RELACIONES ENTRE EL GOBIERNO Y EL PARLAMENTO.

SISTEMAS DE GOBIERNO: PARLAMENTARIO, PRESIDENCIALISTA Y DE ASAMBLEA

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1. FORMACIN DEL GOBIERNO EN EL SISTEMA PARLAMENTARIO 1.1. Breves notas histricas

El nombramiento del Gobierno era un acto indiscutible de prerrogativa regia, pero despus del triunfo del Parlamento ingls sobre el monarca en la Revolucin Gloriosa cobr un nuevo perfil. A ello contribuyeron, tres factores que siguen informando en la actualidad: a) la necesidad de preservar la irresponsabilidad del Rey; b) la progresiva configuracin de un liderazgo en el seno del Gabinete; c) la consolidacin de un sistema estable de partidos. En el Continente hubo que esperar a la Restauracin pos-napolenica para que la formacin del Gobierno cobrara un significado similar al que tena en Inglaterra. Ello se oper sobre la teora del poder moderador que flet B. Constant: el Rey, como poder neutral, nombraba al Gobierno ponderando las circunstancias y velando por el inters nacional. Una de las circunstancias que tena que ponderar era la composicin del Parlamento, puesto que el Gobierno deba contar con el apoyo de ste. Paulatinamente, este dato lleg a ser el decisivo, marcando el paso de la monarqua orleanista a la parlamentaria propiamente dicha. Hoy, tanto en las monarquas como en las repblicas, si son parlamentarias, el determinante de la composicin del Gobierno es el resultado electoral.

1.2. Procedimiento
El procedimiento de formacin del Gobierno vara de un Estado a otro conforme a dos modelos principales, con variantes: a) el nombramiento directo con inmediata entrada en funcionamiento del Gobierno. b) el nombramiento fraccionado en dos fases, una de consultas (Y, en su caso, de propuestas) y otra de investidura y -en Espaa y Alemania- de nombramiento por parte del Jefe del Estado 1 Tras una consulta electoral o la dimisin del Presidente del Gobierno, el Jefe del Estado puede encargar la formacin de un nuevo Gobierno al lder de la formacin mayoritaria de la Cmara o persona capaz de obtener el apoyo de una coalicin suficiente. Formado un equipo de gobierno por ste, es propuesto al Jefe del Estado para su nombramiento, que es un acto debido del Jefe del Estado, que no puede sino hacer sugerencias. El Gobierno entra en funciones de inmediato sin necesidad de recibir explcitamente el respaldo de la Cmara. Estamos ante lo que Fusilier llam parlamentarismo negativo, que da por supuesta la confianza de la Cmara
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en el Gobierno mientras aqulla no manifieste lo contrario con la aprobacin de una mocin de censura. (Francia, Reino Unido, Dinamarca, Noruega y Holanda) A su favor la claridad, la rapidez y la evitacin de perodos transitorios con Gobierno en funciones 2 Otras Constituciones prescriben que, en idnticas ocasiones, el Jefe del Estado abra un periodo de consultas con los lderes de las fuerzas polticas con presencia parlamentaria (Espaa) o incluso, facultativamente, con personalidades polticas extraparlamentarias (Italia) a fin de informarse sobre la disposicin de aqullas para respaldar a un Gobierno. En Espaa las consultas las hace el Rey con la mediacin y el refrendo no escrito del Presidente del Congreso de los Diputados. En otras monarquas parlamentarias (Dinamarca, Noruega, Holanda y Blgica) hace las consultas un informador comisionado del Rey; pero el sistema de nombramiento de las tres primeras no necesita investidura. En Italia, terminadas las consultas, el Presidente de la Repblica encarga la formacin del Gobierno a una persona determinada; una vez formado ste, se presenta sucesivamente en una y otra Cmara para recibir la investidura. En Espaa el Rey propone al Congreso un candidato a la Presidencia del Gobierno, el cual solicita la investidura de esta sola Cmara. As, pues, mientras en Italia, Portugal y Blgica la formacin del Gobierno por su Presidente es previa a la investidura, en Espaa se inviste al Presidente del Gobierno, el cual es ulteriormente nombrado por el Rey y propone a ste el nombramiento de los dems integrantes de su equipo (uno y otro nombramientos son actos debidos del Rey); pero si, pasados dos meses desde la primera votacin, el Congreso no logra investir a ningn candidato, queda automticamente disuelto y se convocan nuevas elecciones. Otro modelo de procedimiento es el de Suecia y Japn, eliminando la intervencin regia anterior a la investidura parlamentaria. An cabe mencionar el procedimiento prescrito en el Estatuto de Castilla La Mancha, conforme al cual, si el Parlamento respectivo no investa a ningn candidato durante los treinta das posteriores a la primera votacin fallida, quedaba automticamente investido el candidato del partido o formacin poltica con ms escaos. Navarra, Andaluca siguieron el mismo modelo pero sus Estatutos fueron modificados posteriormente para acogerse a la frmula de investidura del Gobierno de la nacin, salvo ese plazo ms corto de treinta das.

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1.3. Existe un contrato de legislatura?

La Constitucin portuguesa obliga al Gobierno a solicitar la investidura sobre un programa en el que figuren las principales orientaciones y medidas polticas y establece taxativamente que sus miembros quedan vinculados a tal programa. No existe en los dems regmenes demo-liberales norma parecida. La doctrina italiana ha especulado sobre la existencia o no de un contrato de legislatura entre el Parlamento y el Gobierno, cuyo contenido es el programa defendido en la investidura y lo mismo podra plantearse en Espaa, aunque no se ha hecho hasta ahora.

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La vinculacin del Gobierno al programa de investidura es poltica, no jurdica. En caso de variacin sustancial, quiz sea lo ms correcto renovar el apoyo parlamentario mediante una cuestin de confianza, pero tampoco hay obligacin jurdica exigible. Ni siquiera en Portugal. Lo ms que puede hacer el Parlamento en caso de incumplimiento del programa es remover al Gobierno mediante una mocin de censura; pero esto es algo que puede hacer siempre aunque el cumplimiento programtico haya sido exquisito.

