em Fevereiro de 2003.

Os Estdios do Processo de Execuo Oramental 4.5 Os estdios do processo das despesas esto regulados pelo Artigo 26 da Lei Orgnica do Oramento e compe-se de trs passos habituais 48: cabimentao ou certificao de que disponibilizada uma verba oramental suficiente para celebrao de contratos e encomenda, utilizando a Nota de Cabimentao49; liquidao ou a confirmao de que o credor tem direito a receber o pagamento pelos servios prestados e bens entregues de acordo com o contrato que deu origem transaco; isto leva emisso da Nota de Saque 50, e o pagamento real pelo banco designado (BPC). B. CUMPRIMENTO DA L EI O RAMENTAL

4.6 Entre as vrias questes que abalam o sistema concebido h a destacar duas principais. Aparte estas, pode ser considerado um sistema razoavelmente fivel. Em primeiro lugar, a inexistncia de fundos para pagamento das cabimentaes confirmadas desacredita o sistema de cabimentao e os certificados. Como resultado da falta de fundos

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Ministrio das Finanas de Angola (2001). Seminrio sobre Novo Sistema de Execuo Oramental e financeira do OGE. Luanda. 49 Nota de Cabimentao documento que identifica a natureza da despesa (de acordo com a classificao oramental) e o montante a ser pago. 50 Nota de Saque ordem de pagamento emitida pelo ministrio/organismo que fez a despesa, que o BPC utilizar para pagar ao credor.

- 32 para pagamento51, acumulam-se atrasados que, por seu turno, tm novos impactos negativos tais como o aumento de preos para o Governo. Em segundo lugar, a falta de confiana na Nota de Cabimentao resultou numa prtica indesejvel que consiste na alterao da sequncia dos trs passos estabelecidos pela lei orgnica; a ordem de pagamento emitida antes da prestao e verificao que deveria ter lugar no mbito da liquidao. Esta prtica e a ausncia de controlos complementares para assegurar a entrega de bens ao abrigo de tais procedimentos um risco financeiro potencial que pode ser explorado por alguns e deve ser contido imediatamente. 4.7 Acresce que o estdio de verificao da execuo oramental tem sido quase totalmente ignorado, e tm sido feitos pagamentos sem uma verificao fsica e certificao de que os bens foram entregues e os servios prestados. Tal viola explicitamente a Lei Orgnica do Oramento52. Com a implementao da verso actualizada do SIGFE, de 1 de Janeiro de 2004, foram introduzidas medidas destinadas a reforar a aplicao do estdio de verificao. Compreendem a criao de uma Nota de Liquidao que tem que ser emitida pela UO e assinada pelo seu chefe antes de se poder emitir uma Nota de Saque. Ainda muito cedo para se avaliar o impacto destas medidas nas prticas reais de execuo oramental. C. PLANEAMENTO E GESTO DE EFECTIVOS EM DINHEIRO

4.8 Sob um ponto de vista legal, a execuo oramental (despesas) deveria ser feita atravs de crditos oramentais (dotaes divididas entre crditos iniciais e crditos adicionais) efectuados na base de duodcimos das respectivas dotaes oramentais. Os crditos oramentais adicionais podem ser permitidos com base em alteraes que possam ter ocorrido depois da aprovao do Oramento Anual. O sistema actual o seguinte. No princpio do ano, o Ministrio das Finanas retm 20% do oramento total, como uma reserva financeira (cativao), para ajustamentos durante a execuo anual. Os restantes 80% so distribudos entre os organismos que efectuam as despesas de acordo com a regra dos duodcimos. Estes organismos podem pedir acesso aos restantes 20%, numa base pontual, desde que haja uma justificao vlida. Para se prover s despesas, so autorizadas as transferncias de uma rubrica para outra (virement) exceptuando-se salrios e investimentos com a condio de que tais ajustamentos no ultrapassem o tecto oramental autorizado (mediante solicitao dos ministrios da rea/organismos que efectuam as despesas e aps aprovao da DNO). Durante a execuo, cabe Direco do Oramento fiscalizar e controlar os investimentos pblicos, em colaborao com os nveis provinciais e sectoriais. 4.9 Na prtica, a Direco do Tesouro prepara um Plano de Tesouraria Mensal (MCP) com o intuito de fazer coincidir a capacidade de financiamento com as necessidades de recursos financeiros. O MCP tem de ser aprovado pela Comisso de Programao Financeira (CPF) 53,54, que tem a seu cargo a programao financeira, e pela Comisso do Conselho de

51

As causas para a falta de fundos disponveis so, muito provavelmente, uma combinao de estimativas oramentais pouco realistas das despesas e das receitas, planeamento inadequado e falta de um controlo firme sobre pagamentos extra oramentais e transaces fora do sistema formal. 52 Para uma discusso mais detalhada, consultar Tollini et al. (2003). 53 Comisso de Programao Financeira composta pelo Ministro das Finanas, Ministro do Plano, Governador do Banco Central e pelo Ministro do Trabalho e Segurana Social. O Protocolo entre o BNA e o MINFIN estabelece uma equipa conjunta para supervisionar a execuo do Plano de Tesouraria Mensal.

- 33 Ministros no poder. Em termos prticos, se bem que tenham direito a um duodcimo, os organismos que efectuam despesas recebem o que aprovado no Plano de Tesouraria Mensal (MCP) com base no seu grau de execuo relativamente ao ms anterior. Em resumo, recebem uma Quota Financeira mensal que pode, ou no, corresponder a um duodcimo (na Caixa 4.2 discute-se os aspectos prticos do sistema), As nicas excepes so os Ministrios da Sade e da Educao que tm direito a receber a totalidade do duodcimo. Os Ministrios executores/organismos que efectuam despesas no so autorizados a transportar o saldo remanescente da Quota Financeira para o ms seguinte, isto , tem que ser integralmente gasto nesse mesmo ms. Caso contrrio, os fundos remanescentes, revertem a favor do Tesouro.

Caixa 4.2. O Sistema do Duodcimo na Prtica O princpio do duodcimo utilizado, principalmente, como um ponto de referncia e no como um instrumento real de programao financeira. Se concretamente aplicada, a Quota Financeira (QF) mensal de uma unidade oramental i seria exactamente um duodcimo da afectao anual (a) do OGE para essa unidade, como a seguir se indica:

QFit =

ait 0 .8 t =1 12

12

O nmero 0.80 indica que o MINFIN tem direito a reter 20% da afectao total. A DNT ainda usa a frmula acima para impedir que as UOs utilizem a sua afectao anual do OGE antes do fim do ano fiscal. Se as receitas fossem perfeitamente previsveis e dessem entrada no Tesouro de uma forma regular, a programao financeira deveria espelhar os duodcimos mensais . Como tal no o caso, o sistema dos duodcimos funciona como um limite superior execuo oramental. Segundo o Departamento de Operaes do Tesouro da DNT, a frmula actual tem em conta os montantes j utilizados nos meses anteriores (e) e o nmero de meses j passados (m):

QFit =

12 m

t =1

( ait eit ) 0 .8 12 m

54

Presentemente, a Comisso tambm aprova um plano trimestral de programao financeira, (que tem que ter em conta as Necessidades de Recursos Financeiros, preparadas pelos ministrios executores numa base trimestral). Estes ministrios so, depois, informados pelo MINFIN do montante a que tm direito para o perodo, aps a recepo da quota financeira mensal.

- 34 Caixa 4.3. Execuo Oramental Na Perspectiva dos Organismos que Efectuam as Despesas Normalmente, os ministrios executores/organismos que efectuam despesas recebem quotas financeiras em resposta aos seus pedidos de fundos trimestrais. Embora esteja previsto que estas quotas sejam afectadas mensalmente aos organismos que efectuam despesas, medida que se implementa o Plano de Tesouraria Mensal, o processo deixa, com frequncia, de seguir uma periodicidade regular. As quotas normalmente no correspondem dotao do duodcimo. Quando se faz a Nota de Cabimentao (NC) automaticamente emitida uma Ordem de Saque (OS) que enviada para o BPC para pagamento (parece que os pagamentos podem levar alguns dias a serem processados no Banco o que provoca prejuzos devidos s flutuaes da taxa de cmbio; as despesas de capital so particularmente afectadas por essas flutuaes). Para evitar a acumulao de atrasados, os ministrios executores esforam-se por s fazerem despesas depois de terem r cebido a quota e financeira mensal (no se faz o transporte do saldo da quota financeira de um ms para o outro). So permitidas mudanas de verbas entre as rubricas oramentais (virement) aps solicitao DNO, desde que seja respeitado o pacote total de recursos. Para as empresas pblicas, as quotas so processadas atravs do Departamento de Tesouro encarregado de supervisionar o Departamento das Empresas Pblicas (CPED); o CPED remete a ordem de pagamento para o BPC que ento credita a conta da empresa num banco comercial. Uma vez por ano, as empresas pblicas devem enviar um relatrio sobre as suas contas, tanto DNC como ao CPED.

Medidas Relativas ao Processamento das Despesas 4.10 Dada a sua extensa cobertura territorial (46 filiais ligadas electronicamente, em 14 das 18 provncias) 55,56, o BPC tem sido o agente fiscal do Estado (banco operador) desde Outubro de 2001. Pode descrever-se sucintamente assim a forma como se efectua o processamento das despesas fiscais em Angola. Depois de aprovado o Plano de Tesouraria Mensal (MCP), os fundos so transferidos da CUT para uma conta associada, ou sub-CUT no BPC atravs de uma Ordem de Transferncia emitida pelo Tesouro. Como o Tesouro monitoriza as operaes dirias da sub-CUT em tempo real - o MINFIN encomendou software adequado que foi instalado no BPC para permitir uma ligao em tempo real entre o Tesouro e o BPC a transferncia de fundos da CUT para a sub-CUT s acontece quando ocorrem as necessidades de liquidez de gesto de tesouraria. O BPC faz um relatrio dirio sobre o saldo da sub-CUT ao BNA e ao MINFIN, desde Maro de 2003 que o BPC transfere para a CUT a totalidade das receitas cobradas no dia anterior. 4.11 Os ministrios executores/organismos que fazem as despesas enviam ordens de saque directamente para o BPC para serem executadas; os saques das suas contas no BPC, que esto associadas sub-CUT como contas de trnsito, so efectuados mediante apresentao dessas ordens de pagamento. O facto de os ministrios executores/organismos que efectuam despesas ainda no estarem ligados electronicamente ao Tesouro, DNC e BPC constitui um

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Nas restantes Provncias (Lunda Norte, Lunda Sul, Moxico e Kwanza Norte) os pagamentos oramentais ainda esto a ser feitos por outro banco estatal, o Banco Comrcio e Indstria (BCI) (que tem desempenhado este papel durante muitos anos). 56 Acordos desta natureza no so invulgares. Ver Banco Mundial (1998): Uma variante frequente que as operaes bancrias retalhistas sejam delegadas pelo Banco Central num agente fiscal (normalmente um banco comercial autorizado). Este modelo adoptado naqueles casos em que o Banco Central no dispe de uma rede adequada de filiais provinciais/regionais ou no tem capacidade para tomar conta do grande volume de transaces que esto associadas com os pagamentos e recebimentos do governo. Nestes casos, o agente fiscal faz o pagamento em representao do Tesouro, o Banco Central recupera todos os pagamentos feitos pelo agente relativamente a operaes do governo e o agente fiscal faz depsitos dirios de todas as receitas governamentais na CUT no Banco Central (pp. 169-171).

- 35 estrangulamento ao sistema (exigindo que o fluxo de informao se realize atravs de disquetes e de documentos impressos). Consolidao da Conta nica do Tesouro (CUT) 4.12 O mecanismo da CUT est, no entanto, longe de estar consolidado. As principais questes que esto a prejudicar a sua consolidao prendem-se com algumas das operaes efectuadas pela Sonangol e com o servio da dvida assente nos emprstimos apoiados no petrleo. 4.13 Em princpio, o lucro do petrleo, os impostos da Sonangol em Kwanzas no valor equivalente ao montante em dlares dos impostos pagos pelas companhias petrolferas estrangeiras e todos os outros impostos transitam atravs da CUT-MN. No entanto, como a CUT s regista transaces em dinheiro, os impostos e os lucros do petrleo da Sonangol no constam frequentemente dos registos por causa da falta de mecanismos de compensao referidos no Captulo 7. Esta situao est em franca contradio com o Artigo I, ponto 1 do Protocolo (ver Caixa 4.1). 4.14 No que diz respeito s operaes do servio da dvida, bnus pela assinatura de contratos petrolferos e fundos de emprstimos externos, todas elas devero transitar atravs da CUT-ME, sendo os pagamentos feitos pelo Banco Central atravs da CUT-ME. No entanto, por motivos contratuais, o servio da dvida externa relativo a emprstimos garantidos com petrleo ainda est a ser feito atravs de contas de garantia bloqueadas exclusivamente para esse fim, ignorando assim a CUT-ME. O servio da dvida caucionada pela produo petrolfera no se processa atravs da CUT visto que no envolve uma transaco real em dinheiro efectuada pelo Tesouro. 4.15 Em resumo, para alm da sua complexidade, este sistema de gesto de tesouraria no est a alcanar o fim em vista e no permite um planeamento adequado por parte das UOs nem impede que se faam compromissos excessivos. Atribuindo-se mais provavelmente complexidade e dificuldades existentes no fluxo da informao, as estimativas no chegam ao seu destino antes do incio do perodo. As UOs que cumprem as regras esperam pelos planos antes de fazerem a cabimentao e, portanto, no podem planear com antecedncia, sendo assim penalizadas. As que no cumprem minam o sistema e acumulam atrasados. Em qualquer dos casos, o sistema existente no permite o registo de compromissos a longo prazo e os contratos para alm do ciclo de despesas s so registados pelos valores sujeitos a pagamento e isto apenas quando a or dem de saque est para ser emitida. O montante do contrato no executado no est registado em parte nenhuma e os seus valores so desconhecidos. D. GESTO DAS RECEITAS

4.16 Se bem que o aspecto das receitas no esteja includo no mbito deste exerccio, apresenta-se, contudo, nesta Seco uma anlise breve da gesto genrica das receitas. O enquadramento fiducirio da gesto das receitas do petrleo discutido no Captulo 7. 4.17 O princpio do fundo consolidado, da conta nica de receitas, cobrana e gesto dos activos governamentais e de gesto e pagamento das obrigaes atravs do sistema formal do oramento tem sido formalmente aceite e integrado na legislao. O MINFIN est a fazer esforos, sendo dignos de registo alguns resultados evidentes na rea de gesto de tesouraria e racionalizao das operaes bancrias do governo.

- 36 4.18 No que se refere gesto das receitas estatais, h vrias observaes que devem ser mencionadas: Primeiro, a avaliao das receitas do Governo que representa o primeiro passo para a gerao, cobrana e, de uma forma mais genrica, a elaborao de um oramento significativo, feita de forma inadequada e a prtica parece ser um tanto aleatria. Perante a falta de capacidade, a DNI depende fortemente de autoavaliaes e dos bancos de dados e sistemas de terceiros e tenta resolver o problema atravs da verificao dos valores elevados e dos grandes contribuintes. Segundo, reconhece-se que a cobrana das receitas pelos bancos e a transferncia das receitas cobradas para a conta nica no se fazem segundo mtodos eficientes nem transparentes. Uma vez que os fundos chegam conta nica, a DNT parece ter um bom controlo deles (com acesso electrnico). Por ltimo, a equipa PEMFAR no obteve nenhuma prova, ou ento no foi informada, de mecanismos de controlo e de verificao dos dados das receitas com os depsitos feitos. No entanto, a prtica usada pelos bancos para verificao dos dados sobre depsitos e dos crditos na conta de receitas do Governo parece satisfatria. As contas a montante das receitas (os bancos) no so sujeitas a auditorias e no se faz nenhuma verificao no sentido de confirmar que todas as receitas cobradas terminaram na conta das receitas do Estado. Nem todo o financiamento registado e os emprstimos so contrados/garantidos pelo Governo sem serem registados.

4.19 Em suma, a fragmentao das operaes bancrias (do lado da cobrana) e os operadores financeiros aumentaram a complexidade do sistema. Os controlos tm que ser racionalizados, em consonncia com a execuo da verso actualizada do SIGFE (ver Captulo 6). E. GESTO DAS DESPESAS PBLICAS

4.20 Para alm das dificuldades que a execuo de um oramento pouco realista representa, neste estdio, o processo PEM tambm se confronta com trs problemas relacionados com controlos internos deficientes no seio do ciclo de despesas. Actualmente, a execuo oramental est descentralizada e cada uma das entidades que efectuam despesas (UO) tem autoridade para executar o seu oramento, cabimentar e emitir ordens de pagamento. Por muito que seja um desenvolvimento positivo e bem-vindo para acelerar a execuo oramental, tornando as UOs responsveis face aos seus oramentos, a verdade que esta prtica coloca uma srie de desafios aos controlos internos. 4.21 O sistema angolano de GFP baseia -se, originariamente, num modelo de referncia que depende fortemente de controlos ex ante independentes pelo que, pela prpria concepo, os controlos ex post so deficientes. Em Angola, o abandono deste modelo de referncia 57 no foi acompa nhado das medidas necessrias. A eliminao do controlo prvio devia ter sido acompanhado do reforo dos controlos a posteriori (pela INF, por exemplo). O compromisso no , portanto, sujeito a nenhuma verificao antecipada e independente fora
57

O chamado modelo Europeu Continental (Belga, Francs, Portugus, etc.) que serviu de base ao modelo Angolano. Ao abrigo do modelo de referncia, um inspector financeiro, representando o MINFIN, verifica e aprova todos os compromissos de pagamento, sem o que o Governo no tem qualquer tipo de responsabilidade.

- 37 das UOs, levantando-se assim o risco de as UOs poderem no respeitar os Planos Financeiros trimestrais e comprometerem excessivamente o Governo (s vezes feito fora do sistema 58). 4.22 Adicionalmente, a DNC depende de informaes financeiras recebidas das UOs o que propenso a atrasos, erros e omisso das informaes tais como compromissos criados fora do sistema. Qualquer eventual controlo exercido pela DNA no pode ser considerado eficaz nem independente e as contas e os relatrios a que possam dar origem so o reflexo da informao recebida das UOs. 4.23 As deficincias observadas na execuo oramental residem na forma como o oramento executado na prtica e no na Lei Orgnica. Estes desvios na execuo so provavelmente a reaco racional a dois problemas (i) falta de controlo do oramento por parte das UOs e (ii) o racionamento de tesouraria e a gesto a muito curto prazo e imprevisvel atravs deste racionamento. 4.24 O oramento no realista pelo que, em primeiro lugar, se torna difcil cumpri-lo; e tambm a gesto e racionamento dos fluxos de tesouraria de ms a ms (s vezes a informao s disponibilizada j bem pelo ms dentro) torna o planeamento impraticvel para as UOs. Por causa disto, e at h pouco tempo, algumas UOs consideraram legtimo assumir compromissos acima e alm dos tectos de compromissos e dos planos trimestrais autorizados, e algumas vezes at acima do oramento anual aprovado. Os primeiros resultados do PGFP do Governo, contudo, dificultaram o recurso a estas prticas. 4.25 A escassez de dinheiro resulta num pagamento selectivo de facturas e na falta de transparncia bem como na acumulao de atrasados. Mas pior ainda, mina a sequncia normal de aces fundamental para se assegurar que o Governo recebeu os bens e servios que est a pagar. Na realidade, tem sido amplamente reconhecido que a LPN no d garantias aos fornecedores de um pagamento rpido. Por causa desta falta de confiana, com o consentimento das autoridades, os fornecedores esperam o pagamento antes da prestao de bens e servios. Esta alterao da sequncia pe em causa o controlo adequado da prestao de bens e servios que, por este novo entendimento, dever ocorrer depois de efectuado o pagamento (os documentos so apresentados aps o pagamento e no existe nenhuma aco de seguimento posterior). Referiram-se exemplos que indicam que, em certos casos, os bens nunca foram entregues 59. A agravar esta situao, d-se o facto de se perderem processos de aquisies pblicas, conforme se discute detalhadamente no Relatrio de Avaliao de Aquisies no Pas e referido no Anexo 2. 4.26 O Exrcito, Polcia e Ministrio do Interior so uma parte importante da folha salarial do Estado que no esto includos no sistema MINFIN e o pagamento desses encargos feito exclusivamente por montantes entregues de uma s vez. Relativamente aos outros, os pagamentos dos salrios so feitos pelas provncias e existem indicaes (por exemplo professores a quem no foram pagos os ordenados) de que os fundos so, s vezes, usados para outros fins. 4.27 Como as despesas com os salrios no esto sujeitas a um controlo eficaz, h que fazer um censo e uma auditoria, seguidos da criao de uma base de dados nica/exclusiva
58

Em particular, os contratos com execuo superior a um perodo de 12 meses no podem entrar inteiramente no sistema. S est cabimentada a poro a executar no mbito do AF e o restante no se consegue detectar no SIGFE. 59 Uma modalidade praticada pelas UOs a introduo do compromisso imediatamente seguido da ordem de saque para apressar o pagamento aos fornecedores.

- 38 para a folha salarial do Governo. possvel conceber mecanismos (bases de dados em sistema de comunicao ou de interface) para proteger as informaes confidenciais sem prejudicar a sua fonte fidedigna, sendo tambm necessrio, paralelamente, desenvolver controlos para lidar com a fiabilidade das folhas salariais fora da rea da Defesa. F. ATRASADOS NOS PAGAMENTOS E ATRASADOS NOS SUBSDIOS AOS PREOS

4.28 O controlo das despesas tem sido feito sobretudo atravs do racionamento de fundos e no da absteno de fazer encomendas para as quais talvez no haja fundos disponveis. Os ministrios executores/organismos que efectuam despesas, e que do origem Nota de Cabimentao, em teoria no devem emiti-las em relao a valores superiores ao duodcimo embora haja vrias prticas que podem explicar os atrasados. Primeiro, a Quota Financeira , normalmente, abaixo do montante do duodcimo. As informaes prestadas pelos Ministrios executores indicam que especialmente o caso das despesas de capital, uma vez que os contratos (muitas vezes associados com obras pblicas) se espalham por vrios meses e, em certos casos, at alm do ano financeiro. Segundo, ignora-se o limite, a fase da cabimentao protelada ou at ignorada, ou acontece ainda que algumas cabimentaes nem chegam a ser includas no SIGFE. 4.29 Todas as trs fases das despesas (Cabimentao, Liquidao e emisso de uma Ordem de Saque, e Pagamento) devem ocorrer no momento certo e com a sequncia e compromissos efectuados no mbito do enquadramento do oramento que, por seu turno, devero ser registados no SIGFE. No entanto, despesas volumosas no justificadas ou no registadas indicam que muitas transaces se fazem fora do alcance das regras formais. No existe legislao sobre sanes a aplicar aos gestores das entidades pblicas que tenham incorrido em despesas no autorizadas, ou seja, no h sanes prticas que o MINFIN possa aplicar para disciplinar os ministrios executores. Logo, os controlos das despesas no tm poder vinculativo na fase da cabimentao e as aprovaes das despesas nem sempre se apoiam no facto de haver dinheiro disponvel, o que leva naturalmente a uma situao de pagamentos em atraso. 4.30 Esta actuao acabou por desacreditar tambm a Nota de Cabimentao e criou um sentimento de falta de confiana entre os fornecedores que preferem fornecer os bens e servi os depois do pagamento. Assim, e para a adopo de controlos de cabimentaes, o Governo vai precisar de ultrapassar a baixa credibilidade actual da sua Nota de Cabimentao que, provavelmente, foi produzida acompanhada de uma longa histria de pagamentos em atraso. Tal pode ser feito atravs de um processo automtico de emisso desta nota e exige um planeamento financeiro cuidadoso e o pagamento de todas elas. 4.31 Por outro lado, os nmeros relativos execuo do oramento de 2002 revelam que os atrasados devidos pelos subsdios ainda so muito elevados em Angola 60. Nesse ano, os subsdios aos preos oramentados totalizavam cerca de USD 300 milhes, dos quais USD 220 milhes (correspondente a 2% do PIB) estavam j em atraso no fim do ano. A maior parte destes atrasados dos subsdios aos preos (89,8%) eram devidos Sonangol Holding (atravs da Sonangol Distribuidora) pelo fornecimento de produtos petrolferos a preos abaixo do mercado. Foi substancial a acumulao de atrasados relativos s empresas de

60

Ver Arajo et al (2003) para uma discusso detalhada. [Os nmeros finais relativos execuo do oramento de 2003 no estavam disponveis na altura em que se preparou este relatrio].

- 39 electricidade (EDEL 61 e ENE) e empresa municipal de gua de Luanda (EPAL). O Grfico 1 abaixo mostra a composio dos atrasados relativos aos subsdios aos preos em 2002. Grfico 4.1: Atrasados relativos aos Preos Subsidiados, Empresa a Empresa (kz). Ano Fiscal 2002

Son ang ol EA SL EA SB EPA L ED EL EN An E goa ust ral TU RA MA CO N TC UL

Pago Atrasados

2000

4000

6000

8000 10000 12000

4.32 O facto de o Estado incorrer em atrasados com as empresas prestadoras de servios ajuda a enfraquecer as suas posies financeiras e provoca a acumulao de atrasados entre as empresas do sector da energia (para uma ilustrao, ver Figura 4.1). , na realidade, muito frequente que a EDEL no possa satisfazer a sua dvida ENE pela electricidade que recebe e que a ENE no possa pagar Sonangol pelos combustveis de que precisa para gerar electricidade. Em Junho de 2002, os atrasados recprocos entre a EDEL/ENE e a ENE/Sonangol eram superiores a Kz 1000 milhes, ou seja, USD 24 milhes.

Figura 4.1: Atrasados Recprocos: Uma Reaco em Cadeia

Tesouro
Potencialidade de Impostos em Atraso Atrasados nos subsdios a

EDEL

Atrasados a

ENE

Atrasados a

Sonangol

61

EDEL significa Empresa de Distribuio de Electricidade e ENE representa Empresa Nacional de Electricidade.

