1

Poltica Habitacional e incluso social no Brasil: reviso histrica e novas perspectivas no governo Lula Nabil Bonduki1 Thatiane Barella2

- Poltica habitacional no Brasil: do Banco Nacional da Habitao ao governo FHC Nos anos em que o Brasil foi governado pelos militares, a questo habitacional foi posta de lado, e, consequentemente, entrou numa grave crise. Aps o golpe militar em 1964, o governo vigente, numa tentativa de resposta a esta crise, criou o Banco Nacional da Habitao (BNH), cujos objetivos eram: a) angariar apoio da massa popular esta era uma das bases de sustentao do chamado governo populista -, e b) criar uma poltica de financiamento. Assim sendo, a proposta poltica desta poca baseava-se na ideia de que a casa prpria seria um instrumento de combate s ideias comunistas e progressistas no pas (72), sendo esta ideia o Norte dos governos militares, pelo fato que haver dinamizado a economia por conta da gerao de empregos e, consequentemente, do fortalecimento setorial da construo civil. O BNH foi, de fato, a nica vez em que o pas teve uma Poltica Habitacional. A partir de ento, criou-se o Sistema Brasileiro de Habitao (SBF), tendo se estruturado via recursos gerados pelo Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), e somado aos recursos de poupana voluntaria, estruturou-se o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE). Para tanto, esta Poltica tinha como estratgia a estruturao institucional nacional formado pelo BNH e pela rede de agentes financeiros sejam eles privados ou estatais, a fim de viabilizar a implementao das aes essenciais habitao bem como de recursos permanentes.

1 2

Fichamento do artigo disponvel na internet. Assistente Social. Graduada pela Universidade Nove de Julho.

2
Nota-se que houve um intenso numero de financiamento de casas prprias ao longo dos anos em que o BHN funcionou financiou a construo de 4,3 milhes de unidades novas, das quais 2,4 com recursos do FGTS, para o setor popular, e 1,9 milhes com recursos do SBPE, para o mercado de habitao para a classe mdia. Se for considerado o perodo at 2.000, pois o SFH continuou funcionando aps a extino do BNH em 1986, foram financiadas cerca de 6,5 unidades habitacionais. (73) Entretanto, os pressupostos desta gesto estavam pautados: y y y administrao autoritria; inexistncia de participao na concepo dos programas e projetos; falta de controle social na gesto dos recursos; adoo da casa prpria como nica forma de acesso moradia; ausncia de estratgias para incorporar a processos alternativos de produo da moradia, como a autoconstruo, nos programas pblicos; e, Outro fator importante, e merece destaque a questo da no utilizao de subsdios e critrios de financiamento bancrios, fato que acabou por excluir grande parte da populao de baixa renda no atendimento esta poltica. Isto provocou, no ponto de vista urbanstico e arquitetnico, um verdadeiro desastre, pois devido a imensos conjuntos habitacionais nas periferias, acarretou a formao dos denominados bairros dormitrios, e, por conseguinte, acabou por desarticular os projetos habitacionais da poltica que os regimenta. Ademais destes problemas, o BNH desconsiderou as peculiaridades de cada regio, no levando em conta aspectos culturais, ambientais e de contexto urbano, reproduzindo exausto modelos padronizados. (74) O modelo, contudo, entra em crise, nos anos 803, - por todos os problemas gerados - a partir desta gesto de financiamento - gerando
Esta poca, todavia, foi marcada pelas eleies diretas para presidente e pela Constituinte, e por esta razo, a luta contra o BNH se fazia presente no combate ao fim do perodo ditatorial. Assim, originavamse os movimentos sociais ligados moradia. De um lado havia o movimento de moradia e dos sem-terra
3

