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Ocupaes irregulares em reas de Preservao Permanente: um estudo de caso no municpio de Campos dos Goytacazes, RJ
Illegal occupations in Permanent Preservation Areas: a case study in the city of Campos dos Goytacazes, RJ
Frank Pavan de Souza* Resumo As reas de Preservao Permanente (APPs) so constantemente ocupadas de modo irregular pela populao, seja para estabelecimento de moradia, seja para desenvolvimento de atividades econmicas empresariais. No municpio de Campos dos Goytacazes-RJ, essas reas tm sido ocupadas frequentemente desde quando os produtores de usinas sucroalcooleiras passaram a utilizar terras de propriedade do Estado para cultivar a cana-de-acar necessria produo de lcool, melado e acar. Este artigo apresenta aspectos do desenvolvimento econmico do municpio, relata o histrico da evoluo urbana com as ocupaes dos espaos pblicos, e ainda apresenta discusso acerca da regularizao fundiria em reas de Preservao Permanente. Palavras-chave: reas de Preservao Permanente. Gesto Ambiental. Desenvolvimento Econmico. Regularizao Fundiria. Abstract Permanent Preservation Areas are constantly and illegally occupied by the population, either to establish residence, or to develop business activities. In Campos dos Goytacazes, RJ, these areas have often been occupied since sugarcane mill suppliers began to use state-owned land to cultivate sugar cane used in ethanol production, molasses and sugar. This article presents aspects of economic development in the city, reviews the history of urban development with the occupation of public spaces, and also presents discussion of regularization in areas of permanent preservation. Key words: Permanent Preservation Areas. Environmental Management. Economic Development. Land Regularization.
* Mestre em Engenharia Ambiental pelo Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia Fluminense, IF Fluminense, Brasil, onde atua como Professor e Pesquisador. Especialista em Direito Ambiental pela Universidade Norte do Paran, UNOPAR, Brasil. Graduado em Direito pelo Centro Universitrio do Esprito Santo, UNESC, Brasil. E-mail: fpavan@iff.edu.br
Boletim do Observatrio Ambiental Alberto Ribeiro Lamego, Campos dos Goytacazes/RJ, v. 4 n. 1, p. 37-56, jan. / jun. 2010
38 Introduo
Frank Pavan de Souza
A ocupao e o desenvolvimento dos espaos habitveis, estejam eles no campo ou na cidade, segundo Mukai (2004), no podem ocorrer de forma casual, de acordo com os interesses privados e da coletividade. So necessrios estudos da natureza da ocupao, sua finalidade, avaliao da geografia local, da capacidade de comportar essa utilizao sem danos para o meio ambiente, de maneira a permitir boas condies de vida para as pessoas, com o desenvolvimento econmico-social, alm da harmonia entre os interesses particulares e os da coletividade. O conflito entre o homem e a natureza pode ocasionar leses incurveis. H alguns anos essa relao encontra-se conturbada. Ora a natureza toma para si o que lhe pertence por direito, utilizando sua fora extremamente desconhecida, ora o homem aproveita a passividade momentnea da natureza para apropriar-se do que tambm acha que lhe devido, tomando para si reas imprprias e de interesse ecolgico. As reas de Preservao Permanente tm se tornado alvo frequente das ocupaes irregulares, seja por sua vulnerabilidade, ou por seu nfimo valor econmico. A partir dos anos 1980, principalmente aps a Constituio Federal de 1988, ganhou corpo uma concepo social do meio ambiente, denominada socioambientalismo. A palavra socioambientalismo no est inserida na Constituio de 1988. O que existe a compreenso dos direitos socioambientais a partir de direitos coletivos (meio ambiente, patrimnio cultural), inscritos na Constituio. Inicialmente, identificase o socioambientalismo como um processo histrico de redemocratizao do pas, iniciado com o fim do regime militar, em 1984, e consolidado com a promulgao da nova Constituio, em 1988, e a realizao de eleies presidenciais diretas, em 1989 (SANTILLI, 2005). Pensar a gesto socioambiental significa compreender que o socioambientalismo o desenvolvimento no s da sustentabilidade de ecossistemas, espcies e processos ecolgicos, mas tambm a sustentabilidade social e cultural de coletividades especficas como, por exemplo, populaes tradicionais. A primeira refere-se sustentabilidade baseada na biodiversidade e a segunda refere-se questo do reconhecimento do sujeito no Estado de Direito da sociodiversidade existente no Brasil (SANTOS, 2005). No municpio de Campos dos Goytacazes-RJ, as reas de Preservao Permanente so frequentemente ocupadas por parte da populao na busca por abrigo e tambm por empresrios que anseiam por maiores espaos para seus empreendimentos. Nesse contexto objetiva-se apresentar neste artigo, resultados de um estudo realizado no municpio de Campos dos Goytacazes-RJ, diante de seu desenvolvimento econmico e dos impactos causados pelas ocupaes irregulares em reas de Preservao