- 40 4.33 Adicionalmente, como se destacar no Captulo 7 e no Anexo 4, o facto de o Tesouro ter um passado de subsdios em atraso com a Sonangol parte da razo pela qual o mecanismo da Conta do Petrleo deixou de funcionar no fim de 2000, tendo conduzido ao sistema actual de compensaes fiscais e dos lucros petrolferos. G. EXECUO DO PROGRAMA DE INVESTIMENTO PBLICO

4.34 Conforme se refere no Captulo 3, existem duas dimenses na execuo do Programa de Investimento Pblico em Angola: a dimenso financeira executada pelo Ministrio das Finanas e a fsica que est a cargo dos respectivos ministrios executores, tais como o Ministrio das Obras Pblicas, mas sujeita fiscalizao do Ministrio do Plano. Enquanto a dimenso financeira diz respeito aos pagamentos efectivamente feitos, a dimenso fsica prende-se com a taxa de execuo real dos projectos de investimento programados no mbito do PIP. 4.35 Os dados sobre a execuo do PIP no so, geralmente, pontuais ou particularmente fiveis, sobretudo pelo facto de ainda no existir nenhuma interface entre o SIGIP e o SIGFE (ver Captulo 3). A principal fonte de informao desta seco o Relatrio de Execuo do PIP de 2002 do MINPLAN 62. A informao sobre a execuo financeira est desagregada da seguinte forma: (i) montantes oramentados; (ii) montantes contemplados na programao financeira; e (iii) montantes efectivamente libertados para os projectos de investimento. O montante total oramentado para o PIP no OGE Revisto de 2002 era aproximadamente Kz 14 000 milhes (USD 170 milhes). A programao financeira excedia o PIP oramentado em cerca de 14%, enquanto a libertao real de verbas era inferior em cerca de 6% ao valor da programao. O Grfico 4.2 abaixo mostra os nmeros referentes execuo do PIP para 2002, desagregando adicionalmente os projectos executados a nvel central e os projectos executados pelas provncias. A maior parte da diferena entre oramentao e programao resulta da poro do PIP executada pelos governos provinciais. Segundo o relatrio do MINPLAN, esta diferena fruto, sobretudo, das despesas inesperadas relacionadas com a reabilitao, desencadeadas pelo processo paz que comeou, na verdade, depois de Abril de 2002. Grfico 4.2: Execuo do PIP 2002: A Dimenso Financeira (milhes Kz)
18000 16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 PIP Central PIP Provncias Total Oramento Programao Libertao real

Fonte: MINPLAN

62

MINPLAN (2003). Relatrio de Execuo do Programa de Investimento Pblico 2002. Luanda: Maro. Os dados finais da execuo para 2003 no estavam disponveis na altura da elaborao do presente documento.

- 41 4.36 Se bem que, por lei, a execuo das despesas de capital devesse seguir o mesmo processo de trs estdios (cabimentao, verificao e pagamento) das despesas correntes, na prtica o fenmeno dos pagamentos antecipados particularmente pronunciado em relao ao PIP. O relatrio do MINPLAN alude a duas explicaes possveis: (i) a falta de confiana na Nota de Cabimentao por parte dos fornecedores privados, conforme se referiu na seco A, favorecendo assim a prtica de pagamentos avanados, de valor considervel, antes do incio das obras; e (ii) a grande concentrao do PIP em projectos de infraestrutura em que prtica comum mobilizar os meios materiais apenas depois de ter sido efectuado o pagamento da primeira parcela de um contrato de obras. 4.37 Ainda que seja difcil desvendar a razo dominante deste fenmeno, , no entanto, claro que existe uma profunda falta de ligao entre a execuo financeira e o valor estimado do que foi, na verdade, fisicamente implementado 63. O MINPLAN calcula que o valor da execuo fsica representava apenas 19% do total dos pagamentos efectuados. 4.38 Os resultados do processo de execuo do PIP 2002 sugerem que a no observao da sequncia apropriada do processo de execuo oramental conforme disposto na Lei Orgnica do Oramento leva a resultados muito abaixo do valor ptimo no que toca consecuo dos objectivos do PIP. O facto de o PIP no ser um exerccio de mbito plurianual exacerba ainda o problema, pois no claro se h algum momento em que se tenha de se fazer uma aproximao entre a execuo fsica e financeira. Tambm indic a que existem riscos fiducirios srios associados com a execuo do oramento de investimento e que deveriam ser tratados no processo de concepo de programas de investimento plurianuais (ver Captulo 8 para uma informao mais detalhada). H. QUESTES DE GESTO DA D VIDA

4.39 O processo de gesto da dvida em Angola est, na prtica, espalhado entre trs organismos 64: O recm-criado Gabinete da Dvida do BNA que tem a seu cargo reunir e gerir estatsticas da dvida externa. Esta funo est contemplada no Artigo 17 da Lei Orgnica do Banco Central. O Departamento da Dvida Externa do Tesouro que est mais directamente envolvido no processo de contraco de emprstimos propriamente dito, visto que participa nos compromissos, amortizaes e renegociaes de emprstimos. A companhia nacional de petrleo, Sonangol que actua como subscritor e fonte de fiana dos emprstimos garantidos pelo petrleo65. A Sonangol ainda a principal fonte de informao sobre a amortizao de tais emprstimos.

4.40 Para facilitar a coordenao entre estas entidades, o Conselho de Ministros aprovou um Decreto (Decreto 7/01) em 2 de Maro de 2001 que criou um Comit de Gesto da Dvida Pblica (CGDP). O CGDP reporta-se ao Conselho de Ministros e integrado pelo Ministro das Finanas (que preside), Ministro do Plano e Governador do BNA. As funes operacionais do Comit so efectuadas por uma Comisso Executiva, presidida pelo Director
63 64

A metodologia utilizada pelo MINPLAN para este clculo no referida no seu relatrio. Aide Memoire da misso conjunta do FMI-Banco Mundial a Angola sobre questes de gesto da dvida externa, Dezembro de 2003. 65 Ver Captulo 7 para mais detalhes sobre o papel da Sonangol.

- 42 Nacional do Tesouro e que abrange representantes do MINPLAN, BNA e do Ministrio dos Negcios Estrangeiros. A nvel tcnico, o trabalho da Comisso apoiado pelo Gabinete da Dvida do BNA e Departamento da Dvida Externa (DDE) do MINFIN. interessante referir que a Sonangol, que responsvel por uma grande parte das negociaes e contratao de emprstimos, no est formalmente representada em nenhum nvel. 4.41 A Comisso Executiva considerada uma soluo temporria, at que seja aprovada a nova Lei de Enquadramento da Dvida Pblica pela Assembleia Nacional. Esta lei forneceria uma nova estrutura institucional para a gesto da dvida em Angola 66. Uma misso conjunta do FMI-BM visitou Angola em Dezembro de 2003 e props a criao de um Gabinete de Operaes de Gesto da Dvida Pblica (PDMOU), assistido por um especialista internacional. O PDMOU acumularia funes de recolha de informaes e de elaborao de previses, cabendo-lhe tambm fiscalizar os pagamentos do servio da dvida. O PDMOU no se tornaria, necessariamente, um gabinete formal, mas actuaria antes como um grupo de trabalho, composto de representantes do BNA, DNT, Sonangol e BPC (este ltimo est envolvido na parte final das amortizaes de emprstimos no caucionados pelo petrleo). Um perito tcnico do Banco Central da Bolvia, identificado pelo FMI, est a prestar assistncia tcnica ao Governo de Angola na implementao das recomendaes da misso de Dezembro de 2003. A proposta de uma nova estrutura institucional ainda est a ser estudada pelo MINFIN. 4.42 Com o apoio de um crdito da IDA, foi instalado no BNA um sistema de informao de gesto da dvida, segundo modelo da UNCTAD, conhecido por DMFAS. No entanto, na prtica, o Gabinete da Dvida do BNA rene informaes sobre a dvida em duas bases de dados, o DMFAS propriamente dito e uma base de dados interna sobre a dvida (o sis tema velho). Cada um destes sistemas produz conjuntos diferentes de nmeros. A misso BancoFundo recomendava a eliminao gradual do velho sistema at Junho de 2004 e a utilizao do DMFAS como o nico sistema de informao para a gesto da dvida. A ligao de interface do DMFAS com o MINFIN tambm ainda precisa de ser estabelecida.

66

O Crdito EMTA, apoiado pelo Banco, tambm dispe de fundos destinados a assistir neste processo.

- 43 -

5. CONTABILIDADE E RELATRIOS DO ORAMENTO PBLICO

No centro de qualquer sistema de informao fiscal e financeiro est o sistema de contabilidade que mantm os registo bsicos das transaces governamentais e, consequentemente, das despesas do errio pblico67. Em Angola, esta funo desempenhada pela Direco Nacional da Contabilidade (DNC), uma componente chave do Sistema Integrado de Gesto Financeira do Estado (SIGFE) que, por seu turno, constitui a espinha dorsal do sistema de elaborao de relatrios em Angola. Est em curso um processo importantssimo de reforma nesta rea, como parte do Programa de Modernizao das Finanas Pblicas (PMFP). Este Captulo descreve o sistema de contabilidade pblica de Angola, avalia os progressos alcanados no mbito do PMFP e identifica as reas principais para reformas adicionais. A. SISTEMA D E CONTABILIDADE PBLICA D E ANGOLA

5.1 O sistema de contabilidade pblica de Angola ainda se baseia num processo de tesouraria, de partida simples, mas j se iniciou a transio para um mtodo das partidas dobradas com a introduo da nova verso do SIGFE (ver abaixo) que abarca todo o processo de contabilidade do ciclo oramental. Toda a contabilidade est centralizada na Direco Nacional da Contabilidade (DNC) mas, conforme mencionado atrs, as UOs so obrigadas a manter as suas prprias contas oramentais e a apresentar DNC relatrios mensais sobre a execuo oramental. 5.2 Em 2001 foram preparados dois novos documentos, um manual de contabilidade pblica e um plano de contas, que foram implementados no princpio de 2004 e que facilitaram a introduo de um sistema de contabilidade de partidas dobradas. Adicionalmente, existe um plano para se preparar a Funo das Contas (destinada a fazer a explicao das contas). De quinze em quinze dias, os organismos que efectuam despesas enviam para a Direco de Contabilidade dados relativos ao estdio da cabimentao das despesas (ou a chamada dvida flutuante) que ocorreu nas duas semanas anteriores. Em princpio, esta prtica de registo deveria facilitar a implementao de um sistema de contabilidade de exerccio e melhorar a qualidade e fiabilidade dos relatrios. 5.3 A implementao integral do SIGFE e a activao de todos os seus controlos automticos deveria ser concluda o mais depressa possvel. Com um sistema robusto em vigor, as funes dos funcionrios precisam de ser alteradas. O fluxo de trabalho e organizao exigiro uma anlise e reorganizao minuciosa depois da integral execuo do novo SIGFE. Tal anlise e redefinio deveriam incluir controlos independentes da entrada de dados, classificao e ajustamentos nas entradas das contas. Os Relatrios Financeiros e Fiscais do Governo 5.4 O sistema de recolha de informaes e de elaborao de relatrios pela DNC est totalmente dependente das informaes prestadas pelas UOs, principalmente atravs de relatrios estatsticos e vulnervel a erro ou manipulao na fonte. Dado o nmero de UOs
67

Potter and Diamond (1999).

- 44 (487 no ano fiscal de 2003), a produo regular e relativamente pontual de relatrios consolidados , compreensivelmente, uma tarefa morosa e complicada (at ao momento, nunca se conseguiu). A instalao e utilizao plena da capacidade mxima do SIGFE ir, certamente, aumentar os controlos e automatizar a produo de relatrios. , contudo, fundamental que os controlos internos sejam reforados no que diz respeito ao manuseamento e elaborao de relatrios de dados. O SIGFE um instrumento poderoso em termos de elaborao de relatrios e, desde que melhore a qualidade e pontualidade dos dados, poderia fornecer resultados fiveis. No entanto, actualmente h discrepncias entre a classificao oramental e o plano de contas utilizado no SIGFE. Alm do mais, as ordens de pagamento esto a ser emitidas sem que sejam apresentados os cabimentos j efectuados para essas despesas. Existem ainda cabimentos parciais efectuados que deixam quantidades significativas de cabimentos legalmente criados fora do sistema e sem qualquer tipo de fiscalizao e de identificao. Estas e outras questes precisam de ser tratadas em simultneo. 5.5 A harmonizao e verificao das informaes do Tesouro (bancrias) e das informaes das UOs no se processam com regularidade; assim, alguns relatrios financeiros podem assentar em informaes pouco dignas de crdito. Acresce que no se faz a verificao entre as contas administrativa e fiscal numa base de rotina e os ajustamentos de fim de ano no so muito transparentes, ficando as rubricas que no esto harmonizadas nos livros ou ento so afectadas arbitrariamente. De uma forma geral, h uma dependncia exagerada das informaes do sistema bancrio e no das prprias contas pblicas. Considerando estas deficincias e as imperfeies na harmonizao das receitas e despesas, descritas acima, os relatrios financeiros no so dignos de confiana. No entanto, h a registar o aspecto positivo de a ligao do tesouro s contas bancrias permitir uma monitorizao em tempo real dos saldos. 5.6 A Direco da Contabilidade efectua relatrios da execuo oramental. Competelhe tambm apresentar as contas trimestrais Assembleia Nacional e a Conta Geral do Estado tem de ser submetida Assembleia Nacional at 31 de Maro, apenas 3 meses depois do fim do ano fiscal. Alm do mais, analisa as contas dos Fundos Autnomos (as contas das empresas pblicas so da responsabilidade do Departamento das Empresas Pblicas no Tesouro). No entanto, nada disto acontece com a regularidade necessria para gerar um fluxo constante de dados sobre a execuo oramental dirigido ao Ministrio das Finanas e outras partes interessadas. 5.7 Por todos estes motivos, os relatrios financeiros no so completos nem reflectem todas as principais transaces financeiras do governo. Existe um risco relativamente alto de que os relatrios financeiros no sejam fiveis e no reflictam sinceramente as transaces financeiras. Estes riscos sero reduzidos com a implementao integral do SIGFE mas tambm com o reforo dos controlos internos e independentes quanto classificao e produo de relatrios. Activos e Passivos No Financeiros 5.8 A gesto dos activos e passivos no financeiros cabe Direco Nacional do Patrimnio do Estado (DNPE). Uma preocupao fundamental, neste domnio, assegurar que seja produzida informao de qualidade sobre o patrimnio do Estado de modo a aumentar a cobertura e exactido da Conta Geral do Estado (CGE). Na verdade, a falta de dados pontuais e exactos sobre a dvida pblica e o inventrio dos bens fsicos do Estado impede a elaborao de uma contabilizao fivel dos activos e passivos (contabilidade

- 45 patrimonial). Os contributos chave do DNPE para a CGE so as informaes sobre o balano patrimonial bem como o balano das variaes patrimoniais. 5.9 Embora a DNPE devesse manter um inventrio de todo o patrimnio do Estado, tanto a nvel central como provincial, os seus registos, mantidos principalmente sob a forma manuscrita (sobretudo nas provncias), esto incompletos e desactualizados. Est a ser implementada uma proposta para computorizar os registos e introduzir um sistema de contabilidade mais sofisticado (incluindo a depreciao do patrimnio) que, em ltima anlise, ser integrada no SIGFE 68. B. PRINCIPAIS PROBLEMAS IDENTIFICADOS NO SISTEMA DE CONTABILIDADE PBLICA DE ANGOLA

5.10 Como acontecia na preparao e execuo oramental, as deficincias importantes encontradas no sistema de contabilidade pblica no esto na Lei Orgnica do Oramento, em si, mas antes no cumprimento dessa Lei: Contrariamente ao Artigo 41 que estipula que todas as operaes oramentais tm de ser registadas segundo o sistema de partidas dobradas, a contabilidade pblica ainda feita em partida simples e com base em dinheiro. O sistema da partida simples s regista servios, fornecimentos e obras pagos. Consequentemente, como os compromissos do estado no so registados difcil para a DNO determinar exactamente se as receitas esperadas iro cobrir as despesas totais. Da mesma forma, o Artigo 49 determina que os activos fixos sejam registados. Embora a DNPE devesse manter um inventrio de todo o patrimnio do estado, tanto a nvel central como provincial, os seus registos esto, por enquanto, incompletos e desactualizados. Segundo os Artigos 53 a 57, a Conta Geral do Estado tem de incluir todos os organismos, servios, fundos autnomos pblicos e a Segurana Social. Deveriam ser apresentados em declaraes indicando as receitas oramentadas e realizadas, o balano dos activos financeiros e o balano patrimonial e as variaes ocorridas no patrimnio. Adicionalmente, deveria ser elaborado um balano do Estado, indicando claramente os activos e passivos a curto e a longo prazo. O actual sistema de informao da contabilidade no permite o encerramento de contas de acordo com o prescrito na Lei Orgnica. No entanto, deveria reconhecer-se que a realizao dessas demonstraes est fora do alcance de pases com o grau de desenvolvimento de Angola. As transaces, a ttulo de compensao e entre os organismos, no so registadas quando no se realizam em dinheiro. Isto cria uma grave deficincia na apresentao das contas fiscais do pas. A situao particularmente grave quando as transaces compensatrias, que no sejam a dinheiro, so avultadas, como o caso dos subsdios estatais Sonangol que so compensados, em princpio, pelo pagamento da dvida pela Sonangol em representao do Estado.

68

Esta actividade receber apoio do crdito EMTA.

- 46 O sistema no permite registar simultaneamente as operaes de dbito e de crdito quando os fundos de um emprstimo existente so usados para pagar directamente a um fornecedor. Isto complica seriamente a anlise da situao da dvida externa e a contagem duplicada cria, frequentemente, confuso nas contas. O novo manual e plano de contas, com introduo prevista inicialmente para 2002, ainda no foram adoptados ou implementados, embora os dois documentos j existam. Um dos problemas estruturais resulta de dois planos de contas diferentes propostos pelo MINFIN: a estrutura do Plano de Contas do Estado (PCE) consiste em 6 algarismos, enquanto as instrues para a preparao do oramento de 2004 (Manual de Elaborao de Proposta Oramental MEO) requer 8 algarismos 69.

5.11 O Governo est bem ciente das graves deficincias do sistema de contabilidade. A Caixa 5 enumera os principais problemas conforme identificados pela prpria Direco .1 Nacional de Contabilidade (DNC):
Caixa 5.1. Principais Deficincias do Sistema de Contabilidade Pblica de Angola, conforme anlise da DNC
No centralizao na DNC das informaes chave Utilizao excessiva do tempo dos funcionrios da DNC para dactilografarem e incorporarem manualmente no sistema de contabilidade as informaes prestadas pelas UOs, especialmente nas provncias. Inexistncia de uma contabilidade patrimonial. Inexistncia de um processo formal de registo para o estdio de verificao (liquidao) da execuo oramental. Atrasos na produo de informao por parte das UOs. Conhecimento insuficiente de informao legal e relacionada com as polticas, de importncia fundamental. Capacidade institucional e de recursos humanos insuficiente.

C.

SISTEMA INTEGRADO DE GESTO FINANCEIRA D E ANGOLA

5.12 O Sistema Integrado de Gesto Financeira de Angola, SIGFE, est oficialmente em vigor desde 1999 (Decreto 13/99) e sofreu melhorias considerveis durante a segunda metade de 2001, utilizando assistncia bilateral (Decreto 73/01). O modelo foi adoptado em 1992 e desenvolvido ao abrigo de um projecto de assistncia tcnica executado conjuntamente pelo Governo, FMI e PNUD. Originalmente, o sistema baseava-se em trs mdulos: oramento, tesouro e contabilidade e a reviso de 2001 centrava-se, originalmente, na integrao dos trs mdulos. Est em vias um novo processo de aperfeioamento, com melhorias tcnicas e de cobertura significativas, o que j se traduziu na incorporao de um novo mdulo que cobre a contabilidade patrimonial (ver Grfico 5.1).

69

Esta questo est em vias de ser resolvida como parte das reformas em curso do SIGFE.

- 47 Grfico 5.1: O SIGFE num Relance

Mdulos do SIGFE: Sistema do Oramento Sistema do Tesouro Sistema de Contabilidade
Sistema de Contabilidade Patrimonial

Entidades Envolvidas: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Direco do Tesouro Direces Provinciais das Finanas Banco Central Banco de Poupana e Crdito (BPC) Departamentos de Planeamento e Estudos Departamentos de Administrao e Oramento

Base de Dados Integrada

Subsistemas do SIGFE: Cobrana de Impostos Dvida Pblica Administrao dos Impostos Compras Contabilidade do Patrimnio Recursos Humanos Segurana Social Informao Estratgica Consequncias do SIGFE:

Melhor controlo da execuo oramental, financeira e patrimonial; Registo do estdio de verificao da execuo oramental; Acelerao da programao financeira; Adopo de um sistema de contabilidade de partidas dobradas; Uso da contabilidade pblica como uma fonte de informao fivel e pontual; Padronizao de mtodos e rotinas de trabalho; Ligao entre todas as unidades oramentais no territrio nacional e no estrangeiro; Operao do sistema em tempo real; Aumento do controlo sobre a dvida externa e interna; Consolidao do processo de preparao dos relatrios trimestrais sobre a execuo oramental

- 48 -

5.13 Conforme se disse anteriormente, o BPC tornou-se o banco pagador do Estado em 2001. O mecanismo de produo de relatrios sofreu vrios ajustamentos. Alm do mais, o Governo acelerou a implementao de um sistema electrnico integral entre o Ministrio das Finanas (Tesouro, Direces dos Impostos e da Contabilidade), o BPC e os ministrios executores/organismos que efectuam despesas. Uma ligao em tempo real entre o Tesouro e o BPC est prestes a entrar em funcionamento, o que permite ao Tesouro verificar com regularidade o seu saldo disponvel na sub-CUT que est associada CUT no BNA. O passo seguinte encaminhar-se, to cedo quanto vivel, para um sistema electrnico integral que ligue a CUT e a sub-CUT e, consequentemente, o Tesouro, BNA e BPC. Com a introduo de um banco comercial, a Direco do Tesouro espera aumentar a eficincia, evitando atrasos nas operaes de pagamentos. 5.14 A legislao do SIGFE define claramente as entidades participantes no sistema, as regras, procedimentos e instrumentos da execuo financeira e oramental, e as normas de contabilidade, controlo e de preparao de relatrios das contas do estado. Acresce que tambm estabelece que a programao financeira o instrumento principal para a gesto dos recursos pblicos, sob a superviso da Comisso de Programao Financeira. (CPF). O Conselho de Ministros no poder deveria aprovar a programao financeira trimestral. Actualmente, so as seguintes as entidades que fazem parte do SIGFE. 5.15 A Direco do Tesouro (DNT) a espinha dorsal do SIGFE, encarregada de supervisionar, governar e coordenar o sistema, cabendo-lhe tambm gerir e controlar a Conta nica do Tesouro, CUT, no Banco Central, e sub-CUT no BPC (a conta associada CUT). As outras entidades com responsabilidades no SIGFE so: a Delegao Provincial de Finanas (DPF) em cada provncia, com responsabilidade pelas entradas, a nvel provincial, no sistema; o Banco Nacional de Angola (BNA), o banco pagador do Estado e que acolhe a Conta nica do Tesouro ( CUT); o Banco de Poupana e Crdito ( BPC), o banco comercial pblico encarregado das despesas oramentais do Governo e da cobrana de receitas, o agente fiscal atravs da sub-CUT alimentada pela Conta nica do Tesouro; os Gabinetes de Estudos e Planeamento (GEP), nos ministrios executores/organismos que efectuam despesas, tanto a nvel central como local, que tm a seu cargo identificar as necessidades oramentais e so responsveis pela sua distribuio entre os organismos que lhes esto subordinados; os Departamentos de Administrao e Oramento (DNAGO) dos ministrios executores/organismos que efectuam despesas, encarregados da execuo oramental e financeira.

- 49 D. O IMPULSO RECENTE P ARA AS REFORMAS

5.16 O processo em curso de reformas do SIGFE e do sistema de contabilidade levado a cabo no contexto do Programa de Modernizao das Finanas Pblicas (PMFP), ver Captulo 9 beneficiou do parecer da misso de Agosto de 2003, apoiada pela equipa do PEMFAR 70. No entanto, a grande motivao partiu do prprio MINFIN e a DNC foi fundamental ao encabear essas reformas. 5.17 O processo de reforma em curso que se repercute sobretudo na DNC inclui os objectivos seguintes: (i) controlar a execuo oramental, financeira e patrimonial; (ii) estabelecer formalmente o registo do estdio de verificao da execuo oramental; (iii) acelerar a programao financeira; (iv) adoptar uma contabilidade de partidas dobradas; (v) permitir a utilizao da contabilidade pblica como uma fonte de informao fivel e pontual; (vi) padronizar mtodos e rotinas de trabalho; (vii) ligar todas as unidades oramentais, no pas e no estrangeir o, como parte do SIGFE; (viii) permitir que o sistema funcione em tempo real; (ix) melhorar o controlo sobre a dvida externa e interna; e (x) consolidar o processo de preparao (e apresentao ao Tribunal de Contas e Assembleia Nacional) dos relatrios trimestrais da execuo oramental bem como a CGE. 5.18 Durante 2004, o processo de reforma do SIGFE ir centrar-se principalmente na introduo da contabilidade patrimonial; integrao da execuo financeira e patrimonial na execuo oramental ; reforo da programao financeira; formao dos funcionrios no uso da nova verso do software do SIGFE; e criao de uma base de dados centralizada. 5.19 Para melhor poder responder a este novo ambiente, a DNE ser submetida, em 2004, a um processo de reestruturao das suas funes orgnicas bem como do seu perfil de recursos humanos. Uma componente chave deste processo ser um esforo de criao de capacidade que incluir formao em contabilidade pblica operacional; contabilidade para fins de tomada de decises; e adaptao e racionalizao dos fluxos e processos administrativos no Governo. 5.20 Parte do processo de reforma inclui a criao de um sistema de interface entre o SIGFE e os vrios subsistemas que compreendem: (i) subsistema dos impostos; (ii) subsistema da folha salarial; (iii) subsistema do patrimnio; (iv) subsistema da gesto da dvida; e (v) subsistema de aquisies. No processo de estabelecimento da maior parte destes subsistemas foi obtido o apoio do Banco Mundial, atravs do crdito EMTA. E. PRINCIPAIS REAS PARA R EFORMAS ADICIONAIS

5.21 Uma srie de medidas adicionais iria dar s autoridades as ferramentas necessrias para gerir as contas do Estado de uma maneira mais eficiente e transparente. Estas medidas incluem: Neste momento, a programao financeira da DNT no leva em conta a informao existente no SIGFE e faz antes as suas projeces financeiras a partir das suas prprias fontes de informao. Nestas circunstncias, no possvel fazer-se um controlo real da execuo oramental. Esta situao tem de ser corrigida.

70

Ver Tollini et al. (2003).

- 50 Rever o SIGFE para que registe toda a liquidao pelas UOs de servios prestados ou de equipamento ou materiais recebidos. Introduo do manual de contabilidade e do novo plano de contas antes do ano fiscal de 2004 (Janeiro de 2004). O conflito entre os dois planos de contas (DNO e PCE) deveria ser resolvido e o oramento de 2004 apresentado Assembleia Nacional com base em um nico plano de contas. Todas as transaces do Estado deveriam ser feitas segundo uma contabilidade de exerccio, incluindo as que dizem respeito ao oramento do Estado, todas as transaces financeiras e todos os registos de bens imveis. Todas as transaces do PCE deveriam ser registadas com a meno especfica s contas a serem creditadas ou debitadas. Todos os artigos do patrimnio deveriam ser registados. A contabilidade e relatrios das empresas pblicas deveriam fazer parte de um processo de avaliao regular.