2. EL CONTROL DEL GOBIERNO EN EL SISTEMA PARLAMENTARIO CLSICO 2.1. La actividad rogatoria: preguntas e interpelaciones
La potestad parlamentaria de control del Gobierno es aquella que examina la actividad de ste y le exige. en su caso, responsabilidad poltica, de la que puede derivarse su cese. Actividad rogatoria es la realizada por la Cmara mediante preguntas e interpelaciones al Gobierno, que ste se ve obligado a atender. Una parte del tiempo parlamentario es dedicado esto. No obstante, los ordenamientos demo-liberales, y los reglamentos parlamentarios espaoles en particular, suelen regular esta relacin de modo un tanto laxo para el Gobierno intentando con ello reforzar su posicin. El Parlamento ingls dedica una hora diaria, de lunes a jueves, a esta actividad; es la denominada Question time. En Espaa las preguntas han de ser polticas, no jurdicas: deben versar sobre un hecho o acontecimiento de inters pblico y sobre la actividad del Gobierno o de un departamento ministerial al respecto. Es dirigida por escrito por un parlamentario individual al Gobierno o a uno de sus miembros. En cada sesin se incluyen algunas para ser respondidas oralmente, sindolo las dems por escrito; pero algunas respuestas escritas se demoran demasiado. La interpelacin, aunque se presenta por escrito, se expone y se replica oralmente en sesin parlamentaria, pudiendo intervenir otros miembros de la Cmara; finalmente sta se pronuncia, mediante votacin, sobre la posicin del Gobierno e incluso puede incorporar a esta votacin una mocin o proposicin instando al Gobierno a adoptar alguna iniciativa sobre el problema debatido, que con frecuencia el Gobierno deja en el olvido. El control que mediante la actividad rogatoria se hace de la poltica gubernamental es tenue, al menos, en los sistemas parlamentarios actuales, en los que las respuestas y las explicaciones del Gobierno pueden ser muy concisas, hasta lacnicas. La votacin de la Cmara posterior a la interpelacin apenas inquieta al Gobierno, dada la disciplina de voto en la democracia de partidos. Por eso, para alcanzar alguna eficacia, a veces se redactan las mociones de forma consensuada con la Mayora. Sin embargo, la actividad rogatoria tiene como finalidad poltica llamar la atencin de la opinin pblica y para mostrar ante ella las diferentes posiciones de los grupos polticos a fin de influir en su futuro comportamiento electoral.

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2.2. Las Comisiones de Investigacin

Sus orgenes se remontan al Parlamento britnico de finales del siglo XVII, pero son realmente propias del parlamentarismo del ltimo siglo y medio y estn previstas en todas las Constituciones posteriores a la Segunda Guerra Mundial. En Espaa, es la Constitucin vigente la primera que las menciona, si bien anteriormente existieron al amparo de los reglamentos parlamentarios. Son Comisiones creadas para un objeto concreto, ultimado el cual se disuelven. Por tanto, no son permanentes, sino temporales. El objetivo al que responden es el de investigar cualquier asunto que, por su inters pblico, deba conocer el Parlamento, por si de ello se derivaran responsabilidades polticas o de otro orden. Se alinean, pues, entre las instituciones de control parlamentario del Gobierno, o, mejor, de la Oposicin sobre la Mayora, puesto que comnmente ser aqulla la que inste su creacin, dado que el Gobierno no necesita de ellas para investigar cualquier asunto nacional; pero nada obsta jurdicamente a que se creen Comisiones no encaminadas en principio a desgastar al Gobierno, sino, por ejemplo, a proporcionar al Pleno de la Cmara informacin con vistas a su trabajo legislativo; suelen ser llamadas Comisiones de Estudio. Las Comisiones de Investigacin tienen algunas facultades propias de rganos judiciales, por cuanto pueden tomar declaracin a cualquier ciudadano o cargo pblico, recabar informes, etc. Al trmino de su trabajo redactan un informe con su parecer y con la proposicin de medidas que estimen pertinentes, y lo someten al Pleno de la Cmara para su aprobacin o rechazo. Los ordenamientos de los actuales sistemas parlamentarios, salvo el alemn, dejan, sin embargo, la creacin de las Comisiones al criterio de la Mayora, la cual se resiste obviamente a facilitar la creacin de las que presume ms preocupantes. Con ello esta institucin de control del Gobierno es controlada por el Gobierno, desnaturalizndose por completo. Por eso numerosas autores las clasifican como meros rganos auxiliares de informacin del Pleno. En cambio, en Estados Unidos tienen suma importancia y desarrollan una funcin de control muy incisiva. En Espaa no han sido hasta ahora de gran utilidad.

3. ORIGEN DEL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD POLTICA DEL GOBIERNO 3.1. De la responsabilidad penal a la poltica
Histricamente la responsabilidad poltica del Gobierno ha derivado de la responsabilidad penal de sus miembros. Data de 1376 la admisin de un procedimiento acusatorio contra ministros o altos funcionarios ingleses (impeachment), en el cual la Cmara de los Comunes acusaba y juzgaba la de los Lores. Junto a l,

