Lmites de la cooperacin internacional ambiental: el caso del Programa Piloto para la Proteccin de los Bosques Tropicales de Brasil

The Limits of the Environmental International Cooperation:The Pilot Programme for the Brazils Tropical Forest Proteccion
Joseph S. Weiss
PhD por la Conell University. Investigador del Centro de Desarrollo Sustentable de la Universidad de Brasilia (CDS/UnB). Correo electrnico: josephweissbr@gmail.com

Elimar Pinheiro do Nascimento

Socilogo, doctor por la Universidad de Pars V. Director del Centro de Desarrollo Sustentable de la Universidad de Brasilia (CDS/UnB). Fecha de recepcin: agosto 2009 Fecha de aceptacin y versin final: febrero 2010
Resumen Ms all de sus mltiples xitos, el anlisis de las alianzas verdes del Programa Piloto para la Proteccin de los Bosques Tropicales de Brasil (PPG7), as como de los conflictos presentes en su creacin y ejecucin, de los resultados alcanzados y de las circunstancias de su finalizacin, muestra que el PPG7 contribuy poco a la conservacin del bosque, al fortalecimiento institucional de la regin amaznica y a su desarrollo sostenible. Esto debido a su concepcin neoliberal y limitaciones institucionales. Aprisionado por el localismo, entre los riesgos y las oportunidades creadas por el agronegocio para la Amazona, el PPG7 olvid el papel destacado del Estado nacional en las regiones en desarrollo. Una eficaz cooperacin internacional al ambiente requerir de nuevos conceptos de efectividad, de una cooperacin menos hegemnica y un fortalecimiento del movimiento por la sustentabilidad. Palabras clave: Estado nacional, cooperacin internacional, gobernanza ambiental, Banco Mundial, sustentabilidad institucional. Abstract Beyond its many achievements, an analysis of the green alliances of the Pilot Program for the Protection of the Tropical Forests of Brazil (PPG7, Portuguese acronym), as well as the conflicts present in its creation and implementation, of the results achieved, and of the circumstances in which it came to an end, demonstrate that the PPG7 contributed little to the conservation of the forest, the institutional strengthening of the Amazon region, or its sustainable development. This is due to its neoliberal conception and institutional limitations. Trapped in the local, between risks and opportunities created by agribusiness in the Amazon, the PPG7 forgot the outstanding role of the national state in developing regions. Effective international cooperation on the environment will require new concepts of effectiveness, cooperation that is less top-down, and strengthening of the sustainability movement. Key words: National state, international cooperation, environmental governance, World Bank, institutional sustainability.
conos. Revista de Ciencias Sociales. Num. 37, Quito, mayo 2010, pp. 135-148 Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-Sede Acadmica de Ecuador. ISSN: 1390-1249

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Introduccin espus de 15 aos, el 23 de septiembre de 2009, en presencia de 250 invitados, se realiz la reunin de cierre del Programa Piloto para la Proteccin de los Bosques Tropicales de Brasil (Pilot Program to Conserve the Brazilian Rainforest) o PPG71. Uno de los ms grandes programas de cooperacin internacional ambiental del mundo concluy con resultados poco alentadores. Este artculo discute las razones de sus frgiles resultados en relacin a las expectativas generadas en la poca de su lanzamiento. A inicios de la dcada de 1990, los organismos multi y bilaterales, a la vez que reconocan los severos impactos ambientales de los proyectos de infraestrutura que haban financiado, inclusive en la Amazona2, reivindicaban su nueva ingerencia sobre los recursos naturales de los pases del Sur. Se esbozaba, as, el surgimiento de un conflicto potencial (Simmel 1995). De un lado, los pases desarrollados reivindicaban su poder de interferir en la forma de uso de los recursos naturales de los pases del Sur, concebidos como activos ambientales globales y, por otro lado, los pases del Sur anhelaban conducir de forma autnoma su propio desarrollo. Para algunos crticos, esta nueva ingerencia de los pases del Norte, a travs de organismos multilaterales, no era ms que una nueva forma hegemnica de presionar a los pases perifricos y de asumir el control de la decisin sobre los territorios por medio de la cooperacin internacional (Becker 2004:35). Otros, como Redwood (2003) y reas de direccin del Banco Mundial (al que se har referencia en adelante como Banco), vean en esas iniciativas una nueva

El Programa fue conocido popularmente como PPG7, pese a que varios de sus gestores prefirieron no utilizar este trmino. Algunos donantes del PPG7 continan con apoyos a programas especficos. La carretera BR-364, de Cuiab de Porto Velho, es considerada un ejemplo mundial de desastre ambiental, con fuerte impacto en el Estado de Rondnia, en los aos 1970-1980.