- 51 -

6. SISTEMAS DE AUDITORIA E DE CONTROLO

Apesar de Angola ser um dos poucos pases da Comunidade de Desenvolvimento da frica Austral que tem uma Instituio Superior de Auditoria, o facto que nenhuma das funes internas ou externas desempenhada satisfatoriamente no pas. A literatura recente sobre gesto das despesas pblicas tem enfatizado a importncia de medidas institucionais adequadas para a qualidade dos resultados fiscais. Em particular, uma anlise extensiva a vrios pases sugere que uma menor transparncia est associada com maiores desequilbrios fiscais71. O controlo a nvel de ministrios assim como organismos de auditoria so um elemento chave para assegurar a transparncia e imprimir um carcter de responsabilizao gesto fiscal. E tambm o so as Instituies Superiores de Auditoria (ISA) no que respeita a controlos e auditorias externas. Este Captulo identifica as principais deficincias de Angola nesta rea e prope uma metodologia de reforma destinada a reforar os processos de gesto dos recursos pblicos do pas. A. CONTROLO INTERNO, RESPONSABILIZAO F INANCEIRA E RISCO FIDUCIRIO

6.1 Em Angola, a funo de auditoria interna efectuada principalmente pela Inspeco Nacional de Finanas (INF). Por seu turno, a funo de auditoria externa pertence ao recmcriado Tribunal de Contas. O Tribunal a Instituio Superior de Auditoria (ISA) cuja nica funo auditar as contas do Estado, pronunciar-se sobre elas e impor multas. 6.2 As funes tanto de auditoria interna como externa tm um papel potencialmente muito importante na execuo da estratgia de reforma recomendada no PEMFAR. Actualmente, porm, pode afirmar-se que nenhuma destas funes est a ser desempenhada de uma forma satisfatria em Angola. Apesar da sua longa histria, a INF demasiado dbil para exercer qualquer impacto real em termos de impor a observao da Lei Orgnica do Oramento72. Ao mesmo tempo, o Tribunal de Contas ainda muito incipiente e ainda h que por prova o seu poder e a sua independncia. 6.3 importante notar que, tanto na Lei Orgnica do Oramento como no PMFP, os termos controlo interno e auditoria externa so usados como idnticos, ou ento, em muitos casos, a expresso controlo interno utilizada quando, na verdade, significa auditoria interna. Conforme se indica em Havens (1999), os controlos internos (ou gesto) dizem respeito a polticas e procedimentos para assegurar o funcionamento apropriado das entidades a que se aplicam, enquanto a auditoria interna diz respeito ao mandato de reportar chefia mxima de uma organizao as concluses relativas ao funcionamento dos sistemas de controlo da gesto em vigor. Dentro desta definio, auditoria interna faz parte de uma estrutura de controlo da gesto de uma organizao (Havens, op. cit., p. 219). A INF est mais preocupada com a auditoria interna, se be m que o seu mandato seja para desempenhar tambm algumas actividades de controlo interno fora do mbito de uma auditoria 73.
71 72

Ver The World Bank (1998). Segundo o relatrio da misso para o Departamento de Assuntos Fiscais do FMI misso a Angola em Agosto de 2003 (Tollini et al, 2003). 73 Entre os outros elementos do sistema global de controlo interno, a nvel de Ministrio das Finanas, contam-se os controlos da e os controlos automatizados da Direco Nacional de Contabilidade e do SIGFE sobre os estdios de cabimentao e de ordem de saque do ciclo de despesas.

- 52 6.4 Por conseguinte, pode dizer-se que o controlo interno um termo colectivo que descreve a totalidade do sistema de verificaes e medies internas incluindo limites s autorizaes, anlises, contra cheques, regulamentaes sobre compras e auditoria interna posto em vigor por uma organizao ou governo num esforo para proteger os seus activos e rendimentos de prejuzos, e a integridade e exactido dos seus registos 74. 6.5 Por todas estas razes, o sistema de controlo interno constitui um elo fundamental da cadeia de responsabilizao financeira e a sua qualidade um indicador importante do nvel de risco fiducirio num pas. Alm do mais, o executivo deve no s executar o oramento conforme desejado, mas tambm ser responsvel por fornecer relatrios pontuais e exactos ao Parlamento sobre a execuo do oramento. Portanto, os controlos internos devero alargarse de forma a cobrir a contabilidade e a elaborao de relatrios. 6.6 Institucionalmente, os controlos internos desenrolam-se a dois nveis. Primeiro, efectuam-se no seio das vrias Unidades Oramentais (UOs) e so mantidos pelo principal responsvel pela contabilidade que tem a seu cargo a execuo do oramento e elaborao do respectivo relatrio para cada uma das UO. Segundo, a nvel de pas, esse controlo feito pelo Ministro das Finanas na sua qualidade de responsvel pelo PFM global (execuo oramental e preparao respectivos relatrios). tambm responsabilidade de todas as partes mencionadas acima manter controlos adequados para assegurar a salvaguarda e a manuteno dos activos e patrimnio do Estado. Por ltimo, responsabilidade do MINFIN (DNT) garantir a defesa e gesto adequada dos fundos do Estado e do seu uso exclusivo para os fins previstos e no interesse pblico. 6.7 Para tal requer-se que (i) as regras e regulamentos sejam claros, se emitam directivas escritas e que se disponibilizem aos funcionrios manua is de procedimentos, (ii) se preste formao para que os funcionrios sejam conhecedores e estejam bem informados quanto a essas regras, e (iii) estejam em vigor controlos destinados a suster e detectar prticas irregulares. Controlos das Despesas 6.8 O sistema de controlo de despesas em Angola compreende trs componentes principais: (i) controlos a priori das despesas pelas UOs na Cabimentao, Liquidao e Ordem de Saque; (ii) controlos mecnicos exercidos (ou a vigorarem num futuro prximo) pelo sistema computorizado SIGFE; (iii) controlo a posteriori disposio do MINFIN atravs da INF. 6.9 No que se refere a (i) , estes controlos a priori so, em teoria, na cabimentao e tambm antes da emisso de uma ordem de pagamento (estdio da liquidao). H vrios servios que usam os planos financeiros trimestrais enviados DNT e o sistema de duodcimos para conter os compromissos a nvel de crdito oramental. Tambm h a separao de tarefas e processos de aprovao em vigor para assegurar que as despesas se referem a bens e servios necessrios. Infelizmente, contudo, no existem manuais de procedimentos disposio dos funcionrios nem uma auditoria interna a funcionar dentro das UOs para dar garantias ao chefe da contabilidade que se esto a seguir as regras formais.
74

Um sistema deste tipo reduz as oportunidades de fraude e a possibilidade de erro. A importncia principal est na eliminao ou minimizao de risco em todas as reas significativas. Uma caracterstica comum de um bom sistema de controlo interno a impossibilidade de algum iniciar, autorizar, executar e registar uma transaco sem a interveno de uma outra pessoa. Tal sistema dificulta a ocorrncia de fraudes e de erros porque a sua existncia implicaria uma conivncia entre, pelo menos, duas pessoas.

- 53 Parece que existe um risco relativamente elevado de se usarem frequentemente regras informais e medidas de excepo. Em particular, as reas seguintes merecem ser alvo de uma ateno e aco especial para a consolidao dos controlos internos : Folha salarial parece que o tratamento descentralizado da folha salarial e a falta de uma ligao slida (base de dados nica) entre as UOs, MINFIN e MAPESS tornaram o sistema vulnervel manipulao e erro, resultando em pagamentos indevidos. Classificao de despesas - h exemplos factuais que indicam um risco relativamente alto de as despesas poderem ser classificadas com pouca exactido, no reflectindo portanto a verdadeira natureza da despesa. Pagamentos por bens que no foram entregues amplamente reconhecido que as ordens de pagamento esto a ser emitidas antes da entrega dos bens a que dizem respeito (ver discusso no Captulo 4 sobre a no observao do estdio de verificao do processo de execuo oramental). Esta decomposio do controlo interno levanta dvidas quanto entrega dos bens mesmo depois do pagamento e uma rea de alto risco que necessita de ser considerada e reforada. A razo apresentada para o uso desta prtica a falta de confiana dos fornecedores e a fama do Governo de mau pagador (o que uma contradio com a existncia de pagamentos atrasados, visto que h pagamentos em atraso aos fornecedores). Controlo da cabimentao (ver tambm Captulo 4 sobre pagamento de atrasados) pelo facto de a cabimentao ser feita por um grande nmero de UOs, vital que um sistema centralizado se encarregue de controlar e gerir os compromissos de modo a assegurar que os compromissos se situam no mbito do oramento aprovado (desde que o oramento seja realista). pouco claro se o SIGFE pode, neste estdio, rejeitar os compromissos no planeados. Mas, conforme se disse antes, h indicaes de que este controlo automtico no est a ser realizado.

6.10 Quanto ao ponto (ii), os controlos mecnicos por computador ao abrigo do SIGFE so um passo positivo para o controlo da cabimentao e pagamento que, uma vez em pleno funcionamento, ir ajudar as UOs e o MINFIN a gerir melhor os resultados e disponibilizar informao pontualmente. Estes controlos mecnicos incluem a verificao de disponibilidade oramental e a emisso de nmeros de cabimentao e de certificados de cabimentao nicos, emisso de ordens de pagamento apenas para certificados de cabimentao emitidos. Este sistema, se for bem gerido, pode oferecer garantias a todas as partes que os compromissos do governo sero pagos e mudar a prtica de emisso prematura de ordens de pagamento melhorando, assim, os controlos sobre a entrega de bens. 6.11 Uma questo que ainda no est resolvida quais os dados contra os quais so aprovados os compromissos. Precisa de ser cuidadosamente analisada a questo sobre que dados que so transferidos para o SIGFE para controlo oramental. Esses dados precisam de ser fiveis e de ter uma relevncia directa com a realidade e a existncia de dinheiro para pagamento dos compromissos do estado uma vez que a sua data de vencimento se concretize. Actualmente, existem diferentes explicaes para a aprovao de compromissos, isto (i) o oramento aprovado e o sistema de duodcimos; (ii) Programas Financeiros trimestrais preparados e apresentados pelas UOS; (iii) Programas Financeiros trimestrais conforme

- 54 elaborados pela DNT e aprovados pelos dois comits; ou (iv) as projeces de tesouraria mensais. 6.12 Relacionado com este problema esto os contratos de obras e bens de grande vulto que excedem o valor do duodcimo ou ano fiscal. Como o sistema pode no permitir cabimentao dentro do prprio sistema, aqueles compromissos processam-se margem do SIGFE e pode acontecer que o pagamento desses contratos esgote o tesouro e resulte em pagamentos atrasados relativos a cabimentaes devidamente executadas. Esta questo precisa de ser cuidadosamente estudada e resolvida. H necessidade de se alterar o oramento (para um oramento plurianual) e modificar o sistema para por fim aos compromissos fora do sistema e controlar os compromissos em funo da disponibilidade de dinheiro e no dos planos financeiros feitos pelas UOs. B. AUDITORIA INTERNA: PANORAMA GERAL

Enquadramento Legal e Institucional 6.13 A funo principal de um departamento de auditoria interna do governo verificar se as actividades e transaces governamentais esto em conformidade com a lei, bem como com as verificaes e saldos dos controlos internos e com as regulamentaes sobre aquisies. No Governo de Angola, a auditoria interna responsabilidade da Inspeco Nacional de Finanas (INF). A INF o organismo de apoio tcnico dentro do MINFIN que tem por funo executar as actividades de controlo financeiro de todas as unidades oramentais em toda a administrao pblica e todas as empresas pblicas. Em colaborao com a Direco Nacional dos Impostos (DNI), a INF pode tambm efectuar actividades de controlo financeiro (na sua maioria limitadas a questes sobre impostos) das empresas privadas. 6.14 A INF foi criada em 1958, vinte e sete anos antes da Independncia e o seu programa de trabalho ainda reflecte, em grande medida, a legislao aprovada durante a poca colonial. De acordo com a Lei Orgnica do Oramento (Lei 9/97 - Lei Quadro do OGE), as funes associadas com o controlo interno e auditoria devero ser institucionalizadas no MINFIN, exigindo regulamentao complementar atravs de Decreto do Conselho de Ministros, que nunca foi promulgado 75. O documento legal principal que define as responsabilidades da INF o prprio Estatuto Orgnico do MINFIN (Conselho de Ministros, Decreto 4/98). Com base neste Decreto, a INF iniciou a preparao do seu trabalho com uma proposta de regulamentao para a prpria INF, o que representa o primeiro grande esforo de realizao de uma reforma legal e institucional do organismo de auditoria interna do MINFIN, desde o momento da sua criao em 1958. Normas de Auditoria 6.15 A INF no possui um manual de auditoria, no publica um relatrio anual de actividades e pratica normas de auditoria adaptadas das que vigoram em Portugal. Uma
75

As funes de controlo e auditoria interna em Angola no esto claramente definidas. Em princpio, o principal controlo interno e organismo auditor de Angola deveria ser a Inspeco-geral da Administrao do Estado (IGAE). A IGAE foi criada pela Lei 9/92, mas as regulamentaes que a acompanham nunca foram elaboradas. A IGAE deveria, em princpio, coordenar todos os organismos de controlo interno previamente estabelecidos, nomeadamente a INF e as inspeces criadas a nvel de ministrios sectoriais. A Lei 2/92 permite, contudo, alguma flexibilidade ao funcionamento autnomo da INF.

- 55 anlise do questionrio relativo s suas auditorias, de um total de 41 perguntas, 25 (61%) ocupam-se da pontualidade da contabilidade e do reporte; uma refere-se pontualidade e exactido dos depsitos; 3 dizem respeito garantia de que as despesas estejam dentro dos limites oramentais; s 2 tratam de verificar se as despesas esto devidamente autorizadas; uma delas refere-se legalidade dos ordenados e benefcios; outra da legalidade da comisso de gesto do oramento; uma outra com a certificao de que seja feita uma verificao e harmonizao de forma pontual; uma outra com a confirmao dos saldos; outra com a legalidade do formato do relatrio; outra com a preveno de desperdcio; outra com um inventrio adequado; uma com um arquivo ordenado; e duas referem-se s actividades de guarda-livros e de contabilidade exercidas de forma correcta. Se bem que o programa de auditoria cubra a maior parte das reas tradicionais de controlo interno e contabilidade, , obviamente, dada uma ateno dominante s questes de um reporte pontual e legalidade de vrias actividades, e no a assegurar que estejam a funcionar, como deveriam, verificaes internas automticas e balanos integrados no sistema. 6.16 Na prtica, a INF s efectua anualmente alguns controlos. Isto deve-se sobretudo aos seus limitados recursos humanos e materiais 76. Alm do mais, as Regulamentaes Internas e os Termos de Referncia da INF, que foram preparados em 1958, no esto adaptados s funes modernas de controlo interno que a INF deveria ter. Mecanismos de Reporte e de Acompanhamento Posterior 6.17 O procedimento de reporte normal o seguinte: os relatrios de auditoria, uma vez preparados, so apresentados ao Inspector Nacional que, por sua vez, os transmite ao Ministro das Finanas. O Ministro envia, ento, uma cpia do relatrio a: (i) Ministro Executor da rea que est a ser auditada; (ii) Direco Nacional da Contabilidade (DNC); e (iii) Tribunal de Contas quando existam problemas inequvocos de gesto das finanas pblicas. 6.18 Segundo a INF, o papel de acompanhamento recai na DNC; na prtica, no entanto, no existem mecanismos de seguimento concretos para os casos levados a lume pelas auditorias, uma vez emitidos os relatrios de auditorias. A falta de procedimentos de seguimento regulares destri ainda mais a credibilidade das funes de controlo interno e de auditoria em Angola visto que permite o estabelecimento de um ambiente de impunidade para os transgressores. C. REFORMA
DAS FUNES DE

CONTROLO INTERNO E DE A UDITORIA

6.19 As graves deficincias identificadas no desempenho do controlo interno e das funes de auditoria interna em Angola implicam, essencialmente, que a qualidade das despesas pblicas esteja sujeita a um risco permanente. De facto, a INF no tem as capacidades suficientes e precisa de um plano de actividades e de uma estratgia de gesto de risco. Alm do mais, as concluses e recomendaes da INF no foram implementadas. Por ltimo, at mesmo os controlos automatizados atravs do SIGFE no oferecem muita segurana uma vez

76

Na sua sede em Luanda, a INF est organizada em trs departamentos que tratam respectivamente de: administrao pblica (isto , os ministrios); empresas pblicas; e empresas privadas. Tem um total de 60 funcionrios, estando metade na sede em Luanda e a outra metade nas provncias. A INF tambm tem delegaes nas provncias. No momento da preparao do PEMFAR, dos 60 auditores, apenas 6 tm curso universitrio.

- 56 que: (i) o seu pleno potencial no utilizado; circunscrita do sistema. (ii) esto limitados pela cobertura

6.20 Conforme se disse, as regulamentaes necessrias para a funo de controlo interno em Angola no foram promulgadas apesar de a Lei Orgnica do Oramento ter sido aprovada em 1997. Assim, ainda h uma grande incerteza quanto ao enquadramento institucional no mbito do qual a INF deve funcionar. Esta incerteza precisa de ser eliminada quanto antes para que a INF possa desempenhar adequadamente as tarefas que lhe so confiadas pela legislao existente. Reformas e Aces em Curso Contempladas no PMFP 6.21 O objectivo do PMFP no que respeita a controlo interno 77 reestruturar o Sistema de Controlo com vista a melhorar o processo de avaliao da gesto dos recursos pblicos. Para atender a este objectivo, o PMFP visa: Desenvolver um conceito de um modelo sistemtico para a funo de controlo interno. Adaptar o funcionamento da INF ao novo modelo.

6.22 Concretamente, o PMFP prope uma sequncia de aces de reforma, comeando com uma avaliao de modelos de controlo interno alternativos. Uma vez escolhido um modelo, estabelecer-se-iam as normas de controlo interno, cobrindo aspectos administrativos e financeiros. O PMFP tambm refere alteraes possveis na legislao, embora no oferea detalhes sobre quais deveriam ser. Recomendaes para Reforma Adicional 6.23 As aces identificadas no PMFP deveriam ser traduzidas num plano de aco claro para a sua execuo. Elas esto conceptualmente correctas mas so apresentadas em termos relativamente genricos o que dificulta a sua operacionalizao. Em ltima instncia, a reforma do controlo e auditoria interna assentar na escolha do modelo sistemtico mencionado atrs. 6.24 O crdito EMTA, apoiado pelo Banco, tem recursos reservados para assistir a componente de controlo/auditoria interna do PMFP. Mais especificamente, o EMTA ir apoiar: (i) a concepo de um enquadramento institucional adequado para a INF, assistindo assim no desenvolvimento de um modelo sistemtico contemplado no PMFP; (ii) o trabalho tcnico que serve de base reviso da legislao relevante; (iii) a preparao de manuais de normas; (iv) a elaborao de um curriculum da carreira de inspector da INF bem como de um programa de formao para os funcionrios tcnicos da INF. 6.25 Entre outras reas principais que precisam de uma reforma mais profunda, para alm do que est presentemente contemplado no PMFP: As funes de auditoria interna deveriam ser aperfeioadas e tratadas como um assunto da mais alta prioridade, tanto a nvel da INF como das UOs, para aumentar a qualidade das despesas e a fiabilidade dos relatrios gerados pelo sistema.

77

O termo controlo interno muitas vezes utilizado em vez de auditoria interna nos documentos do Governo.

- 57 Os funcionrios pblicos, na sua totalidade, deveriam ter maior conscincia da importncia da INF e a sua credibilidade aumentada atravs de exemplos concretos de aces de acompanhamento bem sucedidas. Deveriam estabelecer-se normas ticas para os funcionrios da funo pblica e implementada uma formao orientada para uma mudana do comportamento individual.

6.26 O teste mais decisivo do poder e relevncia da INF seria a sua participao no que se refere a exercer controlos preventivos e conduzir auditorias regulares, em coordenao com o Tribunal de Contas, sobre mecanismos de compensao entre o MINFIN e a Sonangol, e investigar outras potenciais fontes de fugas do sistema formal de execuo de despesas. Para actuar neste nvel, porm, a capacidade da INF precisa de ser aumentada e os termos de referncia da Inspeco Nacional deveriam ser clarificados, conforme se prope acima, especialmente face a outros organismos como seja a IGAE. D. A FUNO D E AUDITORIA E XTERNA: P ANORAMA GERAL

Enquadramento Legal e Institucional 6.27 O Tribunal de Contas foi institucionalizado pela Constituio da Repblica de Angola 78. regulado pela Lei Orgnica 5/96 de 12 de Abril de 1996 e organizado pelo Decreto 23/01 de 12 de Abril de 2001. O Decreto 24/01 de 12 de Abril de 2001 determina as tabelas de preos para os servios prestados pelo Tribunal. O tribunal de Contas tambm faz parte da Organizao Internacional de Instituies Superiores de Auditoria (INTOSAI), Organizao Africana de Instituies Superiores de Auditoria (AFROSAI) e a Organizao da frica Austral das Instituies Superiores de Auditoria (SADCOSAI). A participao nestas trs organizaes garante ao Tribunal o acesso aos padres internacionais de auditoria da INTOSAI que so aceitos pelo Banco Mundial para as auditorias das contas pblicas. 6.28 O Tribunal de Contas uma entidade externa, com a sua independncia de jure assegurada por lei, e que tem as seguintes funes principais: (i) controlar e auditar as contas e situaes financeiras do Estado, em especial a Conta Geral do Estado (CGE); (ii) efectuar a fiscalizao preventiva de contratos acima de USD 350 000 e (iii) realizar a fiscalizao sucessiva, i.e. auditorias de regularidade, dos organismos que efectuam despesas. Segundo a sua Lei Orgnica, (Artigos 58 e 60) o relatrio e posio final do Tribunal sobre a Conta Geral do Estado tm de ser apresentados Assembleia Nacional e publicados no Dirio da Repblica. 6.29 O Presidente e os outros seis Juzes do Tribunal de Contas so nomeados pelo Presidente da Repblica. So seleccionados por um procedimento de concurso com base nas suas qualificaes e experincia, por um jri constitudo pelo Presidente do Supremo Tribunal, um membro do Conselho Superior de Magistratura e um Professor da Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto. 6.30 Como parte do sistema judicial, o Tribunal essencialmente segue o modelo das Instituies Superiores de Auditoria de Itlia, Frana, Portugal, Espanha e a maior parte dos pases da Amrica do Sul, em contraste com o sistema anglo-saxnico em que predomina o
78

Lei 23/92 de 16 de Setembro de 1992, N. 3, Artigo 125.

- 58 modelo do Auditor Chefe. A ISA mais prxima de Angola na frica Austral (em termos de objectivo e estrutura) o Tribunal Administrativo em Moambique. Este ltimo, no entanto, lida com uma gama mais vasta de questes administrativas e tributrias, para alm das contas pblicas. 6.31 O Tribunal de Contas s entrou em funes efectivas muito recentemente, quando o seu primeiro Presidente foi nomeado em 4 de Abril de 2001. A sua independncia de facto do poder executivo ainda tem que ser comprovada. Se confirmada pela prtica real, tal independncia iria permitir que o Tribunal desempenhasse um papel da maior importncia na execuo da estratgia de duas dimenses para a reforma das finanas pblicas proposta pelo PEMFAR (ver Captulo 2 bem como Seco D abaixo). 6.32 De acordo com a Lei Orgnica, o Tribunal tem poder para controlar e conduzir qualquer anlise, reviso e superviso de todos os funcionrios, servios e entidades que fazem parte da administrao central e local, todos os institutos e associaes, empresas pblicas, outras empresas onde o Estado tenha uma posio maioritria, bem como outras entidades, privadas ou pblicas, que executem transaces financeiras envolvendo recursos pblicos. Em princpio o Tribunal tem, portanto, poder para controlar as vrias UOs existentes. Padres de Auditoria e Cobertura 6.33 O Tribunal obrigado, por lei, a emitir opinies sobre o seguinte: Actividades financeiras do Estado no que se refere a passivo e activo, receitas e despesas, tesouraria e dvida pblica; Conformidade com a Lei Orgnica do Oramento e legislao que a apoia; Responsabilidades directas e indirectas do Estado, incluindo garantias; Inventrio do patrimnio do Estado; Subvenes, subsdios, emprstimos e outras formas de ajuda pblica; e Implementao de programas de aco, investimentos e financiamento de empresas com capital pblico, incluindo subsdios de emprego e aplicao de subsdios a fundos autnomos.

6.34 Acresce que o programa do Tribunal de controlos a priori concebido para: (i) confirmar a legalidade e regularidade de recebimentos e pagamentos; e (ii) assegurar que os contratos oferecem os termos mais vantajosos quando so assinados. Organizao e Dotao de Pessoal 6.35 Para alm do Gabinete do Presidente e seus funcionrios, o Tribunal est jurisdicionalmente dividido em duas cmaras que se ocupam respectivamente dos controlos a priori e das auditorias a posteriori. Em termos de operaes detalhadas, est dividido em duas Direces, a saber: Direco dos Servios Tcnicos (DST) que efectua todas as auditorias, e a Direco dos Servios Administrativos (DSA) que responsvel pela gesto financeira e de recursos humanos, transportes, relaes pblicas, documentao e tecnologia de informao. A Contadoria Geral, ou DST, presidida pelo Auditor-Geral e est ainda subdividida em cinco departamentos, em que os dois primeiros so responsveis pelos controlos a priori em vrias jurisdies e instituies, enquanto os departamentos restantes se ocupam das auditorias a posteriori em vrias jurisdies.

- 59 6.36 O Tribunal tem um problema de capacidade. A Lei Orgnica estipula que o Tribunal disponha de 170 funcionrios: 7 juzes e um subdelegado de acusao; 3a directores, chefes de diviso e outros funcionrios de gesto; 54 auditores profissionalmente qualificados e funcionrios superiores; 15 tcnicos de nvel mdio e os restantes so pessoal administrativo e de apoio. S foram contratados 70 funcionrios pelo Tribunal, em grande parte por causa da falta de espao fsico adequado. Dos 70, apenas seis tm qualificaes para fazer auditorias, e s um deles tem capacidade para auditar um sistema de contabilidade computorizada. Esto a receber formao em Portugal mais cinco funcionrios de auditoria. Parece que os salrios so totalmente inadequados para atrair o tipo certo de quadros; ainda no foi criado um nico gabinete provincial muito embora esteja prevista a sua constituio. Qualidade e Pontualidade dos Relatrios 6.37 O Tribunal ainda vai ter que publicar o seu primeiro relatrio de auditoria da Conta Geral do Estado (CGE). A CGE para o ano fiscal que terminou em 31 de Dezembro de 2002 ser a primeira a ser auditada pelo Tribunal. J comearam os trabalhos preparatrios para esta tarefa. Na verdade, pediu-se s UOs, a partir de Janeiro de 2003, que apresentassem ao Tribunal uma lista detalhada de todas as transaces, receitas ou despesas. Estas listas sero comparadas com as posies financeiras apresentadas pelo MINFIN. Foi constitudo um grupo de trabalho especial para efectuar este tipo de tarefa. A assistncia tcnica foi prestada por Portugal e INTOSAI que ir fornecer um programa de software para facilitar o trabalho do Tribunal. Embora seja muito cedo para avaliar a qualidade e eficincia do Tribunal na conduo deste trabalho, parece, no mnimo, que foram tomadas todas as medidas necessrias para se minimizarem os riscos de se chegar a um produto final insatisfatrio. Aplicao das Recomendaes do Tribunal pelo Governo 6.38 Em Angola, a legislao atribui ao Tribunal de Contas o poder para impor penalidades e multas a instituies e indivduos por uma srie de infraces, incluindo, por exemplo, a no apresentao de posies financeiras dentro do prazo devido, ou o no fornecimento das informaes pedidas pelo auditor. Parece ser uma das grandes vantagens potenciais do modelo de Angola. No entanto, este poder de aplicao ainda precisa de ser comprovado na prtica, visto que a maior parte das ISA sofrem do mal das suas recomendaes serem frequentemente ignoradas pelo Governo durante vrios anos. 6.39 A relao e colaborao existente entre o Tribunal e a Comisso de Economia e Finanas da Assembleia Nacional ainda tem que ser iniciada. O primeiro teste ser em Maro de 2004, quando o Tribunal vai ter que apresentar o seu primeiro relatrio Assembleia Nacional E. PRINCIPAIS REAS DE REFORMA

6.40 A autonomia financeira do Tribunal de Contas est longe do grau de independncia que a lei lhe confere. Se bem que o Ministrio das Finanas (MINFIN) normalmente aceite as propostas oramentais apresentadas pelo Tribunal, o subsequente racionamento de dinheiro pelo MINFIN afecta tanto o Tribunal como os ministrios executores. De acordo com o Tribunal, enquanto o seu oramento anual parte do oramento do sector pblico, ele uma entidade soberana, assim como a Assembleia Nacional e o Governo. Uma maior previsibilidade dos recebimentos oramentais iria, naturalmente, aumentar a eficincia operacional do Tribunal.