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exista otra va, bill of atteinder, que era una resolucin de las dos Cmaras sobre una persona o sobre sus bienes y que poda alcanzar a un ministro. El Parlamento Largo, en 1641, aprob una disposicin mediante la cual solicitaba del Rey que empleara para cargos pblicos nicamente a personas que gozaran de la confianza del Parlamento, referida exclusivamente a cuestiones penales. Tras la Gloriosa Revolucin (16881689) se fue consolidando el sistema de responsabilidad poltica: Walpole, en 1742, logr la suspensin de la acusacin penal que sobre l pesaba mediante su dimisin del cargo. Aos ms tarde, en 1782, la dimisin del Premier Lord North fue acompaada de la de todo el Gabinete, originndose as la responsabilidad solidaria del Gobierno. A comienzos del siglo XIX se admite ya que un Gobierno debe dimitir cuando los Comunes votan una mocin de censura expresa contra l y cuando le niegan el apoyo para un proyecto de ley que el Gobierno considere esencial para su accin poltica y en cuya aprobacin compromete su continuidad. Sin embargo, al Gobierno le cabe la alternativa de pedir al Rey la disolucin de los Comunes para que sea el cuerpo electoral el que decida el conflicto. Con ello tenemos los principales mecanismos de la responsabilidad poltica gubernamental: a) mocin de censura, b) cuestin de confianza y c) disolucin de las Cmaras. Por lo que al rgimen constitucional continental se refiere, la doctrina francesa se dividi acerca de la posicin relativa del Rey y de su Gobierno en el funcionamiento del Estado. Mientras que para el doctrinarismo el Rey ejerce el poder ejecutivo, Thiers sostiene que el Rey reina pero no gobierna. Conforme a las tesis doctrinarias, el Gobierno haba de gozar de una doble confianza: la del Rey y la del Parlamento; es el sistema de la Monarqua orleanista y el que se impuso en el rgimen constitucional espaol hasta la II Repblica, primero mediante prcticas parlamentarias y, a partir de 1869, en virtud de su parcial consagracin constitucional. El primer voto de censura tuvo lugar en Espaa en 1822 y fue aprobado contra el Gobierno de Bardaj, el cual fue cesado poco despus. Durante la vigencia del Estatuto Real fueron regulados, a travs de los reglamentos de las Cmaras, los procedimientos de acusacin penal de los ministros; pero la prctica parlamentaria origin verdaderos procesos de confianza poltica en los que fue ganando terreno la idea de que el Gobierno necesitaba la confianza del Estamento de Procuradores y que deba dimitir en caso contrario, aunque tuviera la confianza regia. En 1835 Mendizbal comprometi la continuidad del Gobierno en la aprobacin de un proyecto de ley para prorrogar los Presupuestos del Estado; hizo de ello, pues, cuestin de Gabinete, obteniendo el voto solicitado, no sin que en el debate se arguyera en contra de la utilizacin de este drstico procedimiento legislativo, que
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algunos consideraron una presin gubernamental inadmisible sobre las Cortes. Posteriormente se practicaron votos de censura y, a partir de entonces, el Gobierno era polticamente responsable ante las Cortes. La prctica de estos mecanismos continu durante la vigencia de las Constituciones de 1837 y 1845, todava sin reconocimiento constitucional, aunque s lo tena la facultad de disolucin de las Cortes por parte del Ejecutivo. Su institucionalizacin jurdica tuvo lugar en el Reglamento del Congreso de 1847, que regul el voto de censura contra el Gobierno. Pero hasta la Constitucin de 1869 no se reconoci en el ms elevado rango jurdico la responsabilidad parlamentaria del Gobierno. Este haba de contar con la confianza del Rey y de las Cortes, pues aqul lo nombraba y separaba libremente y las dos Cmaras tenan la facultad de censura. Aprobado un voto de censura, el Gobierno poda dimitir o proponer al Rey la disolucin de las Cortes para apelar al arbitraje del cuerpo electoral. La Constitucin restauracionista no incluy un precepto similar, pero la responsabilidad parlamentaria del Gobierno y la necesidad de la doble confianza sigui siendo una prctica constitucional sentida como obligatoria junto a la s recogida en el texto constitucional facultad gubernamental de disolucin del Congreso y de la parte electiva del Senado. Hay que aclarar, empero, que el sistema poltico funcion mucho ms sobre la disolucin de las Cortes y la confianza regia, sobre todo durante el reinado de Alfonso XIII, el cual no cont en ocasiones con la mayora parlamentaria para encargar la formacin de un Gobierno y muchas veces prescindi del refrendo ministerial.

3.2. Responsabilidad solidaria

La evolucin hacia la responsabilidad poltica dio entrada a la solidaridad del Gobierno. Se origin pues el principio de responsabilidad poltica solidaria, que se corresponde con una concepcin colegial del Gobierno. Del parlamentarismo britnico pas al Continente. Lord Salisbury explicaba que los miembros del Gabinete, si permanecen en su puesto, son responsables por todo lo que ste hace y en l sucede, sin la excusa de que responden nicamente de su Departamento. Este principio refuerza la unidad y cohesin del Gobierno como rgano colegial y la unidad de la direccin poltica estatal. De l se derivan unas reglas convencionales del sistema parlamentario, ocasionalmente llevadas a la normativa jurdica, tales como las prohibiciones que pesan sobre un ministro de criticar al Gobierno y de explicitar sus diferencias internas de criterio, as como su obligacin de mantener el secreto de las deliberaciones del Consejo de Ministros. En Espaa y en Alemania, el modelo gubernamental adoptado se basa en el liderazgo de su Presidente o Canciller. La responsabilidad del Gobierno es personificada, la responsabilidad de los ministros es asumida por el propio Presidente mientras los mantenga en el cargo, en lo cual se advierte errneamente cierta desviacin del principio de responsabilidad individual de los ministros por la poltica de su Departamento.
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4. LA