3
recesso, inflao, desemprego e queda dos nveis salariais. (75) Esta situao, por sua vez, repercutiu no SFH em tais aspectos: y Reduo no investimento por conta da retrao do FGTS e da poupana; e, y Aumento de inadimplentes, devido ao aumento das prestaes em relao aos salrios dos muturios. Contudo, pela estrutura conjuntural somada ao fim da ditadura, aspiravase que o SFH passasse por uma reformulao por completo, fato que no veio a se concretizar, levando, assim, extino do BNH no ano de 1986. Aps a extino do Banco Nacional, houve a necessidade de se criar um novo agente financiador do Sistema Financeiro surgindo, por este motivo a Caixa Econmica Federal. Mas, mesmo com o novo agente financeiro, a situao nada alterou. Pela crise de inadimplncia nos anos 80, e pelas decises polticas equivocadas e suspeitas de corrupo nos anos 90, provocou a paralisao total dos financiamentos via recursos do FGTS entre os anos de 1991 a 1995. Diante deste contexto, a interveno estatal passaria a contar com a sociedade organizada para lanar programas habitacionais tendo outras fontes de financiamento principalmente os oriundos dos recursos oramentrios, adotando uma perspectiva mais social e utilizando praticas tradicionais da populao mais pobre, como o mutiro. (77) Neste quadro, emerge um amplo conjunto de experincias municipais de habitao de interesse social, realizadas a partir da redemocratizao do pas. Depois do perodo de centralizao e homogenizao da forma de interveno na habitao social, [...] marcada pela diversidade de iniciativas, mas pouco articulada em decorrncia da ausncia de uma poltica nacional. (77)
e do outro havia o movimento nacional dos muturios. Ambos, entretanto, lutavam pelo mesmo ideal, criticavam o carter financeiro do SFH . (75)

Assim, Nesta fase, surgem, ao lado de intervenes tradicionais, programas que adotam pressupostos de inovadores como a desenvolvimento processos sustentvel, e diversidade tipologias, estmulo participativos

autogestionrios, parceria com a sociedade organizada, reconhecimento da cidade real, projetos integrados e a articulao com a poltica urbana. (77-8) Tal poltica permitiu a criao de programas alternativos, tais como: y urbanizao de favelas e assentamentos precrios, construo de moradias novas por mutiro e autogesto, apoio autoconstruo e intervenes em cortios e em habitaes nas reas centrais. A partir desta poltica, nasce uma nova forma de enfrentar a questo habitacional - a qual passou a ser administrado por Fernando Henrique Cardoso, em 1995. Assim, neste mesmo ano, ocorreu a retomada dos financiamentos com base nos recursos do FGTS aps anos de paralisao; e os princpios do novo governo eram: flexibilidade, descentralizao, diversidade, reconhecimento da cidade real, entre outros. (78) Depois de estabelecido tais princpios, a gesto do setor habitacional passou para a Secretaria de Poltica Urbana em 1996 onde deixou de privilegiar unicamente o financiamento produo (78) -, a qual criou tais programas de financiamento: y y y y Carta de Crdito, individual e associativa; Programa Pr-Moradia; Programa Apoio Produo; e, Programa de Arrendamento Residencial. Entretanto, tal programa gerou srios problemas tanto sociais quanto econmico e urbano. Quer dizer, o financiamento para aquisio de imvel

5
usado no gera empregos to pouco atividade econmica; e o financiamento para material de construo, em contrapartida, estimula a produo informal da moradia. Desta forma, o baixo valor do financiamento e a ausncia de assessoria tcnica no permitem que as famlias beneficiadas alcancem condies adequadas de habitabilidade. (79) Conclui-se que a poltica macro-econmica - implementada no governo FHC -reduziu o espao de interveno dos agentes estatais no que diz respeito execuo das polticas de habitao, sobretudo na questo da urbanizao de reas precrias.

- A situao habitacional e urbana no Brasil na virada do sculo XXI O permanente dficit habitacional depois de dcadas de poltica habitacional, demonstra o malogro tanto dos programas pblicos e a quanto a incapacidade de enfrentar o problema; e para tanto se deve formular estratgias mais eficazes para atender os trabalhadores de baixa renda. Um importante componente deste dficit o dficit qualitativo, ou seja, moradias que apresentam algum tipo de deficincia seja no acesso infraestrutura, seja no adensamento excessivo da moradia. Portanto, a expressiva carncia habitacional predomina a ausncia de infra-estrutura, que compromete 28% do estoque de moradias do pas (10,2 milhes de unidades), sendo que a coleta de esgoto domiciliar no est implantada em 5,4 milhes de unidades. (84) Por esta razo, o problema da habitao somente ser equacionado se houver uma ao articulada com as politicas urbana, fundiria e de saneamento. (85)

- O Projeto Moradia: estratgia para enfrentar o problema habitacional no pas O Programa Moradia foi pensado como uma proposta de equacionar a questo global da habitao, cuja viso estratgica visa envolver os trs nveis