- 60 6.41 importante afrouxar a prtica actual de controlos a priori efectuados pelo Tribunal enquanto se reforam os mecanismos de controlo interno. A atribuio das funes de controlo a priori ao Tribunal de Contas compatvel com a Declarao de Lima sobre os princpios fundamentais que regem o controlo das finanas pblicas (IX Congresso INTOSAI, Outubro de 1997). A Seco 2 da Declarao ressalta o facto de os controlos a priori por um Tribunal Superior apresentarem o benefcio de se evitarem actos prejudiciais mas, ao mesmo tempo, poderem criar um fardo administrativo excessivo ao Supremo Tribunal, bem como uma certa confuso na distribuio de responsabilidades de acordo com os direitos pblicos. No entanto, em muitos pases, foram eliminados os controlos a priori pelo Tribunal de Contas, pois poderiam dar margem a um eventual conflito de interesses. Tais controlos podem tambm diluir a independncia do Tribunal, ao colocarem-no numa posio de terem de auditar o seu prprio trabalho. As auditorias preventivas so, normalmente, uma funo do sistema de auditoria e controlo interno, e no de uma auditoria externa. Recomenda-se que estes controlos a priori pelo Tribunal de Contas sejam circunscritos e at eliminados , na medida em que os controlos internos esto a ser reforados. 6.42 So essenciais quadros de pessoal e nveis de compensao adequados para assegurar a independncia de facto do Tribunal. Ainda no se sabe muito bem em que medida que o Tribunal consegue aplicar os padres de auditoria, tendo em conta o nmero reduzido e a experincia do seu pessoal. O Tribunal apresentou Assembleia Nacional uma proposta para aumentar o seu quadro de funcionrios bem como os seus nveis salariais. O pedido est agora com o Presidente da Repblica. 6.43 O tempo permitido para apresentao da CGE ao Tribunal deveria ser reduzido para seis meses. Segundo o Artigo 58 da Lei Orgnica do Oramento, o Governo tem de apresentar ao Tribunal de Contas a CGE de um determinado ano at ao dia 31 de Dezembro do ano seguinte. Este longo intervalo levanta questes quanto relevncia e utilidade da CGE. Em especial, este calendrio impede que a Assembleia Nacional faa uma apreciao integral do desempenho da execuo oramental para um determinado ano e a use como um elemento integrante do processo de aprovao do OGE para o ano seguinte. Isto prejudica o processo de aprendizagem e torna difcil a incorporao das lies relativas ao exerccio fiscal anterior no modelo daquele que est imediatamente a seguir. 6.44 Deveriam ser cuidadosamente avaliados e incorporados nas avaliaes das necessidades financeiras do Tribunal os custos referentes incluso das empresas pblicas de maior dimenso no programa de trabalho do Tribunal e suportados pelo OGE. Embora as responsabilidades do Tribunal incluam o controlo das posies financeiras das empresas pblicas, essas funes no fazem parte do programa de trabalho actual e para 2004 da instituio. Dada a importncia econmica e financeira de algumas empresas pblicas fundamentais em Angola, a partir de 2005 no deveriam ficar fora do programa de trabalho do Tribunal. As questes de capacidade podem ser temporariamente resolvidas atravs de contratao externa (outsourcing), ou seja, contratao de empresas de auditoria de renome internaciona l que possam efectuar auditorias regulares em determinadas empresas pblicas, em representao do Tribunal79..

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Isto no isentaria o Tribunal de fiscalizar o trabalho da firma de auditoria e de garantir o controlo de qualidade. A contratao externa podia tambm criar limitaes de capacidade de uma natureza diferente: Em qualquer caso, a ISA tem de dispor de um quadro de pessoal com as competncias necessrias para este tipo de auditoria,

- 61 6.45 Em consonncia com a estratgia de reforma de duas dimenses, que se prope no PEMFAR, o Tribunal deveria ter poderes para conduzir auditorias estratgicas regulares sobre os mecanismos de compensao entre o MINFIN e a Sonangol (ver Captulos 2, 4 e 7). Isto seria um elemento importante da circunscrio dos chamados mecanismos no convencionais de execuo oramental j discutidos neste relatr io. Ao realiz-las, o Tribunal estaria verdadeiramente comprometido com o processo de reforo dos mecanismos formais de execuo oramental e de reduo dos informais. Esta participao poderia ser o teste mais importante da relevncia e independncia do Tribunal. 6.46 A ateno final do Tribunal de Contas deveria residir numa estratgia em coordenao estreita com a INF e com o MINFIN de uma forma mais geral80 destinada a reforar os controlos de gesto ao nvel das UOs e empresas pblicas fundamentais, em vez de tentar detectar e eliminar cada uma das irregularidades de gesto e financeiras encontradas nos processos de gesto dos recursos pblicos de Angola.

especialmente auditoria financeira, com vista a apreciar a qualidade do trabalho, mesmo que o trabalho seja contratado externamente. (Havens, op. cit., p. 209). 80 Uma parte desta coordenao poderia ser feita atravs da incorporao de aces de reforma relacionadas com o Tribunal no programa de trabalho do PMFP do MINFIN, para ajudar a assegurar que, de futuro, seriam afectados recursos oramentais suficientes para os esforos de reforma do Tribunal.

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7. O ENQUADRAMENTO FIDUCIRIO PARA A GESTO DE RECEITAS PETROLFERAS EM ANGOLA

No centro do enquadramento fiducirio para a gesto das receitas petrolferas em Angola est a relao especial entre o Ministrio das Finanas, Banco Central e a empresa nacional de petrleo, Sonangol. Prope-se uma transio para uma relao integralmente funcional entre estas trs instituies chave. Este caminho para a normalizao a base para a segunda dimenso da estratgia de reforma proposta no PEMFAR e deveria compreender: (i) a criao de mecanismos de elaborao de relatrios claros da Sonangol ao Ministrio das Finanas e Banco Central sobre todas as transaces efectuadas em representao do Tesouro; (ii) o reforo de mecanismo de controlo interno (no Ministrio das Finanas e na Sonangol) para garantir que essas transaces so realizadas de acordo com objectivos de poltica fiscal legtimos e prticas de gesto de despesas pblicas aceitveis; e (iii) procedimentos de contabilidade aperfeioados, mediante os quais a Direco Nacional de Contabilidade no MINFIN obtm da Sonangol toda a informao que precisa para preparar a Conta Geral do Estado anual e os Relatrios Trimestrais de Execuo Oramental. A. HISTRICO

7.1 As receitas do petrleo e do gs so fundamentais para todo o desempenho econmico, social e, na verdade, poltico de Angola. As receitas de petrleo j representam 40% do PIB, 80% das receitas do governo e 95% dos ganhos em divisas estrangeiras. Espera-se que estas receitas cresam rapidamente medida que se concretize a explorao de grandes reservas de petrleo offshore e de gs natural. 7.2 Se bem que a experincia at data no tenha sido muito encorajadora, a verdade que estas reservas, se forem devidamente geridas, tem potencialidade para impulsionar a recuperao econmica e social de Angola. Nos ltimos meses, o Governo mostrou cada vez mais o seu comprometimento com a adopo de um enquadramento fiducirio para gerir as receitas petrolferas concebido de modo a corrigir o anterior uso inadequado ou o abuso, e oferecer os impactos de desenvolvimento positivos que se espera do sector. 7.3 Os principais organismos envolvidos na gesto das receitas petrolferas so: MINFIN, BNA, MINPET e Sonangol. Em teoria, os papis e responsabilidades destes organismos so os seguintes: MINFIN: poltica econmica e financeira global, gesto oramental, cobrana de impostos, auditoria e verificao, e fiscalizao da Sonangol como representante do Estado. BNA: banco depositrio dos pagamentos de impostos e outros relacionados com o petrleo, cmara de compensao dos fluxos financeiros, gesto da dvida e moeda estrangeira. MINPET: poltica sectorial e sua fiscalizao. Sonangol: Representante do Estado no sector como concessionria, auditorias de custos, cobrana de um nmero determinado de pagamentos devidos ao Estado e participante comercial no sector.

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7.4 Na prtica, as consideraes de expediente corroeram muitas das responsabilidades individuais dos organismos, tendo-as transferido para a Sonangol. Dispondo de um melhor quadro de pessoal, mais fundos e de um controlo crtico na produo do petrleo, a Sonangol assumiu estas responsabilidades ou a pedido do Governo ou ento assumiu-as por sua prpria iniciativa com vista a solucionar os prprios insucessos que, de outra forma, poderiam ter um impacto adverso no desempenho comercial da Sonangol. 7.5 Este Captulo examina trs dimenses chave do enquadramento fiducirio para a gesto das receitas petrolferas de Angola, nomeadamente: a) tributao; b) operaes tpicas do Tesouro (incluindo gesto da dvida e divisas estrangeiras); e c) governao do sector (funes reguladoras e fiscalizadora da Sonangol). Faz-se uma anlise crtica do desempenho em cada uma das reas, com especial incidncia na influncia das consideraes de expediente e recomendam-se vrias medidas para as reformas ou uma via para a normalizao dos papis dos vrios organismos envolvidos 81. B. TRIBUTAO DO PETRLEO

7.6 Os fluxos de receitas de petrleo comeam com a tributao do petrleo. Para fins deste Captulo, a tributao considerada como incluindo todas as formas de impostos e outros pagamentos exigidos por lei ou clusulas contratuais. Nestas circunstncias, as principais componentes da tributao petrolfera em Angola so as seguintes: Bnus. Trata-se de pagamentos nicos em dinheiro, em que o mais importante pago na altura da adjudicao de um contrato para explorar e produzir. Podem tambm aplicar-se pagamentos de bnus por ocasio da declarao de uma descoberta comercial ou do comeo da produo. Outros bnus, recentemente introduzidos, vo para fundos sociais. Os bnus so licitados por investidores estrangeiros potenciais e pagos companhia nacional de petrleo, Sonangol. Royalties. As royalties so calculadas como uma percentagem da produo bruta de cada uma das reas de concesso ou de contrato. As royalties existentes so da ordem de 16,67% a 20%. As royalties e impostos indicados abaixo so pagos ao Ministrio das Finanas. Imposto sobre o Rendimento do Petrleo. O Imposto sobre o Rendimento do Petrleo (PIT) aplica-se a uma taxa de 65,75% sobre os lucros normais provenientes das reas de concesso mais antigas, e de 50% no lucro do petrleo oriundo das mais recentes reas do Acordo de Produo Partilhada (PSA). Imposto sobre Transaces Petrolferas. O Imposto sobre Transaces Petrolferas (PTT) s se aplica rea de Concesso de Cabinda e foi concebido para assegurar

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Este Captulo tem por base o Estudo de Diagnstico do Sector Petrolfero, recentemente concludo, que foi financiado conjuntamente pelo Governo Angolano e Banco Mundial. O objectivo deste Estudo de Diagnstico era analisar o sector petrolfero a montante (isto , actividade de produo de crude) na medida que tal afectava as finanas pblicas do pas. Os objectivos especficos consistiam em assistir o Governo a aumentar a transparncia dos fluxos de receitas provenientes da produo petrolfera e criar capacidade para gerir esses fluxos.

- 64 que o Governo receba uma quota maior dos lucros da rea de Concesso quando os preos do petrleo esto muito elevados. Lucro do Petrleo. Os investidores que funcionam ao abrigo de PSAs, incluindo a Sonangol, so obrigados a pagar ao Governo, atravs da Sonangol, uma parte da sua produo depois de efectuada a recuperao do custo. Esta quota do Lucro do Petrleo negociada por cada contrato individual, e aumenta em funo da sua produo diria ou cumulativa. Pagamentos ao Governo Provincial. Estes pagamentos so feitos aos Governos de Cabinda e Zaire dos fundos do PIT. Os pagamentos so feitos directamente pelas empresas petrolferas e o Ministrio das Finanas faz os necessrios ajustes s receitas PIT participadas.

7.7 As receitas provenientes de todas estas fontes so, actualmente, da ordem de USD 4 700 milhes e, conforme se indicou acima, espera-se que aumentem rapidamente nos prximos anos. 82 7.8 Durante algum tempo, o Governo tem recorrido a procedimentos de auditoria com o propsito de assegurar que os impostos avaliados e pagos sejam efectuados correctamente. O primeiro destes procedimentos uma auditoria do valor pelo dinheiro conduzida em nome da Sonangol. Esta auditoria verifica ou pe em causa, conforme seja o caso, os custos invocados pela indstria como recuperveis contra os pagamentos exigidos de impostos ou lucros sobre o petrleo. A segunda auditoria, preparada para a Direco Nacional de Impostos (DNI) no MINFIN, uma auditoria dos impostos, que verifica ou interpela o clculo do contribuinte dos pagamentos devidos e dos pagamentos feitos. Estas auditorias so conduzidas por empresas internacionalmente qualificadas e reconhecidas, seleccionadas por conc urso internacional transparente. A Sonangol abrangida por ambas auditorias e tratada da mesma forma que os seus parceiros internacionais. Como resultado destas duas auditorias, e das contas e facturas originais em US dlares em que se apoiam, o Governo recebe regularmente um conjunto muito fivel de valores em US dlares para pagamentos de impostos devidos, pagamentos efectuados e receitas recebidas, excepto em relao Sonangol. 7.9 So indispensveis nmeros fiveis quanto cobrana e pagamentos de impostos para a gesto das receitas petrolferas e, neste domnio, Angola est seguramente numa posio vantajosa. Ainda h, no entanto, que resolver uma srie de outros assuntos. O primeiro destes diz respeito ao pagamento da Sonangol, ou ao aparente no pagamento de impostos. 7.10 Os relatrios sobre pagamentos feitos contra pagamentos devidos indicam que os pagamentos da Sonangol so irregulares, atrasados e frequentemente bastante abaixo do que os auditores calculam como devido. Esta situao , muitas vezes, interpretada como intencional por parte da Sonangol, que acusada de muitas vezes suspender os pagamentos para cobrir ineficincias ou o uso inapropriado de fundos, o que no necessariamente o caso. Conforme se sugere na Seco A, a Sonangol, a pedido do Governo, efectua uma vasta gama de actividades ou funes em representao do Estado (ver discusso de despesas
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O volume ir certamente sofrer um aumento extraordinrio. O ritmo do crescimento da receita depender adicionalmente do caminho futuro dos preos do petrleo.

- 65 quasi-fiscais sob o prximo ttulo). No passado, o Estado deixou, algumas vezes, de reembolsar a Sonangol, ou ento protelou esse reembolso, o que fazia com que a Sonangol tivesse dificuldade em cumprir as suas prprias obrigaes, pondo em risco a sua actuao comercial. A reaco da Sonangol foi reduzir os pagamentos dos impostos e lucros sobre o petrleo que deve ao Estado no valor dos custos que incorreu em representao do Governo. 7.11 As consequncias desta prtica para uma gesto eficaz das receitas so adversas. Os pagamentos totais a Angola do sector petrolfero so declarados abaixo do seu valor e os pagamentos finais lquidos so incertos e atrasados como resultado de negociaes contenciosas e muitas vezes prolongadas entre a Sonangol e o MINFIN, sobre as compensaes fiscais lcitas. Surgem disputas porque, no passado, no existia clareza quanto s actividades que se qualificam para tratamento compensatrio e porque as despesas sob as categorias que se qualificam no foram auditadas. 7.12 A segunda questo remanescente diz respeito converso dos valores em US dlares e contas em Kwanzas. O Estudo de Diagnstico das Receitas Petrolferas revelou uma srie de discrepncias nos valores reportados em Kwanzas das receitas petrolferas entre os vrios organismos envolvidos (MINFIN, BNA e Sonangol). Enquanto vrios observadores externos interpretam estas concluses como uma prova de abus os, o Estudo propriamente dito atribuias sobretudo a falhas institucionais. As converses em Kwanzas dos valores em dlares deram-se em vrias ocasies e a taxas de cmbio diferentes pelos diversos organismos, o que resultou em confuso e, inevitavelmente, em algumas discrepncias entre os pagamentos reportados como feitos e as receitas reportadas como recebidas, o que no existe nos valores em dlares. Em resposta, o Governo continuar a reportar em valores expressos em dlares, prtica que comeou recentemente, e deu prioridade elevada melhoria do processo de verificao e harmonizao dos valores expressos em Kwanzas entre as vrias agncias governamentais. 7.13 A questo final a transparncia os relatrios pblicos das receitas petrolferas. A transparncia importante por vrias razes: a) promove o debate pblico e democrtico sobre o uso das receitas; b) actua no sentido de aumentar a responsabilizao nos ramos executivo e legislativo a todos os nveis do governo, reduzindo as oportunidades de corrupo e de potencial uso indevido dos fundos pblicos; e c) uma exigncia cada vez maior, por parte dos cidados nacionais e das instituies financeiras internacionais (pblicas e privadas), organizaes dadoras e sociedade civil internacional, a transparncia traz consigo a expectativa de atraco de um maior financiamento e investimento. Enquanto, antigamente, o Governo no estava preparado para divulgar publicamente as suas receitas do petrleo, hoje em dia est perfeitamente apto a faz-lo, e as dificuldades de implementao parecem estar mais associadas com a capacidade institucional do que com a falta de vontade. Os nmeros das receitas apareceram na pgina da internet do MINFIN, e o Governo tambm autorizou a sua publicao no ltimo Relatrio dos Funcionrios do FMI sobre o Artigo IV. H algumas dificuldades com o acesso a estas duas fontes e acesso pelo pblico limitado. C. OPERAES QUASE DA E XCLUSIVA COMPETNCIA DO T ESOURO EFECTUADAS PELA SONANGOL

Panorama Geral 7.14 As actividades que a Sonangol efectua em representao do Tesouro esto no centro dos mecanismos no convencionais de execuo oramental, conforme atrs se referiu. Estas

- 66 compreendem as actividades quase fiscais (incluindo os subsdios aos preos dos combustveis) e o servio dos emprstimos garantidos pelo petrleo, em nome do Estado. 7.15 Todas essas transaces so realizadas fora do enquadramento oramental formal, o SIGFE. Existe um risco sempre presente de que o montante total executado ultrapasse as metas fiscais do OGE. Isto seria, obviamente, uma situao inimiga da disciplina fiscal agregada e da estabilidade macroeconmica. Alm do mais, o facto de tais despesas no estarem sujeitas a controlos automticos do SIGFE tambm implica que as linhas da responsabilizao no esto bem demarcadas. Adicionalmente, a sua presena d azo a mecanismos de compensao complexos e na sua maioria informais entre a Sonangol e MINFIN. 7.16 Porque a Sonangol controla os volumes de petrleo necessrios para garantir emprstimos a Angola, porque est familiarizada com os mercados petrolfero e financeiro e porque dispe do necessrio conhecimento comercial, a Sonangol o principal organismo que trata de obter emprstimos em representao do Estado, ultrapassando grandemente o MINFIN e o BNA, no obstante a existncia de uma Comisso de Gesto da Dvida (consultar Captulo 4) em que todos os trs organismos tm, nominalmente, um papel a desempenhar. Para alm da dvida que contrai em representao do Estado, a Sonangol tambm aumenta a sua prpria dvida. Como a Sonangol propriedade do estado, esta dvida , portanto, essencialmente parte da dvida nacional juntamente com a dvida do Estado83. 7.17 A soluo de expediente revelou ter custos financeiros muito elevados para o Governo, porque conduziu acumulao de impostos em atraso por parte da Sonangol. Durante a dcada de 90, existia um mecanismo de compensao formal atravs da chamada conta do petrleo no BNA, atravs da qual o BNA actuava como uma cmara de compensao para os fluxos financeiros - em Kwanzas e em US dlares entre o MINFIN, BNA e Sonangol. Este mecanismo faliu porque os trs parceiros no observaram integralmente os termos da legislao. A Sonangol deixou de pagar as suas obrigaes exigveis em dinheiro atravs da conta do petrleo antes do fim de 2000, e comeou a acumular impostos em atraso ao Tesouro que ascenderam a 4,6% do PIB em 2001. 7.18 Para alm disso, o Banco Central foi excludo dos mecanismos de compensao e ficou parcialmente incapaz de fiscalizar as divisas estrangeiras do pas. Uma preocupao legal e fiduciria da maior importncia surgiu como resultado do insucesso da conta do petrleo em 2001: a partir da, o BNA excludo dos mecanismos de compensao, ficando assim impedido de desempe nhar o seu papel de Gestor Oficial do Estado de todas as divisas estrangeiras. Isto viola o esprito da Lei Orgnica do Banco Central. 7.19 Do ponto de vista fiscal, as operaes caractersticas do Tesouro, que a Sonangol executa, no podem ser ignoradas pois atingiram uma magnitude considervel. Segundo o Relatrio Final de Execuo Oramental de 2002, as despesas da Sonangol (excluindo subsdios e servio da dvida) fora do mbito do SIGFE representavam quase 11% do total das despesas pblicas efectuadas no perodo. Adicionalmente, como representante do Tesouro, a Sonangol manuseou, em 2002, USD 1 200 milhes para atender ao servio dos
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Estas prticas, a par de uma evidente falta de coordenao entre os vrios organismos envolvidos, dificultaram imensamente o acesso a dados exactos ou completos sobre a dvida de Angola, uma situao que confirmada pelo Estudo de Diagnstico do Petrleo e pelas misses do Banco Mundial e do FMI durante os ltimos anos. A falta de transparncia, por seu turno, enclausurou o pas numa srie de emprstimos garantidos pelo petrleo como a nica fonte de emprstimos, resultando em preos elevados e prazos curtos, sublinhando mais uma vez a necessidade de se avanar para uma maior transparncia.

- 67 emprstimos garantidos pelo petrleo. Em 2002, os subsdios aos preos oramentados montavam a cerca de USD 300 milhes, dos quais USD 220 milhes (equivalente a 2% do PIB) estavam em atraso no fim do ano. A maior parte destes subsdios de preos atrasados (89,8%) eram devidos Sonangol Holding (atravs da Sonangol Distribuidora) pelo fornecimento de produtos petrolferos abaixo do preo de mercado. 7.20 A conta do petrleo foi suspensa em 2002 e substituda por mecanismos de compensao essencialmente informais, envolvendo a Sonangol e o MINFIN, excluindo, mais uma vez, o BNA. Esses mecanismos assumem a forma de compensaes atravs de impostos e do lucro do petrleo, em que a Sonangol paga a si prpria as despesas que incorreu em nome do Tesouro. Uma das principais complicaes conforme se referiu no Captulo 4 o facto de a Conta nica do Tesouro (CUT) j no poder absorver a totalidade das transaces fiscais, o que uma violao do Protocolo entre o BNA e o MINFIN. 7.21 Independentemente do grau de organizao a que estes mecanismos no convencionais possam chegar, a verdade que eles violam as regras da lei. Conquanto o processo de compensao parecesse, durante 2002, ser conduzido de uma forma algo aleatria, a partir de 2003 tornou-se bastante mais organizado e previsvel. Este facto, em si prprio, apresenta o perigo adicional de se criar uma funcionalidade artificial que pode levar perpetuao de um mecanismo que viola a legislao bsica e, em ltima instncia, enfraquece o Ministrio das Finanas como a principal instituio fiscal de Angola. 7.22 Na parte restante desta seco, discutir-se- em mais pormenor , o funcionamento e eventual colapso da conta do petrleo, seguindo-se uma anlise dos mecanismos de compensao mais comuns actualmente em vigor entre o MINFIN e a Sonangol. O Mecanismo da Conta do Petrleo 7.23 No anterior mecanismo da conta do petrle o, criava-se uma conta de trnsito no BNA onde eram registadas todas as transaces de crdito e dbito entre a Sonangol e o Tesouro e entre a Sonangol e seus parceiros estrangeiros. O BNA actuava como uma cmara de compensao para os fluxos financeiros envolvidos, que eram essencialmente fluxos em divisas estrangeiras. Isto assegurava que o BNA era a entidade principal de gesto das divisas estrangeiras. 7.24 Os Decretos 15/89 84 e 30/9585 pareciam definir claramente os mecanismos de fluxos financeiros, se bem que complexos: a Sonangol venderia ao BNA todos os proventos das exportaes de petrleo. Por seu turno, o BNA credita a companhia com os Kwanzas correspondentes. Destes, a empresa pagaria as suas obrigaes principais, ou seja, impostos ao Tesouro e dinheiro exigvel aos operadores. Se houvesse algum excedente, este seria transferido para uma conta da Sonangol num banco comercial e, se houvesse um dfice, transferir-se-iam fundos das contas da Sonangol em bancos comerciais para o BNA. A Figura 7.1 ilustra o funcionamento deste mecanismo.

84

A Sonangol deveria entregar ao OGE as receitas arrecadadas no mbito do seu papel de concessionria, sendo autorizada a reter at 10% desses valores para pagar a fiscalizao das entidades que prestam servios. 85 As companhias sujeitas ao regime geral de divisas deveriam vender ao BNA a totalidade das receitas em divisas resultantes de exportaes de crude e ser creditadas pelo montante correspondente em Kwanzas - Artigo 1, n. 2 e Artigo 3, n. 1 e 3.

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Figura 7.1: Fluxos Financeiros segundo o Decreto 30/95

Em caso dfice

Debita Kwanzas para Impostos e dinheiro exigvel

Vende USD exportaes petrleo

Credita Kwanzas das export. petrleo

Contas da Sonangol em Bancos Comerciais

Sonangol Operaes do Sector do Petrleo

Em caso supervit

das

Tesouro

Impostos
Paga dvida externa em Kz

Operadores Estrangeiros

Dinheiro Exigvel

BNA (Conta Petrleo)

da $ das export. de petrleo

Servio Dvida

Petrleo comprometido

Credores

Fideicomissrios: Cabinda Trust & Soyo Palanca Trust

7.25 Na prtica, o mecanismo ruiu porque os dinheiros devidos Sonangol da conta de trnsito no eram transferidos integralmente ou suficientemente depressa de modo a habilitar a Sonangol a cumprir as suas obrigaes tributrias nem o exigvel em dinheiro junto dos seus parceiros estrangeiros de associao comercial (obrigaes de pagamento da Sonangol como um participante no capital em operaes de joint venture). A resposta da Sonangol a este estado de coisas foi reter na sua prpria conta as receitas em divisas e, ignorando o BNA, pagar os seus impostos e obrigaes de realizao de capital directamente, minando as responsabilidades do BNA de gesto de divisas estrangeiras. Um Mecanismo Informal de Compensao 7.26 A acumulao recproca de atrasados (impostos atrasados por parte da Sonangol e subs dios ao preo dos combustveis do lado do Tesouro) parece ter sido a principal motivao para a introduo de algum tipo de mecanismo de compensao (se bem que informal) para substituir a conta do petrleo, mas sem a participao do BNA. 7.27 O novo mecanismo funciona sobretudo atravs de compensaes em impostos e lucros do petrleo: as despesas da Sonangol em nome do Tesouro so deduzidas das suas obrigaes para com o prprio Tesouro. Durante 2002, este mecanismo parece ter sido utilizado como uma forma parcial de compensao, aplicando-se apenas s despesas feitas pela Sonangol em substituio do Tesouro permitindo ainda a acumulao de subsdios ao preo dos combustveis por parte do Tesouro (conforme se verificou no Captulo 4, Grfico 4.1). O Grfico 7.1 abaixo mostra o mecanismo que funcionou durante 2002.