PSEUDORRACIONALIZACIN CONSTITUCIONALISMO

PARLAMENTARIA

EN

EL

4.1. Constitucionalismo del perodo de entreguerras

Tras la primera Guerra Mundial, el parlamentarismo racionalizado, que persigue conseguir una mayor estabilidad del Gobierno que le permita gobernar realmente. (Constitucin alemana de 1919, la austraca de 1920 y la espaola de 1931, entre otras). Su articulacin jurdica consisti en una superposicin de trabas procesales a la exigencia parlamentaria de responsabilidad poltica gubernamental, tales como el requisito de una iniciativa colectiva para la mocin de censura, la fijacin de un plazo entre la presentacin de la mocin y su votacin, la exigencia de una mayora absoluta para su aprobacin y las limitaciones temporales para presentar nuevas mociones de censura. Se dio paso pues en el Continente a un modelo de responsabilidad poltica condicionada. La justificacin habitual de estas tcnicas es que con ellas se evitan las crisis gubernamentales caprichosas, las votaciones irreflexivas, las decisiones acaloradas. Por eso no es nada casual que se llame plazo de reflexin o de enfriamiento al que media entre la presentacin de una mocin de censura y su votacin. Lo que realmente estaba en discusin era qu rgano estatal deba ostentar la primaca. El esquema lgico de Locke de que el rgano legislativo es superior al que ejecuta las leyes va a dar paso a otro, conforme al cual es superior (de hecho, no jurdicamente) el rgano que dirige la poltica, y esta direccin se plasma en la iniciativa legislativa, en la programacin y en la confeccin de los Presupuestos del Estado. En la Teora del Estado alemana se abri paso la tesis de que el Parlamento no hiciera cesar al Gobierno si no estaba en condiciones de formar otro, doctrina que dar lugar al modelo de responsabilidad poltica vigente en aquel pas y en el nuestro. Durante la vigencia de la Constitucin alemana de 1919, la pseudo-racionalizacin parlamentaria acab en dictadura presidencial y la confianza parlamentaria fue realmente sustituida por la del Jefe del Estado. La II Repblica espaola pretendi tambin disear un Gobierno fuerte. Pero no consigui hacer funcionar un sistema de doble confianza por su deficiente articulacin orgnica y, sobre todo, por la inconsistencia del sistema de partidos en el que se apoyaba. En concreto, la confianza presidencial predominaba sobre la parlamentaria, pues el Presidente nombraba libremente al Gobierno (ya se sabe que, en la prctica sta es una funcin condicionada por los resultados electorales), mientras que la confianza del Congreso se supona en tanto no la retiraba mediante procedimientos regulados muy restrictivamente. El sistema present ms inconvenientes que ventajas.

4.2. Constitucionalismo posterior a la Segunda Guerra Mundial

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El constitucionalismo inmediatamente posterior a la Segunda Guerra Mundial discurri por dos tendencias contrapuestas: mientras Francia e Italia consagraron sistemas de predominio parlamentario, Alemania acentu anteriores mecanismos restrictivos de la responsabilidad poltica gubernamental. En la III y IV Repblicas francesas, frente a la primaca del Parlamento el Gobierno utiliz con demasiada frecuencia la cuestin de confianza. Clemenceau present once cuestiones de confianza en un mes; Tardieu, veinticinco; y Poincar afirmaba paladinamente que el Parlamento deba ser conducido a base de cuestiones de confianza. Lo mismo puede decirse de Italia, cuyas frecuentes crisis gubernamentales han sido en su mayoria extraparlamentarias, producindose en el seno de la coalicin de partidos que apoyaba al Gobierno. La Ley Fundamental de Bonn ha instaurado un nuevo modelo de mocin de censura, ahora adoptado tambin por la Constitucin espaola, consistente en que dicha mocin debe incluir un candidato alternativo a Canciller. La doctrina mayoritaria alemana y espaola denomina a dicho modelo mocin de censura constructiva. La Constitucin de la V Repblica francesa (1958) tambin ha procedido a la regulacin restrictiva del control ordinario y extraordinario del Gobierno por parte del Parlamento, sin llegar a introducir la censura con candidato alternativo. Y es muy concesiva para la posicin constitucional del Gobierno en la regulacin de la cuestin de confianza.

5. MOCIN DE CENSURA 5.1. Derecho comparado

La mocin de censura es un procedimiento de exigencia de responsabilidad poltica del Gobierno en el que la iniciativa parte del Parlamento. Formalmente tiende a provocar un cambio de equipo gobernante, pero, en la actual democracia de partidos, slo intenta realmente obligar al Gobierno a defender pblicamente su programa y composicin y llamar la atencin del electorado sobre las deficiencias de dicho programa y/o de su puesta en prctica. En el Reino Unido no se ha introducido ninguna correccin debilitadora de esta institucin, que se sustancia ante la Cmara de los Comunes. Puede presentar la mocin cualquier diputado y es aprobada por mayora relativa, en cuyo caso, el Gobierno debe dimitir en pleno, encargando el Rey la formacin de un nuevo Gobierno a quien ofrezca posibilidades ciertas de obtener la mayora parlamentaria. Tambin puede el Gobierno disolver la Cmara y convocar nuevas elecciones para que arbitre el electorado. Dado el sistema bipartidista (o que ha venido funcionando durante dcadas como tal) y la disciplina de los actuales partidos, ha sido muy difcil que una censura prospere (ninguna ha sido aprobada desde 1895). De las Constituciones posteriores a la Segunda Guerra Mundial, es la italiana la que menos cortapisas establece a la mocin de censura, pero s algunas. Puede presentarse en cualquiera de las dos Cmaras (recurdese su bicameralismo igual)
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pero ha de estar suscrita por, al menos, la dcima parte de sus miembros y debe transcurrir un plazo de tres das entre su presentacin y su discusin. Requiere para ser aprobada mayora relativa Y, si es alcanzada, el Gobierno dimite. Existe la responsabilidad poltica individual de los ministros adems de la solidaria del Gobierno, pero han sido escasas las ocasiones en que las mociones de censura han prosperado. En 1995 prosper una en el Senado contra el entonces Ministro de Cultura, que tuvo que dimitir, Y la ltima ha sido en 2008 contra el Gobierno Prodi. Ms frecuentes que las mociones de censura son las crisis gubernamentales provocadas y acordadas extra-parlamentariamente por los partidos coligados en el Gobierno. Es una de las facetas de lo que hemos denominado partidocracia. En Francia la mocin de censura se ajusta a las siguientes condiciones (arts. 49 y 50 de la Constitucin): a) debe ser presentada por la dcima parte de los miembros de la Asamblea Nacional (el Senado no tiene atribuciones al respecto); b) no puede ver votada hasta transcurridas cuarenta y ocho horas desde su presentacin; c) slo se cuentan los votos favorables a la mocin y se requiere mayora absoluta de la Cmara para su aprobacin (con lo cual, las ausencias y las abstenciones benefician al Gobierno); d) si la mocin es rechazada, sus firmantes no pueden suscribir otra durante el mismo periodo de sesiones, salvo como rplica a una cuestin de confianza; y e) en caso de ser aprobada, el Primer Ministro debe presentar la dimisin del Gobierno (que comporta la propia) al Presidente de la Repblica.