oportunidad para fortalecer su imagen de responsabilidad ambiental ante la opinin pblica internacional y los gobiernos de los pases del Norte. El modelo de intervencin buscaba establecer programas y proyectos apoyados por organizaciones no gubernamentales y/o gobiernos subnacionales, en acuerdo con los gobiernos nacionales. Haba una clara asimetra hegemnica, no explicitada, entre, por un lado, el receptor no gubernamental o subnacional y, del otro, el donante internacional. Estos acuerdos ambientales de tipo donantenacionalno gubernamentallocal colocaban a actores reconocidamente frgiles (subnacionales y no gubernamentales) frente a las fuertes alianzas de tipo predominantemente multilateral-gobiernos del Norteempresas multinacionales. En este contexto nace el Programa Piloto para la Proteccin de los Bosques Tropicales de Brasil (PPG7), programa manejado por el Banco, con la participacin destacada de la Comunidad Europea y agencias de Alemania (Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit, GTZ y Kreditanstalt fr Wiederaufbau, KfW), Gran Bretaa (Department for International Development, DFID), EEUU (United States Agency for International Developmente, USAID) y Holanda. La expectativa era crear un nuevo modelo de cooperacin internacional para bosques tropicales3. Se analiza aqu la experiencia de esa cooperacin internacional como un proceso complejo de articulaciones y conflictos institucionales. Las preguntas que orientan nuestra reflexin son: Por qu esa experiencia no respondi a la gran expectativa presente en sus inicios, a pesar de haber logrado muchos xitos a nivel local? Cules fueron las razones que impidieron que fuera la base para una forma innovadora de cooperacin internacional?

El Programa abarco los biomas de la Amazona y de la Selva Atlntica, con 90% de los recursos invertidos en el primer bioma.

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Para responder a las interrogantes propuestas se estudia los orgenes del PPG7, su trayectoria y contexto. Se comprob que fueron elementos relevantes: la fragilidad del diagnstico, la baja coherencia entre sus objetivos, la poca claridad estratgica, los desentendimientos institucionales, la no observancia de procedimientos consagrados y las demoras burocrticas, detectados en sus informes. De todas maneras, todos ellos son insuficientes para explicar los resultados. Se vislumbr entonces la hiptesis de razones subyacentes, ms profundas y estructurales, normalmente no explcitas, que complementan el cuadro explicativo.

Mtodos analticos adoptados Fueron consultados para la elaboracin de este artculo los documentos de definicin del Programa, sus informes y la evaluacin general. Se realizaron 22 entrevistas semi-estructuradas con actores que ocuparon posiciones claves en el Programa, no identificados para proteger su privacidad. Adems, uno de los autores de este artculo fue consultor del Programa, acompandolo en sus diversas etapas. Especificamente, fueron analizados cuatro documentos de revisin y evaluacin del PPG7: tres estudios intermedios contratados por el Banco y una evaluacin final contratada por el Ministerio de Medio Ambiente (MMA). En razn de las crticas a los retrasos burocrticos y a los conflictos institucionales, se decidi en 1999 anticipar la contratacin de Henrique Cavalcanti y otros especialistas internacionales (Cavalcanti y otros, 1999), para hacer una primera evaluacin institucional del Programa. Al ao siguiente, fue seleccionada una consultora finlandesa fusionada a una paranaense (Indufor/STCP 2001) para una revisin general. Por ser sensible, se destac el tema de la participacin social y se contrat a Rebecca Abers (2001), una sociloga americana. Al aproximarse la finalizacin del Programa en 2006, el MMA contrat a un grupo de consultores para

realizar una evaluacin consolidada (Pinzn, 2006). El Programa adems fue objeto de dos tesis doctorales relevantes, utilizadas en el presente texto: la de Hagemann (1994), un anlisis crtico del proceso de concepcin del Programa y la de Abdala (2007), un anlisis del contexto de su ejecucin. A este material, se aplic un conjunto multidisciplinario de conceptos relevantes de la literatura de las ciencias sociales para comprender la articulacin institucional del Programa, cuyas referencias aparecen directamente en el texto. As, Haris y Reilly (1998) consideran que la conducta entre actores se desarrolla como resultado de la coexistencia culturalmente codificada, con base en la historia y en la intensidad de las relaciones de poder y amistad, dentro de la que emergen conflictos. La nocin de conflicto (Simmel, 1995; Nascimento, 2001), por su parte, es fundamental para develar la lucha de poder en las relaciones entre instituciones. Los autores llaman la atencin al hecho de que los conflictos interinstitucionales, comnmente, refieren no solo a la disputa pura y simple por el poder de mando, sino tambin a percepciones y visiones diferenciadas, que se esconden en el juego de intereses. El mando se traduce, generalmente, en la desconfianza sobre la capacidad del otro o el desacuerdo en cuanto a sus concepciones. As, percepciones y concepciones opuestas, normalmente no mencionadas, constituyen el ncleo central de las disputas. Son varias las formas de conflicto y cooperacin dentro de las organizaciones complejas (Etzioni, 1961), entre sus dirigentes y con la sociedad con la que interactan. Los conflictos en las relaciones de poder pueden motivar cambios en los objetivos perseguidos por medio de comportamientos racionales e irracionales. Los conflictos tambin pueden ser sobre ideologas, roles, reglas de control y su interpretacin, lo cual deriva en problemas de comunicacin, acceso a la informacin, diferencias interpersonales, reglas excesivas, falta de motivacin y eficiencia.