- 69 Grfico 7.1: O Mecanismo Informal de Compensao em Vigor em 2002 (milhes de Kz)

8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 Sep Aug Mar Dec Feb Nov Jan Jun Abr Mai Oct Jul Lucros do Petrleo Imposto sobre Produo Imposto sobre Transaco Imposto sobre Redimento

Impostos s/ actividades Distribuio Despesas Quasifiscais compensadas No compensadas

Fonte: Sonangol.

7.28 As despesas de natureza quasi-fiscal (exc luindo o servio da dvida externa) foram compensadas durante 2002 sobretudo, mas no exclusivamente, com os lucros do petrleo (ver Captulo 7.1) 86. Estima-se que o total das despesas quasi-fiscais da Sonangol, excluindo as relacionadas com o servio da dvida, tenha atingido USD 597 milhes. O calendrio das despesas e das compensaes ao longo do ano d origem a uma srie de observaes: Nem todos os gastos de natureza quasi-fiscal da Sonangol foram contrabalanados em 2002 atravs de compensaes. Os gastos quasi-fiscais no compensados em 2002 foram regularizados com obrigaes do Tesouro durante 2003. As despesas quasi-fiscais da Sonangol em 2002 comearam por ser baixas e aumentaram substancialmente a partir de Maro, tendo atingido o mximo em Novembro. Este padro reflecte simultaneamente uma procura maior para despesas relacionadas com o processo de paz (por exemplo, o aquartelamento de antigos rebeldes da UNITA) e maiores subsdios ao preo de combustveis, na falta de ajustamentos do preo dos produtos petrolferos, no contexto de uma economia altamente inflacionria. O processo de compensao, na verdade, tomou forma a partir de Maio, e assentava sobremaneira nas compensaes atravs dos lucros do petrleo (tambm se registou, ao longo de 2002, algum recurso menor a compensaes tributrias). interessante referir que a compensao baseada nos lucros do petrleo esteve substancialmente concentrada nos meses de Junho e Julho, o que provavelmente foi um factor das dificuldades de fluxo de caixa que afectaram o Tesouro no quarto trimestre de 2002.

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Parece que a maior parte do servio da dvida conduzido atravs da Sonangol foi contrabalanado por compensaes tributrias em 2002.

- 70 7.29 Poder-se-ia argumentar que, em grande medida, 2002 foi um ano excepcional e que os fenmenos fiscais observados ao longo desse ano reflectiram as novas necessidades (ou seja, despesas relacionadas com a desmobilizao) decorrentes do processo de paz. Durante 2003, no entanto, continuou a funcionar um mecanismo informal de compensao, sem qualquer garantia de operar numa base mais previsvel e sistemtica. 7.30 As regras informais do jogo relativas aos mecanismos de compensao adoptados no curso de 2003 so as seguintes. Os gastos quasi-fiscais so agora totalmente contrabalanados com os lucros do petrleo, enquanto o servio da dvida externa assumido pela Sonangol retribudo por compensaes tributrias. Se bem que o valor total das compensaes em 2003 no tenha sido disponibilizado equipa do PEMFAR, calcula -se que as compensaes atravs do lucro do petrleo tenham sido mais que suficientes para cobrir as operaes de competncia do Tesouro, no relacionadas com a dvida, efectuadas pela Sonangol. Por seu turno, os custos associados com o servio da dvida externa protagonizados pela Sonangol so deduzidos mensalmente dos impostos devidos. Aplicou-se a sequncia terica seguinte em todos os meses: Se o servio da dvida devido (assumido pela Sonangol) = X E os impostos devidos pela Sonangol = Y < X Ento o Tesouro emite uma ordem de pagamento a favor da Sonangol no equivalente a X. Por ltimo, a diferena (Y-X) transportada para o ms seguinte.

7.31 A estimativa do total do servio da dvida externa assumido pela Sonangol em representao do Tesouro na forma descrita acima aproximadamente USD 1 200 milhes. 7.32 Adicionalmente, conforme se referiu no Captulo 3, o Oramento Revisto de 2003 incorporava cerca de USD 257 milhes para cobrir bens e servios pagos directamente pela Sonangol, introduzindo assim um maior grau de previsibilidade (para o MINFIN) no que respeita ao comportamento das compensaes atravs de lucros petrolferos 87. Os nmeros preliminares da Sonangol at Outubro de 2003 j indicam, no entanto, um valor total de cerca de USD 815 milhes (dos quais, USD 421 milhes como subsdios ao preo do combustvel) em obrigaes do Tesouro contra a Sonangol. Nestas circunstncias, as despesas oramentadas da Sonangol ficaram bastante abaixo das reais acumuladas at Outubro de 2003. Embora se trate de um passo importante, a oramentao das despesas quasi-fiscais da Sonangol no , em si, suficiente para assegurar que o sistema de execuo no convencional no mine a disciplina fiscal no seu conjunto. D. GOVERNAO DO S ECTOR DO PETRLEO

7.33 A governao do sector tem uma influncia dupla na gesto das receitas petrolferas: a) atravs de certos aspectos da regulamentao do sector efectuada pela Sonangol na sua qualidade de Concessionria; e b) atravs da fiscalizao das operaes de investimento da Sonangol. 7.34 Sonangol como Concessionria. Como detentora do ttulo de cada explorao e da licena de produo de petrleo, ou Concessionria, um dos papis mais importantes da Sonangol aprovar todos os grandes contratos de aquisies. Dada a participao da
87

importante registar que a mera introduo de uma cifra no OGE no significa que as despesas reais se fossem processar no quadro de um sistema oramental formal (ou seja, atravs do SIGFE e da CUT).

- 71 Sonangol no capital de uma srie de empresas de servios e abastecimentos aos campos petrolferos, h uma forte probabilidade d um conflito de interesses no exerccio do seu e papel de Concessionria. A adjudicao de contratos de aquisies a fornecedores no competitivos poderia elevar significativamente os custos, especialmente quando as clusulas do contrato prevejam uma recuperao de custos com um enriquecimento, ou seja, com uma recuperao superior a 100%. O grande impacto negativo de esta inflao do custo no ser no investidor estrangeiro (que recuperar o custo atravs dos impostos) nem na Sonangol, cujos subsidirios beneficiaro das adjudicaes dos contratos, mas sim no Tesouro, que ver reduzidas as receitas dos impostos, e talvez at de uma forma muito significativa. Este potencial problema foi identificado no Estudo de Diagnstico do Sector Petrolfero e, se bem que a Sonangol dispute a sua existncia, a verdade que ela foi confirmada em reunies informais com as companhias petrolferas internacionais, parceiras da Sonangol. 88 7.35 Fiscalizao da Sonangol. Sendo uma empresa integralmente estatal, a Sonangol produz e consome fundos pblicos numa escala macia. As necessidades de investimento da Sonangol vo aumentar rapidamente no futuro prximo para financiar a sua quota de 20% de explorao de campos petrolferos de guas profundas, com um custo individual estimado superior a USD 1 000 milhes. Esto tambm a ser considerados outros investimentos volumosos, tais como a participao num projecto de exportao de GNL e numa refinaria comunitria com capacidade para 300 000 barris/dia, em Lobito. Estes investimentos tm, obviamente, um significado macroeconmico importante e s deveriam acontecer no contexto de um cuidadoso debate oramental que tome em considerao no apenas os mritos dos investimentos em si e o uso dos fundos pblicos, em particular, mas tambm as necessidades oramentais concorrentes, tais como a infra-estrutura social e outra. Infelizmente, o Estado no est cabalmente habilitado a exercer a fiscalizao necessria. O MINFIN, o representante do Estado no Conselho da Sonangol, no tem capacidade nem recursos para examinar ou fiscalizar, de uma forma crtica, o desempenho e planos da Sonangol, no obstante a sua importncia macroeconmica. E. SUMRIO E RECOMENDAES

7.36 extraordinariamente importante para Angola a execuo de um enquadramento fiducirio adequado para a gesto das receitas petrolferas. J se verificou algum progresso neste domnio, mas ainda h uma agenda significativa a cumprir. Os pargrafos abaixo resumem as observaes feitas neste Captulo e apresentam uma srie de recomendaes para a transio das circunstncias presentes para a reforma integral. 7.37 Tributao. J esto em vigor procedimentos robustos de auditoria que fornecem ao Governo montantes credveis, em US dlares, sobre os pagamentos de impostos, feitos e recebidos, pelo menos no que diz respeito aos contribuintes estrangeiros. Os pagamentos e receitas totais de impostos esto ensombrados por procedimentos de compensaes fiscais seguidos pela Sonangol destinados a compensar a Sonangol por uma srie de actividades de natureza quasi-fiscal que desempenhou em representao do Estado. A clareza esvanece-se
88

A Sonangol retm 10% do valor dos direitos do Estado sobre o petrleo decorrentes dos contratos de partilha de produo, que vende em nome do GoA. Este pagamento destina-se a cobrir o custo da actividade de comercializao do petrleo e o custo de outras obrigaes, estipuladas por regulamentao, atribudas Sonangol na sua qualidade de Concessionria, bem como parte das operaes quasi-fiscais discutidas anteriormente neste Captulo.

- 72 ainda mais quando os valores em dlares so traduzidos em Kwanzas pelos vrios organismos a taxas diversas, sem qualquer coordenao. Por ltimo, enquanto o Governo j tomou medidas para aumentar a transparncia das receitas de impostos, o acesso pblico ainda relativamente restrito. 7.38 Nas recomendaes para a transio incluem-se: a) clareza negociada e pblica quanto s actividades quasi-fiscais a serem efectuadas pela Sonangol e que se qualificam para compensaes fiscais; b) auditoria explcita destas actividades, que se espera no mbito da auditoria independente da Sonangol, actualmente em curso; c) adopo de contabilidade em dlares para as receitas petrolferas; d) criao de capacidade em cada um dos organismos chaves (MINFIN, BNA, Sonangol), com especial incidncia numa melhor coordenao entre as agncias. Tal poderia conseguir-se com a criao de um Gabinete de Gesto das Receitas Petrolferas no MINFIN, com a representao dos outros organismos envolvidos. 7.39 Gesto Oramental. As despesas de natureza quasi-fiscal, sobretudo da Sonangol, que ocorrem fora do processo normal do oramento, minaram a disciplina fiscal e levaram tambm a conceitos errados sobre a utilizao de fundos. Uma segunda preocupao a ausncia, no processo oramental, de um tipo de mecanismo concebido para lidar com a volatilidade das receitas petrolferas. 7.40 O Estado (MINFIN) agiu no sentido de incorporar no oramento, pe lo menos algumas das operaes quasi-fiscais da Sonangol, mas ainda precisa de ir muito mais longe. Ir, sem dvida ajudar, um acordo quanto s compensaes permitidas e auditorias planeadas. Em ltima anlise, deveriam ser retiradas Sonangol as actividades de natureza quasi-fiscal. Se bem que isto no possa acontecer de imediato, estas actividades deveriam, entretanto, estar circunscritas na Sonangol para uma melhor monitorizao e controlo e facilidade de uma eventual transferncia. As fases do processo de circunscrio esto descritas na Caixa 7.1. 7.41 Dever-se-ia dar ateno especial aplicao de regras fiscais ao processo oramental, o que iria permitir que se pusesse de parte uma poro dos fundos excedentrios resultantes dos aumentos inesperados do preo do petrleo. 7.42 A gesto oramental e, na verdade, todos os aspectos da gesto das receitas petrolferas, seriam francamente beneficiados com o uso de um modelo financeiro do sector do petrleo tal como o que se desenvolveu no contexto do Estudo de Diagnstico do Petrleo (ver Anexo 3). 7.43 Gesto Financeira. premente uma maior transparncia relativamente s transaces da dvida e das divisas estrangeiras. A auditoria independente, em curso, da Sonangol, deveria ser capaz de a proporcionar, embora haja necessidade de uma abordagem compreensiva concertada para se conseguirem os resultados desejados. Deveria efectuar-se um programa de criao de capacidade dentro do BNA com vista a garantir um regresso seguro a esta instituio de todas as operaes da dvida e de divisas, as quais so actualmente efectuadas pela Sonangol. 7.44 Governao do Sector. Certos aspectos do papel da Sonangol como Concessionria, especificamente a sua aprovao de todos os principais contratos de compras, criam um potencial elevado de conflito de interesses e de perda de receitas para o Tesouro. Adicionalmente, o Governo de Angola no tem capacidade para fiscalizar eficazmente as receitas e programas de investimento da Sonangol, mau grado a sua escala vasta e reconhecida relevncia macroeconmica.

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Caixa 7.1. Fases do Processo de Circunscrio

Primeira fase Primeiro passo assegurar que o valor destas actividades seja antecipadamente estimado e includo no oramento anual. (Iniciado no Oramento Revisto de 2003). Segundo passo acordar quais as actividades quasi-fiscais na Sonangol a serem identificadas e medidas para fins de recuperao (sujeitas a compensaes atravs do lucro petrolfero e impostos). A medio aperfeioada dos custos associados incluiria a introduo de tcnicas de escriturao pontual e sistemas de afectao de custos. Terceiro passo as transaces atrs referidas seriam includas como uma funo separada no mbito da auditoria independente da Sonangol proposta.

Segunda Fase A apresentao pela Sonangol de uma anlise, auditada independentemente, dos custos de expediente no oramentados, de acordo com uma Acta do Gabinete de Ministros, iria simplificar e acelerar o processo de aprovao no MINFIN. A actual auditoria independente dos impostos deveria ser alargada de forma a incluir uma auditoria do clculo dos impostos lquidos devidos ao GoA depois de descontadas as compensaes e o valor das actividades quasi-fiscais. Tal faria com que o ciclo completo de fluxos dos impostos fosse auditado, desde os impostos pagos pela Sonangol at ao recebimento final destes impostos pelo MINFIN depois de deduzidas as compensaes e as actividades quasi-fiscais. Existiria, ento, uma harmonizao integral, independentemente auditada, entre todos os impostos originalmente devidos e os impostos lquidos recebidos pelo MINFIN, no final.

Terceira Fase Um outro aspecto importante seria uma aprovao das devolues de impostos da Sonangol reforada atravs da centralizao da aprovao dos impostos brutos devidos e o valor das compensaes para se chegar aos impostos devidos e pagos Direco dos Impostos no MINFIN. O exposto acima deveria ser formalizado atravs de um novo procedimento aprovado pelo Governo.

Quarta Fase Precisam de ser estabelecidos os mecanismos de declarao formal da Sonangol ao MINFIN, e da Sonangol ao BNA, especialmente no que se refere a: Servio da dvida externa, compensaes atravs de impostos e de lucros petrolferos e exportaes de petrleos pela Sonangol.

7.45 Ponderando a necessidade de celeridade e de criao de capacidade nos organismos supervisores, deveria considerar-se a transferncia dos papis de Concessionria da Sonangol para o Ministrio do Petrleo, onde tradicional que se concentrem. A circunscrio destas actividades, p rimeiramente dentro da Sonangol, iria ajudar a preparar a transferncia (ver Caixa 1 acima). A urgncia de uma fiscalizao adequada da Sonangol tal que o GoA/MINFIN poderia receber o parecer avisado de contratar consultores qualificados quanto antes para assistirem no desempenho desta funo. 7.46 Uma Via para a Normalizao. Neste contexto, normalizao refere-se a uma situao em que as actividades no convencionais ou de expediente teriam sido

- 74 eliminadas ao longo de um determinado perodo de tempo acordado. Tal representaria o ponto de chegada de um processo de transio envolvendo as instituies chave - MINFIN, BNA e MINPET. H, no entanto, que se prestar ateno, como parte do processo de transio, ao aumento de recursos, qualificaes, formao, melhoria de procedimentos internos e reporte e de comunicao no seio destas instituies, e entre elas, para que possam estar aptas a retomar as actividades da competncia do Tesouro. Estas alteraes iriam acarretar melhorias da estrutura salaria l, planeamento da carreira e benefcios dos funcionrios, para o que seria necessrio o comprometimento com a reforma institucional. Os principais marcos deste processo de transio esto resumidos no Grfico 7.2.

Grfico 7.2: Aspecto Esquemtico da Transio

Situao Actual Coexistncia de um sistema de execuo oramental formal com mecanismos de execuo de expediente. Mecanismos de compensao entre a Sonangol e MINFIN. Fiscalizao insuficiente aumentando o risco fiducirio. O BNA no exerce integralmente o seu papel de autoridade encarregada das divisas estrangeiras. Reformas em curso na Sonangol, MINFIN e BNA.

A Transio Circunscrio dos mecanismos de expediente. Eliminao dos subsdios ao preo dos combustveis. Avaliao das actividades quasi-fiscais actuais da Sonangol, seguida da transferncia para instituies adequadas. Implementao de uma estratgia de gesto da dvida, reduzindo o recurso a emprstimos garantidos pelo petrleo. Criao de capacidade no MINFIN, MINPET e BNA.

O Ponto de Chegada Cumprimento integral da Lei Orgnica do Oramento. Observao integral da Lei Orgnica do Banco Central. Transferncia para o MINPET do papel de concessionrio .

7.47

O processo de transio deveria, em ltima anlise, conduzir ao seguinte: Total observao da Lei Orgnica do Oramento e Eliminao de mecanismos no convencionais da execuo oramental. Total observao da Lei Orgnica do BNA, restaurando o seu papel de entidade responsvel pelas divisas estrangeiras em Angola. Eliminao do papel duplo da Sonangol e transferncia das suas funes de concessionria para o Ministrio do Petrleo.

7.48 importante realar que se trata m de escalas de tempo distintas no processo de consecuo de cada uma das diferentes componentes do ponto de chegada. Em particular, o Estado deveria adoptar uma estratgia especfica de mudana gradual para cada categoria de operao tpica do Tesouro. A eliminao gradual dos subsdios aos preos do combustvel atravs de ajustamentos de preo peridicos conduziria a uma poupana substancial para o Estado. Paralelamente, deveriam ser concebidas e implementadas redes de segurana social adequadas.

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O Governo deveria examinar, com todo o cuidado, o motivo que est na base das vrias outras categorias de actividades quasi-fiscais efectuadas pela Sonangol em representao do Tesouro. Quando as justificaes forem insatisfatrias, deveriam ser simplesmente eliminadas. Deveria adoptar-se um plano segundo o qual, as actividades quasi-fiscais justificadas fossem transferidas para as organizaes apropriadas dentro do Estado. S os ajustamentos fiscais sustentados a mdio prazo iro eliminar a motivao de financiamento do dfice para contraco de emprstimos externos. O ajustamento fiscal deveria tambm dar aos credores multilaterais e bilaterais a confiana necessria para aumentar o acesso de Angola ao financiamento externo bonificado. Deveria tambm conceber-se uma estratgia precisa de gesto da dvida em que o recurso ao financiamento garantido por petrleo fosse cada vez menos necessrio dentro de um prazo de tempo realista.

7.49 No Captulo 9, Quadro 9.2., apresenta-se um programa de reforma de trs anos, na realidade a segunda dimenso da estratgia de reforma proposta no PEMFAR.

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8. ESTABELECER UMA LIGAO ENTRE O ORAMENTO E AS POLTICAS

Presentemente, o Programa de Investimento Pblico (PIP) de Angola no elaborado segundo um mtodo plurianual, nem o OGE est solidamente fundado num enquadramento de polticas a mdio prazo. No entanto, registaram-se progressos, no que toca ao desenvolvimento de instrumentos de polticas, tanto do lado das receitas como das despesas, que podem revelar-se as sementes de uma metodologia a mdio prazo, bem sucedida, de oramentao e polticas. Este Captulo refere que o aumento esperado nas receitas do petrleo bem como nas necessidades de reconstruo de Angola torna mais premente a implementao de uma abordagem de elaborao do oramento numa perspectiva de mdio prazo, bem como o reforo dos elos entre a preparao do oramento e polticas.

A.

A NECESSIDADE DE UMA ABORDAGEM D E M DIO PRAZO NA E LABORAO DO ORAMENTO

8.1 O incio da produo no campo petrolfero gigante Girassol em 2002 que acrescentou cerca de 200 000 barris produo diria de petrleo do pas inaugurou uma nova era no sector do petrleo de Angola dominada por jazidas de petrleo mais novos e de guas profundas. No apenas est a mudar a composio da produo petrolfera, como tambm o seu volume. Conforme se disse antes, espera-se que a produo diria de petrleo cresa dos actuais 1 000 milhes de barris para mais de 2 000 milhes em 2008. 8.2 A natureza particular dos contratos (Acordos de Produo Partilhada ou PSA) estabelecida entre o Governo, atravs da Sonangol na sua qualidade de concessionria, e as empresas petrolferas89 pode complicar ainda mais a tarefa j de si intricada de fazer previses das receitas do petrleo90. O PSA a figura dominante nos blocos de concesso nas guas profundas e ultra profundas implica essencialmente que o comportamento do custo do petrleo e do lucro do petrleo no seguem um padro linear ao longo do tempo, o que significa que simples modelos lineares inspirados em folhas de clculo tal como o que actualmente utilizado pela Direco Nacional de Impostos no captaro devidamente as resultantes flutuaes das receitas. 8.3 Nos prximos anos, as receitas petrolferas de Angola vo ficar sujeitas a trs novas fontes de variao, para alm da volatilidade do preo do crude: (i) a composio em mutao da produo; (ii) o aumento crescente do volume de extraco; e (iii) a importncia, cada vez maior, dos PSAs e suas implicaes no comportamento do lucro
89

Consultar o Captulo 7 para uma discusso mais aprofundada da natureza do PSA bem como do papel da Sonangol na gesto dos fundos pblicos de Angola. 90 Ver a discusso sobre a taxa efectiva de tributao do petrleo no Relatrio dos Funcionrios do FMI para as Consultas do Artigo IV (Fundo Monetrio Internacional 2003). A quota dos lucros do petrleo no PIB baixou em 2002, apesar do aumento dos preos e da produo de petrleo, eventualmente porque aumentaram tambm as dedues no custo do petrleo. A falta de uma anlise sistemtica do comportamento das entradas relativas aos impostos sobre o petrleo e pagamentos com o lucro do petrleo significaram que, em certa medida, as autoridades foram apanhadas de surpresa e no conseguiram fazer ajustamentos pontuais nos padres de despesas de modo a reflectirem o comportamento das receitas.

- 77 petrolfero do Estado. Assim, mais do que desejvel, extremamente necessrio que Angola adopte uma abordagem de preparao oramental que ultrapasse o enquadramento apenas anual do OGE, para evitar um corte desnecessrio dos fundos e prever correctamente a posio fiscal do Estado. Em particular, o Governo deveria tirar partido de instrumentos talhados para o fim concreto, tais como o Modelo Financeiro do Sector do Petrleo (a ser discutido na Seco B abaixo), destinado a melhorar a qualidade e fiabilidade das previses das receitas petrolferas, durante um perodo abrangendo vrios anos. 8.4 A necessidade de uma abordagem plurianual para o oramento ainda maior quando se trata de estabelecer polticas slidas das despesas pblicas. O elo entre estas polticas especialmente a nvel sectorial e o processo oramental fraco em muitos pases em desenvolvimento, e Angola no excepo. Conforme se discutiu resumidamente no Captulo 1, o OGE foi, em grande medida, concebido como um oramento em perodo de guerra, e a composio das despesas governamentais reflectem basicamente esse facto. As polticas de despesas pblicas, incluindo os subsdios aos preos dos combustveis e s tarifas dos servios de utilidade pblica, so determinados de uma forma essencialmente aleatria, e sem o apoio de um plano ou estratgia de despesas a mdio prazo. Nestas circunstncias, no apenas so frgeis os elos entre as polticas e a oramentao, mas a fundao para uma elaborao slida de despesas pblicas tambm muito periclitante. A adopo de uma metodologia oramental de mdio prazo ter, assim, de ser acompanhada de uma abordagem a mdio prazo da poltica de despesas pblicas. 8.5 A adopo de abordagens a mdio prazo no implica a execuo plena de um Enquadramento de Despesas a Mdio Prazo (MTEF). Conforme se indica em publicaes recentes (ver Le Houerou and Taliercio (2002)), os MTEFs no funcionam, se no estiver em vigor um processo de gesto oramental slido, sobretudo no que diz respeito execuo oramental91. Entretanto, como a gesto das finanas pblicas de Angola continua a caracterizar-se por uma dicotomia entre mecanismos de execuo oramental formais e no convencionais, um MTEF no ser propr iamente a soluo. Mas isto no impede que o Governo se desloque no sentido de criar as condies necessrias a um MTEF92 bem sucedido. Na verdade, j foram plantadas algumas das sementes para uma abordagem de oramentao e polticas a mdio prazo, bem sucedida, que se discutir na Seco C. B. OBSTCULOS EXISTENTES AO ESTABELECIMENTO DE U MA R ELAO ENTRE A ORAMENTAO E AS POLTICAS EM VIGOR

A Inexistncia de Um Programa de Investimento Pblico Plurianual 8.6 O Programa de Investimento Pblico, pela sua prpria natureza, deveria ser o ponto de partida para uma melhor integrao entre as polticas e o seu financiamento num contexto de mdio prazo. Na realidade, o PIP compe-se de projectos que terminam muito depois de um ano. No entanto, o PIP foi ela borado como um instrumento anual, o que na prtica
91

O MTEF dever tambm assentar numa base oramental slida, o que englobaria muitos elementos, embora o principal de entre eles seja a execuo oramental que cumpra o oramento adoptado. A consistncia entre o oramento e a sua execuo uma condio prvia para a transparncia, previsibilidade e responsabilizao. Num pas onde a execuo oramental (isto , as despesas reais) pouco se assemelham ao oramento votado (ou seja, a inteno de gastar por sectores, funes e programas), no de esperar que um MTEF seja levado a srio pelos ministrios sectoriais, pelos deputados ou pela sociedade civil (op. cit., p. 26). 92 Uma das actividades previstas como parte do crdito EMTA apoiado pelo Banco a conduo de um estudo sobre as condies prvias para um MTEF bem sucedido em Angola.