5.2. Referencia especial al modelo alemn y espaol

La Constitucin alemana ha establecido la mal llamada mocin de censura constructiva, que acenta las dificultades de la remocin del Gobierno. Se procede del modo siguiente (art. 67 de la Ley Fundamental y Reglamento del Bundestag o Cmara Baja): a) La mocin debe presentarse en la mencionada Cmara con la firma de, al menos, la cuarta parte de sus miembros. No se impide a los firmantes presentar otra durante el mismo periodo de sesiones. b) La mocin ha de incorporar un candidato alternativo, que queda investido como Canciller si la mocin resulta aprobada por la mayora absoluta de la Cmara en una votacin que tendr lugar despus de cuarenta y ocho horas de haber sido presentada la mocin. Para evitar el cumplimiento de estas condiciones en el caso de que las fuerzas polticas de la Oposicin mayoritaria hubieran llegado a tan improbable acuerdo, el Canciller puede anticiparse y, conforme a los artculos 68 y 81 de la Ley Fundamental, plantear en la Cmara Baja una cuestin de confianza y, perdindola, proponer al Presidente de la Repblica su disolucin o la declaracin del estado de emergencia
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legislativa para un perodo de seis meses (declaracin que no puede repetirse en la misma legislatura y con el mismo Canciller), durante el cual interviene en el proceso legislativo nicamente el Bundesrat o Cmara Federal. Este efecto slo puede evitarse si antes de votarse la cuestin de confianza la Oposicin presenta una mocin de censura que resulte aprobada. La iniciativa del Canciller, por consiguiente, obliga a la Oposicin a precipitar su acuerdo para censurar o arriesgarse a la disolucin o a la declaracin del estado de emergencia legislativa. sta es la frmula acogida por el artculo 113 de la Constitucin espaola, con slo dos variantes: se exige la firma de la dcima parte de los diputados y no cabe la operacin reseada del Canciller alemn. La denominacin que se le ha dado a esta frmula, mocin de censura constructiva se ha querido apoyar en el argumento de que con ella no se destruye un Gobierno. sino que se construye uno nuevo. La preocupacin del constituyente espaol fue la misma que en Alemania: dotar al Gobierno de la mxima estabilidad En efecto, la doctrina ms acreditada pone de relieve que, en la democracia de partidos, los mecanismos constitucionales, si bien tienen influencia en la estabilidad de los Gobiernos, son menos decisivos que la solidez y coherencia del sistema de partidos existente en el pas y su traslacin disciplinada a la Cmara a travs de los grupos parlamentarios. As parece desprenderse de los sistemas polticos y constitucionales del Reino Unido, Escandinavia, Pases Bajos, etc. Por contra, en la Repblica Federal de Alemania, pese a las trabas que hemos expuesto, no se han evitado las crisis gubernamentales, pero las pocas o muchas habidas han sido extraparlamentarias o provocadas extra-parlamentariamente, como en cualquier otro pas europeo. El modelo de censura constructiva produce, segn Sol Tura y Aparicio, un verdadero equilibrio de debilidades: un Gobierno minoritario que ejerce el poder en condiciones precarias y un Parlamento adverso incapaz de generar una alternativa viable. Tampoco en Alemania han escaseado las crticas a esta institucin destacando algunos autores el debilitamiento que produce en el sistema parlamentario, pues no fortalece a los Gobiernos minoritarios y es obviamente intil para consolidar Gobiernos fuertes. Ha habido dos mociones de censura en treinta y dos aos de rgimen constitucional. La primera en 1980, a iniciativa del grupo parlamentario socialista contra un Gobierno de UCD en serias dificultades por la ya avanzada descomposicin del partido que lo sostena. La censura no buscaba la alternancia en el Gobierno, pues estaba descontada su derrota parlamentaria dado que, pese a sus diferencias internas, el grupo centrista cerrara filas en la votacin parlamentaria. Pretenda sencillamente presentar a la nacin (de ah la extraordinaria importancia de la publicidad de las sesiones parlamentarias, con amplio despliegue de medios de comunicacin social)

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la anttesis del Gobierno: un partido cohesionado y unido tras un lder indiscutido y un programa coherente. Su derrota fue todo un xito. La segunda ocurri en 1987 con Gobierno socialista y Oposicin popular. No tena otra motivacin que la de provocar un debate en la Cmara entre los lderes de los respectivos partidos toda vez que el de Alianza Popular, como no era diputado, no poda enfrentarse al Presidente del Gobierno en las sesiones de control. Fue un fracaso pues ni siquiera consigui que el Presidente del Gobierno le diera la rplica al candidato, sino que se encargaron de ella los ministros. En conclusin, la mocin de censura es de escasa utilizacin incluso frente a un Gobierno que d muestras de debilidad, y cuando se la ha puesto en prctica ha sido con objetivos estratgicos que distaban mucho de una Verdadera exigencia de responsabilidad poltica del Gobierno con vistas a su remocin.