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Las relaciones de poder influyen los resultados de los conflictos. El poder es un conjunto de mecanismos (normas, hbitos, etc.) que, al definir identidades y conductas, limita las acciones de actores subordinados. El resultado de la competencia por el poder entre grupos e instituciones est condicionado, entre otros, por los recursos fsicos, financieros, tcnicos y de status (autoridad y carisma). El uso del poder vara de acuerdo con el objeto, la credibilidad, la identificacin con posiciones dominantes, la internalizacin de valores y las culturas institucionales (Handy, 1993). Las diferencias entre organizaciones (percepciones, objetivos, culturas, estructuras, ambiente y formas de los procesos decisorios) tambin explican las relaciones de poder; mientras que las semejanzas contribuyen al grado de cooperacin (Weiss, 1981). Las culturas institucionales de las organizaciones pblicas son resistentes a cambios, debido a sus historias, objetivos, ambientes, mbitos y tecnologas (Handy, 1993). Ese anlisis tiene consecuencias complejas para la gobernanza ambiental. Segn el trabajo de Van Vliet (1997), los terrenos de la gobernanza consisten en cuatro elementos: las contribuiciones de la economa multidimensional, el manejo ambiental, las teoras de la regulacin sociopoltica y econmica y la economa de las organizaciones. Dados los lmites de la poltica pblica se debe aceptar que, en el modelo de la gobernanza, persisten innumerables problemas tericos y metodolgicos. La gobernanza puede ser mejorada cuando existe entendimiento entre actores con objetivos diferentes. Las negociaciones no pueden estar basadas nicamente en la fuerza. La aceptacin del otro y el dilogo son condiciones necesarias para reducir la intensidad de la confrontacin, para construir acuerdos y coaliciones viables, permitiendo transformaciones en las actitudes y el comportamiento (Gramsci, 1975). No se puede olvidar que el Programa se realiza sobre el juego de un rgimen interna-

cional, que normalmente tiene instancias de cooperacin constitudas por reglas y procedimientos que facilitan la convergencia de expectativas (Krasner, 1983). Los regmenes internacionales reflejan la distribucin del poder en el sistema internacional (Grieco, 1988) y representan todas las variables que intervienen entre la distribuicin del poder y la cooperacin. Por tanto, se vuelve mucho ms compleja que la coordinacin entre agentes del sector privado, que actan basados en lgicas de mercado, con fuerte capacidad de presin y control sobre la agenda pblica.

La creacin del PPG7 y su contexto Partiendo de la necesidad consentida de tomar medidas de reduccin de los impactos antrpicos mundiales sobre los recursos naturales, Alemania, en la cumbre econmica de 1990 en Houston, present al G7 una oferta no solicitada de cooperacin a Brasil. Consista en un programa piloto para actuar contra las amenazas hacia los bosques tropicales, recibida por el gobierno brasilero con profunda desconfianza4, a pesar de la declaracin conciliatoria del Secretario Ejecutivo del Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE)5. El gobierno brasileo cre un grupo de trabajo interministerial para preparar una contrapropuesta. Fueron involucrados adems de los donantes multi y bilaterales, gobiernos de las tres instancias administrativas brasileas (federal, estatal y municipal), movimientos sociales y or-

Entrevista con Eduardo Martins, secretario adjunto de la Secretara Especial del Medio Ambiente (Hagemann, 1994: 70; Martins, 1993). En una reunin ambiental en 1989 en La Haya, el Secretario Ejecutivo del MRE abri una ventana a la cooperacin: Sin abandonar la nocin de responsabilidad exclusiva, comprendemos que algunos fenmenos en nuestro territorio pueden impactar en otros pases [...]. La cooperacin internacional es bienvenida siempre que no implique intervencin injustificable (citado en Hagemann, 1994: 60).

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Figura 1. Alianza verde que posibilit la creacin del PPG7.

Sociedad brasilea 1991 1992 resolucin 1992 Sociedad AgroPrensa negocio Areas del Gobierno brasileo* ONG favorables** Socio ambiental Central Productiva Donantes principales Banco Mundial* Comunidad Europea* Gobierno Aleman

* Negociadores principales. ** Las ONG brasileas contrarias terminaron sin influencia, en tanto que las ONG internacionales cedieron el liderazgo a las nacionales favorables al Programa. Fuente: Sntesis de los autores a partir de Hagemann (1994) de acuerdo a Mintzberg (1983). Las flechas ms claras representan las alianzas verdes.