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Permanente, e ainda, discutir aspectos legais de regularizao fundiria em reas de Proteo Permanente. Material e Mtodo Em linhas gerais, a pesquisa bibliogrfica um trabalho analtico sobre importantes produes cientficas j realizadas sobre o tema escolhido e que so revestidas de sua importncia por serem capazes de fornecer dados atuais e relevantes. Ela abrange: publicaes avulsas, livros, jornais, revistas, vdeos, internet etc. Esse levantamento imprescindvel tanto nos estudos baseados em dados originais, colhidos numa pesquisa de campo, como naqueles inteiramente baseados em documentos (LUNA, 1999). Para coleta de informaes acerca do objeto de estudo, foi realizado levantamento bibliogrfico e legislativo sobre o histrico de ocupao espontnea no mundo e no Brasil, reas territoriais especialmente protegidas, desenvolvimento econmico do municpio de Campos dos Goytacazes-RJ e ainda, sobre regularizao fundiria em APPs. Surgimento das ocupaes espontneas em reas de Preservao Permanentes no Mundo As terras americanas, e especialmente as brasileiras, sempre foram vistas pelos europeus como fonte de recursos de grande valor comercial, fato que explica os objetivos da colonizao e todo o processo de ocupao que aqui se estabeleceu. A Amrica tropical apresentava uma natureza considerada hostil para os colonizadores por apresentar caractersticas diferentes de seu espao e origem. No entanto, essa hostilidade passou a ser considerada uma ddiva na medida em que proporcionava uma variedade de recursos naturais propcios explorao. Para o colonizador A Amrica lhe poria disposio, em tratos imensos, territrios que s esperavam a iniciativa e o esforo do homem. isto que estimular a ocupao dos trpicos americanos. (PRADO JUNIOR, 1979). Segundo Souza (2002), as primeiras cidades surgem na esteira da chamada Revoluo Agrcola ou, tambm, Revoluo Neoltica, por ter ocorrido no perodo prhistrico conhecido como Idade da Pedra Polida. nessa poca que o homem deixa de garantir sua subsistncia baseada apenas na caa, pesca e coleta de vegetais e incorpora na sua estratgia de vida, a produo de alimentos. O homem, no mais nmade, graas sua capacidade de explorao da terra, se fixa e inicia uma interminvel histria de aglomerao e, consequentemente, de mudanas na relao com o meio ambiente. Ao evoluir da condio de homem coletor para homem produtor, este passa no apenas a produzir sua prpria existncia, mas tambm um espao adequado e ajustado s suas novas necessidades. A relao passiva mantida at ento, entre homem e natureza, muda e, ao longo da histria, o meio ambiente sofrer, de forma permanente,
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profundas alteraes em face da evoluo social e econmica da sociedade, que exigir novas configuraes espaciais. Desta forma, define Carlos (1992) que
Sociedade e espao no podem ser vistos desvinculadamente, pois a cada estgio do desenvolvimento da sociedade, corresponder um estgio do desenvolvimento da produo espacial. (...) O espao construdo ou geogrfico no esttico, mas uma produo humana contnua, um fazer incessante.
Como se v, a perspectiva progressiva mostra que o homem busca condies de moradia ou de utilizao dos recursos naturais, para tornar sua sobrevivncia menos sofrida, desvirtuando, de certa forma, alguns princpios constitucionais que garantem a ordem e a organizao da sociedade. Numa viso simplista, pode-se considerar a urbanizao de ocupaes espontneas uma espcie de rendio do poder pblico realidade inafastvel de melhorar as condies de habitabilidade desses espaos citadinos, postura esta adotada tanto por fora da reivindicao de seus moradores, quanto pela inviabilidade que toma conta da remoo como alternativa, j nos anos oitenta, em virtude do cada vez mais elevado nmero de pessoas que estabeleciam nesses espaos sua moradia. Bonduki (1993) entende a urbanizao de favelas como sendo:
[...] o atendimento habitacional de mais baixo custo que o poder pblico pode oferecer na melhora das condies de moradia da populao de baixa renda. No se trata, obviamente, da soluo ideal, pois deixa ao encargo do morador, na maioria dos casos, a resoluo do problema da melhoria da casa, mas cria os requisitos bsicos para que a favela deixe de ser um assentamento precrio e possa se integrar cidade.
Deve-se registrar, entretanto, que o uso inadequado de reas pblicas de interesse ambiental no se restringe apenas s ocupaes irregulares, mas atinge bairros considerados nobres, onde ocorrem abusos de incorporao de parcelas de reas pblicas aos imveis particulares. O prprio Estado, aqui no sentido lato, patrocina verdadeiros abusos ao desrespeitar a legislao de forma flagrante, construindo de forma irregular ou mesmo cedendo reas de interesse da comunidade para organizaes diversas. Braga et al. (2001), ao comentar essa situao, chamam ateno para a postura das autoridades municipais que geralmente, costumam ceder as reas pblicas destinadas s obras para outros poderes. Tal comportamento, segundo o autor, decorre da dificuldade que se tem de pensar a cidade como capital social, esquecendo-se do valor de uso de tais reas para a comunidade.