6. CUESTIN DE CONFIANZA
La cuestin de confianza es un instrumento de control extraordinario del Gobierno por el Parlamento en el que es el propio Gobierno el que toma la iniciativa y somete su continuidad a la aprobacin, por parte de aqul, de un proyecto de ley o de cualquier otra declaracin o decisin poltica, segn permita la Constitucin. Por consiguiente, es un mecanismo de presin del Gobierno sobre el Parlamento con el riesgo de un resultado negativo. Blondel calific la cuestin de confianza como amenaza de suicidio del Gobierno. C. Ollero: La cuestin de confianza cumple la finalidad de que el Gobierno compruebe el respaldo parlamentario que tiene para cumplir su programa, para rehacerlo, para actualizarlo o para sustituirlo; pero tambin le sirve para hacer frente a una oposicin circunstancial de la Cmara en relacin con una decisin poltica que el Gobierno considera esencial en su gestin, o con el propsito de atajar disensiones o escisiones en el seno de la Mayora. La cuestin de confianza, en el caso improbable de ser perdida por el Gobierno, provoca la recomposicin o la alternancia en el equipo gobernante. Por todo lo dicho su utilizacin es ms propia de los Gobiernos de coalicin y de los minoritarios. En el Derecho comparado se observa bastante similitud en su regulacin. Las especialidades que presentan los ordenamientos francs, alemn y espaol son: 1. El Primer Ministro francs puede presentar una cuestin de confianza sobre su programa de gobierno, sobre una declaracin poltica general o sobre un texto legal (proyecto de ley). Se considerar aprobado el texto y concedida la confianza si la Oposicin no presenta dentro de las veinticuatro horas siguientes una mocin de censura y sta es aprobada (art. 49 de la Constitucin). As un proyecto de ley puede ser aprobado sin haber sido tramitado ni votado por el Parlamento. La prdida de la votacin de confianza obliga al Primer Ministro a presentar su dimisin y la del Gobierno (art. 50).

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Siendo Presidente de la Repblica Georges Pompidou (19691974); el Primer Ministro vio enfriarse su relacin con l y recurri a la estrategia de presentar en la Asamblea Nacional una cuestin de confianza para, ganndola, robustecer su posicin poltica. El Presidente lo dej hacer con indiferencia y, tras el xito de la operacin parlamentaria, cambi el Gobierno incluido el Primer Ministro. A esto se le denomina gobierno del Presidente. 2. La especialidad del Ordenamiento alemn est regulada en los artculos 68 y 81 de la Ley Fundamental y consiste en lo siguiente: a) El Canciller puede tomar esta iniciativa bien para disciplinar a la mayora parlamentaria, bien para dificultar una mocin de censura en ciernes. b) La presenta en el Bundestag sobre un proyecto de ley, pero est implcitamente admitido que verse sobre otro asunto, como una modificacin de su programa de gobierno o una declaracin poltica general. c) Entre la presentacin de la mocin y la votacin debern transcurrir cuarenta y ocho horas. d) Para ser otorgada la confianza solicitada, se requiere una mayora absoluta de los miembros de la Cmara (elemento de disuasin del Canciller, que la hace de improbable utilizacin salvo por motivos estratgicos extraordinarios). e) Si no es aprobada la cuestin, el Canciller puede: 1) Dimitir. Aunque la Constitucin no menciona esta opcin, hay que entenderla vlida en cualquier momento y ms si se ha perdido la confianza de la Cmara. 2) Proponer al Presidente federal la disolucin de la Cmara y la convocatoria de elecciones si en los veintin das siguientes sta no ha investido por mayora absoluta un nuevo Canciller. 3) Proponer al Presidente federal la declaracin del estado de emergencia legislativa. Esta opcin desnaturaliza acentuadamente el carcter parlamentario del sistema poltico. 3. La Constitucin espaola tambin presenta algunas especialidades: 1) No puede versar sobre un proyecto de ley, sino slo sobre el programa del Gobierno o sobre una declaracin de poltica general. 2) Si la confianza es denegada (esto es, si no alcanza ni siquiera mayora relativa en el Congreso de los Diputados, nica Cmara competente al respecto), el Gobierno ha de dimitir obligatoriamente, sin que pueda disolver la Cmara para convocar elecciones. As la Constitucin espaola ha debilitado su naturaleza como instrumento de accin recproca entre Parlamento y Gobierno, lo que le merma casi toda su importancia poltica y hace vaticinar su escasa utilizacin.

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Ha sido puesta en prctica slo dos veces. La primera en 1980, justo tras la primera mocin de censura, en un desesperado esfuerzo del Gobierno de UCD de presentarse ante la opinin pblica estrechamente unido a su partido y a su grupo parlamentario. La segunda en 1990, cuando, tras haberse tenido que repetir las elecciones en una circunscripcin, el Gobierno, que haba alcanzado el 50% justo de escaos, entendi que deba revalidar una investidura que le haba sido conferida por un Congreso con una composicin distinta de la que result ser definitiva. De nuevo los objetivos, diferentes entre s y ambos otra vez legtimos (de pura estrategia partidista uno y de correccin constitucional el otro) fueron diferentes de los "cannicos". Apenas queda memoria de ellas.

7. DISOLUCIN DEL PARLAMENTO POR EL GOBIERNO 7.1. Concepto y variantes en el Derecho comparado
En el dilogo institucional, la facultad del Parlamento para exigir la responsabilidad poltica del Gobierno se ve correspondida por la del Gobierno para disolver la o las Cmaras. La disolucin es un acto del Gobierno mediante el cual se pone fin anticipado al mandato del Parlamento y se convocan nuevas elecciones. Este arbitraje del cuerpo electoral sustituye al que en otro tiempo haca el Rey. Pero no en todas las Constituciones de regmenes democrticos est prevista la utilizacin de este mecanismo. Se pueden detectar tres variantes al respecto: 1. Hay Constituciones, que no reconocen la facultad de disolucin gubernamental del Parlamento en reciprocidad de que ste no puede remover al Gobierno. Es el caso de los sistemas presidencialistas (Estados Unidos), en los que rige el principio de separacin de poderes, y el del sistema de gobierno convencional suizo. 2. Otras atribuyen esta facultad al Jefe del Estado. As sucede en la V Repblica francesa, en la que el sistema parlamentario de gobierno est mediatizado por las prerrogativas del Presidente de la Repblica, sobre todo cuando ste es de la misma formacin poltica que la de la mayora de la Asamblea Nacional. 3. Las hay, por ltimo, que siguen el esquema estricto del sistema parlamentario: la facultad efectiva de disolucin de las Cmaras corresponde al Primer Ministro o Presidente del Gobierno, aunque el acto sea formalizado finalmente por el Jefe del Estado. Esta es la frmula seguida en Inglaterra e Italia, as como en Alemania Federal y Espaa, que nicamente se diferencian de los anteriores en que sus respectivas Constituciones prevn casos de disolucin automtica en el supuesto de incapacidad para investir a un Presidente del Gobierno. Y tambin es la opcin francesa cuando el Presidente y la mayora parlamentaria son de formaciones polticas diferentes. La Constitucin espaola aporta otros un supuesto de disolucin automtica: la tramitacin de una reforma constitucional agravada. Es especialidad espaola la desconexin en nuestra Constitucin de la disolucin del Congreso por la prdida de una cuestin de confianza.