ganizaciones no gubernamentales (ONG)6. A ilustradas en la Figura 1. El Banco form su lo largo de 15 aos (1994-2009) de gestin del base de apoyo con la Comunidad Europea y las Gobierno brasileo* Banco y, en una segunda etapa, en co-gestin Areas delagencias de los pases donantes, especialSociedad Donantes principales Agro-la participacin ONG Sociomente las alemanas. A Banco de que hubo disSociedad pesar Comunidad Gobierno con el Gobierno, siempre con Central Productiva Prensa negocio favorables** ambiental Mundial* Europea* Aleman brasilea de la Comunidad Europea, de las agencias de putas constantes entre donantes, el Banco cooperacin bilateral y de la sociedad civil, fue- consigui mantener el liderazgo durante la 2001 ron gastados casi 500 millones USD, un equi- vigencia del Programa. 2005 Se considera, para efectos del anlisis, tres valente a 30 millones USD por ao o cerca de 3 millones USD por mes. Esos recursos fueron reas que tipifican y simplifican las divergen2008 destinados a 28 programas y proyectos, y 250 cias existentes en el gobierno federal: una productivista o desarrollista, cuyo objetivo subproyectos, distribudos en cinco reas: era estimular la produccin nacional y defen Experimentacin y demostracin de expe- der el sector productivo; otra socioambiental riencias innovadoras en comunidades loca- que prioriz objetivos sociales y ambientales; y una central que tom las decisiones finales. les. Conservacin y manejo de recursos natura- En el grupo de trabajo interministerial, el rea productivista, que reuna a los ministerios les. Fortalecimiento de agencias ambientales econmicos y de infraestructura, fue coordinada por el MRE; el rea socioambiental estuvo estatales y redes de la sociedad civil. Investigacin cientfica para la generacin representada por la Secretara de Medio Amy divulgacin de conocimientos relevantes. biente de la Presidencia; y, finalmente, el rea central, la ms cercana a la Presidencia, estu Apoyo al monitoreo y anlisis7. vo representada por la Casa Civil. A causa de De acuerdo a Hagemann (1994: 81 y 177), la presin internacional, con la cercana de la durante el proceso de negociacin, a pesar de Conferencia de las Naciones Unidas para el las resistencias iniciales fueron construdas Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD alianzas verdes entre los distintos actores, o Eco-92) y debido a la crisis que debilitaba al Gobierno, la Casa Civil aprob la propuesta. 6 Las ONG fueron representadas por redes, especialEl Gobierno, al establecer un acuerdo con esas mente el Grupo de Trabajo Amaznico (GTA), la Coordinadora de las Organizaciones Indgenas de la tres reas, gan legitimidad internacional y Amazona Brasilera (COIAB), la Red Selva Atlntica redujo las perspectivas de conflictos diplom(RMA) y el Consejo Nacional de Caucheros (CNS). ticos. Sin embargo, se mantuvieron los objeti7 Una lista completa de programas se encuentra en vos desarrollistas y nacionalistas y se limit el Pinzon Rueda (2006).
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alcance de las reformas propuestas para las polticas ambientales. El rea socioambiental asumi la coordinacin del Programa y recibi apoyo durante algunos aos. La alianza ms significativa talvez haya sido la que se arm entre un grupo de ONG (GTA8), que acompaaba las negociaciones del PPG7, y la Secretara de Medio Ambiente de la Presidencia de la Repblica, alianza iniciada por consejo del Banco y estimulada por las ONG internacionales. A pesar de las divergencias, en marzo de 1991, segn los entrevistados por Hagemann (1994: 112) y por los autores, el Banco consider que se haba llegado a un acuerdo sobre el objetivo general del PPG7. Este consista en el reconocimiento del nuevo paradigma del desarrollo sustentable, que, como concepto impreciso, permiti una alianza frgil y contradictoria como se explica ms adelante. Resueltos los primeros choques culturales, los tres principales actores, el Banco, la Comunidad Europea y el Gobierno, suscribieron la Resolucin 92-2, constituyendo una gran alianza verde en defensa de los bosques. Se form as una organizacin compleja (Etzioni, 1961) entre los donantes, organismos nacionales, ONG y movimientos sociales, lo que permiti avanzar en los propsitos del Programa y mejorar las comunicaciones. Persistieron, sin embargo, innumerables diferencias culturales e institucionales (Mintzberg, 1983 y Handy, 1993) que limitaban las posibilidades de llegar a un consenso y las contradicciones no resueltas fueron exacerbadas a travs de nuevos conflictos durante la ejecucin del Programa, conflictos inclusive de carcter

Hoy el GTA es una red formada por dieciseis colectivos regionales con cerca de 600 organizaciones de agricultores, caucheros, indgenas, descendientes de quilombos, recolectores de coco babau, pescadores, ribereos, entidades ambientalistas, de asesora tcnica, de comunicacin comunitaria y de derechos humanos. Promueve la participacin de las comunidades en las polticas de desarrollo sustentable.

interpersonal (Nascimento 2001)9. La resolucin defini los objetivos del Programa y, apoyada por un Fondo Fiduciario de los Bosques Tropicales, abri espacio para ejecutar nuevos programas y proyectos ambientales, con la expectativa de reducir los procesos de devastacin o de recomendar formas para viabilizar ese cambio. El objetivo general del Programa fue maximizar los beneficios ambientales de los bosques tropicales brasileros de forma consistente con las metas de desarrollo de Brasil, a travs de la implantacin de un enfoque de desarrollo sustentable que contribuyera a la reduccin continua de la tasa de deforestacin (Pinzn 2006: 9). Un anlisis sencillo del contenido de esa frase identifica, simultneamente, un consenso sobre el principal objetivo y una contradiccin entre la reduccin de la tasa de deforestacin y las metas de desarrollo, ecuacin que plante condiciones favorables para el surgimiento de conflictos. Adems de los tres objetivos especficos (desarrollo sustentable, conservacin de los bosques y reduccin de la emisin de gases), la resolucin estableci un cuarto: la creacin de una cooperacin internacional ejemplar. Es decir, el Programa pretenda constituirse en referente en el campo de la cooperacin internacional alrededor de la conservacin ambiental. Debido a su mediacin inicial, el Banco ocup el vaco resultante de la reducida capacidad de iniciativa en la esfera ambiental federal brasilera, al abarcar gran parte de la responsabilidad por la definicin de los proyectos y procedimientos financieros. En la reunin en Ginebra (1991), al detallarse las acciones del Programa para los donantes, fueron propuestas actividades de fortalecimiento institucional, tanto a nivel federal como estatal (Hagemann 1994: 83); sin embargo se excluy el fortalecimento institucional de la esfera fede9 Aunque podra haberse esperado mayores oportunidades de consenso en esta alianza por estar constituida de un nmero menor de actores que los regimenes internacionales (Krasner, 1983).