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Ocupao de reas de Proteo Permanente no Brasil As ocupaes espontneas so uma realidade em todo o pas e apresentam precariedades nas condies socioambiental e socioeconmica, que influenciam na sade de seus moradores e no ambiente em que eles vivem, sendo assim necessria a avaliao da salubridade ambiental em rea de ocupao espontnea (DIAS et al., 2004). A ocupao espontnea (OE) expressa os processos de ocupao revelia das normas e dos padres urbansticos consagrados formalmente, abrigando uma populao que utiliza ou conquista a habitao por meio de recursos preponderantemente no monetrios trabalho familiar e mutiro. So processos de flexibilidade de adaptao escassez da economia familiar e capacidade de desenvolvimento, a partir de valores culturais prprios da condio de baixa renda (BAHIA, 1985). Com o crescimento populacional no Brasil e com a migrao das reas rurais para as reas urbanas, amplia-se a disputa por um espao para morar nas cidades. Para a maioria da populao de baixa renda, a moradia digna torna-se um grande desafio, e ento, essas pessoas, excludas do mercado formal de habitao, passam a ocupar, espontaneamente, reas informais caracterizadas como invases de reas urbanas de forma desordenada, no legalizada e com problemas de salubridade ambiental (ABIKO, 1995). Nesse processo surgem as ocupaes espontneas como forma de habitao alternativa. Outro aspecto que contribuiu para que parte da populao brasileira buscasse, fora do mercado capitalista de bens de consumo, suprir suas necessidades elementares, inserida a a busca pelo espao informal para moradia, foi o empobrecimento gradativo e constante das massas de trabalhadores urbanos. Dentre as causas de empobrecimento, Barros et al. (1999) afirmam que a desigualdade de renda o principal determinante da pobreza no Brasil, e que o pas enfrenta um desafio histrico quanto herana de injustia social que exclui parte de sua populao do acesso a condies mnimas de dignidade e cidadania. No espao das cidades, as mudanas que se evidenciam aps a dcada de 1970, notadamente marcadas pelo crescimento das cidades mdias brasileiras (entre 100 e 500 mil habitantes), mantiveram o nvel expressivo de concentrao populacional nas reas metropolitanas, j existentes at esse perodo, denunciador do padro de urbanizao demogrfica e economicamente concentrador at ento imposto. No entanto, o expansionismo crescente das cidades mdias favoreceu a emergncia de um modelo de urbanizao em que a populao se distribui de forma menos concentrada, ainda que continue a se aglomerar nas metrpoles (ANDRADE e SERRA, 1998). Dessa maneira, o Brasil apresenta um adensamento regional e uma concentrao populacional em grandes e mdias reas urbanas, em especial nos espaos ocupados por regies metropolitanas e naquelas em que se encontram os maiores ndices de
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industrializao, onde convivem, ao mesmo tempo, ricos e pobres e os conflitos inerentes discrepncia entre suas existncias (MONTE-MR, 2004). Tais adensamentos podem interferir na qualidade ambiental e na vida da populao, e, de acordo com Tauck-Tornisielo et al. (1995), a qualidade ambiental de um determinado ecossistema pode ser definida como [...] o resultado da ao simultnea da necessidade e do acaso, em que a primeira reside no exerccio efetivo, pelos fatores ambientais que a caracterizam, das relaes ambientais indispensveis sua manuteno como ecossistema, e o ltimo se expressa por meio da capacidade complementar, que devem desenvolver, de se autossuperar, considerada o ponto de partida para a elaborao de novas formas de relacionamento e a promoo aleatria de desdobramentos sistematizados de sua prpria complexidade. Informam ainda, que, quando o Homem passa a ser o fator ambiental em anlise, a qualidade ambiental assume o significado de qualidade de vida, to mais elevada, quanto melhor e mais adequadas forem as condies ambientais postas disposio das relaes que estabelece, em prol de sua manuteno, evoluo e autossuperao. Ocorre que, alm da dimenso fsica devidamente reconhecida como intrnseca ao ambiente, existe uma pluralidade de processos culturais, sociais, biolgicos, polticos e econmicos que se relacionam entre si e com este espao concreto, no qual interferem, ampliando, dessa forma, a noo de ambiente, para abrigar tambm o homem social, os impactos que provoca sobre este e o referido espao, criado com o intuito de ser socializado e transformado, que a cidade (MOTA, 2003). Vale ressaltar que o processo de urbanizao provoca alteraes em todo o espao fsico, uma vez que a capacidade de degradao aparente parece ser inesgotvel, acarretando impactos no ambiente e na vida do seres humanos conforme destacado no Quadro 1. Mota (2003) observa, ainda, que a cidade um sistema marcado pelo desequilbrio, por se tratar de uma construo incompleta, na qual as trocas energticas se processam de forma desigual, considerando esse fluxo, no sistema urbano, como uma ocorrncia que :
[...] parcial e unidirecional, uma vez que a cidade apenas um local de consumo, estando os centros produtores situados fora do seu territrio, [alm do que] os elementos que vm das reas produtoras para as de consumo no tm retorno, acumulando-se nestas, na forma de poluentes.
E ainda, destaca os seguintes impactos causados pela urbanizao:
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Quadro 1: Alteraes provocadas pela urbanizao
Fonte: Mota, 2003
Geralmente, essas construes se instalam nas reas consideradas ambientalmente delicadas, como manguezais, lagoas, crregos, rios e reservatrios, reas de Proteo Ambiental (APAs), entre outras, com caractersticas de loteamentos irregulares e de grande concentrao, tornando-se, em sua maioria, reas insuficientes para suportar tantos moradores.