- 78 subverte a sua natureza plurianual. Se bem que a sua apresentao no OGE tenha melhorado consideravelmente com os anos, o PIP continua a ser pouco mais que uma lista de projectos a serem efectuados ao longo de um determinado ano fiscal. O PIP no fornece nenhuma informao sobre os projectos que se concluram num determinado ano, nem sobre os montantes do investimento em projectos em curso que vo ser transferidos para anos subsequentes. Tambm no fornece nenhum panorama dos investimentos pblicos ao longo de um enquadramento mais longo do que o ano oramentado. 8.7 O Banco Mundial e o FMI recomendaram que a preparao e os processos de execuo do PIP fossem analisados cuidadosamente, incluindo a anlise individual de cada um dos projectos, aludindo aos seus mritos. Os projectos deveriam ser analisados, no s em termos financeiros e fsicos, mas tambm de benefcios na economia se essas despesas continuassem ou terminassem. Actualmente, so poucas as provas de que os projectos que integram o PIP so seleccionados em funo de uma abordagem estratgica. 8.8 Em 2004 comeou o processo de saneamento do PIP. Foram introduzidas melhorias adicionais no que se refere sua apresentao no OGE, o que agora possvel sob o ponto de vista orgnico, funcional e territorial. O sistema de classificao do PIP est agora mais prximo do que se prope no Manual de Elaborao do Oramento (MEO) 2004 (ver Captulo 4). O PIP 2004 s contem projectos em curso ou os custos dos estudos de viabilidade para os projectos recm propostos. O MINPLAN tem estado a fazer um inventrio de todos os projectos aprovados entre 2001 e 2003 com vista a desmont-los gradualmente ou a cancel -los. O objectivo ltimo declarado do saneamento a adopo de uma perspectiva de oramentao plurianual para o PIP. 8.9 A elaborao de todas as peas do OGE deveria ficar sob a responsabilidade de uma nica entidade, neste caso a Direco Nacional do Oramento no MINFIN. A responsabilidade pelo PIP que actualmente cabe ao MINPLAN, deveria ser transferida para a DNO, embora tal no signifique que devesse haver a fuso do MINPLAN e do MINFIN: o MINPLAN poderia ainda conservar as funes de planeamento a mdio prazo, incluindo a preparao e monitorizao da estratgia de reduo da pobreza. A curto prazo, deveria prestar-se ateno ao estabelecimento de uma interface entre o SIGIP e o SIGFE, bem como integrao das equipas encarregadas do PIP e do oramento ordinrio. A Ausncia de uma Base de Polticas a Mdio Prazo para o OGE 8.10 O OGE muitas vezes referido como um Oramento de Programas, quando na realidade apresenta uma lista dos actuais programas governamentais. As actividades desse rol nem sempre so consistentes com as intenes do Governo, conforme se declara nos seus Programas Econmico e Social PES anual ou semestral. Por exemplo, o MINPLAN lanou o PES 2003-2004 em Outubro de 2002, visando cobrir dois anos fiscais. Conquanto o OGE 2003 original tivesse sido elaborado com o PES em vista, o OGE 2003 revisto bem como o OGE 2004 afastavam-se consideravelmente do PES. O captulo de justificao do OGE Captulo (Relatrio de Fundamentao) torna-se, assim, a base de poltica ltima para as afectaes de despesas no ano correspondente. No entanto, o captulo de justificao preparado exclusivamente no seio do MINFIN, com pouca consulta aos ministrios executores, se bem que estes tenham oportunidade de reagir quando se submete aprovao do Conselho de Ministros.

- 79 C. OS ELEMENTOS B SICOS PARA U MA B EM S UCEDIDA ABORDAGEM ORAMENTAO E POLTICAS A M DIO PRAZO

O Lado das Receitas: O Modelo Financeiro do Sector Petrolfero 8.11 Como parte do trabalho do Estudo de Diagnstico do Sector Petrolfero93, foi desenvolvido um Modelo Financeiro com os intuitos seguintes 94: (i) fazer a previso dos impostos e outras receitas do petrleo devidos ao Estado Angolano; (ii) fornecer ao Governo um instrumento que lhe permita fiscalizar e gerir as receitas do petrleo; (iii) proporcionar previses financeiras para cinco anos sobre as operaes petrolferas, numa base mensal e trimestral; e (iv) auxiliar o Governo a fazer a harmonizao dos fluxos financeiros entre o MINFIN, BNA e Sonangol.

5.12 O Quadro 8.1. abaixo resume as principais variveis exgenas (factores de produo) e endgenas (resultados) do modelo:

Quadro 8.1: Modelo Financeiro: Principais Variveis Exgenas e Endgenas

Principais Variveis Exgenas (Factores de Produo) Preos do crude

Principais Va riveis Endgenas (Resultados) Totalidade das receitas petrolferas pblicas (impostos, bnus, lucro petrleo, mais as receitas da Sonangol como parceiro de explorao) Totalidade das receitas petrolferas do Estado (impostos, bnus, lucro petrleo, menos as receitas da Sonangol como parceiro de explorao) Os fluxos financeiros da Sonangol depois de deduzidos os impostos (receitas menos custos e impostos) Os fluxos financeiros das IOCs depois de deduzidos os impostos (receitas menos custos e impostos) Royalties devidas Impostos em dvida sobre o rendimento do petrleo Impostos de Transaco do Petrleo devidos Lucro de petrleo devido.

Perfis dos custos de explorao

Perfis de Produo Alternativos Instrumentos fiscais (impostos, bnus, partilha do lucro do petrleo, royalties) Tectos da Recuperao de Custos Comportamento da depreciao do Imposto sobre o Rendimento Petrolfero Quota no Capital da Sonangol Preo das actividades da Sonangol durante a fase de explorao

8.13 Espera-se que o Modelo Financeiro, se bem executado e utilizado, produza benefcios numa srie de reas, em que todas elas iro facilitar o estabelecimento de uma abordagem a mdio prazo gesto das receitas do petrleo e aumentar consideravelmente a exactido e
93 94

KPMG (2003). Esta subseco assenta em grande parte numa apresentao feita por KPMG ao Governo de Angola e aos funcionrios do Banco e do Fundo em Janeiro de 2003. Ver Anexo 3 para uma exposio detalhada do modelo.

- 80 fiabilidade das previses das receitas petrolferas. Estes benefcios incluem: (i) melhor planeamento e relatrios financeiros; (ii) gesto aperfeioada das receitas e tesouraria; (iii) melhor monitorizao dos desenvolvimentos estratgicos no sector do petrleo, incluindo exploraes e investimentos futuros; e (iv) capacidade governamental reforada de negociao de contratos futuros, incluindo a previso de receitas futuras. 8.14 A Direco Nacional dos Impostos deveria tornar-se a residncia institucional do modelo. A fixao de essa residncia implicar a execuo de um esforo de criao de capacidade e um modelo de um sistema de incentivos adequado para assegurar que tal modelo seja dotado de quadros competentes e motivados. O seu desenvolvimento seria possvel com o apoio do Banco atravs de recursos do crdito EMTA reservados para a institucionalizao do modelo. O Lado das Despesas: (PCRRP) O Programa de Reabilitao e Reconstruo Ps-Conflito

8.15 O Programa de Reabilitao e Reconstruo Ps -Conflito (PCRRP), preparado pelo Ministrio do Plano com a assistncia do Banco Mundial, um passo importante para a formulao de um PIP plurianual. O PCRRP foi concebido no contexto do processo de paz que permitiu uma abordagem mais sistemtica reabilitao e reconstruo da infra-estrutura social e econmica danificada ou destruda durante o conflito. O PCRRP, que cobre o perodo 2003 a 2005, centra-se, naturalmente, nas necessidades de investimento mais imediatas do ps-conflito e, como tal, ter que ser entendido como um subconjunto de um potencial PIP plurianual. 8.16 O PCRRP compreende despesas de investimento nas reas de desenvolvimento rural, servios de sade, reinsero e desenvolvimento comunitrio, transportes, estradas e pontes, electric idade, abastecimento de gua e infra-estrutura e servios urbanos, num total de USD 2.870 mil milies ao longo de toda a sua existncia. Parte dos recursos devero tambm ser usados em actividades de criao de capacidade e na gesto do programa. A distribuio prevista das despesas est descrita no Grfico 8.1 abaixo.

Grfico 8.1: Composio do PCRRP, 2003-2005

Rural dev. Health Education Reinsertion Transport Roads Electricity Water Urban Cap. Bldg. Prog. Mgmt.

Legenda: Desenvolvimento Rural Sade Educao Resinsero Transportes Estradas Electricidade gua Urbanizao Reforo de Capacidade Gesto do Programa

Fonte: Estimativas do Banco Mundial e MINPLAN.

- 81 -

8.17 Inicialmente, o PCRRP foi formulado para ser apresentado comunidade dadora a fim de obter o seu apoio, no contexto de uma conferncia ou mesa redonda de dadores no perodo ps guerra. Como a conferncia no se realizou no momento previsto, o Governo decidiu cobrir inteiramente os custos do PCRRP para 2003, como parte do Programa de Investimento Pblico. O Quadro 8.1. mostra o peso que o PCRRP ter como componente do PIP.

8.18 Inicialmente, o PCRRP foi preparado para ser apresentado comunidade dadora e obter o seu apoio, no contexto de uma conferncia ou mesa redonda a realizar-se no perodo ps guerra. Mas como esta conferncia no se realizou na altura prevista, o Governo decidiu cobrir os custos integrais do PCRRP para 2003, como parte do Programa de Investimento Pblico (PIP). O Quadro 8.1. indica o peso esperado do PCRRP como uma componente do PIP.

Quadro 8.2: A Quota do PCRRP no conjunto do Programa de Investimento Pblico (PIP)

2003 2004 2005 2006 2007 Gastos de Capital Estimados (milhes de 1 066 1 076 1 164 1 399 1 744 USD) Dos quais: PCRRP (milhes de USD) 600 600 600 700 370 Fonte: Governo de Angola (2003). Estratgia de Combate Pobreza. Verso a ser submetida discusso.

8.19 Sob o ponto de vista operacional, o risco maior a capacidade de implementao. No entanto, uma anlise detalhada est fora do mbito do PEMFAR. Bastaria, aqui, recordar o enorme hiato que existe entre a execuo fsica e financeira do PIP, discutido no Captulo 4. Com o aumento substancial das despesas de capital que o PCRRP acarretar, essas preocupaes sero consideravelmente superiores. No entanto, este programa pode ser considerado como um primeiro esforo na adopo de uma abordagem plurianual a um subconjunto importante do PIP. Assim, justo afirmar que o subconjunto PCRRP do PIP j assumiu um carcter mais de mdio prazo. O PCRRP ser tambm uma componente chave da Estratgia de Combate Pobreza do Governo. A Estratgia de Combate Pobreza 8.20 Em Janeiro de 2004, o Governo fez circular entre a comunidade dadora uma verso quase final da Estratgia de Combate Pobreza (ECP). A ECP, se conseguir ser finalizada e executada com sucesso, tem potencial para se tornar o primeiro instrumento, de mdio prazo, de formulao de medidas, sobre despesas pblicas do Governo desde que Angola optou por ser uma economia de mercado. 8.21 A ECP prope-se implementar um programa trienal de despesas pblicas, centrado em dez reas prioritrias, nomeadamente: (i) reinsero social; (ii) desactivao de minas; (iii) segurana alimentar e desenvolvimento rural; (iv) VIH/SIDA; (v) educao; (vi) sade;

- 82 (vii) infra-estrutura bsica; (viii) emprego e formao profissional; (ix) governao; e (x) gesto macroeconmica. O custo estimado da ECP para o perodo entre 2003 a 2006 monta a um total de USD 3 170 milhes de USD. Os custo da ECP so apresentados como uma parte integrante de um enquadramento fiscal plurianual, que deveria ser a base de qualquer esforo futuro destinado a estabelecer um MTEF. 8.22 O Grfico 8.2 abaixo descreve a composio das despesas proposta pela ECP que, em grande medida, consistente com a do PCRRP.

Grfico 8.2: Estratgia de Combate Pobreza (ECP): reas Prioritrias em Termos de Afectaes Plurianuais, 2003 - 2006

Reinsero Social Desminagem Seg. Alimentar/Des. Rural HIV/SIDA Educao Sade Infraestruturas Emprego Governao Gesto Macroeconmica Custos Ordinrios

Fonte: Estratgia de Combate Pobreza (MINPLAN)

Recomendaes para a Continuao da Reforma 8.23 Na anlise final, uma adopo bem sucedida de uma metodologia de oramentao e formulao de polticas a mdio prazo tem de assentar em trs pilares principais 95: Necessidade de se reforarem os mecanismos de controlo de despesas, em especial no que se refere execuo oramental; Necessidade de o processo oramental ser comandado pela poltica de despesas, e no o contrrio; e Necessidade de se aumentar a capacidade de previso das receitas.

8.24 O primeiro pilar est no centro da estratgia assente em duas frentes que o PEMFAR prope para Angola, especialmente no que se refere ao reforo do sistema formal de
95

Cf. Schiavo-Campo and Tommasi (1999), p. 88.

- 83 execuo do oramento. E muito progresso se poder conseguir no terceiro se o Modelo Financeiro for executado adequadamente. O segundo a poltica de despesas pblicas que dirige o processo oramental exige uma articulao slida entre os instrumentos de polticas e de planeamento de curto e mdio prazo, bem como uma melhor coordenao entre o MINFIN e o MINPLAN. 8.25 O Grfico 8.3 sugere um modelo possvel de articulao. Este modelo advoga o estabelecimento de elos claros entre quatro instrumentos bsicos de programao a mdio prazo PIP, planos sectoriais/provinciais, PRSP e MTEF com os dois planos operacionais anuais bsicos os Programas Econmico e Social (PES) (muitas vezes semestrais) e o Oramento Geral do Estado (OGE). O modelo aqui proposto segue de perto o de Moambique. A grande diferena que no de Moambique todos os seis instrumentos esto sob a responsabilidade de uma nica entidade, o Ministrio das Finanas e do Plano. Em Angola, o MINPLAN tem a seu cargo o PIP, os planos sectoriais/provinciais e o PES, enquanto o MINFIN responsvel pelo OGE. O processo ECP (PRSP) tambm foi atribudo ao MINPLAN, enquanto um eventual MTEF seria, provavelmente, parte do programa de trabalho do MINFIN. 8.26 Se, por um lado, a fuso do MINFIN e do MINPLAN pudesse facilitar essa articulao96, tal no seria, contudo, uma condio necessria nem suficiente para uma integrao, com xito, dos processos a mdio e curto prazo. Como refere Schiavo-Campo and Tommasi (op. cit., p. 96) para o caso especfico da oramentao dupla, o verdadeiro problema (...) a falta de integrao entre a programao do investimento e das despesas correntes, e no os processos formalmente separados em si prprios. Isto importante, porque uma identificao errnea da questo conduziria (e frequentemente tem conduzido) a uma resoluo do problema com uma simples fuso dos dois ministrios, mesmo que a coordenao continue igualmente deficiente. Um anterior Ministro passa a Ministro-adjunto, redistribuem-se os quadros, algumas pessoas so promovidas e outras despromovidas. Mas o problema da oramentao dupla continua presente no seio de um nico ministrio de tutela. 8.27 A importncia do processo ECP no que se refere ao reforo das ligaes entre as polticas e a oramentao no pode ser subestimada. Um processo suficientemente consultivo iria aumentar as probabilidades de os ministrios dos sectores assumirem o controlo das polticas contempladas na estratgia de reduo da pobreza e limitar o grau de discrio do MINFIN no processo de distribuio das despesas pblicas entre os sectores e as provncias. Consequentemente, o instrumento ltimo para a articulao das polticas e financiamento ser a ECP de Angola . medida que se refora o processo de gesto das finanas pblicas, e se continuam a lanar as sementes de uma abordagem de oramentao a mdio prazo, o Governo deveria considerar uma deslocao prudente no sentido de um Enquadramento de Despesas a Mdio Prazo (METF) como um dos pilares da ECP.

96

Ver discusso sobre as recomendaes do FAD - com o apoio da equipa PEMFAR do Banco na Seco B, no caso particular da ligao do PIP-OGE.

- 84 Grfico 8.3: Sistema de Polticas, Planeamento e Oramentao: Proposta de Articulao de Instrumentos Ferramentas de Mdio e Curto Prazo

Programao a Mdio Prazo Planos Operacionais Anuais

Integrao de Objectivos e Metas

Estratgia de Combate Pobreza (ECP)

Coordenao do processo de monitorizao

Programas Econmico e Social (anual ou s emestral)

Afectao de Recursos Prioritria

Harmonizao Estratgia e Sectorial

da Poltica Integrao dos Objectivos e metas sector do

Planos Estratgicos Sectoriais e Provinciais

Integrao da estratgia e poltica sectorial

Consistncia do Oramento com os objectivos de polticas with Policy objectives

Enquadramento de recursos e afectao inter-sectorial

Cenrios macroeconmico e sectorial

Enquadramento de Despesas a Mdio Prazo (MTEF)

Limites s despesas Limites do Investimento (recursos internos e externos) Oramento Investimento de

Oramento Geral Estado (OGE)

do

Programa de Investimento Pblico

(PIP) (incluindo PCRRP)

- 85 -

9. O PROGRAMA DE MODERNIZAO DAS FINANAS PBLICAS

O Programa de Modernizao das Finanas Pblicas (PMFP), iniciado em 2002, tem potencial para se tornar o principal veculo para a implementao de uma estratgia de duas dimenses de reformas, proposta no PEMFAR. O PMFP que conta com o apoio do Banco Mundial atravs do crdito de Assistncia Tcnica Gesto Econmica est j suficientemente bem posicionado para desencadear reformas associadas com a primeira etapa da estratgia de reforma, especificamente, Reforo do Sistema de Execuo Formal das Despesas. O principal desafio que se levanta ao PMFP reside precisamente na segunda dimenso: Circunscrever Completamente e Eliminar Gradualmente o Sistema de Execuo No Convencional. No apenas alguns dos principais agentes institucionais se situam fora do mbito do PMFP, como tambm a implementao das reformas necessrias pode deparar-se com uma forte resistncia poltica de segmentos influentes em Angola. Logo, h necessidade de um forte apoio poltico nos nveis mais elevados do Governo para o sucesso do PMFP nesta tarefa. O plano de aco das reformas proposto pelo PEMFAR visa reforar, e no substituir, o PMFP. Nestas circunstncias, este captulo defende que um PMFP solidamente executado pode revelar-se como um instrumento da maior importncia para o Ministrio das Finanas estabelecer um controlo mais amplo na gesto das finanas pblicas em Angola. A. O PROGRAMA DE M ODERNIZAO DAS FINANAS PBLICAS

9.1 Em 2002, o Governo tomou a iniciativa de preparar um Programa de Modernizao das Finanas Pblicas (PMFP) de largo alcance, com as trs componentes seguintes: Uma componente de Gesto das Finanas Pblicas que visa reforar o sistema de finanas pblicas, ou seja, sistemas de oramentao, financeiro, patrimnio, contabilidade e de controlo interno, fixao de preos ao pblico e mercados de seguros. Uma componente de Tecnologia de Informao; e Uma componente de Formao e Criao de Capacidade.

9.2

O objectivo global deste programa melhorar a capacidade institucional no seio do Ministrio das Finanas. O PMFP contm o seu prprio diagnstico das debilidades do sistema de gesto das finanas pblicas em Angola (ver Caixa 9.1). Originariamente, o PMFP cobria o perodo de 2002 a 2004 mas provvel que precise de um prolongamento e inclui actividades que fazem tambm parte de outros pacotes de reformas em curso, como o caso do processo de Reforma das Alfndegas.

- 86 -

Caixa 9.1. Debilidades do sistema de gesto financeira em Angola, conforme anlise do prprio Governo no PMFP O PMFP contm o seu prprio diagnstico das deficincias actuais do sistema de finanas pblicas de Angola, muitas das quais reflectem discusses anteriores com os funcionrios do Banco e do Fundo. A maior parte dessas debilidades foram identificadas nas reas seguintes: Nos mecanismos e procedimentos para oramentao, gesto, uso e registo dos recursos financeiros do Estado; Na falta de uma integrao adequada do PIP nos processos regulares de preparao e execuo do oramento; Nos mecanismos e procedimentos para o registo e fiscalizao da dvida pblica, doaes dos dadores e fundos de compensao; Nos mecanismos e procedimentos de registo e fiscalizao de activos patrimoniais do Estado; Nos mecanismos e instrumentos para monitorizar e avaliar as empresas pblicas; Nos mecanismos e procedimentos relativos a controlos internos; Nos procedimentos em vigor da Administrao das Alfndegas; Na automatizao insuficiente de todos os processos de gesto envolvidos no SIGFE.

9.3 Com vista a monitorizar o desenvolvimento e evoluo destas aces, foi criado no Ministrio das Finanas, em Julho de 2002, o Gabinete de Coordenao de Programa (Despacho Interno 37/GMF/02). Este Gabinete tambm responsvel por avaliar as necessidades, coordenar a assistncia tcnica, identificar e contratar consultores e avaliar periodicamente o progresso registado. O PMGFP inclui uma decomposio do programa por componentes e sub componentes; os objectivos e metas pretendidos; as aces especficas a serem implementadas; um calendrio da execuo e estimativas de custos para 2003/2004. B. PROGRESSO NA IMPLEMENTAO DO PROGRAMA

9.4 A implementao do PMFP registou um mpeto substancial nos ltimos meses de 2003, quando as reformas relacionadas com a nova verso do SIGFE incluindo as recomendadas pela misso do FAD-BM em Agosto de 2003 comearam a vigorar. Entre as principais reas de progresso incluem-se: Um estdio de cabimentao reforado do ciclo oramental. Actualmente, as unidades oramentais esto limitadas na sua capacidade de comprometer fundos quer pela verba anual estipulada no OGE quer pelo montante trimestral autorizado pela programao financeira. Uma fase de verificao do ciclo oramental reforada. A fase de verificao, anteriormente em grande medida ignorada, est agora solidamente incorporada no SIGFE. Os pagamentos aos fornecedores s podem ser efectuados depois de ter sido emitida, no sistema, uma nota de liquidao, atestando que o bem correspondente foi fornecido ou que o servio foi prestado. Todas as unidades centrais oramentais do Governo Central em Luanda esto ligadas electronicamente ao SIGFE. Uma maior integrao entre os subsistemas seguintes do SIGFE: (i) oramento; (ii) tesouro; (iii) contabilidade; e (iv) gesto do patrimnio.

- 87 9.5 Conforme j se referiu, muitas das actividades do PMFP incluindo a reforma das aquisies pblicas sero apoiadas pelo EMTA. O MINFIN tem estado a trabalhar, com todo o empenho, na preparao dos termos de referncia para estas actividades. C. PRINCIPAIS DESAFIOS QUE S E A VISTAM

9.6 Os principais desafios que acompanham a satisfao das metas do PMFP sero de ordem poltica e institucional e no de natureza meramente tcnica. A principal questo est em como conseguir a adeso das organizaes que no so parte da execuo do PMFP mas cujas actividades esto no mago das metas do PMFP. Este especialmente o caso da Sonangol e, em menor escala, do Tribunal de Contas. 9.7 Como se tornar claro na prxima seco, o PMFP est j em fase avanada no que diz respeito s reas prioritrias para reforma no mbito da primeira frente da estratgia proposta, nomeadamente, o reforo do sistema formal de execuo de despesas. No entanto, o PMFP no se pronuncia no que se refere segunda frente: circunscrever e desmontar, gradualmente, os mecanismos de despesas no convencionais. 9.8 As dificuldades so maiores com a segunda frente na medida em que consideraes de economia poltica esto destinadas a desempenhar um papel da maior relevncia. Tero que se enfrentar interesses poderosos e fontes tradicionais de fontes de lucros ilegtimos para que se conseguir desmantelar os processos no convencionais ao longo de um certo perodo de tempo. Ser ainda, adicionalmente, necessrio estabelecer-se uma hierarquia institucional adequada, segundo a qual o Ministrio das Finanas reassumiria o seu papel indiscutvel de principal instituio de gesto financeira em Angola. 9.9 Do ponto de vista tcnico, o PMFP podia tornar-se o instrumento atravs do qual o MINFIN aumentaria gradualmente o seu controlo sobre todas as actividades de gesto das finanas pblicas no pas, incluindo as que so actualmente da competncia da Sonangol. Nestas circunstncias, o PEMFAR recomenda que sejam criadas as necessrias condies politico-institucionais, para que o PMFP possa tambm englobar aces prioritrias no mbito da segunda frente da estratgia proposta. 9.10 As actividades de auditoria externa, realizadas pelo Tribunal de Contas, tambm deveriam fazer parte do PMFP. Tal no deveria ser encarado como uma forma de enfraquecer o Tribunal face ao MINFIN. Pelo contrrio: a capacidade do Tribunal para cumprir as suas metas s ser reforada se essas metas forem integradas no PMFP. A implicao institucional reside no facto de o PMFP se tornar o principal - e no apenas o MINFIN - instrumento da reforma da gesto financeira do Governo em Angola 97. D. REAS PRIORITRIAS PARA A R EFORMA

9.11 O plano de aco de trs anos apresentado nos Quadros 9.1a e 9.1b destaca as reas chave da reforma que j foram propostas no PMFP e acrescenta um novo conjunto de medidas necessrias para se cumprirem as metas da estratgia de reforma assente em duas frentes, proposta no PEMFAR. H que realar que o plano de aco proposto visa reforar e complementar, e nunca substituir, o PMFP.

97

Um desafio adicional que a maior parte do projecto EMTA, apoiado pelo Banco, no inclui o financiamento de actividades relacionadas com a segunda frente da estratgia proposta.

- 88 9.12 Por ltimo, a adopo de legislao especfica deveria ser a base para a realizao das reformas previstas no segundo pilar da estratgia. Actualmente, os elementos legislativos (leis e decretos) esto razoavelmente dispersos e, em muitos casos, bastante antiquados. Esta nova legislao deveria incluir um calendrio para as medidas necessrias ao processo de circunscrio e reduo gradual de mecanis mos de execuo de despesas no convencionais.

- 89 Quadro 9.1: Aces Prioritrias: Reforo do Sistema Formal

Aco Prioritria Ano 1 Ano 2 Ano 3 Organismo Responsvel J no PMFP? Financiamen to do EMTA?