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gobiernos. Sin embargo, sirvi para respalral lo que refleja las caractersticas del Prodar a aquellos gobiernos con orientacin grama, las que se detallarn ms adelante. ms ambiental, como los de Acre y Amap El diseo institucional de la gestin del (Pinzn, 2006: 29). Programa fue centralizado desde sus inicios, creando insatisfacciones entre los otros actores Ejecucin de cerca de 250 subproyectos de experiencias innovadoras orientados a la (Haris y Reilly 1998), que pedan mayor parproduccin alternativa, incluyendo proyecticipacin en las decisiones: el Gobierno detos extractivistas y agroforestales, as como mandaba una cogestin operacional y finande capacitacin, articulacin y concientizaciera; la mayoria de los donantes reclamaba cin, con la participacin y el compromiso autonoma en los proyectos financiados por de segmentos sociales de la poblacin amaellos; el GTA y otras organizaciones de la soznica. Estos subproyectos beneficiaron a ciedad civil luchaban por una mayor particicomunidades locales en la generacin de pacin en la concepcin y ejecucin del ingresos y bienestar y en la adquisicin de Programa. nuevos conocimientos sobre el manejo de los recursos naturales del bosque, pero contribuyeron poco a desarrollar su capacidad Anlisis del Programa y de sus resultados gerencial o a la divulgacin de esos conocimientos entre la poblacin objetivo (Brasil/ Por su propuesta, el PPG7 fue visto como un MMA 2004: 50 y 84). Los entrevistados modelo de conciencia ambiental mundial y coinciden respecto a que el Programa conconsiderado, por sus proponentes, como el tribuy a aumentar la capacidad organizaprograma ms innovador de cooperacin Norcional y la conciencia poltica y ambiental teSur. Ese ambicioso Programa gener la esde las comunidades y asociaciones de la peranza de poner en prctica soluciones amsociedad civil; por otro lado, no fue posible bientales a la devastacin de la Amazona por evaluar en qu medida las prcticas prointermedio de la asistencia financiera y tcniductivas estimuladas y supuestamente ms ca, y la adopcin articulada de mltiples enfosustentables, fueron efectivas, replicables o ques, desde los de la conservacin ambiental econmicamente viables. De modo genehasta los de desarrollo sustentable. El PPG7 ral, los subproyectos no consideraron las contribuy, segn los entrevistados, al fortalecadenas productivas de las actividades esticimento de las redes de la sociedad civil, a la muladas (Pinzn, 2006: 29), ni los orientaconstruccin de capital social entre los moviron hacia la obtencin de crditos bancamentos sociales, a la formacin de alianzas verrios (Brasil/MMA, 2004: 81); finalmente, des entre esos actores, los rganos gubernael MMA y el Banco intentaron algunas somentales y los donantes y, finalmente, al fortaciedades con el sector privado, con xito lecimento de una conciencia y una cultura falimitado. vorables al desarrollo sustentable y al respeto Contratacin de 116 proyectos de investihacia la biodiversidad de la Amazona. gacin cientfica y redes de investigacin De entre las realizaciones del Programa, para la generacin y distribucin de conoordenadas segn la importancia de los recursos cimientos; los mismos que fracasaron en la invertidos, estn: socializacin de sus resultados, ya que la poblacin objetivo no particip en la plani Esfuerzos para el fortalecimiento de las ficacin de las investigaciones. Segn agencias ambientales estatales de la AmaAntunes (2004: 73), sin apoyo del subprozona con impactos limitados, ya que estas, grama ni cualificacin para la divulgacin, en su mayora, tena poco peso en sus
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poqusimos son aquellos [investigadores] que completaron el ciclo de la comunicacin que va de la comunidad de pares hacia la poblacin objetivo de sus proyectos, mucho menos con proyectos de desarrollo. Demarcacin hasta el 2005, de 92 territorios indgenas (TI), con mtodos participativos nuevos; de los cuales 87 fueron homologados, correspondiendo a 37 millones de hectreas, a las que se suman 2,1 millones de hectreas de reservas para la extraccin, un total de hectreas que equivale al 9,5% de la Amazona Legal. Esta demarcacin representa el nico resultado de escala amaznica y fue acompaada por 51 acciones de proteccin y vigilancia en los TI; incluy diagnsticos etnoecolgicos que son apenas el primer paso en la construccin de capacidades de autoproteccin y etnodesarollo de estos territorios (Pasca, 2007 y Martini, 2007: 27). Iniciativas de manejo de recursos forestales y de llanuras de inundacin, que con otras experiencias contribuyeron a la concepcin de polticas importantes. Conflictos institucionales Si bien los tres primeros objetivos fueron lejanamente alcanzados, errores y conflictos impidieron, igualmente, alcanzar el cuarto: constituir el Programa en un modelo de cooperacin internacional en el rea ambiental. Cavalcanti y otros (1999) concluyeron que, a pesar de la ganancia en capital social, haba, entre otras, las siguientes deficiencias en el PPG7: a) insuficiente acuerdo sobre estrategias; b) gestin dbil, con poca habilidad para resolver conflictos; c) proyectos complejos de difcil ejecucin; d) insuficiente integracin de esfuerzos entre la sociedad civil y la iniciativa privada. El informe de revisin intermedia (Indufor/STCP, 2001: 74) reforz esas conclusiones, ya que constat que el Programa careca de una visin estratgica de largo plazo y de una matriz lgica que se tradujera en una