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Histrico da evoluo urbana no municpio de Campos dos Goytacazes-RJ O municpio de Campos dos Goytacazes, situado ao norte do estado do Rio de Janeiro, foi fundado em 28 de maro de 1835, mas sua histria pode ser contada desde meados do sculo XVI, quando Dom Joo III doou a Pero de Gis da Silveira a capitania de So Tom, cujo nome posteriormente passou a Paraba do Sul. Com a chegada dos portugueses regio, comeou a luta com os grupos indgenas da etnia goitac, que habitava as aldeias lacustres, porm no se desenvolveu um processo ocupacional. Em 1627, por ordem da Coroa Portuguesa, a capitania de So Tom foi dividida em glebas, doadas a sete capites portugueses, alguns deles donos de engenho na regio da Guanabara, efetivando-se a ocupao. Em 1650 foi implantado o primeiro engenho em solo campista. O Visconde dAsseca funda a vila de So Salvador dos Campos dos Goytacazes em 1677, dominando a regio por quase um sculo. Nesse perodo h grande expanso pecuria. Em 1750, ocorre a queda dos Assecas, e a partir da, a expanso da cana-de-acar foi possvel pela diviso dos grandes latifndios. A introduo do primeiro engenho a vapor na regio, em 1830, trouxe grande transformao ao processo de produo de acar. A elevao da vila condio de cidade somente veio a ocorrer em 28 de maro de 1835. O aparecimento da ferrovia, em 1837, com a inaugurao do trecho Campos-Goytacazes e, posteriormente, em direo ao trecho norte-sul, facilitou a circulao, transformando o municpio em centro ferrovirio da regio. Em 1877, foram implantados na regio os engenhos centrais (usinas), e iniciouse o processo de urbanizao. Em 1890, o territrio do municpio j estava reduzido, praticamente s fronteiras atuais e, a partir dessa poca, o comando da vida cultural da regio, passa dos solares rurais para o ncleo urbano. No incio do sculo XX, a cidade consolida-se como ncleo de movimentao econmica e social e, a partir da, so desenvolvidas medidas de saneamento na regio com ampliao da rede de esgoto e melhorias nos servios de abastecimento de gua. De 1875 at 1944, a direo que foi tomada pela expanso da cidade foi determinada pelo Plano Urbanstico de Saturnino de Brito Alves, que abordava a questo das lagoas, dos brejos, da salubridade e do nvel da gua (COSTA, 2005). De modo geral, pode-se dizer que apesar da existncia do Plano do engenheiro Saturnino de Brito, de 1902, as intervenes do poder pblico, com base em suas propostas, foram poucas, pontuais e isoladas. Processo de ocupao urbana no municpio de Campos dos Goytacazes-RJ O Plano Urbanstico de Saturnino de Brito, elaborado em 1902, tratava, sobretudo, dos problemas sanitrios, mas h tambm previso de projetos para casas populares. No entanto, a efetivao de tais propostas ocorreu em reas pontuais e isoladas. Apesar
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disso, at 1944, a direo tomada pela expanso urbana da cidade foi determinada por esse plano (COSTA, 2005). Lopes (1988) afirma que a cidade de Campos dos Goytacazes se formou sobre uma plancie s margens do Rio Paraba do Sul, rea de posio geogrfica considerada como muito boa, apesar da existncia de brejos e lagoas e de estar sujeita a cheias. As primeiras residncias estavam localizadas nas baixadas, prximas a brejos e rios e apresentavam condies sanitrias precrias. Com a construo do Porto da Cadeia, ocorreu um avano do ncleo urbano para a margem do Rio Paraba do Sul e, em 1833, com a primeira grande enchente, foram construdas muralhas de proteo. Relata, ainda, que no perodo de 1837 a 1870, a rea urbana cresceu pouco, mas j em 1842, foi institudo o Cdigo de Posturas, dispondo sobre normas de construo. A partir de 1870, importantes transformaes econmicas ocorreram em Campos dos Goytacazes, sobretudo aps a construo da estrada de ferro em 1873, havendo tambm expanso do ncleo urbano e de habitaes precrias. Tanto assim, que o Cdigo de Posturas aprovado em 1896 atentava para a questo dos cortios existentes como habitaes populares. Em 1944, o governo municipal contratou Coimbra Bueno para elaborar um Plano de Urbanizao para Campos dos Goytacazes. Esse plano apresentava os principais problemas enfrentados pela cidade e trazia ideias de remodelao, extenso e embelezamento, influenciando o crescimento futuro. Nunes (2008) informa que, a partir da dcada de 1950, aumentou o processo de urbanizao das sedes distritais, ultrapassando-se o limite das ferrovias e expandindose em todas as direes na forma de grandes loteamentos. Nessa poca, a cidade apresentava um centro urbano, muitos bairros estruturados e vazios urbanos, inclusive prximos rea central e destacaram-se as primeiras favelas. No final dos anos 70, houve um rpido crescimento e construo de muitos prdios na cidade o que levou a administrao municipal a editar uma srie de leis rigorosas de controle urbanstico. Entretanto, muitas dessas leis municipais eram incompatveis com leis federais e, portanto, sem validade legal. A expanso da cidade de Campos dos Goytacazes caracterizou-se por uma disputa de espao com os canaviais e o reflexo disso a elevada taxa de ocupao dos loteamentos. Tal fato explica a rpida verticalizao da cidade, com a construo de edifcios para as classes mdia e alta, e a favelizao de reas marginais. Cumpre ressaltar que esse fenmeno da favelizao foi intensificado nos anos 80, com a falncia de algumas usinas de cana-de-acar. Apesar do considervel nmero de planos e leis para regulamentar a questo da expanso urbana, a fiscalizao na cidade sempre foi precria, muitas vezes em decorrncia da complexidade das leis. Alm disso, no havia ampla divulgao da
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legislao e nem campanhas que chamassem a ateno para os problemas da cidade. Deste modo, estes no foram solucionados antes de atingirem maiores propores e, de acordo com dados do IBGE, em 2000, a cidade contava com 32 favelas (FARIA, 2005). Evoluo econmica do municpio de Campos dos Goytacazes-RJ A regio Norte Fluminense ingressa no sculo XXI com uma histrica e secular tradio vocacional para a agricultura da cana-de-acar. Na regio Norte Fluminense, a agroindstria aucareira viveu tempos ureos, passando por dois grandes ciclos de crescimento econmico nos dois ltimos sculos. O primeiro ciclo do crescimento, ocorrido no sculo XIX (1880-1890), foi caracterizado pelo aumento da produo aucareira com base nas usinas de vapor. O segundo foi caracterizado pelo ganho da produtividade em virtude da consolidao de grandes plantas industriais as usinas em moldes capitalistas, que entraram em um vertiginoso declnio no final do sculo XX. A partir da segunda metade do sculo passado, nota-se o incio de um novo ciclo de crescimento econmico na regio, impulsionado pelas atividades de explorao e produo de petrleo na Bacia de Campos (CARVALHO, 2004). Localizado na regio Norte Fluminense, o municpio de Campos dos Goytacazes o maior em extenso territorial do estado do Rio de Janeiro. O municpio considerado a capital nacional do petrleo, pois a Bacia de Campos responsvel por mais de 80% da produo de petrleo do pas. De acordo com as receitas oramentrias do municpio, no ano de 2008, foram recebidos royalties no valor de R$ 559.005.735,26 conforme os dados da Tabela 1. Campos dos Goytacazes o maior recebedor de royalties, sendo que o oramento municipal apresentou um crescimento de 4 vezes em termos reais nos ltimos 10 anos e atualmente as rendas petrolferas representam 73% de todo o oramento municipal (TERRA, 2006).