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7.2. Significado actual

En la actualidad, la disolucin constituye de un arma en manos del Gobierno para ser estratgicamente utilizada en el momento electoral ms conveniente, si bien puede ser eventualmente utilizada como medio de restablecer la representatividad del Parlamento, si se entiende que se ha debilitado. Esto ltimo puede ocurrir: cuando emergen problemas polticos de importancia no debatidos en elecciones anteriores; se haca en ocasiones en Inglaterra; cuando se quiere operar una reforma sustancial del programa de gobierno; cuando los resultados de elecciones locales y regionales evidencian una prdida de apoyo popular al partido o coalicin del Gobierno.

En la democracia de partidos son muy escasos los supuestos anteriores, y cuando se presentan las circunstancias citadas, el Gobierno puede optar por una cuestin de confianza. Casi todo el significado de la disolucin de la(s) Cmara(s) se reduce a la disciplina interna de la Mayora (se consigue con la mera existencia de la institucin, cuya amenaza debe ser disuasoria de todo entorpecimiento parlamentario respecto del programa del propio Gobierno por parte de quienes lo estn sosteniendo) y a la estrategia electoral (queda a la discrecional interpretacin que el Gobierno haga de las previsiones electorales: puede convenirle disolver si se encuentra en alza, para reforzar su mayora o tambin cuando se encuentra en baja y entiende que quizs empeoren sus expectativas de voto si espera a que expire la legislatura; y viceversa).

8. CONTROL, RESPONSABILIDAD Y ESTADO DE PARTIDOS 8.1. El control poltico como dialctica Gobierno-Oposicin
El funcionamiento del sistema parlamentario, depende ms del sistema de partidos que de los mecanismos constitucionales. La consolidacin de dicho sistema de partidos, la cohesin interna de stos y el comportamiento disciplinado de sus grupos parlamentarios son determinantes del proceso dialctico entre Gobierno y Oposicin. Colliard y Van Beyme: la inmensa mayora de las crisis ministeriales en el constitucionalismo pos-blico europeo son de gestacin extraparlamentaria. Aunque esa dialctica Gobierno-Oposicin se sustancia hoy fundamentalmente fuera de las Cmaras, su apoyo ltimo est en la Constitucin y en la regulacin que sta hace de los procedimientos de control y responsabilidad. Sin esta ltima razn parlamentaria y constitucional no habra realmente relaciones entre la Mayora y la Minora, entre el Gobierno y la Oposicin: no habra ni Minora ni Oposicin. Los preceptos constitucionales que regulan en trminos de Gobierno-Parlamento el debate poltico son el fundamento jurdico del funcionamiento real del sistema. El control poltico se hace en el Parlamento -al menos, parcialmente- aunque no se haga por el Parlamento.

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Este funcionamiento real del sistema parlamentario en la democracia de partidos, hace que, aunque todos los grupos parlamentarios y miembros individuales de la Cmara jurdicamente tienen facultades, el control realmente sea ejercido por la Oposicin. La labor de la Mayora parlamentaria al formular preguntas, presentar interpelaciones y formar parte de las comisiones de investigacin es de defensa del Gobierno encaminndose muchas veces al lucimiento gubernamental. En caso de haber un gobierno homogneo, es un autocontrol intra-partidista; y, en caso de un gobierno de coalicin, es un aviso de posibles dificultades en el mantenimiento de sta. Aunque las posibilidades de que prospere una mocin de censura o sea derrotada una cuestin de confianza sean pocas, no significa que no haya crisis ministeriales, sino que tienen una gestacin diferente: 1) Unas veces es el delicado momento poltico del pas el que sugiere una renovacin ministerial o incluso la disolucin de la Cmara y la convocatoria de elecciones. Lo primero ocurri en el Reino Unido con ocasin de la crisis del Canal de Suez en 1957. 2) En ocasiones excepcionales, el propio partido gobernante cambia de lder en plena legislatura y provoca una crisis de Gobierno. Es lo sucedido en el Reino Unido en noviembre de 1990 cuando, el Partido Conservador, al que perteneca la Premier M. Tatcher, derrot una mocin de censura que la Oposicin haba presentado en la Cmara de los Comunes, pero poco despus no la respald internamente frente a otro aspirante al liderazgo, lo que motiv la dimisin de sta de sus cargos partidario y gubernamental y la sustitucin en ambos por su correligionario J. Major. Un episodio similar se ha producido en 2009, ahora en las filas laboristas, con la nica diferencia de que el lder y Premier A. Blair no ha sido derrotado ni en el Parlamento ni en el seno de su partido, sino que el relevo fue acordado con G. Brown, su sucesor en ambas funciones. Aqu es el partido del Gobierno el que controla a ste y a su Primer Ministro. 3) Lo ms frecuente es que las crisis ministeriales sean decididas por el propio Premier, que sustituye a un contingente de ministros buscando una nueva lnea poltica dentro de su programa y/o una renovada imagen de cara al electorado. Francia excepta, puesto que, en caso de homogeneidad poltica entre la Asamblea Nacional y el Presidente de la Repblica, es ste quien decide y dirige las crisis.

8.2. El parlamentarismo actual frente al decimonnico

Frente a lo que ocurra en el siglo XIX, se da una inversin en los trminos de la relacin entre Gobierno y Parlamento. Hoy el Gobierno dirige e incluso vigila de cerca al Parlamento otorgante de confianza, el cual apenas puede negrsela, en trminos polticos realistas. El actual significado del Parlamento es el de un rgano legitimador frente al rgano decisor que ha dejado de ser.