aproximacin programtica coherente e integrada. El Gobierno y los donantes enfrentaron la resistencia del Banco a los cambios en cuento al uso de los recursos financieros; pero en lugar de confrontarlas, optaron por acuerdos bilaterales. En entrevistas con las organizaciones participantes, Cavalcanti y otros (1999: 78) verificaron que el Gobierno, el Banco y los donantes no concordaban sobre aspectos como la formulacin de polticas pblicas y de gestin. El Gobierno quera recursos para la gestin del Programa y el desarrollo de polticas, en tanto los donantes queran del Gobierno polticas regionales ms coherentes sin ofrecer recursos para este fin. De dichas entrevistas, los autores antes mencionados (1999: 55) constataron consensos sobre: a) la necesidad de alcanzar una mayor apropriacin del Programa por parte del Gobierno; b) una mejor integracin con las polticas pblicas; c) una inclusin ms efectiva de otros ministerios, ms all del MMA, as como de los gobiernos estatales; d) un mayor fortalecimiento del papel de la sociedad. Cavalcanti y otros (1999: 4) e Indufor/STP (2001: 62) verificaron que los acuerdos financieros e institucionales limitaban la ejecucin del PPG7, lo que llev a grandes retrasos en la formulacin y ejecucin de los proyectos, con costos de transaccin altos y trmites diversos. Como consecuencia, los costos administrativos globales excedan el 40% de los gastos reales (Indufor/STP 2001: 64). Sin embargo, prcticamente nada fue modificado despus de los informes, demostrando la resistencia del Banco a introducir cambios en la gestin del Programa y poca decisin de los otros actores para obtener los cambios deseados, una relacin claramente asimtrica y conflictiva. En vez de una simplificacin de los procesos, fueron sobrepuestos procedimientos convencionales exigidos al Gobierno brasilero por parte de cada agencia internacional, siendo esa la principal razn del

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bajo nivel de ejecucin de la mayor parte de los proyectos del Programa (Brasil/MMA, 2002). Esas actitudes burocrticas acentuaron las desconfianzas de ambos lados (Mello, 2002; Haris y Reilly, 1998). El rgimen presupuestario gubernamental tambin limit la ejecucin del proyecto al solicitar la internalizacin y la eventual restriccin del uso de los recursos externos10. De tres alternativas a la estructura institucional inicial analizadas por Cavalcanti y otros (1999) en la bsqueda de mayor coherencia y eficiencia, fue seleccionada una gestin compartida entre el Banco y el MMA, en oficinas separadas, la cual fue poco efectiva. La cogestin conseguida por el Gobierno de Brasil fue parcial. Permanecieron deficiencias tales como la dependencia financiera casi total y la falta de condiciones para la coordinacin del Programa (Indufor/STP, 2001: 69). Segn empleados del propio Banco, entrevistados por los autores, nunca hubo la intencin de ceder poder efectivo. El Informe de Progreso del Programa (Brasil/ MMA, 2005) citado por Pinzn (2006: 153) indic que los costos de asistencia financiera y tcnica del Banco representaron 35,31% de los valores depositados en el Fondo y los costos de la coordinacin del MMA representaron 3,82%.

Razones de los Fracasos

ce temtico; sin embargo, no resolvi las limitaciones institucionales. Persistieron los conflictos, las incongruencias y la ineficiencia. De esa manera, el Programa no consigui ser un modelo innovador de cooperacin internacional, tal como fue propuesto11. Hay que tomar en cuenta adems que, aparentemente, poco contribuy al desarrollo sustentable a nivel regional. Los recursos invertidos del PPG7, segn Pinzn, sustituyeron, en lugar de complementar, las polticas pblicas (2006: 235), actuando como un quiste dentro del Gobierno (Muriel Saragoussi citado en Pinzn, 2006: 11). En la evaluacin sobre participacin social, la sociloga norteamericana Rebecca Abers (2001: xii) recomend al Banco que se fomentara la motivacin y la capacidad del Gobierno y de las organizaciones de la sociedad civil para una participacin ms efectiva. No obstante, aunque hubieran existido foros de participacin formal para las organizaciones de la sociedad civil, de acuerdo con los entrevistados, la mayora de las decisiones fueron tomadas a travs de mecanismos que las excluan. Margulis (1999: 34) admiti que el ciclo de proyectos y procedimientos del Banco era incompatible con proyectos de fortalecimiento institucional, necesarios para la participacin social. Faltaba la preocupacin y el entendimento de que un proceso gradual con un cambio cultural era esencial para fortalecer acciones socioambientales.