Tabela 1: Receitas Oramentrias dos 30 Municpios Maiores Beneficirios das Rendas do Petrleo, 2008. Em R$
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Fontes: Royalties e Participaes Especiais (PE) (www.inforoyalties.ucam-campos.br); Receita Oramentria Sistema Tributrio Nacional (STN); Populao (STN e IBGE). * As receitas oramentrias de Campos dos Goytacazes foram extradas da Lei Oramentria Anual.
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Desta forma, sob o contexto populacional, ao se falar de Campos dos Goytacazes, aborda-se o contexto de uma cidade com as virtudes de inmeras fontes de oportunidades e de condies de progresso, em diversas atividades setoriais, desde as do setor primrio at o setor tercirio, passando pelos polos universitrios e pelo petrleo, combustvel que sustenta no s a condio de vida de diversos muncipes, mas tambm da administrao pblica municipal que, por sua vez, recebe uma arrecadao mpar com os chamados royalties da explorao do petrleo, sem prejuzo de suas atividades econmicas locais, principalmente no setor sucroalcooleiro. Como reflexo dessa realidade, a imagem que se projeta em diversos lugares da regio, se no em nvel nacional, a da existncia de um osis de prosperidade econmica que motiva diversas pessoas a um xodo regional rumo a uma cidade que, se por um lado guarda oportunidades nos setores de construo civil, petrolferos, servios e formaes acadmicas das mais diversas, por outro, guarda uma relao de periferizao que vem crescendo nos ltimos anos (PIQUET, 2003). Regularizao fundiria em reas de Preservao Permanente Constata-se que o direito socioambiental tem papel transformador, tem carter coletivo, pois busca garantir a todos, por meio de polticas pblicas, o acesso e a concretizao dos direitos coletivos, afastando-se de solues individualizadas (MARS, 2000). preciso destacar que a Constituio Federal do Brasil em seu artigo 6 atribui direito garantido moradia e a outros direitos sociais e, segundo Sarlet (2002), em sua dimenso negativa deve ser incondicionalmente garantido pelo Estado, tendo, portanto, eficcia plena. Em sua dimenso positiva, que exige prestaes estatais, tem eficcia restrita j que os recursos pblicos so limitados em face das necessidades atuais. A fundamentalidade do direito moradia tambm revela sua importncia, quando tal direito prevalece sobre o interesse pblico. Os direitos fundamentais nascem como uma limitao ao interesse pblico, que no podem se sobrepor indiscriminadamente a eles (SCHIER, 2003). Assim o direito moradia no pode ser peremptoriamente desconsiderado em face da proteo do meio ambiente que, em sua dimenso mais evidente, um direito difuso, alicerado no interesse pblico. diferente, por exemplo, da explorao de uma rea ambiental para exerccio de um direito patrimonial, com intuito de gerar lucro a um particular ou empresa, do seu uso para subsistncia ou moradia de pessoas pobres, atividade que representa o exerccio de direitos humanos. O embasamento legal moradia tem que ser considerado em cada caso, podendo contraporse aplicao desmedida de proteo ambiental. Um exemplo do conflito entre direito ao meio ambiente e direito moradia o dos casos de habitao em reas de Preservao Permanente (APPs). Essas reas foram estabelecidas pelo Cdigo Florestal, a Lei n 4.771 de 1965 que, em seu art. 2,
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define quais so as APPs (reas de margens de riachos, lagoas e lagos, nascentes, olhos dgua, encostas de montanhas, etc.). A rigor, esses locais no admitem ao humana interventora, como a construo de casas ou explorao econmica, devendo se destinar exclusivamente floresta, isto , manuteno do meio ambiente intocado. Seu objetivo preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o solo e as comunidades humanas (MACHADO, 2003). O reconhecimento do carter conflituoso e de impossvel simplificao da moradia popular em APPs se reflete na Resoluo 369/2006 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA). Essa norma revela a possibilidade na execuo das polticas ambiental e de regularizao fundiria, de ponderao entre o direito moradia das comunidades de baixa renda e o direito difuso ao meio ambiente, ao delegar ao rgo pblico ambiental a competncia de, nesses casos, permitir a interveno ou supresso de reas de Proteo Permanente urbanas, desde que verificadas uma srie de condies. Os casos previstos por essa resoluo so a implantao de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pblica ou interesse social, ou para a realizao de aes consideradas eventuais e de baixo impacto ambiental (CONAMA, 2006). Vale ressaltar que o fato de a resoluo CONAMA 369 destacar o interesse social como uma das condies para regularizar ocupaes em reas de APPs traz para a discusso fundiria subsdios para implantao da regularizao fundiria sustentvel de rea urbana, isto , as APPs urbanas podem ser suprimidas ou reduzidas por projetos que visem regularizao baseada na garantia sustentvel do direito moradia de populaes urbanas. A Lei n 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) apresenta instrumentos polticos e jurdicos de regularizao fundiria que podem tornar-se ferramentas de garantia de posse em primeiro plano para os moradores de reas irregulares urbanas, e em um segundo momento, das dimenses urbansticas, ambientais e sociais da regularizao. O Estatuto da Cidade afirma, em seu artigo 2, que a poltica urbana tem por objetivo realizar o desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante diretrizes que incluem o acesso terra urbana, a correo de desequilbrios ambientais e especificamente em seu inciso XIV, relata que:
a regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais.