6
de governo, juntamente com o primeiro e terceiro setor, universidades, movimentos sociais, entre outros a fim de transformar a questo da moradia em prioridade nacional, garantindo a todo o cidado brasileiro o direito moradia digna. Para tanto, a proposto partiu de tais pressupostos: - O pas j dispunha de uma fonte de recursos para aplicao em habitao, o FGTS, que apresenta disponibilidades crescentes e que, embora seja retornvel, traz embutida uma taxa de juro subsidiada. O Projeto avaliou que o FGTS teria um grande potencial, pois alm de ter ativos da ordem de R$ 80 bilhes, dispunha de cerca de R$ 13 bilhes em disponibilidade (em caixa). Alm disto, dispunha de um patrimnio lquido (ou seja, no-comprometidos com contas ativas de depositantes) de mais de R$ 7 bilhes, resultado da aplicao de recursos do fundo em ttulos com rendimento superior ao da aplicao em habitao ou saneamento. Os oramentos de aplicao do FGTS vinham crescendo desde 1996 e o Projeto trabalhou com a perspectiva de viabilizar um mnimo de R$ 4,5 bilhes por ano a partir de 2.000 (todos os valores de 1999). - A Unio, Estados e Municpios j aplicavam uma porcentagem dos seus oramentos em habitao, recursos que, a princpio, podem ser utilizados a fundo perdido. Alguns Municpios e Estados j destinavam valores vultosos para este fim, como o caso do governo de So Paulo que, desde 1989, criou uma alquota adicional de 1% do ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios) para ser utilizado exclusivamente na habitao, num total aproximado de R$ 600 milhes por ano. A Unio, por sua vez, poderia ampliar a aplicao de recursos do oramento, na perspectiva de alimentar o Fundo Nacional de Moradia, proposta nascida do movimento de habitao e encaminhada ao Congresso em 1991 por meio de um projeto de lei de iniciativa popular que reuniu quase um milho de assinaturas. O Projeto Moradia incorporou a idia do Fundo e props a destinao dos recursos oramentrios de todos os nveis de governo para formar um fundo de subsdio, que viabilizaria o atendimento das faixas de baixa renda. Propunha ainda a

7
utilizao dos recursos da Unio, advindos da rolagem da dvida dos Estados e Municpios, para serem aplicados nos fundos de habitao. - Aps a Constituinte de 1988, as trs esferas de governo (Unio, Estados e Municpios) passaram a implementar programas e/ou projetos habitacionais sem coordenao em nvel nacional nem planejamento, de maneira totalmente desarticulada, criando sistemas especficos de financiamento, programas concorrentes e gerando desperdcio de recursos. O Projeto prope a articulao dos trs nveis de governo num sistema nico, cabendo tarefas especficas e predeterminadas para cada esfera. - A poltica macro-econmica, a inadimplncia e poltica de recuperao das perdas dos planos econmicos dos anos 80 limitaram as aplicaes do SBPE no mercado habitacional de classe mdia, levando este segmento a buscar crescentemente recursos do FGTS. O Projeto Moradia propunha recuperar a capacidade de aplicao do SBPE e a criao de garantias para o funcionamento do SFI Sistema de Financiamento Imobilirio para ampliar o mercado habitacional para a classe mdia. - A Caixa Econmica Federal que se tornou, praticamente, o nico agente financeiro do FGTS, apresentava custos operacionais considerados muito altos e, para preservar o fundo de rombos e risco de inadimplncia como ocorreram no passado, adotou critrios excessivamente rigorosos na concesso de financiamentos, restringindo fortemente o acesso da populao de baixa renda ao financiamento habitacional. O Projeto Moradia propunha habilitar outros agentes financeiros, inclusive as cooperativas de crdito, para promover uma reduo da taxa de administrao dos financiamentos e a criao de um fundo de aval (utilizando os recursos do patrimnio liquido do FGTS) para dar garantias ao agente operador do FGTS (Caixa), possibilitando uma reduo do risco de crdito e, em conseqncia, permitindo o atendimento populao de renda mais baixa. Aps concludas as estratgias, desenvolveram-se as propostas, as quais foram baseadas em trs aspectos: desenho institucional, desenvolvimento urbano e projeto financeiro.