Segn Pinzn (2006: 19), el PPG7 fue considerado un mosaico de proyectos sin conexin, sin diagnstico previo ni estrategia de Las Alianzas marrones vuelven a dominar largo plazo. De 1996 a 2002, el Programa busc su expansin con el diseo de una se- Con la eleccin de Lula, dos esperanzas surgiegunda fase, llegando a acuerdos sobre su alcan- ron, entre tantas otras. Una, la esperanza de un desarrollo sustentable para la Amazona, con base en un programa de gobierno que inclua 10 La economa ortodoxa considera que las donaciones
tienen impactos monetarios y fiscales, por tanto, en Brasil, estn sujetas a controles y restricciones presupuestarias. Con participacin nfima en la economa brasilera, ese requisito no es racional, puede serlo en pases ms pequeos, donde la cooperacin internacional desempea un papel mayor. 11 En los trminos de los objetivos del Programa, proporcionar un ejemplo de cooperacin a los pases desarrollados y en desarrollo en temas ambientales globales (Pinzn, 2006: 22).

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Figura 2. Desnivel de las alianzas en el Siglo XXI

Sociedad brasilea Sociedad AgroPrensa negocio Areas del Gobierno brasileo* ONG favorables** Socio ambiental Central Productiva Donantes principales Banco Mundial* Comunidad Europea* Gobierno Aleman

2001 2005 2008

Fuente: Interpretacin de los autores. Las flechas ms oscuras representan las alianzas marrones, entanto que las ms claras, las verdes

una nueva poltica para la regin (Partido de los Trabajadores, 2002). Sentimiento que fue fortalecido con la nominacin de Marina Silva como ministra de Medio Ambiente y la divulgacin de propuestas transversales preparadas por ese Ministerio. Otra, la reconquista de nuevos modelos para una segunda fase del PPG7. La dinmica poltica, a pesar de eso, fue inversa. Poco a poco, las alianzas marrones volvieron a ser hegemnicas, al debilitarse las alianzas verdes, como se muestra en la figura 2. A partir de 2001 comenz a deteriorarse la gran coalicin alrededor del PPG7, con fuertes divergencias tanto entre donantes, como en el mbito gubernamental. De todas maneras, a partir de 2003 disminuy el papel de los donantes y del Banco y se ampli el papel del gobierno federal. En el segundo mandato del gobierno de Lula (2007-2010), el predominio de las alianzas marrones se volvieron evidentes gracias a la formulacin, divulgacin e implantacin del Programa de Aceleracin del Crecimiento (PAC), con nfasis en proyectos de infraestrutura. Gran parte de los actores de la sociedad civil recibi este programa como un retroceso para la sustentabilidad de la Amazona. A lo largo de este segundo mandato, la falta de definiciones en cuanto a polticas apropiadas y las sucesivas derrotas de la vertiente ambientalista aislaron an ms al rea socioambiental, lo que llev a la renuncia de la Ministra de medio ambiente y su retorno al Senado.

El Programa Amazona Sustentable (PAS), de cobertura regional, concebido en 2004 bajo la direccin de la Casa Civil, solo fue aprobado en 2008. En l se definieron directrices que buscan compatibilizar visiones federales y estatales de desarrollo sustentable, pero no logr resolver el conflicto entre la ampliacin de la infraestrutura defendida por los desarrollistas y la creacin de sustentabilidad difundida por la alianza verde. Al contrario, las polticas continuaron siendo definidas sin la participacin del MMA y postergando el tratamiento de temas socioambientales. En realidad, el PAS no tuvo mayor influencia sobre la accin del gobierno, conviritindose en un texto vaco y sin valor. Aparentemente, las limitaciones institucionales, los desacuerdos y las luchas por el poder surgidas durante la ejecucin del Programa, adems del incremento de la resistencia hacia la intervencin extranjera, habran impedido la continuidad del PAS por la falta de apoyo externo; de otra forma, este podra haber sido una consecuencia natural del PPG12.

12 En el actual momento, definidos los parmetros generales de la poltica gubernamental para la Amazona, existe una oportunidad histrica de aprovechar el patrimonio de conocimientos acumulados y la base social [...] del Programa Piloto en la gran poltica pblica para la Amazona (Brasil/MMA, 2005: 20).

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Limitaciones en la concepcin del Programa La investigacin documental y cualitativa realizada permiti identificar serias limitaciones institucionales y mltiples desacuerdos provenientes de la falta de un diagnstico, de evaluacin y estrategias comunes, y mostr asimismo escasos resultados del PPG7. De este modo, no fue posible constituir el pretendido modelo de cooperacin internacional en el mbito ambiental, perdindose una excelente oportunidad para ampliar la gobernanza ambiental en la Amazona. Adems, no se logr una apropiacin suficiente del Programa por parte del gobierno federal ni la participacin ms efectiva de la sociedad civil. Alertados sobre esos desafos a travs de sus propios informes, los conductores del Programa no fueron capaces de tomar las medidas adecuadas para corregirlos. El resultado analtico ms importante es aquel que seala que el Programa poco contribuy en el desarrollo sustentable de la Amazona. No es de extraar que programas gubernamentales ambiciosos terminen frustrando a sus formuladores, gestores, socios y pblico beneficiario. El PPG7 fue un ejemplo singular de esta situacin, ya por los recursos empleados como por la expectativa que esos actores levantaron. Las razones del fracaso del PPG7 no se limitan, nicamente, a las citadas fragilidades institucionales, a la insuficiente participacin social, a la ausencia de diagnstico, a la falta de un modelo gil y eficiente de gestin y monitoreo y de un grupo de decisin hbil y eficiente. Si bien todos esos fueron factores importantes, antes que superficiales, las diversas evaluaciones mostraron esas inconsistencias y sealaron soluciones tcnicas que no fueron contempladas; si no se las adopt fue porque haba otros motivos. De esa forma una buena pregunta parece ser: por qu los errores identificados no fueron corregidos?