A regularizao fundiria pode ser um interessante instrumento de concretizao do direito moradia sob tais condies. Trata-se nos dizeres de Alfonsin (1997):
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um processo de interveno pblica que objetiva legalizar a permanncia de populaes moradoras de reas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitao, implicando acessoriamente melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da populao beneficiria.
Assim, possvel observar que a inteno do Estatuto da Cidade visa garantir e conciliar moradia, segurana da posse e meio ambiente. Entre as ferramentas capazes de discutir a posse de reas pblicas urbanas temos a usucapio especial urbana, que um instituto jurdico que permite a quem usa uma coisa adquirir-lhe a propriedade aps certo tempo de posse. A usucapio no depende de sentena judicial para existir, sendo apenas reconhecida pelo rgo julgador mediante sentena declaratria. Segundo Pontes de Miranda (1971) a usucapio :
um fato jurdico em sentido estrito. Como tal, produz efeitos no mundo jurdico. Um desses efeitos o surgimento do direito de propriedade do imvel em favor do usucapiente; outro, a perda de propriedade do antigo dono, face nova propriedade que se formou. Esse entendimento revela que a perda da propriedade pelo antigo dono em face da usucapio conseqncia dela, e no sua causa. O que o ordenamento jurdico pretende, no caso da usucapio, portanto, proteger a posse em detrimento da propriedade.
O autor ainda relata que o suporte ftico que ocasiona a incidncia da norma de usucapio constitudo por quatro elementos: pessoa, coisa, posse e tempo e que a usucapio surge aps posse por pessoa capaz, de imvel usucapvel, durante determinado perodo de tempo, que varia de acordo com a espcie legal de usucapio. A posse deve ser como de dono, isto , no pode ser posse de inquilino ou usufruturio, o que costuma ser chamado de requisito de animus domini. Uma vez existentes os elementos do suporte ftico, a norma incide e a usucapio j existe, o que significa que a propriedade se formou e o possuidor passou a ser proprietrio, tendo direito proteo da posse. Para Carvalho (2006), essa modalidade de usucapio vem marcada pelas ideias de funo social da propriedade e de desenvolvimento das funes sociais da cidade, consagradas na Constituio Federal de 1988, em seu inciso XXIII, artigo 5 e pelo artigo 182, respectivamente. A funo social da propriedade reflete-se no menor tempo exigido para aquisio da propriedade pelo possuidor, em se tratando da usucapio especial, privilegiando quem usa e mora no imvel, em detrimento do proprietrio que o inutiliza. O desenvolvimento das funes sociais, por sua vez, baseia-se no atendimento ao bemestar dos moradores da cidade, e na conformao da propriedade ordem urbanstica e a esse bem-estar.
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Assim, o Estatuto da Cidade dispe em seu artigo 9:

Aquele que possuir como sua rea ou edificao urbana de at duzentos e cinquenta metros quadrados por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirirlhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
A facilidade de ocorrncia da usucapio especial em relao s outras espcies, que exigem mais tempo de posse, no aleatria, o que merece ser lembrado. A usucapio especial de imvel urbano uma modalidade de proteo da posse que, por um lado, constitui um poderoso instrumento de poltica urbana, pois serve regularizao fundiria de imveis urbanos, sobretudo situados em reas de comunidades de baixa renda; por outro lado, um instrumento de justia social, permitindo queles que fazem sua moradia em um imvel urbano a segurana da posse (CARVALHO, 2006). Mais adiante em seu artigo 10 o Estatuto da Cidade assim preceitua:
As reas urbanas com mais de duzentos e cinquenta metros quadrados ocupadas por populaes de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, onde no for possvel identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, so susceptveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores no sejam proprietrios de outro imvel urbano ou rural.