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La prdida del parlamentarismo decimonnico no es de lamentar: entonces no era elegido por sufragio universal, apenas legislaba, no aprobaba los Presupuestos (en Espaa stos eran prorrogados ao tras ao, evitndose as la intervencin parlamentaria) y controlaba al Gobierno menos an que hoy: las situaciones de disolucin de la Cmara o de suspensin de sus sesiones eran profusamente utilizadas por el Gobierno para someter al Parlamento. El cuadro que presenta el parlamentarismo actual es diferente, pero no peor: a) el Parlamento es elegido por sufragio universal; b) las elecciones estn menos viciadas por el caciquismo o la excesiva influencia del Gobierno; c) el Parlamento se rene durante dos perodos de sesiones al ao, de varios meses cada uno; d) hay reservadas ciertas materias al procedimiento legislativo, reserva habitualmente respetada; e) el Gobierno no es del Rey, sino que debe su mandato a la confianza del Parlamento. J. J. Ruiz-Rico: se confunde con frecuencia el actual ejercicio de las funciones parlamentarias, que es diferente del clsico, con la prdida de dichas funciones. Y, sobre todo, se olvida significativamente una funcin fundamental: la funcin legitimadora de todo el sistema poltico que el Parlamento desempea porque es representativo y, por ende, la funcin de integracin de los ciudadanos en el sistema a travs de las fuerzas que los vertebran polticamente: los partidos con "sus" grupos parlamentarios. Bien es verdad que no de todos los Parlamentos podemos afirmar lo anterior en igual medida. Se ha producido una novacin del parlamentarismo en general y del sistema parlamentario de Gobierno en particular. El resultado, un parlamentarismo disciplinado por los grupos polticos y la consiguiente transformacin de los procedimientos de control. Tambin se ha avanzado hacia la tecnificacin u opacidad del proceso poltico en el Estado social de partidos. Se da, pues, una tensin entre el parlamentarismo y la actual tendencia general a la primaca del Gobierno, entre la necesidad del Ejecutivo de hacer frente con rapidez y eficacia a los problemas complejos y urgentes de un Estado social y las garantas de control parlamentario de ese Gobierno prepotente. Del lado del Ejecutivo se colocan, entre otros mecanismos, ciertas trabas para la mocin de censura, la habilitacin de facultades normativas propias, su prevalencia en el procedimiento legislativo, etc. Del lado del Parlamento se sitan diversos instrumentos de control y de exigencia de responsabilidad (aunque menguados), la restriccin de materias para los decretosleyes, la autorizacin de los tratados y el control de la legislacin delegada. Sin embargo, no podemos hablar de un equilibrio de poderes.

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8.3. Publicidad y electoralismo

Garca Morillo: En la actividad rogatoria la Minora no slo dirige sus crticas contra el Gobierno, sino contra la Mayora en general, poniendo de relieve la existencia de programas alternativos y proponiendo polticas distintas al electorado. En sede parlamentaria, la Minora es sistemticamente derrotada por la Mayora. Lo preocupante, desde el punto de vista de la funcionalidad del sistema, no es que la Oposicin pierda las votaciones parlamentarias; lo realmente preocupante sera que las ganase, porque sera casi tanto como carecer de Gobierno. Por eso el destinatario real de su actividad es el elector. Para ello es indispensable la publicidad. La Oposicin aprovecha la publicidad de las sesiones para formular crticas envueltas en preguntas o en interpelaciones y presentar mociones con el pretexto que le sea ms rentable polticamente. Como se ha dicho con razn, la sola utilizacin de estos mecanismos, aireada por los medios de comunicacin, cumple ya en la mayora de los casos su objetivo, de suerte que la respuesta gubernamental es algo secundario. Pero tampoco cuando la Oposicin presenta una mocin de censura tiene grandes esperanzas de ganar la votacin y hacer cesar al Gobierno. Lo habitual es que tambin este severo mecanismo sea utilizado buscando ms persuadir al electorado que a los diputados de la Mayora eventualmente disidentes. De manera que, si la actividad rogatoria y la exigencia de responsabilidad poltica constituyen, desde el punto de vista jurdico, modos complementarios de ejercicio de la potestad de control, ahora vemos que, desde un enfoque poltico, tambin son modos complementarios de desgaste del Gobierno y de publicidad poltica, cuya eficacia o ineficacia no se revelar en la Cmara, sino en la siguiente confrontacin electoral. Lpez Aguilar: la eficacia de la Oposicin reside hoy mucho ms en su capacidad de emitir un mensaje alternativo viable y coherente ante la opinin pblica que de desestabilizar al Gobierno. En conclusin, la polmica doctrinal acerca de si hay o no en la actualidad crisis de la potestad de control de los Parlamentos no puede zanjarse afirmadamente arguyendo el descenso de posibilidades de control por la tecnificacin de la legislacin y la disciplina de los grupos parlamentarios; ni negativamente aduciendo la multiplicacin de los mecanismos de control que los Ordenamientos actuales habilitan. De lo que se trata es de que el Parlamento hoy no es el decimonnico, ni el de la primera mitad del siglo XX, porque tampoco el Estado actual lo es ya que tambin ha transformado en la prctica sus funciones, aunque no se perciba ntidamente en la literalidad de las Constituciones. Tanto en la actividad legislativa como en la de control, as en las materias ms complejas como en las ms simples, la Mayora vencer normalmente a Minora y sta debe orientar su actuacin hacia donde ms eficaz puede ser: hacia la opinin pblica. Que haya ms mecanismos de control no significa que haya ms control; tampoco menos, sino que se controla de modo diferente y ms variado. Lo nico decisivo en las actuales democracias de partidos es que esas actividades de control lleguen a su verdadero destinatario: el electorado.

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Hoy el funcionamiento del sistema parlamentario en las democracias de partidos es electoralista. En el voto del electorado se inicia la legitimidad del Parlamento y del Gobierno, se cifra la continuidad y el cambio de la Mayora que gobierna y legisla. Es lgico que la actuacin de unos y de otros tenga como norte preferente la captacin y el mantenimiento de ese electorado.

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