8
Assim, a estratgia pautava-se em congregar os esforos dos trs nveis de governo, visando criar um sistema articulado entre o institucional e o financeiro surgindo, desta maneira, o Sistema Nacional de Habitao o qual seria formado: y y y Pelos trs nveis de governo; Pelo fundo nacional, estaduais e municipais de habitao; Pelos rgos da administrao direta para a rea de habitao e para o desenvolvimento urbano para estes rgos foi proposto um novo Ministrio (o Ministrio das Cidades), o qual assumiria as reas: de habitao, saneamento, transportes urbanos e poltica de ordenao territorial; y Pelos Conselhos Nacional, estaduais e municipais os quais exercem funo de controle social e participao, pois seu papel decisivo no que diz respeito formulao e acompanhamento da poltica; y Pela Agencia Nacional de Regulamentao do Financiamento Habitacional para este rgo foi proposto a criao do sistema nico de financiamento capacidade de pagamento dos trabalhadores4. Entretanto, para que houvesse xito, esta proposta estratgica deveria contar tanto com a dinamizao do mercado habitacional, quanto da racionalizao de aplicaes de recursos via Planos Habitacionais nos trs nveis de governo. Isto se faz importante na medida em que estes planos articulados com os planos diretores estabeleceriam uma nova estratgia para enfrentar o problema habitacional, evitando desperdcio de recursos. Seguindo esta lgica est a poltica urbana e o desenvolvimento tecnolgico, baseada na aproximao ou reduo da diferena entre os valores de financiamento e a capacidade de pagamento da populao [...] a fim de equacionar problemas e recursos oramentrios para atender a populao mais pobre. (95)

Para que se efetivasse o atendimento da populao de baixa renda, os recursos fiscais seriam agregados ao FGTS, pois, quanto mais baixo fosse o rendimento das famlias, maior seria a participao dos recursos no-onerosos. E, quanto maior a renda, menor seria a porcentagem da parcela de subsdio, com aumento da utilizao de recursos do FGTS

Para tanto, h desafios que devem ser superados. O primeiro est nos aspectos institucionais e financeiros; o segundo est na necessidade de se elaborar uma nova abordagem tcnica a fim de reduzir os custos; para que, por fim, haja condio digna de habitabilidade, uma vez que a moradia no podia ser desvinculada de sua insero urbana, ou seja, definiu que a questo da moradia significava garantir o direito cidade, envolvendo o acesso infraestrutura e aos servios urbanos. (95) - Governo Lula: criao do Ministrio das Cidades e o incio da implementao de uma nova poltica habitacional O primeiro feito enquanto presidente, Lula criou o Ministrio das Cidades, tendo como proposta a juno das reas de habitao, saneamento, transporte e planejamento, visando um tratamento de integrao da questo da habitao. Nesse sentido, o Ministrio das Cidades foi criado com o carter de rgo coordenador, gestor e formulador da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, envolvendo, de forma integrada, as polticas ligadas cidade, ocupando um vazio institucional e resgatando para si a coordenao poltica e tcnica das questes urbanas. (96) Devido nova articulao dos entes federativos nesta estratgica, acabou provocando alteraes nos instrumentos estabelecidos pelo Estatuto da Cidade, isto , apesar do Ministrio das Cidades ser o gestor da poltica, aps a criao da Caixa Econmica o mesmo passa a ser subordinado a ela, uma vez que que a Caixa detm o poder por estar presente em todos os municpios. Ainda que houvesse tal desafio, um avano foi dado a partir da consolidao do Conselho Nacional das Cidades e no ano de 2003 com a Conferncia Nacional das Cidades o qual regulamenta a participao popular, via fruns, juntamente com os nveis de governo, movimentos sociais,

10
associaes profissionais, instituies do Terceiro Setor, dentre outros. Esta conferencia, todavia, permitiu o inicio da construo de uma nova poltica nacional. Esta nova poltica foi uma resposta s reivindicaes dos movimentos de moradia do setor empresarial da construo civil e de todos os segmentos que vinham lutando pela priorizao dos investimentos nas polticas sociais, mas tambm se vinculam melhoria do cenrio macro-econmico e de uma relativa flexibilizao da poltica econmica, que vem gerando uma ainda restrita reduo do superavit primrio. (100)