Todas as modalidades de usucapio, mesmo as que no esto vinculadas regularizao fundiria propriamente dita, podem envolver conflitos socioambientais, especialmente quando a rea em discusso est situada em uma rea ambientalmente frgil, APP ou em Unidades de Conservao. Nesses casos, questionvel o exerccio da posse sobre uma rea onde se deseja a menor interveno antrpica possvel (COCCARO FILHO, 2004). Mesmo assim, em se debatendo o carter da posse exercida e os requisitos das medidas de usucapio, o entendimento consolidado na jurisprudncia no considera que a questo ambiental um requisito para a aquisio das propriedades na modalidade de usucapio. Esse entendimento se sustenta, principalmente, na caracterizao da usucapio como uma modalidade de aquisio da propriedade, que se situa ao lado de outras formas de aquisio, como a compra e venda ou a doao. As restries ambientais no obstam as outra modalidades, e no podem obstar a aquisio por usucapio. Em outros termos, as caractersticas ambientais de uma rea no a retiram do mercado, j que ela continua podendo ser comercializada e transferida por quaisquer das formas previstas em nosso ordenamento jurdico. As restries ambientais que se impem pelo Cdigo Florestal (Lei n 4.771/65) e demais normas federais, estaduais e municipais
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que dispem da matria, so, nos termos de Mello (2007), limitaes administrativas ao exerccio do direito de propriedade, isto , no se tratam de restries transferncia do domnio, mas do exerccio dos poderes do proprietrio, que no caso das restries ambientais se dirigem especialmente ao uso, no obstando a liberdade de transferir a propriedade a outrem. oportuno lembrar, que alguns tribunais depositam seus fundamentos nesse raciocnio. Quando h conflitos envolvendo ocupaes em APPs, os tribunais baseiam-se apenas nos requisitos especficos da usucapio, desconsiderando o que est estabelecido na legislao ambiental. Destaca-se, a seguir, uma deciso judicial com pedido de usucapio extraordinrio:
Tribunal de Justia de SC Acrdo: Apelao Cvel 2003.029498-8 Relator: Des. Luiz Cezar Medeiros Data da Deciso: 13/04/2004 EMENTA: USUCAPIO EXTRAORDINRIA REQUISITOS SATISFEITOS REA DE PRESERVAO PERMANENTE IRRELEVNCIA HONORRIOS ADVOCATCIOS. 1. Restando devidamente comprovados os requisitos indispensveis ao reconhecimento da usucapio extraordinria posse mansa, pacfica e ininterrupta por mais de 20 anos de ser deferido o pedido de aquisio do domnio e da transcrio da sentena no Registro de Imveis. 2. O fato de as terras objeto do litgio se localizarem em rea de preservao permanente no impede a declarao da prescrio aquisitiva. (...)1 [grifo nosso]
Neste mesmo contexto, o Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul, tambm trata a seara das questes ambientais em pedidos de usucapio especial urbano com irrelevantes em partes, j que no se devem discutir os quesitos ambientais e sim os procedimentos da ao.
Tribunal de Justia do RS Acrdo: Apelao Cvel 70015741747 Relator: Des. Guinther Spode EMENTA: APELAES CVEIS. AO DE USUCAPIO. REAS DE PRESERVAO. POSSIBILIDADE . RESTRIES ADMINISTRATIVAS. DESISTENCIA. DISCORDNCIA. PROSSEGUIMENTO. SUCUMBNCIA. Ainda que determinadas reas possuam restries quanto ao uso, por se tratarem de reas de preservao permanente, possvel a aquisio de domnio pela usucapio. (...)
http://www.tj.sc.gov.br/institucional/diario/0312/dj11336.pdf Boletim do Observatrio Ambiental Alberto Ribeiro Lamego, Campos dos Goytacazes/RJ, v. 4 n. 1, p. 37-56, jan. / jun. 2010
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A finalidade primeira da usucapio especial como meio de regularizao fundiria e urbanstica a segurana da posse. No faz sentido sanear, urbanizar e investir recursos numa rea urbana se seus moradores correm riscos de serem despejados, mesmo que ali residam h mais de 10 ou 20 anos. Ora, seria injusto exigir que o morador da APP, geralmente de renda baixa at mesmo em relao mdia do bairro em que vive, aps anos ou dcadas de lutas pela sua posse e sua moradia, fosse obrigado a enfrentar novas privaes materiais, para que conquiste um direito fundamental que, vale lembrar, dever do Estado brasileiro. claro que a regularizao urbanstica e ambiental deve ser promovida, mas sempre em harmonia com o direito ao meio ambiente e com o direito moradia. Juridicamente a prpria natureza da usucapio especial viabiliza esse ponto de vista. Alm da ponderao de princpios, que fundamenta, no caso concreto, no a prevalncia, mas a antecedncia lgica e desejvel do direito moradia sobre o direito ao meio ambiente, a percepo da usucapio como fato jurdico que demanda apenas declarao do juiz faz com que a propriedade surja automaticamente com a verificao dos requisitos legais e, consequentemente, o juiz deva declar-la em sentena (PONTES DE MIRANDA, 1971). Desta feita, segue um dos acrdos relacionados a regularizao fundiria em APPs:
Apelao Cvel n. 2002.015401-1, de Itaja. Relator: Des. Jos Volpato de Souza APELAO CVEL AO DE USUCAPIO AUSENCIA DOS REQUISITOS ESENCIAIS AO USUCAPO URBANOCOMPROVAO DE EXISTENCIA TRANSFERNCIA DA POSSE POSSIBLIDADE SENTENA CONFIRMADA RECURSO DESPROVIDO. Razo no assiste aos apelantes quando suscitam a nulidade da sentena proferida pelo MM.. Juiz a quo, sob a argumentao de que contrariou frontalmente o interesse social coletivo, desconsiderando com isso a carta constitucional, o Cdigo Florestal e as normas municipais. Entretanto, como bem destaca o douto magistrado de primeiro grau, sustentam os apelantes que: a sentena omitiu ponto acerca da caracterstica de risco do imvel, fato que a seus entendimentos impedir o reconhecimento do domnio via usucapio. O litgio instalado est circunscrito posse do imvel urbano e assim foi provada nos exatos termos do art. 183 da CF que, em momento algum excepcionou ou ressalvou que o imvel deveria ser ou no habitvel, se localizado ou no em rea de risco, etc. Destarte, no h omisso porque os pontos controversos ou pertencentes ao foram decididos. [grifo nosso]
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Ou seja, o litgio em questo trata exclusivamente da possibilidade de aquisio de imvel urbano atravs de usucapio, o que fora muito bem esclarecido na sentena, no sendo objeto desta, a discusso acerca da possibilidade ou no de habitao no local. Exclui-se, desta forma, qualquer possibilidade de nulidade de sentena com base nos fatos sustentados. Verificados os requisitos de suporte ftico, fica bem clara a usucapio especial urbana, tendo em vista a declarao dos magistrados quando avaliam apenas os requisitos de posse, desconsiderando de plano as caractersticas do local habitado. Concluses Conclui-se que as ocupaes irregulares em APPs no municpio de Campos dos Goytacazes, RJ, vm ocorrendo com frequncia pela proliferao de loteamentos irregulares, e pela inexistncia de infraestrutura nessas reas, que tendem a transformar a urbanizao em fator de risco potencial de gerao de resduos e impactos ambientais para diversos recursos naturais, e consequentemente trazem insegurana para os moradores. necessrio reconhecer a importncia do monitoramento e controle ambiental como ferramenta indispensvel para um planejamento ambiental urbano, que permitir no apenas o desenvolvimento do processo de regularizao, mas tambm a construo de um sistema de gesto coeso. Como forma de amenizar esses impactos, as principais aes sugeridas so o monitoramento das reas de interesse pblico, planejamento urbano, projetos de educao ambiental, deslocamento de indstrias potencialmente poluidoras e, especialmente, o controle da especulao imobiliria. Referncias ABIKO, Alex Kenya. Introduo gesto ambiental. So Paulo: EDUSP, 1995a. ALFONSIN, Betnia de Moraes. Direito moradia: Instrumentos e Experincias de Regularizao Fundiria nas Cidades Brasileiras. Rio de Janeiro: FASE-GTZIPPUR/ UFRJ, Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal, 1997. ANDRADE, Thompson A; SERRA, Rodrigo V. O recente desempenho das cidades mdias no crescimento populacional urbano brasileiro. Rio de Janeiro: IPEA, 1998. (Texto para discusso, 554). BAHIA. Secretaria do Planejamento, Cincia e Tecnologia. SEPLANTEC. Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia. CONDER. Secretaria de Planejamento
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do Municpio. SEPLAN. Plano de ocupao para a rea do miolo de Salvador. Salvador, 1985. BARROS, R. T. V. et al. Saneamento. Belo Horizonte: Escola de Engenharia da UFMG, 1995. 221p. (Manual de Saneamento e Proteo Ambiental para os municpios, 2). BONDUKI, G. N. Arquitetura e Habitao Social em So Paulo: 1989/1992. So Paulo, IAB/Fundao Bienal de So Paulo, 1993. BRAGA, Roberto; CARVALHO, Pompeu Figueiredo de (Orgs.). Perspectivas de Gesto Ambiental em Cidades Mdias. Rio Claro, SP: Deplan/ICGE : UNESP, 2001. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel em: <http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 22 fev. 2010. CARLOS, Ana Fanini Alessandri. A cidade. So Paulo: Contexto, 1992. CARVALHO, Ailton Mota de; SILVA, Roberto Cezar Rosendo Saraiva da. Formao econmica da Regio Norte Fluminense. In: PESSANHA, Roberto Moraes; SILVA NETO, Romeu e (Orgs.). Economia e desenvolvimento no Norte Fluminense: da cana-de-acar aos royalties do petrleo. Campos dos Goytacazes, RJ: WTC editora, 2004. COSTA, A. N.; ALVES, M.G. Monitoramento da Expanso urbana do municpio de Campos dos Goytacazes RJ, utilizando Geoprocessamento. In: SIMPSIO BRASILEIRO DE SENSORIAMENTO REMOTO, 12., Goinia, abr. 2005. Anais... Goinia: INPE, 2005. p. 3131 -3738. Disponvel em: <http://marte.dpi.inpe.br/col/ltid.inpe.br/ sbsr/2004/11.20.17.48/doc/3731.pdf>. Acesso em: 25 mar. 2010. DIAS, M.C.; BORJA, P.C.; MORAES, L.R.S. ndice de salubridade em reas de ocupao espontneas: um estudo em Salvador Bahia. Engenharia Sanitria e Ambiental, v. 9, n. 1, p. 82-92, jan./mar. 2004. FARIA, T.P. Configurao do Espao Urbano da Cidade de Campos dos Goytacazes, aps 1950: Novas Centralidades, Velhas Estruturas. In: ENCONTRO DE GEGRAFOS DA AMRICA LATINA, 10., So Paulo, 2005. Anais... Disponvel em: <http://www.uenf.br/ uenf/downloads/favela_bairro_4202_1177360740.pdf>. Acesso em: 25 fev 2010. LOPES, A. C. Evoluo urbanstica de Campos: aspectos de legislao. [Sl: Sn], jul.
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E ainda, destaca os seguintes impactos causados pela urbanizao:

Quadro 1: Alteraes provocadas pela urbanizao

Fonte: Mota, 2003

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Assim, o Estatuto da Cidade dispe em seu artigo 9:

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