Preparao do Oramento Aumentar o realismo dos pressupostos macroeconmicos, especialmente a inflao alvo e o balano global desejados Adoptar o Modelo Financeiro de Diagnstico do Petrleo para produzir projeces de receitas mais correctas Aumentar a coordenao entre o MINFIN e o MAPESS sobre informaes da folha salarial Estabelecer um cadastro nico para todo o pessoal do sector pblico

MINFIN (GEREI) e Grupo de Consistncia Econmica

No

No

MINFIN (DNI, DNO, GEREI)

No

Sim

MINFIN (DNO) e MAPESS

No

No

MINFIN (Recursos Humanos, DNO), MAPESS, Ministrios Defesa Interior

No

No

da e

Criar uma interface entre o SIGIP e o SIGFE Transformar o Programa de Investimento Pblico num exerccio multianual Execuo do Oramento Assegurar a consolidao da Conta nica do Tesouro (CUT) Utilizar projeces de programao financeira como tectos dos compromissos Introduzir flexibilidade razovel no processo de gesto de fundos

X X

MINFIN (DNC) e MINPLAN MINPLAN

No No

Sim Sim

MINFIN, BNA

No

No

MINFIN (DNT)

Sim (Comeado)

No

MINFIN (DNT)

Sim (Comeado)

No

- 90 -

Quadro 9.2: Aces Prioritrias: Circunscrever e Eliminar Gradualmente o Sistema No Convencional

Aco Prioritria Ano 1 Ano 2 Ano 3 Organismo Responsvel J no PMFP? Financiam ento do EMTA? No

Circunscrio: Fase 1 Assegurar que o valor destas actividades seja avaliado antecipadamente e includo no oramento anual Acordar que as actividades quasi-fiscais sejam identificadas e medidas na Sonangol para efeitos de recuperao (ou seja, sujeitas s compensaes do lucro petrolfero e impostos aplicveis) Incluir essas actividades como uma tarefa separada dentro das auditorias independentes da Sonangol Circunscrio: Fase 2 Submeter uma anlise, sujeita a auditoria independente, dos custos no oramentados e no convencionais, de acordo com uma Acta do Gabinete para simplificar e acelerar o processo de aprovao dentro do MINFIN Alargar o mbito das auditorias aos impostos de forma a inclurem um exame do clculo dos impostos lquidos devidos ao Tesouro depois de deduzidos os valores dos impostos e das actividades quasi fiscais Circunscrio: Fase 3 Reforar o processo de aprovao de devoluo de impostos da Sonangol, centralizando tanto a aprovao dos impostos brutos devidos como o montante das compensaes para se chegar aos impostos lquidos devidos e pagos na Direco de Impostos do MINFIN

MINFIN (DNO), em cooperao com a Sonangol MINFIN (DNO, DNI, DNT), em cooperao com a Sonangol

No

No

No

Sonangol

No

No

Sonangol

No

No

MINFIN (DNI)

No

No

MINFIN (DNI)

No

Possvel

- 91 E. INDICADORES DE DESEMPENHO

9.13 O sucesso da implementao de um PMFP revisto e alargado depende sobremaneira de uma monitorizao estreita de determinados indicadores de desempenho. Na medida do possvel, estes indicadores deveriam ser quantificveis. O Quadro 9.2 apresenta um nmero de indicadores possveis, a par das respectivas fontes de informao. Quadro 9.3: Indicadores de Desempenho Recomendados
Indicador Percentagem do total das despesas pblicas efectuada atravs do SIGFE. Volume de recursos que transitam atravs da Conta nica do Tesouro (CUT), como uma percentagem dos gastos totais do Governo. Pagamento de atrasados aos fornecedores Atrasados entre o sector pblico. Diferena entre preos praticados e preos que incluem a recuperao dos custos para produtos petrolferos. Stock da dvida suportada pelo petrleo como uma percentagem do total da dvida externa. Servio da dvida suportada pelo petrleo como uma percentagem das exportaes totais. Volume de transaces quasifiscais efectuadas pela Sonangol em representao do Tesouro. Organismos Responsveis MINFIN Estratgia de Recolha de Dados Informao a ser recolhida atravs de relatrios trimestrais e anuais da execuo oramental, alm de relatrios ad hoc produzidos pelo DNC. Informao a ser recolhida atravs: Departamento de Operaes do Tesouro da DNT; Departamento de Contabilidade do BNA.

MINFIN/BNA

MINFIN MINFIN MINFIN

Informao a ser recolhida atravs da DNT e DNC. Informao a ser recolhida atravs do Departamento de Empresas Pblicas do DNT. Informao a ser recolhida atravs do Gabinete de Preos (GAPREC) do MINFIN, em coordenao com a Sonangol. Informao a ser recolhida sobretudo atravs do sistema DMFAS no BNA; verificao com as bases de dados prprias do DNT e da Sonangol, a ser feita numa base regular. Informao a ser recolhida sobretudo atravs do sistema DMFAS no BNA; verificao com as bases de dados prprias do DNT e da Sonangol a ser feita numa base regular. Informao a ser recolhida atravs

MINFIN, BNA, Sonangol MINFIN, BNA, Sonangol MINFIN, Sonangol

- 92 -

ANEXOS

- 93 -

ANEXO I
Angola Indicadores Econmicos e Financeiros Seleccionados, 1999-2003
Indicadores 1999 2000 2001 2002 2003

Resultados, receitas e preos PIB real PIB real per capita RNB per capita (mtodo Atlas) em USD Indice Preos ao consumidor (mdia anual) External sector Exportaes (f.o.b.)(em USD) Petrleo No petrolifero Importaes (f.o.b.) (em USD) Volume de Exportaes Volume de Importaes Termos de troca (declnio - ) Taxa de cambio efectiva real (depreciao-)

( Alterao da percentagem anual, salvo indicao contrria) 3.3 3.0 3.2 15.3 4.5 0.7 0.2 0.2 12.0 1.4 440 470 530 680 740 248 325 153 109 98

45.6 45.3 47.4 49.5 1.4 55.2 49.0 -18.7

53.6 58.5 20.2 -2.2 1.6 1.4 56.8 20.1

-17.5 -18.5 -8.7 4.6 -2.6 6.5 -13.8 13.0

27.7 32.0 -6.8 16.7 23.1 14.3 1.7 1.8

18.3 18.8 13.0 25.7 8.7 10.7 -3.4 12.3

Massa monetria e crdito no final do perodo (como percentagem incio perodo M3) Activos internos lquidos -362 -327 533 304 Moeda e quasi-moeda (M2) 36 46 Taxa de juro (em percentagem depsito a 3 meses) Finanas Pblicas Total receitas Das quais: petrleo Doaes Total Despesas Saldo global (base no exerccio) Saldo global (com base em tesouraria) Sector Externo Saldo contacorrente incl. transferncias Servio d dvida em percentagem exportaes bens e servios

54 163 56

48 158 41

13 57 27

(Em percentagem do PIB, salvo indicao contrria) 46.8 51.7 42.5 39.0 41.1 46.2 33.9 29.9 4.0 2.3 2.3 0.0 82.4 60.4 46.3 47.9 -35.6 -8.7 -3.8 -8.9 17.6 -24.7 -4.9 -1.4 9.0 36.3

36.2 29.1 1.3 43.8 -7.5 -6.4

-28.1 44.4

-15.1 41.2

-5.8 26.4

-6.2 24.0

( Em milhes de US$, salvo indicao contrria) Produto Interno bruto a preos correntes Reservas Oficiais Brutas Em milhes de USD Em meses de importaes de bens e servios Taxa de Cambio- mdia do perodo (moeda local por USD) Produo de petrleo (milhares de barris por dia) Preo do petrleo de Angola Fonte: FMI. 6088 496 0.8 2.8 746 17.6 8864 1198 1.9 10.0 748 27.2 9472 732 1.1 22.1 740 24.2 11204 375 0.5 43.5 903 24.3 13183 620 0.7 74.6 970 26.6

- 94 ANEXO II

RELATRIO DE AVALIAO DAS AQUISIES DO PAS (CPAR) RESUMO DAS CONCLUSES E RELATRIO DO PROGRESSO 98
A. CONCLUSES DO CPAR

Em 2001, o Governo de Angola gastou em aquisies pblicas cerca de 53% do total das despesas pblicas, representando cerca de 12% do PIB. No entanto, o sistema de compras pblicas e a sua gesto no esto a proporcionar o benefcio mximo s necessidades de desenvolvimento do pas. Uma anlise ao sistema 99 de aquisies do pas, no contexto do Relatrio de Avaliao de Aquisies do Pas, geralmente analisa vrios factores, tais como: (i) o grau em que o governo promove uma cultura de responsabilizao; (ii) a situao do pessoal das aquisies, incluindo a estrutura salarial e qualificao; (iii) o grau em que as aquisies esto isentas de interferncia poltica; (iv) existncia de normas escritas com clareza; e, (v) grau de eficincia, transparncia e valor pelo dinheiro. Em cada uma destas reas, o sistema de aquisies angolano precisa de melhorias substanciais e, consequentemente, considerado de alto risco. Os trs problemas principais: transparncia, aplicao e falta de capacidade so os principais defeitos do sistema, como abaixo se demonstra: Fraquezas do enquadramento legal e falta de cumprimento Apesar de existir legislao referente s aquisies pblicas que apesar de estar escrita no se encontra devidamente divulgada ou em execuo (os Decretos n 7/96 e 22-A/92 regem os principais aspectos das aquisies), algumas prticas de compras no tm qualquer base legal mas esto fortemente implantadas100. Mesmo quando esto familiarizados com as normas, os funcionrios pblicos parecem ignorar a lei de aquisies sem sofrerem penalidades; e o cumprimento da Lei parece ser irregular. Um estudo nacional conduzido por um consultor nacional chegou concluso que 54,2% dos membros do pessoal encarregue das aquisies nos diferentes ministrios e ao nvel das autoridades provinciais no tinha conhecimento da existncia do Decreto n 7/96 101. A regulamentao das aquisies no se encontra em vigor porque faltam a todos os nveis mecanismos de controlo, quer internos (com entidades das aquisies) quer externos que faltam a todos os nveis. Nenhuma das empresas de propriedade do estado que foram visitadas possuam regulamentao interna de aquisies que descrevessem mtodos e

98 99

Preparado por Slahhedine Ben-Halima e Christine De Mariz. Um sistema de pblico de aquisies pode ser considerado como funcionando bem se atingir os seus objectivos de transparncia, concorrncia, economia e eficincia, equidade e responsabilidade. A ausncia de divulgao pblica adequada, abertura de concursos pblicos, divulgao de resultados, registos, autoridade de fiscalizao, auditoria ou recurso impedem uma viso qualitativa no sistema de aquisies angolano. Aquisies no governo central so frequentemente levadas a cabo sem ter em considerao medidas de reduo de custos. 100 A convico de que o Governo deveria comprar apenas aos fornecedores angolanos; a legislao ou crena de que o Governo deveria apenas comprar a angolanos - a qualquer preo - contribui para a excluso dos concursos de estrangeiros do mercado angolano, aumentando, consequentemente, os custos para o Governo. 101 O Dirio do governo publicado e impresso mas no devidamente distribudo pelos diferentes Ministrios.

- 95 nveis de autorizao para a utilizao de fundos pblicos. O Dirio do governo no parece contribuir para a transparncia bem como para a divulgao da regulamentao devido aos custos relativamente elevados e aparentemente no se encontram tambm divulgadas dentro do prprio governo. Procedimentos e prticas ineficazes e dispendiosos A existncia de uma poltica pblica e de boas prticas de aquisio so um dos elementos essenciais para uma boa governao. Boas prticas de aquisio reduzem custos e favorecem resultados atempados; as ms prticas conduzem ao desperdcio e demoras e so muitas vezes razo de alegada corrupo e ineficcia governamental. O governo Angolano adquire bens, trabalhos e servios mas de uma forma inconsistente ou em conformidade com regras geralmente reconhecidas como vinculativas. As prticas e procedimentos de aquisies nem so econmicas nem eficientes e no esto em conformidade com as melhores prticas de aquisies recomendadas. Apesar de quase todos os bens serem importados, a maior parte deles so obtidos atravs de fornecedores locais. No entanto, se o governo adjudicasse contratos a fornecedores internacionais, contribuiria para poupanas ao Tesouro substanciais (principalmente produtos de massa). As duas reas onde preciso actuar por forma a melhorar a justia e transparncia no processo de aquisies so as seguintes: (i) licitaes competitivas abertas como mtodo primrio de aquisies; e (ii) estabelecimento de um sistema de aquisies transparente 102. Actualmente no existe qualquer mecanismo de apresentao de queixas contra o processo de licitao. A ausncia de fiscalizao, transparncia e auditoria criou muitas oportunidades de corrupo. Fraca capacidade e organizao de aquisies Verifica-se uma falta de capacidade nas aquisies a todos os nveis tanto em Luanda como nas provncias, inclusivamente um deficiente registo de incidncias nos Ministrios. Esta deficincia deve-se s seguintes razes: (i) dada pouca importncia s aquisies pblicas em geral; e (ii) existe falta de pessoal com formao adequada em todas as actividades ligadas a funes de aquisies. no entanto estimulante notar que como parte do processo de gesto das importaes (principalmente relacionados com a cobrana eficiente de direitos alfandegrios e outras taxas de importao), foram feitos recentemente esforos no sentido de melhorar as qualificaes do pessoal dos Servios Alfandegrios atravs de assistncia tcnica prestada pela empresa Crown Agents. No entanto, esta apenas uma faceta do ciclo comercial (cobrana de receitas), precisando a outra --despesas pblicas na aquisio de bens, actividades e serviosda ateno devida por parte do Governo para assegurar que os benefcios de uma melhor cobrana de receitas no sejam absorvidas por prticas de aquisies pblicas deficientes.

102

Estabelecimento de critrios de publicao de concursos, publicao de resultados de contratos, mecanismos de reclamao.

- 96 Deficientes mecanismos de anti-corrupo e de auditoria No existe qualquer mecanismo de fiscalizao para garantir a aplicao regular da regulamentao de aquisies e no existem auditorias de aquisies. No se encontra em vigor qualquer regulamentao de aquisies porque no existem, a qualquer nvel, interno ou externo, mecanismos de controlo sobre as entidades responsveis pelas aquisies. O pessoal do Tribunal de Contas deveria poder exercer auditoria sobre as aquisies governamentais mas carece da formao adequada para assumir essa responsabilidade e desempenhar essas funes. So frequentes as suspeitas de corrupo nas aquisies do governo. As duas entidades cujo papel determinar casos de corrupo e aplicao de sanes, o Tribunal de Contas 103 e a Alta Autoridade contra a Corrupo104, s agora que esto a ser criadas, e a sua estrutura inadequada e no est em funcionamento. Atrasos nos pagamentos do azo a prazos de pagamento elevados prtica comum dos Ministrios do Governo e outros departamentos o atrasar os pagamentos 105 em mais de 90 dias aos fornecedores e agentes (internacionalmente a prtica aceite de 30 a 45 dias). A maior parte dos atrasos nos pagamentos deve-se a um deficiente planeamento, principalmente no processo oramental e fundos realmente disponveis para pagar os compromissos previamente previstos. Nos contratos maiores, esto previstos encargos com juros mas estes nem so pedidos nem pagos. Apesar de estarem autorizadas por Decreto 7/96, as clausulas de ajustamento de preos no so utilizadas e o risco de inflao e efeitos de desvalorizao da moeda local so transferidos para os fornecedores e empreiteiros. A probabilidade de pagamento demorado tem duas consequncias negativas: (i) impe aos parceiros pblicos a responsabilidade de pr-financiamento dos pagamentos por vrios meses e portanto desencoraja a participao de negcios qualificados com fundos lquidos, particularmente os recentemente estabelecidos em Angola; e (ii) incentiva os licitantes a considerar os custos de pagamentos atrasados nas suas propostas, tendo como resulta do preos de adjudicao mais altos. Por sua vez, este facto aumenta a carga no Tesouro e contraria o efeito positivo dos mecanismos de aumento de receitas. Alm disso, os preos elevados da construo em Angola podem ser em parte explicados pela demora nos pagamentos. B. O QUE PODE SER FEITO ?

Nada poder ser feito sem controlo Sem o total apoio do Governo das alteraes iniciais propostas pelo CPAR, tanto a fraca capacidade como a falta de controlo no vo permitir a implementao de qualquer sistema, mesmo que seja muito bem concebido. At agora a equipa da reforma das aquisies tem sido constituda por um pequeno grupo de consultores
103

O Tribunal espera iniciar o seu funcionamento em 2003 com a verificao da Contabilidade Geral do Estado referente ao ano fiscal de 2002. 104 A Alta Autoridade contra a Corrupo nunca esteve em funcionamento e o seu presidente nunca foi eleito. 105 Atraso nos pagamentos, falta de produo industrial, custos das importaes elevados concorrncia desleal por parte do sector oficioso, complexidade do sistema de impostos, falta de sistemas de apelao e infraestruturas desfeitas (estradas e portos) tm um impacto negativo nos custos finais de bens e servios.

- 97 que reporta ao Ministrio das Finanas e no existe qualquer outro grupo de trabalho formalmente constitudo com autoridade para fazer avanar a reforma das aquisies. No est definido quem ser responsvel por tomar as concluses e recomendaes deste relatrio como base de um consenso nacional e compromisso para alterar o sistema das aquisies existente. Cinco recomendaes a curto prazo A curto prazo (entre 2002-2004), uma transparncia e integridade mais evidentes, a aplicao de uma disciplina bsica bem como gesto do processo com a diligncia devida resultaro numa economia para o pas. Estas economias obtidas atravs de um sistema de aquisies mais eficiente poderia por sua vez ser utilizada pelo Governo para mitigar a condio de alguns grupos vulnerveis da populao. O plano de aco abaixo indicado tem como objectivo ajudar o Governo a melhorar a eficincia e valor pelo dinheiro das aquisies pblicas. Poderia dar-se incio nos prximos meses a uma srie de actividades em paralelo. No entanto, a primeira aco deveria ser a reviso do enquadramento legal das aquisies pblicas, em virtude dos desafios bem conhecidos em questes de implementao devido existncia de demasiadas excepes na actual Lei. Esta primeira aco significativa para rever o enquadramento legal deveria ser seguida por outras para melhorar a manuteno dos registos; estabelecer uma direco da poltica de aquisies no Ministrio das Finanas; e assegurar que as instituies sejam criadas para prestar controlos e uma rigorosa responsabilizao comecem a funcionar eficientemente por forma a impedir fraudes e a corrupo.

i.

ii.

Identificar um campeo para liderar o processo de reforma de aquisies e organizar um workshop de alto nvel para o Conselho de Ministros, por forma a alertar os ministros e pessoal das aquisies para os benefcios que um ambiente de licitao mais aberto traria para o Governo. O Ministrio das Finanas deveria ainda emitir periodicamente circulares ou newsletters dirigidas ao sector privado, para o informar das prticas seguidas pelo governo. Estas circulares seriam complementadas com reunies de esclarecimento tanto com o sector pblico como o sector privado. Criao de um completo enquadramento de aquisies. Formao de um grupo de trabalho nacional constitudo por consultores 106, nacionais, advogados, representantes do sector pblico (principalmente dos Ministrios do Planeamento, Finanas e Obres Pblicas), especialistas nacionais e representantes do sector privado para darem apoio a um consultor jurdico internacional na redaco da nova legislao das aquisies 107. Esta legislao poderia basear-se na lei das aquisies brasileira, que tida como um bom modelo nos pases de expresso portuguesa. Na aplicao da Lei,

106

O Banco j estabeleceu um dilogo e uma estreita parceria com os consultores financiados pela Norwegian Agency for Development (NORAD). A misso englobou sesses de trabalho com a equipa de consultores e beneficiou da riqueza de informao o seu trabalho. Algumas das descobertas da misso e recomendaes so baseadas nesta informao. Em relao aos aspectos relacionados com o enquadramento legal e ajuste de normas , a misso acordou com os consultores que o trabalho at agora feito dever ser completado com a ajuda de um especialista internacional em lei de aquisies. 107 Adopo de compras abertas como mtodo primrio de aquisies. As compras competitivas so raramente usadas como mtodo de aquisies (a maior parte das vezes a compra limitada a trs ofertas de empresas locais), mas este o mtodo de aquisies que garante economia, eficincia e transparncia na maior parte das circunstncias. Alm disso, este mtodo determinado pelo Decreto 7/96 para ofertas mais alargadas. Baseado em experincias de outros pases, o Governo poder poupar 20 por cento com uma de aquisies pblica competititiva.

- 98 o Governo deveria: (i) emitir um conjunto completo de regulamentao, documentos standard para bens, obras e servios aplicveis; (ii) lanar um programa global e sustentvel de formao de licitao a vrios nveis e uma campanha de consciencializao para o sector pblico, privado e sociedade civil. Nenhuma das alteraes propostas poder ser bem sucedida sem: (iii) formao significativa e divulgao; e (iv) uma lei anti-corrupo actualizada (que tome em conta um novo e moderno enquadramento legal para as aquisies). iii. Introduzir a manuteno de registos para instituir um sistema de aquisies transparente 108. Durante o primeiro ano do programa piloto, pelo menos cinco Ministrios deveriam comear aguardar os registos de todas as actividades de aquisies acima de um certo patamar do valor do contrato, e transmiti-los ao Ministrio das Finanas. Este Ministrio deveria recolher e analisar os dados que ajudaro a melhorar o seu mandato de fiscalizao sobre as aquisies do sector pblico. A curto prazo este registo pode ser feito em papel e devidamente arquivado mas depois o sistema de relatrio dever ser feito em formato electrnico para facilitar este procedimento. Conceber procedimentos de manuteno de registo para os ministrios e autoridades provinciais, incluindo a indicao de quem elabora a documentao de aquisies e o local onde a documentao est arquivada. iv. Criar uma direco no Ministrio das Finanas com a tarefa de formular polticas de compras e anlise de aquisies porque um sistema de aquisies em bom funcionamento exige que haja uma entidade que se ocupe da formulao de polticas de aquisies e "manuteno" do enquadramento das compras. Instituio de financiamento adequado, pessoal, assistncia tcnica e formao para o exerccio das funes reguladoras e administrativas da direco.

v.

Criao de um controlo slido (auditoria) e responsabilizao. A longo prazo espera-se que: (i) o controlo interno da Inspeco Geral das Finanas esteja em pleno exerccio e (ii) o controlo externo por parte do Tribunal de Contas esteja tambm a funcionar. Os prximos passos fundamentais so: Nomear o Presidente e membros da Alta Autoridade Contra a Corrupo, atribuindo-lhes um oramento adequado para o desempenho do respectivo mandato; Lembrar ao grupo-alvo o prazo-limite para a produo de contas auditadas de acordo com a resoluo 6/01, com cpia em anexo dessa resoluo: Preparar um programa de trabalho para o Tribunal de Contas e incluir a auditoria de alguns ministrios piloto no primeiro ano; e Apresentar legislao que proba a renomeao de funcionrios pblicos que tenham sido culpados de corrupo.

108

O sistema de aquisies das Ilhas Maurcias poder ser um exemplo.

- 99 C. O CAMINHO EM FRENTE

Trs modelos possveis podem ser adoptados para a reorganizao das aquisies em Angola. Depois do governo dar o seu parecer a estas opes ou decidir sobre qualquer outro modelo, dever elaborar-se legislao que leve em conta o modelo de reorganizao adoptado. A inteno declarada de descentralizar as aquisies deve ser precedida de um estudo de capacidade local de aquisies nas provncias e de medidas para organizar essa competncia. O Quadro abaixo explica em pormenor as trs opes para a reorganizao do sistema das aquisies.
Opo 1 Responsabilidade:
planeamento das aquisies, recrutamento de consultores independentes para preparar documentos de licitao e supervisionar a execuo; lanamento de concursos; abertura de propostas; avaliao e assinatura de contratos; monitorizao da execuo; certificao de pagamentos e manuteno de registos. Fortalecer a capacidade de aquisies dentro de cada ministrio e provncia, comeando com um grupo de trs quatro (3-4) numa base piloto. O pessoal recebe os salrios normais da funo pblica. Apoiado por assistncia tcnica paga pelo governo e trabalho s para o ministrio ou provncia onde esto normalmente empregados.

Opo 2
Criao sucessiva durante um perodo de trs anos de dez unidades isoladas de gesto da aquisio, seis nas provncias , duas no norte, duas no centro e duas no sul) e quatro em Luanda. Os empregados funcionrios pblicos do Ministrio das Finanas contratados atravs de concurso desse Ministrio recebendo salrios de mercado do oramento do governo, suportados por assistncia tcnica paga pelo governo.

Opo 3 Criao de organismos de gesto de contratos independentes, provavelmente dez(10). O pessoal sem ser da funo pblica recrutado atravs de concurso. O funcionamento destes organismos e alguma assistncia tcnica inicialmente subsidiada pelo governo, depois financiada por taxas criadas pelos servios prestados a instncias suas clientes tanto no sector privado como no sector pblico, numa base contratual.
Ministrio das Finanas

Fiscalizao do sistema, anlise de dados e estatsticas

Ministrio das Finanas

Ministrio das Finanas

Reclamaes Apelos Auditoria(a posteriori)

e Entidade de aquisies - Entidade de aquisies - Entidade de aquisies Tribunais Tribunais Tribunais

Tribunal de Contas

Tribunal de Contas

Tribunal de Contas

A Opo 1, a prefervel em termos de sustentabilidade. O resultado esperado aps um perodo de assistncia tcnica e alargamento do sistema a todos os departamentos do Governo e provncias, Angola dever tornar-se auto-suficiente, com todos os meios a levar a cabo com sucesso o processo de aquisies. So exemplo de pases onde praticada a Opo 1 Moambique, Guin e a Etipia. Mas esta abordagem s funciona se o piloto for alargado a todas as entidades governamentais, o enquadramento legal incluindo a respectiva superviso e mecanismos de apelo e a capacidade institucional forem estabelecidas e os funcionrios responsveis pelas aquisies estiverem organizados como um quadro de especialistas com os recursos necessrios ao exerccio da sua funo. Por outras palavras,

- 100 este mtodo exige que o Governo esteja totalmente comprometido com a reforma das aquisies e com uma funo pblica que desempenhe as suas funes correctamente e possua os meios para o fazer. A Opo 2, a que se dever implementar se se verificar um atraso no progresso do enquadramento legal e institucional ou se houver dificuldade na sua implementao atempada. Esta opo vai entretanto permitir a Angola o desenvolvimento de um sistema de aquisies que de certa forma garanta que os recursos pblicos vo ser utilizados o melhor possvel. Apesar de ser mais dispendiosa do que a Opo 1, uma vez que inclui assistncia tcnica, esta opo pode ser implementada bastante rapidamente. Pode-se, no entanto, verificar um problema de continuidade com a Opo 2, pois pode no ser possvel continuar a pagar ao pessoal seleccionado acima dos nveis salariais. A Opo 3 pode ser tida como a continuao da Opo 2 ou como a sua soluo no sentido em que os membros do servio pblico contratados numa base contratual poderiam sair e criar organismos de aquisies isolados. Com esta opo o Governo fica com uma elevada qualidade de servio prestada por empresas responsveis e independentes com padres de tica bem definidos; uma superviso (a posteriori) exercida por organismos de gesto de contratos independentes. Apesar de ainda se estarem a avaliar os resultados, so exemplo recente de pases onde a Opo 3 praticada o Senegal e o Mali. Dada a escassez de pessoal qualificado nessa rea, o problema com esta Opo reside no facto de existirem ou no recursos humanos suficientes no pas para estas empresas. A outra questo prende-se com a possibilidade dos funcionrios pblicos no desejarem colaborar com eles.