Una primera hiptesis parece residir en el hecho de que la concepcin del Programa no daba lugar a una ingeniera institucional conveniente, ni permita acciones que pudieran brindar los resultados deseados. El Programa estaba basado en una concepcin ideolgica propia del contexto neoliberal predominante que no atribua un papel relevante a los gobiernos nacionales del Sur dentro de la cooperacin internacional. Ese presupuesto indujo al predominio, en la ejecucin del Programa, de los gobiernos subnacionales, del mercado y de la sociedad civil. Por otro lado, el reducido papel estratgico del Programa en la visin del Estado fue consistente con el predominio de su objetivo desarrollista sobre el de la sustentabilidad. El abordaje que parece haber inspirado a los principales mentores del Programa fue aquel de minimizar el papel del Estado nacional, personaje excluido bajo el lema ambientalista: pensar globalmente y actuar localmentente presente tanto en la izquierda como en la derecha. Este lema no involucra la dimensin nacional, lo que conduce a beneficios meramente locales, sin interferencia del Estado nacional. Al dar preferencia excesiva a lo local, se dej de fortalecer las agencias estatales responsables de la gestin ambiental, su aparato institucional y su capacidad de decisin, todava dbiles. Segn Bustamante (2008), a pesar de que la cooperacin internacional puede traer beneficios socioambientales a los pases del Sur, tambin puede ser un dispositivo para mantener la asimetra del sistema mundial, un ardid para asegurar una dependencia permanente, en lugar de fortalecer a los gobiernos para enfrentar problemas ambientales tales como el calentamiento global, lo que parece haber ocurrido con el PPG7. La base ideolgica del Programa supona que en la Amazona tanto el mercado como la sociedad civil poseen una dinmica propia, estimulada ms bien por la ausencia del Estado nacional. Se olvida que, en el Brasil del siglo

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XX, el Estado no fue un obstculo para el desarrollo de la sociedad y del mercado, tampoco impidi el desarrollo de la regin y del pas como un todo. Al contrario, fue el principal agente de su crecimiento (Baer, 1969; Furtado, 1963; Silva, 1973; Suzigan, 1986). Abandonarlo signific excluir un actor de la ms alta relevancia en regiones de poco desarrollo, sobrevalorando la dinmica de mercado en regiones de frontera del sistema capitalista y sobredimensionando la capacidad de organizacin y movilizacin de la sociedad civil. An ms cuando en la selva no solamente es limitada la presencia del Estado sino que la dinmica de la economa de mercado es frgil, con participacin de poqusimos agentes empresariales. En reas con caractersticas como las de la Amazona, la ausencia del Estado ms bien estimula las prcticas ilegales de deforestacin. La sustentabilidad de la Amazona supone la presencia del Estado, sin el cual la conservacin ambiental es una quimera.

Disputa por el poder entre los actores, en especial entre el Banco, los donantes y el gobierno federal, que condujo a frecuentes desentendimientos institucionales. Gestin frgil y costosa, con gran lentitud burocrtica. Foros participativos poco efectivos, con un tipo de participacin ms simblica que real. Poca integracin del Programa con las polticas pblicas del gobierno federal y de los gobiernos estatales. Poco involucramiento de los ministerios econmicos y de infraestructura. Rgimen presupuestario federal que limit la ejecucin del Programa al requerir la internalizacin y eventual restriccin de los recursos externos. Sin embargo, esas explicaciones son insuficientes para esclarecer los fracasos del Programa, las razones ms profundas residen en su concepcin: valoracin excesiva de lo local, de la sociedad civil y la negligencia del Estado nacional; pero tambin en las contradicciones internas del gobierno federal, poco inclinado a adoptar polticas favorables a la conservacin ambiental. Consistente con las prioridades del gobierno federal, en la medida que el Programa invirti casi 500 millones de dlares a lo largo de 15 aos, se fueron disponiendo cada ao montos mayores de crdito, dirigidos a los agricultores y ganaderos principales responsables de la deforestacin de la Amazona. La concepcin del Programa intent introducir prcticas no consistentes con la realidad nacional, mtodo tpico de la cooperacin internacional que parte de presupuestos en vez de diagnsticos, sin respetar las prcticas sociales de la poblacin beneficiaria. Se espera que los nuevos esfuerzos de cooperacin internacional en el campo ambiental sepan aprovechar esta experiencia.

Conclusin El Programa acab sin obtener los resultados esperados y, sobretodo, sin constituirse en referente de cooperacin internacional en el campo ambiental como lo deseaban los gobiernos del Norte y las agencias multilaterales. Los estudios consultados y las entrevistas realizadas sealaron diversas deficiencias enumeradas a continuacin que finalmente convirtieron al Programa en una especie de mosaico de proyectos poco artculados, sin estrategias de largo plazo: Diagnstico insuficiente sobre la regin Amaznica, sobretodo en relacin a las potencialidades de su mercado y de su sociedad civil. Objetivos poco coherentes entre s. Falta de una estrategia clara y consensuada entre los actores, as como de un marco lgico consistente.

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