D. EVOLUO A PARTIR DE MARO DE 2004 Desde 16 de Maro de 2004, que as recomendaes (i); (ii); e (iv) acima mencionadas foram implementadas com sucesso ou se encontram numa fase adiantada de implementao. i. Identificar um campeo para liderar o processo de reforma de aquisies e organizar um workshop de alto nvel para o Conselho de Ministros, por forma a alertar os ministros e pessoal de aquisies dos benefcios para o Governo de um ambiente mais aberto.

v A equipa ou Grupo de trabalhos foi criada pelo despacho No. 35/03 de 22 de Abril de 2003. Esta equipa formada pelo Director do Patrimnio do Estado (coordenador da equipa); dois representantes do Ministrio das Finanas dos quais um o coordenador da equipa; um representante do Ministrio do Planeamento; um representante do Ministrio das Obras Publicas; e dois consultores nacionais. A equipa responsvel por: (i) coordenar e liderar o processo de reforma das aquisies; (ii) fazer recomendaes tcnicas aos relatrios existentes (nomeadamente ao Relatrio de Avaliao das Aquisies - CPAR e o relatrio financiado pela Agncia de Desenvolvimento da Noruega); (iii) preparar material adequado (decretos e documentos legais) para a implementao da reforma de aquisies; (iv) preparar reunies com outros parceiros para a discusso do processo em curso; (v) distribuir informao para o pblico em geral sobre os objectivos e resultados esperados da reforma;

- 101 (vi) preparar de um programa de criao da capacidade necessrio para implementar a reforma com sucesso; e (vii) apresentar duas vezes por ms um relatrio sobre o progresso verificado Ministrio das Finanas ou outras entidades. v O Grupo de trabalho realizou a sua primeira reunio a 8 de Outubro de 2003 e desde ento tem vindo a realizar sesses de trabalho periodicamente (pelo menos duas vezes por semana). O grupo de trabalho principalmente (i) discutiu a opo de escolher para a reforma das aquisies; (ii) preparou vrios encontros com outros Ministrios e representantes do sector privado especialmente o que se realizou a 16 de Novembro de 2003; (iii) preparou o workshop realizado em 2004 que representa a fundao do processo de reforma e dever validar o processo de reforma das aquisies e o plano de aco das aquisies. v A 24 de Novembro de 2003 e simultaneamente com a reforma das aquisies, a equipa de aquisies do Banco realizou um seminrio sobre os princpios bsicos do BM sobre de aquisies e uma clnica sobre os procedimentos de aquisies do Banco Mundial. Assistiram apresentao do BM, constituda por duas apresentaes seguidas, representantes do sector privado e Ministrios (cerca de 20 pessoas): (i) a primeira apresentao foi um seminrio sobre aquisies cujo objectivo era fazer a apresentao comunidade privada dos principais princpios das aquisies; e (ii) a segunda apresentao era dirigida a gestores que trabalham com projectos do Banco Mundial, principalmente a Assistncia Tcnica de Gesto Econmica (EMTA), o FAS (Fundo de Apoio Social) e o Programa de Desmobilizao. O formato foi o de uma clnica de aquisies dirigida resoluo dos problemas das aquisies que os gestores de projecto possam encontrar no dia a dia. v Paralelamente e tambm em Dezembro, a equipa CPAR manteve informada a Agncia para o Desenvolvimento da Noruega (NORAD) acerca do ponto da situao da reforma das aquisies (a NORAD financiou um relatrio sobre aquisies apresentado em 2002). ii. Criar um completo enquadramento de aquisies. Formar um grupo de trabalho nacional constitudo por consultores109, nacionais, advogados, representantes do sector pblico (principalmente do Ministrio do Planeamento, Finanas e Obres Pblicas), especialistas nacionais e representantes do sector privado para darem apoio a um consultor legal internacional na redaco da nova legislao sobre aquisies110. v Entre Outubro e Dezembro de 2003, foi nomeado um grupo de trabalho para coordenar o processo de aquisies e discutir as medidas de aquisies institucionais. O resulta do desta

109

O Banco j estabeleceu um dilogo e uma estreita parceria com os consultores financiados pela Norwegian Agency for Development (NORAD). A misso englobou sesses de trabalho com a equipa de consultores e beneficiou da riqueza de informao o seu trabalho. Algumas das descobertas da misso e recomendaes so baseadas nesta informao. Em relao aos aspectos relacio nados com o enquadramento legal e ajuste de normas , a misso acordou com os consultores que o trabalho at agora feito dever ser completado com a ajuda de um especialista internacional em lei de aquisies . 110 Adopo de compras abertas como mtodo primrio de aquisies. As compras competitivas so raramente usadas como mtodo de aquisies (a maior parte das vezes a compra limitada a trs ofertas de empresas locais), mas este o mtodo de aquisies que garante economia, eficincia e transparncia na maior parte das circunstncias. Alm disso, este mtodo determinado pelo Decreto 7/96 para ofertas mais alargadas. Baseado em experincias de outros pases, o Governo poder poupar 20 por cento com uma de aquisies pblica competititiva.

- 102 discusso importante pois ir permitir ao grupo de trabalho elaborar uma nova proposta de lei de aquisies baseada na opo escolhida. v O modelo institucional escolhido pelo grupo de trabalho aproxima-se da opo 1 proposta e encontra-se descrita acima, ou seja, reforar a capacidade de aquisies dentro da entidade de aquisies (principalmente Ministrios e provncias). As entidades sectoriais (por exemplo Ministrio da Sade, dos Transportes e das Obras Pblicas) e locais sero responsveis por: (i) preparao de concursos, com a assistncia tcnica de empresas de consultoria, se necessrio e em particular pela preparao de documentos de concurso e termos de referncia; (ii) criao de uma comisso de avaliao se necessria; (iii) assinatura de contratos em conformidade com a regulamentao existente; e (iv) fornecimento de toda a informao relevante sobre concursos ao organismo regulador. iv. Criar uma direco no Ministrio das Finanas para a criao e anlise da poltica de aquisies. A nova Lei de aquisies estabelece a criao de um Organismo Regulador denominado rgo de Regulao e Apoio. At ao momento no existe qualquer instituio independente encarregue da formulao de polticas de aquisies. Um sistema de aquisies que funcione bem necessita de uma autoridade encarregue tanto da formulao da poltica de aquisies como da manuteno do enquadramento de aquisies e fazer aplicar a respectiva legislao existente ou futura. Este rgo de Regulao e Apoio tem vrios deveres, principalmente, (i) melhorar as regras e mtodos de aquisies; (ii) reunir periodicamente com as entidades de aquisies tanto ao nvel central como descentralizado; (iii) juntar, centralizar e distribuir informao e dados das aquisies e normas de aquisies; (iv) apoiar e aconselhar entidades de aquisies e promover programas de formao; (v) trabalhar em parceria com o SIPIP (Sistema de Informao do Programa de Investimentos Pblicos); (vi) distribuir informao significativa acerca de licitantes e mais genericamente empresas privadas (sobretudo capacidade e preo); e (vii) resolver conflitos de aquisies como o rgo de Regulao e Apoio que tambm desempenha um papel de entidade de resoluo de conflitos.

E.

LTIMOS DESENVOLVIMENTOS E PRXIMOS PASSOS IMEDIATOS

? Foi preparado um documento para o Ministro das Finanas O grupo de trabalho preparou um curto documento para o Ministro das Finanas. Este documento baseado no CPAR financiado pela NORAD e apresenta a debilidade do sistema prevalecente e as aces a tomar para melhorar o actual sistema de aquisies [ver Anexo 1]. O documento contempla os cinco pilares determinados pelo CPAR, ou seja : (i) o enquadramento regulador e legal; (ii) o enquadramento institucional; (iii) procedimentos e prticas; (iv) capacidade; (v) auditoria, medidas de controlo e de recurso e medidas anti-corrupo. ? Aprovao pelo GdA e comunicao ao Banco Mundial O documento produzido pelo grupo de trabalho foi enviado a SE o Ministro das Finanas para aprovao [ver Anexo 2]. O documento juntamente com uma carta do grupo de trabalho foi depois enviado ao Banco Mundial a 25 de Fevereiro de 2004.

- 103 ? Elaborao de termos de referncia para consultores Devem ser preparados termos de referncia destinados a advogado internacional, advogado nacional, especialista em aquisies e especialista em reforma instituciona l das aquisies. elaborao da nova Lei de aquisies, regulamentao dos documentos de licitao e manual do utilizador. Comeando no incio de 2004 O plano de trabalho est organizado em duas fases, de acordo com os termos de referncia, onde h uma sobreposio considervel das Fases I e II. Na Fase I, a Dra. Teresinha Lopes, a advogada nacional das aquisies e o advogado internacional a ser seleccionado, com o parecer do grupo de trabalho da reforma de aquisies, iro preparar uma nova lei de aquisies pblica e regulamentao respectiva por forma a implementar em Angola a lei de aquisies pblica. Na fase II, o especialista tcnico de aquisies a seleccionar ir desenvolver documentao de concurso standard a utilizar por entidades que fazem as aquisies em conformidade com essa regulamentao e manual de utilizador. Ainda na fase II, o especialista em reforma institucional das aquisies ir preparar a regulamentao interna; financiamento necessrio para a criao deste rgo regulador; e termos de referncia para o recm criado rgo de Regulao e Apoio.

? Workshop a realizar em 2004 para validar o programa de reforma das aquisies do GdA Este workshop de um dia completo a ser presidido por SE o Ministro das Finanas ir permitir a discusso dos documentos preparados. A fim de despertar o conhecimento e o consenso entre as pessoas envolvidas nas aquisies, sero formados vrios grupos para discutir o plano de aco nas aquisies mais exaustivamente. Aps o workshop ser elaborado um documento final e plano de aco.

- 104 -

Aco 1. a

Objectivo Criar um grupo de trabalho para implementar a reforma das aquisies

Aco Proposta Identificar um campeo para liderar o processo de reforma das aquisies. Realizar reunies regularmente

Necessidades de Apoio Tcnico e Financeiro

Calendrio Planeado Antes de Dezembro de 2002

b.

Discutir e escolha de um modelo para melhorar o sistema de aquisies Sensibilizar os Ministros, pessoal das aquisies e outros parceiros relativamente necessidade de reforma e do modelo a adoptar Obter aprovao do GdA Preparar TORs

2. a

O grupo de trabalho dever discutir os prs e contras dos modelos propostos no relatrio financiado pela NORAD e no CPAR para melhorar o sistema das aquisies (entidades de aquisies) e instituir uma entidade para supervis ionar as aquisies (direco) Organizar um workshop de alto nvel com os dadores, sector privado e ONGs)

Janeiro a Junho de 2003

Calendrio Real v Criao de uma equipa ou grupo de trabalhos atravs do Despacho No. 35/03 publicado a 22 de Abril de 2003 v Outubro 2003: Finalizar regulamentao interna para o grupo de trabalhos (regulamento interno) v Primeira reunio do grupo de trabalho realizada em 8 de Outubro de 2003. O grupo de trabalho rene pelo menos uma vez por semana De Outubro a 15 de Dezembro de 2003: discusso das diferentes opes para a reforma de aquisies

De Janeiro de 2002 a Dezembro 2003

20 Novembro 2003: reunio com outros Ministrios e representantes do sector privado (cerca de 20 pessoas) o parecer 25 Novembro 2003: reunio com o ViceMinistro das Finanas para discutir o futuro. A data do workshop foi marcada para Dezembro de 2003, devendo preparar-se o material

b.

Preparar e partilhar a anlise com o Governo e preparar uma comunicao para ser aprovada pelo GdA - para advogado internacional - para advogado nacional - para especialista reforma institucional - para especialista de aquisies tcnica - Estabelecer um grupo de trabalho nacional

Primeira semana de Dezembro

v Preparao de comunicao para SE o ViceMinistro das Finanas v O documento foi enviado para o Banco Mundial a 25 de Fevereiro de 2004

c.

Criar

um

Assistncia legal

De Janeiro a

- 105 -

Aco

Objectivo enquadramento de aquisies completo* Melhorar o enquadramento regulador

d.

e.

Rever leis

3.

Criar um directrio para supervisionar a de aquisies pblica (a determinar em 1.b)* Implementar um sistema de aquisies mais transparente* Melhorar o sistema de aquisies no Patrimnio Formar pessoal*

Aco Proposta para ajudar o consultor jurdico internacional na redaco de legislao de aquisies e enquadramento regulador. Depois, ratificar a nova legislao - Preparar documentao e manuais standard de concurso Emitir conjunto completo da regulamentao, documentao de concurso standard para bens, obras e servios preparados durante a fase de curto prazo. - Rever legislao que poderia interagir com a nova lei das aquisies. Actualizar leis de combate corrupo - Criar a direco em documento legal (conforme 2.c) Este organismo ir conduzir formulao de poltica; processo de controlo das aquisies; participao do processo de recurso - Entrada em funcionamento. Introduzir a manuteno de registos em pelo menos cinco ministrios piloto. Estes ministrios deveriam informar o Ministrio das Finanas sobre contractos acima de um certo valor Implementar um sistema informtico

Necessidades de Apoio Tcnico e Financeiro Apoio financeiro atravs do EMTA Apoio financeiro atravs do EMTA, BM

Calendrio Maro de 2004 De Janeiro a Maro de 2004

Calendrio

De Janeiro a Maro de 2004 Apoio financeiro atravs do EMTA, BM De AbrilJunho 2004

4. a.

Apoio financeiro atravs do EMTA, BM) Apoio financeiro atravs do Projecto PNUD Apoio financeiro atravs do EMTA, BM Apoio financeiro atravs do

A partir de Setembro de 2003

b.

5.

6.

Promover

Preparar um programa de formao Lanar um programa global de formao em aquisies sustentvel a vrios nveis em coordenao com o INFORSEF Lanar uma campanha de consciencializao para o sector pblico,

De Maro a Agosto de 2004 De Maro a Agosto de

- 106 -

Aco

Objectivo

7.

divulgao de reformas de aquisies* Implementar o modelo escolhido*

Criar controlos e responsabiliza o slidos

Aco Proposta sector privado e sociedade civil

Necessidades de Apoio Tcnico e Financeiro EMTA, BM

Calendrio 2004

Calendrio

5.

- Instalar as entidades responsveis pelas aquisies - Dar s entidades os funcionrios e recursos adequados -Nomear o Presidente e membros da Alta Autoridade Contra a Corrupo.

Apoio financeiro atravs do EMTA

Julho-Dez

Antes de Janeiro de 2002 Antes de Junho de 2002 Antes de Dezembro de 2002 Antes de Dezembro de 2003 Durante o contracto com os agentes da Coroa

- Preparar um plano de trabalho para o Tribunal de Contas e incluir auditorias de alguns ministrios piloto - Recordar ao grupo alvo o prazo para a preparao de contas auditadas. Apresentar legislao que proba a renomeao de funcionrios pblicos que tenham sido condenados por corrupo. - Formar pessoal das alfandegas

6.

Assegurar manuteno das Alfandegas

- 107 -

ANEXO III O MODELO FINANCEIRO DO SECTOR PETROLFERO 111 O sector petrolfero angolano ou modelo financeiro agregado uma ferramenta de poltica personalizada especialmente concebida para o governo de Angola para ajudar a gerir os fluxos das receitas do petrleo e numa economia to dependente do petrleo, ajudar na preparao e controlo dos oramentos nacionais. O modelo financeiro deve ser o ponto central de um sistema de gesto de receitas que tem capacidade para examinar, controlar e conciliar o fluxo de receitas no tesouro de uma maneira transparente e responsvel. O sistema de gesto de receitas ser da responsabilidade de uma agncia exclusiva dotada de profissionais que utilizaro procedimentos seguros e eficientes para gerar dados e relatrios e que estaro em comunicao com a indstria e o governo a um alto nvel. i. O modelo financeiro global est estruturado volta de uma base de dados formada por dados de petrleo e informao fiscal fornecida por empresas petrolferas estrangeiras e pela Sonangol. A base de dados constitui o principa l contributo de uma srie de modelos de tesouraria depois e antes de impostos que do origem s projeces finais da recolha de impostos do governo, fluxos de caixa do empreendedor e operador e a cota da Sonangol dos fluxos lquidos de dinheiro. O clculo aps impostos inclui todos os royalties, impostos e lucros do petrleo a pagar pelos investidores em conformidade com os acordos de partilha de produo em vigor assinados com o Governo at 2000 (ver esquema abaixo).

111

Preparado por David Reading e Peter Macnab (AUPEC).

- 108 Modelo Financeiro Agregado

RESULTADOS EMPRESA

CONTRIBUTOS ECONOMICOS
Bloco 0 Bloco 1

CONTRIBUTOS FISCAIS

RECONCILIAO

BP

1999 2000

Exxon

CONTRIBU TOS

Bloco 2 Bloco 3 Bloco 4

RESULTADOS AGREGADOS

Cabgoc

2001
Total

2002

2003

O modelo financeiro foi criado num formato de folha de clculo, utilizando o Microsoft Excell, por forma a que todos os clculos fiquem visveis e de fcil acesso aos potenciais utilizadores. Dada a limitada capacidade identificada no seio de ministrios do governo e a formao adicional necessria aos utilizadores para entenderem, executarem e gerirem o modelo financeiro, nesta fase no foi considerada conveniente a criao de uma verso do tipo caixa preta alternativa. Os principais parmetros do modelo encontram-se sublinhadas abaixo. Preos do petrleo Perfis de Produo e Custo Instrumentos fiscais (taxa de impostos, bnus, nvel de participao de lucros, royalties) Limites de recuperao de custos Prazos da Depreciao Capital Social (da Sonangol e da IOC) Parcela da Sonangol durante a fase de explorao Os resultados produzidos pelo modelo financeiro so demasiado extensos para serem revistos aqui em pormenor. Os relatrios trimestrais das previses disponibilizam uma grande quantidade desagregada por operador, parceiro e bloco, incluindo a Sonangol. Definem-se abaixo os principais resultados resumidos, num nvel agregado, nos relatrios trimestrais das projeces.

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Cota Total do Governo Cota Total do Governo. Esta engloba todos os impostos, royalties e bnus pagveis, mais 100% de todo o lucro do petrleo, mais os fluxos de tesouraria lquidos aps impostos da Sonangol (participao no capital da Sonangol Holding da Sonangol P&P) A Cota total do Governo mostra-se para destacar a cota governamental total que reverte a favor da nao como resultado da actividade petrolfera em Angola. Cota Total dos Impostos do Governo

A cota total dos impostos do governo basicamente a cota total do governo menos o fluxo de tesouraria lquido da Sonangol, depois de impostos. A cota total dos impostos do governo igual receita total que, na nossa opinio, o governo deveria contar receber pelas operaes petrolferas. Este nmero compreende todos os impostos sobre os campos petrolferos devidos por todos os parceiros das jazidas (incluindo a cota de royalties e impostos da Sonangol Holding e Sonangol P&P devidos ao governo se tiverem participao no capital). O nmero tambm inclui todo o lucro dos campos de petrleo devido ao governo ao abrigo do regime PSA. (A cota do governo do lucro do petrleo administrada pela Sonangol Holding que explora e vende o petrleo em representao do governo atravs do seu concessionrio comercial e entrega ao governo esse valor deduzido dos honorrios de administrao, equivalente a 10% do lucro dos campos de petrleo que recebido pela Sonangol Holding). O nmero tambm inclui um bnus pela assinatura e pela produo e quaisquer outros pagamentos no fiscais que as empresas esto contratualmente obrigadas a pagar ao governo.

Fluxos de Tesouraria lquidos da Sonangol Os fluxos de tesouraria lquidos da Sonangol igual cota do fluxo de tesouraria lquido do projecto depois de impostos que a Sonangol recebe como parceiro detentor de ttulos em diferentes blocos. A Holding Sonangol um parceiro no capital nos blocos continentais FS/FST e Bloco 0. A Sonangol P&P tem participao no capital nos blocos 2,3 e 14 e operador do Bloco 4 (Kiabo) e bloco 34. Fluxo de Tesouraria lquido dos empreendedores O fluxo de tesouraria lquido dos empreendedores mostra a riqueza que os grupos intervenientes (incluindo o dos parceiros, mas excluindo a Sonangol) produzem da actividade petrolfera de Angola. Royalties Os royalties incluem todos royalties pelos campos de petrleo devidos ao governo (por parte de todos os parceiros, incluindo a Sonangol). Imposto sobre Rendimentos do Petrleo (PTT) O Imposto sobre Rendimentos do Petrleo inclui o PTT de todos os campos de petrleo devido ao governo (por parte de todos os parceiros, incluindo a Sonangol).

- 110 Imposto sobre Rendimentos do Petrleo (PTT) O Imposto sobre Rendimentos do Petrleo inclui o PTT de todos os campos que devido ao governo (por parte de todos os parceiros, incluindo a Sonangol). O PTT s tributado no caso dos campos do Bloco 0. Lucro do Petrleo O Lucro do Petrleo inclui o lucro de todos os campo devido ao governo pela sua cota de produo.

Utilizao do modelo Financeiro agregado O modelo financeiro foi desenvolvido para atingir os quatro objectivos principais seguintes: Projectar receitas de petrleo e impostos respectivos devidos ao estado pela actividade petrolfera em Angola Disponibilizar uma ferramenta para ajudar o governo na monitorizao e gesto das receitas petrolferas. Disponibilizar trimestral e anualmente projeces financeiras a 5 anos das operaes petrolferas. Ajudar o governo a reconciliar os fluxos financeiros entre a Sonangol, o Banco de Angola e o Ministrio das Finanas. Existe um certo nmero de reas nas quais o governo pode aplicar de imediato o modelo financeiro. Uma rea importante a superviso do reembolso dos emprstimos suportados pelo petrleo. O modelo financeiro pode ser utilizado para implementar cenrios alternativos de preos que a um nvel agregado iro fornecer estimativas de preos equilibrados abaixo dos quais seria difcil para Angola satisfazer o servio da dvida dos seus compromissos decorrentes dos emprstimos garantidos com petrleo. Este conceito ser importante para assegurar amortizaes futuras e que o pas no exagerou nos emprstimos garantidos com petrleo. A utilizao inicial do modelo j se baseava num certo nmero de reas chave descritas abaixo. Recomenda-se que o governo avance o seu estudo referente a cada uma delas. O modelo financeiro pode ser utilizado como instrumento efectivo de planeamento e reporte. O modelo um instrumento dinmico que dever ser actualizado regularmente com informaes actuais e futuras sobre produo, preos, custos e informao fiscal. Na aplicao da anlise do cenrio, os utilizadores podero fazer uma previso de cenrios de preos alternativos, previses de produo e custos e avaliar o seu impacto nas receitas governamentais futuras. Isto ser importante na preparao anual do Oramento e no desenvolvimento de polticas futuras em reas-chave de gastos governamentais. Como

- 111 contribuio para o processo de tomada de deciso das polticas, o modelo financeiro tornarse- uma ferramenta governamental indispensvel. Alm dos cenrios de modelos de preos, o governo poder desejar fazer a avaliao do impacto financeiro de custos que foram ultrapassados em projectos especficos, baixando a produo ou diminuio gradual de investimentos futuros pela indstria. O modelo financeiro ser importante para implementar a preparao de um mecanismo de reporte eficiente e transparente mostrando as receitas da tributao do petrleo, apoiando a reconciliao financeira entre os ministrios. O modelo financeiro ser uma plataforma central no processo de reconciliao. A Direco de Impostos do Ministrio das Finanas tem, ao longo dos anos, elaborado folhas de clculo de impostos que so utilizadas para monitorizar as receitas dos impostos e reconciliar os impostos pagos com as anlises independentes feitas por terceiros como por exemplo a empresa Ernst and Young. No entanto, o processo est imperfeito na medida em que a Direco de Impostos no consegue verificar com independncia os clculos de impostos utilizando os seus prprios modelos e no pode confiar numa reviso isenta, no sendo uma auditoria standard. importante que a Direco de Impostos desenvolva a sua prpria competncia, com o modelo para poder projectar com confiana futuras receitas de impostos. Com a introduo de um mecanismo de reporte transparente e coordenada, estes resultados deveriam ser comparados com os actuais fluxos de impostos devidos e recebidos pelas companhias petrolferas numa base continuada. O modelo financeiro de incio completar as folhas de clculo utiliza das pela Direco de Impostos. Por fim, dever ser objectivo do governo substituir o actual sistema deficiente pelo modelo financeiro e novos mecanismos de reporte. O modelo financeiro dar ao governo uma orientao preciosa na gesto efectiva das receitas geradas pelo sector petrolfero e em particular para verificar as declaraes de impostos das empresas petrolferas Em geral o modelo contribui para uma melhor gesto de tesouraria. O governo ficar intimamente envolvido na superviso e orientao da direco da estratgia futura da indstria do petrleo em Angola. O modelo financeiro proporcionar informao importante para ajudar o governo na formulao de polticas relacionadas com os nveis de investimento, o ritmo da explorao e desenvolvimento futuros, o volume da participao no capital da Sonangol, o crescimento das indstrias de apoio e de servios das indstrias e emprego ligado ao sector do petrleo. O modelo financeiro pode ser utilizado como ferramenta importante para influenciar as polticas macroeconmicas. O modelo pode ser modificado por forma a fornecer estimativas significativas da cota da indstria do petrleo no Oramento do Estado e avaliar o impacto do crescimento do sector petrolfero na economia no petrolfera.
I. Especificaes do PC

O tamanho do modelo financeiro actualmente de mais de 25 mega bytes. Este pode ser comprimido at aproximadamente um tero do tamanho original

- 112 O armazenamento ideal para o modelo um CD, num directrio comprimido. Pode ser extrado para um disco rgido ou executado a partir do CD (desde que o leitor de CDs no PC seja compatvel). Para armazenar e correr o modelo financeiro, recomendam-se as seguintes especificaes para o PC: 30MB mnimo de espao no disco rgido para modelos Computador pessoal multimdia com processador Pentium 2 Office 2000 Sistema Operativo Microsoft Windows 2000 64 MB memria CD-ROM Rato Microsoft

- 113 BIBLIOGRAFIA Alvesson, M., S. Bhattarai e G. Pastor (2003).Angola: Sources and Uses of State Oil Revenue (Angola: Fontes e Utilizao das Receitas Estatais do Petrleo). Fundo Monetrio Internacional: Angola Selected Issues Papers. Julho. Alvesson, M. e A. Torrez (2003). Angola: Sources and Uses of State Oil Revenue (Estabilizao das Operaes do Banco Central e Macroeconomica em Angola). Fundo Monetrio Internacional: Angola Selected Issues Papers. Julho. Araujo, J. and H.G. Ramos (2002). Angola: Public Finance Framework (Angola: Enquadramento das Finanas Pblicas). Banco Mundial, mimeo, Abril. Araujo, J.; J.G. Gasha e G. Pastor (2003). Fiscal Subsidies in Angola (Subsdios Fiscais em Angola). Fundo Monetrio Internacional: Angola Selected Issues Papers. July. Barnett, Steven e Ossowsky, Rolando, 2002, Operational Aspects of Fiscal Policy in OilProducing Countries (Aspectos Operacionais da Poltica Fiscal nos Pases Produtores de Petrleo) Documento de Trabalho do FMI 02/177 (Washington: Fundo Monetrio Internacional) DNC/MINFIN (2002). Relatrio da Execuo Oramental e Financeira do OGE. Eifert, B., A. Gelb e N.B. Tallroth (2002). The Political Economy of Fiscal Policy and Economic Management in Oil Exporting Countries. Pesquisa de Polticas do Banco Mundial Documento de Trabalho 2899, Outubro Governo de Angola (2003). Estratgia de Combate Pobreza. Proposta para Discusso. Hodges, Anthony (2001). Angola: From Afro-Stalinism to Petro-Diamond Capitalism. Lysaker (Norway), Oxford and Bloomington & Indianapolis: The Fridtjof Nansen Institute & The International African Institute, in association with James Currey & Indiana University Press (Angola: Do Afro-Stalinismo ao Capitalismo dos Petro-Diamantes. Lysaker (Norway), Oxford and Bloomington & Indianapolis: Instituto Fridtjof Nansen e Instituto Africano Internacional, em associao com James Currey e Indiana University Press). KPMG (2002 - 2003). Avaliao do Sector Petrolfero Angolano. Relatrio Inicial (verso). Luanda. Fundo Monetrio Internacional (2002). Angola Staff Report for the 2002 Article IV Consultation (Angola Relatrio do Pessoal para 2002 Artigo IV Consulta). Washington, D.C., Maro. Fundo Monetrio Internacional (2003). Angola Staff Report for the 2003 Article IV Consultation (Angola Relatrio do Pessoal para 2003 Artigo IV Consulta). Washington, D.C., Julho.

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